acuÑa smith armas y democracia en el cono sur

FASOC, Vol. X, No. 2 William C. Smith / Carlos H. Acuña

ARMAS Y DEMOCRACIA EN EL CONO SUR: DESMILITARIZACION Y COOPERACION REGIONALi William C. Smith Universidad de Miami Carlos H. Acuña CEDES, Argentina Introducción )Se puede suponer que los gobiernos democráticos del Cono Sur favorecen la reduc-ción de los gastos militares y la producción de armamentos? )Qué factores causan variaciones en el gasto militar y la producción de armamentos en los países del Cono Sur? )Hasta qué punto el gasto militar y la producción de armas son buenos indicadores de la autonomía y el poder de las fuerzas armadas, y qué nos dice ello sobre la consolidación democrática y los cambios en las relaciones civiles-militares en la región? Ha sido generalmente aceptado que la presencia de actores autoritarios, los objetivos comunes, y la misma ideología militar produjeron similitudes en el comportamiento de los militares de Argentina, Brasil y Chile en las últimas tres décadas: golpes de estado, represión, demandas de inmunidad en los procesos por violaciones de derechos humanos, así como esfuerzos para asegurar prerrogativas y recursos económicos en el largo plazo. También fue tomado por hecho que dicha situación generó procesos de transfor-mación muy similares entre sí en los regímenes de estos países, que resultaron en el restableci-miento de la democracia y en la subordinación de las fuerzas armadas a la autoridad civil. Como siempre, la realidad es mucho más compleja. Un estudio cuidadoso de la reconfiguración de roles en los militares de Argentina, Brasil y Chile echa por tierra la idea de que hay un patrón único en el proceso de colapso del autoritarismo y el resurgimiento de la democracia. Desarrollos recientes y posibles tendencias futuras muestran una diversidad muy

marcada en el grado de poder político detentado por las fuerzas militares de estos tres países. Más aún, el rol de la producción militar, tradicionalmente un elemento importante para el análisis de las fuerzas armadas en las socieda-des industriales avanzadas, ha sido dejado de lado. Los niveles de gasto militar son importantes para evaluar el poder militar, pero a su vez son negociables y sólo influyen directamente en la posición estratégica de largo plazo de las fuerzas armadas si los cortes presupuestales se repiten a lo largo de los años. Por otro lado, el corte del presupuesto militar puede tener el efecto favora-ble de producir fuerzas armadas más eficientes y menos costosas. Sin embargo, la reducción de la industria militar de una nación constituye una amenaza para la autonomía de la institución militar. Según la mayoría de expertos regionales, temas como los de la doctrina estratégica, la percepción de la amenaza externa, y el rol del país en una jerarquía global categorías esenciales para los analistas de las democracias del norte dicen muy poco sobre las fuerzas armadas latinoamericanas. En cambio, la inercia burocrática, la concepción militarista de la resolución de conflictos y la represión interna son factores más significativos en la determinación del nivel de gasto militar y la producción de armamento. Sin embargo, es un error descartar las categorías analíticas usadas en las investigaciones sobre las fuerzas armadas de las sociedades industriales del norte. La percepción de la amenaza externa por regímenes autoritarios y democráticos en el Cono Sur ha jugado un mayor rol en el establecimiento de prioridades militares que el que se reconoce usualmente. En este artículo, la relación entre produc-ción de armamento y democracia en Argentina, Brasil y Chile ha sido explorada por medio del análisis de distintas formas de transición política, el desarrollo histórico de las industrias de arma-mentos y los incentivos continuos para la produc-ción de armamento, además de la consecuente

Armas y Democracia en el Cono Sur: ...

influencia militar, aun en gobiernos civiles. El artículo concluye sugiriendo que procesos más amplios de integración económica ofrecen la posibilidad para superar la lógica actual de las economías militares en el Cono Sur. Transición política y relaciones civiles-militares Los militares se autoadjudicaron el nuevo rol de "agentes de la modernización" en un contexto de consolidación del modelo de indus-trialización por sustitución de importaciones y de anticomunismo de la Guerra Fría. El modelo de industrialización periférica se basó en la participa-ción activa del Estado en la producción, y en el aislamiento (protección) de la economía de la política internacional y de los mercados mundia-les competitivos. Este modelo "estado-céntrico" era muy compatible con los intereses estratégicos de las fuerzas armadas. El afán de ser autosuficientes en la adquisición de equipo fue catalizado por el cierre de los mercados internacionales durante las guerras mundiales, y por lo tanto los militares ganaron un rol de liderazgo empresarial en la producción de acero, petróleo y productos químicos. El "nuevo profesionalismo", enraizado en un concepto expandido de seguridad nacional, convirtió virtualmente todos los aspectos de la sociedad en materias de preocupación e intervención militar. El énfasis tradicional en control y desarrollo de recursos naturales e industrias estratégicas, así como la promoción de eficiencia en la producción, cobró un nuevo ímpetu tras el triunfo de la Revolución Cubana. Regímenes burocrático-autoritarios con un fuerte sesgo anticomunista fueron instalados por las fuerzas armadas en Argentina, Brasil y Chile, mientras éstas emprendían agresivamente tareas de restructuración del Estado, la sociedad civil y la economía política de acuerdo con su definición de seguridad nacional. Uno de los objetivos principales de los militares fue la expan-

sión y modernización de las instalaciones para producir armamento. La transición a regímenes civiles en la década del ochenta no alteró en lo fundamental las pautas de producción de armamento vigentes ni los gastos militares, debido a cuatro factores. Primero, no existe una relación determinante entre un cambio de régimen político y la modifi-cación de las percepciones prevalecientes sobre los conflictos regionales potenciales, lo cual suele ser un factor preponderante en la inversión en la producción y compra de armamento. En otras palabras, los civiles no son necesariamente pacificadores. Segundo, la inercia burocrática puede impedir que se interrumpan proyectos de producción de armamentos cuyo rendimiento potencial se espera a mediano plazo, y con respecto a los cuales el Estado puede haber contraído compromisos de entrega con mercados extranjeros. Tercero, los gobiernos civiles bien pueden pensar que la producción y los gastos militares, pese a ser intensivos en capital, consti-tuyen elementos importantes para combatir el desempleo en algunas zonas. Este elemento es un incentivo especial si las élites civiles temen que el cierre de las plantas de producción o la reducción del presupuesto militar provoquen intranquilidad social. Cuarto, los gobiernos civiles que surgen de regímenes de transición con frecuencia intentan moderar el nivel de amenaza percibido por sus fuerzas armadas, trocando la subordinación política de éstas por una actitud positiva hacia lo que los militares entienden como "necesidades estratégicas" (desde la exigencia de inmunidad ante los juicios por violaciones de derechos humanos, hasta ciertas garantías vinculadas con los sueldos del personal militar, su preparación y su capacidad operativa). Si la transición a un régimen civil tiene poco impacto inmediato, )cuáles son los factores que influyen en la producción y los gastos milita-res? Las condiciones macroeconómicas y fiscales son factores críticos, así como el poder relativo de las fuerzas armadas. Cuando las fuerzas armadas controlaban el Estado, la


represión de actores sociales era una práctica común. Actualmente, la influencia militar en el ejecutivo tiene que competir en un contexto más abierto, en el cual los gastos militares están sujetos a los conflictos partidarios y las preferencias electorales. El poder de los militares en el Cono Sur es, en parte, producto del éxito de los mismos como "agentes de modernización" cuando ejercieron el control directo del Estado. En la medida en que los militares fueron capaces de manejar la economía, establecer alianzas con grupos claves de la sociedad civil y forjar vínculos con el sistema partidario resucitado, también pudieron imponer arreglos institucionales para resguardar su autonomía y asegurar su participación en el proceso de toma de decisiones del nuevo régimen. El éxito de los militares como "agentes de modernización" determinó la capacidad de los mismos para controlar la agenda y la sincronización de las transiciones a regímenes democráticos. De esta manera, los arreglos jurídico-institucionales hechos antes de y durante la transición tuvieron consecuencias importantes en la asignación de recursos presupuestales y en la producción de armamentos en Argentina, Brasil y Chile. En Argentina, la transición democrática fue especialmente traumática para las fuerzas armadas. La dictadura militar que gobernó en dicho país entre 1976 y 1983, puso en práctica políticas económicas con resultados desastrosos y medidas represivas de índole draconiano, las cuales alienaron no sólo a la mayoría de la población, sino también a sus aliados tradiciona-les de los sectores más poderosos de la burgue-sía nacional. Asimismo, la débacle militar en las islas Malvinas produjo la enajenación de aliados externos tradicionales, como Estados Unidos y Gran Bretaña. Políticamente aislados en los planos interno e internacional, y asediados por las tensiones generadas entre sus diversas armas, los militares argentinos no pudieron adecuar la transición a sus intereses, ni garantizarse una situación favorable en el

gobierno. Ello llevó a que el primer gobierno democrático postautoritario, conducido por Raúl Alfonsín, pudiese sancionar a oficiales de alto rango por sus violaciones a los derechos humanos. El caso de Brasil es una variante del argentino. Las fuerzas armadas se mantuvieron en el poder por más de dos décadas. Hasta mediados de la década del setenta, las políticas económicas del régimen militar fueron muy exitosas en términos de crecimiento e industriali-zación, a pesar de la exclusión social y económi-ca de amplios sectores de la población. La represión política no alcanzó los extremos gene-ralizados que tuvo en Argentina y Chile. Desde sus inicios, el régimen militar se las ingenió para instituir nuevas estructuras administrativas, electorales y partidarias. Gracias a ello, las fuerzas armadas pudieron controlar el proceso de transición frente a las crecientes demandas de liberalización política. Además, insistieron en que las primeras elecciones presidenciales fuesen indirectas, garantizando para ellas una voz institucional fuerte en el primer gobierno postautoritario, y tuvieron mucha influencia en la redacción del proyecto de la nueva Constitución. Chile se aparta de los dos primeros casos, y constituye una tercera variante. La liberalización de la economía durante el gobierno del General Augusto Pinochet produjo un boom de exportaciones, tasas de crecimiento e inver-sión. Sectores prominentes de la sociedad civil temían que el retorno a la democracia se aseme-jase al período caótico anterior al golpe de 1973. La combinación de prosperidad económica y miedo situó a los militares chilenos en la posición política más favorable al negociar su salida del poder. Los militares tejieron un proceso de transición que superó largamente el éxito de los brasileños en legitimar una posición privilegiada para las fuerzas armadas en el gobierno postau-toritario. Las formas del control civil sobre las fuerzas armadas presentan una variedad de


contrastes. Por ejemplo, en Argentina, el Ministe-rio de Defensa, encabezado por un civil, controla la mayor parte de la industria de armamentos, pero muchas veces el personal militar a cargo de las plantas industriales se ha mostrado renuentes a someterse a las órdenes de sus nuevos jefes civiles. Los militares cumplen funciones de asesoría sólo en el estudio de conflictos y en la formulación de estrategias y planes de contingen-cia. En Brasil no hay Ministerio de Defensa, sino tres ministerios militares separados, representa-dos en el gabinete nacional; además, cada ministro está a cargo de la industria de armamen-tos de su rama. La Constitución brasileña permite la intervención de organismos militares de aseso-ría en cuestiones internas. En Chile, la presencia militar en la estructura del poder civil ha sido perpetuada por la inclusión de senadores vitali-cios nombrados por Pinochet antes de dejar la Presidencia. El presidente civil no puede designar ni destituir a los comandantes en jefe de las tres fuerzas armadas, sin la aprobación del Consejo de Seguridad Nacional, que tiene poder virtual de veto sobre las iniciativas de gobierno más impor-tantes y sobre la reforma institucional (Loveman 1991). En Brasil y en Chile, las fuerzas armadas tienen poder constitucional para garantizar la ley y el orden, y ejercen un papel tutelar frente a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. En Argentina, la Ley Nacional de Defensa limita explícitamente la misión de las fuerzas armadas a la defensa del país contra la agresión extranje-ra. Dicha limitación es recalcada en la Ley de Seguridad Interna, aunque ésta autoriza a los militares a desempeñar un papel de apoyo logísti-co en los asuntos de seguridad interna. Diversos decretos promulgados por los Presidentes Raúl Alfonsín y Carlos Menem añadieron ambigüedad a la interpretación de las limitaciones de la inter-vención militar en conflictos internos. Sin embar-go, esta nueva legislación no se puede comparar con el respaldo jurídico al intervencionismo militar en Brasil y en Chile.

La contestación militar en Argentina --inclusive a través de levantamientos y rebeliones-- indujeron al gobierno a suspender los juicios iniciados por violaciones de derechos humanos, y a conceder indultos a los oficiales ya sentencia-dos. Sin embargo, el hecho de que tales violacio-nes fuesen investigadas y sometidas a tribunales civiles, y que los oficiales superiores fuesen encarcelados, sin duda sitúa a Argentina en un contexto diferente al del resto de países latinoa-mericanos. Como resultado, en Argentina hay una clara tendencia a la estabilidad democrática y a la subordinación a largo plazo de los militares al régimen constitucional. La crisis política reciente en el Brasil (1992-1993), que culminó en la acusación y posterior renuncia del Presidente Fernando Collor de Mello, y en su reemplazo por el Vicepresidente Itamar Franco, muestra que, aunque la tutela militar sigue siendo una amenaza que cuenta con aval constitucional, las posibilidades para ejercer este poder se han reducido, tanto por la disminución del espacio político de los militares, como por el mayor costo de medidas de esa índole. Por lo tanto, el comportamiento político de las fuerzas armadas brasileñas se ha ido transformando gradualmente, convirtiéndose en una custodia ma non troppo del poder constitucional, por más que siga en pie la opción institucional de intervenir. Los militares chilenos han sido los más exitosos en mantener sus prerrogativas y su poder en relación con las autoridades civiles. La extensión de dichas prerrogativas, y la influencia de ellos en ciertas esferas ajenas al control democrático, sugieren que Chile sólo es una democracia "parcial" e "incompleta", cuyo régimen civil no ha completado aún el proceso de transición a la democracia (Garretón 1993a, 1993b).


Producción de armamento y gastos militares La estructura de la industria armamentista y el mercado global de armamento también son importantes en la configuración del poder y las prerrogativas de los militares en los casos estudiados. En la actualidad, sólo hay industrias de armamentos respetables en apenas un puñado de países en desarrollo. Argentina y Chile, junto con Pakistán e Indonesia, tienen la capacidad de fabricar y exportar sistemas de armamentos pocos sofisticados, destinados a "nichos" determinados del mercado internacional. Brasil, al igual que Egipto, India, Israel y Sudáfrica, es un productor de armamento que ofrece "servicio completo", fabricando sistemas de combate de tierra, mar y aire de tecnología intermedia, pero aún así de mayor potencia y calidad (Bitzinger 1993; Anthony 1992). Antes de analizar los casos específicos, es necesario señalar un punto importante. Hasta ahora, los conflictos internacionales del Cono Sur han recibido escasa atención. La literatura espe-cializada tradicional se ha concentrado básica-mente en la función de defensa interna de las fuerzas armadas de la región. De acuerdo con estos estudios, las preocupaciones de los milita-res son esencialmente domésticas debidos a sus características de agentes modernizadores y guardianes de la seguridad nacional; por consi-guiente, están relativamente menos interesados en la agenda de seguridad tradicional que sus homólogos del norte. Este razonamiento es incorrecto. Según la acertada frase de Thomaz Guedes da Costa (1994), "la realidad tácita es que, para la mayoría de países latinoamericanos, la defensa nacional significa cuídate de tu veci-no". El análisis de los presupuestos militares y de la producción efectiva de armamento demuestra que el costo de la represión interna palidece en comparación con las enormes sumas invertidas en la producción y adquisición de armas para combate convencional en tierra, mar o aire, contra los posibles enemigos regionales. En su mayoría, la adquisición y producción de armas en los países del Cono sur ha estado determinada

por la circunstancia concreta de tener fronteras comunes, y regida por imperativos operacionales de planes de combate estrictamente concebidos de acuerdo con la doctrina estratégica, la canti-dad de personal, el aprestamiento bélico y la capacidad tecnológica del vecino. Argentina: el desmantelamiento de la industria militar La producción de armas modernas en Argentina comenzó en la década de 1920. La estrategia de las fuerzas armadas para aumentar su autonomía operativa fue promover la produc-ción nacional de materiales estratégicos y cons-truir plantas, controladas por los militares, para la fabricación de aviones, municiones y equipos de comunicaciones. En la década de 1930, las industrias petrolera y siderúrgica fueron promovi-das con fuerte respaldo militar. Otros cambios institucionales fueron consolidados con la crea-ción de la Dirección General de Fabricaciones Militares en 1941. La producción nacional de armamento se expandió y perfeccionó en la época peronista (1946-1955); ello incluyó intentos fallidos de desarrollar tecnología nuclear y de construir prototipos de aviones caza a retropro-pulsión. Estos esfuerzos se intensificaron luego de la caída de Perón con la creación de una compleja red de instituciones controladas directa-mente por los militares, quienes buscaron adquirir y desarrollar una tecnología más sofisticada. En 1967, el régimen militar encabezado por el General Juan Carlos Onganía inició un gran esfuerzo estratégico (el "Plan Europa") para diversificar las fuentes de suministro externo de armas, reduciendo la dependencia de Estados Unidos) y comenzar la producción conjunta de armas más sofisticadas con empresas de Europa Occidental. El ejército y en especial la marina en cooperación con fabricantes británicos, franceses y de Alemania Occidental, se convirtió en provee-dor clave, e inclusive se llegó a acuerdos para fabricar tanques europeos localmente. El Plan Europa dependía de insumos importados muy costosos y requería economías de escala, vol-


viendo cada vez más cruciales los mercados de exportación para la producción local. Entre los ejemplos de los frutos que dio la cooperación conjunta puede mencionarse el reemplazo del antiguo portaaviones Independen-cia por el más moderno 25 de Mayo, de origen británico (adquirido a holandeses); y la fabrica-ción en el país de fragatas, destructores y submarinos. A estos proyectos se añadió las compras y producción de los aviones de combate Skyhawk A-4B norteamericanos y los SuperEntendard franceses (ambos operaban desde portaaviones) y una variedad de misiles europeos, de los cuales los más potentes eran los Exocet franceses tierra-tierra y aire-tierra. A partir de la década de 1960, la fuerza aérea tomó un rumbo de acción semejante, adquiriendo los aviones Mirage franceses, los Dagger israelíes y los Skyhawk A-4 norteamericanos, así como diseñando y produciendo localmente unidades de reconocimiento y lucha antiguerrillas, un avión de transporte, helicópteros y componentes para misiles. Argentina ha alcanzado niveles relativa-mente altos en el desarrollo de tecnología nu-clear, tanto que actualmente alrededor de 20% de la energía total producida es generada por plantas nucleares. Luego del golpe militar de 1976, las fuerzas armadas se embarcaron en el objetivo de desarrollar un artefacto nuclear explosivo. Este proyecto incluía la producción de una planta de agua pesada y el desarrollo de la tecnología necesaria para producir uranio de gradación para fines bélicos. Los militares argentinos asumieron una posición defensiva durante la transición al régi-men civil. Los militares fueron vencidos y desa-creditados en la guerra de las Malvinas. Asimis-mo, la crisis económica doméstica en parte resultado de la mala administración económica de las fuerzas armadas y el cese del flujo de capitales externos debido a la crisis económica internacional de la década de 1980, forzó a los gobiernos civiles a imponer medidas de austeri-

dad muy severas que redujeron significativamente los gastos militares y la producción de armamento. El gobierno de Raúl Alfonsín cortó los gastos militares en 26%. Estos cortes se reflejaron en un menor nivel de alistamiento y capacidad operativa, el deterioro de los sueldos militares y recortes dramáticos de la cantidad de personal militar en servicio activo. El gobierno de Alfonsín mantuvo formal-mente todos los proyectos armamentistas de los militares. Sin embargo, para controlar el déficit fiscal, la producción de ciertos sistemas se interrumpió por completo, mientras que otros programas debieron aplicar el mismo gasto por períodos más prolongados. La marina pudo terminar la producción de algunos destructores y submarinos, mientras que el ejército tuvo que retrasar la producción de los tanques más moder-nos. Sólo dos programas bajo el control de la fuerza aérea recibieron pleno apoyo: el jet de entrenamiento Pampa 2000 y el misil Cóndor II. Se permitió el desarrollo del Pampa 2000 porque se pensó que tenía grandes posibilidades de exportación. El Cóndor II, en cambio, era un cohete de combustible sólido de dos etapas con alcance medio (750/100 Kms.), un sistema de guía de precisión en la segunda etapa, y capaz de transportar una carga nuclear o bioquímica de 300 kilogramos. Por sus características, el Cóndor II fue la primera arma de destrucción masiva construida en Argentina. A todas luces, si continuó recibiendo financiamiento durante el gobierno de Alfonsín fue por la percepción de amenaza potencial, y porque los militares aún tenían la capacidad de contestar a las autoridades civiles en materias de gastos y producción de armamento. Luego de asumir la presidencia en 1989, Menem fue presionado fuertemente por los Estados Unidos y Gran Bretaña para que se interrumpiera el proyecto Cóndor y se destruyera su sistema de guía de alta tecnología. En un súbito cambio de política exterior, Menem "nego-ció" el fin del proyecto a cambio del apoyo norteamericano a sus amplias y controvertidas


reformas neoliberales. El proyecto Cóndor II fue desmantelado. Además, Argentina abandonó el Movimiento de Países No Alineados, restableció relaciones diplomáticas con Gran Bretaña y se sumó a la coalición militar encabezada con Estados Unidos contr Irak. Por último, junto con su antiguo rival en la región, Brasil, firmó el Tratado de Tlateloco para la no proliferación de armas nucleares (Levanthal y Tanzer 1992). Las fuerzas armadas y sus industrias se vieron gravemente afectadas por la crisis fiscal y las cuantiosas reducciones en los gastos militares (véase Cuadro 1). A medida que las políticas neoliberales fueron cobrando impulso, la industria de armamentos controlada por los militares fue barrida por la misma fiebre privatizadora que diezmó a otras empresas del Estado. Desde 1991, el gobierno de Menem comenzó a privatizar dos docenas de industrias pertenecientes a Fabricaciones Militares, la principal productora y exportadora de acero del país (SOMISA) y numerosas plantas para la fabricación de armamentos bajo la administración directa de los militares (Kessler 1991). La privatización en Argentina amenaza desmantelar el antiguo sistema de producción militar del Estado desde hace setenta años. Por el momento, quizás con el objeto de aprovechar el conocimiento tecnológico operativo que generó el Cóndor II con fines pacíficos, las únicas excep-ciones a esta ola de privatizaciones han sido empresas vinculadas con la investigación aero-náutica y espacial, y a la fabricación de tanques aunque ésta última sólo se mantendrá si logra obtener ganancias a partir de la exportación. A pesar de estas tendencias, las relaciones civiles-militares en el nuevo contexto democrático continúan condicionadas por los esfuerzos de las fuerzas armadas para asegurar su viabilidad a largo plazo por medio del mantenimiento de la capacidad de producción de armas.

)Brasil: la futilidad del éxito? La industria brasileña de defensa, como la argentina, se inició en el período posterior a la Primera Guerra Mundial y estuvo íntimamente ligada al modelo de industrialización por sustitu-ción de importaciones. Sin embargo, grandes diferencias aparecieron durante las décadas de los sesenta y setenta. La industria brasileña de defensa comenzó a enfatizar criterios comerciales por encima de objetivos militares más limitados, así como la producción para la exportación. Las diferencias se acentuaron después del golpe militar de 1964. La crisis del petróleo de 1973-1974 aceleró aún más la inversión en el sector de armamentos. En contraste con la industria de armas argentina, que era controlada por el Estado, el complejo militar-industrial brasilero fue una combinación pragmática de intervención estatal y lógica de mercado, que prosperó bajo un sistema tripartita formado por las empresas estatales, el sector privado local y los productores de armas transnacionales (Proença Júnior 1991). A comienzos de la década del setenta, el régimen militar tomó tres decisiones estratégicas muy importantes. En primer lugar, las fuerzas armadas buscaron actualizar y mejorar la tecno-logía armamentista a través de joint ventures con productores europeos. En segundo lugar, busca-ron reducir la dependencia tecnológica del Brasil por medio de políticas proteccionistas destinadas a establecer una capacidad nacional para el diseño y la manufactura de equipos de computa-ción. En tercer lugar, el gobierno del General Ernesto Geisel (1974-1979) buscó mejorar las relaciones políticas, diplomáticas y económicas del Brasil con el resto del mundo. Las motivacio-nes de ese "pragmatismo responsable" fueron no sólo el deseo de proyectar el poder y la influencia del Brasil en el extranjero (como en el Africa portuguesa) sino también la necesidad de nuevos mercados de exportación para los tanques, vehículos blindados y otros equipos militares. Las exigencias comerciales llevaron a la venta de armas a "regímenes renegados" como Libia, Irán


e Irak (desentendiéndose efectivamente de los embargos establecidos por Estados Unidos). Estas estrategias, robustecidas por un financiamiento público muy generoso, crearon una industria de armamento dominada por tres grandes firmas: la empresa privada Engesa (Engenheiros Especializados) fabricante de vehículos blindados, en sociedad con Indústria de Materiel Bélico (IMBEL), un holding estatal cuya misión era promover la industria armamentista; Embraer, la sociedad aeronáutica mixta, creada por iniciativa de la fuerza aérea, con un 51% de participación estatal; y Avibrás, fabricante privado de misiles, estrechamente ligado al Centro Tecnológico Aeronáutico (CTA) controlado por la fuerza aérea. Engesa, Embraer y Avibrás representaban, en su conjunto, el 95% del total de exportaciones de armamento. La Agencia para el Control de Armamen-tos y el Desarme (ACDA) de Estados Unidos situó a Brasil entre los diez principales exportadores de armas a países del Tercer Mundo en el período 1980-87 (Montenegro 1992; pág. 29). El crecimiento espectacular de estos tres conglomerados, junto con otras empresas colaterales estatales, privadas o mixtas, provocó una atmósfera de euforia a mediados de la década de los ochenta. Brasil se convirtió en el único país latinoamericano con la capacidad de sostener un conflicto armado sin tener que importar equipos militares. La retórica desproporcionada del régimen se jactaba de exportaciones de armamentos equivalentes a US$ 3 billones (que representaban hasta el 10% de las exportaciones) y de un complejo militar-industrial de alrededor de 2,500 empresas, empleando aproximadamente a 200,000 perso-nas. A fines de la década del ochenta, con el gobierno civil de José Sarney en el poder, co-menzó a vislumbrarse un cuadro mucho más realista y sombrío de la industria de defensa. En primer lugar, las exportaciones de armamento no excedieron los US$ 2,600 millones en el período

1975-1989, no superando nunca los US$ 650 millones anuales. En segundo lugar, la totalidad del complejo armamentista nunca incluyó más de cuarenta firmas (con menos de diez firmas en la fabricación de productos terminados). Empleó no más de 50,000 personas en sus años de auge y cayó a 25.000 en 1990. En tercer lugar, lejos de tener un efecto de propagación dinámico sobre la tecnología civil y la generación de empleo, la industria de armamento era en realidad un encla-ve económico ineficiente, altamente dependiente de subsidios públicos (absorbiendo aproximada-mente 20% del presupuesto federal de investiga-ción y desarrollo), mientras generaba menos de 0.5% del producto bruto interno. Más aún, la viabilidad económica del sector dependía mucho de insumos importados onerosos. En los años de mayor éxito exportador, el 44.5% del valor de las armas exportadas correspondía a piezas importa-das. Si bien las características propias de una economía de enclave minaron la viabilidad de la industria armamentista, no bastan para explicar el virtual colapso de la industria brasileña de defen-sa a fines de los ochenta e inicios de los noventa. En realidad, factores externos más allá del control de Brasil fueron decisivos para dicho derrumbe. El milagro brasilero de exportación de armamento había sido alimentado en gran medida por la carrera armamentista del Medio Oriente. En consecuencia, el fin de la guerra entre Irán e Irak fue devastador para las exportaciones brasileñas de armas. Irán recortó su presupuesto abruptamente; en Irak, no sólo disminuyeron los gastos militares sino que en 1989 el gobierno de Saddam Hussein suspendió los pagos por las compras de armamento, incluidos más de US$ 100 millones que le debía a Avibrás. Los cambios en la demanda global de armamento podrían haber sido compensados con mayores subsidios a la industria armamentista, pero la grave crisis fiscal y las restricciones de divisas impidieron el desarrollo de esta opción.


El futuro de la producción militar del Brasil es, en el mejor de los casos, incierto. La situación de debilidad de los mercados de expor-tación y las restricciones de los presupuestos gubernamentales han impuesto severos límites al desarrollo futuro de la industria armamentista. De hecho, el gasto militar brasileño como porcentaje del PBI es significativamente menor que en Argentina y Chile (véase Cuadro 2). Sin embargo, los prospectos de Brasil no son del todo negati-vos en materia de producción de armamento. La creación de empresas conjuntas con firmas norteamericanas o europeas puede permitir mayor acceso a los mercados del norte, y facilitar la adopción de las tecnologías más modernas. Ciertos proyectos de importancia estratégica, como la ambición de la marina de construir un submarino nuclear, se mantienen intactos y cuentan con el nivel de financiamiento adecuado. Además, a pesar de que el financiamiento para investigación y desarrollo en las universidades y centros de investigación civiles han sido severa-mente recortados, la investigación militar y aqué-lla relacionada con temas de defensa sigue representando por lo menos un quinto del presu-puesto federal de investigación. Finalmente, en vez de tratar de rescatar la producción de siste-mas de armamento cada vez más obsoletos, los estrategas militares están dando prioridad a áreas específicas, especialmente la tecnología de propulsión nuclear y misiles guíados. Este nuevo compromiso es coherente con la aceptación de que la tecnología nacional va a ser decisiva para determinar los roles políti-co, económico y militar de Brasil en el ámbito regional y el ámbito global del próximo siglo. A pesar de que el tema no fue debatido en público en los últimos años, la idea de Brasil como una "potencia emergente" sigue vigente entre los estrategas militares. Brasil accedió, aunque con cierta renuencia, a sacrificar el desarrollo de un artefacto nuclear en la sede de Cachimbo sólo después de ser confrontado por presiones de Estados Unidos y Alemania, y se sumó al régimen de inspección supervisado por el Organismo Internacional de Energía Atómica

(OIEA). Los objetivos principales del programa nuclear de los militares el enriquecimiento de uranio, por ejemplo continúan a pesar de las restricciones presupuestarias. Los militares abandonaron la construc-ción de un arma nuclear con la esperanza de tener mayor acceso a la tecnología militar esta-dounidense. En este contexto, el compromiso de la marina brasileña de construir un submarino nuclear podría convertirse en una pieza útil en negociaciones futuras. En Marzo de 1991, el entonces canciller Francisco Rezek indicó cierta apertura frente a consideraciones estadouniden-ses al afirmar: Si el gobierno norteamericano -cuya

cabal comprensión de los proyectos brasileños es impor-tante para el desarrollo tecnoló-gico- se "queja" por la construc-ción de un submarino nuclear, tendremos que negociar y quizás abandonar el proyecto (...) según cuál sea la relación costo-benefi-cio. Sin embargo, debemos ana-lizar si conviene insistir en cons-truir el submarino contra la vo-luntad de un país que puede transferirnos alta tecnología a un precio razonable (...) Creo que nos beneficiaremos más de otros aspectos de la alta tecnología. Me pregunto si un método espe-cífico para desplazar a un sub-marino justifica renunciar a otros tipos de asistencia técnica que confiamos recibir en el corto plazo (citado por Franko-Jones 1992, pág. 207).

La marina brasileña rechazó públicamen-te el argumento del canciller y el programa del submarino nuclear sigue adelante, aunque con niveles más reducidos de financiamiento, en el Centro Nuclear Aramar en el sur de Brasil. De la misma manera, los militares redoblaron los es-


fuerzos para eludir los impedimentos de los Estados Unidos al acceso de Brasil a los sistemas sofisticados de guía de los misiles bálticos. Sin embargo, ningún desarrollo actual impide la posibilidad de que estos programas sean retrasados a cambio de "recompensas" que sirven a intereses estratégicos más amplios. Mucho resta por hacer, empero, para revertir la militarización de las políticas de ciencia y tecnología en Brasil, así como para limitar el arraigo de la autonomía militar respecto del control democrático. Chile: la producción militar en un enclave fiscal La industria moderna de defensa chilena tiene sus orígenes en una serie de cambios institucionales iniciados en la década de los cincuenta cuando Fábricas y Maestranzas del Ejército (FAMAE) obtuvo autonomía legal y administrativa sobre su propia producción. En 1960 se creó Astilleros y Maestranzas de la Armada (ASMAR), como un empresa pública unida al sector naval. De igual forma, en 1977 la fuerza aérea comenzó a construir aeronaves con la creación de la Empresa Nacional de Aeronáuti-ca (ENAER). Finalmente, el capital privado asumió un papel esencial en el sector de defensa con la fundación de las Industrias Cardoen en 1978. La expansión dramática de la producción de armamento durante la década de los setenta y los ochenta no fue el resultado de una planifica-ción estatal de largo plazo, sino la consecuencia no anticipada del embargo estadounidense sobre las ventas militares a Chile (en distintos momen-tos, el embargo también fue honrado por Inglate-rra, Francia y otras naciones europeas). El embargo fue impuesto por medio de la Enmienda Kennedy de 1976 como respuesta a las violacio-nes de los derechos humanos del régimen de Pinochet. Por otra parte, las tensiones fronterizas de Chile, y otros conflictos con Perú y Bolivia (1978) y Argentina (1977, 1978 y 1982) también aceleraron la inversión chilena en la producción

local de armas. En este contexto, cada rama de las fuerzas armadas adoptó su propia estrategia de producción, con una coordinación centralizada mínima. ENAER ha sido la empresa más dinámica en la producción de armamento; produce componentes de aeronáutica, aeronaves de entrenamiento y combate, sistemas de comunicaciones y de radares. Por otra parte, ASMAR, que construye componentes de transporte naval y reacondiciona submarinos de origen británico y alemán; y FAMAE, que produce vehículos armados, morteros, rifles y minas submarinas, además de una variedad de explosivos, se han expandido sólo modestamente. Sobrepasando el sector que bajo control militar, la compañía Cardoen logró un gran éxito inicial al penetrar los mercados internacionales de armas; sus ventas aumentaron de forma importante entre 1980 y 1987, al pasar de US$ 7 a US$ 80 millones. El régimen de Pinochet reconstruyó la economía chilena de acuerdo con su "ventaja comparativa" al proveer incentivos a aquellos sectores con la capacidad de competir exitosa-mente en los mercados mundiales, abandonando, por otra parte, su apoyo a la producción de bienes importables a un menor costo. La industria de defensa chilena estuvo exenta de sufrir las consecuencias de las políticas neoliberales porque la producción de armamento fue definida como un sector con objetivos estratégicos nacionales. )Cómo pudo eludir la producción de armamentos el destino que corrieron las indus-trias de sustitución de importaciones en la econo-mía civil? El éxito del régimen militar en controlar la agenda de la transición democrática es un factor explicativo importante, aunque incompleto. Como se constata en el Cuadro 3, el presupuesto militar chileno como porcentaje del producto interno bruto (PIB) se mantiene mucho más alto que el de sus países vecinos (Pattillo 1992; Programa de Asesoría Legislativa 1991). Por otro


lado, el gasto militar durante el gobierno de Aylwin no volvió a los niveles presentados en el período democrático entre 1969 y 1973. Inclusi-ve, en términos reales, los niveles actuales de gasto militar son aproximadamente 50% más altos que aquéllos de 1975. El hecho que, a pesar de la transición democrática, las fuerzas armadas chilenas hayan logrado apropiarse de una proporción tan alta de recursos nacionales, es consecuencia de arreglos presupuestales muy particulares. Al distinguir la fuente de los recursos militares y su utilización, se tiene que el presupuesto militar anual solamente cubre el costo de los salarios y operaciones militares. La mayoría de los gastos de la industria de defensa han sido financiados por medio de una fuente totalmente distinta: las Leyes Reservadas. La primera de estas leyes, la Ley del Cobre de 1958, disponía de un porcentaje de los impuestos sobre las exportaciones de cobre para el uso exclusivo de las fuerzas armadas. Esta legislación aislaba parcialmente a las fuerzas armadas de los conflictos internos entre actores socio-políticos, alrededor de la distribución del ingreso proveniente del cobre, el producto de exportación más importante de Chile. Después del golpe militar de 1973, la Ley del Cobre fue modificada asignándose a las fuerzas militares un 10% del total de las exporta-ciones de cobre (en vez de un porcentaje de los impuestos sobre las exportaciones del mismo) e impuso una base mínima de US$ 90 millones. En 1986, la Ley del Cobre fue reemplazada por una nueva ley, la Ley Reservada, que mantuvo la apropiación del 10% de las exportaciones de cobre, pero duplicó la base mínima a US$ 180 millones. Esta suma debe ser ajustada anualmente de manera ascendente de acuerdo con el índice de precios al por mayor de los Estados Unidos. En caso de que las exportaciones de cobre sean insuficientes para cubrir la contribución mínima, una enmienda de 1986 ordena que el Estado cubra la diferencia. Finalmente se estableció una base mínima para

el presupuesto militar la cual no debe ser menor al valor del mismo en 1989 corregida por la inflación. Estas leyes limitan dramáticamente el control civil sobre los recursos y gastos militares. Durante el período democrático entre 1970 y 1973, un promedio del 95% de los recursos militares tenía como fuente el presupuesto anual y sólo el 5% correspondía a los recursos de la Ley del Cobre. Durante estos años de crucial importancia, el gobierno de Richard Nixon incre-mentó de manera significativa la ayuda bilateral y la venta de armas a los militares chilenos, contri-buyendo así a fortalecer su autonomía. Al mismo tiempo, Estados Unidos debilitó el gobierno civil de Salvador Allende al imponer sanciones econó-micas. Desde 1974 hasta 1986 (esto es, después del golpe militar de 1973 y la primera enmienda la Ley del Cobre), la participación del presupuesto nacional como fuente de los recursos militares disminuyó a 82%, equivalente al 18% de la Ley del Cobre. Una vez que la ley que rige en la actualidad fue promulgada, la financiación de recursos militares por el presupuesto anual disminuyó a 70%, equivalente al 30% de la Ley del Cobre (1987-89). Esta proporción se ha mantenido constante desde 1992 hasta 1994, poniendo en evidencia la efectividad de los mandatos impuestos por los militares. Este resultado no es sorprendente: las fuerzas armadas están aisladas de las necesida-des presupuestales y de las prioridades del gobierno constitucional. El gasto militar se ha estabilizado alrededor del 5% del PIB (en Brasil y en Argentina esta proporción es del 2%). La industria militar estatal goza de recursos para invertir y expandirse. La capacidad operacional de las fuerzas armadas chilenas es la más alta en la región (mantiene una fuerza activa de aproximadamente 95 mil hombres, menos que el máximo de 127 mil hombres de mediados de la década de los ochenta). El ingreso real promedio del personal militar se ha más que duplicado entre 1970 y 1990. Este hecho contrasta fuerte-mente con el corte de 50% del ingreso real


experimentado por sus contrapartes argentinos. Los oficiales argentinos, al igual que los brasile-ños, se vieron con frecuencia en la necesidad de trabajar en dos empleos, para poder cubrir sus gastos. La influencia de los militares chilenos sobre las autoridades civiles dependerá, en gran medida, del crecimiento económico, del creci-miento en los recursos impositivos y de la apro-piación garantizada de importantes porciones del excedente económico. A menos de que los civiles elegidos electoralmente tengan éxito en limitar gradualmente el poder político y la autonomía de las fuerzas armadas, se hacen obvios los prospectos negativos para lograr una consolidación democrática total. Conclusiones: de la economía militar a la integración económica A pesar de tener objetivos similares, las fuerzas armadas de los países del Cono Sur se han diferenciado en su capacidad durante el período del proceso de transición política y, por lo tanto, en su nivel de poder político dentro de los nuevos gobiernos democráticos. Los éxitos de la dictadura de Pinochet en Chile llevaron a que el posterior régimen civil actuara dentro de un marco altamente restringido en donde, hoy en día, los militares gozan de una mayor autonomía e influencia política en relación con sus homóni-mos en el resto de la región. En el caso del Brasil, se tiene un régimen democrático con un importante, pero descendente, grado de influen-cia militar dada la conjugación de un crecimiento económico más modesto que el chileno, pero igualmente impresionante, con el legado político del régimen militar. Por otra parte, los militares argentinos no corrieron con la misma suerte de sus vecinos ya que su abismal fracaso en el gobierno y en la guerra de las Malvinas en contra de Inglaterra crearon las condiciones para una subordinación constitucional de las fuerzas armadas a la autoridad civil tanto de facto como de jure. El gasto militar, así como la producción de armamento en el Cono Sur, son más una

función de los intereses estratégicos de largo plazo de las instituciones militares que dependientes de consideraciones estrictamente presupuestales o del nivel de respuesta de la autoridad civil. En consecuencia, el estudio de las relaciones cívico-militares del período postautoritario debería hacer referencia a la diversidad entre países y prestar una mayor atención al papel de la producción militar. El conjunto de circunstancias específicas establecidas por el proceso de transición política en cada país es la variable explicativa clave. Es importante hacer notar que en términos de medir el grado de poder político que ejercen las fuerzas armadas, los niveles de producción militar son un mejor indicador comparado a la utilizar, como medida, el nivel de gasto militar. Chile, Brasil y Argentina, en ese orden, presentan niveles des-cendentes en el nivel de poder político de los militares. Cuando los países se catalogan a partir de su nivel de producción de armamento el orden de los países permanece igual. Sin embargo, cuando se organizan de acuerdo con el gasto militar en relación al PIB, el orden es el siguiente: Chile, Argentina y Brasil. Por lo tanto, los militares brasileros, que tienen un mayor poder político que sus homónimos argentinos, se apropian de una menor proporción del PIB, mientras en términos de la producción de armamento exce-den a los argentinos. La transición democrática no es una garantía en la adopción de soluciones no-militares a los conflictos internacionales o para la reducción de los gastos militares y la producción de armamento. De hecho, el primer gobierno postautoritario de Argentina inició el desarrollo de una costosa arma de destrucción masiva como parte integral de su política internacional, a pesar de que al mismo tiempo, estaba juzgando en los tribunales a los altos comandantes de sus fuer-zas armadas. En contraste, el segundo gobierno civil impuso severas medidas de austeridad sobre el presupuesto militar y desmanteló gran parte de la industria militar. En Chile, el primer gobierno civil mantuvo la producción de


armamento y los gastos militares permanecieron a niveles un poco mayores (11%) que el régimen dictatorial anterior. Asimismo, la producción de armamento del Brasil y su campaña de producción de armas de avanzada tecnología sufrió más por las circunstancias macroeconómicas adversas y la saturación del mercado internacional de armamento que por las nuevas políticas. Como se mencionó anteriormente, en el Cono Sur las percepciones de amenazas externas han sido subestimadas en el análisis de la economía militar. Los esfuerzos por desarrollar un armamento nuclear tanto por parte de Argentina como de Brasil buscaban prevenir mutuamente que el otro país obtuviera una ventaja estratégica. Estas ambiciones parecen haberse moderado, más no eliminado, con la transición hacia gobiernos civiles. Finalmente, nuestro análisis sugiere la consideración de escenarios alternativos con respecto a la consolidación democrática (Acuña y Smith 1994; Smith y Acuña 1994). En Argentina, parece haberse consolidado la ley Constitucional y los desacuerdos alrededor de la designación de fondos a proyectos de la industria militar entre civiles y militares no amenazan resquebrajar el carácter democrático del régimen. En Brasil se presenta un descenso en la influencia militar sobre el sistema estatal lo que puede permitir que este país progrese en la misma dirección de Argentina, particularmente si las condiciones macroeconómicas mejoran. Por otra parte, las relaciones cívico-militares chilenas son las que tienen que recorrer el camino más largo en comparación con las mismas de sus países vecinos. Sin embargo, la base de recursos milita-res se ha erosionado por las preferencias popula-res expresadas electoralmente y por una estrate-gia cautelosa y evolutiva ejercida por las élites civiles que puede llevar a transformar las relacio-nes cívico-militares en una expresión de intereses corporativos dentro del marco institucional de políticas democráticas.

)En qué forma puede ayudar la comuni-dad internacional a consolidar el proceso demo-crático y reducir el poder de los militares del Cono Sur derivado de la capacidad militar de producción de armamento? Si el análisis aquí expuesto es correcto, la actual estrategia militar de los Estados Unidos hacia el Cono Sur obten-drá algunos resultados positivos en el corto plazo, pero enfrentará, casi seguramente, obs-táculos mayores en el mediano y largo plazo. La estrategia norteamericana no hace una adecuada referencia de los factores estructurales que favorecen el mantenimiento de la industria militar, como son los altos riesgos económicos, en términos de disponibilidad de mercados y de los intereses de los proveedores de los insumos importados muchos de los cuales son estadouni-denses. El argumento ofrecido aquí sugiere que es necesario enfocar la seguridad militar a través de un prisma diferente al de la economía militar; de otra forma, no se llegará a una solución. Dado que la producción de armamento tiene como incentivo principal la percepción de una amenaza por parte de sus vecinos, es inútil esperar que las fuerzas armadas desmantelen sus capacidades de producción y, con ello, su capacidad de enfrentar la autoridad civil en ausencia de cambios estructurales que alteren las relaciones entre los países del Cono Sur. En este contexto, el mejor camino para revertir la autonomía militar y promover su total subordinación a la autoridad civil será la de buscar nuevas e inovadoras formas de cooperación bilateral y regional. Por ejemplo, un medio adecuado es la integración económica del MERCOSUR, el Mercado Común del Cono Sur. MERCOSUR, fundado en 1991, une en la actualidad a los países de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, que en agregado suman una población de 200 millones de personas, una economía regional de más de US$ 750 miles de millones de dólares, y un comercio intraregional que se expande a una velocidad vertiginosa. MERCOSUR, como ejemplo de un "regionalismo abierto", ha fortalecido de manera


significativa el atractivo que ofrece el bloque económico ante los inversionistas extranjeros, al igual que su poder de negociación con los Estados Unidos y la Unión Europea. Los pronósticos de éxito de MERCOSUR serán mayores con la incorporación de Chile, que, al igual que Bolivia, han expresado recientemente su deseo de ampliar y profundizar los lazos económicos que ya existen con sus vecinos. Sin embargo, esto será un proceso de largo plazo en el cual se requiere un nuevo marco conceptual que haga explícitas las complejidades existentes en las interacciones cívico-militares. En esta dirección ya se han adoptado pasos importantes a partir de los esfuerzos conjuntos que han realizado los gobiernos miembros del MERCOSUR buscando implementar "medidas para la construcción de confianza" a nivel humano y técnico con el fin de fortalecer los acuerdos de seguridad regional. Asimismo, el éxito obtenido recientemente en el arbitraje de disputas fronterizas, a partir de los esfuerzos en la construcción de confianza entre Argentina y Chile, también prometen una mayor estabilidad y predictibilidad. Así, las tensiones bilaterales y regionales se reducen de manera significativa. Profundizar la acción complementaria de la integración económica unida a formas más participativas de cooperación a nivel de seguridad, puede señalar la adopción de un rumbo hacia un desarrollo regional que puede ser más parecido a aquel presentado en las sociedades industrializadas del norte que al patrón típico presentado por los militares del Cono Sur en el pasado reciente. El reciente conflicto fronterizo entre Ecuador y Perú sirve como ejemplo para reforzar la importancia de esta idea como una nueva y esperanzadora ruta política. Referencias Acuña, Carlos H., and Catalina Smulovitz. 1992.

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1. Una versión detallada de este artículo puede encontrarse en Security, Democracy and Deve-lopment in U.S.-Latin American Relations, Lars Schoultz, William C. Smith y Augusto Varas, editores. New Brunswick: Transaction, 1994. La traducción de este artículo es de María Eugenia Mujica.

acuÑa smith armas y democracia en el cono sur

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