alemania elecciones y sistema polÍtico
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Paper realizado en 2002 sobre el sistema político alemánTRANSCRIPT
SISTEMA ELECTORAL DE LA REPÚBLICA FEDERAL
ALEMANA
Geraldina, GONZÁLEZ DE LA VEGA HDEZ
I. INTRODUCCIÓN
A. ÁMBITO TEÓRICO
La democracia es la característica más importante del Estado moderno, en ella
descansa la legitimidad del Estado, el acceso al poder y su ejercicio por parte
de los representantes de la soberanía popular.
Así pues, hablaremos acerca del Estado Constitucional, siendo éste aquel
Estado regulado bajo una Constitución creada democráticamente y que
establece y regula un Estado en donde el poder emana del pueblo
Para efectos del presente trabajo se requiere precisar el alcance de dicho
concepto y sus implicaciones. Sartori1 explica que la democracia moderna es la
liberal democracia, compuesta por un discurso complejo y lo distingue en tres
aspectos: por una parte, como un principio de legitimidad en cuanto a que es el
pueblo quien otorga el poder a través de un consenso, eso es, a través de
elecciones ciertas, libres y periódicas; segundo, como un sistema político
llamado a resolver problemas de ejercicio del poder, esto es la representación y
el ejercicio de ésta en la base de la transmisión de poder por parte de la
soberanía popular, es decir, como el derecho de autogobierno que en nuestros
días se manifiesta a través de la llamada democracia representativa; y tercero,
como un ideal, es decir, el autor distingue entre la democracia real o descriptiva
y la democracia ideal o prescriptiva, siendo éste un eterno debate entre el ser y
el deber ser.
En este sentido, abarcaremos solamente el primero, es decir, el conjunto de
reglas democráticas para la legitimación del acceso al poder.
1 Cfr. Elementos de Teoría Política. Alianza Editorial. Madrid, 1999. Páginas 32, 33 y 34.
1
Para partir de una definición de democracia haremos referencia a la noción de
democracia que Bovero formula:
“La democracia es una forma de gobierno que puede hospedar una amplia
gama de contenidos, o sea, de orientaciones políticas diferentes y alternativas
entre sí. En este sentido, la democracia sin adjetivos –sin ese tipo de adjetivos
que indican constelaciones de valores finales, contenidos ideológicos- equivale
simplemente a la democracia formal”2
La democracia formal, se refiere a la forma, es decir a las reglas del juego, al
cómo, que establece reglas de acceso al poder por medio del principio
fundamental de la libertad y en cuanto al quién, es decir, qué sujetos pueden
acceder al poder basado en la igualdad política.
En un Estado Constitucional democrático, deben existir mecanismos y reglas
para el acceso al poder de manera que todo el pueblo participe en la elección
de sus representantes. Entenderemos por sistema electoral: “el conjunto de
normas, instituciones y procedimientos que regulan la organización de las
elecciones, la integración de los órganos de representación popular y,
generalmente, a los partidos políticos”3
La imposibilidad de que en los Estados modernos exista una democracia
directa, ha llevado a nuevos mecanismos de democracia representativa por
medio de la cual, los intereses del pueblo son representados por parte de
ciudadanos elegidos por métodos democráticos, es decir, por medio de
elecciones ciertas, periódicas, libres, transparentes, confiables y competitivas.
B. ÁMBITO ESPACIAL
2 Cfr. Los Adjetivos de la Democracia. Instituto Federal Electoral. México, 1995. Página 24 y 25.3 AGUIRRE, Pedro (coord) Alemania. Instituto Federal Electoral. Colección Sistemas Políticos y Electorales Contemporáneos Número 3. México, 2001. Página 10.
2
Ahora bien, el ámbito espacial del presente trabajo será la República Federal
Alemana (Bundesrepublik Deutschland), Estado que se encuentra regulado
bajo una Constitución democrática creada después de la Segunda Guerra
Mundial en la Ciudad de Bonn en 1949.
La Alemania Nazi fue posible debido a inconsistencias en las normas
constitucionales creadas en Weimar en 1919 dando lugar a lo que se conoce
como el III Reich y más tarde desencadenando la Segunda Guerra Mundial.
Adolf Hitler llegó al poder de manera legítima, es decir, a través de elecciones
generales en 1932, en ellas el Partido Nacional Socialista Obrero Alemán
(partido nazi) obtiene una mayoría, con lo que para 1933 Hitler es nombrado
canciller a propuesta del Presidente Von Hindemburg. Durante la época del III
Reich Alemania se gobernó bajo el Acta del Nuevo Gobierno de marzo de
1933, con la cual el gobierno nacional socialista suspendió la vigencia de la
Constitución de Weimar y suprimió varias instituciones dando lugar al comienzo
del régimen autoritario.
La derrota en la Segunda Guerra Mundial llevó a la ocupación alemana por
parte de los aliados: Gran Bretaña, Francia, Estados Unidos y la U.R.S.S.
Quedando dividido el territorio en dos partes: Una parte, la llamada República
Federal Alemana (RFA) integrada por 10 Länder de carácter democrático y con
economía de libre mercado y la otra, tras la cortina de hierro llamada República
Democrática Alemana (RDA) integrada por una parte del territorio que ahora se
divide en 6 Länder4.
Con el control aliado occidental, el territorio alemán fue reestructurado a la
manera federal, es decir, en Estados libres llamados Länder. Para mayo de
1949 la RFA tuvo una nueva Constitución o Grundgesetz (Ley Fundamental) La
4 La capital alemana, Berlín, ubicada en territorio oriental, fue dividida en dos partes, una controlada por los aliados capitalistas y otra por los comunistas. Debido al éxodo de alemanes hacia la parte occidental, en 1961 las autoridades alemanas con el consentimiento soviético levantaron el muro de Berlín. La frontera de Berlín estaba dividida por el muro y las fronteras de todo el territorio fueron minadas, se utilizaron aparatos de disparo automático y estaban vigiladas por guardias con órdenes de disparar a matar a cualquiera que intentara cruzarlas. La capital de la RFA fue la Ciudad de Bonn y la capital de la RDA continuó siendo Berlín Oriental.
3
Ley Fundamental establece el arreglo del Estado Alemán bajo el sistema social
democrático republicano y federal.
Teniendo como experiencia la fallida Constitución de Weimar, la nueva Ley
Fundamental intentó reducir el poder presidencial –pues en 1933 fue Von
Hindemburg quien nombró canciller a Hitler- y dotar de mayores atribuciones al
canciller, elegido por parte del Parlamento. Así mismo, bajo el sistema federal,
se reforzaron los gobiernos locales mediante la descentralización del poder,
siendo éste el único estado europeo con un sistema federal al estilo
norteamericano.
La división entre Alemania Oriental y Occidental duró hasta finales de la
década de los ochenta, cuando con la Perestroika de M. Gorbachev comienza
la apertura del régimen comunista. El éxodo alemán por Hungría, Polonia y
Checoslovaquia comienza a ser incontenible para las autoridades de la RDA,
quienes no aceptan del todo la apertura soviética. La imposibilidad de contener
las fronteras y la proliferación de grupos de oposición al régimen logran que
para finales de 1989 caiga el muro, y comience así el rápido y pacífico proceso
de la (re)unificación del Estado Alemán.
La conducción de la (re)unificación tuvo serios problemas pues la antigua RDA
dirigida con una economía central, debía poco a poco adecuarse a las reglas
del libre mercado de la RFA, hecho que a la larga tuvo altos costos para la
población de la Alemania Occidental. Los grupos5 de oposición de la RDA
favorecían una transición lenta, en la cual pudieran organizarse formalmente
como partidos políticos y conducir el gobierno del territorio, la idea de estos
grupos era rescatar lo bueno del socialismo y tomar lo bueno del capitalismo,
es decir, una tercera vía.
5 Estos grupos estaban preocupados principalmente por causas medioambientales, religiosas, sociales y culturales. La falta de experiencia política y económica hacía de estos grupos una débil oposición frente a los partidos formales de la RFA, los cuales, una vez reunificado el territorio, acabaron absorbiendo algunos de a estos grupos dentro de sus filas.
4
Aún así, para la conducción de la transición se celebraron las últimas
elecciones a la Cámara del Pueblo en la RDA en marzo de 1990, la Alianza por
Alemania que apelaba por una rápida unificación, obtuvo la mayoría. Este
partido de centro derecha estaba integrado por varios grupos, entre los que
destacaban los Cristiano Demócratas. La Alianza, junto con los Demócratas
Liberales y los Social Demócratas6, gobernaron la transición hasta la
unificación a finales de 1990. A partir de las elecciones se firmaron varios
tratados entre la RDA y la RFA para conducir la fusión; la homogenización de
las leyes y el manejo de los archivos del stasi –policía secreta alemana- fueron
los mayores problemas.
El 3 de octubre de 1990 se produce la reunificación del territorio, se forman 5
nuevos Länder en la antigua RDA y la adhesión de la Cámara del Pueblo
(Volkskammer) de la RDA a la Cámara Baja de la RFA (Bundestag) fue
realizada al tenor del artículo 23 de la Ley Fundamental. El 2 de diciembre del
mismo año se celebran las primeras elecciones federales de la Alemania
reunificada.
Para la celebración de dichas elecciones hubo disputas acerca del mecanismo
electoral de unificación, pues debían procurar una equitativa representación de
ambos territorios en el Bundestag. Los partidos socialdemócratas y los liberales
propusieron una integración completa del nuevo territorio en una sola
circunscripción nacional, con barrera legal. Pero, otros partidos principalmente
la Democracia Cristiana, favorecieron la constitución de dos circunscripciones
para la distribución de escaños a nivel plurinominal, aplicando la barrera legal
separadamente en ambos territorios. Esto suponía ciertas ventajas para los
partidos pequeños en la antigua RDA, pues no superarían la barrera legal en el
caso de una sola circunscripción.
6 Alemania. IFE. Op. Cit. Página 42 “El Partido del Socialismo Democrático (PDS) es heredero del antiguo Partido Socialista Unificado de Alemania (SED) el cual se creó a partir de la ocupación soviética y gobernó la RDA durante 40 años. Dicho partido fue en Europa del Este el más ortodoxo y prosoviético, y se oponía a una rápida unificación del territorio una vez caída la cortina de hierro. En las primeras elecciones de la Alemania unificada en 1990, el PDS obtuvo un 16.3% (tomando en consideración la división del territorio para dichas elecciones)” EL PDS se distingue del SPD (Partido Social Demócrata de Alemania) en cuanto a la ideología. El primero es de tipo socialista y el segundo representa la socialdemocracia.
5
Finalmente, y gracias al pronunciamiento de la Corte Federal Constitucional, se
dio la razón a esta última posición y así “para la primera elección se aplicó el
sistema electoral vigente por separado en las dos partes de la nueva República
Federal con la única modificación de poder formar alianzas electorales entre los
partidos de uno y otro lado de la anterior frontera”7. Mediante este mecanismo,
el CDU, Unión Demócrata Cristiana, obtuvo en las elecciones del 2 de
diciembre de 1990 la mayoría en el Bundestag con lo que Helmut Kohl continuó
como canciller (desde 1982) hasta 1998, año en que pierde la mayoría y la
gana el SPD Partido de la Socialdemocracia con el canciller Gerhard Schröder.
La reunificación alemana fue un proceso pacífico que tuvo una gran aceptación
por la parte occidental y sobre todo por la oriental, el apoyo por parte de los
países occidentales y la política de no intervención y reconocimiento de la
soberanía alemana por parte de Moscú, fueron un importantes cimientos para
la fusión de ambos territorios.
La Ley Federal Electoral vigente fue reformada en julio de 1993 y es la que
actualmente regula el proceso federal electoral en la República Federal
Alemana.
II. SISTEMA POLÍTICO
El sistema de gobierno Alemán es parlamentario, es decir, el Jefe de Gobierno
es elegido a través de la mayoría absoluta del Bundestag o Cámara Baja, a
propuesta del presidente federal, quien funge como Jefe de Estado.
Alemania cuenta, como Estado Constitucional, con una división tripartita de
poderes, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
A. PODER LEGISLATIVO
El Poder legislativo se encuentra compuesto por dos cámaras, el Bundestag, o
Dieta Federal, integrada por 598 miembros –sujeto a variaciones que resulten
7 NOHLEN, Dieter. Sistemas Electorales y Partidos Políticos. Fondo de Cultura Económica. México, 1994. página 223.
6
de la Ley Federal Electoral8- y el Bundesrat, o Consejo Federal que representa
a los Länder
La elección de los miembros al Bundesrat es de forma indirecta y se conforma
por delegados designados por cada uno de los Landtag (parlamento local).
Cada delegado tiene un mínimo tres votos pudiendo aumentar hasta seis
dependiendo del número de habitantes9. Cada delegado vota de manera
unitaria siguiendo las instrucciones del gobierno del Land por lo que la
representación del Land en el Bundesrat corresponde siempre al partido del
gobierno, con lo cual la oposición no participa. El ministro-presidente de cada
Land tiene derecho a ser miembro del Bundesrat.
La responsabilidad de cada miembro del Bundesrat es únicamente frente al
Landtag. Sus decisiones son adoptadas por mayoría y las sesiones son
conducidas por un Presidente que será electo por los miembros de la Cámara.
Como cámara colegisladora, el Bundesrat está facultado para iniciar leyes y
aprobar toda la legislación relacionada con los Länder y con la Unión Europea,
teniendo para ello, facultad de veto. No obstante, un veto se puede anular si la
Cámara Baja vuelve a aprobar la legislación; algunos tipos de leyes se pueden
anular por la misma mayoría proporcional por la cual la medida fue vetada en el
Bundesrat. Para enmendar la Ley Fundamental se precisa el voto mayoritario
de dos tercios de ambas cámaras; ciertas partes fundamentales de la
Grundgesetz no pueden ser modificadas.
B. PODER EJECUTIVO
Integrado por el Presidente Federal quien es el Jefe de Estado y por el
Gobierno Federal compuesto por el Jefe de Gobierno representado en la figura
del canciller y el gabinete.
8 Artículo 1 de la Ley Federal Electoral Alemana. Para lo referente al Bundestag Vid. Infra. inciso D sobre los votos y el método de conversión de votos en escaños y en adelante.9 Con esta fórmula los estados grandes que tienen hasta seis votos, obtienen mayoría y pueden bloquear las decisiones de la Cámara que requieran mayoría de dos tercios. Estos estados son: Renania- Westphalia, Baviera, Baden-Württemberg y Baja Sajonia.
7
El Presidente Federal es electo por una Convención Federal integrada por los
miembros del Bundestag y por un número igual de miembros elegidos en los
Landtag (parlamentos locales) en base a la representación proporcional. La
votación deberá realizarse sin debate y será electo Presidente la persona que
obtenga la mayoría absoluta de los votos de la Convención, si después de dos
votaciones, ningún candidato recibe la mayoría será electo aquél que haya
obtenido el mayor número de votos. El mandato del Presidente Federal dura
cinco años con posibilidad de una reelección.
El Presidente Federal es el Jefe de Estado y en tal carácter representa a la
nación alemana en las cuestiones de carácter internacional. Puede ser sujeto a
un proceso de destitución por violación a la Ley Fundamental o a las Leyes
Federales.
El Presidente Federal de la República Federal de Alemania actualmente es
Roman Herzog quien funge como tal desde 1994 y pertenece al CDU.
El Gobierno Federal está integrado por el canciller y el gabinete o ministros
federales. El canciller es elegido cada cuatro años por el Bundestag por el voto
de la mayoría de la Cámara y a propuesta del Presidente Federal. El canciller
es el Jefe de Gobierno y como tal es el encargado de conducir el gobierno del
país, su gabinete está conformado por ministros quienes son nombrados y
removidos por el Presidente Federal.
La tarea del Canciller es conducir la política gubernamental de Alemania en
base a la Constitución y las Leyes Federales, es responsable frente al
Parlamento. Puede ser removido mediante el voto de no confianza o censura
por parte del Bundestag y para ello, la Cámara deberá haber nombrado
canciller10 a otro legislador con el mismo procedimiento de mayoría absoluta,
procediendo posteriormente a solicitar al Presidente la remoción del Canciller.
Para su remoción el Bundestag tendrá 48 horas entre la moción y la elección
del nuevo canciller.
10 A este procedimiento de elección del nuevo canciller junto con la moción de censura, se le llama “voto constructivo de no confianza”
8
Por su parte, el Canciller podrá hacer uso del voto de confianza mediante el
cual podrá disolver el Bundestag si su moción no es aceptada por la mayoría,
en este caso será el Presidente Federal quien disuelva la Cámara. El
Presidente deberá disolver la Cámara en un plazo de 21 días, siempre y
cuando el Bundestag no haya votado para elegir por mayoría a un nuevo
Canciller.
En Alemania, el canciller es normalmente el Presidente del Partido. Tal es el
caso del actual Canciller recién reelecto11: Gerhard Schröder del SPD, quien
obtuvo el triunfo gracias a la coalición que formó junto con el Grüne/Alianza 90
de Joschka Fischer, la llamada alianza “rojiverde”
C. PODER JUDICIAL
El poder judicial se encuentra integrado por los Tribunales Federales, los
Tribunales locales y la Corte Constitucional Federal
(Bundesverfassungsgericht), éste última es el encargado de velar por la
Constitución Federal.
El sistema judicial está integrado por Cortes Regulares: locales, distritales y de
apelación; Cortes especializadas: en materia administrativa, social, laboral y
fiscal; Cortes estatales o de Länder, cada estado tiene una serie de Cortes
encabezados por un Oberlandsgericht (Corte Superior del Estado); y Cortes
Federales: de apelación, administrativa, laboral, social, fiscal, de patentes y
finalmente la Corte Constitucional Federal.
D. FEDERALISMO
Como ya se apuntó, Alemania es el único Estado de Europa con un sistema
federal al estilo norteamericano, en donde la descentralización del poder se
realiza bajo el esquema de los Länder o Estados Federales que gozan de
autonomía interior. Cada Lander tiene su propia Constitución y su propio
gobierno, conformado por un ministro-presidente, un parlamento local o
Landtag y cortes locales.
11 Las últimas elecciones a Bundestag fueron realizadas el día 22 de septiembre de 2002.
9
Alemania está compuesta por 16 Länder: Baden Würtemberg, Baja Sajonia,
Bavaria, Berlín, Brandemburgo, Bremen, Hamburgo, Hessen, Meklenburgo
Pomerania Oeste, Renania Palatinado, Renania Westfalia, Sajonia, Sajonia
Anhalt, El Sarre, Schlewig Hölstein y Turingia12.
La distribución de competencias de la federación y de los Länder se encuentra
en el título VII sobre los poderes legislativos de la federación y en el título VIII
sobre la ejecución de las leyes federales y la administración federal.
12 Vid. Anexo 1.
10
III. SISTEMA ELECTORAL
Un sistema electoral abarca, en un sentido amplio las normas, instituciones y
procedimientos que regulan la organización de las elecciones, la integración de
los órganos de representación popular y, generalmente, a los partidos
políticos13.
El sistema electoral alemán regula la elección de los miembros del Bundestag,
quienes son electos a través del voto directo de los ciudadanos alemanes. El
canciller es elegido por los miembros del Bundestag a propuesta del Presidente
Federal, el Presidente Federal a su vez es elegido a través de los miembros del
Bundestag y de los Landtag (Parlamentos locales) y los miembros del
Bundesrat son elegidos de forma indirecta por delegados de cada Länder. En
este sentido, los ciudadanos alemanes participan directamente únicamente en
la elección de los miembros de la Cámara Baja.
Las bases legales del sistema electoral alemán son las siguientes:
1. Ley Fundamental
2. Ley Federal Electoral
3. Regulaciones Federales Electorales
4. Ley de Partidos Políticos
5. Ley de Estadísticas Electorales
6. Ley de Escrutinio de Elecciones
En Alemania, la legislación electoral para la elección de los miembros del
Bundestag, es federal, es decir, es expedida por el Poder Legislativo de la
Federación en uso de las facultades concedidas en el artículo 38 inciso c) de la
Ley Fundamental de Bonn.
A. DERECHOS POLÍTICOS
13 Vid. Nota al Pie Supra. Página 2.
11
La Ley Fundamental establece en sus artículos 9 sobre la libertad de
asociación, 21 sobre los partidos políticos, 38 párrafo (2) sobre la mayoría de
edad para votar y ser votado y el 116 sobre la nacionalidad alemana los
principales fundamentos normativos para la participación política ciudadana.
Estos derechos son regulados por leyes federales especiales, para ello se
encuentra la Ley de Partidos Políticos y la Ley Federal Electoral, así como por
las Regulaciones a la Ley Federal Electoral. Respecto de la libertad de
asociación la Grundgesetz establece como límite únicamente la legalidad en el
objeto de la asociación.
1. Derecho a Votar
El derecho político de voto activo lo encontramos regulado en la Ley Federal
Electoral en donde se establece en su artículo 12 párrafo (1) que podrán votar
aquellas personas que posean la nacionalidad alemana, hayan cumplido 18
años y residan en territorio alemán por lo menos tres meses y que no tengan
ningún impedimento de los mencionados en el artículo 13 de la misma ley,
entre los que se encuentra: sentencia pendiente o ejecutada en materia
criminal del poder judicial o estar sujeto a custodia en un hospital mental. Por
su parte, el artículo 14 establece los requisitos para ejercer el derecho a voto,
entre los que se encuentran: estar registrado en el padrón o tener una
credencial para votar, votar solamente en la sección electoral en la que se está
registrado o votar con la credencial en el Distrito Electoral en donde fue
expedida la credencial y votar solamente una vez y personalmente.
Las autoridades locales tienen la obligación de llevar un registro de personas
con capacidad para votar en cada sección electoral. A más tardar el día 21
antes de la elección, la autoridad local deberá notificar a todas las personas
con capacidad de votar su registro en el censo electoral. Los votantes deberán
acudir a votar con dicha notificación.
El derecho político de voto pasivo se encuentra regulado también en el artículo
12 en los párrafos (2-5), para poder ser elegido se deberán cumplir con los
12
requisitos para votar así como las reglas de residencia en el territorio alemán.
El artículo 15 establece otros requisitos para poder ser elegido, entre los que se
encuentra no haber sido descalificado para votar de acuerdo con el artículo 13
de la misma ley, haber sido condenado por decisión judicial a no poder ser
elegido en cargos públicos o haber renunciado a la nacionalidad alemana.
2. Partidos Políticos
Los partidos políticos están regulados en la Ley de Partidos Políticos. La Ley
vigente es de 1965 y fue reformada en enero de 1994 y en junio de 2002. En
ella se regula lo referente a definición de partidos políticos, legitimación activa y
pasiva, designación, tratamiento equitativo, organización interna, nominación
de candidatos, financiamiento e ingresos, delitos, prohibición de partidos
políticos. De acuerdo con la Grundgesetz y la Ley de Partidos, éstos deberán
respetar la forma democrática federal, contribuir a la estabilidad democrática y
al respeto constitucional.
La ley define a los partidos políticos como las asociaciones de ciudadanos que
influyen permanentemente o por largos periodos en la formación del quehacer
político a nivel federal o local y que participan en la representación del pueblo
alemán en el Bundestag o Landtag. Procurando ofrecer la garantía de
sinceridad de sus pretensiones atendiendo a las circunstancias y condiciones
imperantes, particularmente conforme al tamaño y fuerza de la organización, de
sus miembros y de su conducta en público. Solamente personas físicas pueden
ser miembros de un partido14.
Uno de los requisitos para permanecer como partido político es participar en
elecciones locales o federales con nominaciones propias por seis años.
Entre las prohibiciones para formar partidos políticos están la presencia de una
mayoría de extranjeros en las filas del partido y el domicilio fuera de las
regulaciones de la propia ley.
14 Artículo 2 párrafo (1) The Law on Political Parties. Federal Law Gazette I, page149) Der Bundeswahlleiter.
13
Para que una asociación sea registrada como partido político deberá: presentar
un nombre distinguible de otros partidos existentes; para ramas regionales,
utilizar el nombre del partido; tener estatutos y programa de acuerdo con las
reglas que la propia ley establece en su artículo 6; presentar a la “Oficina
Federal de Intercambio”15 los estatutos y programa, los nombres de los
miembros del comité ejecutivo del partido y sus ramas locales, estableciendo
sus tareas, los motivos para la disolución del partido o de una rama regional,
así como de cualquier reforma o modificación a los estatutos y programa. Los
partidos políticos que hayan depositado los documentos del partido en la
Oficina Federal de Intercambio no tienen automáticamente ningún derecho de
aprobación por parte del Bundestag para las elecciones.
Antes de cada elección a Bundestag el Comité Electoral Federal deberá
establecer, para todos los cuerpos electorales y nunca después del día 72
antes de la elección, cuáles asociaciones políticas serán reconocidas como
partidos. La razón de ello estriba en que solamente los partidos políticos
pueden presentar listas por Land para las elecciones al Bundestag.
Los partidos políticos deberán estar organizados en ramas locales o regionales,
pudiendo unirse todas ellas por motivos de organización si no afecta
directamente en la inequidad de la estructura del partido.
En cuanto a su organización interna deberán constituir una asamblea de
miembros y un comité ejecutivo. De acuerdo con la ley, los miembros o
delegados de asamblea son el órgano supremo de una rama regional y se
denominará convención de partido la asamblea que reúna un nivel regional
más alto, es decir, cuando se reúnan dos o más ramas regionales. En niveles
menores será denominada asamblea general. La ley establece las reglas para
la celebración de dichas asambleas o convenciones en su artículo 9.
15 Traducción literal de Federal Returning Office, que a su vez es la traducción de la BundesWahlleiter, cuya traducción sería Oficina Federal Electoral Vid Infra Inciso C de las Autoridades.
14
La Ley de Partidos establece en diversos artículos reglas de operación interna
de los partidos con el objeto de hacerlos más democráticos internamente. La
ley establece los derechos de los miembros del partido, la obligación de
celebrar elecciones internas cada dos años para elegir al comité ejecutivo, así
como miembros del comité general del partido y de órganos similares. Así
mismo, establece la obligación de crear en el partido cortes arbitrales para
dirimir cualquier disputa interna entre miembros o entre ramas regionales. El
artículo 15 regula lo referente a las decisiones internas, las cuales deberán ser
tomadas en mayoría simple a menos de que en los estatutos se establezca una
más alta.
La expulsión de una rama regional, está regulada por el artículo 16 y deberá
estar fundada en los estatutos.
Para la nominación interna de candidatos, la ley establece que deberá
realizarse por medio de voto secreto y dicho procedimiento deberá ser
realizado de acuerdo con las leyes electorales y los estatutos de partido.
El financiamiento de partidos es realizado principalmente por el Estado, éste se
basa en los resultados obtenidos en las elecciones Parlamento Europeo, para
Bundestag y Landtag, así como en la suma de las cuotas de los miembros y las
donaciones que el partido obtenga.
El máximo al que puede llegar financiamiento estatal que se otorga a Todos
los partidos es de 133 millones de euros
El financiamiento público tiene el siguiente sistema de reparto para cada
partido:
1. 0.70 euro por cada voto válido por lista o
2. 0.70 euro por cada voto válido por partido en un distrito o sección
electoral cuya lista no haya sido aprobada en un Land, Y
15
3. 0.38 euro por cada euro que haya obtenido por medio de cuotas de
miembros, cuotas diputacionales o donaciones legales; en este contexto
solamente pueden darse hasta 3,300 euros por persona física.
No obstante, los partidos recibirán 0.85 euro por cada voto que obtengan hasta
4 millones de votos válidos.
Reglas para acceder al financiamiento público:
1. Obtendrán el financiamiento de los números 1 y 3 los que obtengan al
menos el 0.5% de votos válidos en las últimas elecciones federales o europeas
y el 1% en elecciones locales. Para acceder al financiamiento del número 2, los
partidos deberán cumplir estos mismos requisitos de acuerdo con los
resultados de la elección actual.
2. Obtendrán el financiamiento de los números 1 y 2 los partidos, de
acuerdo con el resultado electoral final, que hayan obtenido el 10% de votos
válidos en un distrito o sección.
3. No será aplicado el financiamiento de los números 1 y 2 a partidos de
minorías nacionales.
El monto de financiamiento público no deberá exceder el ingreso anual
obtenido por un partido bajo lo establecido en el artículo 24 de la misma ley, el
cual establece las reglas para el estado de cuenta de los partidos, en donde
deberán reflejarse las aportaciones hechas por particulares que asciendan a
6,000 marcos (3,000 euros aprox.) y separadamente aquellas que excedan
esta cantidad, así mismo las cuentas deberán reflejar los ingresos y los gastos
y el número de miembros del partido.
Para la fiscalización del financiamiento, después de la publicación de las
cuentas de los partidos representados en el Bundestag por parte del presidente
del la Cámara, ésta deberá decidir acerca de la adaptación del monto máximo.
Para ello, el presidente de la Oficina Federal de Estadística deberá reportar el
30 de abril de cada año el desarrollo del índice de precios de gastos típicos
para partidos políticos, basado en una canasta de bienes y servicios asociados
a la actividad de los partidos políticos.
16
Finalmente, si un partido es disuelto o prohibido perderá la posibilidad de
participar en el programa de financiamiento público parcial desde la fecha de su
disolución.
Para acceder al financiamiento, los partidos deberán presentar una aplicación
por escrito al Presidente del Bundestag el 30 de septiembre del año en que se
tiene derecho al financiamiento de acuerdo con la ley. Normalmente se hace
una sola aplicación por partido, pero podrá hacerse parcialmente por las ramas
regionales.
Por su parte, la Ley Federal Electoral establece que los candidatos elegibles
nominados para un distrito que hayan obtenido al menos el 10% de los
primeros votos válidos, recibirán 4.00 marcos (2.00 euros aprox.) por cada
voto válido. Dichos fondos deberán estar contenidos en el presupuesto federal.
De igual forma, los candidatos de distrito deberán dirigir su solicitud al
Presidente del Bundestag para el acceso a fondos públicos, dentro de los dos
meses siguientes a la asamblea distrital del Bundestag para la asignación de
los fondos públicos.
La distribución de los fondos públicos será realizada por los Länder o por el
Gobierno Federal a través del Bundestag. Para ello, el Presidente del
Bundestag informará a cada Länder las cantidades que correspondan a cada
rama regional.
La Oficina Federal Auditora revisará el volumen y la distribución de los fondos y
si fueron realizadas de acuerdo con la Ley.
Las ramas nacionales de los partidos podrán adecuar internamente la
compensación financiera con sus ramas regionales.
Para la adecuada vigilancia y fiscalización de las finanzas de los partidos, éstos
tienen la obligación, de acuerdo con la Ley de Partidos Políticos de rendir
cuentas públicamente cada año, misma que deberá ser revisada por un auditor
o compañía auditora de acuerdo con las avaladas por la misma ley y deberá
ser remitida al Presidente del Bundestag , quien a su vez, la remitirá a todos los
miembros de la Cámara. Esta será revisada y discutida de acuerdo con las
17
regulaciones legales. Las cuentas anuales deberán contener ciertos requisitos
que se encuentran establecidos en el artículo 24 de la ley.
Los partidos tienen la obligación de reportar las inconsistencias en la cuenta
anual al Presidente del Bundestag, al hacerlo, el partido no será sujeto a las
sanciones previstas en la ley.
Las donaciones realizadas a los partidos deberán cumplir con los siguientes
requisitos: 1) no podrán exceder de 1000 euros en efectivo; 2) deberán ser
inmediatamente canalizadas al miembro responsable de las finanzas del
partido; 3) no pueden aceptar donaciones por parte de empresas públicas,
fracciones o grupos parlamentarios, fracciones o grupos de agencias
municipales, de fundaciones políticas, asociaciones privadas cuyos estatutos
prevengan que su actividad no es de lucro, de caridad o con fines religiosos, y
donaciones de extranjeros –bajo ciertas reglas establecidas en la ley-
Las donaciones que excedan de los 10,000 euros dentro de un año calendario,
deberán ser registradas en la cuenta anual junto con los nombres y direcciones
y monto de quienes las aportaron. Las donaciones hechas por una sola
persona que asciendan a 50,000 euros deberán ser reportadas inmediatamente
al Presidente del Bundestag, quien deberá publicar la donación con el nombre
del donante.
El partido que acepte donaciones ilegales o no las reporte en la cuenta anual,
perderá su derecho al financiamiento público equivalente a dos veces el monto
ilegalmente obtenido o no reportado.
Quien intente ocultar el origen o uso de los activos de un partido o evada la
obligación de rendir la cuenta pública por medio de: falseamiento de datos,
división de donaciones en créditos, ocultación o no remisión de donaciones al
encargado de las finanzas del partido, será sancionado hasta con tres años de
prisión o multa.
18
Cualquier auditor o asistente de auditor que falsee los resultados de la auditoria
de la cuenta anual, no revele hechos relevantes de la auditoria o certifique
contenidos falsos será sancionado hasta con tres años de prisión o multa.
Los infractores que hayan actuado en contra del pago o con la intención de
enriquecerse ellos o a terceras personas o dañarlas serán sancionados hasta
con cinco años de prisión o multa.
La Grundgesetz y la Ley de Partidos Políticos de Alemania contempla la
prohibición de partidos inconstitucionales, de acuerdo con el artículo 21 (2) de
la Ley Fundamental, serán declarados inconstitucionales aquellos partidos que
por razón de sus intenciones o de el comportamiento de sus integrantes,
busque socavar o abolir el orden democrático o ponga en peligro la existencia
de la República Federal de Alemania. La Corte Federal Constitucional deberá
regular la cuestión de inconstitucionalidad. Una vez declarado inconstitucional
un partido o una rama regional de un partido, las autoridades designadas por el
gobierno del Länder deberán adoptar las medidas necesarias para hacer
cumplir la ley. En caso de que la organización o actividades del partido se
extiendan por el territorio, corresponderá al Ministerio del Interior tomar las
medidas correspondientes.
3. Nominación y Registro de Candidatos
a. Candidatos en Distritos Electorales
Las candidaturas para distritos electorales están reguladas por la Ley Federal
Electoral y por las Regulaciones Federales Electorales.
La Ley de Partidos Políticos establece que una persona podrá ser candidato de
un partido a una nominación distrital si ha sido elegida para este propósito en
asamblea de los miembros del partido convocada para la elección de un
19
candidato distrital o en una asamblea especial o general de delegados del
partido.
Cuando los barrios y zonas urbanas comprendan varios distritos electorales,
los candidatos para estos distritos deberán ser elegidos en asambleas
conjuntas de los miembros o delegados de partidos –en el caso de ramas
regionales-.
Los candidatos deberán ser elegidos por medio de voto secreto y tendrán un
tiempo razonable para la presentación de su programa. La selección de
candidatos deberá tener lugar 23 meses antes de que deba comenzar el
término legislativo del Bundestag, lo cual no aplicará en caso de disolución del
Congreso.
Una nominación zonal solamente contemplará el nombre de un candidato, cada
candidato podrá ser solamente nombrado en un distrito electoral y solamente
en una nominación zonal. La nominación simultánea en listas locales para los
escaños parlamentarios no es necesaria, aun cuando está permitida y es una
práctica común.
Las Oficinas Distritales y Locales (de cada Land) de Intercambio deberán
hacer publica la convocatoria para el registro de candidatos una vez designado
el día de la elección. Para el registro de los candidatos se deberán presentar
nombres y apellidos, ocupación, fecha de nacimiento y dirección del candidato,
nombre del partido que lo nomina, y su lema en el caso de otras nominaciones
distritales, así como el nombre y dirección del portavoz y el asistente del
portavoz y entregar los siguientes documentos a la Oficina Distrital de
Intercambio: 1) La nominación junto con tres firmas de los miembros del comité
ejecutivo; 2) forma oficial para avalar la nominación; 3) declaración firmada por
el candidato de aceptación de la nominación; 4) certificado de elegibilidad; 5)
copia de la minuta de la asamblea de nominación; entre otras.
Las Oficinas Distritales y Locales de Intercambio deberán registrar cada
candidatura y remitir los expedientes a las oficinas locales y a la Oficina
Federal. La Oficina Distrital deberá examinar el cumplimiento de los requisitos y
20
convocar a los portavoces a la reunión para la aprobación de candidaturas, en
la cual tendrán derecho de réplica en caso de rechazo. Una vez aprobadas o
rechazadas las candidaturas, la Oficina Distrital deberá ordenarlas y
publicarlas.
Los candidatos independientes no estarán sujetos a ninguna regla para su
nominación, estos candidatos deberán ser apoyados por grupos de votantes
registrados. Para su registro en la Oficina Distrital se deberá remitir nombre del
candidato y 200 firmas de votantes registrados del distrito electoral que
patrocina la nominación, así como los demás requisitos que la propia Ley
establece.
b. Candidatos en Listas Locales (Land)
La regulación de las listas locales se encuentra en la Ley Federal Electoral y en
las Regulaciones Federales Electorales.
Las listas locales solamente pueden ser enviadas por partidos políticos,
deberán contener la firma de los miembros del comité ejecutivo de la rama local
o regional. Las listas deberán contener el nombre del partido que las envía y el
orden de los candidatos. Los candidatos solamente podrán ser nominados por
Land y solo en una lista, para lo que deberán dar su consentimiento por escrito.
El procedimiento ante la Oficina Local para la nominación de candidatos será el
mismo que para los candidatos distritales en lo aplicable.
Para aquellos partidos que no han estado representados continuamente por un
mínimo de 5 diputados nominados por el propio partido en el Bundestag o
Landtag desde la última elección, deberán presentar las listas firmadas por al
menos mil personas con derecho a votar en el Land pero no por más de dos
mil, así como cumplir con los demás requisitos que establece la Ley.
B. CAMPAÑAS ELECTORALES
21
Las campañas de miembros del Bundestag están reguladas por el artículo 48
de la Ley Fundamental y por la Ley del Estatus Legal de los Miembros del
Bundestag Alemán.
En ambas leyes se permite a los diputados, preparar su campaña hasta por
dos meses anteriores a la elección, con la excepción de que no recibirán la
dieta durante los días de ausencia.
La Ley de Partidos Políticos no regula lo referente a las campañas electorales,
solamente establece las reglas del financiamiento tanto público como privado y
audita los gastos en campaña y ordinarios de los partidos.
No hay topes para los gastos de campaña y el tiempo en los canales de
televisión y de radio es gratuito dentro de las tres semanas previas a las
elecciones. El tiempo se asigna de acuerdo con la representación de cada
partido en el Bundestag. La compra de espacios publicitarios en televisión con
fines de propaganda electoral está prohibida16.
Las campañas electorales alemanas son conducidas por agencias y por medio
de técnicas de publicidad y relaciones públicas, entre cuatro y seis semanas
anteriores a las elecciones, los noticieros y espacios de análisis electoral son
comunes17. Son ampliamente utilizados el correo masivo, los posters y
publicidad impresa con lo cual los ciudadanos se informan sobre los
candidatos, partidos y sus programas.
Los alemanes tradicionalmente no han tenido una cultura de participación
política, debido en parte a la experiencia nazi y a la posterior prohibición
autoritaria de la antigua RDA. En la RFA se registraron antes de los años
sesenta, bajos índices de participación en las urnas. Sin embargo, en las
últimas décadas la participación política ha aumentado, incluyendo la práctica
de utilizar calcomanías en los automóviles. Se organizaron grupos de
participación política por primera vez en las elecciones de 1965 y 1969 por el
SPD. En 1972 se organizaron grupos mucho más fuertes que realizaban
16 IFE. Alemania…Op. Cit. Página 28.17 Los primeros dos domingos de septiembre de 2002 se realizó por primera vez en Alemania un debate televisado entre los dos principales candidatos a Canciller: Edmund Stoiber por el CSU/CDU y Gerhard Shröder por el PDS.
22
mitines políticos, cooperaban en casillas de información, repartían literatura y
propaganda y en general estimulaban el voto. Estas prácticas son ahora muy
comunes en Alemania.
C. AUTORIDADES
La Ley Federal Electoral así como las Regulaciones Federales Electorales
establecen las disposiciones que regulan a las autoridades electorales.
1. Federales
OFICINA FEDERAL DE INTERCAMBIO, el Ministerio del Interior
designará al Oficial Federal y a su suplente, la designación es por tiempo
indefinido18. Entre las atribuciones de la Oficina se encuentran: verificar la
correcta conducción de la elección; anunciar las resoluciones del comité acerca
de las asociaciones que podrán participar como partidos políticos en las
elecciones; conducir las sesiones del comité electoral federal; examinar las
candidaturas distritales y de listas locales; confirmar el resultado electoral
provisional de todo el territorio; preparar la declaración del comité electoral
federal sobre el resultado final de la elección de listas locales; informar a las
oficinas locales de los candidatos por listas que han sido presumiblemente
electos; anunciar el resultado final de las elecciones de todo el territorio;
registrar en el censo electoral a los ciudadanos alemanes que radican en el
extranjero; proveer las boletas y las formas oficiales.
COMITÉ ELECTORAL FEDERAL, integrado por el oficial federal como
presidente y por ocho vocales asesores. Deberá sesionar públicamente, entre
sus funciones está: comprobar qué partidos han estado continuamente
18 Hasta las elecciones celebradas en septiembre de 2002, el oficial federal de intercambio es Johann Hahlen quien fue nombrado desde 1995 y funge también como presidente de la oficina federal de estadística.
23
representados en el Bundestag o Landtag; decidir qué asociaciones deberán
ser reconocidas como partidos para las elecciones; decidir en las apelaciones
sobre rechazos de listas locales; decidir en las declaraciones concernientes en
la exclusión de listas locales combinadas y comprobar el resultado de la
elección por lista local del territorio alemán.
2. Locales (Land)
OFICINA LOCAL DE INTERCAMBIO, el oficial será designado por la
autoridad competente en cada Land. Entre sus atribuciones se encuentra:
presidir las sesiones del comité electoral local; decidir sobre la asignación de
consejos conjuntos para varios distritos; proveer boletas y formas oficiales;
anunciar las propuestas de listas locales; examinar las candidaturas; publicar
las listas aprobadas; observar la elección y recibir consultas de otros órganos
electorales; confirmar y declarar el resultado provisional de la elección del
Land; realizar los preparativos para el establecimiento del resultado final por
lista local para el Land y el comité electoral local; informar a los candidatos que
han sido elegidos por lista; declarar los resultados finales de la elección del
Land; establecer una fecha posible para una elección nueva en caso de ser
necesario; designar a los ganadores de las listas.
COMITÉ ELECTORAL LOCAL, integrado por el oficial local como
presidente y seis vocales asesores. Deberán sesionar públicamente, sus
funciones son: decidir acerca de la aprobación de las listas locales; añadir
cuando sea necesario a las siglas de los partidos, designaciones que los
distingan; decidir sobre las apelaciones presentadas en contra de la aprobación
o rechazo de las nominaciones distritales y anunciar el resultado final de las
elecciones de listas locales del Land.
3. Distritales (de cada Distrito Electoral)
OFICINA DISTRITAL DE INTERCAMBIO, el oficial será designado por la
autoridad competente en cada Land. Entre sus facultades se encuentran:
24
designar los miembros del comité electoral distrital; dar aviso de las propuestas
de nominaciones distritales; presidir las sesiones del comité electoral distrital;
colaborar en la formación de las secciones electorales; proveer las boletas y las
formas oficiales; reportar a las oficinas local y federal sobre las nominaciones
de candidatos; perseguir faltas administrativas de acuerdo con la Ley Federal
Electoral; comprobar el resultado electoral provisional para el distrito y
reportarlo a la oficina local; anunciar el resultado final electoral del distrito;
trabajar conjuntamente con la oficina encargada de recibir los votos postales.
COMITÉ ELECTORAL DISTRITAL, integrados por el oficial distrital como
presidente y seis vocales asesores. Deberán reunirse en sesiones públicas y
sus funciones más importantes son: decidir sobre la aprobación de las
nominaciones distritales; escrutar las decisiones tomadas por los Consejos
Electorales en las secciones electorales; dar a conocer el número de votos de
cada distrito electoral y declarar cual candidato fue elegido como representante
de dicho distrito.
4. Sectoriales (de cada sección electoral)
OFICINA ELECTORAL (al menos una por Distrito Electoral), el oficial será
designado por la autoridad competente en cada Land. Sus actividades
consisten en: abrir y cerrar la casilla electoral; conducir la casilla electoral;
corregir el censo electoral; completar el record electoral; anunciar los
resultados de la elección; reportar el resultado a la sección electoral.
CONSEJO ELECTORAL (al menos uno por Distrito Electoral), integrados
por el oficial electoral como presidente, su suplente y de tres a siete vocales
asesores. Sus funciones son: supervisar la jornada electoral; preservar la
secrecía del voto y mantener el orden en la casilla; decidir la aprobación o
rechazo de algún votante; decidir la validez de las boletas y los votos; decidir
en todas las cuestiones relacionadas con las boletas y el escrutinio; dar aviso
del resultado en la sección electoral.
Para varios Distritos Electorales colindantes, habrá una Oficina Distrital
Conjunta, así como un Comité Distrital.
25
Nadie podrá ser miembro de más de un órgano electoral. Ningún candidato,
vocero o asistente podrán ser miembros de los órganos electorales. Las
autoridades locales están autorizadas a designar a ciudadanos registrados con
capacidad de votar para colaborar en los Consejos Electorales.
D. VOTACIÓN Y MÉTODO DE CONVERSIÓN DE VOTOS EN ESCAÑOS
Como se dijo anteriormente, los ciudadanos alemanes participan únicamente
en las elecciones a Bundestag y con ello, eligen indirectamente al canciller,
pues éste es electo por los miembros del Bundestag a propuesta del
Presidente Federal.
La Ley Federal Electoral regula lo referente a la composición del Bundestag y
al procedimiento para su elección. La elección de sus miembros se hace por
medio del voto general, directo, libre, igual y secreto por los alemanes con
capacidad para votar (Vid. Supra páginas 12 y 13) Alrededor de 59819
diputados serán elegidos de acuerdo con el sistema de representación
proporcional combinado con la votación uninominal. La elección de los
representantes se hará por medio de dos sistemas: 299 diputados serán
elegidos de nominaciones en distritos electorales y el resto serán elegidos de
acuerdo con listas locales.
De esta forma el elector tendrá dos votos: el primero, decide sobre los
candidatos directos de cada distrito electoral y el segundo, por listas locales en
19 El artículo 1 de la Ley Federal Electoral establece que él número de diputados estará sujeto a las variaciones resultantes de la aplicación de dicha ley. Esto se refiere a los “mandatos excesivos”, estos existen cuando un partido obtiene más escaños directos en el Land de lo que normalmente es autorizado bajo la distribución de escaños de la lista local en base a los segundos votos. Sin embargo, el partido conservará los escaños ganados en cualquier caso, el número total de escaños del Bundestag será incrementado de acuerdo con el número de “mandatos excesivos” que existan. Para la XIV Legislatura, el Bundestag estuvo integrado por 656 miembros, pero como resultado de 13 mandatos excesivos tuvo 669 diputados. De los miembros, 328 debían ser elegidos de acuerdo con las nominaciones de distrito electoral y el resto de acuerdo con las listas locales. Para la XV Legislatura el Bundestag deberá estar integrado por 598 miembros siguiendo las reglas que la Ley Electoral Federal establece, de acuerdo con la treceava enmienda a dicha ley del 15 de noviembre de 1996. Sin embargo, debía estarse a los resultados del “mandato excesivo”, con lo cual el Bundestag para la XV legislatura está compuesto por 603 diputados.
26
el que los electores votan a un partido determinado, no a un candidato. El
ciudadano tiene la opción de votar las dos veces por el mismo partido, o dividir
su voto, es decir, el primero a un partido o candidato y el segundo a otro
partido.
El primer sistema es un sistema uninominal de mayoría, en él se vota por
candidato y gana quien obtiene la mayoría y los votos de los demás candidatos
no son contados, por lo que no tendrán una representación en el Congreso.
Para este sistema los partidos o los candidatos independientes presentan la
candidatura por Distrito Electoral de una sola persona. Sin embargo, pueden
estar nominados los candidatos uninominales también dentro de las listas
locales, de esta forma, el partido –y el candidato- aseguran su presencia en el
Bundestag.
El segundo sistema es un sistema de representación proporcional de lista
partidaria cerrada y bloqueada. La suma total de votos de un partido es
decisiva para el número de escaños, cada voto cuenta y por consiguiente, las
minorías obtendrán sitios en el parlamento. Sin embargo, el sistema de
representación proporcional es propicio para la fragmentación de partidos y
podría obstaculizar el establecimiento de mayorías parlamentarias, esto no
sucede debido a la existencia de la cláusula de restricción o barrera legal.
La cláusula de restricción20 se refiere a que solamente serán tomados en
consideración para la distribución de escaños entre las listas locales, aquellos
partidos que hayan obtenido al menos el 5% de los segundos votos válidos en
todo el territorio alemán o hayan ganado en al menos tres distritos electorales.
Sin embargo, los mandatos directos de distritos obtenidos por candidatos
20 Esta cláusula fue introducida para las elecciones a Bundestag debido a los acontecimientos a la luz de la Constitución de Weimar que no contenía dicha barrera. En las elecciones de 1949 los partidos debían obtener el 5% de los votos en un Land o al menos un distrito electoral ganado para poder participar en la distribución de escaños. En las elecciones siguientes, la cláusula fue extendida para todo el territorio lo cual condujo a la concentración de escaños en un número limitado de partidos. De 1961 a 1980 había cuatro partidos (SPD, CDU, CSU y FDP) representados en el Bundestag; de 1983 en adelante, también el partido verde (Die Grünen) y desde 1990 el PDS. En ABC of the Bundestag Election 2002. Der Bundeswahlleiter. Deutschland, 2002.
27
independientes o de partidos cuya lista local no haya sido aprobada o que le
aplique la cláusula de restricción, retendrán los escaños obtenidos.
Sartori llama a este sistema combinado un sistema de representación
proporcional personalizado21 más insiste en que no es un sistema mixto, pues
la combinación de sus elementos no da un resultado mixto, sino que el
resultado es proporcional. El autor hace referencia a la confusión que existe
inclusive entre los alemanes al votar dos veces, pues el primer voto sirve para
el candidato uninominal y el segundo para la lista partidaria. Mientras que el
primer voto es una representación proporcional personal, es decir, la
representación esta basada en la persona; el segundo voto es más importante,
pues con éste se asignan los escaños y determina que partido gana las
elecciones.
Sartori explica que el hecho de que el Bundestag este integrado por dos clases
de miembros no tiene consecuencias para sus funciones, pues no se espera
que los miembros elegidos por distrito se dediquen a las necesidades de éste22.
El sistema alemán es explicado claramente por Dieter Nohlen:
“El número de escaños que le corresponde a cada partido es determinado en
una doble utilización del procedimiento de conversión de votos a escaños con
el método Hare/Niemeyer23 En una primera operación se comprueba el número
de escaños que corresponde a cada partido en el Bundestag, para ello, se
suman los segundos votos obtenidos por la lista de Land por cada partido a
nivel nacional24. Con base en este número de votos se aplica el método para
determinar el número de escaños que corresponde a cada partido, participando
sólo aquellos que hayan superado la barrera legal -o cláusula de restricción-
Posteriormente, en una segunda operación se aplica nuevamente el método
para repartir los escaños ya asignados a cada partido a nivel nacional entre sus
distintas listas de Land. Una vez determinado el número de escaños que
21 Cfr. Ingeniería Constitucional Comparada. Fondo de Cultura Económica. México, 1994. Página 31.22 Íbidem.23 Hasta 1983 fue utilizado el método D´Hondt. En NOHLEN, Dieter. Op.Cit. Página 201.24 Hasta 1956 sólo se hacía a nivel de Land. Íbidem.
28
corresponden a cada partido en cada Bundesland, se sustraen los escaños
obtenidos en las circunscripciones –distritos electorales- (mandatos directos)
de cada Bundesland. Es decir, éstos se restan del número de escaños
obtenidos a nivel nacional (evitando la doble asignación de escaños) Los
escaños restantes se adjudican a los candidatos de las listas Land”25
De acuerdo con lo anterior, es preciso comentar que entre más distritos
electorales –personales- gane un partido, menos escaños por lista recibirá.
El Método Hare/Niemeyer funciona de la siguiente manera:
El total del número de escaños es multiplicado por el número de votos
obtenidos por cada partido individualmente y el producto es dividido entre el
total de número de votos obtenidos por todos los partidos que participan en la
distribución –aquellos que no superaron la cláusula de restricción no participan-
Primero, cada partido recibe la parte integral del cálculo resultado de la
proporción, el remanente o decimales será adjudicado en orden decreciente en
una segunda parte de la suma. Ejemplo:
NÚMERO DE ESCAÑOS: 21
Partido A= 10,000 votos
Partido B= 8,000 votos
Partido C= 4,000 votos
Partido D= 3,000 votos
Total= 25,000 votos
Partido A 10,000/25,000 X 21 = 8.40 = 8 escaños
Partido B 8,000/25,000 X 21 = 6.72 + 1 = 7 escaños
Partido C 4,000/25,000 X 21= 3.36 = 3 escaños
Partido D 3,000/25,000 X 21= 2.52 + 1 = 3 escaños
25 Ídem. Páginas 201 y 202.
29
19 + 2 = 21 escaños
En el ejemplo, el resultado fue de 19 escaños, por ello los dos escaños
adicionales debieron ser distribuidos uno al partido B que tiene el decimal más
alto y otro al partido D que tiene el segundo decimal más alto.
E. LOS DISTRITOS ELECTORALES26
Para las elecciones el territorio alemán es dividido en Distritos Electorales de
acuerdo con lo establecido en los artículos 2 y 3 de la Ley Federal Electoral.
Para ello, se entenderá como área electoral todo el territorio de la República
Federal de Alemania. La división se realiza de acuerdo con un anexo a la ley,
actualmente Alemania está dividida en 328 distritos de acuerdo con el número
de habitantes, resultando aproximadamente 250,000 por cada distrito. Bavaria
es el Land con mayor número de distritos (44) y Bremen el menor (2).
De acuerdo con el artículo 3 de la Ley Federal Electoral, la población de un
distrito no podrá representar más del 15% del promedio de población de todos
los distritos en ninguna dirección, cuando el porcentaje aumente a más de un
25% los límites del distrito deberán ser trazados nuevamente.
Para fijar los límites de cada distrito, el Presidente Federal deberá designar una
Comisión Distrital permanente, la cual estará integrada por el Presidente de la
Oficina Federal de Estadística, un juez de la Corte Administrativa Federal y
otros cinco miembros.
F. JORNADA ELECTORAL
26 Se utilizó la traducción de Constituencies para determinar el concepto de división territorial en distritos electorales, sin embargo, la Ley Fundamental y las leyes aplicables en idioma alemán hacen referencia a la palabra Wahlkreise lo cual podría traducirse como circunscripción. En las obras consultadas se hace referencia a ambos conceptos: SARTORI utiliza distritos electorales, mientras que NOHLEN utiliza circunscripciones, ambas obras Op. Cit. Para la división del territorio en distritos ver Anexo 3.
30
La fecha de la elección deberá ser cuando menos a los 46 meses y cuando
más a los 48 meses después de comenzado el periodo electoral27. El
Presidente Federal deberá determinar el día de la elección, el cual deberá ser
domingo o día festivo. Las casillas estarán abiertas de 8am a 6pm. La votación
deberá ser pública y el Consejo Electoral deberá cuidar el orden público
pudiendo expulsar a cualquier persona que lo altere, así mismo, deberán cuidar
la secrecía del voto. El día de la votación no podrá haber propaganda de los
candidatos y partidos que influya en las decisiones cerca de la casilla.
Las boletas deberán tener el tamaño y diseño previsto en la ley28 La Ley prevé
la posibilidad de voto por computadora –en las casillas- y el voto por
correspondencia, estableciendo para cada caso la regulación necesaria.
En cada casilla habrá:
El registro cerrado de votantes
Boletas suficientes
Formas oficiales para el record de las elecciones
Formas oficiales para el reporte de conteo rápido
Copias de las bases legales de las elecciones
Copia del anuncio de la votación
Material para cerrar la urna29
Bolsas y material para empacar los votos y las credenciales para vota30r
El oficial electoral dará aviso de cuando la casilla ha cerrado y una vez
concluida la votación, se procederá al escrutinio.
27 El Bundestag es elegido por un periodo de cuatro años. Su periodo electoral deberá concluir con la asamblea de un nuevo Bundestag. En caso de disolución del Congreso, la elección deberá realizarse dentro de los siguientes sesenta días. Artículo 31 (1) de la Ley Fundamental.28 Ver Anexo 2.29 Las urnas deberán tener la posibilidad de cerrarse con candado, sus medidas y detalles se encuentran el las Regulaciones de la Ley Federal Electoral.30 No todos los ciudadanos tienen credencial para votar, ésta puede ser solicitada ante la autoridad de la localidad cuando no hayan sido registrados en el censo local, los ciudadanos pueden votar al ser notificados de ello de acuerdo con los registros de ciudadanos. La credencial es recogida una vez realizado el voto.
31
G. ESCRUTINIO Y DECLARACIÓN DE RESULTADOS
El escrutinio de votos se encuentra regulado en la Ley Fundamental artículo 41,
en la Ley Electoral Federal, en las Regulaciones a la Ley Federal Electoral y en
la Ley de Escrutinio.
Concluida la votación, el Consejo Electoral deberá declarar el resultado de la
elección y manifestar el número de personas registradas para votar, el número
de personas que votaron, el número de votos primeros válidos e inválidos, el
número de votos segundos válidos e inválidos, el número de votos válidos por
cada candidato uninominal y el número de votos válidos para cada lista local.
Se contarán los votos en cada casilla por dos miembros del Consejo –como
mínimo- bajo la supervisión del Oficial. Una vez concluido el escrutinio de la
casilla, el Oficial Electoral deberá dar a conocer el resultado a la autoridad local
quien deberá compilar los resultados de todas las secciones y reportarlos a la
Oficina Distrital. Después de las 6pm podrán emitirse resultados provisionales.
Los votos por correspondencia31 serán contados por un miembro del Consejo
Postal deberá remitir los resultados a la Oficina Distrital para su conteo final.
Al otro día de la elección se anunciarán las confirmaciones en sesiones
públicas de los resultados finales y del candidato que fue elegido en cada
distrito electoral por parte de los Comités Electorales Distritales, los resultados
de las listas locales en cada Land por parte de los Comités Electorales Locales,
los resultados totales de las listas y de los candidatos elegidos por el Comité
Electoral Federal. Así mismo, la Oficina Federal de Intercambio deberá notificar
a los candidatos que hayan sido elegidos de las listas y finalmente, cada Oficial
Distrital, Local y Federal deberá anunciar públicamente los ganadores de los
candidatos electos en los Distritos Electorales en los Länder y en el área
electoral ordenado por escaños por partido, por Länder y los candidatos
elegidos en el área electoral, respectivamente. Finalmente, la Oficina Federal
de Intercambio deberá publicar los resultados.
31 Para las elecciones de 1998, 8,016,122 alemanes optaron por el voto postal, lo que representa el 16% del total del número de votantes.
32
La declaración de validez de la elección recae en el Bundestag, quien de
acuerdo con la Ley Electoral Federal y las regulaciones a la misma establece
una Comisión Escrutadora. Las Oficinas Locales y la Oficina Federal deberán
examinar si la elección fue conducida de acuerdo con las provisiones de ley.
Deberán decidir si, de acuerdo con el resultado de su escrutinio, existe alguna
objeción que presentar.
H. RECURSOS
De acuerdo con el párrafo (2) del artículo 41 de la Ley Fundamental, la entidad
encargada del escrutinio y la declaración de validez de las elecciones es el
Bundestag, cualquier objeción a sus resultados podrá oponerse ante la Corte
Federal Constitucional dentro de los dos meses siguientes al día de la elección.
El recurso ante el Bundestag se encuentra regulado en la Ley de Escrutinio de
abril de 1995. Mientras que el recurso ante la Corte Federal Constitucional, se
encuentra regulado en las leyes de la materia.
Para explicar lo referente a la distribución entre ganadores de listas locales y
distritos electorales, utilizaremos la tabla que David P. Conradt utiliza en su
obra32.
Distribución de escaños en la elección de 1990
Partido % Primer
voto
%Segundo voto Num. de
escaños
bajo rep.
Prop.
Num. de
distritos
ganados (1er
voto)
Num. de
listas
elegidas
CDU/CSU 45.7 43.8 287 235 84
SPD 35.2 33.5 220 91 148
FDP 7.8 11.0 72 1 78
GRÜNE 4.4 3.9 26 0 0
PDS 2.3 2.4 16 1 16
ALLIANCE 90 1.2 1.2 8 0 8
MINORÍAS 3.4 4.2 27 0 0
TOTAL 100 100 656 328 334*
32 Cfr. The German Polity. Longman, New York, 1993, página 115.
33
*El CDU recibió seis escaños extra por “exceso de mandato” obtenidos en los
Länder de la antigua RDA
I. REEMBOLSO DE LOS GASTOS DE ELECCIÓN
Los costos de la elección deberán ser reembolsados por el Gobierno Federal a
los Länder. Por su parte, los Länder deberán rembolsar los gastos de la
publicidad de las elecciones, las boletas y los gastos para los miembros de las
mesas electorales, cada Land deberá rembolsar una cantidad apropiada de
estos costos, si las elecciones de Landtag, de gobierno local y Bundestag son
realizadas en el mismo tiempo.
J. DELITOS ELECTORALES
El Código Penal Alemán establece en sus artículos 107 a 108d qué conductas
serán castigadas como delitos. Las acciones son aquellas que vayan en contra
de la correcta conducción de las elecciones y del libre ejercicio del voto, la
violación del secreto en el voto (hasta dos años de prisión) la coerción del voto
(hasta cinco años de prisión y en casos más severos, hasta diez), la
falsificación electoral (hasta cinco años de prisión) y el soborno de votantes
para obtener un resultado determinado (hasta cinco años de prisión)
Los delitos cometidos por partidos políticos en el mal uso o desviación de
ingresos fueron detallados en el capítulo referente a partidos políticos.33
K. ESTADÍSTICAS
La Ley de Estadística de mayo de 199934 y de carácter federal es la encargada
de regular la el análisis de las elecciones generales. La ley protege el secreto
del voto para el análisis de la votación.
Para la realización de las estadísticas se tomarán distritos electorales al azar y
se analizarán los votos por edad y sexo, de esta manera los partidos políticos y
33 Supra. Página 19.34 Anteriormente, las estadísticas electorales eran reguladas por la Ley Federal Electoral y las Regulaciones de la misma, fueron suspendidas por medio de una ley federal de 1994 y posteriormente por otra de 1998. Hasta la promulgación en 1999 de la nueva Ley de Estadística Electoral.
34
cualquier parte interesada podrá tener acceso a las tendencias de voto en la
sociedad alemana realizadas en la última elección.
La elección de los distritos se hace de acuerdo con la Oficina Federal de
Intercambio y las Oficinas Locales, así como con las oficinas de estadística
locales.
Las autoridades encargadas que intervienen directamente en la realización de
las estadísticas son la Oficina Federal de Estadística y las Oficinas de
Estadística Locales, por su parte las comunidades locales de los distritos
seleccionados, deberán compilar los datos por sección electoral.
Los resultados federales deberán ser publicados por parte de la Oficina Federal
de Estadística y las Oficinas Locales de Estadística.
35
Los resultados preliminares de la elección de 2002, presentan el empate entre
el SPD y el CDU/CSU con un 38.5%35. Finalmente, los resultados oficiales
mostraron que los porcentajes de votos obtenidos por uno y otro partido
variarían en décimas. La mayoría la obtuvo la coalición verde-SPD al obtener el
primero, un 8.6%.
El canciller de Alemania Gerhard Schröder fue elegido por medio de listas
locales estando el el primer lugar para Niedersachsen por el SPD.
El Ministro de Relaciones Exteriores, Joschka Fischer del Grünen36/alianza 90
fue elegido por medio de lista local en el primer lugar de Hessen.
El principal rival de la alianza rojiverde fue Edmund Stoiber del CSU/CDU quien
ganó su escaño parlamentario por medio de lista local en primer lugar por
Bayern.
L. SISTEMA DE PARTIDOS
Para las elecciones a Bundestag de septiembre de 2002, se presentaron 34
partidos políticos, de los cuales solamente obtuvieron escaños los siguientes:
VERTEILUNG DER SITZE AUF DIE PARTEIENVERTEILUNG DER SITZE AUF DIE PARTEIEN3737
Partido Número Segundo Número Resultado Escaño Número de
35 http://news.bbc.uk.co.resultados presentados por Bundeswahlleiter. Las elecciones de septiembre de 2002 fueron las más “reñidas” en la historia democrática de Alemania, pues aunque ambos candidatos tenían amplios porcentajes en la intención de voto, el favorito era el candidato del CDU/CSU Edmund Stoiber. Finalmente, las inundaciones de agosto del mismo año, la posición de Schröder en el debate de la guerra contra Iraq y el debate televisivo-en menor medida-, fueron decisivos para el empate.36 Para las elecciones de 2002 el Grüne/Alianza 90 formó una coalición con el SPD mediante la cual, el último logró la mayoría. El partido más antiguo de Alemania retuvo el poder, gracias al partido más nuevo (lograron escaños parlamentarios en 1983).37 Los siguientes gráficos fueron tomados del reporte Wahl Zum 15. Deutschen Bundestag am 22. September 2002, publicado por Statistisches Bundesamt, Wiesbaden 2002.
36
de
escaños
voto total de
votos
del cálculo por
decimal
escaños
obtenidos
SPD 18488668 246, 954904 + 1 247
CDU 14167561 189, 237466 189
CSU 4315080 57, 636936 + 1 58
GRÜNE 4110355 54, 902404 + 1 55
FDP 3538815 47,268290 47
TOTAL 596 44620479 593 + 3 596
Distribución de escaños por partido en listas locales de acuerdo con el sistema
Hare/Niemeyer. La distribución de los escaños restantes, se hará de acuerdo
con los candidatos ganadores por distrito electoral, cuyos nombres no estén en
las listas.
Para la XV Legislatura del Bundestag el número total de diputados será de
60338.
Los partidos CDU/CSU y PDS son los principales partidos en Alemania, ambos
se han alternado el poder desde la Ley Fundamental de Bonn de 1949.
El CDU (Unión Demócrata Cristiana) es el partido cristiano demócrata de
carácter conservador y ha tenido como cancilleres a Honrad Adenauer de
1949-1963; Ludwig Erhard 1963-1966; Kart Georg Keisinger 1966-1969; y
Helmut Kohl 1982-1998. El CDU es el partido nacional que no cuenta con
representación en el Estado de Bayern (Baviera) por lo que su representación
ahí es el CSU (Unión Social Cristiana).
El PDS es el partido Social Demócrata de Alemania portador de la bandera
ideológica de la tercera vía –Die neue mitte- De carácter social, ha tenido como
38 Los resultados preliminares al 23 de septiembre de 2002 daban al SPD y a los Grüne 306 escaños parlamentarios, y al CDU/CSU junto con el FDP 295. Al ganar los comunistas 2 escaños la coalición de Schröder-Fischer tendría una mayoría de nueve en el nuevo parlamento, a comparación de los 21 que tuvo la legislación pasada. La votación al SPD de 1998 fue de un 40.9% mientras que para las elecciones de 2002 fue de un 38.5%.Por su parte, los Grüne obtuvieron un 8.6% aumentando en un 1.9% de la elección pasada. Los resultados oficiales muestran que el SPD y los Grüne, obtuvieron 47.1 por ciento de los votos, para mantener su coalición por otros cuatro años. Los oponentes CSU/CDU recibieron 45,9% de los sufragios, en una probable alianza con los FDP, que obtuvieron 7.4 por ciento de las preferencias.
37
cancilleres a Willy Brandt 1969-1974; Helmut Schmidt 1974-1982 y Gerhard
Shröder 1998-
Porcentaje de votos obtenidos por los principales partidos alemanes: SPD y
CDU/CSU desde 1949 a 1998.
Fuente: www.bundeswahlleiter.de
38
Porcentaje de segundos votos obtenidos por cada partido.
Fuente: www.bundeswahlleiter.de
39
Integración de los escaños en la XV Legislatura del Bundestag
Fuente: www.bundeswahlleiter.de
40
ANEXO 1
TERRITORIO DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA
ANEXO 2
41
BOLETA PARA ELECCIONES FEDERALES ALEMANAS
42
ANEXO 3
División del territorio Alemán en Distritos Electorales
43
BIBLIOGRAFÍA
Libros
AGUIRRE, Pedro (coord). Alemania. Instituto Federal Electoral. Colección
Sistemas Políticos y Electorales Contemporáneos Número 3. México, 2001
BOVERO, Michelangelo. Los Adjetivos de la Democracia. Instituto Federal
Electoral. México, 1995.
CONRADT, David P., The German Polity. Longman, New York, 1993.
NOHLEN, Dieter. Sistemas Electorales y Partidos Políticos. Fondo de Cultura
Económica. México, 1994.
SARTORI, Giovanni. Ingeniería Constitucional Comparada. Fondo de Cultura
Económica. México, 1994.
SARTORI, Giovanni. Elementos de Teoría Política. Alianza Editorial. Madrid,
1999.
Documentos y leyes
ABC of the Bundestag Election 2002. Der Bundeswahlleiter. Deutschland,
2002.
Wahl Zum 15. Deutschen Bundestag am 22. September 2002, Statistisches
Bundesamt, Wiesbaden 2002.
Basic Law for the Federal Republic of Germany, text edition, December 2000.
Federal Electoral Law as amended in the promulgations dated 23 July 1993
(Federal Law Gazette I, p. 1288,1594), last amended by Article 1 of the Law of
7 May 2002 (Federal Law Gazette I, p. 1529)
Federal Electoral Regulations, Version as promulgated on 19 April 2002
(Federal Law Gazette I, p. 1376)
44
The Law on Political Parties (Party Law), amended version of 31 January 1994
(Federal Law Gazette I, p. 149) last amended pursuant to Article 1 of the Law
dated 28 June 2002 (Federal Law Gazette I, p. 2268)
Law on the Scrutiny of Elections, in the amended version promulgated by the
Federal Law Gazette, Section III, breakdown number 111-2, last amended by
Article 1 of the Law dated 28 April 1995 (Federal Law Gazette I, p. 582)
Law on Electoral Statistics, Law on the general and the representative Electoral
Statistics at the elections to the German Bundestag and at the election of the
members of the European Parliament from the Federal Republic of Germany of
21 May 1999 (Federal Law Gazette (BGBI) I, p. 1023) amended by Article 1 of
the Law of 17 January 2002 (Federal Law Gazette (BGBI) I, p. 412)
Páginas web consultadas
www.reforma.com
http://news.bbc.co.uk
www.elpais.es
www.ifes.org
www.publikation-deutschland.de
http://colegioabogados.org
www.spiegel.de/politik/
www.bundestag.de
www.destatis.de/wahlen
www.yahoo.news.com
45