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7/18/2019 Advo I Marta Calvo Etiquetado.doc

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Capítulo I <silence msec="1500"/>

El Derecho Administrativo

<silence msec="1500"/>1!Concepto de Derecho

Administrativo

Como punto de partida tomaremos la definición de Zanobini: “el Derecho Administrativo es aquella parte del Derecho publico que tiene por objeto laorganización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones publicas

y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquella y otros sujetos”.

Las normas administrativas tienen como destinatario a una Administración Pública, peroésto no supone que las administraciones públicas no puedan utiliar o formar parte derelaciones !ur"dicas re#uladas por normas no administrativas.

Las normas de $erec%o privado que re#ulan, por e!emplo, la propiedad o lasobli#aciones o contratos, afectan a todos los su!etos !ur"dicos en #eneral, sean personas

f"sicas o !ur"dicas o administraciones públicas& otras normas presuponen que susdestinatarios sean personas f"sicas, como por e!emplo, las normas sobre matrimonio 'familia& por lo se puede concluir que %a' normas destinadas a los su!etos !ur"dicos en#eneral ' otras que su destino es, en todo caso, a unos determinados su!etos.

(#ual que las normas del $erec%o mercantil est)n destinadas a determinados su!etos entanto que comerciantes o el $erec%o laboral lo es por ' para los traba!adores, el $erec%oAdministrativo como $erec%o de las Administraciones Publicas, porque las normas deunos ' otros presuponen que en la clase de relaciones que re#ulan intervendr)nnecesariamente esas cate#or"as de su!etos.

*n este sentido, el $erec%o administrativo es un $erec%o estatutario, el $erec%o de las

administraciones públicas.La forma en que una norma administrativa tiene como su!eto destinatario unaAdministración Pública admite diversas variedades:

En unos casos la norma tiene como destinatario único ' preferente a la Administración Publica, por e!emplo las normas que re#ulan la or#aniación administrativa.

tro tipo de normas administrativas est)n destinadas a ser cumplidas por laAdministración, pero su aplicación ' efectividad no se concibe sin la presencia de losadministrados, por e!emplo los impuestos, que presuponen siempre una Administración

pero también un particular, el contribu'ente.

En un tercer tipo de normas administrativas los destinatarios m)s directos son los particulares pero presuponen la presencia vi#ilante de la Administración como #arantede su efectividad. +on aquellas normas de intervención en las relaciones entre

particulares, que la Administración no %a de cumplir, pero se responsabilia que lascumplan los particulares destinatarios teniendo ella una potestad sancionadora o arbitral

para conse#uir su efectividad, como si fuera un !ue. Por e!emplo las normas dere#ulación de precios. silence msec-/01123

#!Derecho Administrativo$ Derecho p%&lico$ Derecho 'aranti(ador <silencemsec="1500"/>

*n cuanto la norma administrativa est) de una u otra manera destinada a una

Administración Pública deber ser considerada norma de $erec%o público. 4o se debe entender el $erec%o público como con!unto de normas aplicables s)lo alEstado o a las administraciones públicas ' el $erec%o privado como únicamenteaplicable a los particulares.



(mporta insistir en que no es la posibilidad de la aplicación de la norma a unos u otrossu!etos, sino el destino de la norma lo *ue es decisivo.

+ormas de Derecho privado son las que tienen como destinatario a todos los su!etosen #eneral, aunque al#unas de ellas sólo pueden ser aplicables a las personas f"sicas 5por

e!emplo, las que re#ulan el nacimiento6, ' normas de Derecho p%&lico, las que presuponen siempre como destinatario al *stado o las Administraciones Públicas, comosu!etos de $erec%o.

El Derecho administrativo es$ por tanto, el $erec%o público común ' #eneral del que%abr"a que e7cluir las ramas que est)n por encima del $erec%o publico ' del privado.As" ocurre, en primer lu'ar con el $erec%o 8le#islativo” es decir la parte delordenamiento que re#ula el sistema de fuentes ' el modo en que el $erec%o se produce' el distinto valor de unas u otras normas& todo lo cual constitu'e el contenidofundamental del $erec%o Constitucional.

En se'undo lu'ar deben considerarse también por encima de la clasificación $erec%o

publico9$erec%o privado las normas cu'a finalidad es #arantiar el cumplimiento tantodel $erec%o público como del privado ' que inte#ran el $erec%o penal ' procesal.

A diferencia de las normas de $erec%o administrativo, las le'es procesales ' penales, alas que cuadra perfectamente el calificativo de Derecho 'aranti(ador, no est)ndestinadas al *stado como su!eto de $erec%o, sino como #arante del mismo, tanto del$erec%o público como del $erec%o privado&

$esde esta perspectiva el $erec%o administrativo, a diferencia del $erec%o privado5civil, mercantil o laboral6 es, de una parte, $erec%o sustantivo ' publico, en cuantore#ula relaciones entre el *stado ' los particulares ', de otra, $erec%o #arantiador

porque en él se inclu'e también el estudio de aquellas normas destinadas al *stado en

#arant"a de su cumplimiento, como las que re#ulan los recursos administrativos, el proceso contencioso administrativo, la e!ecutoriedad forosa de los actosadministrativos ' la potestad sancionadora o arbitral de las administraciones publicas.silence msec-/01123

,!El concepto de Administraci)n -u&lica . su relativa etensi)n a la totalidad delos poderes del Estado <silence msec="1500"/>

,1 El Derecho administrativo como Derecho de la Administraci)n -%&lica

La definición de $erec%o administrativo propuesta 5conjunto de normas y principiosdestinados a regir la organización y el comportamiento de las administraciones

públicas6 plantea el problema del concepto de administraciones p%&licas o de laAdministración Publica, como se llama resumidamente al con!unto de todas ellas.

Conceptualmente podr"amos decir que administraciones p%&licas son lasor#aniaciones que se encuadran dentro del poder e!ecutivo del *stado, m)s lasestructuras or#)nicas que sirven de soporte al poder le#islativo ' al poder !udicial.

efiriéndose únicamente a las administraciones publicas insertas en el Poder e!ecutivo,la Le' ;<2<= de la >urisdicción Contencioso9Administrativa en su articulo /.; dice: “eentender! a estos efectos por Administraciones "úblicas#

a$ %a Administración &eneral del 'stado(

b$ %a Administración de las )omunidades Autónomas (

c$ %as 'ntidades que integran la Administración local (



d$ %as 'ntidades de Derecho "ublico que sean dependientes o est*n vinculadas al 'stado,a las )omunidades Autónomas o a las entidades locales”.

En primer lu'ar se inte#ra, pues, en la noción de Administración Publica, la

Administración del Estado, que ba!o la dependencia del ?obierno inte#ra a éste ' losdiversos @inisterios, con sede en @adrid, ' su or#aniación periférica se desplie#a por

todo el territorio nacional 5$ele#aciones del ?obierno en las comunidades autónomas 'subdele#aciones en las provincias6.

En se'undo lu'ar, son administraciones publicas las comunidades autónomas

#obernadas por las conse!er"as, ' dem)s or#anismos dependientes, establecidos deordinario en la capital de cada comunidad 5también tienen or#anismos periféricosdependientes de ellas6.

El tercer lu'ar lo constitu'en las llamadas entidades locales, concepto que comprendetanto a las provincias, #obernadas por las diputaciones provinciales como a los =./11municipios, a car#o de los a'untamientos.

$e cada una de las administraciones anteriores, que llamamos administracionesterritoriales por contar con una población ' un territorio definido, dependen los entes

instrumentales o especializados que responden a la técnica de la descentraliaciónfuncional.

+e trata de un con!unto de or#aniaciones públicas con personalidad !ur"dica propia, alas que se encomienda la #estión de un servicio o función especifica, en aras de una

presunta ma'or eficacia en la #estión administrativa.

*stos entes instrumentales creados por ' siempre dependientes, de una administraciónterritorial, forman un con!unto %etero#éneo debido a que el ré#imen !ur"dico de loscreados por el *stado no es el mismo que aplican las CCAA ni las que ri#en para los

creados por los entes locales.A su ve, en cada una de estas esferas %a %abido diversas re#ulaciones pero, cabe, noobstante, a#rupar en diversos #rupos los entes instrumentales en función de suscaracter"sticas b)sicas:

/6 el #rupo m)s numeroso ' ori#inario, constituido por aquellas entidades con personalidad propia ' ré#imen !ur"dico público, ' a las que de ordinario se las desi#nacomo organismos autónomos.

2) un se#undo #rupo constituido por aquellas or#aniaciones a las que se %a disfraadode sociedad mercantil , #eneralmente anónima, de capital "nte#ramente público del enteterritorial que las %a creado ' su!etas a un ré#imen !ur"dico privado en sus relacionescon terceros, pero no en las que les unen al ente matri. Lo mismo cabe decir de las

fundaciones publicas.

3) un tercer #rupo, la última moda or#aniativa, lo forman los entes públicos

empresariales o agencias cu'o ré#imen no es ni público ni privado del todo,equidistante de los anteriores. +u personificación es pública, pero en sus relaciones conterceros se ri#en por el derec%o privado, salvo en las cuestiones que las le'esre#uladoras someten e7presamente al derec%o público.

*special relieve %an alcanado recientemente las llamadas administraciones

independientes, que a diferencia de todas las anteriores, disfrutan de un cierto #rado deautonom"a, caracteriado sobre todo, por la imposibilidad para el ente territorial matride destituir libremente a los titulares de sus ór#anos directivos durante un determinado



plao. *stas administraciones, diri#idas por ór#anos cole#iados, tienen atribuidasfunciones de control de sectores económicos 5ener#"a, telecomunicaciones, mercado devalores, etc.6 o bien #estionan servicios relacionados con los derec%os fundamentalescomo la radio ' la B, la protección de datos, la libertad de enseana ' c)tedra, etc.Caso e7tremo es el de las universidades, en que la administración territorial de que

dependen, *stado o Comunidad Autónoma se limita a financiar su actividad pero ni puede nombrar ni destituir a los titulares de sus ór#anos de #obierno, pues se eli#endirectamente por los miembros de la corporación universitaria.

Por ultimo, fuera de las administraciones públicas, que ni son territoriales ni dependende éstas, %a' que situar a los entes corporativos que est)n al servicio de laauto#obernación de determinadas profesiones ' de los intereses #enerales con ellasrelacionados, como es el caso de las C)maras de comercio ' de los Cole#ios

profesionales.

Da %abido ma'or dificultad para coni'urar como Administraci)n -%&lica a lasor#aniaciones burocr)ticas que sirven de soporte a los poderes públicos distintos de las

administraciones territoriales como las Cortes enerales, los ParlamentosAutonómicos, el 2ri&unal Constitucional, la Corona, el ribunal de Cuentas etc.

*n estos poderes públicos la función espec"fica que constitu'e su raón de ser no se ri#e por el $erec%o Administrativo sino por las re#las del $erec%o constitucional o parlamentario o por las normas or#)nicas propias de cada uno de dic%os poderes. Aqu"el *stado no actúa normalmente como Administración Pública9esto es, como su!eto dederec%o9, sino como creador de $erec%o o #arante del mismo.

+in embar#o, el *stado se manifiesta también a través de esos poderes público comosu!eto de $erec%o9esto es como Administración pública9cuando dic%as institucionesdesarrollan una actividad materialmente administrativa, 'a sea celebrando contratos

instrumentales, administrando su patrimonio o #estionando su personal de apo'o.oda esta actividad accesoria, que no constitu'e propiamente la función espec"fica queles %a sido atribuida por la Constitución, pero que es absolutamente necesaria para larealiación de sus cometidos constitucionales, se ri#e por el $erec%o administrativo.

,#!3a Administraci)n . la unci)n le'islativa

La Administración es un su!eto de $erec%o, una persona !ur"dica, un destinatario de lasnormas ' por ello !udicialmente responsable& pero la Administración es, adem)s unór#ano creador del $erec%o ' un aplicador e!ecutivo que ostenta poderes materialmentean)lo#os a los que se atribu'en los le#isladores ' los !ueces.

La Administración es el m)s fuerte de los poderes públicos ' tiene diversas caras ' la denaturalea le#islativa %a crecido en forma importante en los últimos aos.

@ientras que en los or"#enes del constitucionalismo los poderes le#islativos de laAdministración eran mu' limitados, poco a poco, por unos u otros motivos, laAdministración ir) adquiriendo un importante papel en el e!ercicio de la funciónle#islativa.Amparada en las le'es de plenos poderes, en las técnicas de la dele#ación le#islativa, dela desle#aliación de materias 5 %a deslegalización legislativa es el proceso de retirar determinadas materias de la potestad de reserva de ley, o lo que es lo mismo, que

puedan ser atendidas por un +eglamento$ ' de los decretos9le'es, o en una supuesta potestad re#lamentaria autónoma, el ?obierno convertir) al Parlamento en sumisoespectador de su producción normativa.

E



Da' que sealar el fenómeno dudosamente constitucional de la utiliación de losór#anos le#islativos para resolver asuntos concretos mediante la aprobación de actosadministrativos revestidos de la forma de le'es 5sustantivamente actos, formalmentele'es6 ' que por ellos resultan inmunes al control de la >urisdicción Contencioso9Administrativa con vulneración del art"culo ;E de la Constitución, que consa#ra el

derec%o a la #arant"a !udicial efectiva. 4o nos referimos a los supuestos en que la propia C* atribu'e a las Cortes el dictado deactos materialmente de administración, como el nombramiento de determinados car#osinstitucionales 5por e!emplo el $efensor del Pueblo6, sino a aquellos otros actos que losór#anos le#islativos aprueban porque ellos mismos se %an autoatribuido esacompetencia en le'es or#)nicas u ordinarias, como es el caso de la autoriación orevocación de Fniversidades privadas o la declaración de parques naturales o bien

porque sin mediar esa auto9atribución de competencia le#islativa, las Cortes o los parlamentos re#ionales sustitu'en con una le' lo que es el contenido normal de un actoadministrativo 5Le' G2=H de ;<9I sobre e7propiación de umasa6 convirtiéndolo de esaforma, en una actuación inmune al control !udicial.

,, !3a Administraci)n . los 4ueces

La posición de la Administración frente a los !ueces era muc%o m)s fuerte en losor"#enes del constitucionalismo que a%ora.Podemos, pues distin#uir dos etapas plenamente diferenciadas: la de prepotenciaadministrativa ori#inaria ', la actual, de prepotencia !udicial.

A6 Las tradicionales defensas de la Administración frente a los !ueces:

Pese a que la Administración ostenta todav"a importantes poderes cuasi9!udiciales5potestad sancionadora, arbitral ' privile#io de decisión e!ecutoria para la efectividad '

e!ecución forosa de sus actos6, sus relaciones con los ribunales no tienen 'a el aire de prepotencia ' temor a los !ueces que se manifestaron en los or"#enes delconstitucionalismo ' durante el si#lo J(J.

*l principio de independencia del e!ecutivo respecto del poder !udicial se sustentar)sobre las si#uientes técnicas:

/6 Lo m)s relevante, con la creación de una >urisdicción o fuero especial: La>urisdicción Contencioso9Administrativa.

;6 La separación se ase#uró con una decidida protección de los funcionarios frente a lasacciones de responsabilidad civil o penal que contra ellos se intentaban ante losribunales, por %ec%os relacionados con el e!ercicio de sus car#os, de modo que los

!ueces no pod"an encausar a los funcionarios sin una autoriación administrativa previa.

H6 La independencia de la Administración respecto de los ribunales se #arantió, positivamente, %aciendo que la Administración no tuviera necesidad de los ribunales para ase#urar la eficacia de sus resoluciones ' mandatos, lo que se alcana con elreconocimiento de poderes cuasi!udiciales, a los propios ór#anos de la Administración.La !urisprudencia ' diversas le'es van a reconocer que los actos administrativosostentan una presunción de valide ' el privile#io de e!ecutoriedad, de tal forma que

pueden llevarse directamente a e!ecución sobre los particulares por la propiaAdministración a modo de sentencias provisionales sin que su efectividad se paralice

por la interposición de recursos.



E6 A la Administración se le dota, por último, ' esta es una de las peculiaridades m)snotables del $erec%o administrativo espaol, de un potente ' directo poder sancionador en todos los campos de intervención administrativa 5actualmente articulo ;0 C*6.

K6 La formal sumisión de la Administración a los ribunales.

La situación anterior comenó a variar con anterioridad incluso a la C* de /<G=.*n primer lu#ar, a partir de la Le' de la >urisdicción Contencioso9Administrativa de/<0I que de!a de ser una !urisdicción especial, para pasar a inte#rarse dentro del sistema

!udicial como un orden !urisdiccional m)s, el Contencioso9Administrativo, a car#o demiembros de la carrera !udicial. La Administración es !u#ada con normalidad por los

!ueces ordinarios, si bien en un orden !urisdiccional distinto del civil.

*ste proceso de potenciación de los !ueces ' ribunales se acentúa, aún m)s, con la C*de /<G= ' la Le' r#)nica del Poder >udicial de /<=0.

A pesar de todo, restan en la Administración importantes poderes de naturaleza

judicial:

1 +ubsiste el privile'io de decisi)n e4ecutoria, potestad de clara naturalea !udicial encuanto que permite decidir ' e!ecutar lo decidido, alterando situaciones posesorias através de procedimientos administrativos.# La C* de /<G= %a permitido a la Administración le#itimar su discutible podersancionador. 5art"culos ;0 ' E0.H de la C*6. , La Administración puede de!ar sin efecto las sentencias que le afectan sustitu'endo elcumplimiento especifico por el de equivalencia, es decir, 8e7propiando” medianteindemniación al particular afectado los contenidos favorables de la sentencia.6 *l poder de gracia, la facultad del ?obierno de de!ar sin efecto una sentencia penal através de indultos particulares.

*n definitiva, si bien es cierto que la Administración o, si se prefiere, el con!unto de lasadministraciones publicas son su!etos de $erec%o, dotadas de personalidad, como otras personas f"sicas ' !ur"dicas, ', se#ún esa condición, actúan su!et)ndose a su propio$erec%o Mesto es, al $erec%o administrativo 5', si les conviene, también con arre#lo al$erec%o privado69, no es menos cierto que son también poderes públicos dotados de

potestades normativas ' !udiciales que les posibilitar)n imponer siempre su voluntad alos ciudadanos, aunque ba!o la posterior vi#ilancia de los ribunales que impone elarticulo /1I./ C*: 8los ribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de *sta a los fines que la

justifica-. silence msec-/01123

7!El despla(amiento del Derecho administrativo por el Derecho privado 89la huidadel Derecho Administrativo: <silence msec="1500"/>

La e7istencia de un ré#imen de $erec%o Administrativo, es decir de unas normasespec"ficamente destinadas a re#ir la or#aniación ' las relaciones de lasadministraciones publicas con los administrados ' de un orden !urisdiccional propio noes obst)culo, para que en determinado tipo de relaciones, las Administraciones publicasse su!eten al $erec%o privado ' sometan los liti#ios que ori#inen esas relaciones

privadas a los !ueces ' ribunales civiles. *l problema est), en determinar cuando el$erec%o propio o estamental 5el administrativo6 es ine7cusable ' cuando puedeencontrar una alternativa de ré#imen !ur"dico privado.

$esde el si#lo J(J la su!eción de las administraciones publicas al $erec%o privado ' ala >urisdicción civil se ve como una e7cepción a la >urisdicción Administrativa. Na en el



si#lo JJ la aplicación del $erec%o privado se entiende adem)s como una posibilidad para la realiación de actividades industriales ' comerciales.

$espués, la aplicación del $erec%o privado se llevó m)s le!os: como sistema#eneraliado para la #estión de funciones o servicios públicos o la contratación de obras

públicas, !ustificando esa utiliación en la ma'or eficacia de éste.

As", las administraciones publicas, en el campo de la or#aniación ' de la contratación,obtuvieron, a través de formulas previstas en las le'es #enerales 5Le' ?eneralPresupuestaria ' equivalentes de las CCAA6 o por medio de le'es sin#ulares, la

posibilidad de crear sociedades mercantiles o entidades publicas, incluso fundaciones publicas, que su!etaban su actividad al $erec%o privado, %u'endo de esta forma de su propio $erec%o, el $erec%o administrativo, considerado poco dúctil ' efica por suse7cesivas suspicacias ' controles. La aplicación del $erec%o privado de!ó de ser mar#inal para convertirse en una alternativa or#)nica de la normal actividadadministrativa.+obre esta %uida del $erec%o administrativo debe advertirse que es dudosamente

constitucional, que mu' frecuentemente, constitu'e un fraude al $erec%o comunitario 'que, no es mas efica, aunque s" un terreno mas abonado para la corrupción.silence msec-/01123



Capítulo II <silence msec="1500"/>

3as ;uentes del Derecho administrativo

<silence msec="1500"/>1 El sistema de uentes en el Derecho

administrativo <silence msec="1500"/>

11 3a cola&oraci)n de la Administraci)n con el poder le'islativo <silencemsec="1500"/>

Las fuentes del $erec%o tienen en el $erec%o administrativo una importancia mu'superior a la de otras disciplinas. La raón est), sin duda, en que la Administración nosolo es, como los restantes su!etos del $erec%o, un destinatario ' obli#ado por lasnormas !ur"dicas, sino al propio tiempo un prota#onista importante en su elaboración '

puesta en vi#or.

*sta participación de la Administración en la creación del $erec%o se manifiesta en tresformas:

1 Por la coparticipación de las Administraciones Publicas, diri#ida por el ?obierno del*stado o por los #obiernos autonómicos, en la función le#islativa de las Cortes?enerales o de los parlamentos autonómicos, mediante la elaboración de los pro'ectosde le', su remisión posterior al ór#ano le#islativo e, incluso, la retirada de los mismos.# Por su participación directa en la propia función le#islativa, elaborando normas convalor de le', que por ser dictadas por el ?obierno reciben el nombre de decretosle#islativos ' decretos9le'es 5art"culos =0 ' =I C*6, A través de la elaboración de los re#lamentos, normas de valor inferior 'subordinadas a las normas con ran#o de le', pero que constitu'en, cuantitativamente, elsector mas importante del ordenamiento !ur"dico 5articulo <GC*6.

Las fuentes no escritas 5también llamadas indirectas o complementarias6 tienen un valor

mu' distinto en el $erec%o administrativo que el $erec%o privado. As", el menor valor de la costumbre en $erec%o administrativo est) sobradamente compensado por laaplicación ' utiliación mas frecuente de los principios #enerales del $erec%o, quesatisfacen la necesidad de autointe#ración del ordenamiento !ur"dico administrativo 'suavian sus ri#ores positivistas ' sus e7cesos normativos.

1# 3as uentes tradicionales del ordenamiento positivo espaol . su crítica

La re#ulación de las clases de fuentes viene siendo tradicional en el Códi#o Civil,aunque es materia constitucional e impropia del simple ran#o de le' ordinaria delCódi#o:

Articulo /:/. Las fuentes del ordenamiento !ur"dico espaol son la le', la costumbre ' los

principios #enerales del derec%o

;. Carecer)n de valide las disposiciones que contradi#an otra de ran#o superior.

H. La costumbre solo re#ir) en defecto de le' aplicable, siempre que no sea contraria ala moral o al orden público ' que resulte probada. Los usos !ur"dicos que no seanmeramente interpretativos de una declaración de voluntad tendr)n la consideración decostumbre.

E. Los principios #enerales del $erec%o se aplicar)n en defecto de le' o costumbre, sin

per!uicio de su car)cter informador del ordenamiento !ur"dico.0. Las normas !ur"dicas contenidas en los tratados internacionales no ser)n de aplicacióndirecta en *spaa en tanto no %a'an pasado a formar parte del ordenamiento internomediante su publicación inte#ra en el ./' .



I. La !urisprudencia complementar) el ordenamiento !ur"dico con la doctrina que, demodo reiterado, estableca el ribunal +upremo al interpretar ' aplicar la le', lacostumbre ' los principios #enerales del $erec%o.

*sta re#ulación de las fuentes del $erec%o est) subordinada a las normasconstitucionales que re#ulan el sistema de producción normativa, m)s comple!o que

cuando se redactó el Códi#o. *sta comple!idad deriva no solo del valor como norma !ur"dica de la Constitución, sino también por la aparición de dos nuevas clases de le'es,una, la Le' *statal or#)nica ' otra la Le' de las CCAA. Adem)s la entrada de *spaa enlas Comunidades *uropeas %a si#nificado la aplicación de un nuevo ordenamiento, el dela Fnión *uropea, conforme al cual, aparte del valor de los tratados constitutivos ' actosinternacionales complementarios, adquieren vi#encia directa inmediata en el $erec%oespaol, incluso con valor superior al de nuestras le'es 5a las que dero#an o desplaan6determinadas normas emanadas de la Fnión *uropea.

Por todo ello, %a' que entender que la re#ulación le#al sobre las fuentes del $erec%oque contiene el Códi#o civil solo vale en cuanto resulta compatible con el sistema de

fuentes europeo ' el constitucional.*l sistema de fuentes constitucional establece las si#uientes previsiones:

/9e#ulación de las clases de le'es 5ordinarias ' or#)nicas6, de los decretos9le'es, losdecretos le#islativos ' los tratados internacionales 5arts. =/ a <I C*6

;9$ivisión de la función le#islativa entre el *stado ' las CCAA, con la posibilidad denormas autonómicas con valor de le' 5art. /0HO6 C*6

H9econocimiento de la potestad re#lamentaria del ?obierno ' re#ulación procedimental sobre las disposiciones administrativas 5arts <G ' /10 C*6

E9$eterminación del valor de las sentencias del ribunal Constitucional 5art /IE C*6

09*stablecimiento de diversas reservas de le', as" como de los principios de !erarqu"a ' publicidad ' de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables orestrictivas de derec%o individuales 5art. < C*6.

1, 3os principios ordenadores de las uentes del Derecho

La ordenaci)n de las uentes supone la e7istencia de unas normas sobre las fuentesmismas, a fin de ordenarlas o !erarquiarlas, asi#nando a cada una su posición o valor dentro del sistema. *sa función la cumplen los principios de !erarqu"a normativa ' decompetencia o de distribución de materias.

+e#ún el principio de 4erar*uía normativa que consa#ra el art. <.H de la C* 58la

)onstitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa0-$, una fuenteo norma prevalece sobre otra en función del ran#o de la autoridad o del ór#ano de queemanen.

*l Códi#o Civil lo formula diciendo que “carecer!n de validez las disposiciones quecontradigan otra de rango superior ” 5art /.;6 ' lo mismo %ace para el )mbito !ur"dico laLe' H12<; al prescribir que 8tambi*n ser!n nulas de pleno derecho las disposicionesadministrativas que vulneren la )onstitución, las leyes u otras disposicionesadministrativas de rango superior ”

Al servicio de dic%a ordenación formal est) la diversa denominación con que seconocen unas ' otras normas:

93e. para las aprobadas por las Cortes.

;



9eal Decreto 3e. . eal Decreto !le'islativo que son normas con fuera de le'aprobadas por el ?obierno conforme a los arts. =; ' =I C*.

9eal Decreto para las normas ' actos del Presidente del ?obierno ' del Conse!o de@inistros que deban adoptar tal forma.

!rdenes para las normas aprobadas de las Comisiones $ele#adas del ?obierno ' @inistros.

9esoluciones para las disposiciones de alas autoridades inferiores.

La ordenación vertical de las fuentes se#ún el principio de !erarqu"a supone una estrictasubordinación entre ellas, de forma tal que la norma superior siempre dero#a la inferior 5fuera activa6 ' la inferior es nula cuando contradice la norma superior 5fuera pasiva6.

Por el contrario, el principio de competencia o de distribución de materias, que operacomo re#la complementaria del principio de la !erarqu"a normativa, implica laatribución a un ór#ano o ente concreto de la potestad de re#ular determinadas materias ode dictar cierto tipo de normas con e7clusión de los dem)s. A ese efecto, la Constitución

establece ordenamientos o sistemas !ur"dicos autónomos que se corresponde conor#aniaciones dotadas de autonom"a. *l principio de competencia e7plica la vi#enciade ordenamientos al mar#en del principio de !erarqu"a como es propio de las C)marasle#islativas 5re#lamentos parlamentarios6, de las CCAA 5le'es ' re#lamentosautonómicos6 de las Corporaciones locales 5re#lamentos ' bandos municipales6 ' de losCole#ios profesionales 5estatutos6. silence msec-/01123

# 3a Constituci)n <silence msec="1500"/>

La Constitución es la primera de las fuentes, la superle', la norma 5ordinariamenteescrita6 que prevalece ' se impone a todas las dem)s de ori#en le#islativo '#ubernamental.

*n la actualidad es una evidencia que la Constitución es una norma !ur"dica ' la primeradel sistema de fuentes, ' solo se discute si es directamente aplicable por los operadoresdel $erec%o, los funcionarios ' los !ueces. *sta cuestión est) resuelta por el art. 0H de laConstitución, que distin#ue las normas re'uladoras de los derechos undamentales .li&ertades p%&licas de aquellas que reco#en los llamados principios rectores de lapolítica social . econ)mica

$e las normas re#uladoras de los derec%os fundamentales ' libertades públicas se predica su directa aplicación al decir que 8vinculan a todos los poderes públicos”, pero alos principios rectores de la pol"tica social ' económica 5capitulo (( itulo (6, no se lesotor#a esa cualidad, pues 8su reconocimiento, respeto ' protección informar) lale#islación positiva, la practica !udicial ' la actuación de los poderes públicos”.

@)s que una aplicación directa, lo que pretendió el constitu'ente es que esos principiosrectores actúen al modo de principios fundamentales que requieren para ser directamente operativos su plasmación en otras normas.

La supremac"a de la Constitución puede verse, no obstante, disminuida por el $erec%oeuropeo, pues si, en principio, los tratados internacionales solo son v)lidos si se su!etana lo que la Constitución dispone98la celebración de un tratado internacional quecontenga estipulaciones contrarias a la )onstitución e1igir! la previa revisiónconstitucional ” 5art. <0./ C*69, esta supremac"a cede cuando las Cortes ?eneralese!ercen la potestad que les confiere el art. <H de la C*, en virtud el cual, como %a sido elcaso con la incorporación de *spaa a la Fnión *uropea, “mediante ley org!nica se



podr! autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización oinstitución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la )onstitución”.

Por raón de los procedimientos dispuestos para su revisión, las normas constitucionalesson de dos clases:

9unas son fundamentales 5las previstas en el art./I=.//& esto es, las del "tuloPreliminar, la sección /O del Capitulo (( del itulo ( ' las del itulo ((6, en cuanto que surevisión se equipara con la revisión total de la Constitución ' se su!eta a un

procedimiento que implica la aprobación de la iniciativa por ma'or"a de dos tercios deambas C)maras, la disolución inmediata de las Cortes, la ratificación de la decisión por las que resulten ele#idas ' la aprobación del nuevo te7to por ma'or"a de dos tercios ' su

posterior sometimiento a referéndum.

Qrente a estas dificultades, las restantes normas constitucionales pueden considerarse !er)rquicamente inferiores, en cuanto que su revisión se %ace a través de un procedimiento m)s simple, el previsto en el art. /IG, que no e7i#e la disolución de lasC)maras ni referéndum de ratificación, a no ser que lo solicite una décima parte de losmiembros de aquellas.

Para #arantiar la supremac"a de la Constitución sobre las dem)s normas, son tres lassoluciones arbitradas:

/6 La norteamericana o de control difuso, que no es otra que remitir a los !uecesordinarios, ba!o el control último del ribunal +upremo, la apreciación de laconstitucionalidad de las le'es con motivo de su aplicación a los casosconcretos.

;6 La francesa o de control previo, mediante sometimiento de la norma antes de su publicación ' vi#encia a un an)lisis sobre su constitucionalidad por un conse!o

ConstitucionalH6 La de control concentrado en un ribunal Constitucional que tiene

espec"ficamente reservada esa función. *n este sistema, el común de los !ueces 'ribunales solo tiene la posibilidad de rec%aar la aplicación de la le' en loscasos en que en un primer an)lisis, la estimen contraria a la Constitución, perosin posibilidad de declarar la invalide de la norma, que %an de remitir al !uiciodel ribunal Constitucional. *ste es el sistema de la Constitución *spaola de/<G= con el ribunal Constitucional %o' en funcionamiento.

+e#ún la C* ' la Le' r#)nica de dic%o ribunal, la impu'naci)n indirecta, a travésde la llamada cuestión de inconstitucionalidad, la pueden plantear e7clusivamente los

!ueces ' ribunales cuando consideren que la le' aplicable al caso ' de la que dependael fallo es contraria a la Constitución. $e otra parte, la impu'naci)n directa de lasnormas presuntamente anticonstitucionales se reserva a los poderes públicos m)srelevantes 5Presidente del ?obierno, $efensor del Pueblo, 01 $iputados o +enadores 'si les afecta, los ?obiernos o Parlamentos de las CCAA6 silence msec-/01123

, 3a 3e. . sus clases <silence msec="1500"/>

(nmediatamente subordinadas a la Constitución est)n las le'es, normas cu'a aplicaciónlos !ueces no pueden resistir. +on para éstos irresistibles e indiscutibles a diferencia delo que sucede con los re#lamentos. *sa irresistibilidad 5que se e7tiende también aciudadanos ' funcionarios6 se e7plica porque normalmente las le'es emanan del ór#ano

en que radica la soberan"a popular, el Parlamento. ras la C* /<G= %an aparecido otros poderes públicos con capacidad le#islativa, como el ?obierno ' las CCAA ' por la

E



aparición dentro del propio Parlamento de dos clases de le'es, las ordinarias ' lasor#)nicas, as" como otras especialidades, como las le'es paccionadas ' las refrendadas.

Como formas especiales de le'es parlamentarias cabe citar, en primer lu#ar, la posibilidad de le.es rerendadas, es decir, las sometidas a referéndum en el supuesto deque se estime que el <; C* inclu'e esa %ipótesis de aprobación de las le'es cuando,

aludiendo al ob!eto de referéndum se refiere a 8las decisiones pol"ticas de especialtrascendencia”.

tra forma especial son las le.es paccionadas, modalidad que parece contradecir lanaturalea soberana ' unilateral del procedimiento le#islativo. +on formas especiales deLe'es Parlamentarias 5permiten al ?obierno una intervención especifica6. 5e utilizan

para dar m!s autoridad a determinados contractos o pactos 2)ómo3 "ermitiendo al ejecutivo 4&obierno$ modificaciones unilaterales de los contratos mediante Decretos5

%eyes y permitiendo tambi*n al ejecutivo, mediante iniciativa legislativa, presentar pactos como proyectos de ley a las )ortes para que estas lo incorporen al ordenamiento jurídico( 6ensaje e1plicativo tutora foro$(

Las 3e.es de ases, previstas en el art. =; C*, sirven para que las Cortes ?enerales puedan realiar una dele#ación le#islativa en el ?obierno al ob!eto de la formación dete7tos articulados que posteriormente ser)n publicados ba!o el titulo de $ecretos9le#islativos. La le' de dele#ación o de bases constitu'e un te7to en el que se precisa elob!eto ' alcance de la dele#ación as" como los criterios ' principios, las #randes l"neas,que el ?obierno %a de se#uir en el e!ercicio de la dele#ación.

'l t*rmino bases, leyes b!sicas, normación b!sica o legislación b!sica esempleado tambi*n en el articulo 789 de la )', pero nada tiene que ver con lasleyes de bases reguladas en los artículos :; y :<, ni con las leyes marco del articulo 7=>(7# porque se trata de un supuesto de concurrencia normativa entre

el 'stado y las ))AA en la que al 'stado le corresponde dictar la legislaciónb!sica y a las ))AA la legislación de desarrollo 4de lo b!sico$( as bases o lo

b!sico remite a una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la ?ación, lo cual asegura, en aras intereses generales superiores a los de cada)omunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada )omunidad en defensa de su propio inter*s general, podr! establecer las

peculiaridades que le convengan(

,1 3e. r'?nica . le. ordinaria

$entro de las le'es parlamentarias, ' adem)s de las le.es ordinarias que se aprueban por el procedimiento %abitual ' por ma'or"a simple, la C* de /<G= %a introducido lacate#or"a de las le.es or'?nicas. *stas le'es se refieren a materias a las que la C*otor#a especial trascendencia ' por ellos su aprobación se condiciona a la e7istencia deun quórum especialmente reforado en el Con#reso, sin que se e7i!a ma'or"a especialal#una en el tr)mite ante el +enado: “la aprobación, modificación o derogación de lasleyes org!nicas e1igir! mayoría absoluta del )ongreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto” 5art. =/.; C*6

Las materias reservadas a la le' or#)nica son 8las relativas al desarrollo de losderechos fundamentales y de las libertades publicas, las que aprueben los 'statutos de

Autonomía y el r*gimen electoral general y las dem!s previstas en la )onstitución”



La Le' r#)nica es una le' formalmente reforada, dotada de una ma'or ri#ide que laordinaria.

,# Estatutos de autonomía$ le.es auton)micas . le.es de conei)n entre losordenamientos

Le'es son también las le.es auton)micas, es decir, las normas que aprueban lasasambleas le#islativas de las CCAA dentro de las materias que estatutariamente tienenatribuidas ' cu'o ran#o como tales le'es reconoce la C* en arts /0;./ ' /0H a. *st)n

!er)rquicamente subordinadas, adem)s de a la C*, a sus *statutos de Autonom"a. *llosi#nifica que no lo est)n a todas las le'es estatales, con las cuales sus relaciones see7plican normalmente, no a través del principio de !erarqu"a, sino de competencia.

La Constitución %a previsto también un con!unto de le'es estatales de cone7ión con lossubsistemas autonómicos, que por su propia naturalea se imponen !er)rquicamente alas le'es de los Parlamentos de las CCAA, ' que son las si#uientes:

a$ os Estatutos de Autonom"a, que son le'es estatales de car)cter or#)nico ' cu'a

diferencia con las restantes le'es radica, aparte de su ob!eto, en el distinto procedimiento de elaboración ' de modificación

b$ as leyes#marco, a través de las cuales 8las )ortes &enerales, en materias decompetencia estatal, podr!n atribuir a todas o a alguna de las ))AA la facultad dedictar, para si mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases ydirectrices fijados por una ley estatal- 4art(7=>(7 )'$, técnica de la que todav"a no se%a %ec%o uso.

c$ as leyes de transferencia o delegación previstas en el art. /01.; ' por medio de lascuales 8el 'stado podr! transferir o delegar en las ))AA, mediante ley org!nica,

facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia

naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”. d$ 3as le.es de armoni(aci)n, a través de las cuales 8 'l 'stado podr! dictar leyes queestablezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas delas ))AA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de *stas, cuando así lo e1ija el inter*s general- 5art /01.H C*6. Como especialidad procedimental seestablece que antes de entrar en el an)lisis del te7to remitido por el ?obierno, ambasC)maras consideren de interés #eneral el dictado de la concreta Le' de Armoniación

por ma'or"a absoluta.

,, El procedimiento le'islativo

*l procedimiento le#islativo 5arts =/ a <; C*6 comiena con la iniciativa o presentación

de pro'ectos o proposiciones de le' ante cualquiera de las dos C)maras.Admite diversas formas: el supuesto m)s común es el de la iniciativa legislativa del &obierno que se concreta en los pro'ectos de le', los cuales, una ve aprobados por elConse!o de @inistros, se remiten al Con#reso acompaados de una e7posición demotivos ' de los antecedentes necesarios para que éste pueda pronunciarse sobre ellos5arts =G ' == C*6

*l procedimiento le#islativo puede iniciarse, en se#undo lu#ar, a iniciativa del Con#reso' del +enado, por medio de una proposición de le' impulsada por los #rupos

parlamentarios o individualmente por /0 diputados o ;1 senadores 5art =G C*6

ambién pueden e!ercer la iniciativa legislativa las Asambleas legislativas de las ))AA, remitiendo a la @esa del Con#reso de los $iputados una proposición de le' '



desi#nando a tres de sus miembros como representantes para que se encar#uen de sudefensa 5art =G.; C*6

Por ultimo se admite la iniciativa popular , que e7i#e un m"nimo de 011.111 firmasacreditadas ' no procede en materias propias de le' or#)nica, tributarias o de car)cter internacional, ni en lo relativo a la prerro#ativa de #racia 5art =G.H6.

ras la iniciativa:

Apro&aci)n por el Con'reso de los Diputados: 5 tr)mites de toma en consideración, publicación, presentación de enmiendas, informe de una ponencia sobre el pro'ecto,debate, votación articulo por articulo ' elaboración de un dictamen por la Comisión '

por ultimo, debate ' votación final en el Pleno.

Para que los pro'ectos se entienda aprobados, basta la ma'or"a simple, esto es, m)svotos a favor que en contra, cualquiera que sea el numero de las abstenciones, salvo quela C* e7i!a una ma'or"a cualifica, como ocurre con las le'es or#)nicas ' otras.

Aprobado el pro'ecto o proposición de Le' por el Con#reso, se produce la intervención

del $enado$ ante el que se si#ue una tramitación similar, disponiendo de un plao de dosmeses para oponer su veto al pro'ecto por ma'or"a absoluta o para introducir enmiendasal mismo. +i el +enado %a introducido enmiendas o %a puesto su veto, el pro'ecto seremitir) al Con#reso para su nueva consideración. +i se trata de enmiendas, el Con#resose pronunciara sobre ellas acept)ndolas o no por ma'or"a simple. +i, por el contrario, elte7to %a sido vetado, %abr) de someterse a ratificación, que requerir) la ma'or"aabsoluta o, una ve transcurridos dos meses, la ma'or"a simple 5art <1.; C*

*l procedimiento se cierra con el tramite de la sanción re#ia 5artR </ C*6: 8el +ey sancionar!, en el plazo de quince días, las leyes aprobadas por las )ortes &enerales, ylas promulgar! y ordenar! su inmediata publicación” que %abr) de %acerse en el K*.

silence msec-/011236 3as normas del 'o&ierno con uer(a de le. <silence msec="1500"/>

*l principio de la superioridad pol"tica del Parlamento, en el que reside la soberan"a, 'consi#uientemente, la potestad le#islativa, no es óbice a que sea el ?obierno quien,efectivamente, controle de %ec%o la función le#islativa a través de su ma'or"a

parlamentaria ' del e!ercicio de su facultad de iniciativa le#islativa, mediante la presentación a las C)maras de los correspondientes pro'ectos de le', como se %a visto.

Pero aparte de su dominio sobre el procedimiento le#islativo ordinario, el ?obiernotiene formalmente atribuida, al mar#en ' adem)s de su potestad re#lamentaria, lafacultad de dictar normas con ran#o de le' con las formulas de los decretos9le'es ' delos decretos le#islativos 5arts =0 ' =I C*6 .

61 El Decreto!le.

Los decretos!le.es son llamados as" porque emanan del ?obierno, aunque su ran#oformal es el propio de la le'. *n la C* %an sido reco#idos en el art. =I.

3a primera condici)n para la utiliación del decreto9le' es que el ?obierno entiendaque est) ante un 8caso de e1traordinaria y urgente necesidad ”& en se'undo lu'ar es

preciso que la re#ulación pretendida no afecte 8al ordenamiento de las institucionesb!sicas del 'stado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados enel ítulo @, al r*gimen de las ))AA, ni al derecho electoral general ”& por ultimo, el

decreto le' deber) ser ratificado por el Con#reso de los $iputados 5sin intervención del+enado6: 8 los decretos5leyes deber!n ser inmediatamente sometidos a debate yvotación de totalidad al )ongreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere



reunido, en el plazo de os treinta días siguientes a su promulgación( 'l )ongreso habr!de pronunciarse e1presamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación oderogación, para lo cual el reglamento establecer! un procedimiento especial y

sumario-(

6# El Decreto!le'islativo@ tetos articulados . tetos reundidos

La se#unda técnica que permite al ?obierno aprobar normas con ran#o de le' formal esla de los decretos le#islativos, as" denominados por el art =0 de la C* 58lasdisposiciones del &obierno que contengan legislación delegada recibir!n el titulo dedecretos legislativos-$(

Para que el decreto del ?obierno no sea un simple re#lamento ' ten#a valor ' fuera dele' se requiere, obviamente, una previsión anticipada del Parlamento, previendo 'aceptando esa conversión en le' de lo que, sin esa previsión, no seria m)s que unre#lamento.

Las le'es en que esa previsión se contiene se denominan leyes de delegación o de

autorización. *n este sentido, el -arlamento o bien dele#a en el ?obierno la facultadde desarrollar con fuera de le' los principios contenidos en una le' de bases, dandoori#en a un te7to articulado, o bien autoria al ?obierno para refundir el contenido deotras le'es en una única norma, dando lu#ar a un te7to refundido.

*n cuanto a los requisitos de la dele#ación, los arts =; ' =H de la C* establecen lossi#uientes:

/6 .La dele#ación del Parlamento debe %acerse por una le' de bases cuando suob!eto sea la formación de te7tos articulados o bien por una le' de autoriacióncuando se trate de refundir varios te7tos en uno solo, ' %abr) de otor#arse afavor del ?obierno ' no se permite la subdele#ación a autoridades distintas del

mismo.;6 .La dele#ación puede comprender cualquier materia que las Cortes determinen,

salvo las que deban ser ob!eto de re#ulación por le' or#)nica. La dele#acióntampoco puede incluir la facultad de modificar la propia le' de bases, ni la dedictar normas con car)cter retroactivo.

H6 .La dele#ación debe %acerse de forma e7presa ' con fi!ación del plao para sue!ercicio, sin que pueda entenderse concedida de modo impl"cito o por tiempoindefinido.

E6 .La dele#ación %a de %acerse de forma precisa, de tal manera que las bases %ande delimitar con precisión el ob!eto ' alcance de la dele#ación le#islativa ' los

principios ' criterios que %an de se#uirse en su e!ercicio, en tanto que lasautoriaciones para refundir te7tos le#ales deben determinar el )mbitonormativo a que se refiere el contenido de la dele#ación, especificando si secircunscribe a la mera formulación de un te7to único o si inclu'e la dere#ulariar, aclarar ' armoniar los te7tos le#ales que %an se de ser refundidos.

06 .Por ultimo la aprobación de los decretos le#islativos debe %acerse observandolas re#las de procedimiento establecidas para los dem)s re#lamentos#ubernativos. Antes de aprobarse por el Conse!o de @inistros, debe informar elConse!o de *stado sobre su adecuación con la dele#ación le#islativa 5informe

preceptivo pero no vinculante.



Los eectos fundamentales de la dele#ación o autoriación le#islativa son, en primer lu#ar, que tanto los te7tos articulados de las le'es de bases como los te7tos refundidosde otras normas le#ales tienen el valor de normas con ran#o de le' en cuanto seacomoden a los términos de la dele#ación& pero en todo aquello que se e7tralimiten delmandato de la le' de bases o de la le' de autoriación son nulos.

tra consecuencia de esta técnica le#islativa es la de su a#otamiento, pues una vee!ercitadas las facultades conferidas por la le' de dele#ación o autoriación no cabevolver sobre ellas ' de a%" que las modificaciones posteriores del te7to articulado o delte7to refundido deban %acerse 'a por una norma con ran#o de le' o mediante una nuevadele#ación o autoriación le#islativa.

La Constitución, en su art. =;.I establece que 8 sin perjuicio de la competencia propiade los ribunales, las leyes de delegación podr!n establecer en cada caso fórmulasadicionales de control-, con esto est) reconociendo la posibilidad de impu#nar a travésdel recurso contencioso9administrativo los te7tos articulados ' los te7tos refundidos.$ic%a e7cepción a su naturalea de normas con fuera de le' se e7plica porque la

impu#nación %a de reducirse !ustamente a aquellos e7tremos de los decretos le#islativosque sean contrarios o vulneren la le' de dele#ación o de autoriación.

ambién pueden ser impu#nados ante el ribunal Constitucional en los términosestablecidos para las dem)s le'es ' como control a priori debe mencionarse la e7i#enciadel informe preceptivo del Conse!o de *stado, se#ún se %a visto. silencemsec-/01123

5 3os tratados internacionales <silence msec="1500"/>

Los tratados internacionales, es decir, los acuerdos que el *stado espaol celebra conotros pa"ses soberanos, se manifiestan en una #ran variedad de instrumentos formales5acuerdos, convenios, protocolos, can!es de notas, etc.6 ', al mar#en de las vinculacionesque ori#inan entre los *stados en el plano internacional, son también fuente, mu'

problem)tica, del $erec%o interno.

+u vi#encia en el $erec%o interno viene determinada en todo caso por el dato de su publicación como norma !ur"dica en el .oletín /ficial del 'stado articulo <I C*: “lostratados internacionales validamente celebrados, una vez publicados oficialmente en

'spaBa, formaran parte del ordenamiento interno”

Al mar#en de caracteriarse como fuente del $erec%o interno, no cabe sin m)s laequiparación de los tratados con las le'es, 'a que la intervención poderes delParlamento en su aprobación o denuncia var"an de unos casos a otros, como sedesprende de la re#ulación constitucional, que establece sobre el *!ecutivo 5que esquien ne#ocia ' firma los tratados6 un sistema de control a priori en los si#uientesterminaos 5arts <H a <I C*6:

/6 La celebración de un tratado internacional que conten#a estipulaciones contrarias a laConstitución e7i#ir) la previa revisión constitucional . *l ?obierno o cualquiera de lasC)maras puede requerir al C para que declare si e7iste o no esa contradicción 5art. <0C*6 .

;6 @ediante ley org!nica se podr) autoriar la celebración de tratados por los que seatribu'a a una or#aniación o institución internacional el e!ercicio de competenciasderivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes ?enerales o al ?obierno, se#ún

los casos, la #arant"a del cumplimiento de estos tratados ' de las resoluciones emanadasde los or#anismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión 5art.<H C*,



que estaba contemplando anticipadamente el in#reso de *spaa en las Comunidades*uropeas6.

H6 La prestación del consentimiento del *stado para obli#arse por medio de tratados oconvenios requerir) la previa autorización de las )ortes &enerales en los de car)cter

pol"tico o militar, los que afecten a la inte#ridad territorial del *stado o a los derec%os '

deberes fundamentales establecidos en el itulo (, los que comporten obli#acionesfinancieras para la Dacienda Publica, ' los que supon#an modificación o dero#ación deal#una le' o e7i!an medidas le#islativas para su e!ecución 5art <E C*6.

E6 *l Con#reso ' el +enado ser)n inmediatamente informados de la conclusión de losrestantes tratados o convenios 5art <E.; C*6 .

*n definitiva, los tratados pueden ser equiparados a las distintas clases de le'es u otrosactos parlamentarios desde el punto de vista de las e7i#encias de intervención

parlamentaria que comporta su conclusión, pero desde la perspectiva de sus efectos laasimilación puede resultar equ"voca, pues estos son distintos de los que producen lasle'es. N es que los tratados modifican las le'es que les sean contrarias, pero, sinembar#o, no se produce el efecto inverso, es decir, no son modificables por le'es

posteriores, 'a que “sus disposiciones solo podr!n ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional ” 5art. <I./ C*6. silence msec-/01123

El sistema de Derecho comunitario <silence msec="1500"/>

1 Caracteres 'enerales

*l $erec%o comunitario es un ordenamiento autónomo e independiente de losordenamientos de los *stados miembros de la actual Fnión *uropea, en el sentido deque mantiene su individualidad ' su autoridad aunque se inserte en el $erec%o interno

de los pa"ses miembros ', obviamente, con fuentes propias de producción del $erec%o.*s un ordenamiento dotado de aplicabilidad inmediata ' primac"a sobre los derec%osnacionales ' que se ri#e por los principios de subsidiariedad 5en los )mbitos que no seande su competencia e7clusiva la Fnión intervendr) solo en caso de que los ob!etivos dela acción pretendida no puedan ser alcanados suficientemente por los *stadosmiembros6' de proporcionalidad 5que e7i#e que el contenido ' la forma de la acción dela Fnión no e7ceda de lo necesario para alcanar los ob!etivos de los tratados.

*l ordenamiento europeo es #arantiado por un sistema !udicial, radicado enLu7embur#o, formado en la cúspide por el ribunal de >usticia de la Fnión *uropea 'en la base por el ribunal de Primera (nstancia ' el ribunal de la Qunción Pública

5recursos de los funcionarios de los or#anismo europeos6. La Cour es competente enapelación contra las sentencias que dicten estos dos tribunales en primera instancia.

# Derecho ori'inario . Derecho derivado 8clases de normas 9derivadas:

Derecho ori'inario: *n el $erec%o comunitario e7iste un nivel b)sico de uentesprimarias, que %acen el papel de constitución ' que son los tratados ' dem)s actos

posteriores que los %an venido a modificar o completar ' que se inte#ran en ellos. +einclu'en:

/6 Los tratados constitutivos de las tres Comunidades *uropeas: ratado de laComunidad *uropea del Carbón ' del Acero 5C*CA6 firmado en Paris el /=9E9/<0/ 'los ratados de la Comunidad *conómica *uropea 5C**6 ' de la Comunidad *uropeade la *ner#"a Atómica 5C**A o *FA@6 firmados en oma el ;09H9/<0G



;6 Qundamental en el proceso de inte#ración europeo fue el ratado de @aastric%t de G9/9/<<; por el que se crea la 8Fnión *uropea” con v"nculos económicos ' pol"ticos m)sestrec%os.

H6 Los diversos tratados de ad%esión de los *stados no fundadores 5$inamarca, ?ranKretaa, (rlanda, ?recia, *spaa, Portu#al, Austria, +uecia ' Qinlandia6.

E6 *l ratado de la Fnión *uropea ' el ratado de Quncionamiento de la Fnión *uropeaque entraron en vi#or el / de diciembre de ;11<.

Derecho derivado: *n cuanto a las uentes derivadas, que son las que se fundamentanen el anterior $erec%o primario, ' que son las normas ' actos de la Fnión *uropea, seclasifican en cinco cate#or"as: re#lamentos, directivas, decisiones, recomendaciones 'dict)menes.

e'lamento: es una norma que no se corresponde con lo que se entiende por re#lamento en el $erec%o interno 5espaol6, sino que tiene para la Fnión *uropea elsentido que la e7presión le' tiene para el $erec%o estatal. *l re#lamento comunitario se

apo'a ' ordena directamente a los ratados ' dem)s fuentes primarias ' se define por las notas de #eneralidad, abstracción ' directa aplicabilidad.

*n función de su alcance #eneral obli#a directamente tanto a las institucionescomunitarias ' sus or#anismos como a los *stados miembros ' sus Administraciones 'a las personas f"sicas ' !ur"dicas de éstos, sin que a tal fin sea necesario un acto formalde recepción en el $erec%o interno.

La aplicación directa si#nifica que el re#lamento tiene eficacia por s" mismo en losordenamientos internos de los *stados miembros, sin que estos puedan formular reservas respecto a su aplicación ni desistir unilateralmente de aplicarlos, ni e7cusarseen disposiciones internas para !ustificar la falta de respeto %acia las obli#aciones '

plaos resultantes de los re#lamentos comunitarios. Fna ve que %an entrado en vi#or comportan el desplaamiento del $erec%o interno, que queda inaplicado en todo lo quesea contrario a los mismos.

Directiva: la directiva es una norma que no obli#a directamente, pero que vincula a los*stados miembros a tomar las disposiciones necesarias para incorporar o trasponer al$erec%o interno, mediante normas dictadas ad hoc el alcance de sus ob!etivos. Ladirectiva “obligar! al 'stado miembro destinatario en cuanto al resultado que debaconseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la

forma y de los medios-( Las directivas obli#an a los *stados a dictar normas con vistasa los pro#ramas #enerales de armoniación de los $erec%os nacionales en materia deestablecimiento, prestaciones de servicios, eliminación de obst)culos a los intercambios,fiscalidad o apro7imación de las le#islaciones.

+i el *stado obli#ado a la transposición no la efectúa en el plao establecido en la propiadirectiva puede tener efectos !ur"dicos tanto para las relaciones de los particulares entresi como para las relaciones de estos con los *stados miembros cuando la directiva estaredactada en términos claros ' precisos.

Decisi)n@ el ratado C** dice que 8 ser! obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios- no es un acto normativo, #eneral, sino un acto de la Comunidad quetiene por ob!eto situaciones sin#ulares referibles a una o mas personas determinadas,aunque, en ocasiones, una decisión pueda contemplar una pluralidad de personas no

determinadas.



ecomendaciones . dict?menes: en nin#ún caso tienen car)cter normativo ' sufinalidad es servir de orientación a las pol"ticas o actuaciones concretas de los *stadosmiembros. silence msec-/01123

7 tras uentes del Derecho administrativo <silence msec="1500"/>

71 3a costum&re*l Códi#o Civil en su art"culo /.H reconoce la costumbre como fuente del $erec%o, sinembar#o a la costumbre se le reconoce un valor limitado de fuente del $erec%oadministrativo. La costumbre se cita en el art"culo /.H del Códi#o Civil, después de lale' antes de los principios #enerales del $erec%o: “la costumbre solo regir! en defectode ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden publico y queresulte probada( %os usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de unadeclaración de voluntad tendr! la consideración de costumbre-(

+u aceptación como fuente del $erec%o administrativo est) avalada, adem)s, por lacircunstancia de que la propia le#islación administrativa invoca la costumbre 5si bien en

%ipótesis mu' limitadas, mar#inales ' escasamente si#nificativas6 para re#ular determinadas materias, como son, entre otras: el ré#imen municipal de Conce!o abierto,cu'o ór#ano fundamental, la llamada Asamblea vecinal, se re#ir) en su funcionamiento

por los “usos, costumbres y tradiciones locales”& el ré#imen de las *ntidades conocidascomo @ancomunidades o comunidades de ierra, eales +eor"os, Comunidades de

pastos, leas, a#uas ' otras an)lo#as, las cuales “continuar!n rigi*ndose por susnormas consuetudinarias o tradicionales-& el ré#imen de determinados tipos de caa olos criterios para determinar la propiedad de las pieas, que se remiten a los usos 'costumbres locales ' por ultimo la remisión de la le#islación de a#uas a normasconsuetudinarias en lo referente a la or#aniación ' funcionamiento de los >urados 'ribunales de rie#o, como el famosos ribunal de las A#uas de Balencia.

7# 3os precedentes . pr?cticas administrativas

*n la problem)tica consuetudinaria del $erec%o administrativo incide directamente lacuestión del valor de las pr)cticas . precedentes administrativos. La pr)ctica suponeuna reiteración en la aplicación de un determinado criterio en casos anteriores, mientrasque el precedente puede ser simplemente la forma en que se resolvió con anterioridadun único asunto, an)lo#o a otro pendiente de resolución.

*n todo caso, las pr)cticas ' los precedentes se distin#uen de la costumbre en que:

a6 se trata de re#las deducidas del comportamiento de la Administración sinintervención de los administrados, cu'a conducta es aqu" irrelevante.

b6 la pr)ctica o el precedente no tienen por qué estar avalados como la costumbre por uncierto #rado de reiteración o anti#Sedad, bastando, como se di!o, un solocomportamiento en el caso del precedente.

Las pr)cticas ' precedentes tiene una importancia real en la vida administrativa ' al precedente se le reconoce un cierto #rado de obli#atoriedad 'a que el articulo 0E./.c dela Le' H12<; obli#a a la Administración a motivar aquellas resoluciones “que se

separen del criterio seguido en actuaciones precedentes”.

7, 3os principios 'enerales del Derecho espaol

La admisión de los principios #enerales como fuente del $erec%o est) fuera de duda

porque a ellos se refiere el CC en su artR /.E: “los principios generales del Derecho seaplicar!n en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su car!cter informador del



ordenamiento jurídico”. *n *spaa el le#islador %a dado vida a los principios #eneralesdel $erec%o positivi)ndolos e incorpor)ndolos en su ma'or parte al $erec%o escrito5administrativo6.

*n *spaa el le#islador, importando principios #enerales comiena con la Le' de*7propiación Qorosa de /<0E, que incorpora el principio de responsabilidad de las

administraciones públicas ' con la que se inicia una serie de le'es que, sin lle#ar alacodificación, tratan de abordar de forma #eneral ' abstracta el $erec%o administrativo,

pasando por la Le' de la >urisdicción Contencioso9Administrativa de /<0I ' la deProcedimiento Administrativo de /<0=. *n la Constitución de /<G= se incorporan anuestro $erec%o todas las re#las que consa#ran derec%os ' libertades fundamentales o

principios #enerales $el $erec%o en otros ordenamientos.

As" la re#la an#losa!ona del ultra vires , que entiende limitado todo poder ' obli#a ae!ercerlo de forma raonable ' de buena fe, puede entenderse reco#ida en la re#la de laadecuación de las potestades administrativas a los fines públicos por lo que %an sidoatribuidas, cu'a inobservancia se sanciona con la aceptación de la desviación de poder

como uno de los vicios que anulan el acto administrativo.La Constitución de /<G= %a incorporado principios #enerales del $erec%o en otrossistemas, desde la re#ulación de los derec%os fundamentales ' libertades publicas delitulo ( %asta los principios #enerales mas t"picamente administrativos, como el

principio de irretroactividad, de i#ualdad, merito ' capacidad para el acceso a lasfunciones ' empleos públicos, de responsabilidad patrimonial de las administraciones

publicas o de re#ularidad ' continuidad del funcionamiento de los servicios públicos.

76 3a 4urisprudencia

*n la aplicación del $erec%o privado, ' en base a la re#ulación del recurso de casaciónante el ribunal +upremo que permit"a su interposición en caso de quebrantamiento dedoctrina le#al, es decir, de los criterios reiterados del propio ribunal +upremo enanteriores decisiones, la >urisprudencia se constitu'ó de %ec%o ' de derec%o en unafuente de ma'or eficacia que la costumbre ' los principios #enerales.

*n #eneral, la >urisprudencia posee en la vida del $erec%o una eficacia condicionantede la actividad de los su!etos i#ual o, incluso, ma'or que las normas que aplica& no setrata solamente de que en el seno de un liti#io sea me!or disponer de una sentenciaaplicable al caso que de una norma. $e forma inevitable, conscientemente o no, ladoctrina !urisprudencial termina creando $erec%o.

Por otra parte, los >ueces ' ribunales se ven impulsados a se#uir los criteriosinterpretativos sentados por los ór#anos !udiciales superiores por raón de co%erencia o

para evitar la revocación de sus fallos. $e al#una forma la observancia del precedente !udicial es, adem)s, una conducta !ur"dicamente e7i#ible en virtud el principioconstitucional de i#ualdad, que pro%"be que dos o mas supuestos de %ec%osustancialmente i#uales puedan ser resueltos por otras tantas sentencias de manerareiterativa.

+e#ún el Códi#o Civil se menciona a la !urisprudencia para, aun sin reconocerledirectamente el valor de fuente del $erec%o, decir al menos de ella que 8complementar!el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el ribunal upremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del

Derecho-.



*n todo caso, dic%o precepto %a' entenderlo a%ora en el conte7to de la C* de /<G=queofrece la realidad de una >usticia Constitucional por encima del propio ribunal+upremo.

Por último, e7isten adem)s otras fuentes de doctrina !urisprudencial que son fruto denuestra inte#ración europea: de una parte la >urisprudencia del ribunal *uropeo de

$erec%os Dumanos, que vincula en función del Convenio *uropeo para la Protección delos $erec%os Dumanes ' Libertades Publicas de E9//9/<01.

ambién son vinculantes para los ribunales ' autoridades espaolas las decisiones delribunal de >usticia de la Comunidad *uropea, en función de los mismos par)metrosque en el sistema de fuentes corresponden al $erec%o comunitario.silence msec-/01123



!Capítulo III <silence msec="1500"/>

El e'lamento . otras uentes del Derecho Administrativo

<silence msec="1500"/>1 Concepto . posici)n ordinamental del

re'lamento

Por re#lamento se entiende en el $erec%o administrativo 5a diferencia de lo visto conlos re#lamentos comunitarios6, toda norma escrita con ran#o inferior a la le' aprobada

por una Administración Publica. *n todo caso, los re#lamentos son normas de se#undaclases, de ran#o inferior a la le', principio que ase#ura la preeminencia del Parlamentosobre el Poder *!ecutivo en la producción normativa.

Aunque el re#lamento sea posterior a la le', no puede dero#arla, por el contrario todanorma con ran#o de le' tiene fuera dero#atoria sobre el re#lamento.

La diversa posición ordinamental de la le' ' el re#lamento se e7presa en el principio dereserva de le. 5art <G C*6 que ofrece dos manifestaciones:

La reserva material que comprende el con!unto de supuestos o materias respecto de loscuales la Constitución e7i#e su re#ulación con norma con ran#o de le' 5en nin#ún caso

puede re#ularlas un re#lamento ' si se %iciera, ser"an nulas por contradecir los preceptose7presos en que la Constitución establece la reserva6.

La reserva formal , que opera al mar#en de las concretas previsiones constitucionales, 'que si#nifica que cualquier materia, por minima o intrascendente que sea, cuando esob!eto de re#ulación por le' 'a no puede ser re#ulada por un re#lamento. +u ran#o se %aelevado, se %a con#elado en un nivel superior ' por ello es 'a inaccesible a la potestadre#lamentaria.

Aparte de la subordinación a la le', la conceptualiación del re#lamento e7i#e su

delimitación de fi#uras afines:*n primer lu#ar, de los actos administrativos generales, que coinciden con elre#lamento en que no se diri#en a ciudadanos concretos.

La diferencia entre el re#lamento ' el acto administrativo #eneral, que también se diri#ea colectivos determinados, se %a buscado en otros criterios m)s precisos, como elordimental de la no consunción%

*l re#lamento, en efecto, es una norma ' como tal no se a#ota por una sola aplicación por otras muc%as, sino que cuanto m)s se aplica m)s se refuera su vi#encia& por elcontario, el acto administrativo #eneral es flor de un d"a, pues no tiene nin#una vocación

de permanencia, se e7tin#ue en una sola aplicación 5por e!emplo la convocatoria deunas elecciones #enerales6. La distinción tiene importancia por la diversidad de ré#imen !ur"dico aplicable a unos ' otros.

Los re#lamentos tampoco deben confundirse con las instrucciones ' ordenes delservicio, normas dictadas por los ór#anos superiores para diri#ir la actividad de losinferiores, seal)ndoles los criterios uniformes que deben se#uir en la aplicación de lasnormas ' que solo vinculan a estos. *n principio estas normas se comunicandirectamente a los ór#anos obli#ados a su cumplimiento. *n todo caso, suincumplimiento 8no afecta por si solo a la valide de los actos dictados por los ór#anosadministrativos. Al no ser normas ni actos administrativos, las instrucciones de serviciono pueden ser ob!eto de recurso !udicial salvo cuando afecten a los derec%os de los

funcionarios.



<silence msec="1500"/># Clases de re'lamentos

A -or su relaci)n con la le.:.

+e clasifican en independientes, e!ecutivos ' de necesidad.

Los re'lamentos independientes de la le' son, en primer lu#ar, aquellos que re#ulan

materias sobre las que la C* %a previsto una reserva re#lamentaria 5la C* espaola nolo %a reco#ido6. +ólo pueden ser aquellos que re#ulan materias en las que no se

producido una previa re#ulación por le' 5reserva formal6 ' que, no estén prote#idas por la reserva material de le'.

Los re'lamentos e4ecutivos son los que desarrollan ' complementan una le' porque lale' misma lo %a previsto mediante llamamiento e7preso. Por ser una noma subordinada' de colaboración con la Le', el re#lamento e!ecutivo ni puede contradecir a la le' quedesarrolla, no puede re#ular actos esenciales de la materia porque supondr"a invadir laesfera material de reserva le#al incurriendo en nulidad de pleno derec%o.

Los re'lamentos de necesidad, por ultimo son aquellas normas que dicta la

Administración para %acer frente a ries#os e7traordinarios, como epidemias, cat)strofesnaturales, etc. Ante las cuales se admite que la autoridad administrativa pueda dictar lasnormas para afrontarlas al mar#en de los procedimientos comunes ' de las limitaciones

propias de la potestad re#lamentaria. $estacan los previstos para los estados de alarma,e7cepción ' sitio. Los re#lamentos de necesidad no necesitan de procedimiento deelaboración no dero#an las normas le#ales que contradicen, sino que suspende n suvi#encia mientras dura la citación de emer#encia. Los re#lamentos de necesidadcaducan tras la situación de emer#encia sin que se inserten en el ordenamiento ' por ellose aseme!an m)s a los actos #enerales que a los verdaderos re#lamentos.

-or su ori'en

Por raón de la Administración que los dicta, los re#lamentos se clasifican en estatales,autonómicos, locales, institucionales ' corporativos. *stas variedades ponen de relieveque no e7iste un ré#imen común ' uniforme de re#ulación de todos los re#lamentos.

Los re'lamentos estatales de ma'or !erarqu"a, son los del ?obierno, al que el art <G C*atribu'e e7pl"citamente el e!ercicio de la potestad re#lamentaria, ' que se aprueban '

publican ba!o la forma de eal $ecreto. +ubordinados a éstos ' a las rdenes acordadas por las Comisiones $ele#adas del ?obierno est)n los re#lamentos de los @inistros, enforma de rdenes ministeriales 8en las materias propias de su departamento” ' los delas Autoridades inferiores, en cu'o caso revestir)n la forma de esolución, (nstrucción oCircular de la respectiva autoridad que los dicte.

Los re#lamentos de las Comunidades Autónomas, con an)lo#a problem)tica que losestatales, se denominan de la misma forma que aquellos: $ecretos, los del Conse!o de?obierno o ?obierno de la Comunidad Autónoma& Trdenes, los de los Conse!eros etc.

*n cuanto a los re#lamentos de los *ntes locales, la Le' de Kases de é#imen Local de/<=0 distin#ue el e#lamento or#)nico de cada *ntidad, por el que el ente seautoor#ania, de las rdenanas locales, que son normas de eficacia e7terna de lacompetencia del Pleno de la *ntidad, ' los Kandos, que el Alcalde puede dictar en lasmaterias de su competencia.

Por ultimo ' con subordinación a los re#lamentos de los *ntes territoriales, de los queson instrumento, puede %ablarse de re#lamentos de los *ntes institucionales



5r#anismos autónomos estatales, autonómico ' locales6 ' asimismo de re#lamentos delos *ntes corporativos 5de los Cole#ios profesionales6 silence msec-/01123

, 3ímites . procedimiento de ela&oraci)n de los re'lamentos

La primera condici)n para la valide de un re#lamento es que el ór#ano que lo dicta

ten#a competencia para dictarlo 5artR 0/./ Le' H12<;: “las disposicionesadministrativas no podr!n vulnerar la )onstitución o las %eyes ni regular aquellasmaterias que la )onstitución o los 'statutos de Autonomía reconocen de lacompetencia de las )ortes &enerales o de las Asambleas %egislativas de las ))AA-

Fn se'undo limite, que se confunde en cierto modo con el anterior, se refiere alprincipio de 4erar*uía normativa, en función del cual los re#lamentos se ordenanse#ún la posición en la or#aniación administrativa del ór#ano que los dicta sin que ennin#ún caso el re#lamento dictado por el ór#ano inferior pueda contradecir al dictado

por el superior.

Fn tercer limite al e!ercicio de la potestad re#lamentaria es la adecuación a los %ec%os,

o lo que es i#ual, el respeto por la realidad que trata de re#ular, lo que se enmarca en elprincipio de interdicci)n de la ar&itrariedad a que se refiere el art < C*. *sa re#la sequebranta también cuando el re#lamento viola los principios 'enerales del Derecho,un l"mite mas al e!ercicio de la potestad re#lamentaria, pues, a diferencia de las le'esque encanan de forma directa la voluntad popular, los re#lamentos constitu'en ele!ercicio de una potestad que est) limitado, como todos los poderes discrecionales.

*s discutible si la potestad re#lamentaria debe respetar la re#la de la irretroactividad quela C* impone en el art"culo <.H para las 8disposiciones sancionadoras no favorables orestrictivas de derechos individuales”. Las sancionadoras tendr)n siempre car)cter retroactivo 8en cuanto favorezcan al presunto infractor ” 5articulo /;= Le' H12<;6.

Fn último l"mite a la potestad re#lamentaria es no cabe e!ercitarla de forma directa, sinoque precisa se#uir un determinado procedimiento *stamos ante una e7i#enciaconstitucional: 8la ley regular! la audiencia de los ciudadanos directamente o a trav*sde las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento deelaboración de las disposiciones administrativas que les afecten” 5art /10 C*6.

*l procedimiento para la aprobación de los reglamentos estatales est) re#ulado en laLe' 012<G del ?obierno. +us tr)mites m)s importantes son los si#uientes:

a6 *l procedimiento debe iniciarse con la formación de un e7pediente en el cual debenincluirse todos los antecedentes que %an dado lu#ar al te7to definitivo, que %abr) desometerse a la decisión del ór#ano titular de la potestad re#lamentaria, as" como la tabla

de vigencias, es decir, una especificación de las disposiciones anteriores que se van adero#ar o que permanecen en vi#or.

b6 *l pro'ecto debe someterse a informe de la ecretaría &eneral *cnica del@inisterio correspondiente, e7i#iéndose adem)s el dictamen del 6inisterio para la

Administraciones "úblicas cuando el pro'ecto verse sobre or#aniación, personal o procedimiento administrativo.

c6 *laborado el te7to de una disposición que afecte a los derec%os e intereses le#"timosde los ciudadanos, se les dar) audiencia en un plao raonable ' no inferior a /0 d"as%)biles, directamente o a través de las or#aniaciones reconocidas por la Le' que losa#rupen o representen ' cu'os fines #uarden relación directa con el ob!eto de la

disposición.



d6 Las disposiciones re#lamentarias que deban ser aprobadas por el ?obierno o por susComisiones $ele#adas se remitir)n con = d"as de antelación a los dem)s @inistrosconvocados, con el ob!eto de que formulen las observaciones que estimen pertinentes.

*n este procedimiento 5como en los reglamentos autonómicos6 se pone el ma'or énfasissobre el cuidado técnico para la aprobación del pro'ecto, en el procedimiento para la

aprobación de los reglamentos y ordenanzas locales se pone el acento en la participación popular. 5procedimiento e7plicado en p)#inas .GI ' GG6. silencemsec-/01123

6 Eicacia de los re'lamentos El principio de indero'a&ilidad sin'ular

+upuesta la valide de un re#lamento por %aberse observado los limites sustanciales 'se#uido correctamente el procedimiento de elaboración, su eficacia se condiciona a la

publicación, dato fundamental para determinar el momento de su entrada en vi#or:8 para que produzcan efectos jurídicos de car!cter general los decretos y dem!sdisposiciones administrativas, habr!n de publicarse en el ./' y entrar!n en vigor conforme a lo dispuesto en el articulo 7 del )ódigo )ivil ” 5articulo 0; Le' H12<;6 5 *lCódi#o precisa que la entrada en vi#or es a los ;1 d"as de la publicación salvo quee7presamente la norma determine otro plao6.

Los re#lamentos estatales se publican en el ./' ' los re#lamentos de las CCAA en elcorrespondiente .oletín o Diario de la Comunidad. La publicación de las ordenanaslocales tiene lu#ar en el .oletín /ficial de la "rovincia ' no entran en vi#or %asta que se%a'a publicado completamente su te7to ' %a' transcurrido el plao de /0 d"as desde queel mismo sea recibido por la Administración del *stado ' de la Comunidad Autónomarespectiva, al efecto de que éstas puedan impu#narlo si lo estiman contario alordenamiento !ur"dico.

*l re#lamento es efica 5produce efectos6 a partir de la publicación. La eficacia es deduración ilimitada ' se impone a los administrados, los funcionarios ' los >ueces.

Las técnicas para #arantiar la obediencia a los mandatos re#lamentarios son las mismasque ase#uran el cumplimiento de las le'es, ordinariamente sanciones administrativas 'en su caso penales.

*l re#lamento #oa, como los actos administrativos, de la presunción de valide ' del privile#io de e!ecutoriedad, si bien ésta %a de actuarse, salvo que la norma sea deaplicación directa, a través de un acto administrativo previo.

*l re#lamento puede ser dero#ado por la misma autoridad que lo dictó, que también puede proceder a su modificación parcial. Lo que no puede %acer la autoridad que lo

dictó, ni siquiera otra superior, es dero#ar el re#lamento para un caso concreto, esto es,establecer e7cepciones privile#iadas a favor de persona determinada. A ello se opone lare#la de la indero#abilidad sin#ular de los re#lamentos reco#ida en el articulo 0;.; de laLe' H12<; 5“las resoluciones administrativas de car!cter particular no podr!n vulnerar lo establecido en una disposición de car!cter general, aunque aquellas tengan gradoigual o superior a *stas-$( Csilence msecE7=>>EFG

5 Control de los re'lamentos ile'ales . eectos de su anulaci)n

La vulneración de los l"mites sustanciales ' formales a que est) su!eta la aprobación delos re#lamentos ori#ina su invalide. La invalide de los re#lamentos lo es siempre en su#rado m)7imo, es decir, de nulidad absoluta o de pleno derec%o.



Adem)s, la nulidad absoluta tiene lu#ar cuando el re#lamento se aprueba sin se#uir lostr)mites procedimentales adecuados. A estos efectos el ordenamiento !ur"dico %a ideadotoda suerte de v"as procesales para anular, en su caso, los re#lamentos ile#ales.

Bn primer planteamiento de la ile#alidad de los re#lamentos pod"a %acerse ante laurisdicci)n -enal (ncriminar"a la conducta de 8la autoridad o funcionario publico

que, careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposición #eneral o suspendieresu e!ecución” , dice el articulo 01I del vi#ente Códi#o Penal, con la consi#uientenulidad de pleno derec%o de la norma dictada en caso de condena penal del autor2es delre#lamento ile#al.

En se'undo lu'ar, la ile#alidad de un re#lamento puede plantearse ante todas las !urisdicciones 5civil, penal, contenciosos9administrativa o laboral6 por vía de ecepci)n para pedir su inaplicación al caso concreto que el ribunal est) en!uiciando. La privación de eficacia del re#lamento se !ustifica en este caso en que su aplicaciónimplicar"a la desobediencia a una norma de car)cter superior: la le' que dic%ore#lamento %a vulnerado. *sta solución viene impuesta a >ueces ' ribunales de todo

orden ' también a los funcionarios que deben inaplicar los re#lamentos ile#ales por lamisma raón de que %a' que obedecer a la le' antes que al re#lamento.

En tercer lu'ar, los re#lamentos pueden ser combatidos por las v"as espec"ficas del$erec%o administrativo a través de los recursos administrativos. *n este sentido el art./1G.H de la LAP ' PAC prescribe que contra las disposiciones administrativas decar)cter #eneral no cabr) recuso en v"a administrativa, a se#uidas admite, comoe7cepción, que los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente enla nulidad de al#una disposición administrativa de car)cter #eneral podr)n interponersedirectamente ante el ór#ano que dicto dic%a disposición.

ambién podr)n ser de!ados sin efecto por la propia administración a través de la

revisión de oficio por la Administración autora del re#lamento ' declara la nulidad delas disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las le'es u otrasdisposiciones administrativas de ran#o superior, las que re#ulen materias reservadas a laLe' ' las que establecan la retroactividad de disposiciones sancionadoras o restrictivasde derec%o individuales.

En cuarto lu'ar, la técnica m)s importante para el control de los re#lamentos ile#aleses la de su impu#nación ante la >urisdicción Contencioso9Administrativa a través delrecurso directo. Ataca frontalmente el re#lamento solicitando su anulación sin que seanecesaria la interposición de un previo recurso administrativo. Los efectos de lainvalide de los re#lamentos son los propios de la nulidad de pleno derec%o, dadas las

#raves consecuencias que produce la aplicación del re#lamento ile#al. Lasconsecuencias m)s importantes de esta calificación de invalide e7trema son laimprescriptibilidad de la acción para recurrir contra los re#lamentos ile#ales ' laimposibilidad de su convalidación.

En *uinto lu'ar, es posible reaccionar contra un re#lamento inv)lido a través delrecurso indirecto. Consiste en la impu#nación de un acto administrativo dictado alamparo del re#lamento ile#al, fundando dic%a impu#nación, precisamente, en laile#alidad del re#lamento en que se apo'a el acto recurrido. La viabilidad del recursoindirecto e7i#e, por tanto, que se produca un acto de aplicación del re#lamento ile#al o

bien provocarlo mediante la oportuna petición. Puede utiliar esta v"a cualquier personaque sea titular de un derec%o o un interés. 4o esta su!eto a plao, en el sentido que

cualquiera que sea el tiempo en que el re#lamento %a'a estado vi#ente, siempre podr)ser atacado en los plaos ordinarios a partir de la notificación de cualquier acto de



aplicación ' ante el ór#ano que lo %a dictado. La Le' de la >urisdicción Contencioso9Administrativa atribu'e al >ue que conoca del recurso indirecto la potestad a anular elre#lamento, si es competente para conocer también del recuso directo contra el mismo,o bien, si no lo fuere, planteando la llamada cuestión de ilegalidad ante el ribunal quecorresponda.

-or %ltimo$ es posible la impu'naci)n ante el 2ri&unal Constitucional de losre#lamentos cuando violen los derec%os constitucionales susceptibles de recurso deamparo, una ve que se %a'a a#otado la v"a !urisdiccional procedente. Fn se#undosupuesto de recurso ante el ribunal Constitucional tiene lu#ar cuando se produce unconflicto e competencias con motivo de disposiciones re#lamentarias emanadas de losór#anos del *stado o de los ór#anos de las CCAA, que supuestamente, %an invadido lasdel reclamante. N también el ?obierno puede impu#nar ante el C las disposiciones 'resoluciones de las CCAA con valor inferior a la le', en los dos meses si#uientes lafec%a de publicación.silence msec-/01123



2ema 6! 3os principios 'enerales de la r'ani(aci)n administrativa <silencemsec="1500"/>

1 r'ani(aci)n administrativa . Derecho

La Administración Publica es una #ran or#aniación o, si se quiere, un con!unto de

or#aniaciones estructuradas en distintos niveles. Cada una de estas or#aniaciones,todas ellas *ntes pol"ticos primarios, est)n constitucionaliadas por el art"culo /HG C*al decir que 8el 'stado se organiza territorialmente en 6unicipios, en "rovincias y enlas )omunidades Autónomas que se constituyan”

Pero desde el m)s modesto @unicipio %asta el *stado, pueden crear otrasor#aniaciones especialiadas ' personificadas, de car)cter instrumental con arre#lo al$erec%o público o al privado para atender a la realiación de servicios espec"ficosdentro de sus competencias. 5r#anismos autónomos, Qundaciones publicas, sociedadesetc.6.

*l campo de las Administraciones Publicas se cierra con los *ntes corporativos

5Cole#ios profesionales, C)maras de comercio, Qederaciones deportivas etc.6. +onor#aniaciones de base asociativa que cumplen a la ve fines privados de sus miembros' fines públicos, lo que se traduce en un ré#imen !ur"dico mi7to de $erec%o público 'de $erec%o privado.

*ste vasto con!unto de or#aniaciones territoriales, especialiadas ' corporativas, al quellamamos Administración Pública puede ser estudiado desde diversas perspectivas.

*l $erec%o Administrativo atiende al estudio de aquellas normas que, dentro delordenamiento !ur"dico, se refieren a la Administración. Aquí lo que nos interesa,b!sicamente, es la refle1ión sobre las normas que regulan la creación de órganos o

personas jurídicas públicas, su modificación y e1tinción, la distribución decompetencias y funciones, los principios y t*cnicas para solventar los conflictos o paraasegurar la supremacía, la jerarquía o la coordinación de unas organizaciones sobreotras(

*l primer problema que suscita el estudio de este material normativo 5cu'o ran#oformal puede ser mu' diverso6 es !ustamente el de si son propiamente o no normas

!ur"dicas. 3as tesis ne'adoras sostienen que no se considerar)n normas !ur"dicas 8lasde relación entre el *stado ' sus ór#anos ' de los distintos ór#anos entre s"”. 3as tesis aavor ar#umentan que las re#las de or#aniación, al i#ual que las que re#ulan relacionesintersub!etivas, producen indudables efectos !ur"dicos., son un prius al nacimiento de larelación intersub!etiva.

+e conclu'e, en definitiva, en considerar como materia propia del $erec%o a las normasde or#aniación. 5no solo en $erec%o administrativo sino también en otras disciplinas

!ur"dicas, como el $erec%o civil, el @ercantil, el canónico etc..6 silencemsec-/01123

#!3a potestad or'ani(atoria

Por potestad or#aniatoria se entiende el con!unto de facultades que cadaAdministración ostenta para confi#urar su estructura. La posibilidad, por consi#uiente,de autoor#aniarse, creando, modificando o e7tin#uiendo sus ór#anos o entes con

personalidad propia, pública o privada.

A ra" del constitucionalismo, la potestad or#aniatoria queda escindida en variosniveles: en sus l"neas maestras, la or#aniación del *stado viene normalmente impuesta

por la Constitución 5división de poderes, !efatura del *stado, niveles de or#aniaciónterritorial6& después el poder le#islativo confi#ura directamente los ór#anos de la



Administración o %abilita a ésta, dentro de los limites de las le'es constitucionales uordinarias, para dictar re#lamentos de or#aniación.

'n sentido estricto, pues, la potestad organizatoria sería la facultad de la Administración para configurar dentro de los límites de las leyes constitucionales uordinarias su propia estructura(

#1 3os titulares de la potestad or'ani(atoria

A%ora bien, para comprender ' medir su alcance es preciso considerar cómo sedistribu'e esa potestad entre los distintos ór#anos del *stado ' en qué condiciones, odentro de qué limites, %a de e!ercerse la atribuida a las diversas AdministracionesPublicas 5Comunidades Autónomas, *ntes Locales6

*n cuanto al *stado, la Constitución reserva al poder le#islativo, la le', la creación,modificación ' e7tinción de los *ntes territoriales m)s importantes como son lasComunidades Autónomas ' Provincias 5*statuto ' le' or#)nica6.

especto de los @unicipios, la competencia tradicional del ?obierno para la creación,

supresión ' fus"ón de @unicipios se remite a%ora a la le#islación de las ComunidadesAutónomas, la cual determinar) el ór#ano competente para esas operaciones.

Por reserva constitucional e7presa ser)n re#ulados por le' el ?obierno 5artR <= C*6 'ser) or#)nica la que re#ule el Conse!o de *stado& por el contrario, la creación,modificación ' supresión de ór#anos administrativos %abr)n de %acerse “0(de acuerdocon la ley”, es decir, por norma re#lamentaria. *n particular, para los ór#anos superioresde la Administración del *stado la competencia es del Presidente del ?obierno, por eal$ecreto puede variar el numero, denominación de los @inisterios, +ecretarias de *stado' aprobar la estructura or#)nica de la Presidencia del ?obierno 5Le' 012<G LQA?*6.

La competencia para la creación de ór#anos directivos se atribu'e al ?obierno:

+ubsecretar"as ' +ecretarias ?enerales, écnicas, $irecciones ?enerales '+ubdirecciones ' ór#anos asimilados, mediante eal $ecreto del Conse!o de @inistros.

Los ór#anos de nivel inferior a +ubdirección ?eneral 5servicios secciones ' ne#ociados6se crean, modifican ' suprimen por rden del @inistro respectivo, previa aprobacióndel @inistro de Administraciones Publicas.

*n relación con los ór#anos de las Comunidades Autónomas, %abr) que atender a lo quedi#an las le'es sobre #obierno ' administración dictadas en desarrollo de susrespectivos *statutos.

Los ór#anos pol"ticos b)sicos de los @unicipios ' Provincias 5Pleno, Alcalde, >unta de

?obierno Local& Pleno, >unta de ?obierno, Presidente ' Bicepresidentes de la$iputación6 se encuentran re#ulados en la Le' de Kases de é#imen Local de /<=0.

## 3os limites de la potestad or'ani(atoria

*n cuanto a los principios, condiciones o l"mites de la potestad or#aniatoria, ésta debeinspirarse ' respetar el art"culo /1H de la Constitución, que obli#a a la Administración aservir con ob!etividad los intereses #enerales ' a actuar de acuerdo a los principios deeficacia, !erarqu"a, descentraliación, desconcentración ' coordinación, principios 'técnicas de or#aniación 5que se tratar)n en ep"#rafes posteriores6.

*stos principios %an sido reiterados por el art"culo H de la Le' de é#imen >ur"dico 'del Procedimiento Administrativo Común 5L> ' PAC Le' H12<;6, la cual aade por su



cuenta ' ries#o otros H principios m)s: la distinción entre ?obiernos 'Administraciones, el principio de cooperación ' el de personalidad !ur"dica.

La distinci)n entre o&ierno 5de la 4ación, de las CCAA ' de los *ntes locales, plenos provinciales ' municipales6 . Administraci)n 5estatal, autonómica ' local6 parece responder al intento de separar la clase pol"tica de la funcionarial para trasladar a

los funcionarios la entera responsabilidad !ur"dica por el funcionamiento de lasAdministraciones Publicas.

*l principio de cooperación no aparece en el articulo /1H C*, pero a él se refiere elarticulo H.; de L> ' PAC: “%as Administraciones "ublicas, en sus relaciones, se rigen

por los principios de cooperación y colaboración, y en su actuación por los principiosde eficiencia y servicio a los ciudadanos”. +e trata de un principio que pretendecompensar la dispersión centrifu#a que la descentraliación provoca en el con!unto de laactividad publica.

#, El principio de personalidad 4urídica

*n cuanto al principio de personalidad 4urídica 5 “cada una de las Administraciones "ublicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única-$5artR H.E6 se trata de una re#la que, a la vista de la proliferación de los *ntesinstitucionales 5en sus variadas fórmulas públicas ' privadas6 resulta mu' ine7acta& cadaAdministración territorial, aplicando la doctrina mercantilista del levantamiento delvelo, es responsable de la totalidad de las or#aniaciones personificadas creadas por ella, de forma que se puedan diri#ir contra el ente matri las acciones de responsabilidadori#inadas en actuaciones de cada *nte instrumental. La unidad de personalidad !ur"dica

permite, asimismo, calificar de falsos los conflictos que se planteen entre los *ntesinstrumentales ' el *nte territorial matri o entre aquellos ' en consecuencia,rec%aarlos por falta de le#itimación procesal. silence msec-/01123

,! El r'ano Administrativo <silence msec="1500"/>

,1! 2eoría del )r'ano

oda Administración Publica es un comple!o de elementos personales ' materialesordenados en una serie de unidades en virtud del principio de división del traba!o, a lasque se les asi#na una parte del total de las competencias que corresponden a laor#aniación en su con!unto.

*stas unidades en que se descompone la or#aniación de un *nte público suelenllamarse )r'ano . oicio:

r'ano: se %ace referencia al titular o funcionario.

icio: con!unto de medios materiales ' atribuciones que la inte#ran.

La L> ' PAC parece dar a entender que el ór#ano inte#ra una o varias unidadesadministrativas deduciéndose del con!unto de la Le' que cuando se alude al ór#ano seda por supuesto que se trata de una estructura administrativa con atribución decompetencia ' con posibilidad de dictar resoluciones con efecto sobre terceros.

La Le' I2<G 5LQA?*6 confi#ura al ór#ano como uno de los tres elementos sobre losque se estructura la Administración ?eneral del *stado 5!unto a la unidad administrativa' el puesto de traba!o6

*sta le', desde el punto de vista ormal : considera ór#anos aquellos que la misma Le'

califica como tales, es decir, los ór#anos superiores 5ministros ' +ecretarios de *stado6



' los ór#anos directos 5+ubsecretarios, +ecretarios ?enerales, +. ?., écnicos,$irectores ' +ubdirectores ?enerales6

$esde el punto de vista material , atribu'e la consideración de ór#anos a las unidadesadministrativas de ran#o inferior a las anteriores.

Lo importante es retener que los ór#anos imputan !ur"dicamente su actividad a latotalidad de la or#aniación personificada a que pertenecen.

5eor"a or#anicista de ?ierUe 5/=GG6 en la que el servidor publico, parlamentario ofuncionario, no es al#o a!eno o e7terno a la Administración, sino una parte de ella, suinstrumento, de la misma manera que la boca o las manos son ór#anos e instrumentos delas personas f"sicas por medio de los que éstas e7presan su voluntad. Libro p)#ina H/6.

,# 3ímites de la imputaci)n al )r'ano administrativo

La imputación a las administraciones públicas de los actos de los titulares de losór#anos debe ser matiada en un doble sentido:

/6 que no todos los actos de los funcionarios se imputan sin m)s a laAdministración a la que sirven '

;6 que la Administración puede resultar vinculada por personas que no est)ninvestidas, formal ' le#"timamente, de la condición de funcionarios.

Como un l"mite a la aplicación mec)nica de la responsabilidad de la Administración por todos los actos que realian los funcionarios, titulares de sus ór#anos, se %a formulado elconcepto de falta personal, de la que no responder"a la Administración, sino únicamenteel funcionario, ser"an aquellas en las que éste aparece con sus debilidades.

Los dem)s supuestos se considerar"an faltas de servicio, realiadas en interés de laAdministración, que responder"a por ellos ante terceros de la actuación ile#itima del

funcionario indemniando de los daos producidos.La imputación de responsabilidad a la Administración por actos o %ec%os defuncionarios aparentes, se plantea en los casos de anulación del nombramiento de unfuncionario o en los de asunción de funciones públicas por simples ciudadanos queactúan en casos de vac"o de poder o situaciones de ur#encia o estados de necesidad. +esuele dar valide a los actos de los supuestos funcionarios por raones de se#uridad

!ur"dica, que de!ar"an a salvo los derec%os e intereses de terceros de buena fe que fiaronde la apariencia funcionarial.

Fn ultimo caso de imputación problem)tica es aquel en que el titular del ór#ano %aactuado sin la debida imparcialidad por afectarle al#una causa de abstención o

recusación, como por e!emplo, la de tener interés directo en el asunto que va a resolver.,, Clases de )r'anos

La clasificación de los ór#anos en individuales . cole'iados %ace referencia al númerode titulares de que se componen: en los ór#anos cole'iados varias personas concurrensimult)neamente a la formación de la voluntad ' al e!ercicio mismo de la función que elór#ano tiene atribuida. +e desarrollan b)sicamente en la Administración consultiva ' enla Administración Local.

4o debe confundirse con la clasificación de ór#anos simples ' complejos.

Los ór#anos comple!os est)n constituidos por la a#rupación de ór#anos simples, sean

estos individuales o cole#iados. Tr#ano comple!o es un @inisterio.



Los ór#anos administrativos se clasifican también en e1ternos o internos, se#ún ten#ano no la posibilidad de ori#inar relaciones intersub!etivas en nombre de la persona

!ur"dica de la que forman parte.

Tr#anos representativos o no representativos, se#ún que sus titulares ten#an o no através de la elección de sus titulares car)cter democr)tico&

ór#anos centrales ' perif*ricos o locales, se#ún que su competencia se e7tienda a todo o parte del territorio nacional&

órganos con competencia general o con competencia especifica, se#ún que lasfunciones que ten#an atribuidas sean de uno u otro car)cter 5e!emplo, el Conse!o de@inistros ' la $ele#ación Provincial del ?obierno cu'a competencia de una u otraforma incide sobre todas las ramas de la Administración, o un @inisterio cu'asfunciones se concretan a un sector determinado6&

órganos activos, consultivos y de control , se#ún desempeen funciones de #estión, de simple información o consulta o de vi#ilancia de otros ór#anos, etc.

,6 3a creaci)n de )r'anos

La creación en el seno de cada Administración territorial de ór#anos ' unidadesadministrativas es competencia de cada una de éstas: “corresponde a cada

Administración "ublica delimitar, en su propio !mbito competencial, las unidadesadministrativas que configuran los órganos administrativos propios de lasespecialidades derivadas de su organización- 5artR // L>AP ' PAC6.

La L>AP ' PAC reitera lo dic%o en la Le' de Procedimiento Administrativo de /<0=,en el sentido de pro%ibir la duplicidad de ór#anos administrativos 8si no se suprime orestrin#e debidamente la competencia de éstos”, ' que condiciona la creación de

cualquier ór#ano administrativo al cumplimiento de los si#uientes requisitos:a6 .determinación de su forma de inte#ración en la Administración Pública de que

se trata ' su dependencia !er)rquica. b6 .delimitación de sus funciones ' competencias.c6 .dotación de los créditos necesarios para su puesta en marc%a ' funcionamiento.

silence msec-/01123

6 3os )r'anos cole'iados <silence msec="1500"/>

61 e'ulaci)n . clases

*l ór#ano cole#iado se caracteria porque su titularidad corresponde a un con!unto de personas f"sicas. La voluntad del ór#ano cole#iado se forma por el concurso de lavoluntad de esa diversidad de miembros sin que por ello el acto del ór#ano de!e de ser un acto simple ' no comple!o, que es aquel en que concurre la voluntad de diversosór#anos, sean unipersonales o cole#iados.

La LQA?* define los ór#anos cole#iados como “aquellos que se creen formalmente yest*n integrados por tres o m!s personas, a los que se atribuyan funcionesadministrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control y queactúen integrados en la Administración &eneral del 'stado o alguno de sus/rganismos públicos-(

La L>AP ' PAC 5Le' H12<;6 re#ula un ré#imen #eneral de los ór#anos cole#iados5artRs ;; a ;G6 pero no es aplicable a los ór#anos cole#iados m)7imos o directivos decada Administración que tienen re#las propias:



9?obierno de la nación 5se le aplica la Le' 012<G del ?obierno6 ' #obiernosAutonómicos 5se les aplica sus respectivas le'es de Administración ' ?obierno6

9Plenos de los *ntes locales 5se le aplica la Le' de Kases del é#imen Local6.

*l ré#imen común o b)sico previsto en la Le' H12<; para los ór#anos cole#iados se

complementa con la Le' I2<G de r#aniación ' funcionamiento de la Administración?eneral del *stado que impone una clasificación ' por tanto, un triple ré#imen !ur"dicode los ór#anos cole#iados:

a6 .Hrganos colegiados comunes, que son los inte#rados únicamente por autoridades o funcionarios de una misma Administración territorial. *l ór#ano seinserta en la estructura !er)rquica de dic%a or#aniación 5e!emplo: ribunales deoposiciones, !untas de contratación etc.6. *l Presidente no tiene voto de calidad.

b6 .Hrganos colegiados compuestos, formados por representantes de distintasAdministraciones. *l ór#ano cole#iado se inserta en la or#aniación de laAdministración territorialmente predominante, bien por raón de la competencia,

del número de miembros en el ór#ano cole#iado etc., debiendo, en ultimo casodecidirse los casos dudosos a favor de la Administración territorialmente superior.*n este tipo de ór#ano el Presidente no tiene voto de calidad.

c6 (Hrganos colegiados participados, adem)s de por representantes de una o variasAdministraciones, por or#aniaciones representativas de intereses sociales, comoes el caso en que en el ór#ano se inserta una representación de los sindicatos.*ste ór#ano, aunque inserto en la Administración territorial que resulte

preponderante, queda fuera, en principio, de la l"nea !er)rquica salvoe7cepciones. *n este tipo de ór#ano se permite la abstención de los miembros nofuncionarios ' el Presidente no tiene voto de calidad.

6# 3os miem&ros$ -residente$ secretario$ vocalesE3 -EIDE+2E : *s la fi#ura central de los ór#anos cole#iados. *s, en principio, unmiembro i#ual que los restantes, pero que se potencia con ob!eto de %acer posible elfuncionamiento del cole#io.

La le' no dice cómo se nombra ' cesa el Presidente. *ste e7tremo deber) estar previstoen las normas del ór#ano de que se trate ' en ellas se dir) si lo es por elección, por desi#nación, en función de la cate#or"a funcionarial, de la anti#Sedad, etc.

*l Presidente, en casos de vacante, ausencia, enfermedad u otra causa le#al, ser)sustituido por el Bicepresidente ' en su defecto, por el miembro del ór#ano cole#iado dema'or !erarqu"a, anti#Sedad ' edad. *sta norma no se aplicar) en caso de ór#anoscole#iados en los que participen or#aniaciones representativas de intereses sociales 'en los compuestos por representaciones de distintas Administraciones Publicas, 'a queel ré#imen de sustitución del Presidente debe estar re#ulado.

La Le' H12<; %ace una enumeración abierta de las funciones del Presidente, pues apartede las funciones que se enumeran en la le', puede e!ercer 8cuantas otras funciones seanin%erentes a su condición de Presidente del ór#ano”.

$e las que enumera la le' unas son claramente formales 5representar al ór#ano, visar lasactas o los acuerdos etc.6 pero otras implican una potestad mas sustancial desuperioridad sobre los otros miembros del ór#ano cole#iado 5controlar las convocatoriasdecidiendo fec%a ' %ora de la sesiones ' la fi!ación del orden del d"a por e!emplo6



Al Presidente le corresponden otros poderes procedimentales de importancia como es elde moderar los debates ' suspenderlos por causas !ustificadas& también puede limitar eltiempo de uso de la palabra o fi!ar el orden de las intervenciones, dar por suficientedebatidas las cuestiones al efecto de pasar a su votación. *n definitiva, en materia de

procedimiento, el Presidente resuelve solo ' puede siempre ne#arse a que esas

cuestiones se resuelvan por votación.*l Presidente ostenta voto de calidad para dirimir los empates, salvo el caso de ór#anoscole#iados con representación de intereses sociales o de distintas AdministracionesPublicas en que el voto del Presidente solo ser) dirimente si as" lo establecen sus

propias normas.

@ención especial merece la potestad de 8ase#urar el cumplimiento de las le'es”. Puedesuspender los debates cuando se viertan e7presiones ofensivas de terceros o contra lasinstituciones o se propon#an tomar acuerdos anti!ur"dicos, etc. Lo %ar) con moderación.

Fna ve tomados los acuerdos, en los que el Presidente, como uno m)s de los miembrosdel ór#ano, puede %acer constar el sentido de su voto, se plantea si el Presidente debe

proceder a decretar la suspensión del acuerdo o su impu#nación si los !u#a contrarios alas le'es. *7isten ór#anos que en su re#ulación especifica establecen esta obli#ación,

pero fuera de esos casos no parece que el Presidente, salvo que el acuerdo fuereconstitutivo de delito, ten#a el deber de proceder a su impu#nación !udicial como unmiembro m)s del ór#ano 5e!emplo: los conce!ales pueden impu#nar acuerdos de losór#anos de los *ntes locales en los que %a'an votado en contra6.

E3 ECE2AI: Los ór#anos cole#iados tendr)n un +ecretario que podr) ser unmiembro del propio ór#ano o persona al servicio de la Administración Publicacorrespondiente. Cuando el +ecretario no ten#a la condición de miembro no lecorresponden los derec%os propios de éstos ' por consi#uiente, no tendr) derec%o a

intervenir en las deliberaciones ni a votar los acuerdos.La desi#nación, el cese ' la sustitución temporal del +ecretario por ausencia,enfermedad, se realiar) se#ún las normas especificas de cada ór#ano o en su defecto

por acuerdo del mismo.

*l +ecretario como miembro del ór#ano cole#iado, asiste a las reuniones ' con vo 'voto si ostenta también la condición de miembro del ór#ano cole#iado.

*l +ecretario tiene también la función de comunicación, ' le corresponde efectuar laconvocatoria de las sesiones del ór#ano cole#iado por orden del Presidente. ecibetambién, de los miembros las notificaciones, peticiones etc. de los que deba tener conocimiento el ór#ano cole#iado.

Al +ecretario le incumbe la función de documentación: redactar las actas de lassesiones, e7pedir certificaciones ' custodiar los documentos.

FCA3E: 5se#ún el libro pa#ina HI el ep"#rafe se titula 8Los miembros de los ór#anos cole#iados”& esto' a la espera de respuesta del foro6.

La función propia del miembro del ór#ano cole#iado es deliberar ' votar las propuestasde acuerdo. 4o lo es representar al ór#ano cole#iado salvo que se les %a'a otor#ado por una norma o un acuerdo adoptado por el propio ór#ano.

*l derec%o9deber de los miembros de deliberar ' de votar es personal e intransferible, pero la Le' re#ula las suplencias. Cuando los ór#anos cole#iados est)n formados por

G



titulares de otros ór#anos, los suplentes de éstos ser)n los que actúen como suplentes enel ór#ano cole#iado.

ienen derec%o a recibir, con antelación minima de E= %oras, el orden del d"a de lasreuniones, información sobre los temas del mismo.

Adem)s de participar en los debates ba!o la moderación del Presidente, e!ercen elderec%o de voto sobre la cuestiones de decisión e7terna, e7cluidas, como %emos visto $las procedimentales$ competencia del -residente. *l voto puede ser a favor o encontra pero no cabe la abstención para los miembros funcionarios, pero s" para los queno ostenten esta condición. 5pueden abstenerse los miembros representantes de interesessociales6

Cada miembro puede e7presar el sentido de su voto ' los motivos que lo !ustifique.Botar a favor o en contra supone responsabiliarse de las consecuencias de la acción uomisión que deriva del acuerdo adoptado, pues la voluntad del ór#ano cole#iado es lasuma de todas las voluntades de las personas que forman la ma'or"a necesaria paradecidir.

Vuedan libres de responsabilidad los miembros del ór#ano cole#iado que votan contrala ma'or"a que sustente el acuerdo, pues, sin per!uicio del derec%o de %acer constar sudiscrepancia motivada, la liberación de responsabilidad se produce a partir,e7clusivamente, de que 8los miembros del ór#ano voten en contra o se absten#an”.

Los miembros del ór#ano cole#iado pueden formular 8rue#os ' pre#untas” sinentremeclarse en la discusión de los asuntos concretos que formen parte del orden deld"a.

6, Convocatoria . sesiones

Para las convocatorias cada ór#ano cole#iado establecer) lo que le conven#a si no est)

previsto por sus normas de funcionamiento.*n /O convocatoria, el quórum para la valide, tanto de la constitución del ór#ano comode las deliberaciones ' toma de acuerdos, requerir) la presencia del Presidente '+ecretario ' de la mitad, al menos, de los miembros. *n el caso de ór#anos cole#iadoscon presencia de representantes de intereses sociales 8el "residente podr! considerar validamente constituida la sesión si est!n presentes los representantes de las

Administraciones "ublicas y de las organizaciones representativas de intereses socialesmiembros del órgano a los que se haya atribuido la condición de portavoces-

*n ;O convocatoria, la le' se remite a las normas del ór#ano.

Fna ve constituido validamente el ór#ano, se proceder) a la deliberación de los asuntos previstos en el orden del d"a sin que, en principio, pueda ser tratado nin#ún otro.

*l ré#imen de la adopción de acuerdos se ri#e por el principio de la mayoría de votos presentes, teniendo el voto del Presidente car)cter dirimente en los empates, e7cepto sise trata de ór#anos con representación de intereses sociales, que lo ser) solo si as" lodicen sus propias normas.

66 El acta

*l acta es el se#undo documento que produce el ór#ano cole#iado 5el primero es laconvocatoria6 ' es el m)s importante porque en él deben refle!arse los aspectosesenciales de lo acontecido en cada una de las sesiones que celebre.



$ecimos esencial porque no tiene que refle!ar el contenido e7acto de todo lo que all" sedice o acontece. *l acta especificar) necesariamente los asistentes, el orden del d"a de lareunión, las circunstancias del lu#ar ' tiempo en que se %an celebrado, los puntosprincipales de las deliberaciones, as" como el contenido de los acuerdos adoptados.

4o obstante, los miembros del ór#ano podr)n solicitar que fi#ure en acta el voto

contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que los justifiquen o el sentido de su voto favorable.

+i se desea que en el acta se refle!en las transcripciones inte#ras de las intervenciones deal#ún miembro del ór#ano se estar) a lo dispuesto en la Le': “cualquier miembro tienederecho a solicitar la transcripción integra de su intervención o propuesta, siempre queaporte en el acto, o en el plazo que seBale el "residente, el te1to que se corresponda

fielmente con su intervención, haci*ndose así constar en el acta o uni*ndose copia a lamisma-

ambién se puede emitir voto particular , de la posición mantenida en la reunión, aformular por escrito.r)mite ine7cusable para la valide de las actas es su aprobación por el propio ór#anocole#iado. Las actas se aprobaran en la misma o en la si#uiente sesión, pudiendo, noobstante, emitir el +ecretario certificación sobre los acuerdos espec"ficos que se %a'anadoptado sin per!uicio de la ulterior aprobación del acta.

Las actas de las sesiones de los ór#anos cole#iados no se pueden impu#nar porque noson actos administrativos sino documentos en que éstos se refle!an. Podr) discutirsesobre la veracidad del acta siempre ' cuando se %a'a impu#nado el acuerdo que en lamisma se consi#na ' los acuerdos son los que únicamente tienen la consideración deacto administrativo a efectos procesales ' a que el acto implica siempre unamanifestación de voluntad ' el acta simplemente atesti#ua un proceso que culmina con

un acuerdo. silence msec-/011235 3as &ases de la or'ani(aci)n administrativa <silence msec="1500"/>

51 3a competencia

*n términos elementales, la competencia puede definirse como el con!unto de funciones' potestades que el ordenamiento !ur"dico le atribu'e ' que por ellos est) autoriado 'obli#ado a e!ercitar.

La Le' H12<; establece en el artR /;./: “ %a competencia es irrenunciable y se ejercer! precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia salvo los casos de delegación, sustitución y avocación previstos en la %ey-

Los criterios fundamentales de distribución de la competencia son tres: el 4er?r*uico, elterritorial . el material, lo que da ori#en a otras tantas clases de competenciasdenominadas de i#ual forma.

La competencia 4er?r*uica es la medida de la distribución de las funciones ' potestadesentre los diversos #rados de la !erarqu"a& se trata, pues, de un reparto vertical. Comportala atribución a los ór#anos superiores de las funciones ' potestades de ma'or transcendencia ' a los inferiores las de menor importancia.

La competencia territorial supone una distribución %oriontal ' en relación con otrosór#anos que se encuentran desple#ados en el mismo nivel !er)rquico en otras partes delterritorio.



La competencia material$ supone una distribución por fines, ob!etivos o funciones entrelas diversas administraciones ' dentro de ellas, entre las unidades or#)nicas de unmismo ente.

*sta distribución de las competencias en la actualidad no es tan sencilla a consecuenciade la fiebre descentraliadora ' %a ori#inado nuevas formas de atribución decompetencias.Fna de ellas es el concepto de competencia eclusiva, por la que las CCAA tendr"anatribuidas todas las funciones sobre una materia 5le#islativa, re#lamentaria ' dee!ecución6 con reserva al *stado solo de las derivadas de t"tulos constitucionales.

tra formula es la de competencia compartida sobre la misma materia que sedistribu'e en función de criterios materiales entre el *stado ' diversos entes públicos5e!emplo, *stado ' las CCAA ó +e#uridad social, en que el *stado asume competencia

para los in#resos ' las CCAA para la e!ecución de los servicios ' el #asto6.

*n materia de servicios asistenciales, culturales ' deportivos se est) utiliando el

sistema de competencias a&iertas o indistintas, de modo que todos los *ntesterritoriales pueden e!ercitarlas de forma simult)nea ' no e7clu'ente.

$iverso es el supuesto de atri&uci)n con4unta que supone la intervención forosa 'obli#ada de dos *ntes públicos.

Cabe %ablar también de una competencia alternativa cuando la atribución a dos o masentes se %ace de modo con!unto pero e7clu'ente, de tal modo que si es utiliada por unode ellos no puede e!ercerla el otro.

La falta de competencia ori#ina un vicio del acto administrativo que produce suinvalide. Pero la incompetencia a estos efectos puede ser incompetencia maniiesta ono maniiesta$ dando lu#ar la primera a la nulidad de pleno derec%o por tratarse de

8actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia y del territorio- ' la se#unda a la simple anulabilidad.

*stas clases de incompetencia vienen a coincidir con la clasificación de incompetenciaa&soluta . relativa, pudiendo afirmarse que la primera se ori#ina por la falta decompetencia material o territorial ' la se#unda por falta de competencia !er)rquica.5e!emplo libro pa#ina EH6.

5# 3a distri&uci)n vertical de competencias@ la 4erar*uía

La técnica m)s elemental de distribución de las competencias en una or#aniación es sureparto ' adecuación al principio de !erarqu"a& es decir con un sistema de estructuración

escalonada ' piramidal de los diversos ór#anos en que los de nivel superior mandansobre los del inferior, cu'a actividad diri#en ' controlan para reducir a unidad 'coordinar %acia un determinado fin la actividad del con!unto.

*l principio de !erarqu"a interor#)nica est) enunciado entre aquellos a que %a dea!ustarse nuestra or#aniación administrativa en los art"culos /1H.; C* ' H de la Le'H12<;.

Para que pueda %ablarse de !erarqu"a son necesarias dos condiciones:

/.6 La e7istencia de una pluralidad de ór#anos con competencia material coincidente' escalonados a distintos niveles en el seno de la estructura or#aniativa,

/1



;6 .' la #arant"a a través de un con!unto de poderes de la prevalencia de la voluntaddel ór#ano de #rado superior sobre el inferior, de modo que aquel pueda encualquier asunto diri#ir, controlar ' en su caso sustituir la actividad del inferior.

De las acultades o poderes insítos en el poder 4er?r*uico ' que normalmente le acompaan, se suele %acer la si#uiente enumeración:

a6 .*l poder de impulso ' dirección de la actividad de los ór#anos superiores sobrelos inferiores a través de normas de car)cter interno como instrucciones ocirculares.

b6 .*l poder de inspección, de vi#ilancia o control sobre la actividad de losinferiores.

c6 .La facultad de anular los actos de los inferiores a través de la resolución de unrecuso de alada.

d6 .La facultad disciplinaria sobre los titulares de los ór#anos inferiores.

e6 .La posibilidad de dele#ar las competencias en los ór#anos inferiores oinversamente, la de avocar o resolver por ellos, en determinados asuntos en loscasos permitidos por las le'es.

f6 .*l poder de resolver los conflictos de competencia entre los ór#anos inferiores.

*l principio de !erarqu"a opera entre ór#anos que e!ercen en distinto nivel la mismacompetencia dentro de la l"nea operativa. 4o es aplicable sobre ór#anos, que no obstantesubordinados o inferiores, %an sido creados con una cierta vocación de neutralidad enraón de que e!ercen funciones consultivas o cuasi !urisdiccionales 5como los ribunales*conómico9Administrativo o las @esas de Contratación6. *n estos supuestos se suele%ablar de jerarquía debilitada.

Pero al mar#en de esta modalidad debilitada, lo cierto es que el principio mismo de !erarqu"a viene sufriendo un proceso de deterioro en todas las Administracionesmodernas, tanto publicas como privadas.

Cuando se trata de relaciones entre administraciones territoriales autónomas de distintonivel, la relación no es de !erarqu"a sino de supremacía

Con esta e7presión trata de e7plicarse %o' la relación que se da entre el *stado ' lasCCAA o del *stado ' CCAA en relación con las *ntidades Locales. *l C 5sentenciaE2=;6, declara que la Constitución coloca al *stado en una posición de superioridadsobre las CCAA, superioridad, sin embar#o, no !er)rquica. N lo mismo cabe decir del*stado ' CCAA con relación a las *ntidades Locales.

5, Centrali(aci)n . descentrali(aci)n

*n sentido ri#uroso, la centrali(aci)n es aquella forma de or#aniación pública en laque una sola Administración, la del 'stado, obviamente, asume la responsabilidad de

satisfacer todas las necesidades de inter*s general y, consecuentemente, se atribuyetodas las potestades y funciones necesarias para ello(

A este efecto las divisiones del territorio no suponen la e7istencia de otros *ntes públicos, sino que son simples circunscripciones de una misma Administración quesitúa en ellas a sus a#entes periféricos, su!etos a la autoridad central por v"nculos de

!erarqu"a.



La descentraliación puede describirse como un proceso %istórico de si#no contrario a lacentraliación ' que se inicia cuando el proceso centraliador %a sido cumplido.r#aniativamente en la autonom"a que la descentraliación supone se dan, cuandomenos, los si#uientes elementos:

a6 el *nte territorial tiene reconocido ' #arantiado un )mbito de competencias propias

' no solo frente al *stado, sino también frente a otros *ntes territoriales superiores quese superponen en su territorio 5as", el @unicipio est) no sólo descentraliado frente al*stado, sino también frente a la Provincial ' a la Comunidad Autónoma6

b6 el *nte territorialmente descentraliado #oa de personalidad !ur"dica independientedel *stado ' de las otras colectividades territoriales.

c6 los titulares de sus ór#anos de #obierno son distintos e independientes,

d6 el *stado o las colectividades locales superiores no controlan directamente laactividad de los *ntes territoriales menores, traslad)ndose el peso de la vi#ilancia a laimpu#nación !udicial de los actos de los *ntes inferiores.

56 Descentrali(aci)n uncionalLa descentraliación funcional o institucional llamada también ficticia o por servicios,no plantea problema pol"tico al#uno de reparto o distribución del poder pol"tico en elseno del *stado o de su territorio, pues su finalidad es únicamente, la de otor#ar unama'or libertad de #estión a los responsables de un servicio publico, pero reteniendo elente matri descentraliador e7tensos mecanismos de control.

@ediante la creación de entes au7iliares distintos tales como r#anismos Autónomos,Qundaciones Publicas, *ntidades Publicas empresariales etc, el *stado puedetransformar sus estructura ministerial en controladora, liber)ndose de la prestacióndirecta de los servicios.

La descentraliación funcional es mu' utiliada por todas las administraciones 5estatal,autonómica ' local6, creando en su )mbito or#aniaciones especificas, revestidas formal' !ur"dicamente de apariencia autónoma, dotadas de personalidad !ur"dica distinta del*nte territorial matri. Adem)s, en el último medio si#lo, aparte de las de forma !ur"dico

publicas, se %an desarrollado utiliando fi#uras or#)nicas de $erec%o privado, lasociedad mercantil ' las fundaciones 5visto en ema /65 la %uida de lasAdministraciones Publicas al $erec%o privado6

*n la descentraliación funcional se aprecian diversos #rados de dependencia entre el*nte matri territorial ' el *nte personificado instrumental, que pueden ir desde una casitotal identidad %asta la llamada Administración especialiada o institucional ' a lasAdministraciones llamadas independientes.

55 Desconcentraci)n

Con el concepto 8desconcentración” se desi#na la transferencia por norma e7presa de latitularidad de las competencias de un ór#ano superior a otro inferior dentro de un mismo*nte público.

La finalidad de la desconcentración es descon#estionar el traba!o de los ór#anossuperiores trasvasando parte de sus competencias a otros inferiores, sean centrales o

periféricos, comportando una perdida de poder ' competencias del ór#ano superior, 'aque esa cesión de competencias es definitiva.



La desconcentración puede operar en cualesquiera Administraciones, tanto territorialescomo institucionales, siempre que se dé una ordenación !er)rquica que permita esetrasvase de competencias con car)cter permanente.

*l desplaamiento en sentido descendente de las potestades publicas supone latraslación de estas desde los titulares de los car#os de nombramiento pol"tico 5como

@inistros o +ubsecretarios6 a los componentes de la burocracia profesional, losfuncionarios.

La le' H12<; %a reco#ido la técnica de desconcentración sin definirla ni re#ularla,remitiéndose a las normas que la prevean: “%a titularidad y el ejercicio de lascompetencias atribuidas a los órganos administrativos podr!n ser desconcentradas enotros jer!rquicamente dependientes de aquellos en los t*rminos y con los requisitos que

prevean las normas de atribución de competencias-(

4o debe confundirse la desconcentración que se %ace en función de normas queestablecen una nueva reordenación de las competencias a favor de otros ór#anos delmismo *nte ' de manera estable, ' que se impone a la voluntad tanto del ór#anosuperior como del inferior, con la dele#ación interor#anica que tiene car)cter episódico' que se lleva a cabo por decisión del ór#ano superior, que puede revocarla en cualquier momento.silence msec-/01123



2ema 5! <silence msec="1500"/>3os principios 'enerales de la

or'ani(aci)n administrativa 2ranserencia de competencias entre

entes p%&licos territoriales <silence msec="1500"/>

Las relaciones competenciales entre las Administraciones territoriales 5Administración

del *stado, Comunidades Autónomas ' *ntes locales6 se articulan en torno a técnicas parecidas, pero no coincidentes a las 'a vistas entre los ór#anos ' entes de una mismaAdministración.

11 Dele'aci)n intersu&4etiva

Fn primer supuesto de transferencia del e!ercicio de competencias entre *ntes públicosterritoriales lo constitu'e la dele#ación intersub!etiva, caracteriada por el acuerdo entreun *nte territorial superior ' otro inferior para el e!ercicio por el inferior de lascompetencias del superior.

Fn supuesto t"pico es el del art"culo ;G de la le' de Kases de é#imen Local, de

dele#ación de competencias estatales, autonómicas o de otras *ntidades localessuperiores a los @unicipios ' que requiere para su efectividad “la aceptación por el 6unicipio interesado” ' la previa consulta o informe de la Comunidad Autónoma si sedele#an servicios estatales.

La verdadera dele#ación, adem)s del acuerdo entre dele#ante ' dele#ado o normaimperativa en el caso de la falsa dele#ación, se su!eta a las si#uientes re#las en la Le' deKases de é#imen Local:

a6 . @unicipio, siempre que con ello se me!ore la eficacia de la #estión pública ' sealcance una ma'or participación ciudadana, determinando la disposición o elacuerdo de dele#ación el alcance, contenido, condiciones ' duración de ésta.

b6 .Vue las competencias dele#adas se e!eran con arre#lo a la le#islación del*stado o de las CCAA correspondientes, o en su caso, la re#lamentaciónaprobada por la *ntidad local dele#ante.

c6 .Vue la Administración dele#ante pueda diri#ir ' controlar el e!ercicio de losservicios dele#ados, emanar instrucciones técnicas de car)cter #eneral ' recabar,en cualquier momento, información sobre la #estión municipal. As" como enviar comisionados ' formular requerimientos para la subsanación de las deficienciasobservadas en caso de incumplimiento de las directrices, dene#ación de lasinformaciones solicitadas o inobservancia de los requerimientos formulados.

d6 .Vue la Administración dele#ante pueda revocar la dele#ación o e!ecutar por si

misma la competencia dele#ada en sustitución del @unicipio, ' que los actos deéste podr)n ser recurridos ante los ór#anos competentes de la Administracióndele#ante.

1# esti)n or(osa . encomienda de 'esti)n

3a 'esti)n or(osa supone que un *nte territorial inferior #estiona obli#atoriamenteservicios de otro superior, que, no obstante, mantiene la titularidad de la competencia.*!emplo: los @unicipios ocup)ndose del reclutamiento del servicio militar 5ne#ociadode quintas6

Pero lo que realmente importa de esta fi#ura ' la distin'ue de la dele'aci)n

intersu&4etiva *ue aca&amos de ver$ es precisamente$ el dato de la o&li'atoriedad,de forma tal que el *nte inferior no puede resistir su colaboración, que se le impone, no por un acuerdo con el superior autoriado por la le', sino por la le' misma. *l *nte



superior, *stado o Comunidad Autónoma actúa, pues, de forma unilateral utiliando lafuera irresistible de su poder de dictar normas con fuera de le'.

*n cuanto a la encomienda de 'esti)n, la Le' H12<; la !ustifica para aquellos supuestosen que, 8por raones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos parasu desempeo” sea conveniente encar#ar a distinta Administración la 8realiación de

actividades de car)cter material, técnico o de servicios de la competencia de los ór#anosadministrativos o de las *ntidades de $erec%o público”.

La encomienda de 'esti)n, como 'a vimos a propósito de esta fi#ura cuando operadentro de una misma Administración, no supone cesión de la titularidad de lacompetencia, ni de los elementos sustantivos de su e!ercicio, siendo responsabilidad delór#ano o entidad encomendante el dictado de cuantos actos o resoluciones de car)cter

!ur"dico den soporte o en los que se inte#re la concreta actividad material de laencomienda. $ebe notarse, asimismo, que la encomienda de #estión puede darsetambién de una Administración inferior, que puede actuar de encomendante 5*nte local6a otra superior 5Comunidad Autónoma o *stado6, que actuar"a de #estora material del

servicio.-ero so&re todo$ . en tercer lu'ar, la Le' aclara definitivamente el car)cter voluntariode esta técnica cuando la encomienda de #estión se realice entre ór#anos ' *ntidades dedistintas Administraciones, al e7i#irse la firma del correspondiente convenio. +ee7ceptúa de la necesidad del convenio los supuestos de #estión ordinaria de losservicios de las CCAA por las $iputaciones Provinciales, que se re#ir) por lale#islación de ré#imen local.

1, Avocaci)n intersu&4etiva$ sustituci)n . su&ro'aci)n

-or avocaci)n intersu b!etiva se entiende el desapoderamiento que en su favor %ace unaAdministración territorial superior del e!ercicio de la competencia sobre un determinado

asunto ' cu'a titularidad corresponde a un *nte inferior. +e trata, como di!imos a propósito de la avocación, entre ór#anos de una misma Administración, de un fenómenoinverso al de la dele#ación ' #estión forosa antes estudiados.

ras la C*/<G=, la avocación entre *ntes públicos territoriales o avocaciónintersub!etiva 5equiparable a sustitución o subro#ación, porque entre el *nte superior sustitu'e ' se subro#a unilateralmente en las competencias del inferior6, resultadif"cilmente conciliable con la proclamación de la autonom"a de las CCAA ' lasCorporaciones locales.

*l art"culo /00 C* contempla la posibilidad de que el *stado avoque competencias delas CCAA ' convierta a sus autoridades en ór#anos que cumplen instrucciones estatales,

as" como otras medidas que ase#uren el cumplimiento foroso de las obli#aciones que laConstitución u otras le'es impon#an a las Comunidades, o para impedir que éstasatenten al interés #eneral.

La avocación o sustitución en el e!ercicio de las competencias de las Corporacioneslocales por el *stado o las CCAA puede tener lu#ar cuando aquellas incumplieren lasobli#aciones impuestas directamente por la Le' de forma tal que el incumplimientoafectara al e!ercicio de competencias de la Administración del *stado o de laComunidad Autónoma ' cu'a cobertura económica estuviere le#al o

presupuestariamente #arantiada. *n este supuesto deber) recordarse a la Corporaciónlocal el necesario cumplimiento de sus obli#aciones, concediéndole al efecto el plao

que sea necesario.silence msec-/01123



# 2ranserencia interor'anica o entre los mismos )r'anos de un ente p%&lico<silence msec="1500"/>

La transferencia de competencias se produce entre los ór#anos de un mismo *nte público como un mecanismo normal dentro de una estructura !erarquiada, en la que la !erarqu"a presupone, en principio, las facultades del ór#ano superior de trasladar alinferior el e!ercicio de las competencias que le son propias 5 delegación$ o la de recabar

para s" las que corresponden al ór#ano inferior 5avocación$(

+in embar#o, dic%as transferencias de competencias interor#anicas de!aron de ser posibles en base e7clusiva al poder !er)rquico del ór#ano superior 5a ra" de la Le' deProcedimiento Administrativo de /<0=6. La le' H12<;, al prescribir que la dele#ación 'avocación son posibles cuando se efectúen 8en los términos previstos en esta u otrasle'es” reintroduce de nuevo, el poder de dele#ación entre los poderes !er)rquicos sinnecesidad de una %abilitación le#al e7presa caso por caso.

#1 Dele'aci)n interor'?nica

La dele#ación de competencias permite a un ór#ano, el dele#ado, que e!era por encar#olas competencias de otro, dele#ante, sin que por ello se altere el sistema ob!etivo dedistribución de competencias, como ocurre en la desconcentración.

La le' H12<; 5 ' la le' E2<< que la %a modificado6, %a fle7ibiliado el ré#imen dedele#ación respecto a la Le' de /<0=, ampliando el )mbito sub!etivo de la dele#ación,

pudiendo dele#arse a favor de ór#anos que no sean !er)rquicamente dependientes,incluso dele#ar en *ntidades de $erec%o público vinculadas ' dependientes. ambién es

posible la dele#ación sin especificar en qué circunstancias se !ustifica 5artR /H6.

La obli#ación de aceptar la dele#ación puede entenderse como uno de los deberesimpl"citos en la relación de !erarqu"a ' que, por consi#uiente, %a de soportar el ór#ano

inferior cuando la acuerde el superior. +in embar#o, el inferior puede rec%aar ladele#ación de materias que el superior e!erce, a su ve, por dele#ación o cuando 8 el superior trate de delegar su competencia en un asunto en que haya emitido conanterioridad dictamen preceptivo”.

Adem)s, son indele'a&les las si#uientes materias:

a6 .Los asuntos que se refieran a relaciones con la >efatura del *stado, Presidenciadel ?obierno de la 4ación, Cortes ?enerales, Presidencias de los Conse!os de?obierno de las CCAA ' Asambleas Le#islativas de las CCAA.

b6 .La adopción de disposiciones de car)cter #eneral.

c6 .La resolución de recursos en los ór#anos administrativos que %a'an dictado losactos ob!eto del recurso

Las formalidades requeridas para la valide de las dele#aciones son las si#uientes:

7$ .que la dele#ación se publique en un periódico oficial 8 en el K*, en el Kolet"nde la Comunidad Autónoma o en el de la provincia, se#ún la Administración aque perteneca el ór#ano dele#ante ' el )mbito territorial de competencia deéste”

;$ .que las resoluciones administrativas que se adopten por dele#ación indiquene7presamente esta circunstancia

<$ .que cuando se trata de dele#ación de competencias entre ór#anos cole#iados,“la delegación de competencias para cuyo ejercicio ordinario se requiere unquórum especial, deber! adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum-



La infracción de estas normas ' sus consecuencias sobre la valide ' eficacia de losactos del dele#ado tomados por dele#ación no puede ser la misma.

3a inracci)n de las normas sobre los límites materiales de la dele'aci)n provoca queel acto del dele'ado careca de competencia, siendo inv?lido por esta raón.

La infracción de la norma de publicidad del acto de dele#ación puede considerarse unrequisito ad solemnitatem, que ori#ina la invalide de aquella 5de la norma6.

+in embar#o la falta de consi#nación en el acto adoptado por dele#ación, de la menciónde que %a sido dictado por dele#ación no parece que pueda afectar a la valide del acto.

*n cuanto a los efectos de la dele#ación, adem)s de que el ór#ano dele#ante no podr)e!ercer la competencia dele#ada en tanto no la revoque, la le' es clara ' consecuentecon la naturalea de ésta: “las resoluciones administrativas que se adopten por delegación 0 se considerar!n dictadas por el órgano delegante-

Consecuentemente con su car)cter dispositivo, la dele#ación termina por “revocación en cualquier momento del órgano que la haya conferido”.

## Dele'aci)n de irma$ suplencia . encomienda de 'esti)n interor'?nica

4o suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque s" de los elementosdeterminantes de su e!ercicio que en cada caso se prevén. +on de efectos m)s limitados.

La suplencia tiene lu#ar cuando por raones de vacante, enfermedad o ausencia,vacaciones etc, todas ellas circunstancias temporales, se produce una simple sucesióntransitoria en la titularidad de un ór#ano, sin traslación de competencias de un ór#ano aotro 5solo se desplaa el titular6. *n la suplencia la competencia se e!ercer) por quiendesi#ne el titular del ór#ano suplido. 4o implica alteración de la competencia.

La dele'aci)n de irma$ es una dele#ación que se contrae a ésta 5a la firma6.+e necesita

que entre el dele#ante ' el dele#ado se dé una relación de !erarqu"a o al menos dedependencia se#ún art"culo /I: 8los titulares de los órganos administrativos podr!n, enmateria de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actosadministrativos a los titulares de órganos o unidades administrativos que de ellosdependan”.

Le afectan los mismos l"mites materiales de la dele#ación antes e7puestos ' no es posible para adoptar resoluciones de car)cter sancionador. 4o es necesario publicar elacuerdo de dele#ación de firma. *n las resoluciones que se dicten se %ar) constar laautoridad de procedencia.

Los efectos de la encomienda de #estión a ór#anos administrativos o *ntidades de

$erec%o publico pertenecientes a la misma Administración consiste en atribuir “por razones de eficacia o cuando no se posean los medios t*cnicos idóneos para sudesempeBo” a otros ór#anos de la misma Administración o *ntidades propias de ésta la8realización de actividades de car!cter materia, t*cnico o de servicios de lacompetencia de los órganos administrativos o de las 'ntidades de Derecho publico”

4o supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos desu e!ercicio siendo responsabilidad del ór#ano o entidad encomendante el dictado decuantos actos o resoluciones de car)cter !ur"dico den soporte o en los que se inte#re laconcreta actividad material de la encomienda.



#, Avocaci)n

Le' H12<; articulo /E: 8los ór#anos superiores podr)n avocar para s" el conocimiento deun asunto cu'a resolución corresponda ordinariamente o por dele#ación a sus ór#anosadministrativos inferiores, cuando circunstancias de "ndole técnica, econom"a ' social,

!ur"dica o territorial lo %a#an conveniente”.

*l precepto transcrito e7i#e por ello que la avocación se realice mediante acuerdomotivado que deber) ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los %ubiere,con anterioridad a la resolución final que se dicte.

Como una cautela menor se %a impuesto para los supuestos de avocación que ten#anlu#ar en la Administración el *stado la obli#ación del ór#ano avocante de poner enconocimiento de su superior !er)rquico el e!ercicio de la avocación.

*n cuanto a los eectos de la avocación, %a de entenderse que el superior actúa lacompetencia asumida como propia, por lo que contra la decisión en el asunto ob!eto dela avocación proceden únicamente los recursos que normalmente se admiten contra los

actos del ór#ano avocante. Asimismo, los efectos de la avocación se e7tin#uen aladoptar el ór#ano superior la resolución correspondiente en el e7pediente en que aquellase %ubiera producido. silence msec-/01123

, Conlicto de competencias <silence msec="1500"/>

,1 Evoluci)n del sistema de conlictos

Las discrepancias sobre la titularidad de las competencias entre los diversos poderes del*stado, entre las diversas Administraciones Publicas ' entre los ór#anos de éstas,en#endran la situación que llamamos conflicto ' cu'a resolución sirve para concretar 'determinar aquellas.

Los conflictos de competencias son consecuencia de las naturales dificultades quesupone la asi#nación precisa de las competencias.

La aprobación de la C* de /<G= plantear) las si#uientes cuestiones:

/6 en primer lu#ar ampl"a los supuestos de conflictos a los que se suscitan entre los poderes u ór#anos constitucionales del *stado 5?obierno, Con#reso, +enado ' C?P>6*stos conflictos tienen como arbitro al ribunal Constitucional.

;6 en se#undo lu#ar, la tradicional re#ulación de las cuestiones o conflictos decompetencia entre la Administración ' los !ueces 5conflictos de !urisdicción6 subsiste,

pero %a visto alterada la forma de resolverlos, !u#ando a%ora la venta!a del lado !udicial.

,# Conlictos intersu&4etivosBn primer supuesto de conlictos, el m)s importante por cantidad ' trascendencia delos suscitados, como di!imos, es el que se suscita entre el Estado . una ComunidadAut)noma o varias Comunidades Aut)nomas entre sí con ocasión de una ley,disposición normativa o acto del 'stado o de la )omunidad Autónoma, por entender que no respeta el orden de competencias establecido en la )onstitución o en los

'statutos de Autonomía.

$ic%os conflictos, re#ulados en los arts. I1 a G; de la Le' r#)nica del ribunalConstitucional, solo pueden ser planteados por el ?obierno o los Conse!os de ?obiernode las CCAA ' pueden ser positivos, si los contendientes pretender ostentar la misma

competencia, o ne#ativos, si ambos rec%aan su responsabilidad sobre un determinadoasunto.



Ka!o la denominación de conlicto en deensa de la autonomía local, la le' r#)nicadel ribunal Constitucional, se refiere a aquellos conflictos que enfrentan al 'stado olas ))AA con las 'ntidades locales con ocasión de una norma o disposición con rangode ley, 'a sea del *stado o de una Comunidad Autónoma, cuando se considere quelesiona la autonom"a local constitucionalmente #arantiada.

tro tipo de conflicto es el que enfrenta al Estado o Comunidades Aut)nomas con lasEntidades locales con ocasión de disposiciones generales o actos administrativos quese considera lesionan la autonom"a local. +u resolución corresponde a la >urisdiccióncontencioso9administrativa.

Qinalmente, los conlictos entre dierentes Entidades 3ocales se resolver)n por laComunidad Autónoma o por la Administración del *stado, previa audiencia de lasCCAA afectadas, se#ún se trate de *ntidades pertenecientes a la misma o distintaComunidad ' sin per!uicio de la ulterior posibilidad de impu#nar la resolución dictadaante la >urisdicción contencioso9administrativa.

,, Conlictos interor'anicos

Los conflictos entre ór#anos administrativos que pertenecen a una mismaAdministración est)n re#ulados por el art"culo ;1 de la Le' H12<;:

/6 *l ór#ano administrativo que se considere incompetente en la resolución de un asuntoque esté conociendo deber) remitir las actuaciones al que se considere competente si

pertenece a la misma Administración Publica.

;6 Los interesados que sean parte en el procedimiento pueden tanto diri#irse al ór#anoque encuentra conociendo para que decline su competencia ' remita las actuaciones alque considere competente, como diri#irse al ór#ano que estimen competente para querequiera de in%ibición al que esté conociendo del asunto

*n la re#ulación de los conlictos entre )r'anos de la Administraci)n eneral delEstado es tradicional la distinción entre conflictos intraministeriales ' conflictosinterministeriales. Los intraministeriales son resueltos por el superior !er)rquico comúno por el +ecretario de *stado o el @inistro. Los interministeriales solo podr)n ser

planteados por el @inistro ' los resolver) el Presidente del ?obierno, previa audienciadel Conse!o de *stado.

*n cuanto a los conlictos entre )r'anos . Entidades dependientes de una mismaCorporaci)n local$ se atribu'e su resolución al Pleno de ésta cuando se trate deconflictos que afecten a ór#anos cole#iados, miembros de estos o *ntidades localesmenores, ' al Alcalde o Presidente de la Corporación en los dem)s casos. silence

msec-/011236 Gecanismos de control <silence msec="1500"/>

61 3a actividad de control

*l control es la actividad que permite comprobar la adecuación de la actuación de laAdministración a las normas ' fines establecidos en el ordenamiento !ur"dico. *n eseempeo est)n responsabiliados todos los poderes del *stado: el Le#islativo, el >udicial' la propia Administración. Con esa finalidad, asimismo, se %an creado ór#anosconstitucionales espec"ficos, como son el $efensor del Pueblo ' el ribunal de Cuentas.

Concretando la problem)tica del control al que se e!erce por la Administración, es

preciso aludir a las finalidades que cumple, a las técnicas para su e!ercicio 'a sudiferente incidencia se#ún actúe sobre ór#anos de un mismo *nte público o sobre otros*ntes públicos no vinculados por el principio de !erarqu"a, sino por el de supremac"a.



6# Clases de control se'%n sus o&4etivos o ines

*n cuanto a los ob!etivos o finalidades, se distin#ue un control de le#alidad o dere#ularidad, un control de oportunidad ' controles de rentabilidad ' eficacia.

El control de le'alidad es el que persi#ue comprobar si la Administración

a!usta su actividad a las re#las imperativas del ordenamiento *sta forma decontrol es la que se e!erce a través de la resolución de los recursosadministrativos ' que, en último lu#ar, corresponde %acer a los >ueces en los

procesos en que es parte la Administración. *l control de le#alidad es tambiénuna responsabilidad ineludible del ór#ano !er)rquicamente superior sobre losinferiores.

El control de oportunidad %ace referencia a la posibilidad de valorar 'en!uiciar las diversas alternativas o decisiones que cabe adoptar dentro de lale#alidad en virtud de un mar#en de apreciación discrecional que corresponde alór#ano investido de la competencia.

El control de eicacia trata de verificar el comportamiento de la Administracióndesde el punto de vista de la relación de su actividad con los costes que #eneran' de los lo#ros obtenidos en función de los esfueros desple#ados paraconse#uirlos. *ste tipo de control actúa escasamente sobre la actividadadministrativa ordinaria, la que se corresponde con los servicios centrales de lasAdministraciones o de los fines mas espec"ficamente públicos& pero s" la tiene, 'cada ve ma'or, en las actividades de car)cter industrial, sobre todo cuando sedesarrollan por empresas públicas o entes públicos empresariales sobre las quese va e7tendiendo la practica de auditorias similares a las de las empresas

privadas.

6, Clases de control se'%n sus tHcnicas$esde el punto de vista de las técnicas, se distin#ue entre controles preventivos . sucesivos$ permanentes . espor?dicos

El control preventivo a priori sobre un pro'ecto de decisión, que es analiado previamente a su conversión en resolución definitiva por un ór#ano diverso del que %ade llevarlo a efecto, como es el caso del control que corresponde a los (nterventores deDacienda sobre todos los compromisos de #astos ' pa#os que se efectúan en e!ecuciónde los presupuestos. ambién sirve al control preventivo el sometimiento de la validede determinados actos a la aprobación previa de otro ór#ano o ente.

El control sucesivo, por el contrario, actúa a posteriori, ' si tiene, por una parte, la

venta!a de respetar la libertad de acción del ór#ano controlado, puede resultar ineficacuando la actividad indeseable se %a producido. +u eficacia se circunscribe, pues, alefecto disuasorio que pueden producir sobre otros ór#anos la e7i#encia deresponsabilidades a que %a'an dado lu#ar los resultados del control. Wsta es la filosof"aque inspira la actuación de los ribunales de Cuentas.

El control permanente supone la vi#ilancia continua sobre un servicio. *ste tipo decontrol corresponde efectuarlo al superior !er)rquico, responsable siempre delfuncionamiento correcto del servicio a su car#o. *s la filosof"a que !ustifican las(nspecciones de +ervicios de los @inisterios, creadas para efectuar una refle7iónconstante ' un control de la buena marc%a de los servicios.

3os controles provocados son los que se ori#inan por denuncia, que!a o recurso de los administrados ' que obli#an a la Administración a realiar al#ún tipo de investi#ación



para satisfacer el derec%o de aquellos a obtener una respuesta. As" se desprende deldeber de la Administración de dictar resoluciones e7presas frente a la interposición derecursos. silence msec-/01123

5 Gecanismos de relaci)n <silence msec="1500"/>

51 Coordinaci)n@ concepto$ principios . sus )rmulasLa coordinación administrativa, como función que pretende con!untar diversasactividades en el lo#ro de una misma finalidad, evitando la reduplicación de esfueros 'las acciones diver#entes e, incluso, contradictorias, no es f)cil de caracteriar.

Para unos, la coordinaci)n es un principio de or#aniación administrativa autónomo5también para la C* que lo cita en el art. /1H6, principio que tendr"a aplicaciónsolamente entre *ntes diversos u ór#anos no pertenecientes a un mismo ramo de laAdministración a fin de conse#uir la unidad en la actuación administrativa, unidad queel superior !er)rquico común, en función de sus poderes de dirección, puede ase#urar

por s" solo cuando los ór#anos a coordinar pertenecen a un mismo *nte o sector

administrativo.Para otros, la coordinación ser"a uno de los ob!etivos de todas las or#aniaciones por entenderse que la coordinación es el presupuesto indispensable para el cumplimientoefica de los ob!etivos.

Pero la realidad es que de la coordinaci)n se %abla no sólo como técnica o principioque deben se#uir or#aniaciones de diversos ramos o sectores para conse#uir la unidadde la acción, sino también las or#aniaciones !erarquiadas cuando sus dimensionesobli#an a con!untar ' armoniar los esfueros en orden a conse#uir el mismo ob!etivo.+in embar#o, en este supuesto la coordinación se puede entender como una facultadm)s, entre otras, del mando o !erarqu"a, mientras que cuando se trata de or#aniaciones

distintas, la coordinación se entiende como un principio independiente ' necesario paraase#urar la supremac"a que corresponde a una de aquellas or#aniaciones

5# Cooperaci)n@ principios . sus )rmulas

El principio de cooperaci)n se define como una coordinación voluntaria desde una posición de i#ualdad de los diversos *ntes públicos para colaborar sin imperatividad nicoacción para su cumplimiento. *s un principio que trata de compensar la dispersiónque la descentraliación provoca en el con!unto de la actividad publica.

Para el *stado ' las CCAA no %a' una previsión #eneral que impon#a el deber de lacooperación pero el C se %a referido al de colaboración diciendo que se encuentraimpl"cito en la propia esencia de la forma de or#aniación territorial que se implanta enla C*.

$espués la L>AP ' PAC consa#ró el principio de lealtad constitucional, que est) en la base de la cooperación ' re#uló las técnicas or#)nicas ' funcionales a su servicio.

El principio de lealtad institucional obli#a a las Administraciones Publicas en el desarrollo de su actividad ' en sus relaciones rec"procas a:

a6. espetar el e!ercicio le#"timo por las otras Administraciones de suscompetencias.

b6 .Ponderar, en el e!ercicio de las competencias propias, la totalidad de losintereses implicados ', en concreto, aquellos cu'a #estión esté encomendada alas otras Administraciones.



c6. Qacilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre laactividad que desarrollen en el e!ercicio de sus propias competencias.

d6 .Prestar, en el )mbito propio, la cooperación ' asistencia activas que las otrasAdministraciones pudieran recabar para el efica e!ercicio de sus competencias.

Fn aspecto destacable de esta colaboración se da en la e!ecución de los actosadministrativos, imponiéndose a la A?*, a la de las CCAA ' a las *ntidades queinte#ran la Administración Local el deber de colaborar ' au7iliarse mutuamente paraaquellas e!ecuciones de sus actos que por raones territoriales %a'an de realiarse fuerade sus respectivos )mbitos de competencia.

3as Conerencias ectoriales: La L>AP ' del PAC re#ula como cauce or#)nico paradesarrollar el contenido del deber de cooperación entre el *stado ' las CCAA el de losór#anos cole#iados de cooperación, consulta ' colaboración de composición bilateral omultilateral, de )mbito #eneral o sectorial en aquellas materias en que e7istainterrelación competencial.

as &onferencias $ectoriales de &ooperación se re#ulan en dic%a Le' ' tienen comofinalidad la de intercambiar puntos de vista ' e7aminar en común los problemas de cadasector ' las acciones pro'ectadas para afrontarlos ' resolverlos 5ente el *stado ' laComunidad Autónoma6.

$istintas son las &omisiones 'ilaterales de &ooperación que reúnen a miembros del?obierno en nombre de la A?* ' a miembros del Conse!o de ?obierno de las CCAA

para tratar asuntos comunes ' que se crea mediante acuerdo que determina loselementos esenciales de su ré#imen.

La Conferencia +ectorial ' la Comisión Kilateral puede tomar o no acuerdos. *n estecaso pueden formaliarse ba!o la denominación de &onvenio de &onferencia $ectorial

' ser)n firmados por el @inistro o Conse!eros competentes de las CCAA.La LAP ' PAC prevé la creación de otros ór#anos en )mbitos materiales espec"ficosen los que se reúnan los responsables de la materia en el *stado ' en las CCAA. Podr"aenca!ar en esta previsión la llamada Administraci)n Gita, es decir, aquella que, frutode un convenio da ori#en a un *nte común formado por Administraciones de distintonivel territorial, financiado ' #estionado por todas ellas para la realiación de tareas queinteresan a todos los participes. Puede dar ori#en a un consorcio dotado de personalidad

!ur"dica o a una sociedad mercantil.

3os convenios de cola&oraci)n: La cooperación por antonomasia entre dos *ntes públicos es aquella que se concreta en un acuerdo de voluntades que da lu#ar a un

convenio o contrato. *stos pactos bilaterales o multilaterales, empiean a cobrar importancia cuando en la or#aniación del sector público imperan los principios de personalidad ' descentraliación. La Le' distin#ue en función de las fases previas queconducen a ellos, entre los convenios de colaboración ' los convenios de Conferencia+ectorial, se#ún %a'an sido suscritos sin o previa la celebración de una de éstas.

La C* 5artR /E06 %a visto con recelo los acuerdos entre CCAA. $e aqu" la pro%ibiciónde la Qederación de CCAA ' la distinción entre los acuerdos convenios pol"ticos, quenecesitaran la autoriación de las Cortes ?enerales ' convenios administrativos quecelebren las CCAA entre s" para 8la #estión ' prestación de servicios públicos”. +obre elcontenido sustancial de los convenios de colaboración no %a' limites precisas, aunqueoperen los #enerales de todo ne#ocio o contrato ' en primer lu#ar que no pueden ser contrarios al orden público en #eneral u ordenamiento !ur"dico 5articulo /;00 Códi#o



Civil6 ' (ue los convenios de &onferencia $ectorial y los convenios de colaboración,

en ningún caso suponen la renuncia a las competencias propias de las

Administración intervinientes* 5articulo =./ L>AP ' PAC6. Para e!ecutar el convenio,se permite la creación de or#aniaciones consorciales dotadas de personalidad !ur"dica.

3os planes . pro'ramas con4untos: Las Conferencias +ectoriales pueden aprobar,

como se di!o, convenios de colaboración, pero también planes ' pro#ramas con!untos deactuación para el lo#ro de ob!etivos comunes en materias sobre la que el *stado ' lasCCAA ostentan competencias concurrentes. Las Conferencias +ectoriales tienen lainiciativa para acordar, dentro de su respectivo )mbito, la realiación de planes o

pro#ramas con!untos, as" como la puesta en marc%a, el se#uimiento ' control del plan o pro#rama acordado. *l plan es vinculante para la Administración del *stado ' lasCCAA que los suscriban ' pueden ser completados por convenios bilaterales con cadauna de las CCAA. 4o es obli#atoria su publicación oficial ' nada dice la le' sobre la

!urisdicción competente para resolver las controversias suscitadas en su aplicación.silence msec-/01123



2ema FI <silence msec="1500"/>

3a Administraci)n del Estado <silence msec="1500"/>

1 Caracteri(aci)n 'eneral . principios de or'ani(aci)n <silencemsec="1500"/>

La Administración del *stado es aquella parte de la Administración Publica,identificada con el poder e!ecutivo, que tiene a su car#o la #estión en todo elterritorio nacional de aquellas funciones ' servicios que se consideranfundamentales para la e7istencia misma de la comunidad nacional. Actúa ba!o ladirección del ?obierno ' sirve con ob!etividad los intereses #enerales 5Arbs. <G '/1H./ C*6.

La re#ulación de la Administración del *stado es a%ora ob!eto de dos le'es, la der#aniación ' Quncionamiento de la Administración ?eneral del *stado I2<G de/E9E 5LQA?*6 ' la del ?obierno Le' 012<G de ;G9//.

Las dos disposiciones prescriben que: 8 %a Administración, bajo la dirección del

&obierno y con sometimiento pleno a la %ey y al Derecho, sirve con objetividad losintereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de car!cter administrativo,aadiendo que dic%a Administración est! constituida por órganos jer!rquicamenteordenados, que actúa con personalidad jurídica única ' se precisa que las

potestades y competencias administrativas que, en cada momento, tenganatribuidas *sta y sus /rganismos públicos determinan la capacidad de obrar de una

y otros(

A éstas re#las, #enerales ' descriptivas, se %a aadido una serie de principios de or'ani(aci)n ' funcionamiento:

9La Administración ?eneral del *stado se or#ania ' actúa, dice la Le', con pleno

respeto al principio de le#alidad ' de acuerdo con los otros principios que acontinuación se mencionan:

/ De or'ani(aci)n

a6 .>erarqu"a

b6 .$escentraliación funcional

c6 .$esconcentración funcional ' territorial.

d6 .*conom"a, suficiencia ' adecuación estricta de los medios a los finesinstitucionales.

f6. Coordinación.;. De uncionamiento

a6 .*ficacia en el cumplimiento de los ob!etivos fi!ados

b6 .*ficiencia en la asi#nación ' utiliación de los recursos públicos.

c6 .Pro#ramación ' desarrollo de ob!etivos ' control de la #estión ' de losresultados.

d6 .esponsabilidad por la #estión publica.

e6 .acionaliación ' a#ilidad de los procedimientos administrativos ' de las

actividades materiales de #estión.f6 .+ervicio efectivo a los ciudadanos.

#6 .b!etividad ' transparencia de la actuación administrativa

%6 .Cooperación ' coordinación con las otras Administraciones Publicas.



La LQA?* define unos conceptos b)sicos para entender ' ordenar la or#aniaciónadministrativa del *stado: Considera estructura primaria las 9unidadesadministrativas” que son aquellas en las que se inte#ran los elementosor#aniativos b)sicos de las estructuras or#)nicas. Las unidades administrativascomprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados por una !efatura

común ' pueden ser comple!as 5a#rupan dos o mas unidades menores6. Las unidadesadministrativas se determinan en las relaciones de puestos de traba!o 5P6.

El )r'ano es para la le' al#o m)s que una unidad administrativa, aunque puede ser cuantitativamente de menor entidad que muc%as de ellas. Le distin#ue el estar dotado de una especial cualidad consistente en la atribución de “funciones quetengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga car!cter

preceptivo”. silence msec-/01123

# El o&ierno . su -residente <silence msec="1500"/>

La e7presión ?obierno desi#na al ór#ano cole#iado compuesto por el Presidente del?obierno, el Bicepresidente, en su caso, los @inistros ' los dem)s miembros queestableca la Le' 5Art <=C*6 ' que se caracteria por ser el ór#ano titular del poder e!ecutivo ' supremo ór#ano de la Administración del *stado. +in embar#o la Le'del ?obierno de /<<G considera que el ?obierno es un con!unto de ór#anoscompuesto por el Presidente, el Bicepresidente2s ' los @inistros, ' que actuadcole#iadamente tanto a través del Conse!o de @inistros como de las Comisiones$ele#adas del ?obierno.

#1 3a ormaci)n del o&ierno

La formación del ?obierno se inicia mediante el otor#amiento de la confiana parlamentaria a un determinado candidato por el Con#reso de los $iputados. 4ombrado Presidente, éste propone el nombramiento de los restantes miembros del?obierno al e', que es quien formalmente nombra a los @inistros, aunque sin

poder decisorio ni de veto. *l cese del ?obierno se produce por fallecimiento,dimisión o pérdida de la confiana parlamentaria por el Presidente, aunque el?obierno cesante continuar) en funciones con los poderes ' facultades que precisala Le' del ?obierno.

## El -residente . sus unciones

*s la fi#ura m)s relevante del ?obierno pues de su voluntad depende elnombramiento ' cese de todos sus componentes, ' en su fi#ura se concreta todo el

poder del ?obierno.

*l proceso de nombramiento del Presidente se inicia con la propuesta por el e' deun candidato, realiada previa consulta a los #rupos pol"ticos con representación parlamentaria. *l candidato deber) e7poner, ante el Con#reso de los $iputados, el pro#rama pol"tico del ?obierno que pretende formar ' solicitar la confiana de laC)mara. Previo el correspondiente debate, se entiende otor#ada la confiana en

primera votación por la ma'or"a absoluta de los miembros de la C)mara ' ense#unda, celebrada E= %oras después, por ma'or"a simple 5Art.<<C*6

*l cese del Presidente tiene lu#ar por fallecimiento o dimisión del mismo, por e7piración del mandato parlamentario ' por perdida de la confiana parlamentaria.Wsta se produce cuando el propio Presidente plantea ante el Con#reso de los$iputados una cuestión de confiana sobre su pro#rama o sobre una declaración de

pol"tica #eneral& la confiana se entender) otor#ada cuando vote a su favor la



ma'or"a simple de los $iputados ' si no se alcana la cuestión de confiana seentender) derrotada ' el Presidente del ?obierno deber) presentar su dimisión ale' 5arts. //; ' //E./ C*6& la confiana se pierde, asimismo, cuando prospera lamoción de censura. Wsta debe proponerse por la décima parte de los $iputados '%abr) de incluir un candidato a la Presidencia del ?obierno& tras el correspondiente

debate, ' si la moción de censa ' el candidato propuesto obtienen la ma'or"aabsoluta de la C)mara, el Presidente del ?obierno censurado cesara en su car#o 'quedar) autom)ticamente investido el candidato alternativo propuesto en a moción5art //H C*6.

La Constitución resume las funciones del Presidente diciendo que 8el Presidentediri#e la acción del ?obierno ' coordina las funciones de los dem)s miembros delmismo, sin per!uicio de la competencia ' responsabilidad directa de éstos en su#estión” 5art <=.; C*6.

La Le' del ?obierno le atribu'e las funciones de:a6 .representar al ?obierno

b6 .establecer el pro#rama pol"tico ' determinar las directrices de la pol"tica interior ' e7terior ' velar por su cumplimientoc6 .proponer al e', previa deliberación del Conse!o de @inistros, la disolución del

Con#reso, del +entado o de las Cortes ?enerales.d6 .Plantear ante el Con#reso de los $iputados, previa deliberación del Conse!o de

@inistros, la cuestión de confianae6 .Proponer al e' la convocatoria de un referéndum consultivo, previa

autoriación del Con#reso de los $iputadosLas disposiciones ' actos cu'a adopción ven#a atribuida al Presidente del ?obiernorecibir)n el nombre de eal $ecreto del Presidente del ?obierno.

Al Presidente corresponde también diri#ir la pol"tica de densa ' e!ercer respecto delas QQAA las funciones previstas en la le#islación re#uladora de la defensa nacional' de la or#aniación militar& convocar, presidir ' fi!ar el orden del d"a de lasreuniones del Conse!o de @inistros& refrendar, en su caso, los actos del e' 'someterle, para su sanción, las le'es ' dem)s normas con ran#o de le'& interponer elrecurso de inconstitucionalidad& crear, modificar ' suprimir, por eal $ecreto, los$epartamentos @inisteriales as" como las +ecretarias de *stado ' la aprobación dela estructura or#)nica de la Presidencia del ?obierno& proponer al e' elnombramiento ' separación de los Bicepresidentes ' de los @inistros& resolver losconflictos de atribuciones que puedan sur#ir entre los diferentes @inisterios&impartir instrucciones a los dem)s miembros del ?obierno& ', en fin, e!ercer cuantas

otras atribuciones le confieran la Constitución ' las le'es.*l Presidente del ?obierno en funciones tiene un #ran recorte en sus poderes: no

podr) proponer al e' la disolución de al#una de las C)maras o de las Cortes?enerales, ni plantear la cuestión de confiana, ni proponer al e' la convocatoriade un referéndum consultivo

La responsabilidad penal del presidente ' la de los dem)s miembros del ?obiernoser) e7i#ible ante la +ala de lo Penal del ribunal +upremo 5artR /1; C*6. +i laacusación fuera por traición o por cualquier delito contra la se#uridad del *stado enel e!ercicio de sus funciones solo podr) ser planteada por iniciativa de la cuarta partede los miembros del Con#reso, ' con la aprobación de la ma'or"a absoluta del

mismo. *n nin#ún caso ser) aplicable le la prerro#ativa real de #racia. *n materia deincompatibilidades 5artR <=.H C*6 establece que los miembros del ?obierno no



podr)n e!ercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función publica que no derive de su car#o, niactividad profesional o mercantil al#una.

#, 3os Ficepresidentes

A los Bicepresidentes del ?obierno se refiere la C* en el articulo <=, ' de!a claro elcar)cter potestativo de su creación al decir que 8el ?obierno se compone delPresidente, los Bicepresidentes en su caso”.La le' del ?obierno de /<<Gdetermina que al Bicepresidente2es, cuando e7istan, les corresponder)n las funcionesque les encomiende el Presidente, precisando que asumir)n la titularidad de un$epartamento ministerial e unir)n el car#o de Bicepresidente con la de @inistro. +unombramiento corresponde al e' a propuesta del Presidente del ?obierno.

anto el Presidente como el Bicepresidente del ?obierno cuentan con ór#anos deapo'o directo re#ulados en el eal $ecreto 0I12;11E. Cabe destacar en primer lu#ar

por su ma'or importancia pol"tica el +abinete de la residencia del +obierno,compuesto por asesores de la m)7ima confiana pol"tica que analian las iniciativas

' planes de los distintos @inisterios en e!ecución del pro#rama de ?obierno, as"como la conveniencia de la modificación, supresión o adopción de otras nuevas. *l

ortavoz del +obierno, ór#ano de relación con los medios de comunicación ' cauceautoriado de e7presión de los acuerdos del Conse!o de @inistros. as $ecretar"as

del residente y -icepresidente del +obierno, cu'as funciones tienen que ver con lallevana de la a#enda de aquellos. a $ecretar"a +eneral de la residencia del?obierno, con funciones de protocolo, se#uridad, infraestructuras ' se#uimiento desituaciones de crisis. a .ficina Económica del residente del +obierno,competente en asuntos relacionados con la pol"tica económica.

#6 El uncionamiento del 'o&ierno

+e#ún la le' del ?obierno de /<<G, tres son los principios que confi#uran elfuncionamiento del ?obierno:

/) el principio de dirección presidencial que otor#a al Presidente del ?obierno lacompetencia para determinar las directrices pol"ticas que deber) se#uir el?obierno ' cada uno de los $epartamentos.

2) a colegialidad ' consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros.

3) El principio departamental , que otor#a al titular de cada $epartamento unaamplia autonom"a ' responsabilidad en el )mbito de su respectiva #estión.

*l ?obierno actúa ' se e7presa a través de dos ór#anos cole#iados: *l Conse!o de

@inistros ' las Comisiones $ele#adas del ?obierno, pues “los miembros del &obierno se reúnen en )onsejo de 6inistros y en )omisiones Delegadas del &obierno- ' que cuentan como ór#anos de colaboración ' apo'o, con la Comisión?eneral de +ecretarios de *stado ' +ubsecretarios, el +ecretariado del ?obierno 'los ?abinetes.

A El Conse4o de Ginistros

Lo forman el Presidente, los Bicepresidentes, los @inistros ', en su caso, los+ecretarios de *stado si son convocados.

Al Conse!o de @inistros le corresponde constitucionalmente diri#ir la pol"tica

interior ' e7terior, la Administración civil ' militar ' la defensa del *stado, e!ercer



la función e!ecutiva ' la potestad re#lamentaria de acuerdo con la Constitución ' lasle'es 5Art <G C*6.

*l articulo 0 de la Le' del ?obierno establece las funciones que son competencia delConse!o de @inistros ' que a su ve, son dele#ables en las Comisiones $ele#adasdel ?obierno, salvo las atribuidas directamente por la Constitución, las relativas al

nombramiento ' separación de los altos car#os o atribuidas al Conse!o de @inistroso a los ór#anos cole#iados del ?obierno, con la e7cepción o las atribuidas por unale' que pro%"ba e7presamente la dele#ación.

%as reuniones del Conse!o de @inistros son secretas. La Le' H12<; e7clu'ó al?obierno de las re#las de funcionamiento de los ór#anos cole#iados para que noe7istan votaciones formales ' sobre todo votos disidentes, como si la solidaridad

pol"tica de sus miembros pudiera ser, también !ur"dica 4Art(7>: )'# “'l &obiernoresponde solidariamente de su gestión política ante el )ongreso de los Diputados”.+i un @inistro est) disconforme con un acuerdo para librarse de responsabilidad

pol"tica ' !ur"dica no tiene m)s alternativa que dimitir en el acto.

A las reuniones del Conse!o de @inistros puede asistir el e' 5Art I; C*6 ' permitedistin#uir las sesiones ordinarias del Conse!o de @inistros de aquellas otras que

preside el e', aunque esta distinción no tiene consecuencias sustanciales.

El o&ierno en unciones tiene reducidos sus poderes a facilitar el normaldesarrollo del proceso de formación del nuevo ?obierno ' el traspaso de poderes almismo. $eber) limitar su #estión al despac%o ordinario de los asuntos públicos,absteniéndose de adoptar, salvo ur#encia acreditada o raón de interés #eneral

!ustificada, cualesquiera otras medidas. *n nin#ún caso podr) aprobar el pro'ecto deLe' de Presupuestos ?enerales del *stado, ni presentar pro'ectos de le' alCon#reso de los $iputados o en su caso, al +enado. Asimismo, las dele#aciones

le#islativas otor#adas por las Cortes ?enerales quedar)n en suspenso durante todo eltiempo que el ?obierno esté en funciones como consecuencia de la celebración deelecciones #enerales.

3as comisiones dele'adas del o&ierno

La Le' I2<G las confi#ura como Conse!os de @inistros reducidos, ór#anos denaturalea desconcentrada, que se ri#en por idénticas re#las a las establecidas parael funcionamiento del Conse!o de @inistros.

Les corresponde e7aminar las cuestiones de car)cter #eneral que ten#an relación convarios $epartamentos @inisteriales que inte#ren la Comisión& estudiar aquellosasuntos que, afectando a varios @inisterios, requieran la elaboración de una

propuesta con!unta previa a su resolución por el Conse!o de @inistros& resolver losasuntos que, afectando a m)s de un @inisterio, no requieran ser el elevados alConse!o de @inistros& ' e!ercer cualquier otra atribución que les confiera elordenamiento !ur"dico o que les dele#ue el Conse!o de @inistros.

La creación, modificación ' supresión de las Comisiones $ele#adas del ?obiernoser) acordada por el Conse!o de @inistros mediante eal $ecreto, a propuesta delPresidente del ?obierno, que deber) especificar el miembro del ?obierno que asumela presidencia de la Comisión, los miembros del ?obierno ' en su caso, +ecretariosde *stado que la inte#ran ' las funciones que se atribu'en a la Comisión,



C r'anos de apo.o@ ecretario de Estado$ Comisi)n eneral de ecretarios. u&secretarios de Estado$ ecretario de o&ierno . sus 'a&inetes

La Le' del ?obierno califica de ór#anos de apo'o ' colaboración de éste a los quese citan en éste ep"#rafe pero, en propiedad, no lo son los +ecretarios de *stado ' los?abinetes 'a que a los que realmente asisten son a los @inistros.

3os ecretarios de Estado son ór#anos superiores de la Administración ?eneral del*stado, directamente responsables de la e!ecución de la acción del ?obierno en unsector de actividad espec"fica de una $epartamento o de la Presidencia del?obierno. Actúan ba!o la dirección del titular del $epartamento al que pertenecan.Pueden ostentar por dele#ación e7presa de sus respectivos @inistros larepresentación de éstos en materias propias de su competencia.

3a Comisi)n eneral de ecretarios de Estado . u&secretarios estar) inte#rada por los titulares de las +ecretar"as de *stado ' por los +ubsecretarios de los $istintos$epartamentos @inisteriales. La Presidencia corresponde a un Bicepresidente del?obierno o al @inistro de la Presidencia. Las reuniones tienen car)cter preparatoriode las sesiones del Conse!o de @inistros de forma que todos los asuntos que va'an asometerse a aprobación del Conse!o de @inistros deben ser e7aminados por éstaComisión, sin que ella pueda adoptar decisiones por $ele#ación del ?obierno.

El ecretariado del o&ierno$ como ór#ano de apo'o del Conse!o de @inistros, delas Comisiones $ele#adas del ?obierno ' de la Comisión ?eneral de +ecretarios de*stado ' +ubsecretarios, presta asistencia al @inistro 9+ecretario del Conse!o e@inistros, se ocupa de la remisión de las convocatorias a los diferentes miembros delos ór#anos cole#iados anteriormente enumerados, del arc%ivo ' custodia de lasconvocatorias, orden del d"a etc. *l +ecretariado del ?obierno se inte#ra en laestructura or#)nica del @inisterio de la Presidencia.

3os a&inetes$ m)s que ór#anos de apo'o directo al ?obierno, lo son de apo'o pol"tico ' técnico del Presidente del ?obierno, de los Bicepresidentes, de los@inistros ' de los +ecretarios de *stado, ' en ese sentido realian tareas deconfiana ' asesoramiento especial. Les prestan su apo'o en el desarrollo de sulabor pol"tica, en el cumplimiento de las tareas de car)cter parlamentario ' en susrelaciones con las instituciones ' la or#aniación administrativa. silencemsec-/01123

, 3os Ginistros . los departamentos ministeriales <silence msec="1500"/>

Ka!o la autoridad del ?obierno, la Administración ?eneral del *stado se or#ania en@inisterios, or#aniaciones con responsabilidad sobre #randes )reas de acción

pol"tica ' #estión administrativa, en los que se inte#ran diversos ór#anos directivos,a su ve especialiados en la #estión administrativa sectorial, las $irecciones?enerales. +e#ún la LQA?*: “la Administración &eneral del 'stado se organizaen 6inisterios, comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores

funcionalmente homog*neos de actividad administrativa-( Los @inisterios seordenan internamente sobre el principio de !erarqu"a or#)nica.

Lo normal es que al frente de cada @inisterio esté un @inistro. +in embar#o, se %aadmitido la fi#ura del @inistro sin cartera, un miembro del Conse!o de @inistros sindepartamento ministerial propio& fi#ura ori#inada por la necesidad de incorporar alConse!o de @inistros a personas, que por sus condiciones personales o sus

relaciones pol"ticas, ase#uren al ?obierno el apo'o de determinados partidos o#rupos pol"ticos.



La determinación del número, la denominación ' el )mbito de competenciarespectivo de los @inisterios ' las +ecretarias de *stado se establece mediante eal$ecreto del Presidente del ?obierno.

Los @inisterios cuentan, en todo caso, con una +ubsecretar"a ' dependiendo de ella,una +ecretaria ?eneral écnica para la #estión de los servicios comunes.

La estructura operativa de la or#aniación ministerial son las $irecciones ?enerales,de e7istencia necesaria en todos los @inisterios. +on ór#anos de #estión de una ovarias )reas funcionalmente %omo#éneas que se or#anian en +ubdirecciones?enerales para la distribución de las competencias encomendadas a +ecretarias '+ecretarios de *stado.

Las +ubsecretar"as, las +ecretar"as ?enerales, las +ecretar"as ?enerales écnicas, las$irecciones ?enerales, las +ubdirecciones ?enerales ' ór#anos similares se crean,modifican ' suprimen por eal $ecreto de Conse!o de @inistros, a iniciativa del@inistro interesado ' a propuesta del @inistro de Administraciones Públicas. Losór#anos de nivel inferior a +ubdirección ?eneral se crean, modifican ' suprimen por orden del @inistro respectivo.*l mando superior del @inisterio corresponde, pues, a los @inistros, !efes superioresdel $epartamento ' superiores !er)rquicos directos de los +ecretarios de *stado. Losór#anos directivos dependen de al#uno de los anteriores ór#anos superiores ' seordenan !er)rquicamente entre si de la si#uiente forma: +ubsecretario, $irector ?eneral ' +ubdirector ?eneral. A estos efectos los +ecretarios ?enerales, cuandoe7isten, tienen cate#or"a de +ubsecretario ' los +ecretarios ?enerales écnicos de$irector ?eneral.

Los @inistros, dem)s de las atribuciones que les corresponden como miembros del?obierno, diri#en los sectores de actividad administrativa inte#rados en su@inisterio ' asumen la responsabilidad in%erente a dic%a dirección, e!erciendo la

potestad re#lamentaria, fi!ando los ob!etivos del @inisterio ' los planes de actuacióndel mismo, asi#nando los recursos necesarios para su e!ecución ' evaluando larealiación de los planes de actuación.

ambién les corresponde nombrar o separar a los titulares de los ór#anos directivosdel @inisterio ' de los r#anismos públicos dependientes del mismo o elevar alConse!o de @inistros las propuestas de nombramiento a éste reservadas, mantener las relaciones con las CCAA ' resolver los recursos que se interpon#an contra lasresoluciones de los ór#anos ' r#anismos públicos subordinados ' los conflictos deatribuciones que se suscite entre estos ' plantear los que procedan con otros

@inisterios.La le' atribu'e a los @inistros la competencia para administrar los créditos de su@inisterio, aprobar ' comprometer los #astos que no sean de la competencia delConse!o de @inistros, reconocer las obli#aciones económicas ' proponer su pa#o,autoriar modificaciones presupuestarias, celebrar contratos ' convenios, solicitar del @inisterio de *conom"a ' Dacienda la afectación o el arrendamiento de losinmuebles necesarios para el cumplimiento de los fines de los servicios a su car#o,

proponer ' e!ecutar los planes de empleo, modificar las P del @inisterio quee7presamente autoricen de forma con!unta los @inisterios de AdministracionesPublicas ' de *conom"a ' Dacienda, convocar las pruebas selectivas en relación con

el personal funcionario de los cuerpos ' escalas adscritos al @inisterio as" como al personal laboral.silence msec-/01123



6 u&secretarios . ecretarios 'enerales <silence msec="1500"/>

*l nombramiento de los +ubsecretarios corresponde al Conse!o de @inistros a propuesta del titular del @inisterio, debe efectuarse con arre#lo a criterios decompetencia profesional ' e7periencia ' adem)s que el nombramiento recai#a enfuncionario de carrera del *stado, de las CCAA o de las *ntidades locales, a los quese e7i!a para su in#reso el titulo de doctor, licenciado, in#eniero, arquitectoequivalente.

Los +ubsecretarios ostentan la representación ordinaria del @inisterio, diri#en losservicios comunes, e!ercen las competencias correspondientes a dic%os servicioscomunes, ' en todo caso les corresponde apo'ar a los ór#anos superiores en la

planificación de la actividad del @inisterio, asistir al @inistro en el control deeficacia de la @inisterio ' sus r#anismos públicos, establecer los pro#ramas deinspección de los servicios del @inisterio , as" como determinar las actuaciones

precisas para la me!or de los sistemas de planificación, dirección ' or#aniación ' para la nacionaliación ' simplificación de los procedimientos ' métodos de traba!o,

proponer las medidas de or#aniación del @inisterio ' diri#ir el funcionamiento delos servicios comunes a través de las correspondientes instrucciones u orden es deservicio, asistir a los ór#anos superiores en materia de P, planes de empleo '

pol"tica de directivos del @inisterio ' sus or#anismo públicos desempea la !efaturade personal del $epartamento, responsabiliarse del asesoramiento !ur"dico al@inistro, en el desarrollo de las funciones que a este le corresponden ' en particular en el e!ercicio de su potestad normativa ' en la producción de los actosadministrativos de la competencia de aquel. *!erce las facultades de dirección,impulso ' supervisión de la +ecretaria ?eneral écnica.

3a i'ura del ecretario 'eneral, que se admite con car)cter e7cepcional si as" lo prevén las normas que re#ulan la estructura de un @inisterio, se aseme!a a la del+ubsecretario en cuanto que con esta fi#ura comparte la asimilación de cate#or"a 'los requisitos para el nombramiento, si bien no se e7i#e que ostente la condicionesde funcionario& se aseme!a a +ecretario de *stado, en cuanto e!erce las competencias

propias de éste sobre un sector de actividad administrativa determinado. silencemsec-/01123

5 Direcciones 'enerales . ecretarias 'enerales tHcnicas <silencemsec="1500"/>

51 Directores . u&directores 'enerales

Los $irectores ?enerales son los titulares de los ór#anos directivos encar#ados de la

#estión de una o varias )reas funcionalmente %omo#éneas del @inisterio. A talefecto, les corresponde proponer los pro'ectos de su $irección ?eneral paraalcanar los ob!etivos establecidos por el @inistro, diri#ir su e!ecución ' controlar su adecuado cumplimiento, e!ercer las competencias atribuidas ' las que le seandesconcentradas o dele#adas, proponer, en los restantes casos, al @inistro laresolución que estime procedente sobre los asuntos que afectan al ór#ano directo.

3os Directores enerales son nombrados ' separados por eal $ecreto delConse!o de @inistros, a propuesta del titular del $epartamento de acuerdo con loscriterios de competencia profesional ' entre funcionarios de carrera del *stado, delas CCAA o de las *ntidades locales, con titulo de doctor, licenciado, in#eniero o

arquitecto o equivalente.Los $irectores ?enerales mandan so&re los u&directores enerales, que son losresponsables inmediatos de la e!ecución de aquellos pro'ectos, ob!etivos oactividades que les sean asi#nados, as" como de la #estión ordinaria de los asuntos



de la competencia de la +ubdirección ?eneral. +on nombrados ' cesados por el@inistro o +ecretario de *stado del que dependan ' entre funcionarios, en lostérminos dic%os para los $irectores ?enerales.

5# ecretaria 'eneral tHcnica

Los +ecretarios ?enerales écnicos, que nacieron como ór#anos de estudio ' planificación al servicio de todos los ór#anos del $epartamento, se %an colocadoa%ora bajo la inmediata dependencia del $ubsecretario, para desarrollar lascompetencias sobre servicios comunes que se or#anian ' funcionan en cada$epartamento de acuerdo con las disposiciones ' directrices adoptadas por los@inisterios con competencia sobre éstas. Corresponde a los servicios comunes elasesoramiento, el apo'o técnico ' en su caso, la #estión directa en relación con lasfunciones de planificación, pro#ramación ' de presupuestos, cooperacióninternacional, acción el e7terior, or#aniación ' recursos %umanos sistemas deinformación ' comunicación, producción normativa, asistencia !ur"dica, #estiónfinanciera, #estión de medios materiales ' servicios au7iliares, se#uimiento, control

e inspección de servicios, estad"stica para fines estatales ' publicaciones.*l eal $ecreto que estructura cada $epartamento especificara las competenciassobre ser vicios comunes que se atribu'en a los +ecretarios ?enerales écnicos.

ienen a todos los efectos la cate#or"a de $irector ?eneral, son nombradosseparados por eal $ecreto del Conse!o de @inistros a propuesta del titular del@inisterio entre funcionarios de carrera del *stado, de las CCAA o de las *ntidadeslocales, a los que se e7i#e para su in#reso el titulo de doctor licenciado, in#eniero,arquitecto o equivalente. silence msec-/01123

7 3a Administraci)n periHrica del Estado <silence msec="1500"/>

Para que la acción pol"tica ' administrativa le#ue a todo el territorio nacional, el*stado necesita de otros ór#anos de competencia limitada a una parte de aquel ' !er)rquicamente subordinados a los ór#anos centrales, formando lo que se llama laAdministración desconcentrada o periférica del *stado. A este efecto, el territorionacional se divide en circunscripciones de e7tensión variable, con capitalidadesdiversas, en donde los ór#anos periféricos estatales establecen su sede. La m)simportante división territorial %a sido, sin duda, la provincial.

71 Concepto . evoluci)n 4urídico hist)rica

La Constitución de /<G= con la creación de las CCAA ' la proclamación de laautonom"a municipal, %a supuesto la introducción de importantes cambios en la

Administración periférica del *stado: as", de una parte, el nivel re#ional lo ocupa lafi#ura del $ele#ado del ?obierno en las CCAA, creada por el articulo /0E C* paradiri#ir la Administración del *stado en la Comunidad Autónoma ' coordinarla,cuando proceda, con la Administración propia de cada Comunidad, de otro lado,al#unas $ele#aciones @inisteriales ' de otros or#anismos estatales %an sidotraspasados en todo o en parte a las CCAA, cre)ndose as" en las provincias unaAdministración periférica autonómica en paralelo con la estatal inte#rada a%ora por el +ubdele#ado del ?obierno ' lo que queda de las $ele#aciones Provinciales de los@inisterios después de los traspasos. Por ultimo, un entendimiento ri#uroso 'radical del principio de la autonom"a municipal %a llevado a entender,lamentablemente, que esta no es conciliable con el %istórico car)cter de

representante del *stado que el Alcalde ostentaba en el @unicipio, ' en ese sentido,la Le' de Kases de é#imen Local %a omitido toda referencia este e7tremo.



7# Dele'aci)n del Estado en las CCAA

La previsión constitucional sobre la fi#ura del $ele#ado del ?obierno en las CCAA%a tra"do la instauración de un nuevo nivel de Administración periférica del *stado,superior al provincial ' que tiene por misión diri#ir ' coordinar la Administracióncivil del *stado en el )mbito de la Comunidad Autónoma ' coordinarse con laAdministración autonómica.

A la cabea se %a puesto al $ele#ado del ?obierno, confi#urado por la LQA?*/<<G que ostenta la representación del ?obierno en el territorio de la ComunidadAutónoma ' e!erce su superior autoridad sobre los +ubdele#ados del ?obierno 'sobre todos los ór#anos de la Administración civil del *stado en el territorioautonómico. Los $ele#ados dependen de la Presidencia del ?obierno,correspondiendo al @inistro de Administraciones Publicas dictar las instrucciones

precisas para la coordinación de la A?* en el territorio ' al @inistro del (nterior en

el )mbito de las competencias del *stado, impartir las necesarias en materia delibertades públicas ' se#uridad ciudadana.

Los $ele#ados del ?obierno son nombrados ' separados por eal $ecreto delConse!o de @inistros a propuesta del Presidente del ?obierno. endr)n su sede en lalocalidad donde radique el Conse!o de ?obierno de la Comunidad Autónoma ' ser)suplido en caso de ausencia o enfermedad por el +ubdele#ado del ?obierno de la

provincia donde aquel ten#a su sede, salvo que el $ele#ado desi#ne a otro+ubdele#ado. 4ombra a los +ubdele#ados del ?obierno en las provincias ' coordinacomo superior !er)rquico la actividad de aquellos, impulsa ' supervisa, con car)cter #eneral, la actividad e los restantes ór#anos de la A?* ' sus r#anismo públicos en

el territorio de la Comunidad Autónoma.La misión mas relevante que se le asi#na es, sin duda, la de prote#er el libree!ercicio de los derec%os ' libertades ' #arantiar la se#uridad ciudadana, a través delos +ubdele#ados del ?obierno ' de las Queras ' Cuerpos de +e#uridad del *stado,cu'a !efatura corresponder) al $ele#ado del ?obierno, quien e!ercer) lascompetencias del *stado en esta materia ba!o la dependencia funcional del@inisterio del (nterior. ambién le corresponde velar por el cumplimiento de lascompetencias atribuidas constitucionalmente al *stado ' por la correcta aplicaciónde su normativa, promoviendo o interponiendo, se#ún corresponda, conflictos de

!urisdicción, de atribuciones, recursos ' dem)s acciones le#almente procedentes 'e!ercer las potestades sancionadoras, e7propiatorias ' cualesquiera otras que lesconfieran las normas o que les sean desconcentradas o dele#adas.Para cumplir las anteriores funciones, el $ele#ado puede suspender la e!ecución delos actos impu#nados dictados por los ór#anos de la $ele#ación del ?obierno,cuando le corresponda resolver el recurso o proponer la suspensión en los restantescasos.

La Le' pone énfasis, como la C*, en que a los $ele#ados del ?obierno correspondemantener las necesarias relaciones de cooperación ' coordinación de la A?* ' susr#anismos públicos con la de la Comunidad Autónoma ' con las correspondientes*ntidades locales ' comunicar ' recibir cuanta información precisen el ?obierno 'el or#anote #obierno de la Comunidad Autónoma ' realiar) también estas



funciones con las *ntidades locales en su )mbito territorial, a través de susrespectivos Presidentes.

Al servicio de la función directiva ' coordinadora se crea en cada una de las CCAA pluriprovinciales una Comisi)n territorial, presidida por el $ele#ado del ?obiernoen la Comunidad Autónoma e inte#rada por los +ubdele#ados del ?obierno en lasProvincias comprendidas en el territorio de ésta.La LQA?* distin#ue los servicios inte'rados que se adscribir)n, atendiendo al)mbito territorial en que deban presentarse, a la $ele#ación del ?obierno o a la+ubdele#ación correspondiente& ' los servicios no inte'rados en las $ele#acionesdel ?obierno que depender)n del ór#ano central competente sobre el sector deactividad en el que aquellos operen, el cual les fi!ar) los ob!etivos concretos deactuación ' controlara su e!ecución as" como el funcionamiento de los servicios5art"culos HE ' H06.

7, u&dele'ados del o&ierno

La Le' pone especial énfasis en la subordinación del +ubdele#ado del ?obierno al$ele#ado del ?obierno en la Comunidad Autónoma, al precisar que en cada provincia ' ba!o la inmediata dependencia del $ele#ado del ?obierno en larespectiva Comunidad Autónoma, e7istir) un +ubdele#ado del ?obierno.

*n las CCAA uniprovinciales, el $ele#ado del ?obierno asumir) las competenciasque la Le' atribu'e a los +ubdele#ados del ?obierno en las provincias, es decir, queéstos no e7isten. *n la dem)s, a los +ubdele#ados del ?obierno les corresponden ensu nivel provincial las mismas funciones que a los $ele#ados del ?obierno en lasCCAA ' , en consecuencia, diri#ir los servicios inte#rados de la A?*, de acuerdocon las instrucciones del $ele#ado del ?obierno, e impulsar, supervisar einspeccionar los servicios no inte#rados, desempeando las funciones decomunicación, colaboración ' cooperación con las Corporaciones locales& en

particular informan sobre la incidencia en el territorio de los pro#ramas definanciación estatal ' deben mantener por iniciativa ' de acuerdo con lasinstrucciones del $ele#ado del ?obierno relaciones de comunicación cooperación 'colaboración con los ór#anos territoriales de la Administración de la respectivaComunidad Autónoma que ten#a su sede en el territorio provincial, e!erciendo lascompetencias sancionadoras que se les atribu'an normativamente.

Ka!o la dirección ' supervisión del $ele#ado del ?obierno, le compete la proteccióncivil en el )mbito de la provincia ' la protección de los derec%os ' libertades,#arantiando la se#uridad ciudadana, a cuyo efecto dirige las 0uerzas y &uerpos de

$eguridad del Estado en la rovincia%

*n las islas e7istir) un 1irector nsular de la A+E , nombrado por el dele#ado del?obierno por libre desi#nación entre los funcionarios de carrera del *stado,Comunidad Autónoma o *ntidades locales, a los que se e7i!a para su in#reso eltitulo de licenciatura o diplomatura. $ependen !er)rquicamente del $ele#ado del?obierno en la Comunidad Autónoma o del +ubdele#ado del ?obierno en la

provincia cuando este car#o e7ista ' e!ercen, en su )mbito territorial, lascompetencias atribuidas a los +ubdele#ados del ?obierno en las Provincias. silencemsec-/01123

3a Administraci)n eterior del Estado <silence msec="1500"/>

+u re#ulación es una novedad en la LQA?*. +e articula fundamentalmentemediante las @isiones $iplom)ticas que representan con este car)cter al eino de



*spaa ante los *stados con los que tiene establecidas relaciones diplom)ticas,mientras que las @isiones $iplom)ticas *speciales le representan solotemporalmente, con el consentimiento de estos, para un cometido determinado.

$e otro lado, Las epresentaciones misiones Permanentes representan con estecar)cter al eino de *spaa ante una r#aniación internacional mientras las

$ele#aciones representan al eino de *spaa en un ór#ano de una r#aniacióninternacional o en una Conferencia de *stados convocada por una r#aniacióninternacional o ba!o sus auspicios.

Con funciones de #estión operativa, las ficinas Consulares son los ór#anosencar#ados del e!ercicio de las funciones administrativas ' notariales en los términosdefinidos por las disposiciones le#ales pertinentes ' por los acuerdos internacionalessucritos por *spaa.

Con esta tradicional Administración e7terior pueden coe7istir otras (nstituciones 'r#anismos públicos de la A?* en el e7terior siempre que cuenten con autoriacióne7presa del Conse!o de @inistros, previo informe favorable del @inistro de Asuntos*7teriores, para el desempeo, sin car)cter representativo, de las actividades queten#an encomendadas en el e7terior.

anto los *mba!adores como los epresentantes Permanentes ante r#aniacionesinternacionales son las verdaderas cabeas de fila de esta Administración. Adem)sde representar al eino de *spaa en el *stado u r#aniación internacional ante losque est)n acreditados, diri#en la A?* en el e7terior ' colaboran en la formulación 'e!ecución de la pol"tica e7terior del *stado, definida por el ?obierno, ba!o lasinstrucciones del @inistro de Asuntos *7teriores, de quien funcionalmente dependen' en su caso de los +ecretarios de *stado del departamento.

ambién coordinan la actividad de todos los ór#anos ' unidades administrativas queinte#ran la A?* en el e7terior a efectos de su adecuación a los criterios #enerales dela pol"tica e7terior del ?obierno.

Aunque la acción e7terior es una competencia e7clusiva del *stado se#ún articulo/E9/9H de la C*, no est) libre de fracturas, pues la Le' admite que la A?* en ele7terior colaborar) con todas las instituciones ' or#anismos espaoles que actúen ele7terior ' en especial con las oficinas de las CCAA, lo que da pie para !ustificar lae7istencia, aunque no sea raonable, de una cierta representación ' Administracióne7terior autonómica.silence msec-/01123



Capítulo FII <silence msec="1500"/>

3as Comunidades Aut)nomas <silence msec="1500"/>

1 El Estado Auton)mico 8El modelo auton)mico de Estado

<silence msec="1500"/>11 El Godelo de Estado en la

Constituci)n de 1J7 <silence msec="1500"/>

La Constitución de /<G= partió del principio de una potenciación m)7ima de laautonom"a territorial ' se desarrolla en dos vertientes: una, la creación de nuevascolectividades territoriales, como las CCAA, ' otra, el establecimiento de la #arant"ainstitucional de los *ntes locales rompiendo con la real subordinación que, a través dediversas técnicas, los su!etaba al control de la Administración del *stado.

*l primer aspecto, el mas novedosos ' arries#ado de la C*, %a planteado el problema dela caracteriación de nuestros *stado se#ún las cate#or"as al uso como *stado federal o*stado re#ional. Lo que sin#ularia al *stado autonómico respecto del federal '

re#ional es que la C* no enumera las CCAA que la componen, ni se establece unreparto i#ualitario de las competencias, ni todas las CCAA se constitu'ensimult)neamente.

1# 3as dierencias con el sistema ederal

La Constitución tampoco resolvió de una ve por todas como es normal en lasConstituciones de los *stados federales o re#ionales, la definición de las competencias

propias de la federación ' de los *stados o re#iones. Por el contrario, los art"culos /E= '/E< C* no delimitan competencias propias del *stado ' de las CCAA, sino queconstitu'en un marco para su establecimiento a través de los respectivos *statutos.

*n un sistema federal, por ultimo, el momento del inicio de la vida de los *stados es

simult)neo con el nacimiento de la federación ' no es ima#inable la posibilidad queconsa#ró nuestra Constitución de distintas v"as ' momentos de acceso a la autonom"a,compatibiliando, durante un periodo de tiempo indefinido, al que la Constitución no

puso limites, un sistema de centraliación sobre parte del territorio con otro dedescentraliación sobre el restante.

1, El proceso auton)mico

A pesar del tiempo transcurrido desde la vi#encia de la C* /<G=, ' de la pr)cticaconfi#uración del mapa autonómico, si#ue teniendo interés describir las v"as de acceso ala autonom"a, porque el status !ur"dico de las CCAA viene condicionado por esesistema, que es el que da las claves para su inicial clasificación.

A 3a ase preauton)mica: Comenó sin esperar a la promul#ación e la C* G=, através de $ecreto9Le' ;<9<9GG que restableció la ?eneralidad de Catalua. (nicia la fasede las preautonom"as, que consistió, b)sicamente, en e7tender, también por $ecreto Le',el ré#imen aprobado para Catalua a otras partes del territorio nacional, que resultodividido en su practica totalidad, prefi#ur)ndose el actual mapa autonómico 5e7cepto@adrid, Ceuta ' @elilla ' 4avarra que si#uió con su ré#imen foral6.

r#)nicamente, el modelo preautonómico consistió en la creación de un ór#anocole#iado9denominado >unta, Conse!o o $iputación9, que asum"a los m)7imos poderes,' otro unipersonal9el Presidente9, nombrado por aquel, ' por ultimo, otro cole#iado amodo de #obierno. Con contenidos modestos, se les atribu"a a las preautonomias

funciones e!ecutivas, incluidas las re#lamentarias, en )mbitos cu'a concreción depend"ade la técnica ne#ociada de las transferencias, articuladas a través de comisiones mi7tas.



las vías de acceso . las clases de Comunidades Aut)nomas: La desi#ualdad que laConstitución consa#ra se traduce en aceptar dos clases de autonom"as: la plena om)7ima ' la #radual, que dan lu#ar a diversos niveles competenciales.

*stos dos niveles vienen determinados por los sistemas de acceso a una u otra clase deautonom"a que tampoco son uniformes, sobre todo en lo que a la autonom"a plena se

refiere, por lo que cabe distin#uir, se#ún la v"a prevista o utiliada, los si#uientessupuestos:

En primer lu'ar,. la C* G= diseo un camino especial para las CCAA que durante lavi#encia de la Constitución de /<H/ %ab"an plebiscitado su *statuto de Autonom"a5disposición transitoria se#unda C*G= que dispensó del procedimiento previsto en elart"culo /0/ de la C* /<G=6. *ste sistema fue el se#uido para la aprobación de los*statutos de Catalua, Pa"s Basco ' ?alicia.

El proceso m?s ri'uroso para el acceso a la autonom"a plena ' la aprobación del*statuto fue el previsto en el articulo /0/ C* ' del que se liberaron, por lo dic%o, lasnacionalidades mal llamadas 8%istóricas”. *l ri#or consistió en que dic%o precepto

e7i#"a que la iniciativa autonómica fuera aprobada por las $iputaciones ' por las X partes de los @unicipios de cada una de las provincias afectadas que representasen, almenos, la ma'or"a del censo electoral de cada una de ellas, ' que dic%a iniciativa fueraratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la ma'or"a absoluta de loselectores de cada provincia, si#uiendo después tramites an)lo#o a los del supuestoanterior.

tra orma de acceso a la autonom"a plena eludiendo el ri#or del art"culo /0/, %a sidoel que podr"amos llamar proceso mi7to de autonom"a #radual, complementado con Le'r#)nica. *stas le'es or#)nicas tendr"an la virtualidad de e7tender %asta nivelessuperiores o plenos las competencias que corresponder"an de se#uir el procedimiento

#radual re#ulado en los art"culos/EH ' /EI C* ' sin esperar los cinco aos previstos enel art"culo /E=.; para ampliarlas. Wste fue el proceso de aprobación de los *statutos ' lacreación de las CCAA de Balencia ' Canarias, que pueden considerarse, sobre todoBalencia, con las mismas atribuciones competenciales que las %asta aqu" reseadas.

-ara el acceso a la autonomía 'radual 5que permit"a alcanar, pasados 0 aos, laautonom"a plena o m)7ima como en los supuestos anteriores6, los art"culos /EH ' /EI dela C* disearon un procedimiento m)s sencillo, prescindiendo en todo caso de cualquier forma de consulta popular. La iniciativa del proceso se condicionó únicamente a laaprobación de las $iputaciones interesadas ' de las ;2H partes de los @unicipios

población representara, al menos, la ma'or"a del censo electoral de cada provincia o

isla.$e todos los procesos se liberó la Comunidad Autónoma 4avarra, que, incluso, %aconse#uido mar#inar la técnica estatutaria, alcanando las m)7imas competencias através de lo que se %a desi#nado con la arcaica denominación de Ame!oramiento delQuero.

*l mapa autonómico inclu'e diecisiete Comunidades Autónomas de las cuales seis sonde autonom"a plena 5Pa"s Basco, Catalua, ?alicia, Andaluc"a, 4avarra ' Balencia6 'once de autonom"a #radual. A esto debe aadirse la autonom"a de las ciudades de Ceuta' @elilla, cu'os estatutos fueron aprobados por Le'es r#)nicas / ' ;2<0 de /H9Hrespectivamente.

C 3a i'ualaci)n de las competencias 3e. r'?nica J/J# de #,!1#: *l cambio m)s previsible en el proceso era el aumento de las competencias 5dentro del marco del



art"culo /E<6 de las comunidades de autonom"a #radual, por su conversión al #radosuperior ' estaba previsto en 0 aos se#ún el art"culo /E= de la C*, mediante la reformade sus *statutos.

La i#ualación de competencias de las Comunidades de autonom"a #radual con las denivel superior se %a llevado a efecto en virtud de los pactos autonómicos P+*9PP en

/<<; que est) en el ori#en de la Le' r#)nica <2<; por la que se transfiere a aquellasCCAA las competencias de titularidad estatal que permiten su i#ualación con las CCAAde competencia plena.

*l proceso autonómico se %a desarrollado ' continúa, su!eto a constantes conflictos anteel ribunal Constitucional, a cusa de las tentativas de las CCAA de llevar a cabointerpretaciones unilaterales de los t"tulos competenciales, con ob!eto de ampliar suscompetencias. Pero sobre todo el clima de tensión propiciado desde las CCAA%istóricas, #obernadas por partidos nacionalistas, con tendencias soberanistas oindependentistas que postulan la superación del marco constitucional ' la ruptura de launidad de *spaa que consa#ra la Constitución.

16 Kacia el modelo conederal@ las reormas estatutarias de #007

ras el proceso referido de i#ualación de las competencias entre las CCAA 5salvosiempre las desi#ualdades iniciales del Pa"s Basco ' 4avarra6, el *stado de lasAutonom"as adquirió un aspecto netamente federal que pudo pasar a ser definitivo. *ncualquier caso era dif"cil ima#inar que pudieran producirse, sin infracción del te7toconstitucional.

+in embar#o el irrenunciable %orionte independentista del nacionalismo catal)nencontró una #ran oportunidad para sobrepasar ese modelo con la victoria sin ma'or"aabsoluta del P+* en la elecciones de ;11E. +e pacta con los partidos nacionalistascatalanes un proceso de reforma del *statuto de Catalua que se aprueba por Le'or#)nica I2;11I de /<9G al que se suma Balencia con un nuevo *statuto por Le'r#)nica /2;11I de /19E ' Andaluc"a por Le' r#)nica ;2;11G de /<9H. 5trascomunidades autónomas %an aprobado asimismo nuevos estatutos de autonom"a6

Al mar#en de la falta de apo'o popular a las reformas ' solo en el caso catal)n 'andalu se %a cumplido el tramite de consulta popular mediante referéndum, esf)cilmente constatable que, en términos #enerales, los estatutos aprobados implican unreconocimiento de los presuntos ras#os nacionales de las comunidades autónomas frentea la nación espaola ' un vaciamiento profundo de las competencias del *stado m)s all)de lo previsto en la C* /<G= ' la !urisprudencia constitucional.

+i el ribunal Constitucional no lo remedia, estimando los recursos deinconstitucionalidad presentado por el $efensor del Pueblo ' el Partido Popular contrael *statuto de Catalua, el modelo de estado federal al que se %ab"a lle#ado dar) paso aun confuso ' asimétrico modelo confederal. silence msec-/01123

# 3a distri&uci)n de competencias <silence msec="1500"/>

La distribución de competencias en los tipos de *stados compuestos, 'a respondan almodelo federal o a la re#ional, es, sin duda la cuestión de ma'or comple!idad. Laconstitución, en ve de aprovec%ar la e7periencia técnica de los *stados federales ore#ionales ola propia de la se#unda republica opto por establecer un sistema ori#inal,con lo que la comple!idad %a dado paso a la confusión ' a la posterior intervención del

le#islador a través de la LAPA 5Le' de Proceso Autonómico6.



*l error fundamental es el no %aber resuelto desde la propia C*, mediante las oportunaslistas, cuales son las competencias propias del *stado, las correspondientes a las CCAA' las compartidas.

ampoco se si#uió el modelo de los *stados federales, ni el de los *stados re#ionalistas.*n ve de lo uno o de lo otro, se si#uió el ori#inal camino de %acer de los *statutos,

cu'o número, i#ual que el de las CCAA, todav"a se desconoc"a, la piea b)sica de ladistribución de competencias dentro de la “carta competencial ” establecida por los arts./E= ' /E< ' de la que pod"an servirse, m)s o menos, las diversas Comunidades. *lresultado, al menos en teor"a, %abr"a de ser la absoluta falta de uniformidad,

produciéndose una asi#nación desi#ual de competencias a las diversas CCAA ' comoconsecuencia, quedan el *stado con desi#uales competencias en cada uno de los /<)mbitos territoriales autonómicos.

A 3as competencias del artículo 16

*ste art"culo enumera las competencias que las CCAA pueden asumir a través de sus*statutos. Para las Comunidades de autonom"a plena estas competencias constitu'en unm"nimo, superable a través del art"culo /E<. Para las de autonom"a #radual el art"culo/E= supon"a el m)7imo competencial, me!orable por la reforma de sus *statutos,transcurridos cinco aos desde su aprobación. A%ora bien, dentro de los ;; ep"#rafes delarticulo /E= %a' materias que por su naturalea pueden considerase de e7clusivacompetencia de las CCAA pero otras %a' que calificarlas de compartidas, bien porquese da un interés concurrente del *stado, bien porque se presupone la vi#encia de unasuperior le#islación estatal sobre dic%as materias.

3a lista de competencias del artículo 16J

*l articulo /E< enumera una serie de materias sobre las cuales se ase#ura, en principio,la competencia e7clusiva del *stado,. Por ello, este precepto se %a considerado como elm)s fundamental, 'a que ofrece, desde la C*, el criterio m)s firme de delimitación queno puede ser alterado por contrarias previsiones estatutarias. A pesar de ello, no todaslas H; materias que enumera el art"culo son atribuidas en e7clusiva al *stado, aceptandoen la ma'or parte de ellas una competencia concurrente o compartida de las CCAA, através de distintas formulas.

Pues bien, todas las posibilidades de este precepto, restando lo que considera dee7clusiva competencia del *stado, %an sido aprovec%adas por los *statutos de lasComunidades de autonom"a plena para formular sus listas competenciales. $e lo cualresulta que este precepto viene a ser la formulación contraria del /E=, pues si en éste seenumeran las competencias que pueden asumir las CCAA, sin per!uicio de

competencias estatales, el /E< enumera las competencias estatales, sin per!uicio de losespacios donde pueda penetrar la competencia autonómica lo mismo que en las materiasdel /E= las %a' de inequ"voca ' e7clusiva naturalea autonómica 5por e!emplo, laor#aniación de sus instituciones de auto#obierno6, en el /E< las %a' también deinequ"voca si#nificación estatal que no admite concurrencia de nin#ún #enero, como lascompetencias sobre la defensa nacional o las relaciones internacionales.

C 3as cl?usulas complementarias

Llamamos complementarias a las tres re#las, 'a aludidas, que establece el p)rrafo HR delart. /E<:

/O6 establece que las materias no atribuidas e7presamente al *stado por la C* podr)ncorresponder a las CCAA en virtud e sus respectivos *statutos.



;O6 establece que 8las competencias sobre las materias que no se %a'an asumido por los*statutos corresponder)n al *stado”.

HO6 sobre conflictos de normas competenciales foraba a incluir en los *statutos elma'or número de materias ' a calificarlas en todo lo posible de competenciase7clusivas. As", dice el art./E<.H que 8las normas del *stado prevalecer)n en caso de

conflicto sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la e7clusivacompetencia de éstas”.

*l sistema del articulo /E<.H se cierra con la cl)usula de supletoriedad del $erec%oestatal con respecto al $erec%o de las CCAA 58el $erec%o estatal ser), en todo caso,supletorio del $erec%o de las Comunidades Autónomas”6.

*l art"culo /01 C* establece dos posibles formas e7tra9estatutarias de ampliación de lascompetencias autonómicas:

9La primera sobre competencias le#islativas estatales que pueden ser atribuidas a todaso al#unas de las CCAA, para que éstas dicten por s" mismas lar normas le#islativas

oportunas en el marco de los principios, bases ' directrices fi!ados por una le' estatal.+er) esta misma le' marco la que determinar) las modalidades de control de las Cortes?enerales sobre las normas le#islativas de las CCAA, sin per!uicio de la competencia delos ribunales.

9Adem)s el *stado podr) transferir o dele#ar, mediante le' or#)nica, facultadescorrespondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturalea seansusceptibles de transferencia o dele#ación. La le' proveer) en cada caso lacorrespondiente transferencia de medios financieros, as" como las formas de control quese reserve el *stado. silence msec-/01123

, 3os limites del modelo auton)mico . su control

,1 3os limites de la autonomía <silencemsec="1500"/>

La medida real del auto#obierno de las CCAA depende no solo de la amplitud de lascompetencias ' funciones que se le atribu'en, sino también de los l"mites que a sue!ercicio se establecan ' de la naturalea e intensidad de los controles a que se su!ete suactividad.

+e acostumbra a sealar que los l"mites son los principios de unidad, i#ualdad,solidaridad ' libre circulación de personas ' bienes. Puede sumarse a ellos las

pro%ibiciones e7presas, como la de federarse las distintas CCAA. La ma'or parte deestos l"mites se reco#en en el Capitulo Primero del itulo B((( de la C* ba!o el titulote

8Principios ?enerales” de la r#aniación erritorial del *stado.El principio de unidad lo proclama el art. ; de la C* al decir que ésta 8se fundamentaen la indisoluble unidad de la nación espaola, patria común e indivisible de todos losespaoles, ' reconoce ' #arantia el derec%o a la autonom"a de las nacionalidades 're#iones que la inte#ran % la solidad entre ellas”.

El principio de solidaridad, adem)s de proclamarlo en el citado art.;, se reco#e enotros preceptos constitucionales ' en al#unos *statutos. *l art"culo /H= lo impone comoobli#ación del *stado que debe #arantiar un equilibrio económico adecuado ' !ustoentre las diversas partes del territorio espaol, atendiendo en particular a lascircunstancias del %ec%o insular.

El principio de la i'ualdad, invocado en mu' diversos preceptos constitucionales ' con diversos fines, encuentra a nuestros efectos una de las formulaciones m)s rotundas



en los art"culos /H= ' /H<, como contrapunto a la tendencia descentraliadora que el*stado de las Autonom"as comporta. +u formulación, a%ora como un limite a laautonom"a, se %ace en dos planos: una con referencia a los *statutos 58las diferenciasentre los *statutos de las distintas CCAA no podr) implicar, en nin#ún caso, privile#ioseconómicos ' sociales”6 ' otra, orientada a corre#ir las desi#ualdades que pueda

comportar la nueva división territorial 58todos lo espaoles tienen los mismos derec%os' obli#aciones en cualquier parte del territorio nacional”6

*n el catalo#o de limitaciones a la autonom"a %a' que incluir las limitaciones a lacapacidad ne#ocial de las CCAA por el articulo /E0 de la C*, que comiena por

pro%ibir su Qederación. +obre los convenios que estas puedan celebrar entre si, el precepto distin#ue los que ten#an por ob!eto la #estión o prestación de servicios,remitiendo a los *statutos la previsión de los supuestos ' términos en que puedancelebrarse, as" como el car)cter ' efectos de la correspondiente comunicación a lasCortes ?enerales& para los restantes se e7i#e la autoriación de las Cortes ?enerales.

Por ultimo, ' dentro del capitulo de limitaciones, %a' que consi#nar las que pueden

suponer sobre la función le#islativa de todas las CCAA, las le'es de armoniación previstas en el articulo /01.H C* por raones de interés #eneral, apreciado por ma'or"aabsoluta de ambas C)maras. *n ese supuesto, el *stado podr) dictar le'es queestablecan los principios necesarios para armoniar las disposiciones normativas de lasCCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la e7clusiva competencia de éstas.

,# El control

A Clases

*l sistema de control de las Comunidades Autónomas est) re#ulado en los art"culos

/0H,/00 ' /I/.; de la C*, que lo circunscriben a los si#uientes supuestos:/. Por el ribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposicionesnormativas con fuera de le' ' de las disposiciones ' resoluciones adoptadas por susór#anos de #obierno.

;. Por el ?obierno, previo dictamen del Conse!o de *stado, el del e!ercicio de funcionesdele#adas a que se refiere el apartado ; del articulo /01.

H. Por la >urisdicción Contencioso9Administrativa, el de las normas re#lamentarias 'resoluciones de la Administración autonómica.

E. Por el ribunal de Cuentas, el económico ' presupuestario.

0. Por el ?obierno ' el +enado, con!untamente, en los casos m)s #raves deincumplimiento o de ries#o para el interés #eneral de *spaa.

Al mar#en de estos controles puede entenderse que las CCAA est)n también su!etas alcontrol que, como el resto de las Administraciones Publicas, corresponde e!ercer al$efensor del Pueblo, as" como los controles interiores a car#o de ór#anos de las propiasComunidades se#ún las previsiones estatutarias.

Control por el 2ri&unal Constitucional

*special consideración merece el control del ribunal Constitucional, que cubre tantolas le'es autonómicas como las disposiciones de inferior ran#o ' las resoluciones

concretas. Como estas últimas también pueden impu#narse ante la >urisdicción



Contencioso9Administrativa, resulta que estamos ante una duplicidad impu#nativadif"cilmente !ustificable.

*n todo caso ' con la limitación de que la impu#nación %a de fundamentarse, no encualquier violación de la le#alidad, sino precisamente de la normativa constitucional,estas impu#naciones se ri#en por las normas de los conflictos constitucionales de

competencia, produciendo efecto suspensivo la interposición del recurso 5art. /I/.;C*6.

C Control por el 2ri&unal de Cuentas

La re#ulación del control a car#o del ribunal de Cuentas %a producido también unaconsiderable dosis de confusión. $e una parte el art. /HI de la C*, al enumerar suscompetencias, le atribu'e !urisdicción sobre el *stado ' el sector público estatal& pero,de otra, el art. /0H se refiere e7pl"citamente al control económico ' presupuestario queel ribunal de Cuentas %a de e!ercer sobre las Comunidades Autónomas. Adem)s,aumenta la confusión el %ec%o de que los *statutos autonómicos %a'an diseadoinstituciones parecidas al ribunal de Cuentas del eino pero circunscritos al territorio 'Administración de las comunidades ' con las mas variadas denominaciones 5e!.+indicatura de Cuentas de Asturias6.

Parece que estas instituciones autonómicas de control no suponen una e7clusión oreducción de la función del ribunal de Cuentas del eino, sino que, se superponen a él' actúan en paralelo.

D El Deensor del -ue&lo

+e confi#ura en el articulo 0E C* como un 8comisionado de las Cortes ?enerales para ladefensa de los derec%os comprendidos en el "tulo (”, a cu'o efecto podr) supervisar la

actividad de la Administración dando cuenta a aquéllas. Como este precepto no distin#ue%abr) que entender dentro del concepto de Administración, adem)s de la del *stado, la delas CCAA. Por v"a de *statuto las CCAA %an previsto instituciones parecidas 5+"ndicos,>usticia @a'or, $efensor del Pueblo etc.6 *sta duplicidad ocasiona, no sólo ma'ores #astos,sino también la posibilidad de que los resultados de las actuaciones de los defensoresautonómicos del pueblo no coincidan con las del $efensor del Pueblo del *stado. La Le'r#)nica de I9E9=/, que re#ula la institución, establece que cuando el $efensor del Puebloten#a que supervisar la actividad de las CCAA, 8los ór#anos similares de éstas coordinar)nsus funciones con las del $efensor del Pueblo ' éste podr) solicitarles su cooperación”. Loque no resuelve es el problema de la ne#ativa a la cooperación o de los resultadoscontradictorios de unas ' otras actuaciones.

E Control o&ierno!enado

ambién crea problemas por la falta de precisión con que est) re#ulado el controle7traordinario a car#o del ?obierno ' el +enado, previsto en el articulo /00 de la C*

para los supuestos en que una Comunidad Autónoma no cumpliere las obli#aciones quele impusiere la C* u otras le'es, o actuare de forma que atentase al interés #eneral de*spaa. *l ?obierno en tales casos, previo requerimiento al Presidente de la ComunidadAutónoma 5' en caso de no ser atendido, con la aprobación de la ma'or"a absoluta del+enado6, podr) adoptar las medidas necesarias para obli#ar a aquella al cumplimientoforoso de sus obli#aciones o para la protección del mencionado interés #eneral. Para lae!ecución de las medidas previstas el ?obierno podr) dar instrucciones a todas lasautoridades de las CCAA, lo que apunta a la conversión previa de la relación de



autonom"a en relación !er)rquica ' la eventual aplicación, ante posterioresdesobediencias, de medidas penales ' como e7trema solución la disolución de losór#anos de las Comunidades.

; Dele'ado del o&ierno

*l correcto e!ercicio de las responsabilidades de control, como también la decoordinación, que tiene a su car#o el *stado, presuponen un conocimiento de laactividad de las CCAA. Como la C* no %a establecido este deber de forma especifica,la Le' de Proceso Autonómico %a establecido que el ?obierno ' en su caso, las Cortes?enerales, puedan recabar la información que precisen sobre las actividades quedesarrollen en el e!ercicio de sus competencias. esulta dif"cil concretar las formas dedesarrollo de ese deber ' las medidas para ase#urar su cumplimiento cuando falta ladebida colaboración de las CCAA o del *stado respecto de éstas.

La obtención de información ' el deber de suministrarla %a #enerado también lanecesidad de crear o especialiar determinados ór#anos en esta tarea. As" se %a creadouna Comisión de se#uimiento de las CCAA en el @inisterio para las AdministracionesPublicas 5@AP6 ' se %a %ec%o del $ele#ado del ?obierno en las CCAA el m)7imoresponsable de esta función. *n este sentido el art"culo = de la Le' /G2=H precisa queaquel 8facilitar) al Conse!o de ?obierno de la Comunidad Autónoma ' a través de él, asu Asamblea le#islativa la información que precisen para el me!or e!ercicio de suscompetencias. Asimismo, los r#anismo de la Administración de la comunidadAutónoma facilitar) al $ele#ado del ?obierno la información que este solicite, a travésdel Presidente de la Comunidad Autónoma, para el me!or cumplimiento de sus fines”

,, Eectos@ enado . or'ani(aci)n 4udicial

$eterminadas instituciones estatales, al mar#en de las que se inte#ran en laAdministración del *stado, aparecen influenciadas con motivo de la nueva or#aniaciónterritorial del poder:

Los Constitu'entes de /<G= pretendieron confi#urar el +entado como una c)mara derepresentación territorial ' as" la define el art"culo I<./ inte#rando en ella a E senadores

por provincia, dos por las poblaciones de Ceuta ' @elilla, un senador mas para cada unade las CCAA constituidas ' otro m)s por cada millón de %abitaciones de su respectivoterritorio.

*n cuanto a las atribuciones especificas del +enado como tal c)mara territorial, son m)s bien escasas ' se reduce a participar en la autoriación de los convenios entre las CCAA' en el reparto del Qondo de Compensación erritorial, dado que los procedimientosle#islativos se inician en el +enado, aunque la decisión correspondiente la comparte conel Con#reso. Vueda pues, como función relevante, aunque e7cepcional, la prevista en elart"culo /00, que e7i#e la aprobación del +enado para que el ?obierno pueda adoptar lasmedidas necesarias para obli#ar a las CCAA al cumplimiento foroso de susobli#aciones o para prote#er el interés #eneral vulnerado por aquellas.

*l art /0;./ C* dispuso que un ribunal +uperior de >usticia culminar) la or#aniación !udicial en el )mbito territorial de las CCAA, ' que las sucesivas instancias procesalesse a#otar)n, en su caso, ante los ór#anos radicados en el mismo territorio de la CCAAen que radique el ór#ano competente en primera instancia.$e la combinación de estos preceptos %a sur#ido el sistema de la L I2/<=0 del Poder >udicial, la cual es respetuosa con el principio de unidad !udicial pero al adaptarse a las

e7i#encias del sistema autonómico se %a sustituido la división propia de las Audiencias



erritoriales por la de los ribunales +uperiores de >usticia, que acomodan a%ora sudenominación ' competencias al mapa autonómico. silence msec-/01123

6 3a r'ani(aci)n de las Comunidades Aut)nomas <silence msec="1500"/>

La C*G= %a sido mu' parca en materia de or#aniación autonómica, confiando en el principio dispositivo que %abr"a de concretarse en los *statutos. *l constitu'ente solo seatrevió a establecer en el art. /0; un esquema de or#aniación que seria aplicable a lasComunidades de autonom"a plena, las del art. /0/, sin aludir a las de autonom"a #radualdel art. /E=. Pero las se#undas %an reproducido el modelo establecido por las primeras.

La 8or#aniación institucional autonómica” se basa, pues, en una Asamblea le#islativaele#ida por sufra#io universal, con arre#lo a un sistema de representación proporcional,que debe ase#urar la representación de las diversas onas del territorio& un Conse!o de?obierno con funciones e!ecutivas ' administrativas, ' un Presidente ele#ido por laAsamblea de entre sus miembros ' nombrado por el e', al que corresponde la$irección del Conse!o de ?obierno, la suprema representación de la respectivaComunidad ' la ordinaria del *stado en aquella. *l Presidente ' los miembros delConse!o de ?obierno ser)n pol"ticamente responsables ante la Asamblea.

*l con!unto del sistema responde al modelo de ?obierno parlamentario 'a que todos suselementos est)n presentes: %a' separación de las funciones e!ecutivas del )mbito de

poder de la Asamblea, las funciones e!ecutivas se encomiendan a un conse!o pol"ticamente responsable ante la Asamblea, que es ele#ido por ésta de entre susmiembros. La nomenclatura utiliada para desi#nar el con!unto de la instituciónautonómica ' los diversos ór#anos que la componen es distinta 5Junta, Consell etc.6

61 Asam&lea le'islativa o -arlamento

+e#ún el común de los *statutos, el ré#imen de este or#anismo supremo de las CCAAsi#ue las si#uientes re#las:

/6 odos los Parlamentos autónomos est)n constituidos por una sola C)mara, inte#rada por un número de miembros mu' variable. +on ele#idos conforme a la Le#islación#eneral electoral que se entiende como b)sica.

;6 La circunscripción electoral es, ordinariamente, la provincia, salvo en lascomunidades uniprovinciales, en que lo es el Partido !udicial o los @unicipios que semencionan en los *statutos, La elección se celebra mediante sufra#io universal, libre,directo ' secreto ' con arre#lo a un sistema de representación proporcional.

H6 *l derec%o de sufra#io activo se atribu'e a los ma'ores de /= aos que ten#an

residencia en cualquiera de los @unicipios de la ComunidadE6Los miembros de los Parlamentos Autonómicos que no est)n su!etos a mandatoimperativo tienen reconocido, en los mismos términos que los de las Cortes ?enerales,la inviolabilidad por las opiniones manifestadas durante el mandato ' por los votosemitidos. 4o tienen la inmunidad del art.G/ C* que impide el procesamiento de los

parlamentarios sin autoriación de las C)maras.

06 *n virtud de los poderes de autonormación ' or#aniación que los *statutosreconocen a las Asambleas, se remite al os re#lamentos internos de éstas todo lo relativoal ré#imen de su funcionamiento 5presupuestos, ré#imen de personal6



Las Asambleas autonómicas se disuelven por e7piración del término de su mandato 'adem)s por la falta de desi#nación del Presidente de la Comunidad en los terminose

previsto, normalmente de dos meses.

6# o&ierno e4ecutivo auton)micoLas funciones e!ecutivas de las CCAA se asi#nan al Presidente, al Conse!o de ?obierno' a los Bicepresidentes ' Conse!eros.

*l Presidente es el m)7imo representante de la Comunidad Autónoma, ostenta tambiénla representación ordinaria del *stado ' es desi#nado por la Asamblea en los términos

propios de los sistemas parlamentarios.

Las atribuciones del Presidente son las desi#nar ' cesar a los miembros del Conse!o de?obierno, diri#irlo, coordinar sus actuaciones ' en #eneral todo lo que comporta ladirección pol"tica ' la !erarqu"a superior de la Administración Autonómica. *l car#o esincompatible con cualquier otra función pública o privada ' disfruta de los %onores

correspondientes a su posición.*l Conse!o de ?obierno reproduce normalmente el esquema del ?obierno de la 4ación' se le asi#nan las funciones propias de éste a nivel autonómico, como las de iniciativale#islativa, e!ercicio de la potestad re#lamentaria, dirección pol"tica, control de laAdministración etc. *l número de Conse!eros es variable ' su nombramiento ' cesedependen del Presidente ' tienen a su car#o un ramo del sector de la AdministraciónAutonómica, e!erciendo en ella potestad re#lamentaria ' la dirección administrativa.silence msec-/01123



Capitulo FIII <silence msec="1500"/>

El Gunicipio Estructura . r'ani(aci)n <silencemsec="1500"/>

1 +iveles de la Administraci)n territorial$ tipolo'ía de entidades locales .

le'islaci)n aplica&le <silence msec="1500"/>*n la actualidad los municipios cubren todo el territorio nacional ' sobre el mismoterritorio ' sobre unos mismos ciudadanos inciden o actúan %asta seisAdministraciones territoriales que se van superponiendo de menor a ma'or )mbitoterritorial ' m)s importantes competencias, formando una especie de pir)mide, cu'a

base son los @unicipios ' la cúspide la Administración del *stado. *sta es lasituación después de C* G= que %a sumado a los anteriores niveles deAdministración territorial, el estatal, provincial ' municipal, el de las CCAA, con la

posibilidad para el territorio de al#una de estas Comunidades, por admitirlos as" susrespectivos *statutos, de creación de niveles de administración por encima del@unicipio, como las comarcas ' de otros inframunicipales, como la parroquia.

Por ello cuando %ablamos de los tipos de entidades locales %a' que distin#uir, deacuerdo con el art. H LKL, las entidades de rgimen común o de car!cter

imperativo que necesariamente %an de e7istir en todo el territorio nacional ' que sonel municipio la provincia ' la isla& de aquellas otras entidades locales queconstitu'en niveles facultativos de administración territorial que pueden establecer las comunidades autónomas. *stas últimas puede ser de )mbito territorial inferior almunicipal o superior, a#rupando en este caso varios municipios: )reasmetropolitanas ' mancomunidades de municipios.

La C* /<G=, adem)s de proclamar la autonom"a local, distribu'ó las competenciasentre el *stado ' las CCAA, asi#nando al *stado el dictado de las normas bases

b)sicas del ré#imen local 5art. /E<././=6 ' a las CCAA su desarrollo.

La normativa que corresponde al *stado %a sido aprobada mediante la Le' G2/<=0de ;9E e#uladora de las Kases del é#imen Local. Le si#uió el e7to efundido,aprobado por eal $ecreto Le#islativo G=/2=I /=9E.

Car)cter b)sico tiene tanbien la Le' H<2== de Daciendas locales, 5te7to refundido$ecreto le#islativo ;2;1EE de 09H6 as" como las Le'es //2<< ' 0G2;11H de medidas

para la moderniación del #obierno local que establece un ré#imen especial deor#aniación para los #randes municipios.

, El Gunicipio Concepto . naturale(a

*l art. /HG de la C* considera al @unicipio, !unto a la Provincia ' la ComunidadAutónoma, como una de las *ntidades en que se organiza territorialmente el 'stado' art"culo /E1 garantiza su autonomía y personalidad jurídica plena& pero adiferencia de lo que ocurre con la Provincial, la Constitución no ofrece unadefinición del @unicipio.

*s la LKL de /<=0 la que define los @unicipios como “'ntidades b!sicas de laorganización territorial del 'stado y cauces inmediatos de participación ciudadanaen los asuntos publicose, que institucionalizan y gestionan con autonomía losintereses propios de las correspondientes colectividades” atribu'éndoles

personalidad !ur"dica ' plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

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6 Elementos del Gunicipio <silence msec="1500"/>

61 El tHrmino municipal . sus alteraciones

ras el concepto, la Le' de Kases del é#imen Local seala que son elementos del@unicipio, el territorio, la población ' la or#aniación.

*l termino municipal se define como 8el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias-( *l desplie#ue de la or#aniación municipal, i#ual que el provincial ' el autonómico, es completo sobre todo el territorio nacional sin quee7istan onas no incluidas, debiendo necesariamente 8cada 6unicipio pertenece auna sola "rovincia” 5art./;6

Como condición general para la alteración de los términos municipales, la Le'e7i#e el respeto de los límites provinciales. *n todo caso las alteraciones puedentener lu#ar por: la fusión de @unicipios lim"trofes a fin de constituir uno nuevo& por la segregación de parte del territorio de uno o varios @unicipios para constituir otroindependiente o para a#re#arlo a otro lim"trofe& por la incorporación de uno o m)s

municipios a otros lim"trofes, con el resultado de la desaparición de los primeros.*n la actualidad la C* 5art /E=6 ' la LKL remiten a la le#islación autonómica lare#ulación del procedimiento de alteración de los términos municipales imponiendouna condición sustancial ' tres requisitos formales. As" para la creación de nuevosmunicipios sobre núcleos de población territorialmente diferenciados es precisoacreditar que cuenten con recurso suficientes para el cumplimiento de lascompetencias municipales ' que produca disminución en la calidad de los serviciosque ven"an siendo prestados. Adem)s se requiere la audiencia de los municipiosinteresados, dictamen del Conse!o de *stado o del ór#ano consultivo autonómicoequivalente ', en fin, la puesta en conocimiento de la Administración del *stado.

A falta de le#islación autonómica, el redimen estatal supletorio prescribe un doble procedimiento& si la iniciativa parte de al#uno de los municipios afectados ser) preciso un quórum especial 5;2H partes del número de %ec%o ' en todo caso, de lama'or"a absoluta del nR le#al de conce!ales6, a lo que si#uen una información

publica los informes del @inisterio de Administraciones Publicas ' del Conse!o de*stado, decidiendo el ?obierno.

6# 3a po&laci)n municipal

tro elemento estructural de @unicipio es la población que la LKL defineformalmente como la constituida por el conjunto de personas inscritas en el "adrón

municipal 5art /06La re#ulación de la población municipal parte de la obli#ación de todo espaol oe7tran!ero que viva en territorio espaol de empadronarse en el @unicipio en queresida %abitualmente ', si vive en varios, en aquel en que %abite durante mas tiempo,una obli#ación, sin embar#o, que no tiene mas sanción visible que privar a quien nose empadrone del e!ercicio de los derec%os de sufra#io activo ' pasivo.

La le' determina que cada ciudadano puede obtener el alta en el Padrón de un@unicipio como vecino, sin mas requisito que el de presentar el certificado de baja

en el Padrón del @unicipio donde %ubiera estado anteriormente empadronada. Lacondición de vecino se adquiere !ustamente 8en el momento de realizar la

inscripción en el "adrón- 5art. /06



Al "adrón municipal pueden también acceder los e7tran!eros. 4o obstante, lainscripción no constituir) prueba de su residencia le#al en *spaa ni les atribuir)nin#ún derec%o que no les confiera la le#islación vi#ente en materia de derec%os %libertades de los e7tran!eros en *spaa.

Los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del @unicipio, desapareciendo

as" la posibilidad de otras cate#or"as como las de transeúntes, residentes odomiciliados previstas en la le#islación anterior. *l Padrón se define como unregistro administrativo donde constan los que se autocalifican de vecinos del@unicipio ' las inscripciones en el mismo constitu'e n prueba de la residencia en el@unicipio ' de la residencia %abitual en el mismo& una prueba que, en cualquier

!uicio que se discuta la residencia %abitual, no puede ser otra cosa que una presunción iuris tantum que admite prueba en contario.

+er vecino otor#a unos derechos que la LKL de /<=0 enumera de forma noe7%austiva, especific)ndose, los si#uientes: ser elector ' ele#ible, participar en la#estión municipal, utiliar los servicios públicos municipales, acceder a los

aprovec%amientos comunales, ser informado de los e7pedientes municipales, pedir la consulta popular, e7i#ir el establecimiento del correspondiente servicio publico situviere car)cter obli#atorio ', en fin, e!ercer la iniciativa popular.

Los residentes #oan del derec%o de sufra#io activo en las elecciones municipalessiempre que sus respectivos pa"ses permitan el voto a los espaoles en dic%aselecciones, en los términos de un ratado. Por su parte gozan de sufragio pasivo losresidentes en 'spaBa que, sin %aber adquirido la nacionalidad espaola, ten#an lacondición de ciudadanos de la Inión 'uropea, reúnan los requisitos para ser elector ' %a'an manifestado su voluntad de e!ercer el derec%o de sufra#io activo en *spaa&este derec%o se e7tiende también a los nacionales de pa"ses que otor#uen a losciudadanos espaoles el derec%o de sufra#io pasivo en sus elecciones municipales.

Los vecinos que #ocen del derec%o de sufra#io activo en las lecciones municipales podr)n e!ercer la iniciativa popular presentando propuestas de acuerdos oactuaciones o pro'ectos de re#lamentos en materias de la competencia municipal.

tro canal de participación son las asociaciones de vecinos para la defensa de losintereses #enerales o sectoriales de los vecinos, a las que se les suministrar) la m)samplia información ' el uso de los medios publicose ' el acceso a las a'udaseconómicas para la realiación de sus actividades para impulsar su participación enla #estión de la Corporación. A tales efectos pueden ser declaradas de utilidad

pública.

6, El 'o&ierno . administraci)n municipal 8rH'imen vi'ente completoLa Constitución, art. /E1 ' la LKL de /<=0 establecen que el ?obierno ' laAdministración @unicipal, salvo en aquellos @unicipios que le#almente funcionenen ré#imen de conce!o abierto, corresponda al A'untamiento inte#rado por elAlcalde, ele#ido por los Conce!ales, ' estos ele#idos mediante sufra#io universal,i#ual, libre, directo ' secreto por los vecinos. Como ór#anos de menor si#nificación' con la finalidad de servir de apo'o al Alcalde o de enlace entre este ' el Pleno delA'untamiento nuestra le#islación institucionalió los enientes de Alcalde, la >untade ?obierno Local ' otros ór#anos de colaboración ' de control en que %abr)n deestar representados todos los #rupos pol"ticos.

+i consideramos que las reformas no %an afectado al ré#imen de conce!o abiertoaplicable a los @unicipios de escasa población, tenemos tres sistemas de #obierno



local: el com%n, el de los 4unicipios de gran población, ' el de los peue5os

4unicipios. Aparte est)n los re#imenes especiales de @adrid ' Karcelona 5Le'es;;2;11I ' /2;11I6

A +ueva estructura por niveles

Los Gunicipios de rH'imen com%n cuentan con los si#uientes ór#anos:a) %el Alcalde, los 6enientes de Alcalde y el leno, as" como la &omisión Especial

de &uentas, que e7isten en todos los A'untamientos.

b) %a 7unta de +obierno ocal , que se constitu'e en los @unicipios con población superior a 0.111 %abitantes ' en los de menos cuando lo acuerdo elPleno de su A'untamiento.

c) %as llamadas &omisiones nformativas que son ór#anos para el estudio,informe o consulta de los asuntos que %an de ser sometidos a la decisión delPleno, as" como los ór#anos de se#uimiento de la #estión del Alcalde, la >unta de?obierno Local ' los Conce!ales que ostenten dele#aciones, que se constituir)

en los @unicipios de m)s de 0.111 %abitantes.d) a &omisión Especial de &uentas ue deber! e8istir en todos los

Ayuntamientos% *st) inte#rada por miembros de los #rupos pol"ticos con lamisión de elaborar un informe sobre las cuentas anuales de la corporacióncar)cter previo a la elevación al Pleno municipal paa su aprobación.

e) %a &omisión Especial de $ugerencias y eclamaciones solo e7istir) cuando elPleno as" lo acuerde, por el voto favorable de la ma'or"a absoluta del numerole#al de sus miembros, o as" lo dispon#a su e#lamento or#)nico .

3os Gunicipios de 'ran po&laci)n@

La Le' 0G2;11H de @edidas de @oderniación del ?obierno Local, %a creado unré#imen m)s comple!o aun que el ré#imen común para los @unicipios de #ran

población, e7cepto el @unicipio de Karcelona&

+on municipios de #ran población:

a6 .los municipios cu'a población supere los ;01.111 %abitantes

b6 .los municipios capitales de provincia cu'a población sea superior a los /G0.111%abitantes

c6 .los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes delas instituciones autonómicas&

d6 .Asimismo los municipios cu'a población supere los G0.111 %abitantes que presenten circunstancias económicas, sociales, %istóricas o culturales especiales.

La aludida comple!idad or#aniativa consiste en lo si#uiente:

a6 El -leno estar) formado por el alcalde ' los conce!ales, contar) en todo caso conun +ecretario ?eneral ' dispondr) de comisiones que estar)n formadas por losmiembros que desi#nen los #rupos pol"ticos en proporción al numero de conce!alesque ten#an en el Pleno.

b6 el alcalde . los 2enientes de Alcalde que le sustituir)n, por el orden de sunombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad.



c6 .3a unta de o&ierno 3ocal, ór#ano que, ba!o la presidencia del alcalde,colabora de forma cole#iada en la función de dirección pol"tica que a este lecorresponde ' e!erce las funciones e!ecutivas ' administrativas. *l Alcalde podr)nombrar como miembros de la >unta de ?obierno Local a personas que no ostentenla condición de conce!ales, siempre que su número no supere un tercio de sus

miembros, e7cluido el alcalde.d6.El Conse4o ocial de la Ciudad, inte#rado por representantes de lasor#aniaciones económicas, sociales, profesionales ' de vecinos mas representativasal que corresponder) adem)s de las funciones que determine el Pleno mediantenormas or#)nicas, la emisión de informes, estudios ' propuestas en materia dedesarrollo económico local, planificación estraté#ica de la ciudad ' #randes

pro'ectos urbanos.

e6 3a Comisi)n de u'erencias . eclamaciones, subespecie de $efensor delPueblo, pero ór#ano cole#iado, que podr) supervisar la actividad de laAdministración municipal, dando cuenta al Pleno, mediante un informe anual, de las

que!as presentas ' de las deficiencias observadas en el funcionamiento de losservicios municipales

f6 *n estos municipios deber)n crearse distritos como divisiones territoriales propias, dotadas de ór#anos de #estión desconcentrada, para impulsar ' desarrollar la participación ciudadana en la #estión de los asuntos municipales ' su me!ora sin

per!uicio de la unidad de #obierno ' #estión del @unicipio. La presidencia deldistrito corresponder) en todo caso a un Conce!al.

#6 .tro ór#ano ine7cusable es la accesoria 4urídica para la asistencia le#al alAlcalde, la >unta de ?obierno Local ' ór#anos directivos, comprensiva delasesoramiento !ur"dico ' de la representación ' defensa en !uicio del A'untamiento.

+u titular ser) nombrado ' separado por la >unta de ?obierno Local, entrelicenciados en $erec%o que sean funcionarios locales con %abilitación de car)cter nacional o bien funcionario de carrera del *stado.

%6 Para que la saturación burocr)tica sea completa, 9por u no dise5ar, como la ey ace, un órgano colegiado para la resolución de las reclamaciones

económico#administrativas; *7istir), pues un ór#ano especialiado en elconocimiento ' resolución de las reclamaciones sobre actos de #estión, liquidación,recaudación e inspección de tributos e in#resos de $erec%o Publico que sean decompetencia municipal, el dictamen sobre los pro'ectos de ordenanas fiscales ' laelaboración de estudios ' propuestas en materia tributaria.

+i#uiendo la estela de la Le' 012<G del ?obierno, la Le' 0G2;11H de medidas para lamoderniación del #obierno local, considera órganos directivos a los coordinadores#enerales de cada )rea o conce!al"a, al titular del ór#ano de apo'o a la >unta de?obierno local ' al Conce!al9secretario de la misma, el titular de la asesor"a !ur"dica,el +ecretario ?eneral del Pleno, el (nterventor #eneral municipal ' en su caso, eltitular del ór#ano de #estión tributaria

-e*ueos Gunicipios@

+on los de menos de /11 %abitantes. *stos @unicipios se ri#en por el sistema delConce!o abierto 5articulo /E1 C*6. *n él se atribu'en al Alcalde ' a una AsambleaBecinal de la que forman parte todos los electores, el #obierno ' administración

municipal, a!ustando su funcionamiento a los usos, costumbres ' tradiciones locales



' en su defecto, a lo establecido con car)cter #eneral en la Le' de las Kases ' lasLe'es de las CCAA sobre ré#imen local.

*l é#imen de conce!o abierto se aplica también a aquellos @unicipios quetradicionalmente cuenten con este sin#ular ré#imen de #obierno ' administración.ambién es aplicable a @unicipios en los que su localiación #eo#raf"a, la me!or

#estión de los intereses municipales u otras circunstancias lo %a#an aconse!able 'medie decisión favorable por ma'or"a de ;2H de los miembros del A'untamiento,

previa petición ma'oritaria de los vecinos ' aprobación por la ComunidadAutónoma.

Las le'es de las CCAA podr)n, por su parte, establecer re#imenes especiales,distintos del anterior, para @unicipios pequeos o de car)cter rural ' para aquellosque reúnan otras caracter"sticas que lo %a#an aconse!able, como su car)cter %istórico9art"stico o el predominio en su termino de las actividades tur"sticas,industriales, mineras u otras seme!antes.

El pleno del A.untamiento

*n la Administración municipal, el Pleno es el ór#ano supremo tanto en el ré#imencomún como en el de los @unicipios de #ran población. *s el ór#ano que encarna lavoluntad municipal, democr)ticamente establecida por la elección popular de todossus miembros, el Alcalde ' los Conce!ales.

La LKL de /<=0 remite a la Le' r#)nica 02=0 del é#imen *lectoral ?eneral el procedimiento para la elección de Conce!ales, los supuestos de inele#ibilidad eincapacidad ' la duración de su mandato.

*l numero de Conce!ales es variable en función de la población de residentes,a!ust)ndose a una escala que va desde 0 Conce!ales para los @unicipios de %asta

;01 residentes, %asta ;0 para los @unicipios cu'o numero de residentes estécomprendido entre 01.11/ ' /11.111& para los @unicipios de población superior a/11.111, se aade un Conce!al m)s por cada /11.111 residentes o fracción 5' unom)s, en todo caso, si el número total de Conce!ales fuere impar6.

La elección se a!usta al sistema de representación proporcional, en todo seme!ante alque ri#e para la elección de los miembros del Con#resos de los $iputados.

La LKL de /<=0 si bien establece que el Pleno del A'untamiento, constituido por todos los Conce!ales ' presidido por el Alcalde, constitu'e el ór#ano supremo del@unicipio, delimitó sus competencias 5con la clara intención de resaltar frente a élla fi#ura del Alcalde6

Las competencias que se atribu'en a%ora al Pleno en los @unicipios de ré#imencomún son:

/ %<ormativas ' en este sentido aprueba el e#lamento or#)nico del A'untamiento, las ordenanas municipales ' los planes de urbanismo en su fase inicial.

2 %0iscalizadoras o de control sobre los restantes ór#anos municipales con car)cter #eneral ' en especial a través de la aprobación de los presupuestos ' cuentas, lamoción de censura al Alcalde ' la de confiana planteada por éste.

3 %.rganizativas sobre la participación del @unicipio en or#aniaciones supramunicipales, sobre la forma de #estión de los servicios ' aprobación de la plantilla

de personal.



= %0inancieras, como la determinación de los tributos municipales, la disposiciónde los #astos ' la ena!enación ' adquisición de bienes, cuando e7cedan dedeterminada cuant"a, por deba!o de la cual, /1Y del matrimonio municipal, escompetencia del Alcalde.,

> %&uasi#jurisdiccionales, como el planteamiento de conflictos de competencia a

otras Administraciones ' la decisión sobre el e!ercicio de acciones ante losribunales en materia de competencia plenaria, es decir, no atribuidas al Alcalde.

*n cuanto al leno de 4unicipios de gran población, las innovaciones masrelevantes que introduce la Le' 0G2;11H consisten en la posibilidad de que elAlcalde dele#ue la presidencia de éste en cualquier Conce!al, la supresión de lasfunciones e!ecutivas o administrativas del Pleno, que se concentran en los ór#anosde tal naturalea ' la posibilidad de dele#ar funciones resolutorias en lasComisiones. Con este con!unto de medidas se viene a confi#urar al Plenoúnicamente como un verdadero ór#ano de control sobre los ór#anos e!ecutivos.

C El e4ecutivo municipal@ el Alcalde$ naturale(a$ elecci)n$ unciones$competencias

La novedad m)s si#nificativa de la re#ulación de la LKL de /<=0 %a sido, sinduda, privar al Alcalde de su condición de representante del *stado en el @unicipio,el cual, a su ve, de!a de ser también una circunscripción territorial del *stado.

Para la elección del Alcalde, el articulo /E1 de la C* ofrece la alternativa de que seele#ido por los conce!ales o por los vecinos directamente. La vi#ente Le' r#)nica02=0 del é#imen *lectoral ?eneral, optó por la primera solución, de modo que elAlcalde ese ele#ido por los Conce!ales, por ma'or"a absoluta, entre estos mismos,

pero restrin#idamente a aquellos Conce!ales que %ubiesen encabeado una de laslistas electorales. *n caso de no obtener ma'or"a absoluta nin#uno de los candidatos,ser) proclamado Alcalde el Conce!al que encabece la lista m)s votada, ', en caso deempate, la elección se resolver) por sorteo.

La duración del car#o ser) de E aos contados desde la fec%a su elección.

especto al cese, la Le' *lectoral introduce como novedad, inspirada en elfuncionamiento del sistema parlamentario ' en el art"culo //H C*, la moción de

censura como técnica de destitución del Alcalde. La moción debe ser suscrita almenos por la tercera parte de los Conce!ales ' tiene car)cter constructivo, debiendoincluir el nombre de un candidato que %a'a fi#urado en los tres primeros puestos deuna lista o en los si#uientes correspondientes, si al#uno %ubiera perdido la condición

de Conce!al.0unciones: *l Alcalde es el residente de la &orporación ' en tal conceptoconvoca ' preside las sesiones del Pleno, de la >unta de ?obierno ' de cualesquieraotros ór#anos municipales ' decide los empates con voto de calidad ' asimismorepresenta al A'untamiento frente a terceros ' en los ribunales.

$e otro lado el Alcalde es el 7efe del Ejecutivo o +obierno 4unicipal ' como taldiri#e el ?obierno ' la Administración municipal, ordena la publicación ' %acecumplir los acuerdos del Pleno, nombra los enientes de Alcalde, inspecciona eimpulsa los servicios ' obras municipales ' e!erce una cierta potestad re#lamentariaa través de los bandos, decretos e instrucciones.

En materia económica le corresponde la #estión ordinaria ' dispone los #astos dentro del presupuesto ' concierta operaciones de crédito ' adquisiciones de bienes,



siempre que su importe no supere el /1Y de sus recursos ordinarios ' dentro de lamisma cuant"a celebra contratos ' otor#a concesiones administrativas.

+in#ularmente notables son sus competencias ' funciones en materia de personal 5es !efe de sus funcionarios contratados laborales ' la Polic"a @unicipal6

*n manos del Alcalde esta pr)cticamente toda la competencia urban"stica de gestión: aprobación de los instrumentos de desarrollo del planeamiento #eneral noe7presamente atribuidos al Pleno, as" como la e7pedición de licencias.

Le corresponde también el e!ercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del Ayuntamiento en las materias de su competencia.

*l Alcalde es el órgano sancionador del A'untamiento por las faltas dedesobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanas municipales.

N, en fin, particular importancia tiene la cl!usula residual de competencias envirtud de la cual le corresponde al Alcalde el e!ercicio de todas aquellas otrasatribuciones que la le#islación del *stado o de las CCAA asi#ne al @unicipio ' no

estén reservadas al Pleno u otros ór#anos.*l Alcalde puede dele#ar sus funciones en los enientes de Alcalde ' en la >unta de?obierno. Pero de la dele#ación se e7clu'e convocar ' presidir las sesiones delPleno ' de la >unta de ?obierno.

Los enientes de Alcalde, por su parte, tienen como misión la sustitución delAlcalde en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. +on nombrados 'revocados libremente por el Alcalde entre los miembros Conce!ales de la >unta de?obierno, ', don de ésta no e7ista, de entre los Conce!ales.

D 3a unta de 'o&ierno local

La >unta de ?obierno Local comparte, al servicio del Alcalde, el e!ecutivo local 'tiene distinta composición ' funciones en los @unicipios de ré#imen común ' en losde #ran población.

*n los 4unicipios de rgimen común la >unta de ?obierno Local se inte#ra por elAlcalde ' un número de Conce!ales no superior al tercio del número le#al de losmismos, nombrados ' separados libremente por aquel, dando cuenta al Pleno.

Corresponde a la >unta de ?obierno Local la asistencia al Alcalde en el e!ercicio desus atribuciones& pero a diferencia de los @unicipios de #ran población, carece decompetencias propias, correspondiéndole entonces e!ercerlas al Alcalde.

*n los @unicipios de ?ran Población la #ran novedad introducida por la Le'0G2;11H de medidas para la moderniación del #obierno local, es que la >unta de?obierno Local, a la que !unto al Alcalde se le atribu'e la condición de órganos

superiores, se nutre no solo de representantes locales, es decir de Conce!ales, cu'onúmero no podr) e7ceder de un tercio del numero le#al de miembros del Pleno,incluido el Alcalde, sino que, adem)s, el Alcalde podr) nombrar personas no electasque no ostenten la condición de Conce!ales, siempre el número de estas no supereun tercio de los miembros de la >unta, e7cluido el Alcalde.

odos los miembros de la >unta 5como los @inistros del ?obierno de la 4ación en elcon#reso de los $iputados6 podr)n asistir a las sesiones del Pleno e intervenir en losdebates, responden pol"ticamente ante el Pleno de su #estión de forma solidaria, sin

per!uicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su #estión.



*n cuanto a sus atribuciones, corresponde a la >unta de ?obierno Local, con elcar)cter de propias, la aprobación de los pro'ectos de ordenanas ' de lose#lamentos, del pro'ecto de Presupuesto ' la aprobación de los pro'ectos deinstrumentos de ordenación urban"stica cu'a aprobación definitiva o provisionalcorresponda al Pleno. silence msec-/01123

5 Inra . supramunicipalidad <silence msec="1500"/>Con naturalea de entes locales, verdaderas administraciones territoriales, la Le' deKases de é#imen Local contempla otros supuestos, en unos casos con territorio '

población inferior al municipio, ', en otros casos, superior. *stas entidades son decar)cter dispositivo, dado que podr)n constituirse o no en función de los requisitose7i#idos para su creación por la le#islación de las CCAA. +on estas las entidadeslocales menores, las mancomunidades de municipios, las )reas metropolitanas ' lascomarcas.

51 Entidades locales menores

Las *ntidades Locales @enores son entes locales de )mbito inferior al @unicipio 'se constitu'en sobre núcleos de población separados, tales como parroquias, aldeas, barrios, antei#lesias, conce!os, pedan"as, lu#ares ane!os ' otros an)lo#os, o aquellasque establecan las le'es. Las *ntidades locales menores gozan de personalidad

jur"dica independiente d el @unicipio en que est)n enclavadas. 4o son, pues,estructuras or#)nicas de #estión desconcentrada como acontece con los distritos. *ntodo caso las entidades locales menores, !ustamente con los pequeos municipiosconstitu'en residuos de un pasado municipal con escasa vi#encia.

La re#ulación de las entidades locales menores corresponde a las le'es autonómicasque deber)n respetar las si#uientes re#las como le#islación b)sica:

a .La constitución de nuevas *ntidades locales de )mbito inferior al @unicipiorequiere: Petición escrita de la ma'or"a de los vecinos residentes en el territorio que%a'a de ser base de la *ntidad o alternativamente acuerdo del A'untamiento b6(nformación publica vecinal c6 (nforme del A'untamiento $6 esolución definitiva

por el Conse!o de ?obierno de la Comunidad Autónoma& fi!ando la norma comoúnico limite la imposibilidad de constituirse en *ntidad local el núcleo territorial enque resida el A'untamiento.

& .La *ntidad %abr) de contar con un órgano unipersonal ejecutivo de eleccióndirecta ' un órgano colegiado de control , cu'o número de miembros no podr) ser inferior a dos ni superior al tercio del número de Conce!ales que inte#ran elrespectivo A'untamiento.

c .Los acuerdos sobre disposición de bines, operaciones de crédito ' e7propiaciónforosa deber)n ser ratificados por el A'untamiento.

Como ór#anos de #obierno se les confi#ura como ór#ano unipersonal ' e!ecutivo dela *ntidad al Alcalde ped!neo, con las si#uientes atribuciones: convocar ' presidir la >unta o Asamblea, diri#ir las deliberaciones ' empates con su voto de calidad&%acer cumplir ' e!ecutar sus acuerdos& aplicar el presupuestos, pa#os ' rendir cuentas de su #estión& vi#ilar la conservación de caminos rurales, fuentes publicas 'montes, as" como los servicios de polic"a urbana ' de subsistencias, las dem)s que leatribu'an las le'es ' las no reservadas a otros ór#anos.

A la Asamblea le corresponde la aprobación de presupuestos fundamentalmente.



5# Gancomunidades$ consorcios

*st) contemplada en el articulo EE de la Le' de Kases del é#imen Local: 8sereconoce a los @unicipios el derec%o de asociarse con otros en Gancomunidades

para la e!ecución en común de obras o servicios determinados de su competencia” 4ótese que la a#rupación se da solo entre @unicipios, dando lu#ar a la creación deun verdadero *nte local especialiado con las facultades propias de los de estanaturalea, pero sin presencia de los particulares, a diferencia de los consorcios.

Con la creación de este tipo de or#aniaciones se pretende paliar el problema de lafalta de recursos de los @unicipios para afrontar obras o prestar servicios,trascendiendo la actual situación de minifundismo municipal 5es propio de estafi#ura atender a la prevención de incendios, reco#ida de basuras, abastecimiento dea#uas, #estión de mataderos etc.

La Le' reconoce a las @ancomunidades personalidad jur"dica y capacidad para el

cumplimiento de sus fines espec"ficos. La creación de las @ancomunidades e7i#e elvoto favorable de la ma'or"a absoluta del Pleno de los A'untamiento interesados& si

est)n implicados @unicipios de distintas Provincias %abr) de darse audiencia a las$iputaciones Provinciales respectivas. os Estatutos deber)n e7presar los@unicipios que comprenden, lu#ar en que radiquen sus ór#anos de #obierno 'administración, numero ' forma de desi#nación de los representantes de losA'untamientos que %an de inte#rar los ór#anos de ?obierno de la @ancomunidad,los fines de esta, los recursos económicos, el plao de vi#encia, el procedimiento

para modificar los *statutos ' las causas de disolución

os órganos de +obierno de la @ancomunidad ser)n representativos de losA'untamientos mancomunados en la forma que determinen sus respectivos*statutos.

A diferencia de la @ancomunidad, la fi#ura del consorcio local supone, !unto con la presencia en la a#rupación de *ntes públicos, la integración de particulares sin

!nimo de lucro. La LKL de /<=0 permite la presencia de particulares ' lo definecomo :*organización ue pueden constituir las autoridades locales con otras

Administraciones ublicas para fines de inters común, o con entidades privadas

sin animo de lucro ue persiguen fines de inters publico concurrentes con los de

las Administraciones ublicas:

*l consorcio #oa de personalidad jurídica propia, se ri#e por el 'statuto, quedeterminar) las particularidades del ré#imen or#)nico, funcional ' financiero.

5, 3a Comarca

La comarca est) formada por una a#rupación de @unicipios cu'as caracter"sticas,#eo#r)ficas o %umanas, determinan la e7istencia de intereses comunes que precisande una #estión propia o la prestación de servicios de dic%o )mbito.

*l art"culo /E/./ de la C* reconoce la posibilidad de creación de 8a#rupaciones de@unicipios diferentes de la Provincia” pero la LKL establece para todas lasCCAA, salvo Catalua, una condición de limitadora para su establecimiento comola imposibilidad de crear la Comarca 8si a ello se oponen e7presamente las ;20

partes de los @unicipios que debieran a#ruparse en ella, siempre que, en este caso,tales @unicipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio

correspondiente”.



La L.K..L,. en consecuencia con lo establecido en la C*, remite la creación de las

comarcas a las CCAA se#ún lo dispuesto en sus respectivos *statutos, estableciendocomo requisito que su creación nunca podr) suponer la perdida por los @unicipiosde sus competencias propias., pero nada impide que los municipios puedan dele#ar competencias en la comarca.

*l )mbito territorial de la comarca ser) el que determinen las le'es de las CCAA, alas que corresponder) también la fi!ación de la composición ' funcionamiento desus ór#anos de #obierno, recursos ' competencias, que deber)n acompaarse delsealamiento de las potestades administrativas pertinentes. *n cuanto al

procedimiento, se determina que la iniciativa para su creación podr) partir de los@unicipios interesados, sin que pueda crearse si se oponen e7presamente las ;20

partes de los @unicipios que debieran a#ruparse en ella, siempre que tales@unicipios representen al menos la mitad del censo electoral del territoriocorrespondiente 5'a visto6

56 3as ?reas metropolitanas

La le' G2=0 de las Kases del é#imen Local define las reas @etropolitanas como(Entidades locales integradas por los 4unicipios de grandes aglomeraciones

urbanas entre cuyos núcleos de población e8isten vinculaciones económicas y

sociales ue agan necesario la planificación conjunta y la coordinación de

determinados servicios y obras”.

Queron creadas antes de la C* G=, no como entes locales, sino como or#anismosdependientes de la administración del *stado para la planificación urban"stica de losmunicipios a#rupados ' para la prestación de servicios b)sicos en @adrid, Kilbao 'Balencia. La Corporación @etropolitana de Karcelona, de #ran capacidad de #estiónfue creada, sin embar#o, como una entidad local. Al no resultar satisfactoria para los

nuevos #obiernos de las CCAA, por lo que fueron suprimidas por le'es de éstas.A%ora su eventual creación deber) i#ualmente %acerse mediante le' de las CCAA

previa audiencia de la Administración del *stado, de los A'untamientos '$iputaciones afectadas.silence msec-/01123



Capítulo L <silence msec="1500"/>

Competencias . rH'imen de las Corporaciones

<silence msec="1500"/>locales 1 3a autonomía municipal

11 Antecedentes <silence msec="1500"/>

Distóricamente no puede %ablarse en *spaa de una verdadera autonom"a de los@unicipios ' Provincias, tanto por la falta de un núcleo de competencias e7clusivas '

privativas a cubierto de las intervenciones estatales, como por el e7cesivo #rado decontrol ' tutelas que el *stado %a e!ercido sobre ellos.

1# e'ulaci)n tras la Constituci)n de 1J7 . re'ulaci)n en la 33

ampoco la Constitución de /<G= estableció una tabla de competencias locales. Por elcontario, todas las competencias publicas las reparte entre *stado ' CCAA 5art"culos/E= ' /E<6, limit)ndose a establecer que los @unicipios, como los dem)s *ntesterritoriales, #oan de autonom"a para la #estión de sus intereses respectivos.

Las competencias locales se continúan definiendo en el $erec%o espaol desde lale#islación estatal o autonómica, cu'a idea matri, en la Le' de Kases de é#imenLocal de /<=0, es la de ase#urar una cuota de participación competencial en lascompetencias atribuidas a ór#anos superiores.

Qaltando una enumeración de competencias municipales en la C* abr! ue estar a su

delimitación en la legislación local & una delimitación que nunca ser) cabal ' suficiente,como dice el ribunal Constitucional, ' ue deber! completarse con las competencias

ue las leyes sectoriales reserven a los 4unicipios y en su caso a las provincias , alre#ular espec"ficos )mbitos de intervención administrativa cuando en ellos sereconocan intereses locales.

La Le' de Kases del é#imen Local comiena por establecer la le'itimaci)n ocapacidad del Gunicipio “para promover toda clase de actividades y prestar cuantos

servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de lacomunidad vecinal-(

La le' alude después a la competencia de participaci)n, en los términos de lale#islación del *stado ' de las Comunidades Autónomas, en las materias que enumera,' que van desde la se#uridad en lu#ares públicos %asta la pro#ramación de la enseana,trafico protección civil, incendios medio ambiente, ferias, tiempo libre, etc. *n estasmaterias, la Le' estatal o autonómica determinar) las competencias municipales.

$e las materias enunciados, cu'a concreción se %ar) por Le' del *stado o de las CCAA,

el art"culo ;I identifica una serie de funciones con el car)cter de competenciaso&li'atorias o mínimas, a prestar por los @unicipios por s" o asociados con otros ' queson las si#uientes:

/6 .*n todos los @unicipios: alumbrado publico, cementerio, reco#ida de residuos,limpiea viaria, abastecimiento domiciliario de a#ua potable, alcantarillado 'acceso a los núcleos de población, pavimentación de las v"as publicas ' controlde alimentos ' bebidas.

;6 .*n los @unicipios con m)s de 0.111 %abitantes, adem)s parque publico, biblioteca publica, mercado ' tratamiento de residuos.



H6 .*n los @unicipios con m)s de ;1.111 %abitantes, adem)s protección civil, prestación de servicios sociales, prevención ' e7tinción de incendios,instalaciones deportivas de uso público ' matadero.

E6. *n los @unicipios con población superior a los 01.111 %abitantes, adem)strasporte colectivo urbano de pasa!eros ' protección del medio ambiente.

+i no pueden cumplir las obli#aciones m"nimas se les puede dispensar por las CCAA ' prestación de dic%os servicios por el propio A'untamiento& se establece que la a'uda delas $iputaciones Provinciales a los @unicipios se diri#ir) preferentemente alestablecimiento ' adecuada prestación de estos servicios m"nimos.

Al mar#en de estas competencias, los @unicipios pueden reali(ar actividadescomplementarias propias de otras Administraciones -%&licas ', en particular, lasrelativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad yla protección del medio ambiente.

1, 3a 'arantía constitucional de la autonomía de los entes locales . su deensa

ante el 2C@ientras cada ve es m)s teórico que real el !udicialiado control de lasAdministraciones superiores 5*stado o Comunidad Autónoma6 sobre los *ntes locales,se abre el proceso inverso de control de éstos sobre la le#islación estatal ' autonómica.Por Le' r#)nica de ;/9E9<< se modifica la Le' r#)nica del C para que puedan ser ob!eto de impu#nación ante éste, por parte de los *ntes locales, aquellas le'es del*stado o de las CCAA que pudieran no resultar respetuosas de dic%a autonom"a.

Para plantear el conflicto est)n le#itimados los @unicipios o Provincias que sean únicosdestinatarios de la correspondiente le'. +i la le' es #eneral estar)n le#itimados unséptimo del número de municipios del )mbito territorial a que afecte aquella o la mitad

de las Provincias en el mismo )mbito, siempre que representen, a su ve, la mitad de la población oficial del )mbito territorial afectado.

Para plantear el recuso es necesario acuerdo del ór#ano plenario de las Corporacioneslocales recurrentes con el voto favorable de la ma'or"a absoluta del numero le#al demiembros de las mismas. +e necesita un informe del Conse!o de *stado u ór#anoconsultivo de la correspondiente Comunidad autónoma, que ser) preceptivo pero novinculante.

Planteado el conflicto el ribunal podr) acordar mediante auto motivado la inadmisióndel mismo por falta de le#itimación u otros requisitos. La sentencia declarar) si e7iste ono vulneración de la autonom"a local constitucionalmente #arantiada, determinando,

se#ún proceda, la titularidad o atribución de la competencia controvertida ' resolver) ensu caso lo que procediere sobe las situaciones de %ec%o o de derec%o creadas en lesiónde la autonom"a local. silence msec-/01123

# 3as competencias municipales@ H'imen de las competencias propias .dele'adas <silence msec="1500"/>

Las competencias que los @unicipios asuman se#ún las anteriores re#las, aunque losean de participación en las del *stado o Comunidad Autónoma, ' se#ún la le#islaciónsuperior estatal o autonómica, se entiende que son competencias propias cu'o ré#imen

!ur"dico es diverso de las competencias que se e!ercen por dele#ación de unaadministración superior. *sto supone que las propias se e!ercen con autonom"a, es decir,

sin sujeción a controles o tutelas y bajo la propia responsabilidad , pero atendiendosiempre a la debida coordinación en su pro#ramación ' e!ecución con las dem)s



Administraciones Publicas. La autonom"a no se pierde por cooperar conadministraciones superiores en instrumentos de cooperación bilateral, convenios, o conla participación del @unicipio en ór#anos de cooperación, supuestos en que el@unicipio mantiene sus poderes decisorios, pero 'a se pierde cuando se le somete atécnicas mas imperativas como la planificación sectorial.

Ante la posibilidad, sin embar#o, de que el e!ercicio de la competencia participada entrelas administraciones superiores ' la local no sea factible de divisiones ' de su e!erciciocoordinado la Le' de é#imen Local autoria a resolver mediante procedimientoscon!untos en los que solo uno de los *ntes territoriales ostenta la potestad decisoriafinal, pero dando participación a los *ntes interesados mediante informes, propuestasetc.

Por el contrario, las competencias atri&uidas por dele'aci)n, se e!ercer)n en lostérminos del instrumento de dele#ación que puede prever formulas de dirección 'control de oportunidad por el dele#ante que, en todo caso, %abr)n de respetar la potestadde autoor#aniación de los servicios de la entidad local silence msec-/01123

6 El control so&re los entes locales <silence msec="1500"/>Como se di!o, la autonom"a de los entes locales no solo depende de las competenciasque se les asi#nen, sino también 5parte de los medios o recursos económicos6 del #radode independencia con que frente al *stado o a otras colectividades territoriales lase!ercen. +i los controles ' tutelas son mu' fuertes la autonom"a desaparece& por elcontrario, si no %a' posibilidades de control por los *ntes territoriales, se corren losries#os propios del cantonalismo local. Beamos, pues, cuales %an sido las respuestas aesta cuestión en nuestro m)s cercano pasado ' en la le#islación actual.

61 El control del Estado li&eral so&re los entes locales

*n el *stado liberal ' centralista, se#ún el modelo francés importado a *spaa, ' quelle#a %asta la C* /<G=, las relaciones de las *ntidades locales con el *stado se e7presanen la re#la de una efectiva subordinación de aquellas a éste. La filosof"a pol"tica queinspira esa solución es también mu' simple: el *stado encarna la soberan"a nacional 'no es concebible que encuentre en una parte de su territorio ' población otrasvoluntades parciales que puedan enfrent)rsele. *sta superioridad de la Administracióndel *stado #arantia también la i#ualdad de todos los ciudadanos ante la le' ' losservicios públicos, esencial al *stado centralista unitario, ' adem)s le permite asumir el

papel de defensora de los derec%os ciudadanos contra los eventuales e7cesos de los poderes locales.

Los principios ' técnicas puestas en pie para ase#urar la subordinación de los *nteslocales al *stado parten del control de éste sobre los titulares de los ór#anos del#obierno local. A su ve, el control sobre la le#alidad ' oportunidad de la actividad delos *ntes locales se e!erc"a a través de la que se %a llamado trilo#"a de las formas detutela: la anulación, la aprobación ' la sustitución.

%a tutela de anulación privile#iada con el previo efecto suspensivo del acto o actividadcontrolada, pod"a e!ercerse de oficio o a través de la resolución de los recursosinterpuestos por los particulares.

%a tutela de sustitución permit"a al *stado reemplaar la actividad de los ór#anose!ecutivos de las entidades locales por la su'a propia, cuando aquellos se ne#aban o

retrasaban el cumplimiento de obli#aciones le#ales.



%a tutela de aprobación supon"a que en determinadas materias las Autoridades locales no pod"an actuar solas, sin contar con el visto bueno de la Autoridad *statal.

6# 3a tutela municipal por el 2C . la 4udiciali(aci)n de las relaciones decontrol . tutela

La puesta en vi#or de la C* G= supuso una condena pr)cticamente total de las técnicasde tutela que la +entencia del ribunal Constitucional de ; de febrero de /<=/ declarócontrarias a la autonom"a local, anulando buena parte de la re#ulación de la Le' deé#imen Local de /<00.

*n ésta ' posteriores sentencias el C %a concretado as" sus criterios:

9*s inconstitucional la potestad de suspender o destituir de sus car#os a los Presidentes' miembros de las Corporaciones locales en caso de mala conducta, as" como por motivos #raves de orden público, dado el car)cter representativo de los mismos.

9*s incompatible con la autonom"a local la sustracción de la potestad del @unicipio deaprobación de los presupuestos. +in embar#o, es constitucional la posibilidad de limitar

la asunciones de obli#aciones 5se entiende que por le'es #enerales69*s inconstitucional la re#la se#ún la cual en las materias no confiadas a la e7clusivacompetencia de los @unicipios ' Provincias unos ' otras actuar"an ba!o la direcciónadministrativa del @inisterio de ?obernación 5a%ora (nterior6 pues otor#a una potestadde dirección #enérica a la Administración del estado, que refle!a una concepción acercade la posición del @unicipio ' la Provincial que se opone al concepto de autonom"a.

9Por el contrario, es constitucional la suspensión provisional por el +ubdele#ado del?obierno de las ordenanas ' re#lamentos locales incursas en infracción le#al, por tratase de un control de le#alidad de alcance limitado, 'a que la suspensión tienecar)cter provisional %asta que decida la >urisdicción Contencioso9Administrativa.

+e impone a las *ntidades locales la obli#ación de remitir a las Administraciones del*stado ' de las Comunidades Autónomas copias de los actos ' acuerdos de las mismasN se faculta a éstas para solicitar ampliación de la información concreta sobre laactividad municipal, pudiendo recabar incluso la e7%ibición de e7pedientes ' la emisiónde informes. *l deber de suministrar información ' la facultad de e7i#irla por parte delas Administraciones superiores est) claro, pero lo que resulta mu' problem)tico es sureal efectividad, 'a que no se prevén sanciones efectivas ante los eventualesincumplimientos.

Por lo dem)s, la Le' contempla dos supuestos de control 'u&ernativo directo:

*n primer lu#ar, ' como facultad realmente e7traordinaria, se admite la disolución delos órganos de las &orporaciones locales , procediendo a se#uidas a la aplicación de lale#islación electoral en relación con la convocatoria de elecciones parciales ' a la

provisional administración ordinaria de la Corporación. Pero esta disolución solo podr)acordarse en el caso (de gestión gravemente da5osa para los intereses generales ue

suponga el incumplimiento de obligaciones constitucionales* La facultad dedisolución se atribu'e al Conse!o de @inistros, a iniciativa propia ' con conocimientodel Conse!o de ?obierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, o a solicitud deésta, requiriéndose el previo acuerdo favorable del +enado. *sta medida se %a aplicado

para la disolución del A'untamiento de @arbella.

La Le' de Kases de é#imen Local prev asimismo la sustitución de la actividad del Ente local por la Administración del Estado o de las &omunidades Autónomas. *l



precepto contempla el caso de una *ntidad local que 8incumpliere las obli#acionesimpuestas directamente por la Le' de forma que tal incumplimiento afectase al e!erciciode competencias del a Administración del *stado o de la Comunidad autónoma ' cu'acobertura económica estuviere le#al o presupuestariamente #arantiada. *n estesupuesto se le recordar) a la *ntidad local su cumplimiento concediendo al efecto un

plao ' si transcurre 5nunca inferior a un mes6 ' el incumplimiento persistiese se proceder) a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obli#ación a

costa y en sustitución de la Entidad ocal%

Quera de estos supuestos de control no %a' mas controles sobre la actividad de las*ntidades locales que los problem)ticos, lar#os ' poco eficaces, controles de le'alidadante la urisdicci)n Contencioso!administrativa ' en los si#uientes casos.

/) Cuando el acto de alguna Entidad local infrinja el ordenamiento jur"dico.

2) Cuando el acto o acuerdo de la Entidad local menoscabe la competencia del Estado

o de las &omunidades Autónomas, interfiera su ejercicio o se e8ceda en la propia

competencia%

3) Cuando el acto o acuerdo atente gravemente al inters general de Espa5a . silencemsec-/01123

5 El status de los miem&ros de las Corporaciones locales <silence msec="1500"/>

La Le' de las Kases de é#imen Local de /<=0 pretende que los miembros de lasCorporaciones locales se profesionalicen al m)7imo, abandonado la anterior concepción%onor"fica del car#o municipal que privile#iaba a las personas posición económicadesa%o#ada. A este efecto se articulan dos tipos de medidas:

/) Qacilitar, de una parte, el acceso de los vecinos a los car#os locales mediante lareserva de sus puestos de traba!o en el sector público o privado. Para esto se establece el

pase a la situación de servicios especiales a los miembros de las Corporaciones localescuando sean funcionarios de la propia Corporación o de carrera de cualesquiera otrasAdministración Publicas ' desempeen el car#o para el que %an sido ele#idos conretribución ' dedicación e7clusiva. *n ambos casos las Corporaciones abonan lascotiaciones de las mutualidades obli#atorias ' de las clases pasivas ' a los miembrosque no ten#an dedicación e7clusiva se les #arantia, durante el periodo de su mandato,la permanencia en el centro de traba!o, publico o privado, en el que estuvieren prestandoservicios en el momento de la elección sin ue puedan ser trasladados u obligados a

concursar a otras plaas vacantes en distintos lu#ares.

2) La otra media es retribuirlos.

*n materia de retri&uciones, las re#las b)sicas son las si#uientes:

Los miembros de las Corporaciones locales percibir)n retribuciones por el e!ercicio desus car#os cuando los desempeen con dedicación e7clusiva. *n este caso ser)n dadosde alta en el é#imen ?eneral de la +e#uridad +ocial, asumiendo las Corporaciones el

pa#o de las cuotas empresariales que corresponda. ales retribuciones ser)nincompatibles con la de cualquier retribución con car#o a los presupuestos de lasAdministraciones Públicas ' de los *ntes, r#anismos ' *mpresas de ellosdependientes.

Los miembros de las Corporaciones locales podr)n percibir indemniaciones en lacuant"a ' condiciones que acuerde el Pleno de la Corporación.

Los miembros de las corporaciones su!etos al *statuto de los raba!adores tendr)nderec%o a obtener de la empresa el tiempo indispensable para asistir a los ór#anos



cole#iados o dele#aciones de las que forme parte. 5 asistencia a sesiones del Pleno de laCorporación o de las Comisiones ' atención a las $ele#aciones que forme parte elinteresado6

Para ase#urar la ética ' la imparcialidad en el comportamiento de los miembros de lasCorporaciones locales se crea en cada Corporación un e'istro de Intereses,

obli#)ndoles, antes de la toma de posesión, o cuando se producan variaciones durantesu mandato, a formular declaración de sus bienes ' de las actividades privadas que les

proporcionen in#resos económicos o afecten al )mbito de competencias de laCorporación.

+obre la responsabilidad , la Le' de Kases, tras reco#er la re#la #eneral de que losmiembros de los ór#anos cole#iados son responsables de los actos ' acuerdos que %a'anvotado favorablemente, reitera las re#las #enerales: responsabilidad civil y penal frente

a los particulares por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de sus cargos 'e7i#ible, en su caso, ante los ribunales ordinarios. silence msec-/01123

H'imen de uncionamiento de las Corporaciones local <silence msec="1500"/>

1 esiones

Las sesiones que celebran los ór#anos cole#iados de las *ntidades locales 5esto es, elPleno, >untas de ?obierno ' los ór#anos complementarios que eventualmente puedancrearse6 pueden ser de dos clases: ordinarias con periodicidad preestablecida, 'e7traordinarias, que pueden ser, a su ve, ur#entes.

La periodicidad de las sesiones ordinarias depende de la importancia del @unicipio enfunción del número de %abitantes.

Asimismo el Pleno celebra sesión e7traordinaria cuando as" lo decida el Presidente o losolicite la cuarte parte, al menos, del número le#al de miembros de la Corporación, sin

que nin#ún conce!al pueda solicitar m)s de tres anualmente.+alvo caso de fuera ma'or las sesiones se celebrar)n en la Casa Consistorial ' ser)n

públicas salvo el debato ' la votación en aquellos asuntos que puedan afectar al derec%ofundamental de los ciudadanos. Por el contrario, las sesiones de las >untas de ?obiernoson secretas.

a convocatoria debe %acerse al menos, con dos d"as %)biles de antelación, salvo las

e7traordinarias que lo %a'an sido con car)cter ur#ente.

El orden del d"a de las sesiones ser) fi!ado por el Alcalde ' solo podr)n incluir aquelloasuntos que %a'an sido previamente dictaminados, informados o sometidos a consulta

de la Comisión informativa que corresponda, salvo raón de ur#encia ' ratificando elPleno tal inclusión. *n el orden del d"a de las sesiones ordinarias se inclu'a siempre el punto de 8rue#os ' pre#untas”

os debates del asunto o asuntos a tratar ser)n ordenados por el Alcalde, que conceder)

' retirar) la palabra, as" como los turnos, ' cerrar) el debate.

La votación procede cuando finalia el debate de un asunto. *l voto de los Conce!aleses personal e indele#able.

# rupos políticos

A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se

constituir)n en #rupos pol"ticos, en la forma ' con los derec%os ' las obli#aciones quese establecan con e7cepción dec)elos que no se inte#ren en el #rupo pol"tico que



constitu'a la formación electoral por la que fueron ele#idos o que abandonen su #rupode procedencia, que tendr)n la consideración de miembros no adscritos.

*l Pleno de la corporación, con car#o a los Presupuestos anuales de la misma, podr)asi#nar a los #rupos pol"ticos una dotación económica que deber) contar con uncomponente fi!o, idéntico para todos los #rupos ' otro variable, en función del númerode miembros de cada uno de ellos.

, H'imen de acuerdos$ de actos . de ordenan(as

A los acuerdos de los ór#anos de las corporaciones locales son aplicables, como actosadministrativos que son, las re#las #enerales de funcionamiento de los ór#anoscole#iados ' de procedimiento previstas en la Le' H12<; ' adem)s prioritariamente, lassi#uientes de la Le' de Kases de é#imen Local de /<=0:

9*l Pleno se constitu'e validamente con la asistencia un tercio del número le#al demiembros del mismo, que nunca podr) ser inferior a tres.

9Los acuerdos de las corporaciones locales se adoptar)n mediante votación ordinaria,

como re#la #eneral, ' por mayor"a simple de los miembros presentes. *n caso deempate, se efectuar) una nueva votación ' si persistiera el empate decidir) el voto decalidad del Presidente.

9+e requiere el voto favorable de la mayor"a absoluta del numero le#al de miembros delas corporaciones, adem)s de cuando as" lo dispon#a una le', para la creación 'supresión de @unicipios, entidades locales menores ' alteración de términosmunicipales& delimitación del termino municipal etc. 5ver final pa#ina ;;/

*l +ecretario e7tender) acta de cada sesión en la que %abr) de constar el lu#ar de lareunión con e7presión del nombre del @unicipio ' local en que se celebra& d"a, mes 'ao& %ora en que comiena& nombre ' apellidos de los miembros de la Corporación

presentes, los ausentes que se %ubiesen e7cusado ' de los que falten sin e7cusa& car)cter ordinario o e7traordinario de la sesión, si se celebra en primera o se#unda convocatoria,asistencia del +ecretario o de quien le#almente le sustitu'a, asuntos que e7aminen,votaciones que se verifiquen ' en el caso de las nominales, el sentido en que cadamiembro emita su voto, parte dispositiva de los acuerdos que se adopten, %ora en que el

presidente levanta la sesión. *l acta una ve aprobada por el Pleno se transcribir) en elLibro de Actas, autori)ndola con la firma del Alcalde o Presidente ' del +ecretario.

Los acuerdos que adopten las corporaciones locales se publican o notifican. Lasordenanas, incluidos el articulado de las normas de los planes urban"sticos, as" comolos acuerdos correspondientes a estos se publicaran en el Kolet"n ficial de la provincia.

odos los ciudadanos tienen derec%o a obtener copias y certificaciones acreditativas delos acuerdos de las corporaciones locales ' sus antecedentes, as" como a consultar los

arcivos y registros en los términos que dispon#a la le#islación de desarrollo delart"culo /10 p)rrafo b6 de la Constitución.

6 Impu'naci)n de actos$ acuerdos . e4ercicio de acciones

Las re#las tradicionales ' comunes a las restantes Administraciones Publicas sobreinmediata e!ecutividad de los actos ' acuerdos, revisión de oficio de los actos,responsabilidad por daos a los particulares en sus bienes o derec%os, ' recursos, sonaplicables a los actos ' actividad de las corporaciones locales. La Le' de las Kases delé#imen Local las completa en al#unos e7tremos, como el relativo a definir las

resoluciones ue ponen fin a la v"a administrativa para su ulterior impu#nacióncontenciosos9administrativa.



*stas resoluciones son las si#uientes:

9Las del Pleno, los Alcaldes o Presidente ' las >untas de ?obierno, salvo en los casose7cepcionales en que una le' sectorial requiera la aprobación ulterior de laAdministración del *stado o de la Comunidad Autónoma o cuando proceda recurso anteestas en los casos de dele#ación.

9Las de autoridades ' ór#anos inferiores en los casos que resuelvan por dele#ación delAlcalde, del Presidente o de otro ór#ano cu'as resoluciones pon#an fin a la v"aadministrativa.

9Las de cualquier autoridad u ór#anos cuando as" lo estableca una disposición le#al.

$e interés son también las previsiones sobre legitimación procesal 5ver p)#ina ;;H alfinal6 silence msec-/01123.



Capítulo LI <silence msec="1500"/>3a Administraci)n institucional silence msec-/01123

3os or'anismos p%&licos estatalessilence msec-/01123

La le' I2/<<G de r#aniación ' Quncionamiento de la Administración ?eneral del*stado 5LQA?*6 define a los r#anismos públicos estatales como (los creados bajo

la dependencia o vinculación de la Administración +eneral del Estado, para la

realización de cualuiera de las actividades de ejecución o gestión, tanto

administrativa, de fomento o prestación, como de contenido económico, cuyas

caracter"sticas justifiuen su organización y desarrollo en rgimen de

descentralización funcional* y les atribuye (personalidad jur"dica publica

diferenciada, patrimonio y tesorer"a propios, as" como autonom"a de gestión”.

Los r#anismos públicos estatales se clasifican en .rganismos autónomos ' *ntidades

públicas empresariales. a denominación genrica, .rganismo públicos, agrupa todas las Entidades de

1ereco publico dependientes o vinculadas a la Administración +eneral del Estado*%

$e otro lado se diferencia n"tidamente los r#anismo autónomos 8que realianfunciones fundamentalmente administrativas ' se someten plenamente al $erec%o

publico” de las *ntidades públicas empresariales, que realian funciones de prestaciónde servicios o producción de bienes susceptibles de contraprestación económica ' auncuando son re#idos en #eneral por el $erec%o privado, les resulta aplicable el ré#imende $erec%o publico en relación con el e!ercicio de potestades publicas ' condeterminados aspectos de su funcionamiento.

A estos dos tipos de *ntes %a' que sumar las (sociedades mercantiles estatales” que sere#ir)n por el ordenamiento !ur"dico privado.

Aadimos las fundaciones públicas re#uladas en la Le' 012;11; de ;I9/;, deQundaciones.

La re#ulación de los r#anismos públicos estatales parte de un ré#imen #eneralaplicable tanto a las variedades inicialmente previstas de los mismos, los r#anismosautónomos ' las *ntidades publicas empresariales, como a%ora a un tercer #enero deor#anismo publico , las Agencias Estatales, creadas por la le' ;=2;11I de /=9G.

#1 H'imen 'eneral

Común a todos los or#anismos públicos es el ré#imen de su creación que se %ace por Le' que establecer) el tipo de r#anismo publico, fines #enerales, @inisterio ur#anismo de adscripción, recursos económicos, peculiaridades de su ré#imen de

personal, de contratación, patrimonial, fiscal ' cualesquiera otras que, por su naturalea,e7i!an normas con ran#o de Le'.

os estatutos, norma institucional de or#aniación ' funcionamiento se aprueban por eal $ecreto a iniciativa del titular del @inisterio de adscripción ' a propuesta con!untade los @inistros de Administraciones Publicas ' de *conom"a ' Dacienda.

Cuestión b)sica es la dependencia ministerial : Los r#anismos autónomos dependende un @inisterio, o de un ór#ano de éste, al que corresponde la dirección estraté#ica, la

evaluación ' el control de los resultados de su actividad. Las *ntidades públicasempresariales pueden depender, adem)s de un @inisterio, de un r#anismo autónomo.*7cepcionalmente, podr)n e7istir *ntidades públicas empresariales cu'os estatutos lesasi#nen la función de diri#ir o coordinara a otros *ntes de la misma naturalea.



Como consecuencia de su personalidad jur"dica diferenciada, los r#anismos públicosestatales ostentan le#itimación procesal activa ' pasiva para estar en toda clase de

procesos ' e!ercer todo tipo de acciones como las restantes personas !ur"dicas& inclusointerponer recursos de amparo en defensa de al#unos de los derec%os fundamentales,como el de #arant"a !udicial efectiva previsto en el articulo ;E C*.

+in embar#o, no es suficiente esa le#itimación para !ustificar un enfrentamiento procesal del r#anismo publico con la propia Administración del *ntre matri que lecrea ' alimenta. Por ello no es admisible que puedan impu#nar los actos del$epartamento @inisterial que est) adscrito en la >urisdicción contencioso9administrativa.

El rgimen jur"dico de los actos %a acentuado la nota de la independencia respecto al@inisterio de adscripción, al prever que los actos emanados de los m)7imos ór#anos dedirección unipersonales o cole#iados de los r#anismos públicos adscritos a laAdministración ?eneral del *stado ponen fin a la v"a administrativa, salvo que por unaLe' se estableca otra cosa.

a modificación de los r#anismos públicos estatales deber) producirse por Le'cuando supon#a la alteración de sus fines #enerales, del tipo de r#anismo público o delas peculiaridades relativas a los recursos económicos, al ré#imen de personal, decontratación, patrimonial, fiscal ' cualesquiera otras que e7i!an normas con ran#o deLe'. *n los dem)s casos, las modificaciones ' refundiciones se %ar)n por eal $ecreto.

a e8tinción de los r#anismos públicos se produce por determinación de una Le', por eal $ecreto acordado en Conse!o de @inistros, por el transcurso del tiempo dee7istencia sealado en la Le' de creación, por cumplimiento de la totalidad de sus fines' ob!etivos o cuando sean asumidos por los servicios de la Administración ?eneral del*stado 5A?*6, o por las CCAA, de forma que no se !ustifique la pervivencia del

r#anismo publico.Como última caracter"stica de los r#anismos públicos estatales es su relativaautonom"a patrimonial: adem)s de su patrimonio propio, podr)n tener bienes y

derecos adscritos, para su administración, del Patrimonio de la A?*.

## r'anismos aut)nomos

La Le' define los r#anismos autónomos como 8auellos ue se rigen por el 1ereco

administrativo y a los ue se les encomienda, en rgimen de descentralización

funcional y en ejecución de programas espec"ficos de la actividad de un 4inisterio, la

realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios

públicos”

+u ras#o esencial ' distintivo frente a las *ntidades públicas empresariales, es sudependencia económica de los Presupuestos estatales sin admitir contrapartidaseconómicas por sus servicios.

Quncionalmente en nada se diferencian los r#anismos autónomos de los ór#anosordinarios de la Administración ministerial. Pueden tener encomendadas funciones de

polic"a ' por lo tanto tener funciones autoriatorias o sancionadoras en relación con elsector 5aunque esto no lo di#a en la definición de la Le'6

as#os asimismo, comunes con la Administración ministerial a la que est)n adscritosson los relativos al rgimen de nombramiento de sus órganos de +obierno , es decir,

libre designación para los superiores ' directivos. *ne cuanto al rgimen de personal ,ser) funcionario o laboral en los mismos términos que los establecidos para la A?*.



(déntico es también el rgimen jur"dico de los actos del r#anismo autónomo con losdel @inisterio al que est)n adscritos, todos sometidos a la Le' de >AP ' PAC. 4oobstante en materia de recursos se %a acentuado su independencia, de modo que tantolos recursos administrativos interpuestos contra sus actos, como las reclamaciones

previas en asuntos civiles ' laborales son resueltas por el ór#ano m)7imo del r#anismo

autónomo, salvo que su *statuto asi#ne la competencia a uno de los ór#anos superioresdel @inisterio de adscripción, poniendo fin a la v"a administrativa.

ambién es similar el rgimen de contratación de los r#anismos autónomos ' el delos ór#anos ministeriales, que se ri#e por las normas #enerales de contratación de lasAdministraciones Publicas ' Privadas.

Lo mismo cabe decir del rgimen presupuestario, económico9financiero, decontabilidad, intervención ' de control financiero de los r#anismos autónomos: es elestablecido por la Le' ?eneral Presupuestaria para los ór#anos comunes de laAdministración Central.

*!emplos de or#anismos autónomos: (nstituto de la >uventud, el K* etc.

#, Entidades pu&licas empresariales

La LQA?* define a las *ntidades publicas empresariales como 8.rganismos

públicos a los ue se encomienda la realización de actividades prestacionales, la

gestión de servicios o la producción de bienes de inters publico susceptibles de

contraprestación y ue se rigen por el 1ereco privado, e8cepto en la formación de la

voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas y en

auellos otros aspectos previstos en la ey, en sus Estatutos o en la ey +eneral

resupuestaria*%

Con el término 8empresarial” la Le' sitúa a las *ntidades públicas empresariales a

mitad de camino entre los r#anismos autónomos ' las sociedades estatales puras 'simples ' consecuentemente, les aplica un ré#imen !ur"dico mi7to.

La diferencia con los r#anismos autónomos est):

/R6 en que la actividad de la *ntidad pública empresarial pueda #enerar in#resos quecosteen su actividad de forma sustancial,

;R6 ' que al i#ual que en las sociedades estatales, esta actividad 8empresarial” de la*ntidad pública empresarial se ri#e por el 1ereco privado.

+olamente el funcionamiento de sus ór#anos de #obierno ' la toma de decisiones se

rigen por el 1ereco administrativo común, también aplicable cuando e!ercen las

potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines. a selección de personal directivo de esta *ntidades, que se ri#e por el contrato laboralcorrespondiente de alta dirección, se realiar) con arre#lo a criterios de competencia

profesional, atendiendo a la e7periencia en el desempeo de puestos de responsabilidaden la #estión. 4o %a' aqu", pues, nin#una reserva a favor de los funcionarios. *l restodel personal, i#ualmente laboral, ser) seleccionado mediante convocatoria pública

basada en los principios de igualdad, mrito y capacidad .

Corresponde a la 7urisdicción contencioso#administrativa en!uiciar los actos dictadosen el e!ercicio de potestades administrativas por las *ntidades públicas empresariales,

previos los recursos administrativos previstos en la L>AP ' PAC. Los conflictos que se

ri#en por el $erec%o privado se someten a los ribunales civiles, previas las



reclamaciones a la v"a !udicial, civil o laboral que son resueltos por el ór#ano m)7imodel r#anismo.

El rgimen presupuestario, económico#financiero, de contabilidad, intervención y de

control de las *ntidades públicas empresariales es el establecido en la Le' ?eneralPresupuestaria. Adem)s est)n sometidas a un control de eficacia que ser) e!ercido por el@inisterio de que dependan.+e constitu'eron como entidades públicas empresariales Aeropuertos *spaoles '

4ave#ación Aérea 5A*4A6, la A#encia *spaola de Protección de $atos, la A*A,Autoridades Portuarias, *4Q*9operadora, Q*B*, C4@B ' as" %asta casi un centenar.

#6 A'encias estatales

*l propósito final de las A#encias *statales es que éstas no sean un nuevo tipo der#anismo Publico, sino la formula or#aniativa %acia la que, pro#resivamente, se van areconducir aquellos r#anismo públicos e7istentes en la actualidad, or#anismoautónomo ' entidad pública empresarial.

a creación de las a#encias requerir) una previa autoriación por Le', que determine elob!eto de la misma. La iniciativa de creación de las A#encias *statales corresponde alos @inisterios competentes ' se adscriben a los @inisterios que %a'an e!ercido lainiciativa de su creación.

Las a#encias son #obernadas por el Conse!o ector, su Presidente, el $irector ' unaComisión de Control como ór#ano especialiado del Conse!o ector, de!ando laespecificación de los restantes al *statuto.

El residente de la Agencia y de su &onsejo ?ector es nombrado ' separado por el Conse!o de @inistros, a propuesta del @inistro de adscripción.

os dem!s miembros del &onsejo ?ector son nombrados por el 4inistro deadscripción, quien desi#nar) directamente a un m)7imo de la mitad de sus componentessiendo el $irector miembro nato de éste. La ma'or"a #ubernamental est) as" ase#urada

por cuanto el Presidente, nombrado por el Conse!o de @inistros, no contabilia a estosefectos. *n las A#encia *statales con ob!eto interministerial, cada uno de los @inisteriosresponsables debe contar con, al menos, un representante en el Conse!o ector,admitiéndose también la participación de las administraciones Autonómicas ' derepresentantes de los traba!adores a desi#nar por las or#aniaciones sindicales m)srepresentativas.

Corresponde al Conse!o ector: formular la propuesta del Contrato de #estión de laA#encia, la aprobación en el marco de éste de los ob!etivos ' planes de acción anuales '

plurianuales, criterios de medición del cumplimiento de ob!etivos ' del #rado deeficiencia en la #estión, etc.

*n el seno del Conse!o ector se constituir) una &omisión de &ontrol , que lecorresponde informar a aquél sobre la e!ecución del contrato de #estión ' sobre todosaquellos aspectos relativos a la #estión económico9financiera que deba conocer el

propio Conse!o ' que se determinen en los *statutos.

El 1irector es el ór#ano e!ecutivo de la A#encia, nombrado ' separado por el Conse!oector a propuesta del Presidente entre personas que reúnan las cualificacionesnecesarias para el car#o sin que se %a'a previsto un proceso de selección.

*n materia de or#aniación la Le' reconoce a las a#encias estatales capacidad para crear +ociedades mercantiles ' Qundaciones ma'oritariamente participadas.



La actuación de las A#encias *statales se desarrollar) con arre#lo al plan de acción

anual , a establecer ba!o la vi#encia ' con arre#lo al pertinente contrato plurianual de

gestión. *n éste se fi!an los ob!etivos a perse#uir, los resultados a obtener, ' en #eneral,los planes, las previsiones m)7imas de plantilla, los recursos materiales '

presupuestarios, los efectos asociados al #rado de cumplimiento de los ob!etivos, ' sin

olvidar el montante de masa salarial destinada al complemento de productividad del personal, el procedimiento a se#uir para la cobertura de los déficit anuales ' para lasmodificaciones o adaptaciones anuales que, en su caso, procedan.

*n cuanto a los medios materiales ' personales poco %a' que aadir respecto del patrimonio de las a#encias que se re#ula en los términos 'a vistos para los or#anismos públicos. $isponen de un patrimonio propio, distinto del de la A?*, inte#rado por elcon!unto de bienes ' derec%os de los que sean titulares, cu'a #estión ' administraciónas" como la de aquellos del Patrimonio del *stado que se les adscriban para elcumplimiento de sus fines, ser) e!ercida de acuerdo con lo sealado en sus estatutos,con su!eción a lo establecido en la Le' HH2;11H de H9// del Patrimonio de lasadministraciones Publicas.

*n lo relativo al personal las a#encias dispondr)n, sin per!uicio de los directivos, del personal que esté ocupando puestos de traba!o que se inte#ren en la a#encia en elmomento de su constitución, el incorporado con posterioridad desde cualquier administración publica ' el seleccionado como propio, funcionario o laboral, mediantelas correspondientes pruebas.

especto de los 1irectivos la Le' anticipa todo un estatuto que, ló#icamente, predeterminar) el que deber) desarrollar la futura le' estatal del empleo público.

*l sistema de financiación de las a#encias se aseme!a al previsto para los entes públicosempresariales dotado de ma'or fle7ibilidad que el propio de los or#anismos autónomos.

Adem)s de financiarse con las transferencias consi#nadas en los Presupuestos ?eneralesdel *stado, pueden %acerlo con los in#resos propios que perciba como contraprestación por las actividades que pueda realiar, en virtud de contratos, convenios o disposiciónle#al para otras entidades públicas, privadas o personas f"sicas.

La le' pro%"be a las A#encias *statales el recurso al crdito, salvo que por Le' sedispon#a lo contario.

*l control de las a#encias se e!ercer) a través del presupuesto.

Asimismo sirven al control las cuentas anuales de las A#encias, formuladas por su$irector en el plao de H meses desde el cierre del e!ercicio económico. Fna veauditadas por la (?A* son sometidas al Conse!o ector ' al ribunal de Cuentas.

*l control e7terno de la #estión económico9financiera de las A#encias *statalescorresponde al ribunal de Cuentas ' el interno ' permanente a la (?A* mediante(ntervenciones $ele#adas.

Asimismo las A#encias *statales estar)n sometidas un control de eficacia e!ercido, através del se#uimiento del contrato de #estión, por los @inisterios de adscripción

La le' no olvida el control parlamentario se#ún lo dispuesto en los e#lamentos delCon#reso ' del +enado. Las Comisiones de la C)maras podr)n requerir a @inistros delos $epartamentos de adscripción de las A#encias *statales ' los Presidentes de éstas.Las A#encias *statales, a través del @inistro de adscripción correspondiente, remitir)n

anualmente a las Cortes ?enerales el informe #eneral de actividad aprobado por el



Conse!o ector, relativo a las tareas de la A#encia ' al #rado de cumplimiento de susob!etivos.

La Le' autoria al ?obierno para la creación de la Agencia Estatal de Evaluación de las ol"ticas ublicas y la &alidad de los $ervicios, adscrita al @AP.

#5 Entes p%&licos atípicos o ap?tridas*l articulo I.0 de la Le' ?eneral Presupuestaria creó un ca!ón de sastre para incluir enél a todos los *ntes at"picos 'a creados o que pudieran crearse en lo sucesivo,refiriéndose a ellos como 8el resto de Entes del sector público estatal no incluidos en

este articulo ni en los anteriores”& es decir, aquellos que no eran ni r#anismosautónomos ni sociedades estatales. *ntre ellos fi#ura la A*A, el Conse!o *conómico '+ocial ' el (nstituto Cervantes, que se ri#en por su le#islación espec"fica, por lasdisposiciones de la Le' ?eneral Presupuestaria ' supletoriamente por la LQA?*.

ambién es éste el lu#ar oportuno para referirse a un *nte institucional tradicionalmenteap)trida, pero paran#onable por su volumen de #asto al propio *stado: la +e#uridad

+ocial, a cu'as *ntidades #estoras ' esorer"a ?eneral la LQA?* declara deaplicación sus previsiones relativas a los r#anismos autónomos, a salvo de las relativasal ré#imen personal, económico9financiero, patrimonial, presupuestario ' contable as"como el relativo a la impu#nación ' revisión de sus actos ' resoluciones ' a la asistencia

!ur"dica que ser) el establecido por su le#islación especifica.

Asimismo se remite a su le#islación espec"fica al Kanco de *spaa ' lo mismo se dice,salvando e7presamente el respeto su autonom"a funcional, de la Comisión 4acional del@ercado de Balores, del Conse!o de +e#uridad 4uclear, del *nte público B*, de lasFniversidades no transferidas, de la A#encia de Protección de $atos, del Consorcio dela Zona especial de Canarias, de la Comisión del +istema *léctrico 4acional ' de laComisión del @ercado de las elecomunicaciones.

*n cuanto a las Administraciones independientes, es decir, 8a los .rganismo públicos

a los ue se les reconozca e8presamente por una ley la independencia funcional o

una especial autonom"a respecto de la A+E* la LQA?* determina que se re#ir)n porsu normativa especifica en los aspectos precisos para %acer plenamente efectiva dic%aindependencia o autonom"a& pero 8en los dem!s e8tremos y, en todo caso, en cuanto a

rgimen del personal, bienes, contratación y presupuestación, ajustar!n su

regulación a las prescripciones de esta ey, relativas a los .rganismos públicos ue

en cada caso resulten procedentes, teniendo en cuenta las caracter"sticas de cada

.rganismo”. *n otras palabras, las Administraciones independientes, sin per!uicio de

sus caracteres propios que les confieren neutralidad pol"tica, podr)n calificarse a la vistade su estatuto como r#anismo autónomos, *ntidades empresariales o *ntes at"picos.silence msec-/01123

6 Entes instrumentales de Derecho privado 3a sociedad mercantilsilencemsec-/01123

+on cuatro las posibles formas de utiliación del $erec%o privado en la or#aniación delsector público estatal 5' de forma similar en las restantes Administraciones territoriales6:

/) %.rganismos de forma publica ue desarrollan su actividad en rgimen de 1ereco

privado, reconvertidos aora en la fórmula de la Entidad pública empresarial .

2) 0undaciones públicas sometidas a la legislación de fundaciones, reguladas en el

&ap"tulo @ de la ey >B22 de 0undaciones%



H6 . $ociedades de capital público ue cumplen fines de inters general . Con ello se %a pretendido una alternativa al m)s e7i#ente ' ri#uroso ré#imen de control que supone el$erec%o administrativo, sobre todo en materia de contratación ' ré#imen funcionarial.5*!emplos, Le' de las limpiadas de Karcelona 5Doldin# l"mpico +A ' de la *7po <;

5+ociedad *statal para la *7posición Fniversal de +evilla6E6 $ociedades de capital público ue desarrollan actividades industriales en el

mercado compitiendo en igualdad de condiciones ue las empresas privadas. *staformula %a servido para desarrollar, como di!imos, el proceso de industrialiación,aunque sin porvenir al#uno, tras el proceso de privatiación de las empresas nacionales' la ideolo#"a %o' imperante de liberalismo económico, incompatible con un sector

publico industrial o comercial.

Para la Le' HH2;11H del Patrimonio de las Administraciones del *stado, son sociedadesmercantiles estatales:

a6 Las que la participación directa o indirecta en su capital social e las *ntidades que

inte#ran el sector público estatal sea superior al 01Y b6 Las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad anónima, cu'o capitalsea en su totalidad, directa o indirecta, de la Administración ?eneral del *stado o de susr#anismos públicos.

4ada empece, sin embar#o, a que el *stado ten#a participación minoritaria en empresas privadas Caccionariado fiscal 6 o que el *stado participe en éstas con la finalidad defiscaliarlas 5accionariado testigo o de presencia6 o que reduca su actividad a la faseinicial para apo'ar pro'ectos privados problem)ticos Caccionariado promotor 6

*n todo caso, es sorprendente ' paradó!ico que la Le' no %a'a impuesto que lassociedades estatales deban financiarse de la misma forma que las *ntidades públicasempresariales, es decir, mediante una actividad susceptible en todo o en parte decontraprestación económica. Fna omisión que permite la creación de sociedadesanónimas que viven inte#ralmente de los Presupuestos públicos ' cu'a actividadconsiste en #astar su dotación en actividades de interés #eneral.

Las sociedades mercantiles estatales, como 'a di!imos, se ri#en por las normas de 1ereco mercantil, civil o laboral , pero no se liberan del todo del $erec%oadministrativo ', en particular de las normas administrativas sobre contratación.

La presión del $erec%o comunitario obli#ó a que se respetasen en la selección decontratistas 8los principios de publicidad y concurrencia” pero por +entencia del

ribunal de >usticia de las Comunidades *uropeas de /0909;11H condenó a *spaa 'resolvió que deb"an aplicarse en su inte#ridad los procedimientos de ad!udicación decontratos previstos en las directivas comunitarias sobre contratación.

*n definitiva, insistimos, caben dos tipos de sociedades creadas por los *ntes públicos:las que se crean para desarrollar actividades de inters general ' que no se liberan delas normas comunitarias sobre ad!udicación de contratos como se pretend"a %asta a%oracon su creación& ' las que se crean para competir u operar en el mercado en lasmismas condiciones que otras empresas del sector privado, a las que no alcananaquellas normas, si bien su creación es cada ve mas inveros"mil en un escenario, comoel actual, de liberalismo económico ' de reciente privatiación del sector industrial del*stado.



*n cuanto a la tutela funcional de las sociedades estatales, la Le' del Patrimonio de lasAdministraciones Publicas prescribe que corresponder) al @inisterio al que estéatribuida. silence msec-/01123

5 3as undaciones p%&licassilence msec-/01123

Fna fundación es una persona jur"dico#privada sin !nimo de lucro, dotada de un

patrimonio afectado a fines de inters general y gobernada, bajo la tutela de la

Administración, por particulares organizados en un patronato.

La constante tentación de %uir del $erec%o administrativo por donde fuere %aencontrado en la fundación privada otra manera de #estionar con amplio mar#en dediscrecionalidad ' ausencia de control. Con la Le' H12<E de Qundaciones se abrió alsector publico la posibilidad de crear fundaciones 5Las personas !ur"dico públicas

pueden crear fundaciones salvo que sus normas establecan lo contario6

La vi#ente Le' 012;11; de Qundaciones si#ue reconociendo a cualesquieraAdministraciones Públicas capacidad para crear fundaciones privadas ' re#ula lasfundaciones del sector público estatal, de!ando que cada Comunidad Autónoma %a#a lo

propio en su )mbito.

La Le' considera fundaciones estatales aquellas en las que concurra al#una de lassi#uientes circunstancias:

a6 que se constitu'an con una aportación ma'oritaria, directa o indirecta, de laAdministración ?eneral del *stado, sus or#anismos públicos o dem)s *ntidades delsector público estatal.

b6 que su patrimonio fundacional, con un car)cter de permanencia, esté formado en m)sde un 01Y por bienes o derec%os aportados o cedidos por las referidas *ntidades.

a creación de la fundación pública estatal deber) ser autoriada por acuerdo delConse!o de @inistros, que también autoriar) las cesiones o aportaciones de bienes 'derec%os a una fundación previamente constituida cuando, como consecuencia deaquellas, la aportación pública sea superior al 01Y.

*l ré#imen de funcionamiento se somete a las si#uientes normas, aplicables con preferencia a las de la Le' de Qundaciones:

/6 4o podr)n e!ercer potestades públicas ' solo aquellas actividades relacionadas con el)mbito competencial de las entidades del sector público estatal fundadoras.

;6 *l protectorado de estas fundaciones se e!ercer), con independencia del )mbitoterritorial de actuaciones de las mismas, por la Administración ?eneral del *stado.

H6 La selección de personal deber) realiarse con su!eción a los principios i#ualdad,merito, capacidad ' publicidad de la correspondiente convocatoria ' ser) personallaboral ' no funcionarial.

E6 La contratación se a!ustar) a los principios de publicidad, concurrencia ' ob!etividad,salvo que la naturalea de la operación a realiar sea incompatible con estos principios.

06 cuando la actividad e7clusiva o principal de la fundación sea la disposición dinerariade fondos, sin contraprestación directa de los beneficiarios para la e!ecución de

actuaciones o pro'ectos espec"ficos, dic%a actividad se a!ustar) a los principios de publicidad, concurrencia ' ob!etividad, siempre que tales recursos proven#an del sector público estatal.



La re#ulación anterior no se aplica a las fundaciones inte#radas en el Patrimonio 4acional ni a las Qundaciones Publicas +anitarias. silence msec-/01123

r'anismo especiali(ados localessilence msec-/01123

ras la re#ulación de la Le' 0G2;11H de /I9/; de @edidas para la @oderniación del?obierno Local, las formulas organizativas de gestión directa para el desempeo de lasfunciones ' servicios públicos locales son:

a6 .?estión por la propia *ntidad local.

b6 .r#anismo autónomo local.

c6 .*ntidad publica empresarial local.

d6 .+ociedad mercantil local, cu'o capital social perteneca "nte#ramente a la *ntidadlocal o a un *nte publico de la misma.

a gestión por la propia Entidad local tiene como primera modalidad la gestión

directa sin órgano especial de administración, que deber) se#uirse necesariamente para la prestación de servicios que impliquen el e!ercicio de la autoridad. *n ella, laCorporación local asume su propio riesgo sin intermediarios y, de modo e8clusivo,

todos los poderes de decisión y gestión, atendiendo al servicio mediante personal de

plantilla retribuido con fondos del presupuesto ordinario dentro del cual opera el

rgimen financiero del servicio% $e podr! designar un administrador del servicio.

La otra modalidad de #estión directa por la Corporación es la gestión directa por

organización especializada pero no personificada a car#o de un Conse!o deAdministración, un Presidente que recaer) en un miembro de la Corporación, anbien

%abr) un +erente% +e trata en todo caso de una or#aniación no personalizada, perodotada de una ma'or autonom"a financiera dentro del presupuesto único de laCorporación.

La #estión mediante or'ani(aci)n especiali(ada . personiicada admite a%ora lasmismas formulas or#)nicas que las previstas para el *stado por la LQA?*, es decir,.rganismos autónomos locales ' Entidades úblicas empresariales locales ' que se

re#ir)n por lo dispuesto en dic%a Le' con las si#uientes especialidades:

a6 .+u creación, modificación, refundición ' supresión corresponder) al Pleno de la*ntidad local quien aprobar) sus *statutos.

b6 .*l titular del m)7imo ór#ano de dirección 5Presidente o $irector6 de los mismosdeber) ser un funcionario de carrera o laboral de las Administraciones Publicas o un

profesional del sector privado, titulado superior en ambos casos ' con mas de cincoaos de e!ercicio profesional en el se#undo.

c6 .*n los .rganismos autónomos locales deber) e7istir un &onsejo rector , cu'acomposición se determinar) en sus *statutos.

d6 *n las *ntidades públicas empresariales locales deber) e7istir un conse!o deAdministración, cu'a composición se determinar) en sus *statutos.

e6 La determinación ' modificación de las condiciones retributivas tanto del personaldirectivo como del resto del personal corresponder) al Pleno o al Conse!o de ?obierno.

Para las sociedades mercantiles locales valen las mismas consideraciones efectuadassobre las estatales, salvada la distancia. La normativa local prescribe que deber) optar una de las formas de sociedad mercantil de responsabilidad limitada ' que se re#ir)n"nte#ramente, cualquiera que sea su forma !ur"dica, por el ordenamiento !ur"dico



privado, salvo las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria,contable, de control financiero, de control de eficacia ' contratación. Adem)s en laescritura de constitución constar) el capital, que deber) ser aportado "ntegramente porla *ntidad local o un *nte público de la misma. silence msec-/01123

7 3a administraci)n institucional en las Comunidades aut)nomassilencemsec-/01123

La creación del *stado de las Autonom"as %io abri#ar la esperana de establecer suor#aniación se#ún técnicas de administración indirecta, lo que supon"a la desapariciónde ór#anos periféricos estatales ' la reducción ' transformación de los ór#anos centralesdel *stado en ór#anos de planificación, coordinación, dirección ' control, pero nodirectamente operativos. Pero el desarrollo institucional de la Administración del *stado' de las CCAA permite afirmar que tal reducción era una pura ilusión ' lo que constata

es la proliferación en las CCAA de *ntidades de descentraliación funcional, dotadas de personalidad !ur"dica aco#idas al $erec%o público o al privado creando una selva deinstituciones.

*ntre las causas que motivaron la proliferación de los *ntes institucionales en el )mbitoautonómico est) la influencia del sistema de transferencias 'a que a asumir los traspasostuvieron que mantener el sistema or#aniativo pree7istente para prote#er la continuidadde las prestaciones.

Al mar#en de esta e7plicación se %a producido una opción consciente de las CCAA, derecurrir a estas técnicas or#aniativas en busca de una ma'or a#ilidad ' fle7ibilidad enla actividad administrativa. *ntre los sectores en que ma'or difusión incidió la creación

de *ntes institucionales autonómicos fi#uran los servicios asistenciales ' sanitarios,fomento del desarrollo económico ' medio ambiente, !uventud etc.

*n cuanto a la le#itimación formal %a' que reconocer que las CCAA est)n capacitadas para su creación, a partir de su potestad or#aniativa, connatural con el principio deautonom"a. silence msec-/01123

Empresas de economía mitasilence msec-/01123

*n la frontera entre las or#aniaciones publicas ' las privadas se encuentra la empresa

de econom"a mi7ta, organismo en ue se unen, con vistas a realizar una actividad deservicio público, los Entes públicos y los particulares, aportando unos y otros una

parte del capital%

La Le' de Contratos de las Administraciones Publicas 5eal $ecreto Le#islativo ;2;111de /I9I6 contempla a%ora la sociedad de econom"a mi7ta como una modalidad del

contrato de gestión de servicios públicos !unto con la concesión, la #estión interesada 'el concierto. N la define como auellas en ue el Estado participe por s" o por medio

de un Ente publico estatal inconcurrencia con personas naturales o jur"dicas, pero

sin imponer una cuota determinada de capital publico.

La Le' de Kases de é#imen Local de /<=0 inclu'e a%ora la empresa de econom"a

mi7ta entre los modos de #estión indirecta por remisión al articulo /0I d de la Le' deContratos de las Administraciones Publicas: ($ociedad de econom"a mi8ta en la ue la

Administración participe, por si por medio de un Ente publico estatal en

concurrencia con personas naturales o jur"dicas”silence msec-/01123



2ema LIIsilence msec-/01123

3as Administraciones independientes silence msec-/01123 Idea 'eneral . concepto de Administraciones independientessilence

msec-/01123

La tem)tica de las Administraciones independientes se refiere ordinariamente al *stado porque es en referencia a su Administración en donde se %a suscitado ori#inariamente lacuestión, pero puede darse también en relación con las administraciones de lasComunidades Autónomas e incluso, de las municipales.

La 8independencia” es aqu" respecto del poder e!ecutivo, del ?obierno, lo que sealcana priv)ndole o limit)ndole el poder de nombramiento o destitución de losdirectivos del *nte en cuestión. +e trata, pues, de una cierta independencia or#)nica,antesala de una cierta independencia funcional. *n las administraciones independientes

sus directivos est)n blindados frente a la !erarqu"a del #obierno ' por ello puedendesconocer sus órdenes ' directrices sin el ries#o de ser cesados.

Las limitaciones al poder #ubernamental sobre las Administraciones independientes son,a veces, simple autolimitación del e!ecutivo a favor de los titulares de los ór#anos 5casodel Kanco de *spaa o de Comisión 4acional del @ercado de Balores: respetar a losnombrados por un plao de cuatro aos6& pero en otros casos la limitación#ubernamental beneficia al poder le#islativo, al que se inviste de poderes denombramiento que pierde el e!ecutivo 5caso del Conse!o de B*6, o al poder !udicial,

porque los nombramientos se reservan a quienes ostentan la condición de >ueces o@a#istrados 5caso de la Administración electoral6 o , en fin las favorecidas son otras

Administraciones Publicas territoriales, Comunidad Autónoma o @unicipio, u otrosentes, a los que, en aplicación del concepto de coordinación, se llama a participar en unor#anismo fundamentalmente estatal 5caso de las Autoridades Portuarias6.

*n todos los pa"ses en que se %a detectado el fenómeno de las Administracionesindependientes, éstas parecen %aberse especialiado en la #estión de actividadesdirectamente relacionadas con los derec%os fundamentales o con relevantes funcioneseconómicas, entes re#uladores 5bancos centrales, bolsas de valores, defensa de lacompetencia, telecomunicaciones, ener#"a etc.6. Las administraciones independientesser"an aquellas que correspondiendo por naturalea a la órbita de las funciones oservicios del poder e!ecutivo, sus cúpulas u ór#anos directivos son sustra"dos a ladirección del ?obierno, al que se limitan los poderes de nombramiento o destitución de

los #estores, creando un centro propio de indirizzo 4 dirección6 pol"tico, de imputaciónde responsabilidad ', al tiempo, liberando a aquel de su responsabilidad pol"tica en ese)mbito, peculiaridad de dudosa constitucionalidad.

La ma'or o menor 8independencia” de un or#anismo respecto al ?obierno tampocotiene ni deber"a tener relación con la aplicación de un ré#imen de $erec%o publico

privado, pues nada %ace pensar que la aplicación de éste le presta una ma'or independencia o neutralidad. +in embar#o, es frecuente aprovec%ar la coartada de lanecesidad de la independencia funcional como e7cusa para %uir del $erec%o publico, enespecial de los procedimientos de selección de contratistas ' del ré#imen funcionarial,en beneficio del a contratación laboral del personal directivo con el fin de ase#urar unas

ma'ores retribuciones ' discrecionalidad en los nombramientos.silence msec-/01123



# 2ipolo'ía . pro&lem?tica 'eneral en Espaasilence msec-/01123

*n *spaa, sobre todo a partir de la Le' de *ntidades *statales Autónomas de ;I9/;90=,aunque los r#anismos autónomos son definidos (como Entidades de 1ereco público

creadas por la ey, con personalidad jur"dica y patrimonio propios, (independientes

de los del Estado”, esta independencia se refiere a la personalidad !ur"dica, pero no a laindependencia pol"tica de sus ór#anos, 'a que la ma'or"a de los creados fueronconfi#urados como or#anismos absolutamente dependientes del ?obierno. *n estesentido, las le'es creadoras reservaron a éste el poder de nombrar ' destituir conabsoluta discrecionalidad los car#os directivos. A recordar también la #eneraliadatendencia a incluir en la or#aniación suprema del r#anismo autónomo a los altoscar#os del @inisterio al que est)n adscritos, de tal manera que @inistros, +ubsecretarios' $irectores #enerales son llamados a formar parte de los conse!os u ór#anos directosdel r#anismo autónomo.

*sto no si#nifica que en la %istoria de nuestra Administración institucional no se dieran

casos de una cierta independencia or#)nica, como es el caso de las diversas C)marasficiales que nacen, como en Qrancia ' tras un periodo de simples asociaciones quefracasa, con el etiqueta!e de 8establecimientos públicos”.

(ncluso antes podr"a citarse como Administraciones funcionalmente independientes las ?eales Academias inte#radas todas ellas en el (nstituto de *spaa, cu'a tradición seremonta al si#lo JB((( ' en el que se da el m)7imo #rado de independencia, pues lostitulares de sus ór#anos de #obierno se eli#en por cooptación sin interferencia al#una del?obierno.

ambién en al#unos establecimientos públicos tradicionales, como la Fniversidad, la potestad #ubernamental de nombramiento ' remoción de los car#os de los rectores

aparec"a condicionada no solo por la necesidad de ele#ir un profesional de la docencia,un catedr)tico, sino por propuestas de los ór#anos de la propia Corporación.

#1 upuestos de autonomía institucional constitucionalmente 'aranti(ada

4o todos los ór#anos que cita la Constitución, al mar#en del Poder !udicial ' delParlamento, pueden ser catalo#ados como Administraciones independientes.

As" el 1efensor del ueblo o el 6ribunal de &uentas, cu'a función es, !ustamente, lade controlar a la Administración ' tiene una clara vocación de dependencia del poder le#islativo por e7preso mandato de la Constitución. Vuedan fuera de nuestra refle7ión.

ambién %a' que mar#inar del concepto de Administración independiente al &onsejo de

Estado, al que la Constitución se refiere como 8el supremo ór#ano consultivo del?obierno”. Pertenece a la cate#or"a de los ór#anos constitucionales.

especto al &onsejo Económico y $ocial , previsto en el art /H/ C*, pudieracuestionarse si puede ser o no una Administración independiente. *l car)cter consultivode este or#anismo descarta que se planee su asimilación a las Administracionesindependientes.

tras citas de la Constitución sobre la Administración corporativa ' en concreto elarticulo HI que impone una administración auto#estionaria ' democr)tica para losCole#ios Profesionales, nos sitúan 'a mas cerca de las Administraciones independientes.

La Constitución al referirse a determinados servicios públicos, como la Fniversidad 'los @edios de Comunicación +ocial del *stado, as" como al Conse!o de la >uventud,



imponen unas formas especiales de or#aniación que el le#islador ordinario %aentendido como un mandato que obli#aba a crear unos modelos or#aniativos mu'distintos de los previstos para los or#anismos autónomos ' caracteriados por una ciertaindependencia real frente al ?obierno.

*n el caso de las Dniversidades , atribu'e el ?obierno de cada Fniversidad a diversos

ór#anos: Claustro Fniversitario, >unta de ?obierno ' ector. odos ellos son ele#idos por los miembros de la comunidad universitaria, concepto que inclu'e, adem)s de los profesores, al personal no docente ' a los alumnos. Los miembros de estos ór#anoscole#iados, as" como el ector, son nombrados ' cesados, sin intervención al#una del?obierno o del #obierno de las CCAA de que dependen la ma'or"a salvo la F4*$,competencia del *stado.

La or#aniación de cada Fniversidad responde, b)sicamente, a la idea del sindicalismoo corporativismo funcionarial con la idea de participación social a través de lasrepresentaciones de los usuarios del servicio, los alumnos, en los ór#anos universitarios' de otras Corporaciones en los Conse!os +ociales. *l *stado o las CCAA pa#an pero no

mandan en las universidades publicas& pero si no pueden le#almente mandar tampocoson pol"ticamente responsables, lo que sitúa a las universidades fuera del sistema derepresentación democr)tico.

tro supuesto de or#aniación auto#estionaria de un or#anismo publico que pudieratener un fundamento constitucional, aunque no tan claro como el de las Fniversidades,lo constitu'e el Conse!o de la >uventud de *spaa, creado por Le' /=2<H de /I9//, que

pretende desarrollar el articulo E= C* 5(os poderes públicos promover!n las

condiciones para la participación libre y eficaz de a juventud en el desarrollo pol"tico,

social, económico y cultural*)% *l Conse!o que esta Le' disea es una *ntidad de$erec%o público con personalidad !ur"dica ' patrimonio propio ' plena capacidad parael cumplimiento de sus fines, que se concretan en una actividad de fomento delasociacionismo !uvenil ' en la colaboración con la Administración. *n los ór#anosrectores de este or#anismo, la Asamblea ' la Comisión Permanente, no e8iste ningún

miembro designado por el +obierno, form)ndose, e7clusivamente por los dele#ados delas diversas asociaciones que pueden ser miembros del Conse!o, en número variable,se#ún el #rupo en que se clasifican ' en función del numero de afiliados ' )mbito deimplantación.

tro supuesto de Administración independiente que se pretende cobi!ar en una citaconstitucional es el *nte publico ?adiotelevisión Espa5ola, cu'o ,modelo %an se#uidolas televisiones autonómicas ' cu'as sin#ularidades or#aniativas se intentan !ustificar en el articulo ;1.H de la C*: 8 a ey regular! la organización y el control

parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o decualuier Ente público y garantizar! el acceso a dicos medios de los grupos sociales

y pol"ticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas

lenguas de Espa5a*%

La intervención del poder le#islativo en la or#aniación ' control de B* ' lo mismo puede decirse de las televisiones autonómicas, %a resultado tan determinante, que bien pudiera calificarse a B* como un servicio publico parlamentario.

La Corporación B* es una sociedad mercantil estatal que, a su ve, dispone de ;sociedades filiales mercantiles encar#adas de la prestación directa del servicio publico:La +ociedad @ercantil *statal elevisión *spaola en el )mbito de los servicios de

televisión, cone7os e interactivos& ' la +ociedad @ercantil *statal adio 4acional de*spaa, en el )mbito de los servicios de radio, cone7os e interactivos.



La #estión de la Corporación B* corresponde a un Conse!o de Administracióninte#rado por /; miembros de desi#nación parlamentaria, E por el +enado ' = por elCon#reso, de los cuales dos ser)n propuestos por las centrales sindicales m)srepresentativas a nivel estatal ' con representación en la Corporación ' en sussociedades. Los miembros del Conse!o de Administración deber)n contar con suficiente

cualificación ' e7periencia para un desempeo profesional de sus responsabilidades&mandato de I aos, salvo en su primera formación, con renovaciones trienales por mitades& quedan sometidos al ré#imen mercantil& ' a re#las especiales deresponsabilidad, comprendida la posibilidad del cese del Conse!o en caso de #estióneconómica #ravemente per!udicial para la Corporación. *l Con#reso, de entre losconse!eros desi#nados, desi#nar) al presidente de la Corporación ' del Conse!o deAdministración. Con ello el ?obierno pierde la facultad de nombrar el director, caballode batalla de anteriores enfrentamientos pol"ticos.

*ste diseo or#aniativo no es, a nuestro !uicio, el querido por la C* /<G=.

## Administraciones independientes no previstas en la Constituci)n

+i los diseos del Conse!o de la >uventud ' de B* responden, a nuestros !uicio, adiseos basados en interpretaciones contrarias a la C*, otras Administracionesindependientes se %an constituido sin mención al#una en aquella, ' sin reparar si es o noconstitucionalmente l"cito que se sustrai#an al ?obierno los poderes de nombramiento 'remoción de los titulares de sus ór#anos de dirección.

El Conse4o de e'uridad +uclear: Caso e7traordinariamente si#nificativo. ienecompetencias en se#uridad nuclear ' protección radioló#ica ' en el que la perdida del

poder ' responsabilidad #ubernamental se %ace en beneficio del poder le#islativo. Laresponsabilidad del Con#reso de los $iputados en la #estión de este r#anismo 'correlativa perdida de poder del ?obierno se concreta en la obli#ación de trasladar a la

Comisión Parlamentaria de (ndustria ' Comercio, las propuestas de desi#nación de losconse!eros, para su aceptación o rec%ao por ma'or"a de H20 de los miembros de lasusodic%a comisión. Wsta %a de emitir informe favorable para la destitución de losConse!eros por raón de incapacidad o por no atender con dili#encia los deberes de sucar#o. $e esta forma se ase#ura una cierta independencia ' estabilidad de los directivosdel Conse!o de +e#uridad 4uclear frente al ?obierno ' se corresponsabilia al ór#anole#islativo en los resultados de su funcionamiento& no recibe instrucciones ni directivasdel ?obierno.

3a Administraci)n Electoral: or#aniación sin personalidad !ur"dica, sin previsiónconstitucional e7presa& es un supuesto claro de la Administración independiente. +umisión es la de ase#urar la ob!etividad de las consultas electorales. *st) inte#rada su>unta Central por ma#istrados profesionales en cu'o nombramiento no tiene influenciaal#una el #obierno. Los poderes de esta Administración son pr)cticamente omn"modos5totales6 durante el proceso electoral, la campaa ' la proclamación de candidatos 'ele#idos.

El anco de Espaa: Copn arre#lo a la técnica del mandato de plao fi!o se %a pretendido ase#urar una cierta neutralidad o independencia del ?obierno a or#anismosque tradicionalmente la vienen reclamando por sus trascendentales funcioneseconómicas como es el caso del Kanco de *spaa, al que la Le' H12/<=1 de ;/9I le dotóde 8autonom"a respecto a la Administración del *stado”. La autonom"a or#)nicaconsiste en la inamovilidad del ?obernador, +ub#obernador ' los I Conse!eros durante

un mandato de I aos, los cuales, una ve nombrados por el ?obierno, no pueden ser separados libremente por él, sino por incapacidad permanente para el e!ercicio de sus



funciones, incumplimiento #rave de sus obli#aciones, incompatibilidad sobrevenida o procesamiento por delito doloso.

Adem)s el Kanco de *spaa se beneficia de ciertas #arant"as de independenciafuncional, pudiendo ele#ir con autonom"a los medios necesarios para e!ecutar losob!etivos de pol"tica monetaria fi!ados por el ?obierno, entre otras, dictando las normas

precisas para el e!ercicio de sus competencias, las conocidas como 8circulares delKanco de *spaa” que son verdaderos re#lamentos. +us actos administrativos 'sanciones 5en desarrollo de sus funciones sobre pol"tica monetaria6 ponen fin a la v"aadministrativa a los efectos de ser recurridas ante la >urisdicción Contencioso9Administrativa.

3a Comisi)n +acional del Gercado de Falores 8C+GF@ A su Conse!o 8correspondeel e!ercicio de todas las competencias establecidas en la Le' ' las que le atribu'an el?obierno o el @inistro de *conom"a ' Dacienda”. (nte#rado por Presidente,Bicepresidente ' tres Conse!eros nombrados por el ?obierno entre personas dereconocida competencia en materias relacionadas con el mercado de valores. @andato

de E aos, del cual solo podr)n separados por los mismos motivos e7presados en p)rrafoanterior en relación a las autoridades del Kanco de *spaa

El 2ri&unal de Deensa de la Competencia sustituido desde la Le' /02;11G por laComisi)n +acional de la Competencia: *s un *nte de $erec%o publico con

personalidad !ur"dica propia ' plena capacidad publica ' privada, adscrita al @inisteriode *conom"a ' Dacienda, que e!ercer) el control de eficacia sobre su actividad ' queactuar) en el desarrollo de su actividad ' para el cumplimiento de sus fines conautonom"a or#)nica ' funcional, plena independencia de las Administraciones Públicas' sometimiento a esta Le' ' al resto del ordenamiento !ur"dico. *l Presidente de laComisión 4acional ' los Conse!eros ser)n nombrados por el ?obierno, por seis aos sin

posibilidad de renovación, entre !uristas, economistas ' otros profesionales dereconocido presti#io. *l motivo para el cese de estos car#os est) también le#almentetasado.

3a A'encia Espaola de -rotecci)n de Datos@ iene la función de limitar el uso de lainform)tica ' otras técnicas ' medios de tratamiento automatiado de datos de car)cter

personal para #arantiar el %onor, la intimidad personal ' familiar de las personas f"sicas' el pleno e!ercicio de sus derec%os, todo ello por Le' r#)nica /02<< de Protección de$atos de Car)cter Personal.

La independencia de la A#encia radica en la inamovilidad de su $irector, que una venombrado por el ?obierno, tiene un mandatos de E aos en el que solo podr) ser cesado

por motivos tasados. *l $irector no est) adem)s su!eto a instrucción al#una.3a Comisi)n del Gercado de las 2elecomunicaciones: esponde también a latipolo#"a m)s caracter"stica de las Administraciones independientes. +e ri#e por susnormas propias, en cuanto le ase#uren su independencia funcional ' por lascorrespondientes a los r#anismo públicos en todo lo dem)s. %a )omisión del 6ercadode las elecomunicaciones, con personalidad !ur"dica ' plena capacidad pública '

privada, est) adscrita al @inisterio de Qomento ' tiene por ob!eto salva#uardar lascondiciones de competencia efectiva en el mercado de las telecomunicaciones ' de losservicios audiovisuales, telem)ticos e interactivos, velar por la correcta formación de los

precios en este mercado ' e!ercer de ór#ano arbitral en los conflictos que sur!an en elsector.



Corresponde a la Comisión el otor#amiento de t"tulos %abilitantes para la prestación aterceros, en condiciones de concurrencia, de los servicios, informando las propuestas detarifas de los servicios de telecomunicación prestados en e7clusiva ' cuando e7ista una

posición de dominio en el mercado. (nformar) preceptivamente toda propuesta dedeterminación de tarifas o de re#ulación de precios de servicios de telecomunicación '

vi#ilar) su aplicación por los operadores, fi!ar) los precios m)7imos de intercone7iónque deban re#ir en las relaciones comerciales entre los operadores ' controlara elcumplimiento de las obli#aciones de servicio público.

La Comisión, con la misma misión de velar por la libre competencia en el mercado delas telecomunicaciones, podr) dictar instrucciones para las entidades que operen en elsector que ser)n vinculantes una ve publicadas en el K*. ambién interpretar) lascl)usulas de contratos concesionales que prote!an la libre competencia ' e!ercer) elcontrol sobre los procesos de concentración de empresas, ' de los acuerdos entre loa#entes participantes en el mercados de las telecomunicaciones ' de los servicios.

Para cumplir estas funciones se atribu'e a la Comisión una potestad arbitral sobre los

conflictos que puedan sur#ir entre operadores de redes ' servicios& potestad que dice laLe' que 8no tendr) car)cter público”. iene la Comisión la atribución de potestadsancionadora para corre#ir el incumplimiento de las instrucciones dictadas parasalva#uardar la libre competencia.

+e confi#ura también la Comisión como ór#ano consultivo del ?obierno ' del@inisterio de Qomento en los asuntos concernientes al mercado ' a la re#ulación de lastelecomunicaciones ' de los servicios. *n cuanto a su intendencia, la Comisión tendr)

patrimonio propio, independiente del patrimonio del *stado.

Comisi)n +acional de Ener'ía@ *!erce funciones similares sobre el sector ener#ético alas que acabamos de describir de la Comisión 4acional del @ercado de las

elecomunicaciones ' disfruta de un similar ré#imen patrimonial.La Comisión esta re#ida por un Conse!o de Administración, compuesto por elPresidente, = vocales ' un +ecretario con vo pero sin voto. *l @inistro de (ndustria '*ner#"a o alto car#o del @inisterio en quien dele#ue, podr) asistir a las reuniones delConse!o de Administración con vo pero sin voto, cuando lo !u#uen preciso a la vistade los asuntos incluidos en el correspondiente orden del d"a. *l Presidente ' los vocalesser)n nombrados entre personas de reconocida competencia técnica ' profesional,mediante eal $ecreto, a propuesta del @inistro de (ndustria ' *ner#"a, por un periodode I aos, previa comparencia del mismo ' debate en la Comisión competente delCon#reso de los $iputados. Pueden ser renovados por un periodo de la misma duración

' solo podr)n ser cesados por causas tasadas.Autoridades -ortuarias: A pesar de ser or#anismos estatales, es un supuesto deAdministración o autoridad independiente. *l *stado poco tiene que diri#ir o mandar enlas Autoridades Portuarias, por estar encomendada la titularidad de sus ór#anos a

personas desi#nadas por otras administraciones, CCAA ' a diversas representacionessociales. +u ór#ano director es un Conse!o de Administración formado por el Presidentede la *ntidad, dos miembros natos, que ser)n el Capit)n @ar"timo ' el $irector ' unnumero de vocales, entre /0 ' ;;, a establecer por las CCAA o por las ciudades deCeuta ' @elilla, ' desi#nados por las mismas. La Administración del *stado est) enfranca minor"a& solo esta representada, adem)s de por el Capit)n @ar"timo, por Evocales, de los cuales uno ser) un Abo#ado del *stado ' otro funcionario del ente

publico Puertos del *stado.silence msec-/01123



2ema LIIIsilence msec-/011233a Administraci)n corporativasilence msec-/01123

1 Caracteri(aci)n 'eneralsilence msec-/0112311 Concepto . naturale(a 4urídicasilence msec-/01123

Las Corporaciones no territoriales o *ntes públicos asociativos, pueden definirse comoasociaciones forosas de particulares, creadas por el *stado, que, i#ualmente, lesatribu'e personalidad !ur"dica pública para, sin per!uicio de defender ' #estionar intereses privativos de sus miembros, desempear funciones de interés #eneral concar)cter monopol"stico, cu'o e!ercicio se controla por la >urisdicción Contencioso9administrativa.

La Administración corporativa, de la que forman parte, b)sicamente, en nuestro pa"s losCole#ios profesionales ' las C)maras ficiales de Comercio, (ndustria ' 4ave#ación,constitu'e el l"mite entre los entes públicos ' los privados %aciendo frontera entre unos' otros& una frontera poco definida porque las Corporaciones, sobre un substratoasociativo, aunque foroso, de car)cter privado, cumplen fines públicos de interés#eneral, lo que se traduce en la aplicación de un ré#imen !ur"dico mi7to, publico '

privado.

*sta dualidad de fines, de elementos ' de ré#imen !ur"dico, públicos ' privados, see7plica en virtud del substrato socioló#ico de las Corporaciones, que no es el con!untode todos los %abitantes de una circunscripción territorial determinada, como ocurre enlos *ntes locales, o un con!unto de medios personales ' materiales afectados a unservicio publico concreto, como es el caso de los *ntes institucionales sino un #rupo%umano definido en función de una comunidad de intereses o por el e!ercicio de una

determinada actividad.+obre este substrato socioló#ico, sobre ese #rupo %umano real o potencial ' cu'a naturaltendencia podr"a ser la constitución de una simple or#aniación privada 5asociación osindicato6 para la asistencia mutua o para la representación ' defensa de sus intereses,interviene el *stado, creando una persona !ur"dica, atribu'éndole también diversos finesrelacionados con los intereses públicos, a%orr)ndose as" la or#aniación de una forma

publica de intervención directa. As" ocurre con la re#ulación de determinadas profesiones liberales, como médicos o abo#ados a los que disciplina su respectivoCole#io profesional, que se encar#a también de otras funciones de intereses #eneral,evitando la creación de otras estructuras en la Administración del *stado o autonómica

que asumieran estas responsabilidades.$e otra parte, la Administración corporativa viene a constituir un fenómeno de autentica' verdadera descentraliación funcional en los términos vistos en el capitulo anteriores,'a que el *stado, que realmente crea estas or#aniaciones, no manda sobre ellas, nidiri#e su actividad a través del nombramiento ' cese de sus directivos, como en los*stablecimientos públicos ' r#anismos autónomos, sino que las corporaciones

publicas se #obiernan a través de representares ele#idos por sus miembros. ien laventa!a de no #ravar el presupuesto del *stado, pues su sostenimiento corre a car#o,normalmente, de las cuotas de los miembros de la Corporación ' los titulares de susór#anos no perciben por ello emolumentos.

Las corporaciones se distin#uen, a su ve, de las asociaciones privadas ' de lossindicatos, en primer lu'ar, por el ori#en público de su constitución. LasCorporaciones son creadas, m)s que por acuerdo de sus miembros, por un acto de



poder, que define su estructura ' fines ' del que nace formalmente su personalidad !ur"dica. N en se'undo lu'ar, las corporaciones se diferencian de las asociaciones 'sindicatos por la obli#atoriedad indirecta de la inte#ración de sus miembros, datoesencial ' decisivo para su transferencia al $erec%o publico. *s una obli#atoriedadrelativa, en el sentido de que el ordenamiento no impone forosa ' directamente la

incorporación, el in#reso en el *nte corporativo, pero s" indirectamente, al elevarlo arequisito sine qua non para el e!ercicio de determinada profesión o actividad o paraostentar la titularidad de un derec%o. Bn tercer dato diferenciador es el car)cter monopol"stico de las or#aniaciones corporativas. +e trata de que no cabe m)s que unasola ' única or#aniación corporativa para operar con determinadas finalidades ' sobreun mismo colectivo, frente al pluralismo esencial de las asociaciones ' sindicatos, cu'are#ulación implica la mas completa libertad para crear cuantas or#aniaciones losciudadanos deseen sobre un mismo #rupo de personas ' con idénticas finalidades.

Consecuentemente con estos elementos de Derecho p%&lico 8asi'naci)n de inesp%&licos$ creaci)n por acto de poder$ o&li'atoriedad de la pertenencia de losmiem&ros . or'ani(aci)n monopolística ' de la su&sistencia de elementos privados8deensa de intereses privados de sus miem&ros$ sostenimiento econ)mico a car'ode estos sin inanciaci)n p%&lica a las Corporaciones se las dota de un ré#imen

!ur"dico mi7to, en el que los esencial de su actividad, es decir, la relacionada con susfines institucionales ' la relativa al funcionamiento de su estructura or#)nica se someteal $erec%o público ' a la >urisdicción Contencioso9administrativa, con sus privile#ios 'servidumbres& pero éste sometimiento al $erec%o Publico no alcana a la actividadmedial, a la lo#"stica o intendencia del or#anismo& ' de aqu" que ni los empleados seanfuncionarios públicos, ni sus contratos sean administrativos, ni sus bienes se considerende dominio publico, ni se apliquen las re#las de la contabilidad publica ni los controlessean los previstos en la le#islación presupuestaria que e!ercen la (ntervención del *stado

' el ribunal de Cuentas.*n la actualidad la Administración corporativa abarca solo los cole#ios profesionales 'las distintas variedades de C)maras ficiales ' Cofrad"as de pescadores 'or#aniaciones an)lo#as& %a' raones para incluir a las Qederaciones $eportivas.ambién %a' Corporaciones de intereses patrimoniales, como las Comunidades dee#antes, as" declaradas por la Le' de A#uas de /<=0. silence msec-/01123

# El marco constitucionalsilence msec-/01123

*l art"culo G de C* /<G= proclama el principio de libertad para la creación ' e!ercicio dela actividad sindical 58los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresarialescontribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son

propios( u creación y el ejercicio de su actividad son libres”6& asimismo el articulo ;;C* G= reconoce el derec%o de libre asociación.

Para los tipos de or#aniaciones corporativas e7istentes al momento de aprobarse la C*G= parece ló#ico entender que se acepta la situación preconstitucional. $e otra parte laLAPA de /<=;, saliendo al paso de la desor#aniación que en esta materia podr"aori#inarse por la instauración del *stado de las Autonom"as, estableció unas re#las

b)sicas para la Administración corporativa, una especie de estatuto m"nimo, queconsa#ro, impl"citamente, la obli#atoriedad de la afiliación o pertenencia obli#atoria 'cu'a adecuación a la C* en este punto, sanción la +entencia del C de 09=9=H 5lectura

p)rrafo central pa#ina ;<< en letra pequea6.

Cuestión distinta es la compatibilidad de estas or#aniaciones corporativas con lae7istencia de sindicatos o asociaciones privadas que cubran el mismo )mbito personal,



problema que %a' que entender resuelto, también afirmativamente, en función del principio de libertad de asociación ' sindical. +e pueden crear sindicatos o asociacionesde profesionales paralelamente a los Cole#ios pero sin la virtualidad de %abilitar para ele!ercicio profesional, no se pueden crear Cole#ios profesionales o C)maras paralelas alas 'a e7istentes ' con sus mismas funciones.

#1 3a o&li'aci)n de ailiaci)n a los Cole'ios proesionalesLa obli#atoriedad de la pertenencia a una Corporación ' la consi#uiente compatibilidadde esta e7i#encia con la libertad ne#ativa de asociación 5nadie est) obli#ado a asociarse6%a sido reconocida para los Cole#ios profesionales por el C en sentencia =<2/<=< sobrecole#iación de Pilotos de la @arina @ercante. Asimismo otras +entencias del C %anestablecido que la afiliación obli#atoria se e7tienda a al#unos profesionales que a la par son funcionarios, como los médicos de la +e#uridad +ocial no e!ercientes privados de lamedicina. *sto supone un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios, como losAbo#ados del *stado, *conomistas, (n#enieros, etc a los que no se e7i#e la cole#iación

para defender o servir a la Administración Pública.

## 3as 9Corporaciones pu&licas voluntarias: . su rH'imen de adscripci)nPara las C)maras ficiales ' a propósito de la adscripción obli#atoria a las C)marasA#rarias, la +entencia del C /H;2=< sienta una doctrina diversa, fle7ibiliando la re#lade la obli#atoriedad que, por no estar contemplada e7presamente en el art"culo 0; C*,solo se declara admisible 8cuando venga determinada tanto por la relevancia del fin

publico que se persigue, como por la imposibilidad, o al menos dificultad, de obtener tal fin, sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo-, lo que no concurr"a,a !uicio del C en el caso de la Le' catalana de C)maras A#rarias que contemplabacomo propio de aquellas únicamente las funciones de prestación de servicios,información, el e!ercicio de competencias administrativas que se dele#uen en ellas, de

representación ' defensa procesal de intereses #enerales a#rarios ' de consulta 'colaboración con la ?eneralidad.

*l mismo ar#umento %a servido de base al C para declarar la inconstitucionalidad de laadscripción obli#atoria a las C)maras de Comercio, (ndustria ' 4ave#ación que impon"ala Le' de ;<9I9/<// ' el eal $ecreto Le' de ;I9G9/<;<, al entender que nin#una de lasfunciones que éstas ten"an atribuidas, sustancialmente i#uales a las de las C)marasA#rarias, !ustificaba por su relevancia publica la adscripción forosa de los

profesionales del sector por cuanto- cualquiera de las funciones enumeradas puedenencomendarse a asociaciones de tipo privado o, incluso, realizarse directamente por la

propia Administración sin necesidad de obligar a los comerciantes, industriales y

nautas a pertenecer obligatoriamente a una )orporación de Derecho "ublico y a sostenerla con sus aportaciones”.

Para sorpresa de muc%os el C cambió su criterio ante la posterior Le' H2<H de ;;9H,K)sica de C)maras de comercio, (ndustria ' 4ave#ación, considerando a%ora mu'distinto el caso de las C)maras ficiales de Comercio, (ndustria ' 4ave#ación por entender que sin la obli#atoriedad de afiliación encontrar"a muc%as dificultades paracumplir la totalidad de los fines atribuidos por la cita le'. *n consecuencia, declaró laconstitucionalidad de la obli#atoriedad.

La Administración corporativa cameral %a sufrido otros embates de la mano delle#islador estatal que en la Le' de Presupuestos para /<=< declaró la voluntariedad de la

afiliación a las C)maras ficiales de Propiedad Frbana ' posteriormente decretó sudisolución ' la confiscación de sus bienes.



#, Asociaciones privadas de coni'uraci)n le'al

La contradictoria, ' por ello, sorprendente, !urisprudencia del C sobre corporaciones públicas no solo radica en %aber declarado no obli#atorias unas corporaciones publicasque lo ven"an siendo como las C)maras, salvo las privile#iadas de Comercio, (ndustria '

4ave#ación, sino también en %aber admitido la adscripción forosa de los particulares aotras entidades de naturalea asociativa. *se es el caso de las Qederaciones $eportivas.La calificación de asociaciones 5sentencia C ;E9H9=06 que se atribu'e a lasQederaciones ' la m)s apropiada de corporaciones, es contradictoria con el ré#imen

!ur"dico de las Qederaciones $eportivas a las que es obli#ado pertenecer para participar,tanto en la actividad or#aniativa 5clubes profesionales ' sociedades anónimasdeportivas6 como para la pr)ctica profesional del deporte en competiciones oficiales ' alas que se atribu'en 8funciones públicas de car)cter administrativo” que son las que

!ustifican las re#las de tutela ' control por el *stado sobre su or#aniación ' actividad.

*l problema es que en dic%a sentencia C afirma que no son asociaciones obli#atoriasaunque reconoce que el rdenamiento estimula la incorporación a la respectivaQederación 8en cuanto esa incorporación constitu'e un requisito para que los clubesdeportivos puedan participar en competiciones oficiales ' en cuanto canaliansubvenciones”. Con este raonamiento se podr"a ne#ar también la obli#atoriedad de laincorporación de un profesional a un Cole#io de @édicos o de Abo#ados, 'a que a nadiese le obli#a a e!ercer esas profesiones, de la misma forma nadie esta obli#ado a ser 'actuar como deportista profesional, pero para el club o deportista que quiere participar en competiciones oficiales, es decir, pasar al nivel profesional, que es el que

!ur"dicamente aqu" interesa ' no la pr)ctica privada ' libre del deporte, resulta tanobli#atoria o necesaria la incorporación a la respectiva Qederación $eportiva, como parael e!ercicio de una profesión liberal la inscripción en el correspondiente Cole#io.

, Delimitaci)n$ naturale(a . rH'imen 4urídico de las Corporaciones p%&licas*n el $erec%o espaol, a pesar de la inicial confi#uración de las c)maras comoestablecimientos públicos de las C)maras de Comercio, (ndustria ' 4ave#ación ' de laPropiedad Frbana. C)maras ' cole#ios profesionales se entendieron unidos en undestino ' naturalea común al ser incluidos en el término de Corporaciones Publicas.Con la Le' de Cole#ios Profesionales de /H9;9GE el car)cter público de los Cole#iosquedaba de nuevo ase#urado al ser definidos como 8&orporaciones de 1ereco

público amparadas por la ley y reconocidas por el Estado*%

En el rH'imen 4urídico de las corporaciones se detecta la tensión entre los elementos públicos 5 creación por acto de poder, encuadramiento foroso o forado, e!ercicio de

funciones publicas de atribución directa o dele#adas por el *stado o ComunidadAutónoma6 ' los elementos privados 5base social privada, auto#estión, sostenimientocon las cuotas de los asociados ' atenciones sociales a sus miembros6, lo que da lu#ar,como es ló#ico a un ré#imen !ur"dico mi7to.

En materia de uentes, es de destacar la aplicación, en primer lu#ar, de la le' b)sicacreadora de norma de ori#en estatal o autonómico ' los re#lamentos de aplicación&subsidiariamente son de aplicación normas de la corporación, un derec%o estatutario,que es el propio ' espec"fico ' que tiene su ori#en en el propio *nte.

3a aplicaci)n del Derecho p%&lico as" como el sometimiento de todos los actos alen!uiciamiento de la >urisdicción Contencioso9Administrativa no ofrece dudas en lo

referente a la constitución de sus ór#anos ' aplicación del sistema electoral propia.ambién la actividad corporativa se somete al $erec%o público ' sus actos son



administrativos cuando e!ercen sus competencias frente a los miembros de laCorporación: ré#imen de admisiones o de cole#iación, sanciones disciplinarias,aprobación de normas sobre tarifas de servicios u %onorarios, actividad certificante 'funciones o actos an)lo#os.

Por el contrario, %a' que entender *ue la su4eci)n al Derecho privado 5' consi#uiente

competencia de la >urisdicción civil6 comprende residualmente la actividad instrumentalo lo#"stica de las Corporaciones en relación con terceros no miembros, como es elré#imen de sus empleados en #eneral, que no son funcionarios, as" como la actividadcontractual que ori#ina contratos de $erec%o civil ' no administrativos ' enconsecuencia no se aplican las especialidades de la contratación administrativa.

Las Corporaciones est)n le#itimadas para impu#nar los actos o disposiciones del *stadoo de las CCAA a cu'o control o tutela puedan estar su!etas 5posibilidad inadmisible6.

*n cuanto a las relaciones de tutela, no pueden establecerse re#las #enerales ' %a' queatender a las de le'es estatales ' autonómicas ' normas constitutivas de cadaCorporación para dar cuenta de los actos de las mismas su!etos a aprobación del *stadoo de la Comunidad Autónoma.

6 3os Cole'ios proesionales

Los Cole#ios profesionales constitu'en en nuestro $erec%o el e!emplo m)s t"pico de los*ntes corporativos.

*n la base ' fundamento de los Cole#ios profesionales est) la idea de que el e!ercicio dedeterminadas profesiones, para las que se requiere una aptitud definida o #arantiada por una titulación estatal, deber condicionarse a una autoriación ' disciplina especifica, queel *stado transfiere a las corporaciones profesionales. Wstas se re#ulan en la Le' deCole#ios Profesionales 5 ;2GE ' modificaciones en ;11<6 que define a los Cole#ios

Profesionales como &orporaciones de 1ereco publico, amparadas por la ey yreconocidas por el Estado, con personalidad jur"dica propia y plena capacidad para el

cumplimiento de sus fines%

Los fines se enuncian en la Le' ;02;11< con una fórmula #eneral: 8+on fines esencialesde estas Corporaciones la ordenación del e!ercicio de las profesiones, la representacióninstitucional e7clusiva de las mimas cuando estén su!etas a cole#iación obli#atoria, ladefensa de los intereses profesionales de los cole#iados ' la protección de los interesesde los consumidores ' usuarios de los servicios de sus cole#iados, todo ello sin per!uiciode la competencia de la Administración Publica por raón de la relación funcionarial”5esto ultimo se refiere a los casos en que los e!ercientes de una profesión privada son, altiempo, funcionarios públicos.

radicionalmente la creaci)n de una or#aniación cole#ial era por disposiciónre#lamentaria pero a%ora se establece la necesidad de creación por Le' a petición de los

profesionales interesados.

3a ma.or autonomía que reconoció la Le' ;2GE supone pasar de la anterior subordinación de cada Cole#io a un $epartamento ministerial a confi#urar al @inisteriocomo simple ór#ano a través del cual los Cole#ios se relacionan con la AdministraciónPublica. Consecuentemente los actos de los Cole#ios ' de los Conse!os ?enerales noson recurribles ante la Administración del *stado ni autonómica.

En materia de or'ani(aci)n, los Cole#ios profesionales se or#anian en )mbitos

territoriales de distinta e7tensión, cre)ndose entonces una or#aniación de se#undo#rado: los Conse!os ?enerales, ine7istentes cuando el Cole#io tiene )mbito nacional.



Como re#las de fondo de la or#aniación profesional, la Le' establece la pro%ibición de8numerus clausus-8quien ostente la titulación requerida ' reúna las condicionessealadas estatutariamente tendr) derec%o a ser admitido en el Cole#io profesional quecorresponda”& ' asimismo el principio de colegiación obligatoria# 8 ser! requisitoindispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas la incorporación al

)olegio en cuyo !mbito territorial se pretenda ejercer la profesión”.La Le' /02;11< liberalia en ma'or medida el ré#imen de cole#iación9silencemsec-/01123

5 3as C?maras oicialessilence msec-/01123

51 En especial$ las de Comercio$ Industria . +ave'aci)n

Las C)maras pueden ser definidas como a#rupaciones forosas creadas por el *stado para la auto#estión de intereses económicos #enerales ' a la ve sectoriales de

colectivos que realian determinada actividad o son titulares de determinados bienes.*ste concepto cubre no solamente a las m)s t"picas or#aniaciones camerales, lasC)maras de Comercio (ndustria ' 4ave#ación, sino también a aquellas otras creadas

ba!o la influencia de este modelo, como son las C)maras ficinales @ineras, lasC)maras A#rarias, las C)maras del Propiedad Frbana ' las Cofrad"as de Pescadores,que responden a la misma técnica de inspiración corporativa.

La Le' H2<H define a las C)maras de Comercio, (ndustria ' en su caso, de 4ave#ación,como 8&orporaciones 1ereco público con personalidad jur"dica y plena capacidad

de obrar para el cumplimiento de sus fines, ue se configuran como órganos

consultivos y de colaboración con las Administraciones úblicas, sin menoscabo de

los intereses privados ue persiguen”. A las C)maras se les atribu'e la representación, promoción ' defensa de los intereses #enerales del comercio, la industria ' lanave#ación, ' la prestación de servicios a las empresas que e!eran las indicadasactividades, sin per!uicio de la libertad sindical ' de asociación empresarial ' de lasactuaciones de otras or#aniaciones sociales.

$el e7amen de las funciones que a las C)maras se atribu'en, pocas %a' que puedenrealmente calificarse de funciones estrictamente publicas, salvo e7pedir certificados deori#en ' dem)s certificados relacionados con el trafico mercantil, nacional ointernacional ' sobre las practicas ' usos de los ne#ocios. @as dif"cil aun es admitir queson funciones publicas %acer propuestas al ?obierno o e!ercer funciones consultivas,

colaborar con la Administración educativa, elaborar estad"sticas, promover ' cooperar en la or#aniación de ferias ' e7posiciones ' en #eneral, llevar a acabo toda clases deactividades que, en al#ún modo, contribu'an a la defensa o fomento del comercio, laindustria ' la nave#ación.

*n cualquier caso, de todas la as actividades que las C)maras pueden llevar a cabo ' alas que se les asi#na el car)cter de publicas, la Le' pretende destacar la elaboración 'e!ecución del lan &ameral de romoción de de las E8portaciones, que se apruebaanualmente ' a l que se afectan las dos terceras partes de la cuota obli#atoria que %an de

pa#ar los asociados.

*n la atribución de funciones de las C)maras no se inclu'e competencia en materia

deontoló#ica ni disciplinar sobre los asociados o miembros, a diferencia de lo queacontece con los Cole#ios profesionales, en que esa competencia tiene car)cter esencial.*n las C)maras, las relaciones de sus socios entre s" o con terceros ' desde lue#o la

pol"tica comercial e industrial es competencia de la Administración ' ob!eto dere#ulaciones especificas que comprenden importantes facultades sancionadoras. tra



diferencia notable con los cole#ios profesionales es que las C)maras no tienencompetencia al#una en materia de precios, frente a la atribuida a los Cole#ios sobrefi!ación de normas orientadoras de %onorarios m"nimos.

Las C)maras tienen como recurso permanente la percepción de una e7acción del ;Ysobre la cuota del (A* ' otra del ; por mil sobre los rendimientos del impuesto sobre la

renta o en su caso del 1,G0Y de la cuota liquida del impuesto de sociedades.La or#aniación cameral parte de la preceptiva e7istencia de una &!mara por

provincia 5pueden e7istir otras para núcleos de cualificada importancia. *l ór#anosupremo de la C)mara es el leno que se forma por vocales ele#idos por sufra#io, libre,i#ual ' directo ' secreto entre todos los electores ' otros, entre el /1 ' /0 por ciento, quese proveen por elección de los anteriores vocales entre personas de reconocido presti#ioen la vida económica, entro de la circunscripción de cada C)mara. *l Pleno ele#ir) entresus miembros a los de su &omit 1irectivo y un residente que representa a laCorporación.

Como or#aniación de se#undo #rado se establece el Conse4o uperior de C?maras,

cu'o Pleno esta formado por los Presidentes de todas las C)maras.

odos los actos ' acuerdos de C)maras de Comercio est)n su!etas en su forma ' procedimiento al $erec%o administrativo 5las normas que ri#en los actos ' elfuncionamiento de los ór#anos cole#iados6 ' son impu#nables por tanto ante la>urisdicción Contencioso9administrativa por los miembros de la C)mara, pues todosest)n le#itimados por su interese en la observancia de esa le#alidad. *sta sumisión al$erec%o publico de los acuerdos de los ór#anos de #obierno lo es sin per!uicio de lasrelaciones que se entablen con terceros que se sometan al $erec%o privado 5en

particular la Le' remite al $erec%o privado el ré#imen de los bienes ' de los contratos6

*l personal de las C)maras esta su!eto al $erec%o Laboral. La tutela de las CCAA sobrelas C)maras comprende el e!ercicio de las potestades administrativas de aprobación,fiscaliación, resolución de recursos, suspensión ' disolución reserv)ndose el *stado lafunción de tutela sobre las actividades de las C)maras, relativas al comercio e7terior.

5# tras C?maras oiciales

+i#uiendo el modelo de las C)maras de Comercio, (ndustria ' 4ave#ación$ lasC?maras iciales de la -ropiedad Br&ana fueron creadas como asociaciones

privadas de afiliación voluntaria por $ecreto de /I9 I9/<1G. +e establec"a la inscripciónobli#atoria de todo propietario de fincas urbanas, el cual deb"a cotiar una cuota que serecaudaba con la contribución del inmueble. *ran funciones de estas C)maras, la

protección, defensa ' representación de la propiedad urbana, la promoción,conservación, estudio ' difusión de la propiedad, el establecimiento de servicios en

beneficio del sector ' la colaboración don la Administración Publica en cuanto ale!ercicio de las funciones que afecten a la propiedad urbana. *stos fines se cumpl"an por medio de una serie de servicios que el e#lamento divide se#ún tuvieran car)cter obli#atorio o voluntario.

*stas C)maras de la Propiedad se suprimieron, primero se de!o sin efecto la e7acción8cuota de la C)mara de la Propiedad Frbana” ' después la obli#atoriedad de laafiliación, terminando por suprimir las C)maras ficiales de la Propiedad Frbana comoCorporaciones de $erec%o público, ' facultando al ?obierno para que mediante eal$ecreto estableciera un el ré#imen de destino del patrimonio ' personal de las mismas.



La disolución de las C)maras oficiales del Propiedad Frbana %a planteado #raves problemas constitucionales, por %aberlas suprimido una Le' anual de Presupuestos,como confirma la +C de /I9I9<E, vulnerando el art"culo /HE.; de la C*.

$e esta e7tinción ' liquidación el C en la citada sentencia %a salvado a las C)maras dela Propiedad de aquellas CCAA que %ab"an asumido competencias plenas, le#islativas '

e!ecutivas. Con car)cter de corporaciones voluntarias, subsiste este tipo de or#aniacióncameral en Catalua, Pa"s Basco, @adrid, Kaleares etc.

*ntran también en este #énero las C?maras A'rarias cu'as funciones resultan a%orarestrin#idas a ser ór#anos de consulta de la Administración, a e!ercer aquellas funcionesque éstas les dele#uen ' la administración de su patrimonio. La Le' pretende también%acer de las C)maras ' en concreto de las elecciones a sus ór#anos de #obierno, lamedida de la representatividad de las diversas or#aniaciones profesionales a#rarias anivel provincial ' nacional. La adscripción de los a#ricultores a las C)maras esvoluntaria. +e financian por las cuotas de los miembros ' como in#reso normal '

pr)cticamente único, se prevén las 8subvenciones para su normal funcionamiento con

car#o a laso Presupuestos ?enerales del *stado ' de las CCAA”esponden por ultimo al tipo cameral las Coradías de pescadores. 4ada se dice en sure#ulación le#al sobre la adscripción obli#atoria, pero se mantiene el ras#o t"pico delcorporativismo fascista, de unir en una misma corporación a los traba!adores ' a losempresarios, en este caso los pescadores ' los armadores de los barcos. silencemsec-/01123

3A ;EDEACI+E DE-2IFAsilence msec-/01123

Las circunstancias que %an determinado la presencia pública en el )mbito deportivo sonvarias:la presión internacional derivada de la or#aniación ol"mpica, que %a forado alos *stado a crear or#aniaciones que respondan a los principios de laslimpiadas para poder tomar parte en las competiciones internacionesintentando respetar la tradicional re#la de que nin#una autoridad u or#aniaciónfuera de las deportivas debe inmiscuirse en ese )mbitola importancia del espect)culo deportivo que se aprecia como un verdaderoservicio público, con competiciones nacionales e internacionales que sólo

pueden or#aniarse eficamente desde instituciones tuteladas por el *stado 'dotadas de poderes públicos.

La fórmula que %a resultado m)s adecuada para la intervención del *stado, por ser lam)s respetuosa con la libertad de los deportistas es la técnica corporativa, que encarnanlas diversas Qederaciones, ' en las que se inte#ran ' disciplinan los clubes ' practicantes', la creación de or#anismos burocr)ticos ad hoc, que tutelan a las propias Qederaciones,' que en al#unos pa"ses alcanan el ran#o de @inisterios.*n *spaa esta técnica corporativa es la que resulta ob!etivamente aplicada en laor#aniación de los deportistas profesionales por la Le' de *ducación Q"sica ' $eportede H/ maro /<=1 5desarrollada para los clubes ' federaciones por el $ /GG2/<=/ /Ienero6, as" como de la Le' del $eporte /12/<<1 de /0 octubre, actualmente vi#ente.*l *stado, interviene en el deporte a través del Conse4o uperior de Deportes,

r#anismo autónomo adscrito al @inisterio de *ducación ' Ciencia 5Art G Le' del$eporte6, desde el que se tutela esa Administración corporativa, cu'a piea central sonlas Qederaciones, con ré#imen !ur"dico mu' similar al de los Cole#ios profesionales

pero en la vertiente deportiva.



La Le' /12/<<1: (las 0ederaciones Espa5olas son Entidades privadas con

personalidad jur"dica propia, cuyo !mbito de actuación se e8tiende al conjunto del

territorio del Estado, en el desarrollo de las competencias ue les son propias,

integradas por 0ederaciones deportivas de !mbito autonómico, clubes deportivos,

deportistas, tcnicos, jueces y !rbitros, ligas profesionales si las ubiere, y otros

colectivos interesados ue promueven, practican o contribuyen al desarrollo del deporte% as 0ederaciones, adem!s de sus propias atribuciones, ejercen por

delegación funciones públicas de car!cter administrativo actuando en este caso como

agentes colaboradores de la Administración ública Cart 3/ ey del 1eporte)%*

La creaci)n de una ;ederaci)n Deportiva Espaola se produce por resoluciónmotivada del Conse!o +uperior de $eportes, que se inscribe en el correspondientere#istro, public)ndose los *statutos en el K* 5Arts =O, H/.G ' HE6. (#ualmente larevocación o e7tinción se atribu'e al mismo or#anismo por resolución motivada 5artHE6.Conforme al principio del monopolio no puede constituirse m)s que una Qederación

por cada modalidad deportiva, ' a la creada se atribu'e la representación de esa ramadeportiva ante la respectiva Qederación (nternacional, a la que sólo acceder) mediante laoportuna autoriación del Conse!o +uperior de $eportes 5ArtHE6.Para la participaci)n en competiciones deportivas oiciales de ?m&ito estatal ser)

preciso estar en posesión de una licencia deportiva e7pedida por la correspondienteQederación *spaola. Las licencias e7pedidas por las Qederaciones de )mbitoautonómico %abilitar)n para dic%a participación cuando éstas se %allen inte#radas en lasQederaciones $eportivas *spaolas, se e7pidan dentro de las condiciones m"nimas decar)cter económico que fi!en éstas ' comunique su e7pedición a las mismas. 5art HH.E6*l Presidente ' la Asamblea ?eneral son )r'anos de car?cter necesario.Las Qederaciones $eportivas est)n su!etas a una intensa tutela del Conse4o uperior

de Deportes que comprende facultades para:(mponer inspecciones de libros ' documentos oficialesconvocar a los ór#anos cole#iados de #obierno 'suspender motivadamente de forma cautelar ' provisional al Presidente ' dem)smiembros de los ór#anos de #obierno.

+u rH'imen patrimonial est) su!eto a un control ri#uroso. As":&

4o podr)n aprobar presupuestos deficitarios.4i destinar bienes .

4i e!ercer primordialmente, aunque s" complementariamente actividades

industriales, si bien no podr)n repartir beneficios entre sus miembros .ampoco podr)n comprometer #astos de car)cter plurianual sin autoriación delConse!o +uperior de $eportes, debiendo someterse a auditorias financieras as"como a informes de revisión limitada 5artHI6.*n caso de disolución, el patrimonio neto de la Qederación, si lo %ubiere, no sereparte entre los miembros, sino que se aplicar) a finalidades an)lo#as,determin)ndose por el Conse!o +uperior de $eportes su destino concreto.*n principio los bienes de las Qederaciones $eportivas no son de dominio público, s" lo son, por estar afectadas al uso público, las instalaciones deportivasfinanciadas con fondos público s 5art G16.

*n cuanto a los empleados de las Qederaciones $eportivas, como los de lasrestantes Corporaciones públicas, no son funcionarios, sino personal laboral.



Las Qederaciones tienen competencias públicas, ' ba!o la coordinación ' control delConse!o +uperior de $eportes:

*laboran los re#lamentos deportivos.e#ulan ' or#anian las competiciones oficiales.Colaboran en la formación de sus cuadros técnicos.

Belan por el cumplimiento de las normas re#lamentarias.*!ecutan la potestad disciplinaria.Asi#nan ' controlan las subvenciones a las asociaciones ' *ntidades deportivasadscritas a ellas.

especto a la re'ulaci)n de la disciplina deportiva. Pueden sancionar a todas las personas que forman parte de su propia estructura or#)nica, es decir, a los clubesdeportivos ' a sus deportistas, técnicos, ' directivos, ', en #eneral, a todas aquellas

personas ' *ntidades que, estando federadas, desarrollan la actividad deportivacorrespondiente en el )mbito estatal, e7tendiendo la competencia a las infraccionesre#lamentarias de las normas de !ue#o ' a las dem)s normas deportivas 5conductadeportiva6 tipificadas en la Le', en sus disposiciones re#lamentarias, ' en lasestatutarias o re#lamentarias de clubes de la conducta deportiva.Las sanciones que se impon#an por las Qederaciones $eportivas, en todo caso conaudiencia del interesado ' aplicando los principios #enerales del $erec%o disciplinario 'sancionador, son recurribles ante el comité *spaol de $isciplina $eportiva, a#ot)ndosela v"a administrativa. *ste ór#ano est) adscrito or#)nicamente al Conse!o +uperior de$eportes ' actúa con independencia, si bien sus miembros son desi#nados por éste. +usdecisiones se e!ecutan por las Qederaciones ' contra las decisiones de éstas no caberecurso administrativo al#uno, aunque s", el contencioso9administrativo, en aplicacióndel art ;E C* que consa#ra sin e7cepciones, el derec%o a la #arant"a !udicial efectiva. +eadmite la recurribilidad de las resoluciones federativas cuando intervienen comoinstrumentos de la Administración Pública.Cualquier obst)culo a la recurribilidad de los actos de las federaciones deportivas esincompatible con un *stado de $erec%o, en particular, el derec%o a la tutela !udicialefectiva del art ;E C* ' por ello deben domiciliarse en la >urisdicción Contencioso9Administrativa a través de recursos administrativos por ór#anos estatales, como son elComité *spaol de $isciplina $eportiva ' el Conse!o +uperior de $eportes ' desdelue#o las resoluciones sancionadoras.silence msec-/01123



2ema LIF silence msec-/01123Administraci)n consultiva . de controlsilence msec-/011231 -ro&lemas 'enerales . clases de )r'anos consultivossilence msec-/01123

Los ór#anos con competencias resolutorias, ór#anos activos, necesitan del apo'o

técnico de otros para preparar sus decisiones, desarroll)ndose la actividad consultiva através de técnicas de diversa naturalea, distin#uiéndose en función de la estructura delos ór#anos que la cumplen 5unipersonal ' cole#ial, estable ' transitoria6 ' en función dela forma de comunicación con el ór#ano activo al que asesoran 5de forma directa oindirecta, o a través de un procedimiento formaliado6.especto a los pro&lemas 'enerales %a' que decir que la posibilidad para los ór#anosactivos de solicitar consultas ' asesoramientos, opiniones formales o informales 5deotros ór#anos o de los administrados6 est) ori#inando una cierta paraliación de laacción administrativa. La resistencia a tomar decisiones, las maniobras dilatorias 5por e!,la creación de comisiones6, la inercia ' la lentitud son defectos indiscutibles de las

Administraciones contempor)neas.$e la consulta9información se est) pasando a la consulta9 ne#ociación ' %a' una búsqueda obsesiva por la omnirepresentación , de la unanimidad ' del consenso debidoa la par)lisis que se observa en muc%as instituciones. silence msec-/01123Clases de )r'anossilence msec-/01123

*ntre las técnicas consultivas cl)sicas destaca la cole#ialidad . La estructura consultivacole#ial suele implicar un cierto distanciamiento entre el ór#ano consultado ' elasistido, que se comunican a través de un procedimiento formaliado. La petición de laconsulta ' el dictamen se producen por escrito, incorpor)ndose al e7pediente o

procedimiento en que se %an producido. *sto es as" porque estos ór#anos cumplen, a lave que una función asesora una cierta función de #arant"a respecto de losadministrados.Aparte de este e!emplo son mu' presentes los conse!os de )mbito ministerial oinferiores, separados de la administración activa e inte#rados por altos funcionarios odeterminadas representaciones sociales ' que, en #eneral, tienen mu' escasa actividad.@u' distintos son los ór#anos consultivos de apo'o inmediato que asesoran a losór#anos operativos sin se#uir un procedimiento formaliado ' de los que son un simpleinstrumento sin relevancia e7terna. Qundamental es que el informante esté

!er)rquicamente subordinado al ór#ano decisorio. *l informe puede manifestarse

oralmente o por escrito, as" como la petición de la asistencia ' no es obli#atoria suincorporación al procedimiento. Aunque se compon#an de varias personas, la estructurade estos ór#anos no es cole#ial, sino !er)rquica 5un !efe ' varios subordinados6. A estetipo de or#aniación consultiva responden: los *stados @a'ores de los *!ércitos, ' lassecretar"as #enerales técnicas, los #abinetes de los @inistros en la Administración civil,las asesor"as !ur"dicas ' económicas etc. silence msec-/01123

# El Conse4o de Estado silence msec-/01123

## El Conse4o de Estado a partir de la Constituci)n de 1J7

*l Conse!o de *stado pudo ser suprimido a partir de la C* G= pero los constitu'entes de/<G= lo citaron para e7i#ir su dictamen preceptivo en el e!ercicio de la dele#ación dematerias de titularidad estatal a las CCAA 5art/0H6 ' porque, en función de lo dispuestoen el art /1G, lo confi#uraron como 8supremo ór#ano consultivo del ?obierno”,remitiendo a una Le' r#)nica la re#ulación de su composición ' competencia.



+u actual re#ulación la constitu'en:

.La Le' r#)nica H2/<=1 de ;;9El, modificada por la Le' r#)nica H2;11E de ;=9/;9e#lamento r#)nico aprobado por eal $ecreto /IGE2/<=1, modificado por eleal $ecreto EE<2;110 de ;;9E.

#, H'imen$ naturale(a$ competencias . unciones del Conse4o de Estado

*st) confi#urado como ór#ano consultivo, con separación or#)nica del ?obierno, perocu'os miembros son todos en su inmensa ma'or"a de nombramiento #ubernamental.A%ora bien, esta separación or#)nica mas el car)cter preceptivo ' en al#unos casosvinculante de sus dict)menes permite cuestionar sobre si el Conse!o de *stado es unór#ano consultivo o un ór#ano m)s bien de control.+u naturale(a nos plantea la cuestión de si es un ór#ano consultivo o de control 5estaúltima es la m)s adecuada6.

.Como ór#ano consultivo: Quera de las materias en que es preceptivo sudictamen, el Conse!o de *stado actua como ór#ano consultivo en cualquier

asunto que lo estimen oportuno el ?obierno o dem)s miembros de éste ' losConse!eros de las CCAA. *sta v"a se utiliar) normalmente para supuestos enque el ór#ano consultante desee reforar o descar#ar parte de la responsabilidadde su decisión en la autoritas institucional del Conse!o.Como ór#ano de control: *sta caracteriación se desprende de las #arant"as deque se le inviste, que son las propias de los ór#anos !udiciales (ejerce la función

consultiva con autonom"a org!nica y funcional para garantizar su objetividad

o independencia* ' por la finalidad de sus intervenciones 8se velar! por la

observancia de la &E y del resto del ordenamiento jur"dico*%

*l art"culo H= de la Le' r#)nica del Poder >udicial de /<=0, lo %a convertido pero sólo parcialmente, en ór #ano constitucional decisorio de los conflictos decompetencias entre la Administración ' los ribunalesLa Le' r#)nica H2;11E de ;=9/; %a encomendado al Conse!o otras funcionesaun menos relevantes como “realizar estudios, informes o memorias que el &obierno le solicite y elaborar! las propuestas legislativas o de reformaconstitucional que el &obierno le encomiende” ' otra filantrópica, crear unacate#or"a de Conse4eros natos vitalicios para los e7 Presidentes del ?obiernocon el ma#nifico sueldo ' status de los Conse!eros Permanentes, sin per!uiciodel que les corresponda como e7 Presidentes del ?obierno, pero sin mas funciónque formar parte del Pleno del Conse!o.

Competencias@

*l Conse!o de *stado debe de emitir informes en cuantos asuntos sometan a su consultael ?obierno o sus miembros. *l Pleno o la Comisión Permanente podr)n elevar al?obierno propuestas que !u#ue oportunas acerca de cualquier asunto que la pr)ctica 'e7periencia de sus funciones le su#iera.Las competencias m)s importantes son las de informe preceptivo, en las que el actúacomo ór#ano de control !ur"dico, distin#uiéndose las que debe emitir el Pleno de las quecorrespondan a la Comisión Permanente.El -leno deber) ser consultado sobre materias que se refieren a:

Anteproyectos de la reforma de la &E , cuando la propuesta no %a'a sidoelaborada por el propio Conse!o



Anteproyectos de leyes o de disposiciones reglamentarias que %a'an dedictarse en e!ecución, cumplimiento ' desarrollo de tratados, convenios oacuerdos internacionales ' del $erec%o comunitario europeo. Ejercicio de la función legislativa y reglamentaria, como sobre los pro'ectos de decretos le#islativos, es decir, los que desarrollan una Le' de

Kases, ' antepro'ectos de le' o pro'ectos de disposiciones administrativascualquiera que fuere su ran#o ' ob!eto, que afecten a la or#aniación,competencia ' funcionamiento del Conse!o de *stado.

El -leno deber) informar:

.*n materia de relaciones internacionales, sobre las dudas o discrepanciasque sur!an en la interpretación o cumplimiento de tratados, convenios oacuerdos internacionales en los que *spaa sea parte.+obre las transacciones !udiciales ' e7tra!udiciales acerca de los derec%os dela Dacienda Pública.

+obre la separación de Conse!eros Permanentes.

+obre los asuntos de *stado a los que el ?obierno reconoca especialtranscendencia o repercusión.

Aunque el informe parece confi#urarse en estas materias como preceptivo, su omisiónno tendr) consecuencias !ur"dicas, puesto que el posterior acto del ?obierno o da lu#ar ale'es, o no da lu#ar a actos administrativos, como ocurren en la ma'or"a de laseventuales consultas sobre problemas internacionales.La función ordinaria del Conse!o de *stado se canalia a través de las competencias de

la &omisión ermanente sobresaliendo aquellas cuestiones que tienen relación con el

control de la potestad reglamentaria que se e!ercite en e!ecución, cumplimiento 'desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales o en e!ecución de las

Le'es, as" como de sus modificaciones.3a Comisi)n -ermanente deber) informar sobre determinados supuestos de relacionesdel *stado con las CCAA como los antepro'ectos de le' or#)nica de transferencia odele#ación de competencias estatales a las CCAA, el control del e!ercicio de funcionesdele#adas por el *stado a las CCAA, impu#nación de las disposiciones ' resolucionesadoptadas por los ór#anos de las CCAA ante el C con car)cter previo o posterior a lainterposición del recurso.

Competencias de la Comisión Permanente: +e le asi#nan lastradicionales competencias consultivas sobre los conflictos de atribuciones entrelos distintos $epartamentos.

3a Comisi)n de Estudios creada por la L H2;11E. rdenar), diri#ir) ' supervisar) la realiación de los estudios, informes o memorias encar#ados por el ?obierno.;uncionesCorresponde a las $ecciones preparar el despac%o de aquellos asuntos en que %a'an deatender el Pleno o la Comisión Permanente ' a esta última desempear la ponencia detodos los asuntos en que el Conse!o en Pleno %a'a de entender.*l Conse!o puede solicitar al ór#ano consultante que se complete el e7pediente concuantos antecedentes, informes ' pruebas estime necesario.Ante el Conse!o se articula un tr)mite de 9audiencia* a favor de los interesados en losrespectivos e7pedientes sometidos a consulta. La audiencia se concede por acuerdo delPresidente, de oficio o a petición de aquéllos ' se conceder) en todo caso cuando en la

consulta esté directamente interesada una CCAA ' as" lo manifieste.



La re#la del secreto sobre el contenido de las deliberaciones ' de los términos de lavotación se impone a todos los miembros del Conse!o ' personal au7iliar en todotiempo ' sobre las propuestas ' acuerdos únicamente mientras no estén resueltos.*n cuanto a los dict?menes, no son vinculantes salvo que la le' dispon#a lo contrario,aunque se establece una limitación ' una car#a formal para disentir del informe del

Conse!o de *stado.La limitación afecta a los @inistros, *uienes pierden la competencia afavor del Conse!o de @inistros para resolver aquellos asuntos en que, siendo

preceptiva la consulta al Conse!o de *stado, el @inistro consultante disientadel dictamen de aquel. +i el @inistro resuelve por s" mismo, su acuerdoestar"a afectado por de un vicio de incompetencia !er)rquica.La car#a formal afecta a todas las disposiciones ' resoluciones informadas

por el Conse!o, cu'a inobservancia no tiene nin#una sanción o relevancia !ur"dica. Consiste en que, en los casos de disentimiento, el ór#ano que %asolicitado la consulta debe %acer constar en la resolución que ésta se adopta8oído el Conse4o de Estado: lo que equivale a decir que no se %a se#uido su

opinión, en caso contrario la fórmula ser) 9de acuerdo con el Conse4o de Estado:

*l dictamen ser) preceptivo para las CCAA que carecan de ór#ano consultivo propioen los mismos casos previstos por la Le' para el *stado, cuando %a'an asumido lascompetencias correspondientes. 5art ;E6.ras la última reforma de su Le' r#)nica el Conse!o de *stado %a sido confi#uradocomo el ór#ano supremo consultivo únicamente del ?obierno del *stado a!ust)ndose as"al art /1G C*.Cuando una Le' e7i#e el dictamen previo del Conse!o de *stado, éste puede sersustituido por el dictamen de ór#anos de similares caracter"sticas, que en virtud de sus

competencias de autoor#aniación, %a'an podido crear las CCAA (siempre ue aseguren su independencia, objetividad y rigurosa cualificación tcnica%%* ' que ( la

intervención del órgano consultivo autonómico e8cluye la del &onsejo de Estado,

salvo ue la &E, los Estatutos de autonom"a o la ey Autonómica establezcan lo

contrario para supuestos determinados% silence msec-/01123

, 3os Conse4os auton)micossilence msec-/01123

La confi#uración que realia el art /1G C* del Conse!o de *stado, como ór#anosupremo consultivo del ?obierno de la 4ación, no descarta que su actuación se e7tiendaal )mbito autonómico, pero tampoco la impone, lo que posibilitó la aparición de%omólo#os territoriales que ofrec"an una #arant"a de control de la le#alidad an)lo#a a laque practica el Conse!o de *stado. Al#unos estatutos de autonom"a contemplaron esa

posibilidad, como el de Canarias ' *7tremadura.La +C ;1E2/<<; estimó constitucionalmente l"cita la sustitución del informe

preceptivo del Conse!o de *stado por el que pudieran dictar unos Conse!os Consultivosautonómicos en relación al e!ercicio de competencias en su respectiva Comunidad,siempre que esas instituciones tuvieran las mismas caracter"sticas ' funciones a las delór#ano estatal. La ma'or"a de las CCAA se dotaron de ór#anos consultivos an)lo#os al

Conse!o de *stado.$istinto es el caso de Catalua, que dispone de ; ór#anos consultivos:

El Conse4o Consultivo: vela porque las normas estatales ' autonómicas #uarden

el respeto debido a la C* ' al *statuto.



3a Comisi)n urídica Asesora: cu'a función es la salva#uarda de la mera le#alidadde los decretos le#islativos, re#lamentos ' disposiciones #enerales dictados ene!ecución de las le'es ' sus modificaciones, as" como el informe de e7pedientesadministrativos varios, autonómicos ' locales.

2odos los Conse4os Consultivos se coni'uran como )r'anos cole'iados . *n unoscasos sus inte#rantes son ele#idos por el ?obierno ' en otros una parte por el *!ecutivo' otra por el Parlamento por ma'or"a cualificada.La selección se realia #eneralmente entre !uristas de reconocido presti#io, e7i#iéndolese7periencia profesional ' en al#unos casos la condición pol"tica de miembro de laCCAA que se trate. La especial coni'uraci)n de la Comisi)n urídica Asesora delo&ierno vasco %ace que sus componentes electivos %a'an de ser Letrados de la+ecretar"a ?eneral del é#imen >ur"dico, ór#ano en el que se incorpora.

En los conse4os consultivos de Andalucía$ Castilla 3a Gancha$ Castilla . 3e)n$Etremadura . -aís Fasco, aparecen !unto a los miembros electivos otros miembros

natos o permanentes por ocupar o %aber ocupado un car#o relevante en la CCAA. Lavinculación pol"tica o la pertenencia a la Administración de al#uno de los miembrosnatos parece c%ocar, de una parte, con el car)cter técnico9!ur"dico del ór#ano ', de otra,con la independencia que se predica del mismo, lo que se intenta paliar estableciendo unnR de Conse!eros natos inferior al de electivos o circunscribiendo su intervención alPleno, sin que puedan votar, aunque s" participar, en otros ór#anos del Conse!o.*n su función de control de la le#alidad ordinaria de los actos, tanto de laAdministración Autonómica como de los entes locales, estos ór#anos consultivossustitu'en al Conse!o de *stado emitiendo dictamen en:

*n los e7pedientes sobre revisión de oficio de los actos administrativos' disposiciones #enerales

.ecursos administrativos e7traordinarios de revisión .Aprobación de ordenanas #enerales de aprovec%amiento de los bienes

comunales .Aprobación de plie#os de cl)usulas administrativas #enerales .(nterpretación, nulidad ' e7tinción de concesiones administrativas cuando se

formule oposición por parte del concesionarioesponsabilidad patrimonial de la administración. silence msec-/01123

3os conse4os econ)micos . sociales estatales . auton)micos silence msec-/011235

La reducción de la función consultiva del Conse!o de *stado a los aspectos !ur"dicos, !unto con el aumento de la intervención económica de la Administración ' lacomple!idad de estas tareas, %an ori#inado la creación de otros ór#anos consultivos decar)cter especialiado.

*l art 1,1 CE contempla un Conse!o *conómico pero referido b)sicamente, a lafunción planificadora: 9el +obierno elaborar! los proyectos de planificación de

acuerdo con las previsiones ue le sean suministradas por las &&AA y el

asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones empresariales

y económicas% A tal fin se constituir! un &onsejo, cuya composición y funciones se

desarrollar!n por ey*%*l Conse!o *conómico ' +ocial ni tiene encomendadas funciones planificadoras, ni lasconsultivas en materia económica son relevantes debido a que la competencia m)simportante que tiene asi#nada es la emisión de dict)menes sobre antepro'ectos de le'es



del *stado ' pro'ectos de reales decretos le#islativos que re#ulen materiassocioeconómicas ' laborales. Da' que dudar de que esos dict)menes ten#an naturalea

preceptiva desde el momento en que se e7ceptúa la consulta a la Le' de Presupuestos?enerales del *stado.r'ani(aci)n@

Qormado por I/ miembros: .;1 representantes de las or#aniaciones sindicales .;1 en representación de las empresariales .;1 e7pertos nombrados por el ?obierno, a propuesta de los @inistros de raba!o

' +e#uridad +ocial ' de *conom"a ' Dacienda .Presidente, de libre desi#nación ' cese por el ?obierno.

La or#aniación lo#"stica de este Conse!o se %a confi#urado de orma an)mala comoun Ente de Derecho p%&lico su4eto al Derecho privado, lo que le permite celebrar loscontratos con arre#lo al $erec%o privado ' que su personal se su!ete al $erec%o laboral.odas las CCAA se %an dotado de un conse!o económico ' social propio. silence

msec-/011235 Asesoramiento 4urídico$ representaci)n . deensa en 4uicio de laAdministraci)nsilence msec-/01123

*l crecimiento de las tareas ' de la or#aniación administrativa %a creado la necesidadde crear un servicio permanente de asesoramiento !ur"dico de la Administración del*stado.Por otra parte, la función de asesoramiento !ur"dico del *stado %abr"a de vincularseor#)nicamente a los cometidos de su representación ' defensa en !uicio, por lo queconven"a que una misma or#aniación ' cuerpo de funcionarios asumiese todas estas

misiones, como %a ocurrido con el Cuerpo de Abo#ados del *stado. *sto, no si#nifica,que el mismo Abo#ado del *stado, que asesora en un r#anismo o $epartamentoministerial, sea el mismo que defiende después el asunto en la v"a !urisdiccional.

*n *spaa el servicio de asesoramiento !ur"dico nació en el @inisterio de Dacienda ' ensu $irección ?eneral de lo Contencioso, servicio por un cuerpo de funcionarios, elCuerpo de Abo#ados del *stado, con unidades or#)nicas 5Abo#ac"as del *stado6 entodos los $epartamentos ministeriales, en al#unos r#anismos autónomos ' en todas las$ele#aciones provinciales de Dacienda.La fi#ura aparece en la se#unda mitad + J(J 5los Abo#ados del *stado6 en el @inisteriode Dacienda, con funciones de asesoramiento ' posteriormente e7tienden su función de

asesoramiento a otras ramas de la Administración ' asumir)n también la representación' defensa en !uicioPero el asesoramiento !ur"dico no %a sido competencia e7clusiva del Cuerpo deAbo#ados del *stado. *n el @inisterio de >usticia, la función asesora corr"a a car#o delos Cuerpos de Letrados de la $irección ?eneral de los e#istros ' del 4otariado ' delCuerpo de Letrados del @inisterio de >usticia& en la Administración @ilitar, seencomienda a los Cuerpos >ur"dicos de los @inisterios del *!ército, @arina ' Aire, cu'omiembros, Auditores, inte#rados en el Cuerpo >ur"dico de la $efensa, asumen tambiénlas funciones propias de la >usticia militar.

ras la Le' 0;2/<<G de Asistencia >ur"dica al *stado e (nstituciones Públicas de ;G9//,desarrollada por el e#lamento aprobado por $ <<G2;11H de ;09G, los Abo#ados del*stado lo son e7clusivamente de éste, pero no de las Administraciones autonómicas '*ntes locales, que %an creado sus propios cueros de funcionarios letrados o se sirven deabo#ados libres. $entro del *stado, tampoco asumen el asesoramiento !ur"dico del



@inisterio de $efensa, que corresponde al Cuerpo >ur"dico de la $efensa, ni larepresentación ' defensa en !uicio en el )mbito de las *ntidades ?estoras ' +erviciosComunes de la +e#uridad +ocial, que asume el Cuerpo de Letrados de la Administraciónde la +e#uridad +ocial.

Los Abo#ados del *stado podr)n asumir la representación ' defensa en !uicio de lasautoridades, funcionarios ' empleados del *stado, sus r#anismos públicos ' Tr#anosConstitucionales, cualquiera que sea su posición procesal, cuando los procedimientos sesi#an por actos u omisiones relacionados con el car#o. silence msec-/01123

3os )r'anos de control internosilence msec-/01123

*l control del funcionamiento de la Administración se e!erce de forma e7terna por elParlamento ' el $efensor del Pueblo, por los ribunales de >usticia ' por el ribunal deCuentas. Adem)s la Administración dispone de ór#anos propios que e!ercen un controlinterno, desde el propio seno de su or#aniación.

La distinción del control sobre la Administración en eterno e interno se#ún el lu#ar deradicación del ór#ano que lo e!erce, debe ser completada con la divisi)n de la actividadde control en ra()n de la inalidad perse'uida *sta perspectiva nos sitúa ante larealidad de dos formas mu' diferenciadas:

*l control que alcana a los aspectos contables y financieros N el control que incide sobre la adecuación de la actividad material del

or#anismo con los fines que tiene encomendados.*l control interno m?s importante es el que se vincula ' e!ercita a través del principio

de !erarqu"a. Los superiores controlan la actividad de los ór#anos inferiores.

a El Ginisterio de Kacienda como )r'ano de control interno 3a Invervenci)n'eneral*l @inisterio de Dacienda a través de la (ntervención ?eneral de la Administración del*stado ', en parecidos términos, las Conse!er"as de *conom"a de las CCAA, son losór#anos ordinarios de control económico de sus respectivas administraciones. *stecontrol, actúa sobre el procedimiento de todo #asto público, para cu'a efectividad see7i#en varias condiciones o requisitos a car#o de diversos ór#anos:

La ordenación del #asto corresponde al @inistro o >efe delr#anismo competente por raón de la materia.

.*l #asto no pude comprometerse sin que se acredite la e7istencia de créditodisponible. *s aqu" donde actúa la (ntervención mediante la 8toma de raón” o8intervenido” cu'a función consiste !ustamente en verificar que el #astoordenado est) dentro de las partidas presupuestarias de que pude disponer laautoridad ordenadora del #asto.

.Comprometido el #asto, viene la fase de pa#o, que es competencia del@inisterio de Dacienda, salvo los supuestos de dele#ación de or#anismos conordenaciones de pa#o propias 5@inisterio de $efensa ' $ele#aciones deDacienda para pa#os periódicos ' fi!os6. ambién esta fase actúa la (ntervención.

A través de este sistema se pretende %acer m)s dif"cil las malversaciones ' los #astosirre#ulares. *l peli#ro est) en que, so prete7to de la fiscaliación presupuestaria 'contable, la (ntervención bloquee la competencia ordenadora de cada or#anismomediante la ne#ativa o retraso del 8intervenido”.



*n nuestro pa"s los (nterventores e!ercen la intervención cr"tica o previa de todo acto,documento o e7pediente que puede implicar al#ún tipo o movimiento des fondos,

pudiendo recabar a este efecto toda clase de antecedentes, documentos o informes. *n elcaso de los r#anismos autónomos, la posición del @inisterio de Dacienda est)reforada porque un funcionario de este @inisterio lleva la contabilidad material

colaborando activamente con el (nterventor. Da' una tendencia controladora del@inisterio de Dacienda que se manifiesta por su pretensión de control sobre loscontratos, los bienes ' las retribuciones de los funcionarios de toda la Administracióndel *stado.*l control de la actividad contractual de la Administración del *stado lo actúa el@inisterio de Dacienda a través de la >unta Consultiva de Contratación Administrativa5dependiente de la $irección ?eneral del Patrimonio6 ' que, tiene m)s de ór#ano decontrol que de consulta, por ostentar importantes competencias operativas 'controladoras sobre los contratistas ' los contratos del *stado.

A su ve, la Le' del Patrimonio de las Administraciones Públicas %a convertido a la

$irección ?eneral del Patrimonio del *stado en el #ran administrador de los bienes dela Administración con lo que todos los @inisterios ' r#anismos del *stado dependendel @inisterio de Dacienda para la afectación de los bienes inmuebles que necesitan

para el cumplimiento de sus fines, asimismo, este @inisterio incide en la pol"tica deretribuciones de los funcionarios públicos.

& 3as Inspecciones de erviciosLa función inspectora en la Administración Pública puede tener por destinatario:

a los administrados: en este caso se trata de ase#urar o corre#ir la observanciade las disposiciones #enerales ' resoluciones de la Administración por losciudadanos.

a la propia or'ani(aci)n . a sus uncionarios: se persi#ue ase#urar, vi#ilando,un #rado óptimo en el funcionamiento de la or#aniación administrativa, 'recibe por ello el nombre de (nspección de +ervicios.

La tarea principal de las Inspecciones de ervicios es una función de control sobre el propio aparato ' sus servidores, pero también realiar al#unas funciones operativas ' deasesoramiento de los administrados.

*l control de las (nspecciones de +ervicios puede cubrir el )mbito de función del@inisterio ' suele recibir el nombre e (nspección ?eneral 5(nspección ?eneral deservicios del @inisterio de Dacienda, de *ducación ' Ciencia etc6 o limitarse a controlar

la actividad de una $irección ?eneral u or#anismo inferior.Los car'os de Inspectores se proveen normalmente a través de ; sistemas: .o bien la (nspección se vincula a los car#os ' a los funcionarios de ma'or

cate#or"a ' anti#Sedad de cada cuerpo 5(nspecciones tradicionales en las Armas' Cuerpos militares6

.o bien se constitu'e un 'rupo o cuerpo especial de (nspectores al que seaccede por nombramiento discrecional entre determinadas cate#or"as de

personas, o bien por concurso u oposición entre los 'a pertenecientes a otrosCuerpos del@inisterio.

*n todo caso el pro&lema central de los Cuerpos de Inspecci)n es el de ase#urar una

cierta independencia respecto de los funcionarios que %an de se controlados.



2odas las Inspecciones de ervicios de la Administraci)n -%&lica$ se intentadiri'irlas . coordinarlas en la ecretaría de Estado para la Administraci)n-%&lica. A este efecto se %a creado en aquélla una Inspecci)n eneral de ervicios dela Administraci)n -%&lica ' una Comisi)n Coordinadora de Inspeccionesenerales. silence msec-/01123

7 3os 2ri&unales de Cuentassilence msec-/01123

Llevan un control e7terno de naturalea contable, financiero ' de car)cter sucesivo, encuanto que tiene lu#ar sobre una actividad administrativa 'a realiada.A El 2ri&unal de Cuentas del Estado@+e#ún el Art. /HI C* es 8el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión

económica del Estado, as" como del sector público% 1epender! directamente de las

&ortes +enerales y ejercer! sus funciones por delegación de ellas en el e8amen y

comprobación de la cuenta general del Estado*% Adem)s el ribunal de Cuentas (sin perjuicio de su propia jurisdicción remitir! a las &ortes +enerales un informe anual

en el ue, cuando proceda, comunicar! las infracciones o responsabilidades en ue, a

su juicio,se ubiere incurrido*%

*l precepto cie la competencia del de Cuentas del *stado al sector público estatal.tro precepto de la C* art /0H.d6 e7tiende su competencia al control económico '

presupuestario de las CCAA ' la L del propio ribunal ;2/<=; /; ma'o, inclu'e, enuna amplia ' atrevida interpretación del término constitucional 8 sector público estatal , alas Corporaciones locales.

+e compone de /; Conse!eros que eli#en al Presidente, ' son desi#nados por periodosde < aos, la mitad por cada una de las C)maras de las Cortes #enerales, por ma'or"a deH20.

La unci)n m?s visi&le es la unci)n p%&lica iscali(adora que no declararesponsabilidades personales directas para los #estores públicos, ni es susceptible derecursos. *sta función consiste en valorar #enéricamente el sometimiento de la actividadeconómico 9financiera del sector público a los principios de le#alidad, eficiencia 'econom"a, ' se e!erce en relación con la e!ecución de los pro#ramas de in#resos ' #astos

públicos ', en particular, sobre los contratos, la situación ' variaciones patrimoniales 'los créditos e7traordinarios, suplementarios ' dem)s modificaciones de los Presupuestos

5art < '/16.*l resultado de la fiscaliación se e7pondr) por medio de inormes o memorias,ordinarias o etraordinarias, ' de mociones o notas que se elevar)n a las Cortes?enerales ' se publicar)n en el K* o a la Asamblea le#islativa de la respectiva CCAA

para la publicación también en el Kolet"n ficial.*l ribunal debe remitir a las Cortes ?enerales el nforme o 4emoria anual a que serefiere el art /HI.; de la C* ' que comprender) el an)lisis de la Cuenta ?eneral del*stado ' de las dem)s del sector público, fiscaliando la #estión económica sobre lose7tremos si#uientes:

.bservancia de la C*, de las le'es re#uladoras de los in#resos ' #astos delsector público ', en #eneral, de las normas que afecten a la actividad económico9

financiera del mismo. .*l cumplimiento de las previsiones ' la e!ecución de los Presupuestos del

*stado, de las CCAA, de las Corporaciones Locales ' de las dem)s *ntidadessu!etas a ré#imen presupuestario público.



La racionalidad en la e!ecución del #asto público basada en criteriosde eficiencia ' econom"a.

.La e!ecución de los pro#ramas de actuación, inversiones ' financiación de lassociedades estatales ' dem)s planes ' previsiones que ri!an la actividad de lasempresas públicas, as" como el empleo o aplicación de las subvenciones con

ca#o a fondos públicos.

Adem)s se remitir)n anualmente a las Asambleas le#islativas de las CCAA unasmemorias comunitarias para el control económico ' presupuestario de su actividad 'tanto la @emoria estatal como las comunitarias deber)n referir las actuaciones

!urisdiccionales del ribunal durante el e!ercicio económico correspondiente. 3os 2ri&unales de Cuentas Auton)micosLa posible e7istencia de Tr#anos de Control *7terno autonómicos 5C*J6,denominación que cubre a los conse!os, c)maras o sindicatura de cuentas creadas por lasCCAA no se deduce directamente de la re#ulación de l articulo /HI C* sino en el8bloque de constitucionalidad” del articulo ;; de la Le' r#)nica =2=1 de financiaciónde las CCAA 5LQCA6 ' el articulo /.; de la Le' r#)nica ;2=; del ribunal deCuentas.$e otro lado, el C se %a pronunciado en H ocasiones sobre los ribunales de Cuentasautonómicos conclu'endo:

.Vue si bien la función fiscaliadora del ribunal de Cuentas puede e7tenderse atodo el sector público, incluidas las Corporaciones Locales, el )mbito principal '

preferente de su e!ercicio, lo constitu'e el de la actividad financiera del *stado 'del sector público estatal.

.Vue si bien el de Cuentas es el or#anismo fiscaliador de la actividadfinanciera pública, no tiene porqué ser el único..

.Vue es posible la e7istencia de ór#anos fiscaliadores distintos del ribunal deCuentas con la condición de que éste último manten#a una relación desupremac"a frente a los primeros.

.Vue la competencia de los C*J autonómicos no e7clu'e ni es incompatiblecon la que corresponde al ribunal de Cuentas.

Apo')ndose en las normas citadas ' la doctrina del C se %an creado en Andaluc"a laC)mara de Cuentas 5Le' /G2H2==6, en Asturias la +indicatura de Cuentas 5Le';E2H2;11H6, CNL el Conse!o de Cuentas 5Le' <2E2;11;6 etc.

+e %a producido en estos C*J una actividad de cooperación espont)nea, refle!ada enla 8$eclaración de sus Presidentes de Pamplona”, en ;11I. *n la que se advierte sobre

la necesidad de complementar la fiscaliación financiera con el an)lisis de la eficacia delas instituciones& incidir en la #estión de personal& prioriar las )reas m)s importantesdesde el punto de vista presupuestario, como la salud o la educación etc.+on metas tan ambiciosas que parten de la reclamación de ma'ores dotacioneseconómicas ' de personal que quedan en puras denuncias ante las Cortes ?enerales, nose#uidas de medidas eficaces ' e7i#encias de responsabilidades a los #estores públicos.silence msec-/01123

tros )r'anos de control político e institucionalsilence msec-/01123

ienen en común su car)cter constitucional ' ser ór#anos de control no sólo de lasAdministraciones públicas sino también otros ór#anos estatales.



1 Comisiones de investi'aci)n parlamentaria

*st)n previstas en el art 7 CE como Comisiones del Con#reso o del +enado oComisiones de ambas C)maras para investi#ar sobre cualquier asunto de interés

público. Aparte de la publicidad e impacto pol"tico que de sus traba!os ' conclusiones pueda producirse, la C* no aclara cu)l es el efecto !ur"dico de las mismas, 'a queúnicamente esta&lece *ue 9stas no ser!n vinculantes para los 6ribunales, ni

afectar!n a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de ue el resultado de la

investigación sea comunicado al 4inisterio 0iscal para el ejercicio, cuando proceda,

de las acciones oportunas*%

La C* declara o&li'atoria la comparecencia ante las C?maras ' prevé la re#ulación por Le' de las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obli#ación.$e acuerdo con dic%a previsión, la L 02/<=E de ;E de ma'o, de Comparecencia antelas Comisiones de (nvesti#ación del Con#reso ' del +enado o de ambas C)maras,establece que el requerido que de!ara voluntariamente de comparecer para informar ante

una Comisión de (nvesti#ación incurrir) en un delito de desobediencia #rave, aadiendoque cuando a !uicio de la Presidencia de la C)mara se pusiesen de manifiesto causas que !ustifiquen la incomparecencia, podr) efectuarse una ulterior citación 5Art E6.

# Deensor del pue&lo

Car#o de ori#en sueco definido por la C* en Art. 0E: 8alto comisionado de las &ortes

+enerales, designado por stas para la defensa de los derecos comprendidos en el

6"tulo , y a cuyo efecto podr! supervisar la actividad de la Administración, dando

cuenta a las &ortes +enerales%

La Le' r#)nica H2/<=/, de I abril, le atribu'e los m)s amplios poderes deinvesti'aci)n so&re las Administraciones -%&licas, obli#adas a au7iliarle con car)cter

preferente. A este efecto, deber)n informarle en plaos perentorios sobre los e7tremosque aquél solicite ' remitirle los documentos que requieran sus actuaciones. *lincumplimiento por las autoridades o funcionarios de estas obli#aciones podr) ser ob!eto de un informe especial e incurrir en delito de desobediencia.Carece de poderes propios para sancionar a los uncionarios, cuando resulte que laque!a investi#ada %a sido ori#inada por abuso, arbitrariedad, discriminación, error,ne#li#encia u omisión. *n estos casos deber) diri#irse al funcionario responsable%aciéndole constar su criterio al respecto ' dar) traslado del escrito al superior

!er)rquico, formulando las su#erencias que estime oportunas& si entendiera que los%ec%os son constitutivos de delito los pondr) en conocimiento del Qiscal ?eneral del

*stado.Puede ormular a las autoridades o uncionarios las advertencias$recomendaciones$ recordatorios de sus de&eres le'ales . su'erencias para laadopción de nuevas medidas, a los que éstas deber)n responder en el plao de un mes.+i formuladas sus recomendaciones dentro de un plao raonable no se produce unamedida adecuada en tal sentido por la autoridad administrativa afectada o no informa delas raones que estime para no adoptarlas, el $efensor del Pueblo podr) poner enconocimiento del @inistro del $epartamento afectado los antecedentes del asunto ' lasrecomendaciones presentadas. +i tampoco obtuviera una !ustificación adecuada, incluir)el asunto en su informe anual o especial con mención de los nombres de las autoridadeso funcionarios que %a'an adoptado tal actitud, entre los casos en que, considerando el

$efensor del Pueblo que era posible una solución positiva, ésta no se %a conse#uido.



*n relación con los actos administrativos, no tiene competencia para anularlos omodificarlos. Podr), sin embar#o, su#erir la modificación de los criterios utiliados parasu producción, incluso si llevare al convencimiento de que una norma puede provocar situaciones in!ustas o per!udiciales para los administrados, podr) su#erir al ór#anole#islativo competente o a la Administración la modificación de la misma.

*sta le#itimado para interponer los recursos de inconstitucionalidad ' de amparo, deacuerdo con lo dispuesto en la C* ' en la Le' r#)nica del ribunal Constitucional.

4A: *n este tema %a' que aadir la composición del Conse!o de *stado, que aunqueen el pro#rama no fi#ura espec"ficamente, %an pre#untado en uno de los dos e7)menesde !unio de ;1// por un tipo de Conse!eros en particular.

advo i marta calvo etiquetado.doc

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