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X Foro Ministerial para el Desarrollo en América Latina y el Caribe
Alianzas para la reducción de las desigualdades estructurales
en el marco de los ODS
Ciudad de Panamá, 12 y 13 de septiembre de 2018
Documento para el debate: Sistemas de protección social universal en la región:
¿realidad o mito?1
1 Este documento fue elaborado por Guillermina Martín, Iván González Alba y Jessica Suárez, del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), para ser presentado en el X Foro Ministerial para el
Desarrollo en América Latina y el Caribe: “Alianzas para la reducción de las desigualdades estructurales en el
marco de los ODS”, que se celebrará en la Ciudad de Panamá los días 12 y 13 de septiembre de 2018.
2
Índice
Índice ...................................................................................................................................... 2
Introducción ............................................................................................................................ 3
1 La Agenda 2030 y la protección social ............................................................................... 4
2 Estado de situación de los sistemas de protección social en la región .............................. 14
3 Políticas para no perder lo ganado: el derecho a la protección social universal................ 18
4 Los cuidados en el centro del debate sobre la protección social, el mercado laboral y el
desarrollo sostenible ............................................................................................................. 23
5 La desigualdad y la importancia de la desagregación de los datos ................................... 26
6 Desafíos y temas a considerar ........................................................................................... 31
Bibliografía ........................................................................................................................... 36
3
Introducción
Durante el Foro Ministerial de 2016 se debatió la pertinencia de una mirada multidimensional
y de un replanteamiento de las políticas públicas que permitiese no solo centrarse en el eje
ascendente, sino también mantener los logros y prevenir recaídas en la pobreza. Así, con base
en los hallazgos del Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el
Caribe de 2016 (PNUD, 2016a), se identificaron una serie de factores fundamentales para
reducir la vulnerabilidad.
Este documento, que forma parte de los insumos elaborados para debatir en el marco
del X Foro Ministerial para el Desarrollo en América Latina y el Caribe, tiene por objeto
profundizar en uno de los factores cuya relevancia han constatado la totalidad de los
gobiernos de la región: los sistemas de protección social universal.
Las limitaciones de los sistemas contributivos de protección social en la región se
reflejan en una serie de indicadores como, por ejemplo, los relativos a la transición
demográfica —como resultado de la cual tiende a desequilibrarse la proporción entre la
población activa y la población dependiente (es decir, las personas menores de edad y las
personas mayores)—, o los relativos al significativo sector informal que caracteriza a muchos
de los mercados laborales de la región. Una buena porción de la población depende de
sistemas no contributivos para paliar la pobreza y compensar las exclusiones del mercado
laboral.
Como resultado de lo anterior, con vistas a promover el bienestar multidimensional
de los estratos vulnerables y excluidos de la población, se ha recomendado el establecimiento
de pisos de protección social en todas las etapas del ciclo de vida, con carácter universal
(PNUD, 2016a). Además, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
señala que las políticas de cuidado son esenciales para asegurar la sostenibilidad de los logros
sociales, e imprescindibles para alcanzar el progreso multidimensional al que aspiran las
sociedades en el marco de su rápida evolución, que conlleva nuevas necesidades en materia
de cuidados (PNUD, 2016a).
Las legislaciones laborales nacionales, en términos generales, dan por sentado que,
pasado el período inicial, los cuidados constituyen básicamente un asunto privado y familiar.
Las medidas tienden a enfocarse en la protección de la maternidad, sin abordar otras
responsabilidades familiares (OIT y PNUD, 2009).
Una de las vías que permiten aliviar las tensiones que se producen entre el trabajo
remunerado y la familia consiste en el reconocimiento del derecho a disponer de tiempo para
cuidar. Si bien esta solución sigue teniendo un sesgo familístico y en general refuerza el rol
de cuidadoras de las mujeres, las licencias vinculadas con la maternidad o la lactancia, o con
el cuidado de hijas e hijos o de otras personas durante una enfermedad, tienden a atenuar los
efectos de la superposición entre las exigencias del trabajo remunerado y las exigencias del
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trabajo no remunerado. En una región que cuenta con un sector informal muy amplio, cabe
tener en cuenta que estos instrumentos solo se implementan en el trabajo formal, lo que
genera una “brecha de ejecución” que limita significativamente su cobertura y margina a una
parte de la población en lo que se refiere al ejercicio de estos derechos.
Así, la mesa será un espacio para reflexionar y compartir experiencias en materia de
política pública, desde un enfoque que contemple el ciclo de vida y que se oriente a la
generación y la coordinación de acciones, desde lo público y lo privado, que tomen en
consideración las necesidades, las condiciones y las particularidades de los grupos
poblacionales más vulnerables. La tarea ha de anclarse en la realidad de los territorios
específicos, y su objeto ha de ser el de promover la inclusión desde una mirada que contemple
la igualdad de género, étnica, cultural y social, y que reconozca, además, las necesidades
diferenciadas de la niñez, las juventudes y las personas mayores.
1 La Agenda 2030 y la protección social
La Agenda 2030 reconoce que el desarrollo debe llevarse a cabo de manera equilibrada e
integral en lo que respecta al progreso económico, social y ambiental. Esta Agenda
transformacional y universal tiene como objetivo acabar con la pobreza y luchar contra la
desigualdad; garantizar una vida sana; construir economías prósperas, integradoras y
resilientes, y proteger, al mismo tiempo, los recursos naturales —tanto su cantidad como su
calidad— para garantizar la sostenibilidad y el bienestar de las generaciones presentes y
futuras.
La transición hacia una sociedad más incluyente y sostenible en América Latina y el
Caribe requiere la adopción de un nuevo paradigma de desarrollo, que debe basarse en la
aplicación de un enfoque integrado que permita alinear las políticas sociales, económicas y
ambientales; coordinar las políticas sectoriales e intersectoriales, y maximizar las sinergias
entre sectores y objetivos diversos para lograr resultados sostenibles. En ese marco, la
Agenda 2030, conformada por 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 metas,
reconoce que el camino hacia el desarrollo sostenible es un proceso multidimensional en que
deben balancearse la dimensión social, la económica y la ambiental. Por ello, la Agenda ha
sido diseñada integralmente, de tal forma que no sea susceptible de ser subdividida.
El alcance universal de la Agenda 2030 conlleva la existencia de responsabilidades
compartidas por todos los países, independientemente de sus niveles de ingreso y de su
situación en materia de desarrollo. Y las acciones requeridas para lograr las metas
establecidas en la Agenda corresponden a todos los actores estatales, pero también suponen
necesariamente la participación del sector privado y la sociedad civil, así como de la
comunidad científica y académica. Además, la Agenda 2030 se aplica con carácter
5
permanente y en todos los países y contextos. Esto, lejos de significar uniformidad, supone
diferenciación, aplicándose el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas.
El segundo principio de la Agenda 2030 es el de no dejar a nadie atrás, mediante el
cual se busca que los beneficios del progreso lleguen a todas las personas y, muy
especialmente, a aquellas que han sido excluidas o se encuentran en situación de
vulnerabilidad, a fin de responder a sus necesidades específicas. Este principio se basa en la
premisa de que ningún objetivo será logrado a menos que se cumpla para todas las personas.
El progreso debe experimentarse independientemente del nivel de ingreso, o de la presencia
de exclusiones duras que suelen estar ligadas con la condición étnica o racial, el color de piel,
la orientación y la identidad sexual, el género, la presencia de discapacidades físicas o
mentales, la religión, la nacionalidad y la condición de migrante, entre otros factores. Este
principio promueve la generación y el uso de datos locales y desagregados a fin de que sea
posible comprender los desafíos sociales que enfrenta cada comunidad, cada familia y cada
ciudadana y ciudadano; analizar los resultados de las acciones implementadas, y hacer un
adecuado seguimiento de los avances.
La Agenda 2030 se sustenta en la naturaleza interconectada e indivisible de sus 17
ODS. Así, a fin de lograr la integración de las políticas públicas, es preciso equilibrar las
dimensiones del desarrollo social, el crecimiento económico y la protección ambiental. Un
enfoque integrado implica la gestión de las compensaciones (trade-offs) y la maximización
de las sinergias entre los diferentes objetivos. Por ello resulta crucial que todas las entidades
responsables de la consecución de los ODS los aborden en su totalidad, en lugar de
considerarlos como una serie de objetivos individuales entre los que sería posible elegir.
La protección social es reconocida como una herramienta integral para cumplir con
los Objetivos y las metas de esta Agenda ambiciosa, universal e integradora. Al respecto cabe
señalar que, si bien la protección social está implícita en un gran número de metas, está
presente de manera explícita en los siguientes Objetivos y metas de la Agenda: i) en el ODS
1, que consiste en poner fin a la pobreza, y particularmente en su meta 1.3, mediante la cual
los gobiernos se comprometen a poner en práctica sistemas de protección social para
aumentar la cobertura entre las personas más pobres y vulnerables; ii) en el ODS 3, relativo
a la cobertura universal de la salud; iii) en el ODS 5, relativo a la formulación de políticas de
protección social que reconozcan y valoren los cuidados y el trabajo doméstico no
remunerado como un instrumento clave para lograr la igualdad entre los géneros y el
empoderamiento de todas las mujeres y las niñas; iv) en el ODS 8, que consiste en promover
el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible; el empleo pleno y productivo, y
el trabajo decente para todas las personas, y v) en el ODS 10, referido a la reducción de las
desigualdades, y particularmente en su meta 10.4, que establece la necesidad de adoptar
políticas fiscales, salariales y de protección social a fin de contribuir a la reducción de la
desigualdad en los países y entre ellos.
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Cuadro 1: Objetivos, metas e indicadores de la Agenda 2030 relativos a la protección
social universal
Objetivo Meta Indicador
1.3 Implementar a nivel
nacional sistemas y medidas
apropiados de protección
social para todas las personas,
incluidos niveles mínimos, y,
de aquí a 2030, lograr una
amplia cobertura de las
personas pobres y vulnerables.
1.3.1 Proporción de la población
cubierta por niveles mínimos o
sistemas de protección social,
desglosada por sexo, distinguiendo
entre las niñas y los niños, las personas
desempleadas, las personas mayores,
las personas con discapacidad, las
mujeres embarazadas, los recién
nacidos, las víctimas de accidentes de
trabajo, las personas pobres y los
grupos vulnerables.
3.8 Lograr la cobertura
sanitaria universal, incluida la
protección contra los riesgos
financieros, el acceso a
servicios de salud esenciales de
calidad, y el acceso a
medicamentos y vacunas
inocuos, eficaces, asequibles y
de calidad para todas las
personas.
3.8.2 Número de personas con seguro
de salud o cobertura de un sistema de
salud pública por cada 1.000
habitantes.
3.8.1 Cobertura de servicios de salud
esenciales (definida como la cobertura
promedio de servicios esenciales
basados en intervenciones con
trazadores que incluyen la salud
reproductiva, materna, neonatal e
infantil, las enfermedades infecciosas,
las enfermedades no transmisibles y la
capacidad de los servicios y el acceso a
ellos, entre la población general y los
más desfavorecidos).
5.4 Reconocer y valorar los
cuidados y el trabajo doméstico
no remunerados mediante
servicios públicos,
infraestructuras y políticas de
5.4.1 Proporción de tiempo dedicado a
quehaceres domésticos y cuidados no
remunerados, desglosada por sexo,
edad y ubicación.
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protección social, y mediante la
promoción de la
responsabilidad compartida en
el hogar y la familia, según
proceda en cada país.
5.6. Asegurar el acceso
universal a la salud sexual y
reproductiva y los derechos
reproductivos, según lo
acordado de conformidad con el
Programa de Acción de la
Conferencia Internacional sobre
la Población y el Desarrollo, la
Plataforma de Acción de
Beijing y los documentos
finales de sus conferencias de
examen.
5.6.1 Proporción de mujeres de 15 a 49
años que toman sus propias decisiones
informadas con respecto a las
relaciones sexuales, el uso de
anticonceptivos y la atención de la
salud reproductiva.
5.6.2 Número de países con leyes y
reglamentos que garantizan a las
mujeres de 15 a 49 años el acceso a
servicios de salud sexual y
reproductiva y a información y
educación en la materia.
8.5. De aquí a 2030, lograr el
empleo pleno y productivo y el
trabajo decente para todas las
mujeres y los hombres,
incluidas las personas jóvenes y
las personas con discapacidad,
así como la igualdad de
remuneración por trabajo de
igual valor.
8.5.1 Ingreso medio por hora de
mujeres y hombres empleados,
desglosado por ocupación, edad y
personas con discapacidad.
8.5.2 Tasa de desempleo, desglosada
por sexo, edad y personas con
discapacidad.
10.4 Adoptar políticas,
especialmente fiscales,
salariales y de protección
social, y lograr progresivamente
una mayor igualdad.
10.4.1 Proporción laboral del PIB, que
comprende los salarios y las
transferencias de protección social.
Fuente: Elaboración propia con base en Naciones Unidas, Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible [en
línea] https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/.
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1.1. La protección social y las tres dimensiones del desarrollo sostenible
En general, los programas de protección social han tenido éxito en lo que respecta a contribuir
a reducir la pobreza y a mejorar la seguridad alimentaria, la educación y la salud, y han hecho
una diferencia en cuanto al logro de varios de los ODS, pero los sistemas de protección social
tradicionales han permanecido en gran medida al margen de análisis contextuales más
amplios, y de los shocks sociales, económicos y ambientales.
En muchos países, además, los programas de protección social han perdido
oportunidades de atención y de ampliación por estar limitados en cuanto a su alcance y su
cobertura, y también por contar con una perspectiva altamente sectorial, reflejada en las
competencias de los ministerios de desarrollo social. El diseño de los programas sociales a
menudo no logra contemplar preocupaciones más amplias y a más largo plazo relativas a la
igualdad y la inclusión social, o a los crecientes riesgos y vulnerabilidades que surgen en un
entorno cambiante.
Solo en los últimos años algunos países han realizado cambios significativos en
materia de protección social, que han conducido a la ampliación de la cobertura y de la
calidad de las prestaciones, así como a la consideración de las interrelaciones con otras
dimensiones del desarrollo, como las exclusiones duras, el uso del tiempo, los cuidados y los
riesgos ambientales.
En el documento titulado No dejar a nadie atrás. Manual de protección social para
profesionales, elaborado por el PNUD en 2016, se sugiere que los programas de protección
social pueden desempeñar un papel central y contribuir al logro de las metas relativas a las
tres dimensiones contempladas en la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible (PNUD, 2016b).
La protección social es, de hecho, una herramienta clave para la política de desarrollo social.
En el documento mencionado se señala que la protección social ha demostrado ser muy eficaz
para reducir la pobreza, mediante la creación de redes de provisión y seguridad para las
familias de bajos ingresos y vulnerables que tienen que hacer frente a riesgos y shocks de
múltiples tipos. Además, los resultados de estudios más recientes también han señalado la
posibilidad de que la protección social contribuya a reducir las desigualdades. La evidencia
relativa a países de América Latina y el Caribe sugiere que los programas de transferencias
monetarias condicionadas constituyeron un factor que influyó de manera importante en la
disminución de la desigualdad en esos países.
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Recuadro 1
Protección social y productividad
El manual elaborado por el PNUD señala que la evidencia sugiere que la protección social
contribuye significativamente al crecimiento económico, mejorando el acceso a la atención de la
salud, a la educación y a los ingresos, lo que mejora la productividad, la participación en el mercado
laboral y actividad empresarial, y también actúa como un estabilizador en tiempos de crisis
económica. Durante la desaceleración de la economía, la protección social puede evitar que la
demanda agregada caiga bruscamente, mantener el poder de compra a un nivel mínimo y evitar
que el desempleo erosione la acumulación de capital humano o productivo.
En el Informe Mundial sobre la Protección Social, 2017-2019 elaborado por la OIT se
señala que las políticas de protección social son elementos vitales de las estrategias nacionales de
desarrollo para reducir la pobreza y la vulnerabilidad en el ciclo de vida, y para apoyar el
crecimiento sostenible mediante el aumento de los ingresos familiares, el fomento de la
productividad y el desarrollo humano, el impulso de la demanda interna, y la promoción de la
transformación estructural de la economía y del trabajo decente.
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Leaving No One Behind: A Social Protection Primer for Practitioners, Nueva York, 2016 [en línea]
http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/poverty-reduction/-leaving-no-one-
behind--a-social-protection-primer-for-practitio.html, y Organización Internacional del Trabajo
(OIT), Informe Mundial sobre la Protección Social, 2017-2019. La protección social universal
para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible, Ginebra, 2017 [en línea]
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---
dcomm/documents/publication/wcms_624890.pdf.
La protección social también contribuye de forma significativa al crecimiento
económico, a través de dos canales principales. En primer lugar, mejora el acceso a la
atención sanitaria, la educación y la protección social de los ingresos, y ayuda a garantizar el
potencial productivo de un país, aumentando la participación en el mercado laboral y la
actividad empresarial, al mismo que tiempo en que colabora con la transformación estructural
de la economía mediante la reasignación de recursos económicos en todos los sectores. En
segundo lugar, la protección social actúa como un estabilizador en tiempos de crisis
económica, por medio de la prevención de la demanda agregada, el mantenimiento del poder
adquisitivo a través del salario mínimo y la prevención del desempleo, lo que contribuye a
mantener la acumulación del capital humano y productivo desarrollado por los países.
Además, las transferencias de ingresos, por ejemplo, contribuyen a activar el consumo en las
comunidades y en los hogares, lo que ayuda a mantener la demanda agregada, y, durante las
crisis, promueven la capacidad de recuperación y reducen los riesgos de recaída en la pobreza
y la exclusión social.
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Cuadro 2
Impacto de la protección social en la nutrición, la salud y la escolaridad
Programa Nutrición Salud Escolaridad
Programa Progresa-
Oportunidades,
México
Ganancia de un
centímetro en
altura, dos años
después del inicio
del programa.
Incremento de las
visitas de atención
médica per cápita en
las comunidades
rurales (las visitas
se duplicaron).
Reducción de un
12% de las
enfermedades entre
las niñas y los
niños.
Mayor inscripción
escolar; menos
repeticiones de
grado y mejor
desempeño escolar;
menores tasas de
abandono escolar, y
tasas de reingreso
escolar más altas
entre quienes habían
abandonado la
escuela,
especialmente en las
zonas rurales.
Programa
Progresando con
Solidaridad,
República
Dominicana2
Reducción de
anemia en un 50%
en niños y niñas
participantes del
programa entre 6 y
35 meses.
Reducción de
sobrepeso durante
el embarazo de las
participantes en un
4%.
Incremento en un
6% del consumo de
hortalizas y
Incremento de la
frecuencia y
oportunidad en la
asistencia a los
controles de
crecimiento y
desarrollo de los
niños menores de 5
años.
Reducción en
4.6%de la
probabilidad de
embarazo en las
adolescentes
integrantes de
Incremento de un
7% en la asistencia
escolar de los
participantes del
programa.
2 CEGA y Universidad de California, Berkeley (2018) Informe de línea media de la Evaluación de Impacto de Progresando con Solidaridad e Informe de Situación de la Seguridad Alimentaria y la Nutrición en la República Dominicana 2017.
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vegetales en los
hogares
participantes.
familias
participantes.
Bono de Desarrollo
Humano, Ecuador
Aumento de un
25% de los gastos
alimentarios.
Aumento de 10
puntos porcentuales
de la inscripción
escolar de las niñas
y los niños y de las
personas
adolescentes de 6 a
17 años.
Más Familias en
Acción, Colombia
Aumento del
consumo de
alimentos y
vegetales ricos en
proteínas.
Aumento del
porcentaje de niñas
y niños que acuden
a controles de salud.
Disminución de la
proporción de niñas
y niños afectados
por diarrea.
Mejora de un 10%
de la escolaridad
entre las niñas y los
niños y las personas
adolescentes de 12 a
17 años que viven
en áreas rurales, y
de un 5,2% entre esa
población en las
áreas urbanas.
Chile Solidario
Mejora de entre 4 y
6 puntos
porcentuales de la
atención médica
preventiva entre las
niñas y los niños
que viven en áreas
rurales.
Las personas
participantes
informaron que la
matrícula escolar en
la educación
primaria aumentó de
un 7% a un 9%, en
comparación con las
personas que no
participaron del
programa.
Fuente: Elaboración propia con base en Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Leaving
No One Behind: A Social Protection Primer for Practitioners, Nueva York, 2016 [en línea]
http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/poverty-reduction/-leaving-no-one-behind--a-social-
protection-primer-for-practitio.html, y A. Barrientos y M. Niño-Zarazúa, Social Transfers and Chronic
Poverty: Objectives, Design, Reach and Impact, Chronic Poverty Research Centre, 2011 [en línea]
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https://mpra.ub.uni-muenchen.de/30465/1/Barrientos_and_Nino-
Zarazua_2011_Social_Transfers_and_Chronic_Poverty._Objectives_design_reach_and_impact.pdf.
De la misma manera, en el informe del PNUD sobre transiciones de pobreza se señala
que la región se benefició de la acumulación de capacidades y de desarrollo humano a través
de las inversiones orientadas a ampliar la cobertura de la protección social, particularmente,
los servicios de educación y salud, y los esquemas de transferencias monetarias directas y
condicionadas (PNUD, 2017).
Los cambios observados en la región (un descenso de la pobreza y de la pobreza
extrema y un incremento de la clase media) fueron producto de una mejor redistribución. Es
decir, los efectos derivados del crecimiento económico y del mercado laboral, así como los
provenientes de la política social, favorecieron a las poblaciones en situación de pobreza y
de vulnerabilidad, mediante la promoción de una distribución más equitativa de los ingresos
(PNUD, 2017, pág. 5).
En el informe citado se señala que, a partir de 2013, en la región se produjo una
aceleración de la reducción de la pobreza, pero también un aumento de la proporción de
población que vive en situación de vulnerabilidad, que ascendió a casi un 39,4% de la
sociedad latinoamericana y caribeña. En este contexto, se vislumbra un panorama más
desalentador que el de la década pasada. Después de 2013 la región perdió una gran
oportunidad de poner en marcha inversiones y reformas de los sistemas de protección social
que fuesen más allá de la implementación de transferencias monetarias condicionadas, las
cuales, pese a sus resultados positivos, resultaban insuficientes como núcleo de la política
social (PNUD, 2017, pág. 5). Entre otros factores, una mirada acotada de las desigualdades
de género en la construcción de los programas de transferencias monetarias condicionadas
repercutió negativamente en las dinámicas de crecimiento y salida de la pobreza, en la
inclusión de las mujeres en los mercados laborales formales, y en la redistribución de las
cargas que suponen los cuidados. El hecho de no reconocer la desigual distribución del uso
del tiempo entre hombres y mujeres, o el papel central de los cuidados y del trabajo doméstico
no remunerado como algunos de los elementos centrales en el desarrollo de las políticas
sociales, entre otros, dio como resultado que esos programas fuesen perdiendo la capacidad
de generar los impactos esperados en términos de graduación de sus participantes. La omisión
de los patrones de uso del tiempo3 en el análisis de la pobreza y la desigualdad, así como en
el diseño y la evaluación de las políticas públicas, tiene víctimas claras, porque las
privaciones de tiempo no se distribuyen al azar, sino que afectan en mayor medida a los
hogares con niñas y niños pequeños, los hogares con jefatura femenina, las personas que
trabajan en algunos sectores específicos, las personas que son usuarias del transporte público,
y los hogares compuestos por personas que requieren muchas horas de atención, como las
3 A esto responde la necesidad de mantener actualizadas las encuestas sobre uso del tiempo.
13
personas con discapacidad o las personas adultas mayores que dependen de los cuidados de
otras personas.
En el Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe
de 2016 se señala que “para sostener los logros obtenidos e impulsar la consecución de
mayores ganancias sociales es preciso que la política pública asuma un rol que transcienda
[…] la provisión de transferencias directas y de subsidios indirectos y desarticulados,
mediante la implementación de acciones integrales basadas en la responsabilidad fiscal y en
procesos rigurosos de diseño de políticas públicas transversales, cuyas metas se extiendan
más allá de la superación de la pobreza” (PNUD, 2016a, pág. 133).
En el Informe se hace un llamado a repensar, en toda la región, los modelos
productivos, reproductivos y de cuidados, así como los modelos fiscales, de la protección
social y del mercado laboral, con vistas a responder a los nuevos desafíos y a los nuevos
contextos sociales, económicos y ambientales de la región.
Recuadro 2
Protección social e igualdad de género
i) El caso dominicano. En República Dominicana, mediante la elaboración del informe subregional
Combatiendo la desigualdad desde lo básico. Piso de protección social e igualdad de género, el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) y la Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento
de las Mujeres (ONU Mujeres) abogaron por la implementación de pisos nacionales de protección
social como elementos clave para abordar las desigualdades de género. En el informe se enfatizó que
combatir las brechas de género significa eliminar la asignación sistemática del cuidado no
remunerado y del trabajo doméstico a las mujeres. Como resultado de este trabajo y a solicitud del
gobierno, el Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales (GCPS) implementó el proyecto Piso de
Protección Social y Género y analizó la inclusión de la dimensión de género en el sistema de
protección social existente, y propuso soluciones y análisis de costos para su implementación junto
con el PNUD, la OIT y ONU Mujeres.
ii) El caso uruguayo. Uruguay es un ejemplo en cuanto a los importantes avances realizados en
materia de protección social sensible al género. En este país se proporcionan transferencias para cada
niña y niño en cada hogar, y se ha trabajado para posicionar a los servicios de atención social como
un complemento fundamental de la protección social, a fin de que las mujeres puedan equilibrar el
trabajo y la vida familiar. El PNUD, en colaboración con otros organismos y con la sociedad civil,
trabajó para generar evidencia sobre el uso del tiempo y contribuyó con la agenda del gobierno sobre
protección social, y la priorización de los servicios de atención dirigidos a la primera infancia, la
discapacidad y la vejez y las políticas dirigidas a las personas cuidadoras. Esto permite la
corresponsabilidad de las tareas del hogar entre hombres y mujeres, un rol activo del Estado en los
cuidados y a las mujeres mejorar su acceso a los mercados laborales. El país también ha logrado
grandes avances en lo que se refiere a la extensión de las prestaciones de desempleo a fin de cubrir a
las trabajadoras doméstica remuneradas, un empleo predominantemente femenino.
iii) El caso salvadoreño. En El Salvador, el PNUD brindó apoyo al gobierno para implementar la
transversalización de género en el sistema universal de protección social, particularmente en el marco
14
del programa Comunidades Solidarias. Como resultado de la transversalización de la perspectiva de
género, se crearon subsidios de educación para madres jóvenes y mujeres embarazadas, se adoptaron
medidas para la prevención de la violencia de género, se otorgó a las mujeres prioridad en la titulación
de tierras y se asignó a las mujeres una cuota del 60% en programas de transferencias condicionadas
monetarias. Además, el país ha desarrollado su Política Nacional de Cuidados, y uno de los
aceleradores definidos en el marco de la Misión MAPS fue “cuidados para todas las personas”.
Fuente: Elaboración propia con base en Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Leaving
No One Behind: A Social Protection Primer for Practitioners, Nueva York, 2016, págs. 29 y 50, y Organización
Internacional del Trabajo, Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de
las Mujeres, y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (OIT, ONU Mujeres y PNUD), Combatiendo
la desigualdad desde lo básico. Piso de protección social e igualdad de género, San José, Ciudad de México y
Panamá, 2012.
2 Estado de situación de los sistemas de protección social en la región
Los sistemas de seguridad social en América Latina y el Caribe evolucionaron hasta alcanzar
una creciente cobertura de la población de la región frente a los principales riesgos sociales.
Por diversas razones, este avance se dio de forma fragmentada y estratificada, lo que permite
explicar tanto las brechas en materia de coberturas, como las desigualdades relativas al
alcance y la adecuación de sus prestaciones.
En lo que se refiere a la cobertura de la protección social, en la región se produjeron
avances importantes durante la última década. Sin embargo, las diferencias entre subregiones
o las diferencias por sexo, edad y categorías ocupacionales son importantes.
La cobertura contributiva relacionada con el empleo ha pasado del 36,6% al 44,6%
en el período 2005-2015. Sin embargo, este avance se concentra mayoritariamente en los
empleos del sector público (80%) y del sector privado (62,5%). En cambio, la cobertura
contributiva de las y los trabajadores independientes y del trabajo doméstico remunerado
alcanza solamente un 15% y un 26,6%, respectivamente. Cuando los datos relativos a la
cobertura contributiva se analizan de forma desagregada por sexo, se observa que dicha
cobertura mejoró tanto entre los hombres como entre las mujeres. En promedio, la cobertura
correspondiente a las mujeres pasó, en la región, de un 36,1% a un 45,3% en el período 2005-
2015 (OIT, 2018, pág. 17). En lo que se refiere a los hombres, la cobertura pasó de un 36,9%
en 2005 a un 44,2% en 2015 (OIT, 2018, pág. 84).
A nivel subregional, los avances más importantes entre las mujeres se dieron en el
Cono Sur y en los países andinos, donde, en el período 2005-2015, la cobertura pasó de un
44,7% a un 59% y de un 20% a un 29,7%, respectivamente. En Centroamérica, esta
ampliación fue más escasa: la cobertura pasó de un 29,1% a un 31,2% entre 2005 y 2015
(OIT, 2018, págs. 17 y 18).
15
En 2016, en América Latina y el Caribe el 61% de la población tenía acceso a la
cobertura efectiva de al menos un beneficio de la protección social, gracias a la extensión de
los sistemas de protección social que se produjo en las últimas décadas (Naciones Unidas,
2017). Más de dos terceras partes de las niñas y los niños, las mujeres embarazadas, las
madres con recién nacidos y las personas mayores tenían acceso a prestaciones monetarias
en materia de protección social. Sin embargo, en el caso de los beneficios por discapacidad
(un 59% de las personas con discapacidad tenían acceso a cobertura) y por desempleo (un
12% de las personas desempleadas tenían acceso a cobertura) existen diferencias más
pronunciadas (Naciones Unidas, 2017).
Es preciso desarrollar políticas innovadoras de protección social, pues se necesita
establecer una política dirigida a la población que ya no requiere salir de la pobreza, sino
permanecer fuera de ella. El logro de una protección social que comprenda al conjunto de la
sociedad de cada país es urgente por razones de equidad, pues los esquemas existentes
excluyen a quienes no participan del mercado laboral. En 2015, la informalidad en la región
ascendió al 56% de la población ocupada total y representó el 91%, el 77% y el 60% de la
población ocupada que vivía, respectivamente, en situación de pobreza extrema, en situación
de pobreza moderada y en situación de vulnerabilidad. Es necesario que los países de la
región redoblen las acciones dirigidas a reducir los déficits de cobertura, fortalecer los pisos
de protección social y mejorar la calidad de las prestaciones (OIT, 2017a).
Según un informe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en los países
de América Latina y el Caribe un 38,6% de la población (241 millones de personas) no
cuenta con ningún tipo de protección social, mientras que un 61,2% accede a prestaciones
cuya protección efectiva es muy baja.
En la mayoría de los casos, las personas que trabajan en el sector informal, las
personas trabajadoras rurales, las personas que trabajan de forma independiente y las
personas trabajadoras domésticas remuneradas están excluidas de la protección o tienen una
cobertura muy baja. Además, el 33,8% de las niñas y los niños de 0 a 14 años carecen de
cobertura (OIT, 2017b).
El 54% de las mujeres de América Latina y el Caribe perciben prestaciones
monetarias por maternidad, proporción que se sitúa por encima del promedio mundial (41%)
(Naciones Unidas, 2017). Sin embargo, se identifican desigualdades importantes entre los
países de la región. En Uruguay, el 100% de las mujeres que trabajan están protegidas,
mientras que en Guatemala y en Paraguay un 85% de las mujeres que trabajan no perciben
prestaciones.
Respecto de la cobertura de las personas mayores, alrededor de un 70% de ellas
perciben efectivamente pensiones por jubilación. Sin embargo, se observan disparidades
entre los países de la región. En México, solo un 25,2% de dicha población recibe este
beneficio; en Perú, la cobertura es del 19%, y en Haití solo 1 de cada 100 personas mayores
16
percibe una pensión. Respecto de las jubilaciones y la cobertura en materia salud, esta pasó
de un 54,5% en 2000 a un 60,8% en 2008. Si se consideran las trabajadoras y los trabajadores
activos, la cobertura aumentó de un 71,5% en 2000 a un 76% en 2008.
En este sentido, uno de los desafíos es la transformación demográfica que transitan
algunos países de la región. Los futuros escenarios posibles señalan que se producirá un
cambio veloz y contundente de las estructuras de edades, que va a afectar la carga y la
organización de los cuidados. En América Latina y el Caribe, el grupo de mujeres y hombres
de 60 años y más aumentó de un 5,7% en la década de 1950 a un 11,2% en 2015, y se espera
que represente un 21% de la población en el año 2040. Por su parte, las personas menores de
15 años pasaron de constituir un 40% de la población en 1950 a conformar un 26% en 2015,
y se espera que representen el 18% en 2040. Es decir, en el mismo período, mientras que la
población de 60 años y más se cuadruplicará, la población menor de 15 años se reducirá a la
mitad. También se espera que, a nivel mundial, la población de 60 años y más supere, en
cuanto a su número, a la población de 15 años y menos hacia el año 2050, y en América
Latina y el Caribe este fenómeno ocurriría antes, entre 2035 y 2040 (Naciones Unidas,
División de Población, 2017).
Este proceso de envejecimiento va acompañado de un aumento de la esperanza de
vida y la longevidad. No toda persona mayor de 60 años es una carga en términos
económicos, y en ese sentido es preciso diferenciar entre las distintas etapas de la vida de las
personas mayores. Más aún, es necesario ampliar la visión sobre las personas mayores y
fortalecer su reconocimiento como sujetos de derechos y sujetos que pueden ser protagonistas
del desarrollo sostenible. A fin de cuentas, esta composición demográfica cambiante de los
países es el resultado del desarrollo, y un triunfo de las políticas públicas en materia de salud,
protección social, ciencia y tecnología, un desarrollo que ha generado, también para las
personas mayores, nuevas oportunidades de contribución en materia económica y social.
Según el Grupo Interagencial y de Expertos sobre los Indicadores de los ODS del
Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNSDG) (UNSDG, 2018), es necesario
referirse especialmente al aumento de la obesidad en cuanto es uno de los principales factores
de riesgo para la salud en América Latina y el Caribe. Su prevalencia incrementa las
probabilidades de padecer diabetes, presión arterial alta, cardiopatías coronarias, accidentes
cerebrovasculares y determinados tipos de cáncer, entre otras enfermedades. La tasa de
obesidad —definida por un índice de masa corporal (IMC) superior a 30 kg/m2, siendo el
IMC igual al peso en kilogramos dividido por el cuadrado de la talla en metros— alcanzó un
26,8% en la región, por lo que duplicó con creces la tasa mundial (12,9%), y la prevalencia
fue más alta entre las mujeres computando 9,6%, que en los varones sumando 24%, de
acuerdo con cifras de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura (FAO). En lo que respecta a la población de niñas y niños menores de 5 años, la
prevalencia ascendió a un 7% según datos de 2017, y entre las personas mayores de 20 años
17
alcanzó un 62,3% (FAO y OPS, 2017). El UNSDG señala que estos datos son preocupantes
para la salud si se piensa en ella en términos de bienestar a lo largo de todo el ciclo de vida.
Los países, además, deben realizar acciones dirigidas a eliminar el hambre y la desnutrición,
y profundizar las políticas que promuevan una alimentación sana, así como el control de las
prácticas de mercadotecnia, del etiquetado de productos alimenticios, y del consumo de
bebidas azucaradas y otros productos procesados que contengan un alto contenido de
calorías, azúcares y grasas.
En conclusión, cuando se analiza el estado de situación de la protección social en la
región se observa que todavía se destina una parte baja del PIB regional a los sistemas de
protección social. En 2015, el promedio simple del gasto en protección social de la región
(sin salud) representó un 4,9% del PIB, y el promedio simple del gasto en salud constituyó
un 3,3% del PIB, mientras que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) destina en promedio un 14,5% y un 6,2% a estas áreas, respectivamente.
Cabe señalar que la falta de esquemas adecuados de protección social no afecta
exclusivamente a la región de América Latina y el Caribe. La OIT estima que cerca de un
71% de la población mundial no tiene acceso a una protección social adecuada (OIT, 2017a).
Los sectores económicos tradicionalmente informales son los más afectados, por ejemplo,
las personas que se dedican a la agricultura en las zonas rurales. Una protección social
inadecuada exacerba la pobreza que, en el ámbito rural, se suma a problemáticas como la
baja productividad y la ausencia de mercados. La protección social contribuye, por el
contrario, a hacer frente a las vulnerabilidades económicas, políticas, sociales y ambientales
de la población urbana y rural. Con respecto al medio ambiente, cada vez más las políticas
de protección social consideran aspectos ambientales, como se refleja en el índice de
vulnerabilidad ante choques climáticos (IVACC) creado en República Dominicana, cuya
estimación abarca a todo el padrón de participantes de programas sociales del país. Por su
parte, las iniciativas dirigidas a la conservación ambiental y el manejo sostenible de los
recursos naturales tienen un gran potencial para incluir componentes orientados a las
poblaciones de más bajos recursos.
Recuadro 3
El caso brasileño
La estrategia de Brasil para la erradicación de la pobreza, Brasil sem Miséria, lanzada en 2011, está
conformada por 120 acciones públicas dirigidas a 16,3 millones de brasileñas y brasileños
extremadamente pobres. La estrategia se basa en el compromiso asumido por el país mediante la
implementación del programa Bolsa Família, uno de los programas de transferencias condicionadas
más conocidos, dirigido a promover la inclusión social, un mejor acceso a los servicios básicos y el
fortalecimiento de la red de asistencia social. La cobertura del programa se extendió a más de 13
millones de hogares, mediante la transferencia, a las madres, de aproximadamente 17 dólares por mes
18
por cada niña o niño bajo la condición de que estos asistiesen a la escuela y a los servicios de salud.
Según los resultados de un estudio basado en la Encuesta Nacional de Hogares, el programa permitió
explicar un 18% de la reducción de la brecha de pobreza.
En Brasil se destaca también el programa Bolsa Verde, que tiene tres objetivos principales:
i) la conservación del ecosistema y el uso sostenible de los recursos; ii) la mejora de la calidad de
vida de los participantes, y iii) el apoyo, en términos de ingresos, de las personas que viven en
situación de pobreza extrema y que llevan a cabo actividades para la conservación del medio
ambiente. El programa había proporcionado ingresos adicionales a 73.000 familias brasileñas a fines
de 2014. Este programa se dirige principalmente a las comunidades tradicionales e indígenas,
reconociendo el importante papel que desempeñan esas comunidades en la conservación del medio
ambiente.
Fuente: Elaboración propia con base en Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Leaving
No One Behind: A Social Protection Primer for Practitioners, Nueva York, 2016, págs. 16, 40, 46 y 60.
Recuadro 4
Protección social y medio ambiente
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (ONU Medio Ambiente) han recopilado, mediante diversas publicaciones,
las experiencias relativas a la implementación, en la región, de programas de protección social con
componentes ambientales. Varios de los documentos se han desarrollado a través de la Iniciativa sobre
Pobreza y Medio Ambiente (IPMA). Así, cabe mencionar, por ejemplo, la publicación Articulando
la política social y ambiental para el desarrollo sostenible: opciones prácticas en América Latina y
el Caribe (PNUD y ONU Medio Ambiente, 2017a). Uno de los temas que se han investigado es el
uso de las transferencias monetarias condicionadas para la reducción de riesgos y la atención de
desastres (PNUD, 2015; PNUD y ONU Medio Ambiente, 2017b). También se destaca el estudio sobre
la incorporación de variables ambientales en la medición multidimensional de la pobreza, una guía
práctica con ejemplos de América Latina y el Caribe (PNUD y ONU Medio Ambiente, 2018).
Fuente: Elaboración propia.
3 Políticas para no perder lo ganado: el derecho a la protección social universal
En la región de América Latina y el Caribe, y prácticamente en todo el mundo, la necesidad
de planear una nueva arquitectura de las políticas públicas que se base en un enfoque
multidimensional, que rompa con los silos sectoriales y que articule el trabajo entre las
19
diferentes dependencias de gobierno y entre los diferentes órdenes de gobierno es central
para el logro de la Agenda 2030.
Esta nueva arquitectura de las políticas requiere, en primer lugar, construir una agenda
para nivelar el piso, con el objetivo de romper con las exclusiones duras de la región que van
más allá del ingreso. Si bien la región se ha beneficiado de un crecimiento económico
pronunciado que condujo a la disminución de la pobreza, no todas las personas se
beneficiaron de igual manera de ese crecimiento. Existe una serie de exclusiones duras, las
cuales perpetúan discriminaciones e impiden mayores avances en materia de desarrollo
social, aún en presencia de mayores ingresos. Gran parte de la población de la región sufre
un trato desigual independientemente de su nivel de ingresos debido, por ejemplo, a su
condición étnica o racial, el color de su piel, la orientación y la identidad sexual, el género,
el padecimiento de discapacidades físicas o mentales, la religión, la nacionalidad o la
condición de migrante4. En este contexto, las políticas para nivelar el piso consisten en
políticas antidiscriminación, políticas dirigidas al reconocimiento de derechos y políticas de
discriminación positiva.
Diagrama 1
Políticas antidiscriminación
Fuente: Elaboración propia
4 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), “Bienestar más allá del ingreso: Toolkit para el
aterrizaje de los ODS a las realidades nacionales”, Unidad 1: “Un enfoque multidimensional para abordar la
Agenda 2030”, curso virtual, 2017.
20
En segundo lugar, es preciso construir una agenda para no perder lo ganado. En la
última década, 72 millones de personas salieron de la pobreza por ingresos en la región. Sin
embargo, hoy 1 de cada 3 de las personas que salieron de la pobreza entre 2003 y 2013 está
en peligro de recaer en ella, en especial aquellas personas que han ingresado al mercado
laboral recientemente, las mujeres, y las trabajadoras y los trabajadores del sector informal.
En la región existen 224 millones de personas cuyos ingresos están por encima de la línea de
la pobreza, pero que aún enfrentan situaciones de vulnerabilidad que van más allá de la falta
de ingresos. Esta población requiere de canastas de resiliencia para evitar la recaída en la
pobreza. Dichas canastas dependen de la creación de políticas públicas innovadoras que
permitan superar las exclusiones duras y transformar las estructuras productivas en unas
verdaderamente sostenibles. La nueva generación de políticas debe incluir: i) políticas de
protección social; ii) acciones afirmativas para cerrar las brechas en el mercado laboral; iii)
políticas de acceso y uso de activos físicos y financieros, y iv) sistemas de cuidado que
garanticen una nueva reorganización de los cuidados entre el Estado, el mercado y las
familias, y que promuevan la corresponsabilidad de los cuidados entre las mujeres y los
hombres (PNUD, 2016a).
Diagrama 2
Políticas antidiscriminación
Fuente: Elaboración propia
21
Al profundizar en una de las dimensiones para evitar la recaída en la pobreza, la
iniciativa del Piso de Protección Social de las Naciones Unidas se dirige a promover, en los
ámbitos nacionales, estrategias que garanticen al conjunto de la población un piso mínimo
de acceso a servicios y a la seguridad del ingreso. La iniciativa se plantea como un punto de
partida sujeto a sucesivas ampliaciones tanto horizontales (para cubrir a más personas), como
verticales (a fin de abarcar más garantías).
Diagrama 3
Sistema de protección social
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad
de Género y el Empoderamiento de las Mujeres, y Organización Internacional del Trabajo (PNUD, ONU
Mujeres y OIT), Curso “Piso de protección social y género”, 2014.
En este sentido, las Naciones Unidas proponen abordar las exclusiones duras
mediante la construcción de políticas que nivelen el piso y las condiciones mínimas de la
seguridad social, de manera que todas las personas disfruten de los mismos derechos y las
mismas oportunidades sociales y económicas. Los pisos de protección social son un
elemento indispensable para la superación de las desigualdades sociales y de la pobreza,
además de que contribuyen a la integración social. Estos pisos deberían comprender, por lo
menos, las siguientes garantías sociales básicas:
Sistema de protección social(definición amplia)
Seguros sociales
Contributivos
Asociados a riesgos
Vejez (previsión social)
Enfermedad (seguros de salud)
Cargas familiares (asignaciones familiares)
Seguros de desempleo
Asistencia social
No contributiva
Asociada a necesidades
Ingresos (transferencias)
Vejez-discapacidad (pensiones no contributivas)
Vivienda
Políticas universales
Asociadas al derecho de ciudadanía
Educación
Salud
22
i) Acceso a un conjunto de bienes y servicios definidos a nivel nacional, que comprendan la
atención de la salud esencial, incluida la atención de la maternidad5, y que se basen en los
criterios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad.
ii) Ingreso básico asegurado para los niños y las niñas, equivalente, por lo menos, a un nivel
mínimo definido en el plano nacional, que garantice el acceso a la alimentación, la educación,
los cuidados, y cualquier otro bien o servicio necesario.
iii) Ingreso básico asegurado, equivalente, por lo menos, a un nivel mínimo definido en el
plano nacional, para las personas en edad activa que no puedan obtener ingresos suficientes,
en particular en caso de enfermedad, desempleo, maternidad o invalidez.
iv) Ingreso básico asegurado para las personas mayores, equivalente, por lo menos, a un nivel
mínimo definido en el plano nacional (OIT, ONU Mujeres y PNUD, 2012).
Los sistemas de protección social que se desarrollen también deben tomar en cuenta
los enfoques de derechos, género, interculturalidad, ciclo de vida y territorialidad6. Además,
el enfoque de derechos ha motivado el tránsito hacia sistemas de protección social que
abarcan una variedad de políticas y acciones relativas a diversos ámbitos, que deben
promover el ejercicio de los derechos económicos y sociales con relación a temas de la mayor
relevancia en la región, como el mercado laboral, la alimentación, la salud, las pensiones y
el cuidado.
El enfoque de derechos también ha brindado una salida al debate sobre las políticas
universales o focalizadas, al dar muestras de que las intervenciones pueden ser focalizadas
para universalizar los derechos. En este sentido, cuando se habla de la universalización de
los sistemas de protección social se hace referencia a que todas las personas tengan acceso a
ciertos derechos sociales fundamentales. En otras palabras, lo que debe ser universal es el
acceso al derecho, mientras que las intervenciones o las políticas de protección social deben
priorizar la atención de las personas que no pueden ejercer dichos derechos.
5 Estas prestaciones deben incluir la protección de la maternidad mediante transferencias monetarias que
aseguren a todas las mujeres generadoras de ingresos —independientemente del tipo de trabajo que realicen,
asalariado o no, formal o informal— la percepción de ingresos básicos durante, al menos, las 12 semanas
establecidas en el Convenio sobre la seguridad social (núm. 102) de la OIT o, idealmente, durante las 14
semanas señaladas en el Convenio sobre la protección de la maternidad (núm. 183) de la OIT. Además, es
preciso promover la corresponsabilidad paterna en el cuidado de hijas e hijos mediante el impulso de las
medidas contempladas en el Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares (núm. 156) de la
OIT, como las licencias por paternidad. 6 Véase el cuadro A1 sobre enfoques, presentado en el anexo 1.
23
Así, es preciso desarrollar nuevos esquemas de protección social que sean integrales,
y que se enfoquen en las distintas etapas del ciclo de vida, y en las características personales
y contextuales de la población. Los sistemas de cuidados para la población infantil; los
sistemas de salud reproductiva y materna para las mujeres; los sistemas de previsión para
hombres y mujeres que trabajan en el mercado laboral; los sistemas de protección para las
personas que no trabajan; la implementación, la ampliación o la mejora de las pensiones no
contributivas para las personas mayores, son algunas de las áreas que requieren la
implementación de cambios. Además, es preciso contar con sistemas coherentes —es decir,
que consideren las necesidades específicas de la población dependiendo de su situación— y
eficientes desde el punto de vista fiscal —es decir, que estén en consonancia con las
posibilidades de financiación—.
Las intervenciones, de acuerdo con los contextos, incluyen una amplia gama de
programas de protección social por edad y sensibles al género, tales como programas de
desarrollo de la primera infancia; prestaciones por embarazo, maternidad y paternidad;
asignaciones familiares y servicios de cuidado para personas menores de edad y personas
dependientes; servicios de salud reproductiva (incluida la salud materna e infantil); apoyo
alimentario; acceso a medicamentos para salvar vidas; seguro de salud y servicios de
asistencia a la comunidad, como agua y saneamiento; programas de mercado laboral;
pensiones sociales y de invalidez, y educación para las necesidades especiales, entre otros.
4 Los cuidados en el centro del debate sobre la protección social, el
mercado laboral y el desarrollo sostenible
De acuerdo con el UNSDG (2018), si bien las mujeres de la región mejoraron su acceso al
empleo, a ingresos propios y a la protección social, expandiéndose así su papel como
proveedoras, aún siguen siendo ellas quienes cargan con la mayor parte de los cuidados y del
trabajo doméstico no remunerado. En esas labores, la participación de los hombres sigue
siendo menor y la responsabilidad, marcadamente desigual, recae en las mujeres, lo que
limita sus oportunidades —ya sea en materia de educación, de capacitación o de acceso al
empleo— y representa un obstáculo fundamental para lograr el empoderamiento económico,
alcanzar un rendimiento óptimo en el trabajo y ejercer de manera plena sus derechos.
Las mujeres han expandido su papel como generadoras de ingresos y muchas de ellas
se han convertido en las principales proveedoras de sus hogares. La división sexual del
trabajo basada en el modelo del hombre proveedor y el ama de casa ha dejado de ser
funcional, y se exige igualdad y una responsabilidad compartida entre los géneros, tanto en
el trabajo remunerado como en los trabajos no remunerados. Entre estos últimos, cobran gran
relevancia las labores relativas a los cuidados, tal como enfatiza el UNSDG. En 2014, el
24
ingreso principal de un tercio de los hogares provenía de una mujer. En los hogares
biparentales con hijas e hijos, esta proporción creció del 14% al 18% entre 2002 y 2014
(ONU Mujeres, 2017). Sin embargo, a pesar de lo anterior, en la esfera del hogar todavía
persisten dinámicas que limitan el empoderamiento femenino y el pleno aprovechamiento de
las capacidades, las habilidades y los conocimientos de las mujeres en el mercado de trabajo.
Como resultado de la caída de las tasas de fecundidad, del incremento del nivel
educativo de las mujeres y del crecimiento constante de su participación en el mundo laboral,
han cambiado los roles de género en las familias. Estos cambios reclaman un cambio de la
organización de los cuidados y del trabajo doméstico, dos labores que deben ser consideradas
como factores importantes de la integración social, tal como afirma el UNSDG.
En el informe sobre la dinámica laboral de las mujeres, elaborado por el PNUD, la
OIT y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se plantea que “el hecho de tener niñas
y niños pequeños en el hogar está asociado a menores niveles de participación laboral. En
todos los terciles existen diferencias entre la tasa promedio femenina y la de las mujeres con
hijas e hijos menores de 6 años, exactamente lo contrario a lo que ocurre con las tasas
masculinas. No obstante, las diferencias de género disminuyeron en todos los casos,
principalmente debido [al aumento de] las tasas femeninas; pero esta disminución se dio en
mayor proporción en el segundo tercil, seguido por el tercero y en último lugar por el primero.
En lo que respecta a dicha evolución, la tendencia al aumento registrada [con relación al]
promedio presenta excepciones por países: entre 2000 y 2015 cayó la tasa de participación
de las mujeres con al menos un hijo de 6 años del primer tercil en Argentina, Bolivia [Estado
Plurinacional de], Colombia, Perú y Paraguay, y en el caso de Brasil también, con respecto
a 2001” (PNUD, OIT y BID, 2018).
Como lo señala el UNSDG, reconocer, reducir y redistribuir el trabajo doméstico y
de cuidados no remunerado entre las familias, el Estado y el mercado, y entre las mujeres y
los hombres, es una tarea imperiosa para completar e igualar los logros alcanzados en materia
de empoderamiento económico. Si bien los países de la región han avanzado en lo que se
refiere a visibilizar la contribución de la economía del cuidado, a través, por ejemplo, de las
encuestas nacionales sobre uso del tiempo y de las cuentas satélites, es fundamental
consolidar estos progresos mediante la incorporación de los datos al diseño o el rediseño de
las políticas.
De igual manera, es importante evitar que la carga de los cuidados recaiga en las
adolescentes y las mujeres jóvenes, pues ello trunca sus posibilidades en una etapa crucial
para la formación de competencias y habilidades. De acuerdo con el UNSDG, entre la
población de jóvenes que no estudian ni tienen un empleo, la gran mayoría de las
adolescentes y las jóvenes se dedican al trabajo doméstico y al cuidado de niñas y niños o de
personas mayores que requieren cuidados. Frecuentemente, esto se combina con el cuidado
25
de sus propios hijos e hijas, producto de un embarazo precoz vivido en el marco de una unión
a temprana edad (Aguirre y Ferrari, 2014).
Por otra parte, el perfil de los cuidados está cambiando también a raíz del
envejecimiento de la población, como se señala en el documento del Grupo Interagencial y
de Expertos sobre los Indicadores de los ODS del UNSDG. La longevidad es un logro, y
debe ir acompañada de la erradicación de la pobreza o la vulnerabilidad que en la actualidad
puede traer consigo la vejez. Además, en el marco de un enfoque institucional y social más
extenso sobre el ciclo de vida, debe ir acompañada de las herramientas y los aprendizajes
sociales necesarios a fin de prepararse para afrontar esa nueva etapa de la vida.
En un contexto caracterizado por sistemas de protección social débiles, familias más
pequeñas y hogares en situación de vulnerabilidad económica, la carga del cuidado será un
factor que, en consecuencia, tendrá implicaciones en la economía del hogar, en la economía
local y en la economía nacional. Por otro lado, el UNSDG advierte que, como resultado del
envejecimiento de la población, el número de personas en edad de trabajar decrecerá con
relación al total de la población, por lo que mantener los niveles de ingreso, así como
financiar los sistemas no contributivos de pensiones y de salud, supondrá un reto. El desafío
es mayor para las mujeres: dado que su esperanza de vida es más alta que la de los hombres,
pero su participación laboral ha sido más baja, cuentan con menores coberturas de seguridad
social, circunstancia que incrementa su vulnerabilidad ante la pobreza durante la vejez
(UNFPA, 2017).
Las tendencias demográficas actuales y la ausencia de mecanismos adecuados de
cuidados, en combinación con el aumento de la participación laboral femenina, ocasionan un
déficit de cuidados (PNUD, 2016a, pág. 150), que a su vez se traduce en el despliegue de
múltiples estrategias, por parte de las mujeres y de las familias, para hacer frente a dicho
déficit.
En este contexto, tal como se señala en el Informe Regional sobre Desarrollo
Humano para América Latina y el Caribe de 2016, existen grandes retos en lo que respecta
a los cuidados y la protección social, que requieren el diseño de políticas orientadas a regular,
financiar e implementar distintos tipos de medidas, tales como la ampliación de la cobertura
de los centros infantiles especializados, la ampliación de las licencias, la mejora de la
provisión de servicios de acompañamiento para personas dependientes, y la mejora de las
condiciones laborales de las personas cuidadoras, mediante la promoción de la formación y
la certificación de la atención de personas dependientes con distintos grados y tipos de
requerimientos. A tal fin, es necesario llevar a cabo una reorganización de las
responsabilidades y de todas las tareas que conllevan los cuidados, que deben dejar de
constituir un asunto casi exclusivamente privado, familiar y femenino para convertirse en un
asunto colectivo, público y universal (OIT y PNUD, 2009).
26
5 La desigualdad y la importancia de la desagregación de los datos
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible constituye una oportunidad única para dar
mayor impulso a políticas públicas que sean inclusivas, mediante el combate de las
situaciones discriminatorias y de exclusión, y la utilización de la evidencia disponible sobre
las desigualdades y sus consecuencias. Un aspecto central de lo anterior consiste en
posibilitar la medición de las tres dimensiones del desarrollo sostenible, a través de la
generación de datos ambientales, sociales y económicos de alta calidad, desagregados y
accesibles para el público. Dicha disponibilidad y acceso son insumos clave para el desarrollo
de políticas nacionales y regionales basadas en evidencia. Desde una perspectiva poblacional,
ello permitiría responder a la pregunta sobre quién está quedándose atrás en los procesos de
desarrollo. Sin embargo, para lograr este objetivo se requiere que todos los gobiernos cuenten
con información sobre quiénes son los que se encuentran más atrás, en dónde se encuentran,
por qué son los más rezagados y cuál es el contexto de su situación de exclusión.
Desafortunadamente, los resultados de evaluaciones regionales realizadas por la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) para analizar la capacidad de
producción de los indicadores de los ODS señalan que pocos países tienen la capacidad para
estimar más del 50% de los 231 indicadores propuestos para el seguimiento de los ODS7.
Además, para poder mejorar la efectividad de las políticas públicas, se requieren
estrategias de desagregación múltiple que permitan visibilizar cómo la inequidad y la
exclusión están definidas por factores relativos al género, la edad, el origen étnico y racial,
la condición de discapacidad, las normas sociales, la condición migratoria y la localización
geográfica, entre otras variables. Si bien a nivel global no se han definido aún cuáles son las
desagregaciones requeridas por aquellos indicadores en cuya definición esto no se establece
plenamente, en América Latina y el Caribe se ha iniciado un ejercicio preliminar para
establecer las desagregaciones deseables o necesarias en la región, dadas sus características
y brechas. Este ejercicio ilustrativo, presentado ante el Grupo de Trabajo de Estadísticas de
Género (GTEG) en 2016, en el Taller sobre Censos y Agenda 2030 celebrado en Panamá en
noviembre de ese año, y ante la Conferencia de Estadística de las Américas (CEA) de la
CEPAL en abril de 2017, plantea en perspectiva el enorme esfuerzo previsto para lograr
desagregaciones múltiples y relevantes para la región, en términos de la proporción de
indicadores correspondientes a cada Objetivo, según lo establecido en la definición del
indicador 17.18.1. En el cuadro 3 se presenta el resumen del ejercicio referido.
7 En un informe de la CEPAL (2017, pág. 79) se afirma que “los países producen actualmente alrededor del
22% de los indicadores que componen el marco de indicadores mundiales para el monitoreo de los ODS, cifra
que aumenta a un 42% si se consideran además aquellos indicadores que no se producen en la actualidad, pero
que los países podrían producir con información ya existente”.
27
Cuadro 3
Desagregaciones deseables por indicador de cada Objetivo de Desarrollo Sostenible
Fuente: Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el
Caribe, Matriz de jerarquización de indicadores censales, 2016.
En otras palabras, esto significa que sería preciso desagregar 100 indicadores por
localización geográfica, 80 por género, 73 por grupo de edad y 51 por situación de
discapacidad, por citar algunas de las variables, lo que pone de relieve la magnitud de los
retos a los que se enfrentan las fuentes de datos tradicionales.
En este contexto, es importante proporcionar apoyo técnico y económico a las
iniciativas nacionales y regionales, a fin de promover el establecimiento de infraestructuras
de datos multisectoriales e interconectadas, o de fortalecer las existentes, para favorecer su
uso integrado y el desarrollo de nuevos productos a través de soluciones innovadoras. Esto
evidencia la importancia de dar continuidad a las acciones del Sistema de las Naciones
Localización
GeográficaSexo [Género] Etnicidad Grupo de Edad Ingreso Status Migratorio Discapacidad
Otro relevante al
contexto nacional
1: Pobreza cero 58% 58% 42% 58% 17% 25% 50% 0%
2: Hambre cero 36% 36% 36% 29% 29% 29% 14% 0%
3: Buena salud y
bienestar77% 58% 73% 62% 23% 19% 15% 0%
4: Educación de calidad 73% 64% 45% 36% 18% 0% 9% 0%
5: Equidad de Género 50% 50% 50% 43% 21% 36% 29% 14%
6: Agua limpia y
saneamiento27% 9% 18% 9% 27% 0% 9% 0%
7: Energía l impia 33% 17% 33% 33% 33% 0% 17% 0%
8: Trabajo decente y
crecimiento económico65% 53% 47% 35% 12% 41% 35% 0%
9: Innovación e
infraestructura92% 42% 33% 33% 33% 25% 42% 0%
10: Reducir las
desigualdades27% 27% 27% 27% 27% 18% 27% 9%
11: Ciudades y
comunidades sostenibles67% 40% 27% 40% 33% 27% 33% 0%
12: Consumo responsable 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
13: Proteger el planeta 14% 14% 0% 14% 0% 0% 14% 0%
14: Vida en los océanos 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
15: Vida terrestre 7% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
16: Paz y justicia 43% 52% 52% 52% 17% 30% 48% 0%
17: Medios de
implementación4% 4% 4% 4% 4% 4% 4% 0%
1-24%
25-49%
50-74%
75-100%
ODS
DESAGREGACIONES "DESEABLES" POR INDICADOR DE CADA OBJETIVO DE DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AGENDA 2030
Fuente: UNFPA LACRO, MATRIZ DE JERARQUIZACIÓN DE INDICADORES CENSALES
Elaboración: UNFPA LACRO, P&D 2016
RANGOS
28
Unidas dirigidas a apoyar la labor de los grupos de trabajo de la CEA de la CEPAL, ámbito
en que se continuarán priorizando y profundizando los esfuerzos de las Naciones Unidas
tendientes a la estandarización regional de las metodologías y las fuentes de información
requeridas para el seguimiento regional de la Agenda 2030 y los ODS.
La integración flexible de sistemas de datos, tanto en términos de infraestructura
como de redes, será útil para realizar acciones de monitoreo y alerta temprana, elaborar
evaluaciones e informes, tomar decisiones, desarrollar sistemas de alerta comunitaria y
promover el empoderamiento, como base para una gestión basada en evidencia. Además, los
datos y el conocimiento oportuno, preciso y pertinente serán fundamentales para establecer
un intercambio sólido y activo con la sociedad, y generar debates públicos sobre los temas
relativos al desarrollo sostenible. En este sentido, un desafío importante en la región lo
constituye la necesidad de difundir los datos y hacerlos accesibles para todas las partes
interesadas: las instituciones públicas nacionales y subnacionales, las comunidades locales y
la población en general.
Otros retos importantes a superar en materia de disponibilidad de información
relevante tienen relación con los indicadores ambientales, y la capacidad de vincularlos con
información geográfica, sociodemográfica, económica y ambiental para tomar decisiones
más integrales. Por ejemplo, las redes de observación ambiental todavía presentan
importantes brechas respecto a la frecuencia, la resolución y la cobertura de la información.
Además, estos datos a menudo son recogidos y gestionados de una manera no sistemática,
mediante el uso de diferentes herramientas y metodologías, lo que dificulta la posibilidad de
compartir, comparar y analizar tendencias en la región. Más aún, en algunos casos la
recopilación de datos es fruto de proyectos que no están plenamente integrados en los
sistemas nacionales de gestión de la información. Este es un paso clave para asegurar el
acceso, la disponibilidad y la sostenibilidad de los datos. Esta situación afecta a los procesos
de monitoreo, de evaluación de resultados y de rendición de cuentas en materia ambiental y,
en general, en materia de desarrollo sostenible, dando lugar a mecanismos insuficientes para
el desempeño y la acción oportunos. Trabajar de manera articulada entre todos los países de
la región para la generación de datos de calidad y desagregados constituye una oportunidad
para establecer nuevas formas de intercambio, en que la innovación y la calidad relativas al
uso, el manejo y el análisis de la información permitan demostrar el alto nivel de compromiso
con los ODS y el gran potencial técnico de la región.
29
Recuadro 5
La desagregación por género
En la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, los derechos de las mujeres y las niñas quedaron
reflejados de manera clara en el Objetivo 5, referido a la igualdad de género y el empoderamiento
de las mujeres y las niñas, y sus 14 indicadores, así como por medio de una sólida
transversalización de género en un número importante de otros Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS). La Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de
las Mujeres (ONU Mujeres) estima que al menos 53 indicadores de los ODS son sensibles al
géneroa, y casi todos los Objetivos pueden desagregarse por género.
El reto actual consiste en la producción de datos para el monitoreo de dichos indicadores.
ONU Mujeres señala que en América Latina y el Caribe no hay datos apropiados para el cálculo
de aproximadamente un 80% de los indicadores de los ODS relacionados con el género. A nivel
regional, en febrero de 2017 la base de datos global para los ODS, de la División de Estadística de
las Naciones Unidas, reportó la existencia de información estadística para el cálculo de solo dos
indicadores del ODS 5b y de 12 indicadores sensibles al género distintos a los contenidos en el
ODS 5.
A nivel nacional, algunos países pueden contar con información relativa a más o menos
indicadores, según el grado de desarrollo y las fortalezas institucionales de sus oficinas nacionales
de estadística para realizar el seguimiento de los ODS.
Un sondeo realizado por la Oficina Regional de ONU Mujeres con las oficinas nacionales
de estadística de 12 países de América Latina y el Caribe (Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica,
Cuba, Guatemala, El Salvador, Honduras, Jamaica, México, República Dominicana y Venezuela
(República Bolivariana de)) señala que, a fin de desarrollar las capacidades estadísticas de género
para el monitoreo de los ODS, las principales necesidades de las oficinas nacionales de estadística
consisten en la asignación de recursos financieros y la regularización de la producción de
estadísticas de género, particularmente sobre violencia de género y uso del tiempo.
El resto de las necesidades expresadas se relacionan con la asistencia técnica y la
capacitación especializada, que, si bien tienen que ver con la disponibilidad de recursos, también
pueden ser desarrolladas por medio de la cooperación Sur-Sur. Entre esas necesidades se encuentra
la integración de la perspectiva de género en las estadísticas que se producen (41%) y el
fortalecimiento de los registros administrativos (33%). También se requiere definir con mayor
claridad algunos elementos que aún no han sido explicitados en la metodología de los ODS, tales
como indicadores en T3, metodologías, desagregaciones e instrumentos idóneos según el
indicador.
Fuente: Elaboración propia. a Se ha identificado que los ODS que contienen metas relevantes de género, además del ODS 5, son
principalmente los Objetivos 1, 2, 3, 4, 8, 10, 11, 13 y 16 (véase http://www.unwomen.org/en/news/in-
focus/women-and-the-sdgs). b Estos son el indicador 5.3.1, proporción de mujeres de 20 a 24 años que se casaron o unieron con su pareja
antes de los 15 años y antes de los 18 años, y el indicador 5.5.1, proporción de mujeres en asientos en
congresos nacionales y gobiernos locales (solo se cuenta con información a nivel nacional clasificada como
Tier 1). Lo señalado corresponde al nivel regional, mientras que los países pueden contar con mayor
información relativa al nivel nacional.
30
Recuadro 6
La desagregación por edad: la situación de la niñez y la adolescencia
A pesar de que no existe un Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) específico sobre la niñez, el
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) ha identificado 12 Objetivos y 48 metas
muy relevantes para la niñez, y 50 indicadores globales prioritarios para medir el progreso de la
niñez en la ruta hacia el desarrollo sostenible.
A pesar de la elevada capacidad estadística de la mayoría de los países de la región, todavía
no se cuenta con una desagregación adecuada de la información relativa a la situación de la niñez
y la adolescencia, principalmente en lo que respecta a los grupos indígenas, los niños y las niñas
con discapacidad, o los niños y las niñas en situación migrante, así como en lo que se refiere a
áreas transversales como la violencia infantil, el desarrollo infantil temprano o la violencia sexual
contra personas adolescentesa.
Estas nuevas necesidades de información han generado un intenso trabajo metodológico
destinado al desarrollo y el refinamiento de las metodologías estándar para la medición de los
indicadores emergentes relacionados con la niñez, a fin de mejorar la calidad y la comparabilidad
de esos indicadores.
A nivel de la región, el UNICEF apoya a la Conferencia Estadística de las Américas,
ejerciendo la secretaría técnica del Grupo de Trabajo sobre Estadísticas de Niñez y Adolescencia,
que cuenta con la presencia de 15 oficinas nacionales de estadística, bajo la coordinación del
Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) de Panamá y el Instituto Nacional de Estadística
y Geografía (INEGI) de México. El Grupo es una plataforma de colaboración para los productores
de información en materia de niñez que tiene por objeto coordinar esfuerzos para desarrollar y
optimizar las metodologías de medición de los indicadores relacionados con la niñez y mejorar la
difusión efectiva de estos datos. Además, el UNICEF contribuye al desarrollo de nuevas
metodologías relativas a temas como la calidad del agua, el desarrollo infantil temprano, la
violencia contra la niñez o la discapacidad infantil.
Desde el UNICEF se apoya a los gobiernos en la recolección de datos sobre la niñez a
través del programa de Encuestas de Indicadores Múltiples por Conglomerados (MICS). Desde
2011, 18 países de la región han implementado una encuesta MICS y 6 países han utilizado
módulos específicos de MICS en sus encuestas de hogares, lo que convierte a esta herramienta en
la principal fuente de datos desagregados sobre niñez y adolescencia de la región, además de ser
una fuente fundamental para proporcionar líneas de base para múltiples indicadores de la nueva
Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. En este contexto, se acaba de lanzar en América Latina y
el Caribe la sexta ronda de encuestas MICS (2017-2020), para la que se han alineado los
cuestionarios con las nuevas demandas de la Agenda 2030, mejorándose la oportunidad de la
información e incorporándose herramientas de medición innovadoras como, por ejemplo, la prueba
de calidad del agua o un módulo para la medición de la discapacidad en la infancia. Las
herramientas de las MICS permiten la recolección de hasta 33 indicadores de los ODS.
Fuente: Elaboración propia. a E1 análisis se basa en Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Is Every Child Counted?
Status of Data for Children in the SDGs, 2017 [en línea] https://data.unicef.org/wp-
content/uploads/2017/04/SDGs-publication-SPREADS-WEB.pdf.
31
6 Desafíos y temas a considerar
La Agenda 2030 se basa en —e integra— un conjunto de instrumentos internacionales,
resoluciones y recomendaciones sobre la protección social, la seguridad social y los cuidados,
que constituyen una hoja de ruta para el desarrollo de la política pública.
Así, la Agenda 2030 insta a los países a que implementen, a nivel nacional, sistemas
y medidas apropiados de protección social para todas las personas, y a que logren una amplia
cobertura de las personas pobres y vulnerables (1.3). También tiene por objeto lograr la
cobertura sanitaria universal (3.8); plantea la necesidad de reconocer y valorar los cuidados
y el trabajo doméstico no remunerados mediante el desarrollo de servicios públicos,
infraestructuras y políticas de protección social, y por medio de la promoción de la
responsabilidad compartida en el hogar y la familia (5.4), y establece la necesidad de asegurar
el acceso universal a la salud sexual y reproductiva y a los derechos reproductivos (5.6). En
materia de empleo, se plantea el objetivo de lograr, de aquí a 2030, el empleo pleno y
productivo y el trabajo decente para todas las mujeres y los hombres, incluidas las personas
jóvenes y las personas con discapacidad, así como alcanzar la igualdad de las remuneraciones
percibidas por trabajos de igual valor (5.6). Por último, se insta a los países a que adopten
diversas políticas, especialmente fiscales, salariales y de protección social, y a que logren
progresivamente una mayor igualdad (10.4).
La universalidad de la seguridad social se plantea en la Declaración Universal de
Derechos Humanos (arts. 22 y 25), en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (art. 9) y en la Observación General núm. 19 del Comité de Derechos
Económicos Sociales y Culturales. En la Declaración Universal de Derechos Humanos se
establece, entre otras recomendaciones, que “toda persona, como miembro de la sociedad,
tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la
cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado,
la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su
dignidad y al libre desarrollo” (art. 22). También se afirma que “toda persona tiene derecho
a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y
en especial la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica y los servicios
sociales necesarios; [y] tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo,
enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia
por circunstancias independientes de su voluntad” (art. 25, párr. 1), y se establece que “la
maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales” (art. 25, párr. 2).
Además, en los siguientes instrumentos internacionales, a saber, la Convención sobre
los Derechos Políticos de la Mujer, de 1952; la Convención sobre la Eliminación de Todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), de 1979; la Cuarta Conferencia
32
Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing en 1995, y la Convención sobre los Derechos
del Niño (CDN), se insta a los Estados a que implementen medidas que complementen las
políticas de protección social, tales como servicios sociales, políticas de protección social de
la niñez, acciones de lucha contra la pobreza, o acciones de promoción de medios de
subsistencia e inclusión social.
También existen un conjunto de Convenios de la OIT que estructuran
recomendaciones para la definición de las políticas de protección social y de la normativa
dirigida a las trabajadoras y los trabajadores con responsabilidades familiares, para garantizar
los cuidados de todas las personas. A continuación, se mencionan algunos de los principales
convenios en la materia:
i) El Convenio sobre la seguridad social (núm. 102), de 1952, establece la norma mínima
relativa a las prestaciones de la seguridad social, así como las condiciones para poder acceder
a dichas prestaciones. Comprende las nueve ramas principales de la seguridad social, es decir,
asistencia médica, enfermedad, desempleo, vejez, accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales, familia, maternidad, invalidez, y prestaciones de sobrevivientes. Los países
que han ratificado el Convenio son: Argentina, Barbados, Bolivia (Estado Plurinacional de),
Brasil, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana
de)8.
ii) La Recomendación sobre los pisos de protección social (núm. 202), de 2012, mencionada
a lo largo de este documento, proporciona orientaciones para establecer y mantener pisos de
seguridad y protección social, en el marco del desarrollo de estrategias dirigidas a extender
el alcance de la seguridad social, a fin de que esta comprenda al mayor número posible de
personas. Los países que han ratificado la Recomendación son: Argentina, Brasil, Ecuador,
Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela (República Bolivariana de)9.
iii) El Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social) (núm. 118), de 1962. Los países
que han ratificado el Convenio son: Barbados, Bolivia (República Bolivariana de), Brasil,
Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
México, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de)10.
iv) El Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares (núm. 156), de 1981,
y la Recomendación sobre el mismo tema (núm. 165), también de 1981, establecen que los
8 https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312247 9 https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312263 10 https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312263
33
Estados deberán incluir, entre los objetivos de sus políticas nacionales, el de garantizar que
las personas con responsabilidades familiares puedan ejercer su derecho al trabajo sin ser
discriminadas (art. 3 del Convenio y art. 6 de la Recomendación). En el citado Convenio se
establece que los Estados deberán adoptar medidas que posibiliten la libre elección de la
ocupación por parte de los trabajadores con responsabilidades familiares (art. 4). También se
establece que deberán tomarse todas las medidas compatibles con las condiciones y
posibilidades nacionales, incluyendo medidas en el campo de la orientación y de la formación
profesionales, para que los trabajadores con responsabilidades familiares puedan integrarse
y permanecer en la fuerza de trabajo, así como reintegrarse a ella tras una ausencia debida a
dichas responsabilidades. (art. 7). Además, se plantea la necesidad de poner en marcha
servicios públicos, privados y comunitarios para la atención de la infancia y la familia (art.
5), así como la de implementar medidas educativas dirigidas a promover la igualdad y a
sensibilizar a la sociedad (art. 6), y se prohíben los despedidos por causas familiares (art. 8).
Por su parte, la Recomendación citada (núm. 165) incluye medidas para mejorar las
condiciones de trabajo a través de la implementación de mecanismos que promuevan la
flexibilidad de horarios, y los servicios de atención a la niñez y la familia. Los países que han
ratificado el Convenio son: Argentina, Belice, Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela (República
Bolivariana de)11.
v) El Convenio sobre la conservación de los derechos en materia de seguridad social (núm.
157), de 1982, establece algunos derechos y prestaciones de seguridad social para los
trabajadores migrantes que hacen frente al problema que supone la pérdida de los derechos a
las prestaciones de la seguridad social de que gozaban en sus países de origen. Actualmente
ningún país ha ratificado el Convenio núm. 157 en la región de América Latina y el Caribe12.
vi) El Convenio sobre la protección de la maternidad (núm. 183), de 2000, prohíbe la
discriminación por causa de la maternidad, la exigencia de una prueba de embarazo o el
despedido por motivos relacionados con la maternidad. Establece el derecho de las mujeres
a gozar de una licencia de al menos 14 semanas y de un período de 6 semanas de licencia
obligatorio con posterioridad al parto. También establece el derecho a una licencia adicional
en caso de enfermedad o en caso de que la mujer experimente complicaciones a consecuencia
del embarazo o el parto, y dispone que el monto de las prestaciones en dinero percibidas
durante la licencia deberá representar, como mínimo, dos tercios de las ganancias anteriores.
Además garantiza el derecho a retornar al mismo puesto de trabajo o a un puesto equivalente
con la misma remuneración, y el derecho a la interrupción o la reducción de la jornada laboral
11 https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312301 12 https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312302
34
por razones vinculadas con la lactancia. Solo cuatro países de la región, Belice, Cuba,
República Dominicana y Perú, han ratificado el Convenio núm. 183, aunque todos los países
de la región en sus normativas nacionales contemplan licencias de maternidad. En el informe
sobre trabajo decente y cuidado compartido, de la OIT y el PNUD, se señala que, “respecto
a la duración de la licencia de maternidad, en la mayoría de los países (el 73,3%) analizados
su extensión se encuentra por debajo del límite mínimo de 14 semanas establecidos por el
C183 de la OIT, y solo tres (el 10%) establecen la extensión de la licencia a 18 semanas, tal
cual se estipula en la R191” (OIT y PNUD, 2013, pág. 38).
Cuadro 4
Licencias de maternidad en América Latina y el Caribe
Duración de la
licencia de maternidad Países de América Latina y el Caribe
OIT Semanas Total Porcentaje Países
Recomendación núm.
191 18 3 10%
Chile, Cuba y Venezuela
(República Bolivariana
de)
Convenio núm. 183 Entre 14 y 17
semanas 6 16,7%
Belice, Brasil,
Colombia, Costa Rica,
República Dominicana y
Panamá
No cumplen con
convenios o
recomendaciones de la
OIT
12 y 13
semanas 20 70%
Antigua y Barbuda,
Argentina, Bahamas,
Barbados, Bolivia
(Estado Plurinacional
de), Dominica, Ecuador,
El Salvador, Granada,
Guatemala, Guyana,
Haití, Jamaica, México,
Nicaragua, Paraguay,
Perú, Santa Lucía,
Trinidad y Tobago, y
Uruguay
Menos de 12 1 3,3% Honduras
30 100%
Fuente: Organización Internacional del Trabajo y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (OIT y
PNUD), Trabajo decente y cuidado compartido. Hacia una propuesta de parentalidad, Santiago, 2013 [en
35
línea] http://americalatinagenera.org/newsite//images/cdr-
documents/publicaciones/doc_parentalidad_070314ok.pdf.
vii) El Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos (núm. 189), de 2011, y
la Recomendación sobre el mismo tema (núm. 201), también de 2011, establecen, entre otros,
el derecho a contar con “un contrato de trabajo claro y comprensible que defina las
condiciones en que se llevará a cabo el empleo. Este contrato debe realizarse preferiblemente
por escrito” (art. 7 del Convenio núm. 189; OIT, 2016). También se establecen los siguientes
derechos: i) a contar con períodos de descanso, diario y semanal; ii) a contar con un período
de vacaciones; iii) a percibir una compensación por laborar horas extra, y iv) a contar con un
salario mínimo que sea pagado en dinero directamente a la persona y en intervalos no
mayores a un mes. La Recomendación citada (núm. 201) complementa el Convenio núm.
189 y define medidas concretas para hacer efectivo lo allí establecido. En la región, 14 países
han ratificado el Convenio núm. 189: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, Guyana, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana y
Uruguay13.
13 https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:2551460
36
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América Latina y el Caribe. Iniciativa de Pobreza y Medio Ambiente.
PNUD y ONU Medio Ambiente (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (2017b). Estudio sobre
la incorporación de variables ambientales en los programas de transferencias
monetarias condicionadas. Iniciativa de Pobreza y Medio Ambiente.
Todas las mujeres, todos los niños (2015). Estrategia Mundial para la Salud de la Mujer, el
Niño y el Adolescente (2016-2030) [en línea]
https://www.everywomaneverychild.org/wp-
content/uploads/2016/12/EWEC_Global_Strategy_ES_inside_LogoOK_web.pdf.
UNSDG (2018). “Desafíos y estrategias para el desarrollo sostenible en América Latina y el
Caribe”.
UNFPA, ONU Mujeres, UNICEF y PNUD (Fondo de Población de las Naciones Unidas,
Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de
las Mujeres, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, y Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo) (2012). Ampliando la mirada: la integración de
los enfoques de género, interculturalidad y derechos humanos. Santiago [en línea]
http://americalatinagenera.org/newsite/images/cdr-
documents/publicaciones/ampliando_la_mirada_espanol_final.pdf.
UNICEF (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia) (2017). Is Every Child Counted?
Status of Data for Children in the SDGs [en línea] https://data.unicef.org/wp-
content/uploads/2017/04/SDGs-publication-SPREADS-WEB.pdf.
39
Anexo 1
Cuadro A1
Cuadro de enfoques integrado
Enfoque Objetivo Foco de análisis Se debe prestar
atención a…
En la acción,
promueve…
Enfoque
basado en
derechos
humanos
Identificar y analizar
las desigualdades que
forman parte de los
problemas más
importantes del
desarrollo para, de esa
forma, corregir las
prácticas de carácter
discriminatorio y las
injustas relaciones de
poder que dificultan el
progreso.
La discriminación y
la marginación en
el proceso de
desarrollo.
Los resultados de
cualquier
intervención, de
manera que no
profundicen la
desigualdad, la
discriminación o
los conflictos
existentes.
El desarrollo de
las capacidades, tanto
de las personas y las
instituciones garantes
de derechos, como de
las personas y las
comunidades titulares
de esos derechos.
Procesos participativos,
incluyentes y
responsables que
priorizan a los grupos
más marginados y
excluidos.
Enfoque
basado en la
igualdad de
género
Identificar, estudiar y
transformar las
diferencias culturales,
económicas y políticas
que inciden en la
construcción de la
condición y la posición
de hombres y mujeres,
y de niños y niñas, que
generan desigualdades
y se expresan en
situaciones de
discriminación y
exclusión social.
Roles de género
que producen
relaciones
desiguales de poder
entre mujeres y
hombres, las cuales
resultan en tratos
diferenciados e
injustos,
usualmente en
detrimento de las
mujeres.
La división sexual
del trabajo: ¿quién
hace qué?
El tiempo: ¿quién
puede hacer qué y
quién no?
El acceso a los
recursos, y el
control de estos:
¿quién tiene o
accede a qué?
El ejercicio del
poder y la toma de
decisiones: ¿quién
decide y controla
qué?
Ver lo que es invisible,
desaprender lo
aprendido a lo largo del
tiempo, desnaturalizar
los roles de género que
se cree que son
biológicos, y
derrumbar los
estereotipos arraigados
en los marcos
culturales y de política.
Se pone especial
énfasis en el
fortalecimiento de las
capacidades y
competencias de las
mujeres y las niñas a
través de su
40
empoderamiento como
titulares de derechos.
Enfoque
intercultural
Reconocer la
coexistencia de
diversidades culturales
en las sociedades
actuales, las cuales
deben convivir con
base en el respeto de
sus diferentes
cosmovisiones, de sus
derechos humanos y de
sus derechos como
pueblos.
La diversidad y las
cuestiones relativas
a la identidad, en el
marco del
desarrollo.
La universalización
de los derechos
económicos,
sociales y
culturales.
En América Latina y el
Caribe, la participación
plena e igualitaria de
los pueblos indígenas y
afrodescendientes,
como miembros de una
ciudadanía moderna e
inclusiva.
Enfoque del
ciclo de vida
Estudiar la progresión
de las distintas etapas
que las personas
atraviesan a lo largo de
sus vidas, desde el
nacimiento hasta la
muerte, que resulta de
la interacción de
factores biológicos,
relacionales y sociales.
La persona, desde
el nacimiento hasta
el final de la
existencia, es el
objeto central de la
acción pública, y se
reconoce que sus
necesidades
cambian a lo largo
de la vida.
El encadenamiento
de las
desigualdades en
cada etapa de las
trayectorias de vida
de las personas,
identificándose, en
cada etapa, nudos
críticos que
contribuyen a la
reproducción de la
desigualdad social.
La identificación de las
necesidades y los
riesgos específicos de
cada etapa del ciclo de
vida, para articular las
políticas orientadas a
dar respuesta a las
necesidades propias de
cada una de esas
etapas.
Enfoque
interseccional
Revelar las variadas
identidades, y
exponer los diferentes
tipos de discriminación
y desventajas que se
dan como consecuencia
de la combinación de
identidades
(AWID, 2004).
Estructuras de
opresión que son
múltiples y
simultáneas.
Las formas en
que el racismo, el
patriarcado, la
opresión de clase y
otros sistemas de
discriminación
crean desigualdades
que estructuran las
posiciones relativas
de las mujeres
(AWID, 2004).
La identificación de
dobles y triples
vulnerabilidades
cuando existen
múltiples identidades:
mujer, indígena,
lesbiana, persona
mayor.
Fuente: Elaboración propia.