Aduana Nacional de Bolivia

Aduana Nacional de Bolivia

PROGRAMA DE APLICACION DE MEJORES PRÁCTICAS PARA EL DESARROLLO:

PERFILES DE PRÁCTICAS Junio 2004

Institución: Aduana Nacional de Bolivia

País: Bolivia

Sitio en Internet: http://www.aduana.gov.bo

Sumario:

La Aduana Nacional de Bolivia ha iniciado un proceso de reforma y modernización administrativacon un fuerte componente informático. El objetivo de esta estrategia es implantar un sistema degestión que fortalezca la gestión aduanera y permita efectuar el registro automatizado de lostrámites aduaneros, facilitando las operaciones de comercio exterior e incrementando los niveles detransparencia y eficiencia de la institución. La arquitectura informática implementada opera en forma centralizada, de forma que todas lasaduanas del país y operadores de comercio exterior están conectados con la oficina nacional através de un servicio de telecomunicaciones por Internet. La oficina nacional cuenta con un servidorcentral que procesa y almacena todas las operaciones de comercio exterior. Las transacciones serealizan en línea y en tiempo real, sin caer en procesos de trascripción y evitando controles decalidad posteriores. El sistema de se organiza como intranet y extranet. La primera, es la red privada a la cual sóloacceden las personas autorizadas (funcionarios y operadores de comercio exterior), ya sea vía LANo mediante EDI. La segunda, todavía en desarrollo, es un Portal Web abierto en Internet a todapersona que navegue en la red. Actualmente, el sitio presta los siguientes servicios: formularios en línea de denuncias, consultas ysugerencias, consulta de partidas arancelarias vigentes, consulta de declaraciones por exportador,registro en línea de vehículos a ser internados en el país y verificación de certificados de origen.

1. INTRODUCCIÓN A LA INSTITUCIÓN y SU PRÁCTICA

La Aduana Nacional de Bolivia es la institución encargada de vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las fronteras, puertos y aeropuertos del país, intervenir en el tráfico internacional de mercancías para los efectos de la recaudación de los tributos que gravan las mismas y de generar las estadísticas de ese movimiento. Sus funciones son:

a. Vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las fronteras y aeropuertos del país. b. Intervenir en el tráfico internacional para los efectos de la recaudación de los tributos

aduaneros. c. Prevenir y reprimir los ilícitos aduaneros. d. Administrar los regímenes y operaciones aduaneras. e. Generar estadísticas de las operaciones de comercio exterior.

La ANB es una institución pública estratégica. Genera recursos por tributos aduaneros y contribuye al Tesoro General de la Nación con Transferencias del orden del 36% del presupuesto anual.

2. INFORMACIÓN GENERAL

A. Orígenes y objetivos de la Práctica

El portal http://www.aduana.gov.bo es producto del programa de reforma y modernización (PROMA) de la Aduana Nacional de Bolivia (ANB). Específicamente, el sitio es uno de los productos del Proyecto de Reforma en Implantación de Sistemas Informáticos Aduaneros (PRISMA). Este proyecto tiene como objetivo el implantar un sistema informático que fortalezca la gestión aduanera y permita efectuar el registro automatizado de los trámites aduaneros facilitando así las operaciones de comercio exterior.

B. Descripción detallada de los servicios ofrecidos (presenciales y en-línea)

En su menú de opciones, el portal ofrece los siguientes servicios:

- Información:

o “Nuestra organización”

Información institucional, especificando misión, antecedentes, organigrama, composición y atribuciones del directorio, composición del personal aduanero, información de contacto e información sobre incautaciones. Además se ofrece:

Información sobre los proyectos de la institución. Información sobre la lucha contra el contrabando. Estadísticas de importaciones.

o “Normativa aduanera”

Acceso a leyes, procedimientos, decretos reglamentarios, convenciones internacionales y circulares administrativas.

o “Noticias y capacitación” Link a noticias de prensa, información sobre pasantías cartas informativas mensuales y eventos de capacitación.

o “Oportunidades de trabajo” Acceso a listado de cargos vacantes.

o “Orientación al usuario” Información para viajeros internacionales, encomiendas, despachos fronterizos y transportadores internacionales.

o “Rutas y plazos” Información sobre rutas autorizadas y plazos correspondientes.

o “Contáctenos” Listado de teléfonos y direcciones de la organización.

o “Remates” Información sobre remates de bienes incautados.

o “Compras” Publicación de convocatorias, pliegos y adjudicaciones de compras de la institución.

o “Operadores de comercio exterior”. Actualmente es de uso exclusivo de funcionarios de aduana, pero en modificación para su acceso público.

- Servicios interactivos

o Formularios en línea de denuncias, consultas y sugerencias. o Consulta de partidas arancelarias vigentes. o Consulta de declaraciones por exportador. o Registro en línea de vehículos a ser internados en el país. o Verificación de certificados de origen.

- Descarga de software y aplicaciones

o Descarga de las aplicaciones del software SIDUNEA. o Descarga de formularios de declaración jurada de vehículos y mercancías.

C. Elementos y componentes fundamentales de la Práctica La arquitectura informática implementada en el proceso de modernización aduanera opera en forma centralizada, de forma que todas las aduanas del país y operadores de comercio exterior están conectados con la oficina nacional a través de un servicio de telecomunicaciones por Internet. La oficina nacional cuenta con un servidor central que procesa y almacena todas las operaciones de comercio exterior. Las transacciones se realizan en línea y en tiempo real, sin caer en procesos de trascripción y evitando controles de calidad posteriores. El sistema de gestión implementado organiza como intranet y Extranet. La primera, es la red privada a la cual sólo acceden las personas autorizadas (funcionarios y operadores de comercio exterior), ya sea vía LAN o mediante EDI. La segunda es un Portal Web abierto en Internet a toda persona que navegue en Internet. Los servicios interactivos del portal funcionan directamente sobre la base de datos central del sistema implementado, y se encuentran en su mayoría en fase de desarrollo.

D. Duración de las fases de planeamiento y ejecución así como el número de años de funcionamiento

La implementación del sistema SIDUNEA se aprobó en el año 1999, y se presentó oficialmente el 3 de Julio del año 2001. A partir de entonces, su desarrollo se previó en etapas: exportación definitiva, importación a consumo, regímenes suspensivos, otros destinos aduaneros especiales. El proyecto se encuentra está en la fase de conclusión de tres productos complementarios:

1) Servicio web para el intercambio electrónico de datos para la facilitación de los procesos de recepción y transmisión de datos con entidades nacionales, aduanas extranjeras y operadores de comercio exterior.

2) Sistema de estadísticas para facilitar información sobre el comportamiento del comercio exterior a entidades externas, nacionales y público en general.

3) Datawarehouse para facilitar a la Aduana mecanismos de análisis de riesgo y apoyo en la toma de decisiones.

Actualmente, se encuentran en fase de final de desarrollo. Algunas están en fase piloto y otras en proceso de ajuste final producto de las pruebas efectuadas. El horizonte para su inicio de operaciones es para Marzo del año 2004, en forma gradual.

E. Inversión total y costos anuales de operación El monto total del componente informático del programa de reforma alcanza el 27% del presupuesto total de 7 millones de dólares (USD 189.000). El sitio www.sidunea.aduana.gov.bo y www.sistemas.aduana.gov.bo (de acceso restringido) fueron desarrollados por consultores y personal de la Aduana Nacional. El sitio www.aduana.gov.bo fue desarrollado por una empresa privada con recursos propios. No existen datos específicos al respecto.

3. IMPACTOS y RESULTADOS A. En el Gobierno: Favor describir los impactos de la Práctica en las operaciones del Gobierno A partir de la implementación del SIDUNEA a la aprobación de los nuevos procedimientos, la normativa aduanera es aplicada en forma homogénea, la determinación de declaraciones con proceso de aforo es selectiva y la discrecionalidad del funcionario aduanero ha sido reducida con el apoyo de los controles que impone la herramienta informática. El sistema ha restablecido la autoridad sobre la administración de la información generada por las operaciones aduaneras. Garantiza no sólo el almacenamiento de la información en una base de datos única, sino que permite conocer el estado y movimiento de las mercancías de forma precisa y eficiente. El sistema ha favorecido el análisis de los problemas de aplicación sistemática de la normativa, fomentando el planteamiento de cuestionamientos lógicos y de vías alternativas de resolución de problemas, generalmente a favor de la facilitación del comercio. La implementación del proyecto supuso las siguientes ventajas a la administración aduanera:

- Obtener electrónicamente los manifiestos de carga, a partir de la información enviada por el transportista.

- Ejercer un control efectivo sobre los tránsitos internos y, mediante tratados vigentes, incluso los que parten de Chile y Perú.

- Procesar de forma electrónica, automática y en línea todas las declaraciones de mercancías.

- Disminuir al mínimo el uso de documentos de control. - Aplicar la normativa en forma similar en todas las aduanas. - Tener control sobre la contabilidad aduanera. - Aplicar en forma automática técnicas de análisis de riesgos para la selección de

declaraciones. - Tener un completo control sobre la gestión aduanera. - Tener un control eficiente sobre el estado de las mercancías. - Generar reportes y estadísticas oportunas y confiables. - Mejorar la imagen institucional. - Minimizar la aplicación de criterios discrecionales en los procesos de despacho.

B. En los usuarios: Favor describir los impactos de la Práctica en los usuarios Los operadores de comercio exterior realizan la presentación de información relativa a sus operaciones aduaneras en forma electrónica y desde sus propias oficinas. Por lo tanto, el tiempo de despacho, la burocracia documental y la oportunidad de contar con información ha mejorado sustancialmente. Los operadores de comercio exterior se han beneficiado con:

- Un servicio rápido y eficiente que utiliza mecanismos modernos de despacho. - Un servicio sin errores de cálculos. - Un sistema que está permanentemente en línea y actualiza en forma permanente a sus

usuarios ( con tablas de referencia, arancel, tipos de cambio, etc ). - Un sistema que aplica correcta y equitativamente la normativa nacional. - Un sistema que disminuye considerablemente el costo administrativo de despacho.

C. En el sector: Describa el impacto causado por la Práctica en el desarrollo de gobierno electrónico en el estado/ región/ municipalidad, como sea relevante y en la sociedad de información en el país En la actualidad, la Aduana es una de las instituciones que mayor índice de aceptación tiene en el país, al punto de haber convertido su proceso de modernización en un modelo para las demás instituciones públicas. 4. RECONOCIMIENTO

Naciones Unidas ha conferido el premio a la mejora de los servicios públicos 2002 a la Aduana Nacional.

5. USO :

A. Volumen anual de transacciones procesadas

Las transacciones que se procesan con SIDUNEA superan las 500,000 al año (declaraciones, tránsitos, manifiestos, etc.). No existe un contador de utilización de los sitios web.

B. Porcentaje del número total, representado por estas transacciones en-línea El SIDUNEA es la herramienta informática de gestión para más del 90% de las operaciones aduaneras que generan recaudación sobre importaciones, y cubre el 100% de las operaciones definitivas del país.

C. Número de usuarios El sistema está instalado y operando en 25 aduanas, y tiene alrededor de 1.800 usuarios autorizados a nivel nacional.

D. Porcentaje del total de los usuarios que utilizan la versión electrónica El SIDUNEA es la herramienta informática de gestión para más del 90% de las operaciones aduaneras que generan recaudación sobre importaciones, y cubre el 100% de las operaciones definitivas del país. 6. MARCO LEGAL y POLITICO

A. Las enmiendas legales que fueron necesarias para implementar el proyecto En Septiembre de 1998 el Gobierno, mediante un Decreto Supremo, establece el funcionamiento del entonces Servicio Nacional de Aduanas, creado en 1997 a través de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo. Con un segundo Decreto, en Enero de 1999, aprueba el Programa de Reforma y Modernización de la Administración Aduanera de Bolivia. En Junio de ese mismo año, promulga la Ley de Aduanas, que reconoce a la nueva institución (AN) como entidad autárquica operativa y financieramente.

B. Indique si el proyecto es parte de un programa de modernización del estado y/o parte de una estrategia de gobierno electrónico. Favor de incluir una breve descripción.

La Aduana Nacional de Bolivia fue creada en 1929 con dependencia del Ministerio de Hacienda – quien designaba a las principales autoridades y asignaba un presupuesto para la institución. Calificada como una de las entidades públicas más corruptas, con personal técnico inapropiado, infraestructura y equipamiento deficiente y sistemas de control e información obsoletos y poco transparentes, la institución comienza en 1990 un Programa de Reforma y Modernización de la Administración Aduanera (PROMA), con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Tras este primer paso, en el año 1997, el gobierno nacional implanta el Proyecto de Reforma Institucional (PRI) con el objetivo de desarrollar la base institucional del sector público y en enero de 1999, junto con el FMI y el Banco Mundial, elabora una nueva estrategia para el reforma y modernización que asegure el fortalecimiento de la institución en el largo plazo, simplifique y homogenice el marco legal de su accionar y establezca sanciones a los ilícitos aduaneros.

Este Programa de Reforma y Modernización de la Aduana (PROMA) tiene como objetivo que la Aduana Nacional de Bolivia (ANB) sea una institución eficiente, cuyo reflejo sea una mayor facilitación del comercio, incremento de las recaudaciones y disminución de la corrupción. Su visión es lograr un sistema aduanero moderno, efectivo y transparente que ejecute eficientemente las políticas nacionales de comercio exterior permitiendo a Bolivia insertarse en el mercado global y generar importantes recursos que contribuyan al desarrollo del país.

Sus principios son la eficiencia y la transparencia. Y sus objetivos: eliminar la corrupción aduanera, mejorar las recaudaciones, facilitar el comercio exterior mejorando el servicio aduanero y elevar los niveles relativos de la recaudación de los tributos aduaneros.

Para ello, los principales cambios que se propone el proyecto refieren a las siguientes áreas: - Procedimientos de valoración aduanera y de control ex post, - Relación con el poder judicial, - Organización y gestión institucional, - Selección de personal y capacitación, - Sistemas y equipamiento informático, e - Imagen de la institución y de la reforma.

C. El entorno político en que se inició la Práctica y las acciones tomadas para superar cualquier renuencia a la ejecución de la Práctica, si este fuera el caso

La Aduana Nacional de Bolivia (AN) fue creada mediante Ley No. 1990 el 28 de julio de 1999, como una entidad autárquica operativa y financieramente. Anteriormente, el funcionamiento de la institución—según las disposiciones legales—dependía del Ministerio de Hacienda, el cual designaba a las principales autoridades y asignaba un presupuesto para la institución. La institución, previamente a la promulgación de la Ley 1990, era calificada como una de las instituciones públicas más corruptas. Una encuesta de percepción realizada por la Vicepresidencia de la República a principios de 1998 estableció que la Aduana Nacional era la segunda institución más corrupta a nivel nacional y ocupaba el primer lugar a nivel urbano. El estudio concluía que la percepción del sector privado sobre la corrupción en la institución fue: (i) 82% la calificó como muy sería, (ii) 8% no muy seria, (iii) 5% como sería, y (iv) 3% como regular los conceptos del sector privado sobre la institución fueron: (i) se la utiliza como un botín político, (ii) no cumple, ni hace cumplir las normas, (iii) no efectúa controles adecuados, (iv) cuenta con personal ineficiente e improvisado, (v) no ejerce un control adecuado de las mercaderías decomisadas, puesto que estás desaparecen, (vi) el personal actúa de manera coordinada para realizar actos corruptos, y (vii) fomenta el lavado de dinero del narcotráfico. Esta percepción determinaba una credibilidad institucional sea mínima a escala nacional e internacional mínima, a pesar de los diversos intentos de reforma aduanera que el país había llevado a delante en los últimos diez años, con un costo aproximado de US$ 5.0 millones.

Ante este escenario, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) apoyaron la implementación de un implantaron un programa de modernización de la Aduana en 1992 y 1993. Los principales objetivos de este programa fueron: (i) transferir funciones al sector privado, muchas de las cuales se realizaron mediante concesiones de recintos de aduanas interiores y de frontera, (ii) simplificar procedimientos operativos y de control, reduciéndose el número de inspecciones físicas, que anteriormente cubrían el 100% de las importaciones, (iii) reducir el número de funcionarios de 1,300 a menos de 600, y (iv) apoyar el desarrollo de sistemas informáticos. Sin embargo, la implantación del programa de modernización, si bien permitió agilizar las operaciones de comercio, no estableció sistemas de control adecuados con dicha facilitación, debido—principalmente—a la ausencia de sistemas informáticos integrados de gestión aduanera. Además, la excesiva politización de la institución no facilitó la implantación de las recomendaciones sobre la administración de recursos humanos y su consistencia con los procedimientos aduaneros simplificados. Consecuentemente, la institución no pudo responder de manera adecuada a las exigencias del comercio creciente. En las fronteras y en los aeropuertos la intervención de la institución resultaba en demoras, las cuales representaban un costo para el sector privado, el cual—en algunos casos—para agilizar las operaciones de la institución efectuaban pagos no legales. En este contexto, se decidió fortalecer la institución con apoyo del Fondo Monetario Internacional (FMI) a fines de 1997. El FMI envió al país una misión de diagnostico que recomendó un programa de modernización en febrero de 1998. Las principales conclusiones de la misión fueron: - La institución no llevó a cabo los cambios necesarios para ofrecer un servicio que facilite el comercio internacional creciente. - A pesar de que la aduana boliviana es una de las que más a privatizado sus funciones en América Latina, este proceso no ha sido acompañado con mecanismos de control y supervisión eficientes, para asegurar que los servicios concesionados al sector privado se realicen en mejores condiciones que a través del sector público. - Los sistemas de control implican un elevado número de inspecciones físicas sin ningún criterio razonable y en general sujeto a la discrecionalidad de los funcionarios, la cual a todas luces no garantiza procesos transparentes de control. - El personal de la institución es insuficiente y no capacitado. Esto debido al despido y contratación de personal según el ciclo político. Asimismo, existe personal “ad honorem”, con mayor autoridad que los funcionarios legalmente designados, quienes se dedican a extorsionar. - La gestión gerencial enfrenta dificultades para llevar adelante un control efectivo de la institución, debido a una falta de percepción de los objetivos y misión de la misma, así como a la falta de medios para lograrlos. - El equipamiento de la institución es insuficiente, lo cual influye negativamente sobre su desempeño. - El marco legal de la institución es anticuado (Ley de 1929) y ha sido complementado con disposiciones menores, las cuales han originado un cuerpo normativo complejo. - La institución no cuenta con un sistema informático que integre la gestión aduanera. Esto ha determinado que las normas de control no sean las mismas de aduana a aduana y ha incrementado los costos para la institución y usuarios, debido a la duplicidad de trámites. Sobre la base de estas conclusiones, el FMI tres recomendaciones: (i) la elaboración de una estrategia definida y un plan de acción para implantar gradualmente la reforma, (ii) un compromiso explícito de aplicar la reforma propuesta del Gobierno y del personal directivo del Ministerio de

Hacienda y de la entonces Dirección General de Aduanas (DGA), y (iii) un plan general de mediano y largo plazos. Siguiendo las recomendaciones del FMI, el proceso de reforma y modernización aduanera se inició mediante decreto presidencial y tras el diagnóstico y acuerdo de los organismos internacionales. En Enero de 1999, la Presidencia aprobó el Programa de Reforma y Modernización de la Administración Aduanera de Bolivia y, en Junio de ese mismo año, promulgó la Ley de Aduanas, que reconoce a la nueva institución (AN) como entidad autárquica operativa y financieramente. Con relación al compromiso político con el programa de reforma, en principio, mediante DS 25157 de septiembre de 1998, el gobierno nacional estableció la organización y funcionamiento del entonces Servicio Nacional de Aduanas (SNA) - creado mediante la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) de mediados de septiembre de 1997 – según las recomendaciones de la misión del FMI. Asimismo, mediante DS 25279 promulgado a fines de enero de 1999, aprobó el Programa de Reforma y Modernización de la Administración Aduanera de Bolivia. Y, mediante DS 25587 del 11 de noviembre de 1999, designó a la AN, en sustitución del Ministerio de Hacienda, como responsable de la implantación del Programa de Reforma y Modernización de la AN. Sin embargo, la mayor muestra de consenso político fue la promulgación de la Ley de Aduanas No. 1990 de 28 de julio de 1999. Como parte de la estrategia, con apoyo del Banco Mundial se contrató a un experto internacional como coordinador del programa. Este, a su vez, contrató un equipo de 11 consultores, los cuales en su mayoría pasaron a formar parte del equipo jerárquico de la AN, después de promulgada la Ley 1990. La recomendación del FMI, de conformar este equipo, se basaba en la debilidad institucional del SNA para llevar adelante el programa de reforma. Este equipo produjo una cantidad significativa de documentos para efectivizar el programa y facilitar la obtención de recursos. Este último aspecto, no pudo ser concretizado por el equipo de proyecto. Sin embargo, con la promulgación de la Ley 1990, y la fuerte credibilidad generada por las nuevas autoridades, la comunidad internacional se comprometió con la facilitación de recursos. 7. MARCO INSTITUCIONAL

A. La institución responsable del proyecto así como otras entidades que hayan participado en la elaboración de la Práctica (empresas, sociedad civil, universidades y otras agencias públicas) y el rol desempeñado por cada una.

El PROMA cuenta con el apoyo de organismos multilaterales, tales como Naciones Unidas (UN), Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fondo Nórdico de Desarrollo (FND), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y Gobierno del Japón.

Paralelamente, el proyecto cuenta con el apoyo de una alianza estratégica con la Cámara Nacional de Despachantes de Aduana (CNDA). Mediante este convenio, la CNDA se compromete a organizar y mantener una plataforma de servicios denominado Red de Valor Agregado (Valued Added Network; VAN), que asegure la provisión de un sistema electrónico que permita la implantación del EDI-Web y facilite la interconexión entre los Despachantes de Aduana y la Aduana Nacional de Bolivia ANB de forma de permitir la presentación de documentos mediante transferencia telemática.

B. La estrategia aplicada para ejecutar y conllevar los cambios institucionales

En cuanto a la implantación de sistemas informáticos y mejoramiento de equipamiento, el PROMA prevé un Proyecto de Reforma en Implantación de Sistemas Informáticos Aduaneros (PRISMA). El

PRISMA tiene como objetivo implantar y mantener sistemas informáticos que permitan el cumplimiento de los regímenes aduaneros de manera adecuada.

Específicamente, el PRISMA tiene la tarea de adaptar un sistema informático integrado a la normativa aduanera boliviana y dotar a la institución de redes y equipos y sistemas de electrificación que garanticen que el sistema opere eficientemente.

La elección del sistema informático a implementar (SIDUNEA) surgió del trabajo coordinado de la institución con expertos del Banco Mundial. Tras la identificación de los sistemas informáticos en vigencia que se adecuaban a los requisitos identificados, se conformó una comisión de investigación que evaluó cada una de las alternativas. El informe de esta comisión fue a su vez evaluado por expertos del Fondo Monetario Internacional, quien aprobó la implementación del sistema. En el año 2000, la Aduana suscribió un convenio de dos años con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) con el objetivo de poner el marcha el proceso de implementación del SIDUNEA a través de un convenio de asistencia técnica en el marco del componente informático del PROMA. El PRISMA y la UNCTAD ejecutaron el proyecto de forma conjunta desde Mayo del año 2000 hasta Diciembre del año 2002. En ese período se realizaron las actividades vinculadas a la adaptación del sistema a la normativa boliviana, el desarrollo de aplicaciones especiales, la elaboración de procedimientos y la capacitación de funcionarios y operadores de comercio exterior. A partir de Enero de 2003, la Gerencia Nacional de Sistemas se convirtió en la contraparte del proyecto. La Gerencia Nacional de Sistemas y la Gerencia Nacional de Normas se hicieron cargo de la continuación del proceso de automatización de las aduanas y de la consolidación, administración y mantenimiento de los sistemas ya implementados. La estrategia de instalación consideró la necesidad de instalar el sistema en aduanas piloto para validar el procedimiento operativo y realizar los ajustes necesarios antes de extender la plataforma al nivel nacional. Las aduanas piloto fueron seleccionadas según su complejidad, volumen de despachos y situación geográfica. En los casos piloto, la metodología de implantación consideraba las siguientes etapas: i) análisis del circuito operativo; ii) pruebas de gabinete y piloto; iii) capacitación de usuarios; y, iv) operación controlada. La primera etapa estaba referida a la verificación in situ de las condiciones infraestructura, identificación de requerimientos y la personalización del circuito operativo respecto a las características y comportamiento de sus operaciones. Esto permitía realizar ajustes y particularizaciones sobre el procedimiento general, pero con recomendaciones y acciones explícitas para cada aduana piloto. La segunda etapa consideraba la realización de pruebas de gabinete, ejecutadas en ambientes controlados, con el objetivo de probar la funcionalidad del sistema para el procedimiento a implantar. La prueba piloto estaba centrada también en la realización de pruebas similares en las aduanas piloto, de forma de identificar retroalimentaciones y ajustes. El proceso de capacitación es el tercer elemento de la estrategia de implementación. Se establecieron contenidos programáticos y cronogramas específicos para garantizar el adecuado aprendizaje de las operaciones a implantar. La etapa de operación controlada refería a la supervisión directa en el inicio de las operaciones. El personal del proyecto permanecía por un período de quince días en las aduana piloto, apoyando y

asesorando a los funcionarios y operadores externos. De esta forma, se obtenían una retroalimentación y ajustes en forma oportuna a todos los problemas e inconvenientes suscitados. Adicionalmente, se planificaron y ejecutaron talleres para analizar los resultados de la implementación con los operadores de comercio exterior, creando grupos de trabajo y discusión que permitían focalizar y priorizar las acciones correctivas necesarias. 8. FASE DE EJECUCION

A. Si la ejecución de la Práctica fue organizada en etapas o en sub-proyectos, o si esta es parte de algún programa más amplio

La implementación del sistema se basó en dos estrategias fundamentales. La primera, denominada se denominó “estrategia de implantación”, y tuvo como objetivo el establecer gradualmente y adaptar el sistema a los distintos regímenes y operaciones aduaneras, en el siguiente orden: exportación definitiva, importación a consumo, regímenes suspensivos, oros destinos aduaneros especiales. Adicionalmente, el proyecto estableció una “estrategia de instalación”; que fijaba los parámetros para la operación del sistema, los criterios de selección de aduanas piloto, la metodología de implantación y el respectivo cronograma de actividades.

B. El número de horas-hombre necesitadas para la ejecución de la Práctica El personal del proyecto y de los funcionarios que participaron en el proyecto, alrededor de 540 meses/ hombre

C. Describa cualquier acción realizada para actualizar la Práctica, indicando como fue actualizada, la fecha de actualización y el total de la inversión.

Aun en su fase de desarrollo, no existen acciones de actualización realizadas.

D. Documentos creados que apoyaron el desarrollo, implementación, y operación de la Práctica; (i.e., guías de estrategia, planes de implementación, arquitectura tecnológica, legal, capacitación, etc.)

“Programa de Reforma y Modernización de la Administración Aduanera: un aporte exitoso a la institucionalidad del sector publico y el desarrollo del país” Aduana Nacional de Bolivia; 2003. http://www.countryreform.org/library/PROMA2003.pdf “Administración Aduanera Boliviana: Una reforma Exitosa para un Mejor Servicio Público”. Naciones Unidas. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan012771.pdf “Diagnóstico y recomendaciones para la aduana boliviana”. Patricio Castro y Juan Salabain; Departamento de Finanzas, Fondo Monetario Internacional; 1998. “Informe de evaluación operativa y técnica informática. Sistemas de Información para la Aduana: MARIA, SIGAD, SIDUNEA+++ y SAAI” Iván Krsul, Jacqueline Gómez, Franz Heredia, Pablo Salazar y Adolfo Fernández; La Paz; 1999.

9. FINANCIAMIENTO

A. Mecanismo aplicado para financiar la inversión inicial

El PROMA se financia con el apoyo de organismos multilaterales, como el Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y con el aporte del Fondo Nórdico de Desarrollo (FND), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y Gobierno del Japón.

El financiamiento total del programa de 26.71 millones de dólares, a ejecutarse en cinco años. Este monto fue estructurado en siete componentes: gestión institucional, normativa, fiscalización, gestión jurídica, plan de comunicación, administración y sistema informático. Financieramente, los componentes más importantes son gestión institucional y sistema informático.

El componente informático incluye actividades destinadas a la implantación del sistema aduanero SIDUNEA, tales como: desarrollo y, adecuación del sistema a la normativa local, implantación en al menos dos aduanas piloto, replica a nivel nacional, adquisición de equipo informático de computadores, redes y de software especializado.

B. Método aplicado para financiar el costo anual de operación El monto total del componente informático alcanza el 25% del presupuesto total de 27 millones de dólares. Su financiación depende del proyecto de modernización. El costo de la asistencia técnica de la UNCTAD en el proceso de implementación del sistema fue calculado y presupuestado en US$ 779.135, para un período de dos años.

C. Costo de cada servicio para los usuarios (en dólares americanos US$) En la fase de inicial de instalación no tiene más que el costo por formulario digital (12 bolivianos) solo para declaraciones aduaneras. Sin embargo, para la fase final se iniciará a cobrar un monto aproximado de US$ 10 por declaración para el mantenimiento de la infraestructura tecnológica.

10. TECNOLOGIA Sección A. Describa brevemente la situación tecnológica de la institución antes de la ejecución del proyecto La mayoría de las oficinas de la Aduana no tenían condiciones de infraestructuras y equipamiento adecuadas para el cumplimiento de sus funciones. Con una estructura desconcentrada, la Aduana no contaba con un sistema informático capaz de integrar a escala nacional la gestión aduanera, lo que generaba debilidades en los mecanismos de control y fiscalización y duplicación de las actividades, con los consecuentes costos administrativos a la institución y los usuarios. Si bien durante la década del noventa, el entonces Servicio Nacional de Aduanas desarrolló un sistema informático propio - el Sistema de Administración de Recintos Aduaneros (SARA) - la Aduana llegó a contar con 14 sistemas diferentes, no integrados. La intervención de la Aduana resultaba en demoras que, a su vez, representaban costos adicionales para el sector privado. Bajo este esquema, no es raro pensar en la existencia de procedimientos “expeditos” y, por lo tanto, en pagos no legales efectuados por un sector privado impotente. El sistema SARA, por otro lado, no lograba la consolidación de los datos. Los servidores eran administrados por terceros y la mayoría de la información no estaba integrada. Sección B. Nombre el software utilizado en la elaboración y operación del proyecto y describa su arquitectura tecnológica. Si es posible, favor incluir una ilustración El SIDUNEA (Sistema Aduanero Automatizado) es el sistema informático escogido por la ANB en su proceso de modernización. Éste es un sistema desarrollado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) para el apoyo de los procesos de reforma y modernización aduanera en los países en desarrollo. El sistema se organiza como intranet y extranet. La primera es la red privada a la cual sólo acceden las personas autorizadas (funcionarios y operadores de comercio exterior). Actualmente, los usuarios del SIDUNEA utilizan módulos del sistema para conectarse al servidor central y a través de ellos poder realizar las operaciones que requieren para sus despachos. Adicionalmente, se están implementando interfaces para que el usuario no requiera de esos módulos y desde su propio sistema o de un enlace en la página web, ellos puedan enviar (en formato XML) los datos referidos a sus transacciones. La segunda, es un Portal Web abierto en Internet a toda persona que navegue en la red. Las aplicaciones disponibles en el sitio web, funcionan sobre la base del sistema interno, y todavía se encuentran en fase de desarrollo. Las aplicaciones de consulta de información – todavía en desarrollo - interactúan directamente sobre la base de datos central del SIDUNEA. Los módulos principales del sistema SIDUNEA incorporan tareas de: administración de sistemas, configuración nacional (regulaciones, tarifas, códigos, etc.), procesamiento de la declaración aduanera , evaluación de riesgos (selectividad), contabilidad, ingreso de información por parte de interesados, empleo de un documento administrativo y despacho electrónico de bienes. Estas tareas se articulan sobre una arquitectura de ocho módulos que permiten que:

- el usuario de Aduana cubra todos los procesos del control de las declaraciones día a día, y que

- los declarantes puedan realizar el ingreso y obtengan información sobre sus propias declaraciones.

A- Los módulos internos del sistema son aquellos módulos de operación de la Aduana que son los utilizados por el personal de Aduanas para elaborar y procesar declaraciones, manifiestos de carga, reportes de transacciones y estadísticas, ingresos aduaneros, selectividad y otras rutinas propias del control aduanero. MODCBR Es el módulo central del sistema, la base de los procedimientos de presentación, control, cobro y liquidación de los impuestos. Trabaja principalmente con declaraciones de mercancías, su ingreso al sistema, su verificación local y remota, registro, aplicación del resultado de selectividad y validación. MODSEL Este módulo proporciona a los funcionarios la posibilidad de controlar la selección y el flujo de declaraciones que pasan por el sistema. Contiene controles para bloquear la liquidación de aquellas declaraciones seleccionadas para aforo físico y tiene un rango de funciones de consulta y reporte. MODACC Es el módulo de contabilidad. Maneja el pago de las declaraciones al contado, así como el pago y recibo de otros ingresos y gastos que no se relacionan con las declaraciones. El sistema contiene una serie de reportes contables que proveen un método para la administración día a día o turno a turno de las funciones del cajero para el control de los ingresos fiscales y reembolsos. Una auditoria de comprobación está disponible para una inspección posterior de auditoria. B- Los módulos externos del sistema son aquellos, destinados al uso por parte de los declarantes. Éstos se conectan al SIDUNEA mediante la facilidad EDI (Electronic Data Interchange) para el intercambio electrónico de información.

MODBRK Utilizado por los declarantes o agentes despachantes de aduanas para acceder al módulo MODCBR y procesar declaraciones de mercancías. MODCAR Se utiliza para generar y transmitir el Manifiestos de Carga y sus Documentos de Transporte. Además, se utiliza junto a otros módulos del sistema para el control de la carga, incluyendo el retiro de las mercancías y el manejo de los inventarios de carga. MODTRS El módulo de tránsitos permite el monitoreo y control del movimiento de las mercancías dentro el territorio nacional (tránsito internacional, importación, exportación y tránsitos de mercancías entre aduanas internas). Las funciones de Tránsito en SIDUNEA están contenidas en el módulo MODTRS (para las oficinas de aduana) y MODTRB para Funcionarios de Aduana y otros operadores. En una operación de exportación definitiva la operatoria típica constaría de dos pasos básicos:

- El exportador o agente despachante se conecta al sistema, digita la su declaración, verifica

el contenido y la registra. Opcionalmente, para facilitar o agilizar los procesos de despacho, puede llenar el documento de transporte (MODBRK, MODCBR, MODCAR).

- En la ventanilla de trámites, el funcionario solicita validación de la declaración, registra

manifiestos, confirma la exportación y e imprime certificado de salida (MODCBY, MODASY).

En el caso de que el usuario del sistema sea un despachante de aduana, la conexión al sistema SIDUNEA se realiza mediante una conexión dedicada. A partir del convenio de la Cámara de Despachantes y la Aduana, la Cámara tiene una plataforma propia de interconexión con la Aduana a efectos de operar en el sistema. Dispone de su propia conexión en banda ancha a Internet, una red nacional privada de acceso exclusivo para los abonados, y accede a una serie de servicios corporativos. El sistema ofrece la facilidad de Electronic Data Interchange (EDI), para el intercambio electrónico de información entre comerciantes y aduanas, sobre la base de las reglas de intercambio electrónico de información administrativa, comercial y de transportes, Electronic Data Interchange for Administration, Comerse and Transport (EDIFACT)

Condición software de archivo digital bajo propiedad y control de la CNDA. La conexión a SIDUNEA, trasnmisión de archivo digital es responsabilidad de la CNDA

El MODSEL o Módulo de Selectividad del sistema SIDUNEA permite a la Aduana controlar la selección y el flujo de las declaraciones a través del sistema de procesamiento de la declaración de aduana. Contiene los controles para bloquear la liquidación de las declaraciones seleccionadas y tiene muchas funciones para hacer consultas e imprimir reportes. En exportaciones las declaraciones se ingresan en los Módulos MODCBR o MODBRK y en importaciones se utilizan los módulos MODCAR , MODTRS o MODTRB, de acuerdo al tipo de documento que se vaya a elaborar. Los datos en las declaraciones se revisan para un cumplimiento básico de los requisitos de la base de datos. Se revisa si los datos están en el formato correcto, si los códigos usados son válidos y si se suministró la información en las casillas necesarias. Dado que el sistema no puede verificar la exactitud de los datos en la declaración, las administraciones de Aduanas necesitan de procedimientos para verificar que las descripciones declaradas concuerdan con los documentos de soporte y también que los documentos y la declaración describen los bienes exactamente. Para verificar la exactitud de los detalles de la declaración, la Aduana puede comparar la declaración contra los bienes – examinando físicamente los bienes y los documentos de soporte. La ANB parte del supuesto de que ciertos bienes representan un mayor riesgo a los controles de la Aduana que otros bienes o clases de bienes. En base a esto, sostiene que el examen continuo de cada envío no es necesario. En algunos casos, los bienes de cierta compañía o hacia cierta empresa pueden casi siempre contener errores. Estas compañías en particular son de alto riesgo y la Aduana querrá examinar muy de cerca estos envíos. Así como las compañías, también ciertos países, productos o declarantes pueden identificarse como de alto riesgo y justificar la atención especial de la Aduana. En esta fase del procedimiento aduanero, la opción Manejo de Selectividad (MODSEL), permite escoger piezas diferentes de datos para seleccionar declaraciones en particular para un trato especial antes que se lleve a cabo la liquidación. El módulo permite la ubicación de la declaración seleccionada a uno de los cuatro caminos para los diferentes tipos o niveles del proceso de verificación.

- Canal Rojo: significa que la declaración ha sido seleccionada para un examen físico de los bienes antes de autorizar su validación.

- Canal Amarillo: significa que la declaración ha sido seleccionada para revisar los

documentos de la transacción antes de su liquidación. - Canal Azul: significa que la declaración ha sido seleccionada para una auditoría después

de su despacho. - Canal Verde: significa que la declaración no se ha seleccionado para ningún otro canal.

Contiene una opción para ‘retrasar’ la liquidación automática de todas las declaraciones en Canal Verde, retraso que se fija para que la Aduana tenga tiempo de examinar los detalles de la declaración manualmente, con la opción de volver a dirigir la declaración a otros canales, rojo, amarillo o azul si se cree que debe ejercerse una revisión más estricta a ciertos bienes en particular.

Internamente, cuando una declaración adquiere la condición de Validada dentro del sistema se, crea una obligación de pago equivalente a la cantidad de derechos e impuestos liquidados en la declaración. A través del sistema contable (MODACC), el cajero recibe el pago de impuestos y derechos pagaderos contra la nota de liquidación de la declaración y así exonera la obligación de pago. Esta obligación se puede cancelar con un pago al contado al debitar la(s) declaración(es) contra una cantidad pagada por adelantado o con un pago diferido cuando se ha concedido un crédito y los bienes se liberan contra una garantía de pago. El módulo de contabilidad de SIDUNEA está diseñado para su uso por la Unidad Contable de la Aduana, a objeto de contabilizar las declaraciones y cobrar los impuestos y derechos, así como para como cajeros y supervisores de sucursales bancarias. El sistema maneja el pago de las declaraciones al contado, así como el pago y recibo de otros ingresos y gastos que no se relacionan con las declaraciones. Los derechos se pueden pagar por anticipado aunque también se contemplan pagos a crédito, lo que permite la operación de un esquema de pagos diferidos para los declarantes autorizados. Una vez validada la declaración, el transportista elabora un manifiesto con los datos obtenidos de todas las declaraciones. Luego firma y sella el manifiesto y digita su información de éste en el sistema (MODCAR) en caso de que el exportador o despachante no haya realizado esta operación. El trámite continúa en una Aduana de salida. El Módulo MODCAR permite que los transportistas ingresen al sistema SIDUNEA la información detallada referente a la carga que transportan, sujeta a control aduanero y acorde con los convenios y tratados internacionales suscritos por el país. De igual manera, la Aduana Nacional en éste módulo podrá realizar los controles que le competen; siendo el manifiesto uno de los más importantes. Este módulo posibilita que la Aduana y los usuarios transportistas cuenten, anticipadamente, con información de la carga transportada facilitando y agilizando el paso de mercancías por fronteras y el cumplimiento de las formalidades aduaneras correspondientes. Las funciones de Tránsito del sistema SIDUNEA permiten el monitoreo y control del movimiento de las mercancías dentro el territorio nacional. La información sobre transacciones de Tránsito es procesada en la Aduana de Partida. Al momento de validar la transacción y antes del arribo de las mercancías a la aduana de destino, se genera y transmite un mensaje que contiene la copia electrónica del documento de tránsito. En la Aduana de destino, los documentos son recuperados y procesados con MODTRS. Después de validar la transacción, al llegar la mercancía, la Aduana de destino genera un mensaje electrónico el cual confirma la recepción de la misma a la Aduana de partida y permite que ésta cierre la operación de tránsito y libere la garantía aplicada al tránsito, una vez que el declarante hubiese cumplido con todas sus obligaciones. El documento puede ser capturado por un declarante o Agente Despachante de Aduana, utilizando MODTRB, para ser posteriormente validada en Aduanas utilizando MODTRS. En este caso, el

declarante captura el documento de Tránsito y solicita su registro en el Servidor de la Aduana. Al terminar este proceso, la Aduana asigna un número de referencia. También puede ser capturado y finalizado directamente por la Aduana, a partir del documento físico, utilizando MODTRS. En este caso, de documentación ya ingresada por el declarante en MODTRB, la Aduana recupera el documento desde el Servidor, lo revisa, efectúa las medidas de seguridad más apropiadas (por ejemplo sellos en los bultos o contenedores), registra el resultado de los controles y valida el documento. El proceso de validación asigna una fecha e inicia el conteo del plazo para el tránsito. Adicionalmente, el sistema genera un mensaje que contiene el documento y lo envía a la aduana de destino, a través del sistema. En la aduana de destino, con la presentación de la documentación por parte del declarante o conductor del medio de transporte, el funcionario de Aduana puede recuperar el documento desde la base de datos de SIDUNEA. Dicho funcionario registra la información del arribo del medio de transporte, los valores, cantidades, documentos de transporte y sellos de seguridad. Después de la validación, se genera un mensaje de cancelación del tránsito y se envía automáticamente a través del sistema. Al recibir el mensaje de validación con la cancelación del Tránsito, por parte de la Aduana de Destino, el documento es actualizado y recibe el estado de Despachado junto con la fecha de cierre. Es posible completar manualmente el cierre de documentos que no fueron cerrados automáticamente. Este proceso puede ser efectuado por un funcionario autorizado, sobre la base de la referencia del reclamo o de los detalles de descarga manual. Sección C. Comente sobre la posibilidad de integrar la Práctica a otras tecnologías El SIDUNEA es un sistema abierto y la Aduana de Bolivia ha logrado que otras tecnologías (no las mismas utilizadas para el desarrollo del software) puedan ser utilizadas para intercambiar información y ejecutar procesamiento de datos. Las mas utilizadas han sido JAVA, Oracle Portal y herramientas de Oracle para Datawarehouse 11. PRIVACIDAD y SEGURIDAD

A. Las políticas de privacidad y seguridad establecidas para la Práctica y el método aplicado para presentar dichos lineamientos a los usuarios

Todavía en fase de desarrollo en cuanto a la prestación de servicios interactivos, el sitio no cuenta con una política explícita de privacidad y seguridad.

B. Las medidas técnicas adoptadas para asegurar la privacidad y seguridad de la información El SIDUNEA en Bolivia no tiene firma electrónica debido a que no existe legislación nacional al respecto. El SIDUNEA utiliza un mecanismo propietario de autenticación. Los mensajes que se envían entre cliente y el servidor están cifrados. La Aduana además cuenta con hardware específico para garantizar la seguridad de su acceso (firewall y proxy)

12. CAPACITACIÓN

1. Administradores y Funcionarios: i) Su conocimiento previo acerca de las tecnologías de la información

La Aduana ya tenía sistemas informáticos anteriormente, pero no eran integrados y la mayor parte del proceso de captura de información la realizaban transcriptores de datos, y no el funcionario aduanero. Ahora ellos deben utilizarlo continuamente. La Aduana hizo un cambio de casi el 97% de los funcionarios durante el proceso de reforma. El nuevo personal fue contratado mediante concurso de méritos. La mayoría es personal con grado académico al nivel de licenciatura.

ii) Los esfuerzos hechos por la institución para capacitarlos en la provisión y administración

del servicio. La implantación del SIDUNEA fue acompañada de una serie de estrategias de capacitación. En primera instancia, se publicaron en el sitio web los manuales operativos y documentos referentes a la gestión del sistema. En segundo lugar, en la Gestión 2002, la ANB efectuó 42 eventos, con un total de 1.109 participantes, sobre la gestión y funcionamiento del sistema.

2. Usuarios:

i) Su conocimiento previo acerca de las tecnologías de la información No existe información específica sobre el conocimiento previo de los usuarios acerca de las tecnologías de la información.

ii) La capacitación que ofreció la institución para capacitarlos en el uso del servicio.

Dentro del marco del convenio con la Cámara Nacional de Despachantes de Aduana (CNDA), la ANB también contempló el apoyo en capacitación. Esta vez, a través de la creación de Centros de Capacitación Profesional en la CNDA y en las Cámaras Regionales y Distritales de Despachantes de Aduana. Para ello, utilizó una plataforma tecnológica adecuada para la realización de capacitación a distancia, que permitió el entrenamiento permanente para los asociados de las cámaras y en su caso, para funcionarios de Aduana. Por último, para facilitar el uso del nuevo sistema, la ANB ha autorizado la creación de centros públicos y centros de capacitación y soporte técnico en todo el territorio nacional. En el 2003, la ANB cuenta con 20 centros de capacitación y soporte técnico. Los centros de capacitación y soporte técnico son entidades que capacitan y asesoran a los usuarios en las técnicas de manejo del SIDUNEA e instalan a requerimiento el software correspondiente en las oficinas de los operadores de comercio exterior, a la fecha existen 12 centros de capacitación y soporte técnico en funcionamiento.

Los Centros Públicos del Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA) son entidades, públicas o privadas, habilitadas y autorizadas por la Aduana Nacional, que cuentan con espacio físico, equipo informático, software y personal especializado para permitir a los usuarios del Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA) la presentación informática de declaraciones de mercancías y

manifiestos internacionales de carga conforme al régimen aduanero aplicable, utilizando una conexión en línea con el servidor central de la Aduana Nacional.

Los Centros Públicos ofrecen dos servicios básicos a los exportadores, despachantes de aduanas y transportadores de carga internacional.

- Proveen a los usuarios del Centro Público la infraestructura necesaria para que éstos presenten declaraciones de mercancías y manifiestos internacionales de carga utilizando el SIDUNEA.

- Ofrecen soporte técnico, informático y procedimental básico a los usuarios del Centro Público.

Está establecido que toda entidad pública o privada que acredite personal entrenado por la aduana y/o con estudios profesionales o técnicos con especialidad en informática y comercio exterior puede solicitar convertirse en un Centro Público. Simultáneamente, de forma enunciativa y no limitativa, las entidades a ser habilitadas y autorizadas como Centros Públicos del Sistema Aduanero Automatizado son: Cámara Nacional de Exportadores, Cámara Nacional de Comercio, Cámara Nacional de Industrias, Cámara Nacional de Despachantes de Aduanas, Cámaras Departamentales de Industria y Comercio, Cámaras Departamentales de Exportadores, Cámaras Regionales y Distritales de Despachantes de Aduanas, y Oficinas del Sistema de Ventanilla Única de Exportación (SIVEX). Actualmente, de un total de 32 centros de públicos y de capacitación que están funcionando 14 centros a nivel nacional, 14 de ellos son centros públicos.

3. Otros esfuerzos realizados para proveer capacitación en el uso de la Práctica Los programas de capacitación en la utilización del sistema SIDUNEA fueron acompañados de esfuerzos de capacitación en otras áreas de importancia al proceso de modernización de las prácticas aduaneras.

13. ALIANZAS A. Todos los casos en los que la Práctica se transfirió exitosamente a otra institución dentro o

fuera del país. La práctica no ha sido transferida a otros países o instituciones.