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ALCANCE DE LAS OBLIGACIONES PÚBLICAS SOBRE SANEAMIENTO EN

ESPAÑA

Dra. Beatriz Setuáin Mendía Prof. Titular de Derecho Administrativo

Universidad de Zaragoza

Alcance de obligaciones públicas sobre saneamiento en España

• España, como Estado compuesto, distribuye entre los tres

niveles de Administración la mayoría de las competencias

materiales.

• En el caso del saneamiento:

• Sistema de reparto competencial complejo

• Tratamiento normativo de la cuestión confuso y deslabazado

• Interpretación dispar en los distintos territorios

• Resultado: diversa ejecución de la política de saneamiento,

presentando diferencias significativas y afectando, en última

instancia, a la situación general


• Existe una tendencia automatizada a considerar el saneamiento una

competencia propia municipal, basada en una lectura mecánica y

asistemática de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local

• Artículo 25.2.c) LBRL:

• “El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos

de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes

materias: c) (…) evacuación y tratamiento de aguas residuales”

• Artículo 26.1.a) LBRL:

• “Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: a) En todos los Municipios (…) abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado…”

• Necesidad de completar: apartados 3 y 5 del artículo 25:

• “3. Las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera

• 5. La Ley determinará la competencia municipal propia de que se trate, garantizando que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración Pública”


• Lectura correcta de las referencias al saneamiento:

• Los Municipios detentan competencia directa y plena sobre el saneamiento en baja (alcantarillado)

• Los Municipios detentan competencias sobre el saneamiento en alta (depuración) con el alcance que le atribuya el legislador sectorial

• Necesidad de deducir el marco competencial de la normativa sectorial

• Norma cabecera: RD-Ley 11/1995, de 28 de diciembre:

• Norma de “transposición” de la Directiva 91/271 • No traduce las obligaciones comunitarias a referencias y categorías

jurídicas propias

• “Volcado” en BOE de los conceptos comunitarios, que introduce inseguridad jurídica al no tener correspondencia en nuestro ordenamiento

• Por tanto, las obligaciones de saneamiento siguen articulándose en torno a los conceptos de: • Habitantes-equivalente (técnico): “carga orgánica biodegradable con una demanda

bioquímica de oxígeno de cinco días (DBO 5), de 60 gramos de oxígeno por día”.

• Aglomeraciones urbanas (ambiental): “zona geográfica formada por uno o varios Municipios, o por parte de uno o varios de ellos, que por su población o actividad económica constituya un foco de generación de aguas residuales que justifique su recogida y conducción a una instalación de tratamiento o a un punto de vertido final”

• Consecuencia necesaria: hay que definirlos en la práctica para articular el sistema, que condiciona el mayor o menor rigor depurativo a su concurrencia combinada • ¿Cómo?: mediante operaciones de cálculo (para el concepto técnico) y valorativas

(para el ambiental)

• Llamada a la discrecionalidad administrativa

• Pérdida de uniformidad entre las distintas partes del territorio, dependiendo de la apreciación que se haga de ellos en cada una: no necesariamente negativo, si se acompasa con los objetivos de la Directiva (valoraciones adecuadas para conseguirlos)


• ¿Quién?: las propias Administraciones públicas, conforme a un primer nivel de atribución competencial al que procede la misma norma:

• Grueso competencial: Comunidades Autónomas

• Calcular los habitantes-equivalente y fijar las aglomeraciones urbanas de su territorio, estableciendo el ente representativo de los Municipios concernidos

• Elaborar el plan o programa de aplicación de las previsiones normativas

• Determinar excepciones al régimen común de obligaciones

• Señalar zonas sensibles en cuencas intracomunitarias

• Municipios (art. 3): les corresponderá el cumplimiento de las obligaciones señaladas, pero en cuanto integrantes de una aglomeración urbana y actuantes a través de un ente representativo: competencia mediata y condicionada, alejada de las habituales lecturas mecánicas de la legislación de régimen local

• Estado: competencias ambientales e hídricas intercomunitarias

• Aprobar la legislación básica (art. 149.1.23 CE)

• Fijar, previa audiencia a Comunidades Autónomas y entidades locales, las zonas sensibles sitas en cuencas intercomunitarias (art. 149.1.22 CE)


• A mayor abundamiento, el ejercicio del grueso competencial autonómico es ampliamente discrecional

• Discrecionalidad en cuanto a la fijación de aglomeraciones urbanas • El criterio impuesto por la norma es ambiental, sin dar pautas básicas

de ajuste jurídico-territorial (convenientes: sugerencia de ajuste en lo posible con estructuras existentes en el territorio)

• Riesgo de disociación entre ámbitos serviciales que propicia la fragmentación y en último término el incumplimiento: así lo han entendido algunos planes autonómicos de saneamiento


• Discrecionalidad en cuanto a la institucionalización de las aglomeraciones urbanas: ente representativo de los Municipios afectados

• Se ha dicho que los Municipios enfrentan jurídicamente las obligaciones de depuración como integrantes de la aglomeración y a través del ente representativo que designe la Comunidad Autónoma

• Si la aglomeración coincide con un Municipio, sería lógico que la Comunidad Autónoma señalara como ente representativo a la propia entidad local o a una figura organizativa municipal (lo que no siempre hace)

• Si no coincide: libre determinación autonómica

• El Municipio (y su competencia) se desdibuja en la aglomeración, mediatizado por la figura representativa que señalen las instancias autonómicas


• El reparto competencial descrito es el básico (primer nivel)

• Complemento con segundo nivel competencial derivado de la legislación autonómica de saneamiento (art. 149.1.23 CE)

• Modus operandi general (con matices y alguna excepción, más formal que real): criterio del interés supramunicipal del saneamiento

• Grueso de las atribuciones a las instancias autonómicas: planificación, control, financiación, ejecución, prestación

• Municipios: alcantarillado; en ocasiones propuesta, ejecución de infraestructuras de interés local (escasas y simples), gestión (salvo que medien, muy habitualmente, mecanismos de sustitución)… siempre en el marco de la planificación autonómica


• “Problema”: dos bloques legales (básico y desarrollo) que operan en la misma materia conforme a parámetros distintos, generando confusión competencial y propiciando actuaciones dispares

• Necesaria articulación: lectura armonizada conforme a lo básico (adaptación material, ya que mayoritariamente no es formal) • Las atribuciones de las Leyes autonómicas tienen como referencia

necesaria los conceptos básicos del sistema: • Se planificará considerando (y concretando) aglomeraciones urbanas y h-e

• Se proyectarán y ejecutarán las infraestructuras dimensionadas conforme al cálculo de los h-e y la consideración del punto de vertido

• Se designará el ente representativo de los Municipios obligados conforme al modelo de aglomeración urbana, manteniendo la figura instrumental existente (normalmente autonómica) si encaja en ese papel o sustituyéndola por otra

• Y los resultados que persigue, interpretando sus determinaciones competenciales (y modificándolas si es preciso) conforme a una visión integral y sistémica, por encima de la consideración individual de cada actividad y su atribución conforme a criterios ajenos de la misma

• Es posible: legislación catalana (TRLA de 2003), que responde a esta visión armonizada con el modelo de Entidades Locales del Agua


• Conclusión: el marco normativo es complejo, el reparto

competencial no es claro, su ejercicio es diverso, y todo eso

complica la consecución de los objetivos comunitarios y colabora a

que la labor de saneamiento no sea del todo eficiente

• Ofrece un conjunto de aspectos sobre los que hay que reflexionar • Competencias municipales: realidad institucional (minifundismo local y “España

vacía”)

• ¿Plena responsabilidad?: ningún inconveniente jurídico, razonabilidad material desde el prisma del ciclo urbano del agua

• ¿Viabilidad general? ¿Dispersión administrativa, sistema de bajos rendimientos, ausencia de prestación por incapacidad?

• Competencias autonómicas:

• Exigidas por la visión sistémica de la actividad

• ¿Exceso, eliminando la presencia local?

• Ante la desconexión y la falta de sistemática, realidad: “pasarse la pelota” según el nivel de implicación de cada poder público, visión desligada y poco colaborativa del ejercicio competencial


• Propuesta: • Clarificación a nivel básico de pautas de correspondencia jurídica

para los conceptos sobre los que pivotan las obligaciones de saneamiento

• La visión sistémica reclamada (como modo de implicar organizada y simultáneamente a todos los sujetos públicos concernidos) aconsejaría establecer escalas de responsabilidad no excluyentes pero adaptadas a la realidad jurídica y práctica existente • Implementación (planificación y equipamiento): responsabilidad

principalmente autonómica; estatal y local cuando se den las circunstancias

• Competencia estatal mediante declaración de obras de interés general, cuando realmente lo sean: no como excusa para la financiación y desentendimiento por otros niveles públicos

• Municipal cuando exista un ámbito de saneamiento exclusivamente local, y capacidad suficiente para su desarrollo

• Autonómica la mayoría de las veces porque el modelo racional-concentrado de aglomeraciones se liga a sus competencias (OT, obras públicas, normas adicionales protección m-a)


• Prestación (mantenimiento y gestión de infraestructuras en baja y en alta): competencia municipal real

• Ente representativo sea local, mediante alguna de las fórmulas institucionales de supramunicipalidad: implicación real de los Municipios

• Posibilidad de participación autonómica complementaria, según las necesidades y ante un área de acción comunitaria clara (ENP, zona económicamente estratégica)

• Articulación de un marco claro y estable de asistencia, semejante al existente en relación con otros servicios locales

• Compromiso real por parte de las Corporaciones locales

• Sin esa visión de conjunto, no se logrará el buen estado de las aguas: las diferencias territoriales, también derivadas de las deficiencias normativas y competenciales aludidas, respaldan los incumplimientos por los que ha sido condenado nuestro país


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