acuerdo nacional para el avance de la … · guatemalteca como herramientas sólidas en función...
TRANSCRIPT
ACUERDO NACIONAL PARA EL AVANCE DE LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA –ANASJ-
septiembre 28
2012
SEGUNDO INFORME DE MONITOREO
1
Contenido INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................... 2
CONTEXTO POLÍTICO ....................................................................................................................... 4
SÍNTESIS DE AVANCES, ESTANCAMIENTOS Y RETROCESOS POR EJE TEMÁTICO ............................ 7
POLÍTICAS E INSTITUCIONALIDAD PARA LA SEGURIDAD ............................................................ 7
REFORMA POLICIAL ................................................................................................................... 15
SISTEMA PENITENCIARIO .......................................................................................................... 17
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA ................................................................................................. 23
POLÍTICAS E INSTITUCIONALIDAD PARA LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL Y CONTRA LA
IMPUNIDAD ............................................................................................................................... 39
PROTECCIÓN INTEGRAL A OPERADORES DE JUSTICIA Y DEFENSORES DE DDHH ..................... 41
CONTROL DE ARMAS Y MUNICIONES ....................................................................................... 43
LEGISLACION EN SERVICIOS DE SEGURIDAD PRIVADA ............................................................. 48
AGENDA LEGISLATIVA ............................................................................................................... 55
CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES ...................................................................................... 65
2
ACUERDO NACIONAL PARA EL AVANCE DE LA SEGURIDAD Y
LA JUSTICIA –ANASJ –
SEGUNDO INFORME DE MONITOREO
INTRODUCCIÓN
El 15 de abril de 2009 fue suscrito el Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y la Justicia
(ANASJ), por los Presidentes de los tres poderes del Estado y por el Fiscal General y Jefe del
Ministerio Público.
El ANASJ consta de 101 Compromisos, divididos en diez ejes, los cuales abarcan temas como las
políticas y el fortalecimiento de la institucionalidad en materia de seguridad, la reforma policial, el
sistema penitenciario, las políticas e institucionalidad para la investigación criminal y la lucha
contra la impunidad, el mejoramiento de la administración de justicia y la aprobación de una serie
de leyes para el fortalecimiento de los sistemas de seguridad y justicia, entre otros.
Desde el mismo momento de la suscripción del ANASJ, las organizaciones sociales especializadas
en temas de seguridad, integrantes del FOSS1 tomaron la decisión de constituirse en auditoras
sociales del cumplimiento e institucionalización de los compromisos y procesos contenidos en
dicho Acuerdo, valorando la decisión política de los Presidentes de los tres poderes del Estado y
del titular del Ministerio Público, expresada en el ANASJ, como el inicio de un proceso articulado
que debería devenir en un fortalecimiento sustentable de los sistemas de seguridad y justicia de
Guatemala.
1Foro de Organizaciones Sociales Especializadas en Temas de Seguridad –FOSS-, integrado por: Asociación de
Investigación y Estudios Sociales –ASIES-; Asociación para el Estudio y Promoción de la Seguridad Democrática –SEDEM-; Centro de Estudios de Guatemala –CEG-; Fundación Myrna Mack –FMM-; Incidencia Democrática –IDEM-; Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible –IEPADES-; e, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala –ICCPG-.
3
En consecuencia, el FOSS se dio a la tarea de priorizar 53 de los 101 compromisos del ANASJ,
habiendo desarrollado indicadores de avance y de impacto de cada uno de estos compromisos
priorizados. Estos indicadores se convirtieron, a la vez, en la base del esfuerzo de auditoría social
del ANASJ que realiza el FOSS. El primer producto de este proceso, que más allá del monitoreo y
de la auditoría social, se plantea generar propuestas técnicas y acompañamiento político al trabajo
de los distintos actores estatales responsables, se concretó en el Primer Informe del FOSS de
Monitoreo del ANASJ, presentado a la sociedad y a las autoridades en mayo de 2010.
Con este Segundo Informe de Monitoreo, que abarca el período de mayo de 2010 a septiembre de
2011, el FOSS desea presentar una panorámica del estado de cumplimiento de la mayoría de los
compromisos priorizados y contribuir constructivamente a que la institucionalidad del Estado en
su conjunto, y el próximo Gobierno y Congreso de la República en lo particular, retomen
seriamente el cumplimiento del ANASJ y de los Acuerdos de Paz como base fundamental en la
rectoría de todas sus acciones.
El Informe que a continuación se presenta refleja la síntesis del trabajo de monitoreo que cada
una de las siete organizaciones del FOSS han realizado en seguimiento a cada uno de los ejes
temáticos del ANASJ expuestos en el Primer Informe, sin detenerse en detalles de cada
compromiso, sino más bien ponderando los procesos de forma integral.
4
CONTEXTO POLÍTICO
La finalización de la actual administración del Gobierno del Presidente Álvaro Colom, con el
desgaste cada vez mayor que arrastran las gestiones gubernamentales en nuestro país; la
dispersión del Organismo Legislativo, en donde muchos legisladores anteponen intereses
personales o partidarios por encima de los intereses nacionales, deteniendo, prolongando u
obstaculizando la aprobación de leyes urgentes e importantes para el país; y un Organismo Judicial
(OJ) aún cuestionado, sobre todo en los niveles medios de la administración de justicia, pero en
proceso de consolidación –al menos a nivel de los Magistrados que integran la Corte Suprema de
Justicia (CSJ)- son de los principales factores que caracterizan este agitado período de la vida
política de Guatemala.
La falta de recursos financieros en prácticamente todas las instituciones del Estado es otra de las
constantes que, debido al desfinanciamiento del presupuesto de ingresos y egresos del Estado, la
inadecuada ejecución del gasto presupuestario, baja tasa de recaudación tributaria y un sistema
fiscal que exige una reforma urgente y profunda, son factores que afectan considerablemente el
accionar de las instituciones.
Llaman poderosa y positivamente la atención los esfuerzos que desde el Ministerio Público realiza
la Fiscal General y Jefa del MP, Dra. Claudia Paz y Paz, quien después de un año de haber tomado
posesión del cargo, ha conjuntado un equipo que ha logrado conjuntamente con la Policía
Nacional Civil (PNC) sentar precedentes significativos en la lucha contra la impunidad a través de
capturas de altos mandos militares en situación de retiro, sindicados de ser responsables de
crímenes de lesa humanidad y otras violaciones a los derechos humanos durante la guerra interna;
desmantelamientos de peligrosas bandas de extorsionistas y secuestradores y esclarecimiento de
hechos delictivos imputados a grupos del crimen organizado y otros de alto impacto, a pesar de la
limitación de recursos financieros y de la admisión que aún es necesario realizar un profundo
proceso de depuración en la misma institución del MP.2
Un proceso electoral atípico, que al momento del cierre de redacción del presente informe aún no
concluye3y que inició prematuramente, fuera del margen establecido en la Ley Electoral y de
Partidos Políticos, polarizó desde principios del año 2011 la discusión política, generó condiciones
contrarias a una discusión de alto nivel, particularmente en el Congreso de la República, y dificultó
2 Entrevista con la Fiscal General, Claudia Paz y Paz, Prensa Libre, domingo 16 de octubre.
3 El día 6 de noviembre, ya durante el período de edición y redacción final del presente Informe, fueron
electos en la segunda ronda de las elecciones presidenciales, como Presidente de Guatemala, el General retirado Otto Pérez Molina y como Vicepresidenta la Licenciada Roxana Baldetti Elías, del Partido Patriota.
5
por lo tanto el debate objetivo de propuestas técnicas que posibilitaran continuar transitando por
la senda que traza el ANASJ y el conjunto de los Acuerdos de Paz.
El FOSS registró con preocupación la ausencia de consideración del ANASJ en la contienda
electoral. Con muy pocas excepciones, el Acuerdo no se incluyó en los planes de gobierno de los
partidos contendientes y las ofertas y promesas en materia de seguridad y justicia no giraron en
torno al mismo, lo cual indica ya sea desconocimiento por parte de algunos políticos, o bien
desvalorización por parte de otros del ANASJ como acuerdo político programático, herramienta en
el combate del crimen y de la impunidad; por el contrario la disputa se centró en ver quién
propone o implementa las medidas más duras y autoritarias, muchas de ellas con poco margen de
viabilidad.
Encontrándonos a punto de conmemorar quince años de la firma de los Acuerdos de Paz y a más
de dos años y medio de la firma del ANAJS, el FOSS observa con preocupación la falta de seriedad
y voluntad política en el cumplimiento de estos acuerdos por los signatarios, los que debieran de
adoptarse como líneas rectoras para el cumplimiento de sus funciones y atribuciones legales.
Envía un mensaje negativo a la sociedad la poca atención que desde la misma Presidencia de la
República o de la mayoría de miembros del gabinete de Gobierno y del Congreso de la República,
con la excepción de la Mesa de Seguridad y Justicia, le es dispensada al Acuerdo Nacional, el cual
muchas veces sólo es tomado en cuenta como referente en una forma marginal.
Por otra parte, las cifras de violencia e impunidad, si bien marcan por primera vez una ligera
tendencia a la baja, siguen siendo alarmantes y condenables para cualquier sociedad. En cuanto al
número de muertes violentas por año, 2009 marcó el punto más alto, totalizando 6,498
homicidios y femicidios.4
Por primera vez desde 1999, esta cifra dejó de aumentar, cerrándose el año 2010 con 5,960
muertes violentas, es decir, 538 menos que el año anterior. En los primeros tres trimestres de
2011 se continúa registrando un leve –pero obviamente importante- descenso de 109 casos
menos que en el mismo lapso del año anterior5, lo que daría paso a estimar que este año podría
cerrar con una cifra menor que 2010. El aspecto negativo de ello es que la tasa de impunidad, en
caso de delitos contra la vida y tomando en cuenta los miles de casos acumulados desde hace
varios años, aún no logra bajar significativamente; además, la saña con la que son ejecutadas
muchas de las víctimas, sobre todo mujeres, va en aumento.
4 Informe de la Dirección de Estudio, Análisis e Investigación del Procurador de los Derechos Humanos,
basado en cifras oficiales de la Dirección General de la Policía Nacional Civil (Enero 2011).
5Informe de la Dirección de Estudio, Análisis e Investigación del Procurador de los Derechos Humanos,
basado en cifras oficiales de la Dirección General de la Policía Nacional Civil (Oct. 2011).
6
Guatemala se encuentra en una encrucijada que exige reformas estructurales inmediatas, pero
con sostenibilidad y visión a largo plazo, tendientes al fortalecimiento de los sistemas de seguridad
y justicia, en términos de desarrollo de institucionalidad, de políticas públicas y del marco
normativo necesario, todo ello acompañado de las dotaciones financieras correspondientes para
comenzar a generar en la población la certeza de que los cambios que le favorecen son una
realidad y que el Estado comienza finalmente a estar al servicio de sus ciudadanos justamente en
estos dos ámbitos trascendentales.
El ANASJ, a pesar de su desgaste y prácticamente olvido por parte de la clase política y
funcionarios de los organismos del Estado, conserva su vigencia, en tanto los compromisos
plasmados en él no hayan sido cumplidos e institucionalizados y no se perciban por la población
guatemalteca como herramientas sólidas en función del mejoramiento de la situación de
seguridad ciudadana, disminución de todo tipo de violencia e impunidad y agilización del acceso y
administración de la justicia.
7
SÍNTESIS DE AVANCES, ESTANCAMIENTOS Y RETROCESOS POR EJE
TEMÁTICO
POLÍTICAS E INSTITUCIONALIDAD PARA LA SEGURIDAD
Compromisos
En materia de Políticas e Institucionalidad para la Seguridad, el ANASJ se propone, en su Compromiso número 3, cumplir con la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, para lo cual es necesaria la definición e implementación de la Política Nacional de Seguridad, democrática e integral, de la Agenda Estratégica de Seguridad de la Nación y del Plan Estratégico de Seguridad de la Nación. De este compromiso se deriva una serie de acciones, tales como la creación del Ministerio de Seguridad Pública (Compromiso 1), la creación de la Inspectoría General del Sistema Nacional de Seguridad y la Inspectoría del Ministerio de Seguridad Pública (Compromiso 5) y la implementación del Sistema Nacional de Inteligencia (Compromiso 7). Toda esta institucionalidad creada dentro del Sistema Nacional de Seguridad debe contar con personal calificado y estable, cuya idoneidad técnica, profesional y ética sea promovida permanentemente (Compromisos 2 y 6).
Antecedentes
El proceso de cumplimiento del Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y Justicia
(ANASJ), y de la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, se reinicia con un nuevo impulso a
raíz de cambios en una parte de la institucionalidad del Consejo Nacional de Seguridad (CNS). A
inicios del año 2011 el Dr. Francisco Jiménez, fue relevado en la coordinación de la Secretaría
Técnica del Consejo Nacional de Seguridad, asumiendo dichas funciones el Lic. Arnoldo Villagrán,
quien conformó un nuevo equipo de trabajo en la Secretaría Técnica, lo que ha permitido reiniciar
diversos procesos mandatados por la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad.
Previo a este relevo, la situación de cumplimiento de estos compromisos estuvo rodeada de
dificultades técnicas que no permitían establecer características propias para desarrollar políticas
públicas de Estado, tales como la Política Nacional de Seguridad. En el segundo semestre del año
2010, como parte de un proceso de validación, el entonces Coordinador de la Secretaría Técnica,
solicitó a algunas personas expertas en temas de seguridad, entre ellas a dos de los miembros del
Consejo Político del FOSS, que comentaran el proyecto de Política Nacional de Seguridad, mientras
que casi simultáneamente, en un acto público, se exponían aspectos relevantes de la propuesta a
organizaciones sociales.
8
En el proyecto analizado, se observó algunas debilidades en términos de falta de una estructura
adecuada, fragmentación, dispersión y poca profundidad en el tratamiento de los contenidos, falta
de desarrollo de los ámbitos de Seguridad Interior e Inteligencia y otras debilidades relacionadas
con ausencia de características que debieran ser propias de una política pública de Estado sobre
todo si se considera que hay antecedentes jurídicos y políticos que lo determinan de esa manera
entre ellos el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, los Acuerdos de Paz, en
especial el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del Ejército en una sociedad
democrática, la Ley Marco de los Acuerdos de Paz y la Ley Marco del Sistema Nacional de
Seguridad.
Por estas razones, las y los expertos consultados recomendaron que el proyecto no fuera
presentado como versión final y que se trabajara más a fondo. Aunque la fecha de presentación
pública de la Política Nacional de Seguridad ya estaba fijada y decidida, y la misma sería
presentada por el Presidente de la República, el CNS decidió no aprobarla y suspender la
presentación pública.
Con relación a la creación del Ministerio de Seguridad y Apoyo a la Justicia de Guatemala
(compromiso 1 del ANASJ), durante el mes de septiembre 2010, se conformó la Comisión Técnica
para la Formulación de la Propuesta de creación de esta entidad, a través del Acuerdo Ministerial
211-2010 del Ministerio de Gobernación.
A inicios del mes de enero de 2011, la Coordinación de la Comisión Técnica entregó una propuesta
al Ministro de Gobernación, Carlos Menocal. Sin embargo, para quela misma se concrete es
necesario modificar algunas normas que tienen que ver con la concepción del Ministerio de
Gobernación dentro de la Ley del Organismo Ejecutivo. También se debe realizar reformas a la Ley
Marco del Sistema Nacional de Seguridad, que incluyan al nuevo Ministerio. Así mismo, la Ley de la
DIGICI y la de Armas y Municiones, también deben ser modificadas consecuentemente.
En materia de recursos financieros, es necesario considerar que existen procesos iniciados y que
debe haber una etapa de transición que permita incorporar lo que está encaminado y se propicie
la incorporación al Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación de los nuevos
procesos.
Situación Actual
Política Nacional de Seguridad (compromisos 3 y 4)
Tomando en cuenta los antecedentes mencionados arriba y según información brindada por
personal de la actual Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad, desde el primer
trimestre del año 2011, se tiene elaborada una primera versión corta de la Política, aprobada por
el Consejo Nacional de Seguridad. Se plantea la posibilidad que el Gobierno la presente a los otros
Organismos del Estado para que sea aprobada como Política Nacional, sin embargo, el FOSS aún
9
no ha sido informado sobre la fecha de ello, si bien se resalta que se continúa trabajando en el
desarrollo conceptual y político de la propuesta.
Ministerio de Seguridad (compromisos 1 y 83)
La Comisión Técnica para la Formulación de la Propuesta de Creación del Ministerio de Seguridad y
Justicia se instituyó por el Acuerdo Ministerial 211-2010 del Ministerio de Gobernación e integró
por el Ministro de Gobernación y los cuatro vice ministerios de la cartera del interior, con la
coordinación a cargo del Vice Ministerio de Apoyo al Sector Justicia, dirigido por la Abogada
Yolanda Pérez6. Su objetivo consiste en elaborar el modelo conceptual, el marco estructural y la
elaboración de la plataforma institucional del Ministerio de Seguridad y Justicia, presentó una
propuesta.
En una entrevista realizada en la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad, se conoció
algunos detalles de la propuesta7. De esa cuenta, el nuevo Ministerio de Seguridad estaría
concebido como una institución encargada de la seguridad interior y ciudadana, rigiéndose por los
postulados de la Seguridad Democrática y colocando a la persona como el eje principal de todas
sus acciones.
La formulación de la propuesta considera varios postulados contenidos en la Constitución Política
de la República de Guatemala, el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica y la
Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad. Además, considera marcos referenciales derivados
del Proyecto Hacia una Política de Seguridad Ciudadana, POLSEC y los Acuerdos de Paz, en especial
el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y función del Ejército en una Sociedad
Democrática, así como del ANASJ, objeto del presente monitoreo.
La misión del Ministerio, como parte del Sistema Nacional de Seguridad, es la formulación y
ejecución de las políticas de Estado en cuanto a seguridad interior y ciudadana, enfocándose
especialmente en garantizar la integridad y seguridad de las personas, desde la visión de
gobernabilidad democrática. Y su Visión, la de una institución encargada de garantizar la
seguridad, la paz y el orden público.
En general, el diseño propuesto pretende que el Gobierno pueda cumplir eficazmente con la
conducción de la seguridad. El diseño además, se plantea una compatibilidad con el modelo
policial que se adopte con la Reforma Policial. Plantea la implementación de planes, programas y
proyectos que faciliten la prevención del crimen y el delito y para ello considera aspectos como la
participación ciudadana, la identificación de los lugares con mayor incidencia de violencia y de
delitos. También se le da una importancia alta a la inteligencia civil.
6 La licenciada Yolanda Pérez renunció a su cargo como Viceministra de apoyo al Sector Justicia a fines de enero de
2011. 7Entrevista realizada el 4 de julio de 2011, a Enrique Álvarez, Subcoordinador de la Secretaría Técnica del
CNS.
10
Respecto del pilar de apoyo a la justicia, el diseño contempla al Ministerio como el ente que
articulará esfuerzos en el sector para que se puedan complementar las políticas públicas en esta
materia.
En cuanto a recuperar la confianza en las instituciones estatales, especialmente en aquellas
encargadas de la seguridad ciudadana, dentro de la propuesta se pretende desarrollar una serie de
controles internos y externos para que se pueda evaluar el cumplimiento de las funciones
asignadas. En este punto se propone la instalación y funcionamiento de una Inspectoría General
de Seguridad.
Establecimiento de la Inspectoría General del Sistema Nacional de Seguridad (compromiso 5)
Un avance importante ha sido poner en funcionamiento, a partir de enero de 20118, la Inspectoría
General del Sistema Nacional de Seguridad –IG-SNS-, con el apoyo técnico y financiero de la
Secretaría Técnica del CNS, del Ministerio de Gobernación, así como de entidades de cooperación
internacional y de sociedad civil especializada en temas de seguridad.
La Secretaría Técnica del CNS, a partir de enero 2011, igualmente, promovió el apoyo técnico y
financiero para la creación del Instituto de Estudios Estratégicos en Seguridad (INEES), el cual se
concretó, en el mes de junio del presente año, con el nombramiento de su Director, Sr. Iván
Carpio.
En relación con el proceso de conformación y desarrollo de la Inspectoría General del Sistema
Nacional de Seguridad, pueden mencionarse los siguientes avances, algunos de los cuales fueron
alcanzados con la contribución de la sociedad civil:
A. En el marco de procesos doctrinarios y administrativos:
A través del Ministerio de Gobernación se contrató y capacitó a personal para ocupar puestos en la Inspectoría General del Sistema Nacional de Seguridad. Las capacitaciones fueron facilitadas por expertos de la Fundación Myrna Mack (FMM)
Definición de principios doctrinarios y filosofía del sistema de Inspectoría; para tal fin se cuenta con los documentos respectivos que contienen esta temática
Se discutió, analizó y elaboró el proyecto de reglamento de la IG-SNS. No obstante, después de habérsele presentado en diferentes ocasiones a la Secretaría General de la Presidencia, aun cuando se ha cumplido con los requerimientos solicitados, el Acuerdo Gubernativo se encuentra pendiente de aprobación. Al día de hoy, se ha informado que será aprobado una vez se apruebe el reglamento del Sistema Nacional de Seguridad.
Se diseñó, analizó y elaboró el proyecto del Manual de Funciones de la IG-SNS, que actualmente rige las funciones de su personal.
8 Si bien existe conceptualmente desde 2009, la IG
11
Se presentó propuesta de presupuesto, dentro del Ministerio de Gobernación, en coordinación con la ONSEC, Ministerio de Finanzas Públicas, Secretaría General de la Presidencia. Actualmente el presupuesto se encuentra aprobado para el presente año como parte del presupuesto del MINGOB
B. En el marco del proceso de implementación del conjunto del sistema de Inspectoría:
Se llevó a cabo el primer seminario de trabajo con todas las unidades de control de las distintas instituciones que conforman el SNS, en donde se presentó el modelo y las líneas estratégicas de trabajo que guiarán la implementación del mencionado sistema.
Apoyo y asesoría en las reformas a los reglamentos internos de la SAAS y de la CONRED, para la creación de sus respectivas inspectorías. Así mismo, con el apoyo de expertos de la FMM, se participó en procesos de implementación de sistemas de control en SAAS y CONRED en los cuales se brindaron las líneas de estratégicas para su implementación.
Como un aporte al proceso de fortalecimiento institucional de la Inspectoría General de la Policía Nacional Civil, en el marco de reuniones de la Comisión de Reforma Policial, la IG-SNS brindó apoyo en la reorientación de funciones que debe cumplir esta unidad como parte del sistema de control interno que mandata el Decreto Legislativo 18-2008.
Elaboración del Plan Operativo Anual 2011 de la IG-SNS. Con la asesoría de expertos de la FMM se elaboró el Plan Operativo Anual 2011, que contempla la implementación del sistema de control en las diferentes instituciones que lo conforman así como acciones para consolidar la IG-SNS, entre éstas la elaboración de los documentos finales conteniendo la doctrina final del modelo.
Inclusión de la IG-SNS, en la estructura programática de la SAAS para efectos de asignación de presupuesto. Como parte de la propuesta de presupuesto, se logró la inclusión de la IG-SNS en la estructura programática de la SAAS para efectos de asignación presupuestaria.
En Junio 2011, se aprobó el Acuerdo Gubernativo No. 177-201, Reglamento propio de la
Inspectoría General, publicado el 8 de junio, lo cual, sin lugar a dudas en un paso importante para
lograr su institucionalidad.
Secretaria Técnica del Consejo Nacional de Seguridad (compromiso 6)
En relación con la consolidación institucional de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de
Seguridad, en el año 2010, se presentó una propuesta de Reglamento del Decreto Legislativo 18-
2008, la cual sin embargo, fue rechazada por la Secretaría General de la Presidencia debido a que
la misma por ser incongruente con el contenido de la Ley Marco del Sistema Nacional de
Seguridad, sino solamente una propuesta de reglamento de funcionamiento de la Secretaría
Técnica del CNS.
12
Con el cambio de autoridades, en un espacio de trabajo multi-institucional que reflejó la
conformación del CNS, se inició en la segunda semana de enero 2011 la elaboración de una
propuesta de Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, que incluye a toda
la institucionalidad de nueva creación. La propuesta se presentó a la Secretaría General de la
Presidencia con el Dictamen favorable del Ministerio de Gobernación, Ministerio de Relaciones
Exteriores, Ministerio de la Defensa, la Procuraduría General de la Nación e Inspectoría General. La
misma fue aprobada en mayo de 2011, mediante el Acuerdo Gubernativo No. 166-2011, en el cual
se norma la estructura, órganos sustantivos, administrativos, de apoyo técnico, régimen
financiero, para el SNS y todas las instituciones de creación nueva, así como la autorización para
que la ST emita disposiciones operativas y manuales de procedimientos para mejorar su
funcionamiento, incluyendo a la Comisión de Asesoría y Planificación, el Instituto Nacional de
Estudios Estratégicos y de Seguridad (INEES) y la IG-SNS.
Con relación al presupuesto para las instituciones de nueva creación, fueron establecidas partidas
presupuestarias con un monto mínimo de financiamiento que se incluyeron en el Presupuesto
General de Ingresos y Egresos del Estado para el año 2011. Lo anterior se realizó con la intención
de dejar abierta la posibilidad de manejar mejor el presupuesto9.
Además, por mandato de la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, la Secretaría Técnica
asumirá la responsabilidad de los trámites de obtención presupuestaria, con el objetivo de
fortalecer la institucionalidad del Sistema Nacional de Seguridad. Para ello, la Secretaría Técnica
gestionó su inscripción ante la Superintendencia de Administración Tributaria para la obtención
del NIT propio y se ha iniciado con los procedimientos para que pueda manejar las partidas
presupuestarias respectivas.
El Presidente de la República ha girado las instrucciones al Ministerio de Finanzas para incluir
fondos específicos para las instituciones de nueva creación en el año 2012.
Con el respaldo que le proporciona la puesta en vigencia del Reglamento de la Ley Marco del
Sistema Nacional de Seguridad, Acuerdo Gubernativo No. 166-2011, publicado el 1de junio de
2011, la Secretaría Técnica, conjuntamente con las otras instituciones de nueva creación, tales
como la Inspectoría General de Seguridad, el Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de
Seguridad, INEES, y la Comisión de Asesoramiento y Planificación (CAP) elaboraron su proyecto de
presupuesto para el año 2012, el que fue entregado oficialmente al Ministerio de Finanzas
Públicas, por la Coordinación de la Secretaría Técnica.
Luego de un proceso de análisis y discusiones con personeros de la Dirección Técnica del
Presupuesto, la referida solicitud fue incluida en el proyecto de presupuesto 2012 que el
Organismo Ejecutivo entregó al Legislativo a principios del mes de septiembre de 2011.
9 Según entrevista realizada con Enrique Álvarez, Sub-Coordinador de la Secretaría Técnica del CNS, el 7 de
octubre de 2011.
13
Adicionalmente, la ST ha continuado con los trámites que son necesarios para tener la capacidad
de ejecutar presupuesto del Estado, a partir de este año. En ese sentido, la ST ya cuenta con
Código Institucional y acceso al Sistema de Contabilidad Integrado, SICOIN, ambos del Ministerio
de Finanzas; adicionalmente, ya inició los preparativos para abrir la respectiva cuenta en el Banco
de Guatemala.
Con la intención de fortalecer la institucionalidad del CNS, el Presidente de la República solicitó al
Ministerio de Finanzas realizar las gestiones necesarias para que las instituciones de nueva
creación puedan contar con un presupuesto mínimo el último trimestre de este año. Esto
permitiría que la ST, la Inspectoría y el INEES, puedan crear sus respectivas Unidades
Administrativas y Financieras, lo que les permitiría facilitar el proceso de adjudicación y ejecución
presupuestaria en el año próximo.
Sistema Nacional de Inteligencia (compromisos 7 y 90)
Creado por la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad y bajo la coordinación de la Secretaría
de Inteligencia Estratégica del Estado, durante el año 2011 el Sistema ha funcionado realizando
análisis periódicos sobre la situación de seguridad del país, productos producidos por la Secretaría
de Inteligencia de Estado, la Dirección General de Inteligencia Estratégica y la Dirección de
Inteligencia de Estado Mayor de la Defensa Nacional respectivamente; presentando algunos de
ellos a diversos sectores sociales en reuniones públicas convocadas por el Presidente Colom.
Sin embargo, la verdadera limitación del SNI es la falta de desarrollo institucional y técnico de la
SIE, por un lado y las debilidades orgánicas funcionales que tiene la DIGICI desde que fue creada,
ya que no tiene relación con la PNC. Falta definir un espacio de coordinación del Sistema basado
en una visión sistémica, que permita la generación de productos únicos de inteligencia estratégica
para el Consejo Nacional de Seguridad.
Si bien existe la Iniciativas 3314, Ley de Inteligencia, conocida por el pleno del Congreso el
25/08/2005, y que recibió dictamen favorable el 15/11/2005; la misma requiere de ajustes a la Ley
Marco del Sistema Nacional de Seguridad. No hay, en el contexto del marco normativo asociado al
Sistema Nacional de Inteligencia, ningún avance desde la presentación del primer informe del
FOSS.
Nota evaluativa
El FOSS registra avances en el fortalecimiento de la institucionalidad de la ST-CNS, y en el
desarrollo de una visión articuladora con las demás instituciones que conforman el CNS en su
conjunto. Se ha continuado con el proceso de formulación de la Política Nacional de Seguridad, la
cual sin embargo no ha sido presentada en público. Al concluir el período gubernamental de la
administración signataria del ANASJ, el Ministerio de Seguridad aún no es una realidad.
14
El presupuesto de la ST-CNS sigue dependiendo del Ministerio de Gobernación y de la cooperación
internacional. Aún con estas dificultades financieras, la ST ha brindado apoyo técnico y financiero
a la Inspectoría General del SNS y al trabajo de creación del Instituto Nacional de Estudios
Estratégicos en Seguridad, INEES. Es importante valorar que la ST-CNS ha sido incluida por primera
vez en el presupuesto general de la nación, aprobado para el año 2012.
Sin embargo, el FOSS enfatiza que para que el Estado guatemalteco cuente con un Ministerio de
Seguridad y Justicia funcional y operativo, con personal calificado y estable y, en consecuencia, con
presupuesto para su funcionamiento, se debe reformar la Ley del Organismo Ejecutivo e
incorporar un cambio a la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad que incluya al nuevo
Ministerio; así mismo, la Ley de la DIGICI y la de Armas y Municiones, para incorporar estas
Direcciones en el Ministerio propuesto.
En cuanto a la Política Nacional de Seguridad basada en los principios de la Seguridad
Democrática, el proceso avanza lentamente, a pesar la aprobación de una versión corta elaborada
por la ST y aprobada por el CNS, esto puede deberse a la priorización que se haga desde el
Ejecutivo. En tanto, la responsabilidad jurídica y política de la elaboración de la PNS recae en la ST,
la Comisión de Asesoría y Planificación del CNS debe involucrarse en este proceso de elaboración.
La Secretaría de Inteligencia Estratégica, SIE, y la Dirección General de Inteligencia Civil, DIGICI,
continúan debilitadas técnica y financieramente, por lo que no encuentran un rumbo que permita
cumplir con su función de generar productos para desarrollar la inteligencia estratégica. En ese
contexto, no se pueden definir los fundamentos conceptuales, funcionales y operativos del
Sistema Nacional de Inteligencia y la presentación de un Plan Nacional de Inteligencia.
Se puede destacar que la Estrategia de Seguridad de Centroamérica, que se presentó en junio del
año 2011 al SICA, por el Presidente Álvaro Colom en su calidad de Presidente Pro Tempore, fue
elaborada con la participación de las instituciones que conforman el Sistema Nacional de
Seguridad de forma coordinada. La participación del Estado de Guatemala se realiza bajo la
dirección del Consejo Nacional de Seguridad, con técnicos de todas las instituciones que lo
conforman, habiéndose elaborado 22 proyectos, cuyos perfiles fueron aprobados en junio, en el
contexto de dicha estrategia. Sin embargo, el FOSS se abstiene en este momento de hacer una
valoración de la participación o de los proyectos presentados por el Estado de Guatemala, no
siendo este tema parte del ANASJ.
15
REFORMA POLICIAL
Compromiso del ANASJ.
En materia de Reforma Policial, el ANASJ contiene 20 compromisos, lo que equivale a una quinta parte de la totalidad del Acuerdo, siendo por lo tanto uno de los pilares fundamentales para evaluar su cumplimiento. Estos compromisos abarcan temas de muy distinta naturaleza y envergadura, desde la creación de institucionalidad, como la comisión para diseñar la propuesta de reforma integral de la PNC (Compromiso 14), o la fundación de la Escuela Superior de Ciencias Policiales (Compromiso 17) y la descentralización de la Inspectoría General de la PNC y sus órganos disciplinarios (Compromiso 22), pasando por medidas administrativas complejas o de mediano aliento, como la revisión de los antecedentes del personal policial (Compromiso 23) o la implementación de un programa de educación en derechos humanos (Compromiso 24), hasta la adopción de medidas puntuales e inmediatas como la prohibición expresa del uso de gorras pasamontañas por personal de la PNC (Compromiso 28) o de utilización de vehículos con vidrios polarizados en operativos policiales, salvo en aquellos que se encuentren comprendidos dentro del marco de la Ley contra la Delincuencia Organizada (Compromiso 29).
Situación Actual
En el tema de cumplimiento del compromiso No.14, la Comisión de Reforma Policial culminó el
trabajo de planeación estratégica definida en 5 ejes fundamentales: Planificación policial,
controles internos, gestión y profesionalización, prevención del delito e investigación criminal.
Cada uno de los ejes tiene una visión de impacto al año 2020, metas estratégicas al año 2015,
diagnóstico de factores adversos complejidad y adversidad, estrategias específicas y líneas de
acción en el 2012, áreas de impacto programático y líneas de acción en el 2012.
Terminada la primera tarea general de planificación estratégica de la reforma policial, la Comisión
trabajó y terminó siguiendo la línea programática del Plan Estratégico, los ejes del Plan de
Continuidad10que plantean un orden jerarquizado en materia de prevención de delito,
investigación criminal, gestión y profesionalización del recurso humano, planificación institucional
y controles internos.
El Plan de Continuidad pone atención en las aspiraciones y necesidades, tanto de los policías como
de la población en general, detallando las vías de continuidad para la implementación de la
Reforma a las nuevas autoridades políticas del país que asumirán en enero de 2010. En resumen,
se priorizan aspectos tales como:
10
Información tomada de La Policía que queremos: Plan de continuidad Reforma Policial, Comisión de Reforma Policial, Diciembre 2011. Material reproducido con fondos de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) bajo el contrato DFD-I-08-04-00173-00.
16
- Consolidar el sistema de planificación estratégica y desarrollo institucional de la Policía Nacional
Civil.
- Estabilizar la escala de mandos, en el marco de la carrera policial.
- Concretar el despliegue de investigación criminal.
- Implantar programas de prevención del delito y relaciones con la comunidad.
- Fortalecer el sistema de control interno para que el sistema disciplinario funcione, se apliquen las
sanciones que corresponda y se impulse la depuración de la institución.
Al mismo tiempo habrá que atender y superar los factores adversos que obstaculizan la realización
de la reforma policial, y para ello es indispensable tomar acciones clave, entre ellas:
- Dar vía a la discusión y aprobación del Proyecto de Ley Marco de la Reforma Policial y apoyar el
debate sobre la pertinencia de darle rango constitucional a la institución policial.
- Dotar del presupuesto adecuado a la Comisión de Reforma de la Policía Nacional Civil y al Plan de
Continuidad 2012 con su agenda de prioridades. Para cubrir estas necesidades se requiere una
inversión de Q57.5 millones, un poco más de los Q54 millones que ya están contemplados en el
proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos para el año 2012.
Asegurarse de que el presupuesto para la reforma policial no mermará los recursos destinados a la
operación cotidiana de la Policía Nacional Civil.
- Garantizar que dicho presupuesto no deberá ser reducido para financiar otros rubros de la
institución policial o ser desviado a otras estructuras del Ministerio de Gobernación u otras
entidades del Estado.
- Ejecutar acciones que fortalezcan el diario accionar de la Policía Nacional Civil, a efecto de dar
respuestas institucionales adecuadas al clamor ciudadano por la seguridad y la lucha contra la
delincuencia. En tal sentido, habrá que promover más y mejor inversión en cobertura y
crecimiento de fuerza policial, adopción de infraestructura y tecnología informática y de
comunicaciones, entre otros.
Adicionalmente al Plan de Continuidad, la Comisión de Reforma Policial hizo la propuesta de
poner en marcha siete recomendaciones temáticas orientadas a fortalecer, enriquecer y ampliar el
trabajo de la Policía Nacional Civil, cuyos resultados permitirán crear un ambiente más favorable
de aceptación y credibilidad para la reforma.
Esas siete recomendaciones temáticas son:
1: Aumentos y mejoras en remuneraciones y bonificaciones económicas
17
2: Desarrollo integral y bienestar policial
3: Construcción de instalaciones para la Academia de la Policía Nacional Civil
4: Construcción de edificios para la sede central de la Policía Nacional Civil
5: Remozamiento y construcción de edificios distritales, comisarías, estaciones y subestaciones de
la Policía Nacional Civil
6: Construcción de hospital, policlínicas y puestos de salud
7: Tecnologías informáticas y telecomunicaciones (TIC)
Nota evaluativa
El FOSS considera que la Reforma Policial es un proceso sistémico de cambio institucional que deberá desarrollarse permanentemente en el largo plazo, toda vez que una reforma de este tipo implica la formación de nuevas actitudes, aptitudes y comportamientos institucionales por todos los miembros de la policía para que sea posible una nueva forma de pensar, nuevos enfoques y mecanismos de supervisión y evaluación del desempeño policial.
SISTEMA PENITENCIARIO
Compromiso
Los compromisos del Eje III del ANASJ sobre el Sistema Penitenciario parten de la necesidad básica de diseñar e implementar centros penitenciarios que efectivamente cumplan con la función de formar y reinsertar a las personas privadas de libertad (Compromiso 34). Un énfasis importante se hace también en la urgencia de aprobar el Reglamento de la Ley del Sistema Penitenciario (Compromiso 35), para que la misma pueda ser cumplida a cabalidad. Los otros cinco temas comprendidos en este eje pasan por la ejecución de planes integrales para el desarrollo institucional del sistema, así como para el fortalecimiento de su Inspectoría (Compromiso 36), el impulso de un proceso de depuración del personal del Sistema Penitenciario (Compromiso 37), la realización de un censo general de la población reclusa del país (Compromiso 38), la agilización de los sistemas de bloqueo de señales de telefonía celular desde los centros penales (Compromiso 39) y la adecuación de las instalaciones en presidios para la celebración de audiencias y juicios para casos de alto impacto (Compromiso 40). Además de lo anterior, el Compromiso 12, ubicado en el Eje I del ANASJ, establece la obligación de crear centros modelo de atención especializada para niñez, adolescencia y juventud en conflicto con la ley y/o en situación de riesgo.
18
Antecedentes
Históricamente, al sistema penitenciario guatemalteco se le ha denominado sistema carcelario, debido a la precariedad de las condiciones de los centros de reclusión, a la débil estructura administrativa, la inexistente formación profesional y la constante violación a los derechos fundamentales de las personas que son privadas de libertad.
Sin embargo, la inexistencia de planes políticos adecuados, la incapacidad de los Gobiernos por promover una Reforma Penitenciaria Integral y, finalmente, la demanda social de mayor punición causada por sentimientos de inseguridad ciudadana, han justificado el no proveer de recursos económicos suficientes al sistema penitenciario para el cumplimiento de sus fines y el respeto de los derechos humanos, de los reclusos y de los trabajadores.
Un sistema penitenciario, humano, flexible, orientado a sus fines de reinserción y reducación, además, de procedimientos de seguridad democráticos y enmarcados en el respeto de los derechos fundamentales, parece ser una simple aspiración de la Constitución y de la reciente Ley del Régimen Penitenciario vigente desde el año 2007.
En el inicio de su gestión, el gobierno de Álvaro Colom, expresó su convicción sobre la necesidad de crear un sistema de justicia y seguridad coordinado; en ese sentido, la firma del ANASJ en abril de 2009 fue un buen síntoma.
En la presente sección de este informe, más allá de la simple descripción puntual del estado de cumplimiento de los compromisos asumidos por el Estado de Guatemala en el ANASJ, en relación con el tema penitenciario, el FOSS se plantea dar una amplia panorámica sobre la situación actual del sistema penitenciario guatemalteco, relacionada con la Ley en materia y con el Eje 3 del ANASJ, en sus compromisos del 34 al 40. En el primer apartado, como datos generales se aporta una estadística de la situación general del sistema penitenciario durante el año 2010. Este primer apartado es puramente cuantitativo.
En el segundo apartado se relaciona la situación actual con lo establecido en el ANASJ y los compromisos señalados. Debe tomarse en consideración que la información al momento de redactar el presente informe está sujeta a ser complementada y se encuentra en constante actualización.
Situación actual
Demografía Penitenciaria
A principios de la presente década la población privada de libertad alcanzaba las 6,974 personas, lo cual se ha ido incrementado anualmente hasta alcanzar una cifra a julio del año 2011 de 12,212 personas. Siendo el año con mayor población privada de libertad durante la última década.
En 2007, año en que la ley penitenciaria inicia su vigencia, es el año con menor cantidad de personas privadas de libertad, iniciando un crecimiento de población importante durante los últimos tres años.
19
Gráfica no. 1 Año 2000 al 2010
Elaboración propia. Fuente: Base de datos del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala.
En este sentido el año en que fue firmado el ANASJ, el crecimiento de la población penitenciaria no decreció, lo que generó mayor necesidad de implementar medidas urgentes sobre reformas penitenciarias. Hasta el mes julio del año 2011 el número de población en prisión preventiva alcanzó las 6,676 personas representando el 55.08% de la población penitenciaria. Mientras que las personas en cumplimiento de condena sumaban 5,444 representando el 44.92%.11
De esta población, distribuida en 20 centros de privación de libertad y en aproximadamente 8 comisarías de la PNC, 93% eran hombres y 7% mujeres, incrementándose el número de mujeres privadas de libertad en comparación con años anteriores, en donde representaba 5%.12
A partir de la presente información, es necesario establecer quiénes son las personas que se
encuentran privadas de libertad en Guatemala. El informe del Observatorio de Cárceles del
Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales –ICCPG-, indica que las personas que se
11 Base de Datos del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala con
Información proporcionada por la Sub Dirección Operativa del Sistema Penitenciario y la Policía
Nacional Civil.
12
Base de Datos del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala, con información proporcionada por la Subdirección Operativa del Sistema Penitenciario y la Policía Nacional Civil.
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
6,974
8,186 8,077 8,852 8,480 8,247 8,359
7,131
8,409
10,744 11,140
20
encuentran privadas de libertad en Guatemala son adultos jóvenes que oscilan entre los 18 y 35
años de edad, específicamente el 70% de la población. Además, que de esta población, el 65% dijo
considerarse de ascendencia ladina y el 28% perteneciente a población indígena13.
En relación a la presencia de población perteneciente a pandillas o maras, estos representan 5%
de la población, dividido en su mayoría entre las autodenominadas “pandilla 18” y la “MS”. De
este 5%, 178 personas pertenecían a la pandilla MS y 437 a la M18, haciendo un total de 615
personas.
Así, para el año 2010 por cada 100mil habitantes un total de 78 personas permanecieron privadas de libertad en los distintos centros carcelarios de Guatemala.
En relación con la sobrepoblación, del total de la capacidad instalada en 20 centros carcelarios a
cargo el sistema penitenciario, la sobrepoblación alcanzó un nivel de 74%. La situación se agrava si
se observa la sobrepoblación en centros a cargo de la PNC, acá los niveles alcanzan incluso niveles
insospechables, como la cárcel de Jutiapa con 1035% de sobrepoblación. Debe recordarse que las
sedes policiales son usadas –indebidamente- como centros de detención preventiva y de condena,
siendo en algunos casos la permanencia de las personas de por lo menos tres meses.
Estos niveles de sobrepoblación penitenciaria, generados por la inseguridad cotidiana que se vive
en Guatemala y la instalación del discurso de mano dura para el combate de la misma, así como el
surgimiento de propuestas de derecho penal simbólico hicieron que el Congreso de la República
decretara que a ninguna persona en la fase de investigación durante el proceso penal pudiera
otorgársele una medida sustitutiva, sino, solamente la aplicación de prisión preventiva. Dicha
disposición fue impugnada por inconstitucional, siendo declarada con lugar la impugnación en
febrero del año 2011.
Sin embargo, el poder judicial continúa aplicando irrestrictamente la prisión preventiva como regla
y no como excepción, además muchos de los delitos por los cuales se aplica la prisión preventiva
son aquellos que no requieren esta medida. Además, como es sabido, los niveles de
sobrepoblación carcelaria en cualquier parte del mundo son y serán los mayores enemigos de
sistemas de reinserción social y de condiciones humanas de habitabilidad, teniendo como
consecuencia la ausencia de control que desemboca en tratos crueles, inhumanos y degradantes.
De tal cuenta durante los últimos 5 años han muerto 158 personas dentro de los centros de
detención, contabilizándose 35 en 2010. Todas estas muertes son el resultado de dos elementos,
el primero de ellos, que los propios prisioneros tengan el control de disciplina en los centros; y el
segundo, la falta de protocolos de uso de fuerza para la seguridad, lo que deja a libre criterio de
quien dirige la seguridad la forma y el modo de utilizar las armas y los métodos de control.
13
Observatorio Guatemalteco de Cárceles 2007; Segundo Informe 2005-2007, Procurador de los DDHH.
21
También es importante señalar que en muchos casos, los elementos del sistema penitenciario son
los primeros en hacer presencia en escenas de crimen, por lo que sus empleados o funcionarios no
garantizan que la investigación del Ministerio Público pueda ser objetiva, pudiendo incurrir en
manipulación de la escena, sin contar con protocolos ni métodos de coordinación con los entes de
investigación criminal.
Nota evaluativa
El FOSS estima que los centros actuales no cumplen con ningún estándar de condiciones de
reclusión (compromiso 34 del ANASJ). Esto se agrava cuando la población tiene alguna
discapacidad, pues ningún centro cuenta con servicios e instalaciones adecuados.
Las mujeres, ya sea en prisión preventiva o en cumplimiento de condena, carecen de servicios de
ginecología y de maternidad, siendo normal que los centros de detención femenina fuera del
Departamento de Guatemala no cuenten con salas de relacionamiento entre madres e hijos.
Asimismo, por la antigüedad de casi todos los centros e incluso uno de reciente creación, la
construcción de clínicas y pabellones para personas con padecimientos médicos ha sido omitida.
Uno de los mayores problemas en cuanto a infraestructura es el uso de arquitecturas impropias
para los fines penitenciarios, lo cual se agrava cuando las personas no son distribuidas y separadas
por tipo de prisión, es decir, cuando se mezclan entre preventivas y condenas.
Contrario al cumplimiento de la construcción de centros orientados a la reinserción de las
personas y su reducación, el Estado de Guatemala, implemento dos sedes militares –la base
Mariscal Zavala y el Cuartel de Matamoros- como centros penitenciarios. Prisioneros civiles se
encuentran recluidos en sedes militares.14 Estos centros, violatorios de los artículo 10 y 19 de la
Constitución Política de la República, son administrados por el Sistema Penitenciario, quien realiza
una inversión del presupuesto en terreno y lugares que no son de su propiedad, por tiempo
indeterminado de duración, muestra innegable de querer institucionalizar cárceles dentro de las
sedes militares, contrario al interés de reformar y promover una institución penitenciaria humana,
democrática, civil y flexible
De igual forma, se mantiene aún a personas prisioneras en sedes de la Policía Nacional Civil. Estas
sedes no cuentan con condiciones adecuadas para fungir como centros penales, sus empleados y
funcionarios son agentes preparados para el patrullaje, gestión de conflictos delincuenciales y
otras tareas, más no para la reinserción de las personas. Dicha situación tiene como consecuencia
14
Acuerdo Ministerial 126-2010. Uso por parte de la Dirección General del Sistema Penitenciario de un espacio en las instalaciones de una base o unidad militar que se encuentre ubicada en la Ciudad de Guatemala.
22
que hasta 70% de las mujeres detenidas se han quejado que elementos de la PNC habrían abusado
sexualmente de ellas.15
El ANASJ establece en su compromiso 35 la necesidad de aprobar de forma inmediata un
Reglamento Penitenciario, que dé viabilidad a la aplicación de la ley en materia. El ANASJ, plasma
la urgencia de un plano normativo como bastión para la actividad administrativa del Estado,
especialmente, cuando éste interviene en los derechos de las personas. Hasta la presente fecha, a
cuatro años de haberse aprobado la Ley del Sistema Penitenciario, no se ha aprobado el
Reglamento General, los reglamentos por tipo de prisión, el reglamento de la escuela y carrera
profesional penitenciaria. Además, se cuenta con una oficina de responsabilidad profesional
conocida como Inspectoría Penitenciaria, que no tiene un reglamento de disciplina para su
personal, por lo que el FOSS señala que sus actuaciones pueden incurrir en lo arbitrario.
La viabilidad política de la aplicación legislativa y de una reforma penitenciaria en Guatemala,
descansa en dos órganos creados mediante la Ley del Sistema Penitenciario. El primero de ellos, la
Comisión Nacional del Sistema Penitenciario, encargada de emitir los lineamientos de la política
penitenciaria nacional, no ha emitido ni una sola disposición hasta la fecha del cierre de redacción
del presente informe, dificultando la gestión de los regímenes de reinserción social y disponiendo
la actuación del personal a la ilusión del orden puro bajo la premisa de seguridad como prioridad.
Esta comisión es, además, la responsable de la emisión del Reglamento Penitenciario para la
respectiva aprobación del Presidente de la República.
La segunda comisión, es la que se ocupa de temas de salud, educación y trabajo de la población
privada de libertad. Es una comisión consultiva en materia de políticas que deben desarrollar el
principio de participación comunitaria. Es decir, esta comisión tiene a su cargo la instalación de
programas educativos y laborales, así como el seguimiento post penitenciario y la emisión del
dictamen para que una persona pueda alcanzar su pre libertad y libertad controlada. Hasta hoy,
esta comisión no ha emitido disposición alguna sobre cómo orientar la reinserción social, y no
cuenta con una estructura capaz de emitir dictamen alguno, por lo que las personas que requieran
obtener libertad anticipada no podrán hacerlo, negándose el derecho a la reinserción y
contrariando los fines penitenciarios establecidos en Guatemala.
Contrario a lo dispuesto en los compromisos 36 y 37 del ANASJ, en donde se establece la
implementación de un plan de desarrollo institucional, la depuración del personal y la creación de
una guardia penitenciaria nueva, el Estado, mantiene la formación de agentes de seguridad
penitenciaria en la Base Militar del Departamento de Jutiapa, en donde el personal es preparado
con técnicas de seguridad militar y no civil.
15
Según el Informe: Cifras de impunidad, situación de las mujeres al momento de la detención. Instituto de Estudios Comparados en ciencias penales de Guatemala.
23
La creación de puestos de trabajo sin establecimiento previos de funciones y salarios, además del
constante atraso en el pago de salarios, es el resultado de la inexistencia de una carrera
profesional, la cual debe ser regulada e impulsada por la Escuela de Estudios Penitenciarios que no
cuenta con sede propia, ni con personal suficiente. La Escuela aún no cuenta con una malla
curricular y no ha iniciado un proceso de nivelación de conocimientos penitenciarios con el
personal existente, su presupuesto es disminuido constantemente para invertirlo en seguridad,
aún y cuando esta seguridad sigue siendo de formación militar, como se señaló antes.
Según el mismo Director General del Sistema Penitenciario16, el presupuesto ideal para 2011
asciende a 500 millones de quetzales, un aproximado de 62,500,000 dólares de los Estados Unidos
de América, sin embargo se aprobaron para 2011, 259 millones de quetzales, es decir 32,375,000
dólares de los Estados Unidos de América, lo cual no refleja la intención del Estado de
implementar un plan integral de desarrollo.
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Compromiso
El Eje V del ANASJ, relativo al mejoramiento de la administración de la justicia establece compromisos tanto de naturaleza administrativa como política, en términos cuantitativos y cualitativos. Con un total de 16 compromisos, este eje es, después del que se refiere a la Reforma Policial, al que más compromisos le dedica el Acuerdo Nacional. Así, el Compromiso 59 parte del fortalecimiento del acceso a la justicia mediante el incremento del número de juzgados y tribunales, para garantizar una tutela judicial efectiva a la ciudadanía, y el Compromiso 64 se refiere a la implementación de modelos de gestión judicial que hagan más eficaz el funcionamiento de los tribunales de justicia, siendo éstos los dos principales compromisos priorizados por el FOSS para efectos de sus informes de monitoreo.
Contexto institucional
Durante el contexto socio jurídico en el cual se desarrolla el presente monitoreo se produjo el
proceso de elección del Presidente del OJ y de la Corte Suprema de Justicia (CSJ). Después de
16
Declaración realizada por el Director del Sistema Penitenciario en el 141º. Período de Sesiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el 29 de marzo de 2011, Washington, D.C., Estados Unidos de América.
24
cinco intentos por elegir al nuevo presidente de la CSJ, quedó electo el Licenciado Luis Arturo
Archila. Este proceso dejó al descubierto la división existente dentro de la CSJ. 17
Es durante la Presidencia del Licenciado Archila que concluyó la etapa de revisión de la
planificación operativa anual, así como del plan quinquenal para el período 2006-2010 y sus
avances, y se formuló el Plan Marco Estratégico Político de la magistratura 2009-201418 (PMEP). En
éste se establece la misión, visión, principios y políticas con los cuales se conducirá el actuar
institucional en torno a las siguientes cinco variables determinantes de las metas, estrategias y
proyectos institucionales que constituirán la hoja de ruta que seguirá la CSJ en los siguientes cinco
años:
a. Ejercicio del poder
b. Recursos humanos
c. Desempeño administrativo
d. Acceso a la justicia (desempeño jurisdiccional)
e. Entorno social y político
Entre las políticas establecidas en el PMEP de la magistratura 2009-2014, anteriormente descrito,
se encuentran:
a. Ampliar el Acceso a la Justicia, desarrollando institucionalmente al Organismo Judicial
b. Fortalecer al Sistema de Justicia de conformidad con la Constitución Política de la
República, los Acuerdos de Paz y el Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y la
Justicia.
c. Velar por la eficiencia, transparencia, idoneidad y oportuna designación del personal
auxiliar judicial y administrativo.
Asimismo el PMEP, en la meta número dos, denominada “servicio”, establece como estrategia:
implantar un sistema de trabajo basado en resultados, competitividad y calidad de vida personal,
17
La Constitución Política de la República, ordena que el presidente de la CSJ debe tomar posesión el 13 de octubre de cada año, y desde la pasada magistratura este plazo constitucional no se ha respetado, ya que los funcionarios no han sido electos a tiempo por la falta de consensos. El Lic Archila tomó posesión del cargo el 26 de octubre de 2010. 18
Corte Suprema de Justicia, Plan Marco Estratégico Político, Guatemala enero 2011.
25
para lo cual plantea como proyecto institucional el Proyecto de Carrera que consiste en el diseño,
implantación y ampliación del sistema de carrera judicial con base en la LCJ y los lineamientos del
CCJ.
En relación a la meta número cuatro, llamada “confianza en la justicia”, determina como
estrategia el establecer mecanismos de control y evaluación de desempeño en el ejercicio de la
función jurisdiccional. Para concretar la estrategia define el Proyecto de Recursos Humanos 6,
denominado Estudio-Análisis de Sistemas de Control y Régimen Disciplinario a Nivel
Jurisdiccional19.
El FOSS estima que estas políticas denotan la intención de las autoridades del OJ por cumplir con
los compromisos asumidos en el ANASJ, y reflejan la valoración positiva por éste Organismo del
Acuerdo, por mantener congruencia con el mismo.
Asimismo el PMEP orienta el Plan Quinquenal Institucional de la CSJ, base para la formulación del
Plan Estratégico Quinquenal Institucional y Programático del Organismo Judicial para el período
2011 – 2015.
Cabe resaltar que el proceso de formulación contó con la participación de representantes
judiciales de 19 de 22 departamentos de la República.20 Este plan se aprobó e inició su
implementación en septiembre de 2010.
Incremento de juzgados y tribunales
19
Corte Suprema de Justicia. Plan Marco Estratégico Político. Mimeo. Guatemala, enero 2010. Págs. 2, 8 y 12.
20 Representantes de Jueces y Magistrados de: Alta y Baja Verapaz, Quiché, Zacapa, Chiquimula, Izabal,
Santa Rosa, Jutiapa, Jalapa, Guatemala, El Progreso, Chimaltenango, Sacatepéquez, Quetzaltenango, Sololá Totonicapán, San Marcos, Huehuetenango y Petén.
26
COMPROMISO 59. Fortalecer el acceso a la justicia, incrementando el
número de juzgados y tribunales, para garantizar una tutela judicial efectiva
a la ciudadanía.(ANASJ, 2009)
Situación Actual
Durante el período de monitoreo, fue escaso el número de órganos jurisdiccionales creados por OJ
en la República, sin embargo modificó competencias y jurisdicciones de distintos órganos
jurisdiccionales con el fin de mejorar el acceso a la justicia, la gestión y organización judicial; así
como se pusieron en funcionamiento órganos jurisdiccionales creados en años anteriores que no
se habían inaugurado.
Al respecto de este compromiso, es importante diferenciar que el acto administrativo de creación
de juzgados y tribunales es distinto de la implementación y funcionamiento de los mismos. Se ha
observado que entre un acto y otro transcurre un lapso de tiempo. Para el presente informe se
considera únicamente como avance en el cumplimiento de este compromiso los órganos
jurisdiccionales en funcionamiento atendiendo a lo dispuesto textualmente en el compromiso
aludido; aunque por su importancia se hace referencia a algunas de las acciones en caminadas a
mejorar el acceso a la justicia.
27
CUADRO No. 1
ORGANOS JURISDICCIONALES QUE SUFRIERON MODIFICACION
Acuerdo Fecha Órgano Jurisdiccional Modificación
18-2010 21-7-2010 Juzgados de Primera Instancia Penal, Narcoactividad y Delitos contra el Ambiente de Turno o que funcionaran ininterrumpidamente por veinticuatro horas
Funcionamiento de 24 h.
19-2010 21-7-2010 Juzgados de Paz Penal de 24 horas Funcionamiento de 24 h
31-2011 14-9-2011 Juzgado Décimo Quinto de Trabajo y Previsión Social de Guatemala
Denominación21 y organización judicial
Juzgado Décimo Sexto de Trabajo y
Previsión Social de Guatemala
*Fuente: Secretaria de Planificación y Desarrollo Institucional del Organismo Judicial.
Centro de Justicia Laboral
Con el propósito de optimizar el trabajo realizado por los órganos jurisdiccionales laborales y
perfeccionar el servicio y la atención al público, la CSJ inauguró en septiembre de 2011 el Centro
de Justicia Laboral, en la Ciudad Capital.
En el complejo se ubican los 16 juzgados y 3 Salas de la Corte de Apelaciones del ramo de Trabajo
y Previsión Social. Asimismo, se implementó el Modelo de Gestión del Despacho Judicial, con el
propósito de promover la oralidad en dichas judicatura.
Juzgados y tribunales especializados por materia
a. Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer
En febrero del 2010 a través del Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia 1-2010 se crearon tres
Juzgados de Primera Instancia Penal de Delitos de Femicidio y otras formas de Violencia contra la
21
Cambio su denominación a Juzgado Primero y Segundo de Trabajo y Previsión Social
28
Mujer y Tres Tribunales de Sentencia de Delitos de Femicidio y otras formas de Violencia contra la
Mujer; con competencia en los departamentos de Chiquimula, Guatemala y Quetzaltenango en
éste último, con disponibilidad de traducción para las mujeres indígenas del altiplano.
Los referidos órganos jurisdiccionales iniciaron su funcionamiento a partir del último trimestre del
2010, y su instalación en dichas localidades obedece a que de conformidad con las estadísticas del
OJ, esos departamentos son los que presentan mayores niveles de denuncias sobre violencia
contra las mujeres y casos de femicidio.
En cuanto a los casos en trámite el OJ estableció que seguirán siendo conocidos por los órganos
jurisdiccionales correspondientes. En el momento que éstos sean catalogados como delitos de
Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer, pasarán a ser conocidos por los nuevos
Juzgados especializados, con ello se evita re-victimizar a las mujeres y se les brinda un trato digno,
ya que el personal que integrará estas judicaturas ha sido capacitado y sensibilizado en el tema.
b. Narcoactividad y Delitos contra el Ambiente
El OJ consideró necesario efectuar ajustes en el funcionamiento y operatividad en el Juzgado
Primero de Primera Instancia Penal, Narcoactividad y Delitos contra el Ambiente y el Tribunal
Primero de Primera Instancia Penal, Narcoactividad y Delitos contra el Ambiente, por lo que
determinó su funcionamiento por 24 horas, con competencia material para conocer de los actos
procesales desde el inicio del proceso hasta la etapa intermedia conforme a la cobertura temporal;
actos y diligencias jurisdiccionales solicitadas, derivadas de los hechos acontecidos en el ámbito de
la competencia territorial del Departamento de Guatemala.
Asimismo, la CSJ creó Juzgado Duodécimo de Primera Instancia Penal Juzgado Duodécimo de
Primera Instancia Penal, Narcoactividad y Delitos contra el Ambiente Liquidador de Guatemala,
con el propósito de que éste órgano jurisdiccional sea competente para conocer los procesos
penales que se encuentren pendientes de resolver en los Juzgados de Primera Instancia Penal,
Narcoactividad y Delitos Contra el Ambiente del departamento de Guatemala, ingresados del año
dos mil ocho y años anteriores. Este juzgado a la fecha del cierre del presente estudio no ha sido
inaugurado.
29
También modificó al Juzgado de Primera Instancia Penal, Narcoactividad y Delitos contra el
Ambiente22, con competencia en el Departamento de Zacapa con relación a su organización para
adecuarla a lo establecido en el Reglamento Interior de Juzgados y Tribunales Penales.
c. De la Niñez y la Adolescencia
Atendiendo la necesidad de readecuar la gestión y organización del despacho judicial de la Niñez y
Adolescencia del departamento de Guatemala, la CSJ creó23 e inauguró el Juzgado de Primera
Instancia de la Niñez y Adolescencia del Área Metropolitana, por fusión de los juzgados primero,
segundo y tercero, de la Ciudad Capital.
El referido juzgado tiene competencia exclusiva en el departamento de Guatemala, con excepción
de la competencia territorial atribuida al Juzgado de la Niñez Adolescencia y Adolecentes en
Conflicto con la Ley Penal del municipio de Mixco.
d. De extinción de dominio
Con la finalidad de proporcionarle al Estado herramientas jurídicas que contribuyan a combatir la
legitimación de activos producto de actos ilícitos, el Congreso de la República, aprobó el Decreto
Número 55-2010: Ley de Extinción de Dominio, en el que establece los casos en que procede
extinguir los derechos sobre bienes obtenidos o que se deriven de actividades ilícitas o delictivas;
la identificación, localización, recuperación, repatriación de los bienes y la extinción de los
derechos relativos al dominio de los mismos, así como de las ganancias, frutos, productos,
rendimientos o permutas de origen o procedencia ilícita o delictiva, a favor del Estado; definió el
procedimiento exclusivo para esos efectos; y, estableció la competencia y facultades de las
autoridades respectivas para la ejecución de dicha normativa.
En cumplimiento de dicha ley, la CSJ emitió los Acuerdos 18-2011y 23-2011, por los cuales creó el
Juzgado de Primera Instancia de Extinción de Dominio.Este juzgado es presidido por un juez, quien
tendrá competencia exclusiva para conocer y resolver de las acciones de extinción de dominio. Al
cierre del presente informe se encuentra en la fase de selección y asignación de la totalidad de su
personal auxiliar de justicia.
22
Mediante Acuerdo de la CSJ número 14-2011. 23
Mediante Acuerdo de la CSJ número 25-2011.
30
Paz Móvil
El Acuerdo 26-2009 de la CSJ creó un número de Juzgados de Paz móviles que aplican a sus
actuaciones los principios de oralidad, inmediación, celeridad, sencillez, publicidad, concentración,
igualdad procesal y economía.
Estos órganos jurisdiccionales poseen competencia para conocer asuntos relacionados con faltas
contra las personas y contra la propiedad, conocer a prevención sobre asuntos de violencia
intrafamiliar y contra la mujer; materia laboral, civil, familia, conocer reclamaciones contra
comerciantes por parte de consumidores. Tal y como se indicó en el informe la mayoría de estos
juzgados fueron inaugurados en 2009, sin embargo el instalado en Puerto Barrios Izabal inició
labores el 24 de junio de 2010.
De conformidad con la información recabada no se registra hasta el cierre de este informe la
creación e instalación de más órganos jurisdiccionales de este tipo.
Paz e Instancia Civil
Con el objetivo de potencializar la justicia civil y mercantil la CSJ creó a través del Acuerdo 10-2003
los Juzgados Undécimo y Duodécimo de Primera Instancia del Ramo Civil, así como los Juzgados
Noveno y Décimo de Paz del Ramo Civil, con sede en el departamento de Guatemala, sin que
éstos desde la fecha de su creación a agosto de 2010 funcionaran, por lo que los magistrados
retoman su funcionamiento y modifican24 el referido acuerdo en cuanto a la integración de su
personal. Estos juzgados se inauguran en noviembre de 2010.
De Sentencia Penal
El Tribunal Décimo Tercero de Sentencia Penal se creó25 con el propósito de contribuir a la
celeridad en el proceso penal y el fenecimiento de las causas asignadas a los tribunales de
sentencia penal del Departamento de Guatemala.
24
Modificado por el Acuerdo 28-2010 de la CSJ 25
Mediante Acuerdo número 19-2011 de la CSJ, que fue modificado por el Acuerdo número 29-2011 emitido por el mismo órgano.
31
CUADRO No.
1
ORGANOS JURISDICCIONALES CREADOS EN MAYO DE 2010 A SEPTIEMBRE DE 2011 Y AUN SIN
FUNCIONAMIENTO
Acuerdo Fecha Órgano Jurisdiccional Competencia por materia
13-2011 27-4-2011 Juzgado Duodécimo de Primera Instancia Penal,
Narcoactividad y Delitos contra el Ambiente
Liquidador de Guatemala
Penal
18-2011 Juzgado de Primera Instancia de Extinción de
Dominio
Penal
31-2011 14-9-2011 Juzgado Décimo Quinto de Trabajo y Previsión Social
de Guatemala
Denominación26
y
organización judicial
Juzgado Décimo Sexto de Trabajo y Previsión Social
de Guatemala
Nota evaluativa
El FOSS valora las acciones realizadas por la CSJ por crear e instalar nuevos órganos
jurisdiccionales, sin embargo estima que estas son insuficientes dado que el número de juzgados
creados durante el periodo de monitoreo no varía la tasa de jueces por habitantes de Guatemala,
considera como la más baja de la región del Istmo.
La mayoría de países centroamericanos oscila entre 11.000 (El Salvador) y 14.000(Nicaragua).
Costa Rica se aparta del resto de la región, pues tiene menos de 5.000 habitantes por juez.
Nuevamente Guatemala muestra la peor situación, con una tasa cercana a 16.000. (Estado de la
Nación, 2011)
26
Cambio su denominación a Juzgado Primero y Segundo de Trabajo y Previsión Social
32
CUADRO NO. 2
ORGANOS JURISDICCIONALES INAUGURADOS EN MAYO 2010 A SEPTIEMBRE DE 2011
ACUERDO ORGANO JURISDICCIONAL FECHA DE CREACION
FECHA DE FUNCIONAMIENTO
26-2009 Juzgado de Paz en Puerto Barrios, Izabal 14-9-2009 24-06-2010
1-2010 Juzgado de Primera Instancia Penal de Delitos de Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer
24-12-2010
17-9-2010
Tribunal de Sentencia Penal de Delitos de Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer
17-9-2010
Juzgado de Primera Instancia Penal de Delitos de Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer
23-11-2010
Tribunal de Sentencia Penal de Delitos de Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer
25-11-2010
Juzgado de Primera Instancia Penal de Delitos de Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer
25-11-2010
10-2003 modificado por 28-2010
Juzgado Décimo Primero de Paz Civil de Guatemala 1-9-2009 2-11-2010
Juzgado Décimo Segundo de Paz Civil de Guatemala 2-11-2010
5-2010 Juzgado de Primera Instancia Penal de Narcoactividad para Incineraciones del departamento de Guatemala.
24-3-2010 24-8-2010
25-2011 Juzgado de Primera Instancia Civil de la Niñez y Adolescencia
17-8-2011 10-10-2011
10-2003 modificado por el
28-2010
Juzgado Undécimo de Primera Instancia Civil 23-4-2003 2-11-2010
Juzgado Duodécimo de Primera Instancia Civil 2-11-2010
21-2009 Juzgado Decimotercero de Primera Instancia Civil 1-9-2009 2-11-2010
*Fuente: Secretaria de Planificación y Desarrollo Institucional del Organismo Judicial.
33
Programa de formación y capacitación
COMPROMISO 60. Actualizar el programa de formación y capacitación a los jueces en
ramos específicos, a cargo de la unidad de Capacitación Institucional del Organismo
Judicial.
Antecedentes
La Unidad de Capacitación Institucional (UCI) es el órgano encargado de planificar, ejecutar y
facilitar la capacitación y formación técnica y profesional de jueces, magistrados, empleados y
funcionarios del OJ. A su cargo se encuentra el proceso de ingreso a la carrera judicial, la
evaluación de los aspirantes al cargo de juez y el curso de formación inicial.
Para su organización y funcionamiento es necesario que cuente con un reglamento específico; a
pesar de su conveniencia no cuenta con el mismo por lo que UCI se ha estructurado y funcionado
de acuerdo a sus necesidades coyunturales. Adicionalmente a esta situación también su
desempeño se ha visto afectado por la situación presupuestaria del OJ.
Cuadro
No.3
Presupuesto vigente del OJ
Año Presupuesto vigente Variación con relación
al 2008
2008 Q11,104,278.00
2009 Q11,564,487.00 4.1%
Q10,546,885 -8.8%
*Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera. Quetzales a precio corriente.
La referida situación incidió en la estabilidad del cuerpo docente. A finales del año 2010, la UCI
contaba con 64 docentes externos y una red de formadores por 42 jueces docentes que prestan
34
sus servicios ad honorem con licencia otorgada por la CSJ, la cual designa a los suplentes para
atender el despacho judicial mientras el titular imparte clases (ASIES, 2010).
Hasta el cierre del presente informe la UCI posee como cuerpo docente a docentes externos,
contratados por hora, y una red de formadores que trabajan ad honorem. Como medida para
mitigar esta situación la UCI implementó el plan de incorporación permanente de magistrados y
jueces docente.
En el monitoreo del compromiso descrito se tomó en consideración los distintos programas que
ejecuta el OJ con relación al programa de formación y capacitación de jueces siendo estos: de
formación inicial, formación continua y cursos de especialización, estos programas registran
variaciones metodológicas.
De conformidad con la Ley de la Carrera Judicial (LCJ), los aspirantes al cargo de juez de paz o de
primera instancia declarados elegibles, deben seguir un curso de formación inicial con una
duración mínima de seis meses.
En tanto que el programa de formación continua tiene como objetivo reforzar y actualizar el
conocimiento de jueces y magistrados, de manera descentralizada, distribuida en seis regiones del
país: central, nororiental, sur oriental, occidental, sur occidental y del norte; en las cuales se
atiende al personal del OJ. Cuando son cursos de educación a distancia, modalidad semi-
presencial, se trasladan a la UCI central para la correspondiente inducción y evaluación.
Para la ejecución de este programa se encuentran establecidas cuatro coordinaciones: i)
coordinación para funcionarios judiciales (jueces y magistrados), ii) coordinación para auxiliares
judiciales; iii) coordinación para personal técnico administrativo, y iv) coordinación de educación a
distancia, dado que la mayor parte de los cursos programados se realizan en forma virtual con la
modalidad semipresencial.
Situación Actual
35
En el Programa de Educación a Distancia del OJ (EDOJ) se implementó la modalidad de Formación
a Distancia Modalidad B-learning, desde 2006, al respecto la UCI empezó a ejecutar los programas
de formación inicial para aspirantes a jueces de paz y jueces de primera instancia semi-presencial,
cuya red curricular se modificó a petición de la magistratura 2009-2014 de la CSJ, privilegiando el
contenido de derecho procesal respecto del sustantivo.
Asimismo, se incorporó progresivamente la metodología participativa basada en el análisis y
estudio de casos en algunos de los cursos, y se realizó esfuerzos por mejorar la calidad de los
docentes en función de su especialización.
Se habilitaron salas de audiencias, con apoyo de la cooperación internacional, para capacitar en
todas las áreas de la judicatura, así como una sala que simula un juzgado de lo laboral para instruir
sobre el despacho en forma oral.
En el período de monitoreo, los programas de formación inicial tuvieron como eje transversal el
tema ambiental, asimismo se intentó complementar la formación jurisdiccional con temas de
interés tales como derechos humanos, ética general y judicial y algunas clínicas sobre derecho civil
y penal sustantivo, estos últimos en razón a las deficiencias formativas de los aspirantes.
A partir a las modificaciones a la red curricular, el período de duración se redujo de 6 meses a un
mes en el cual se impartieron los cursos fundamentales para ejercer las funciones jurisdiccionales.
Esto respondió a la necesidad de cubrir las plazas a jueces de paz y de primera instancia, ello
representó una contravención a lo dispuesto a LCJ.
Actualmente ésta red curricular está conformada por 3 áreas fundamentales: axiológica,
metodológica y de aplicación jurisdiccional.
36
CUADRO
NO. 4 PROGRAMAS DE FORMACION INICIAL PARA ASPIRANTES A JUECES DE PAZ 2010-2011
Actividad Fecha Participantes Género
Femenino Masculino
VIII programa de formación
inicial para aspirantes a jueces de
paz, en la modalidad
semipresencial, B-learning 2009-
2010
Del 9 de
octubre de
2009 al 29 de
junio de 2010
22 9 13
IX programa de formación inicial
para aspirantes a jueces de paz,
en la modalidad semipresencial
B-learning 2010
Del 11 de
febrero al 9
de agosto de
2010
34 18 16
X programa de formación inicial
para aspirantes a jueces de paz,
en la modalidad semipresencial
B-learning 2010-2011
Del 13 de
septiembre
de 2010 al 6
de mayo de
2011
42 17 25
XI programa de formación inicial
para aspirantes a jueces de paz,
en la modalidad semipresencial
B-learning 2011
Inició el 30 de
mayo de
2011, finaliza
el 2 de
diciembre de
2011.
54 24 30
*Fuente: Unidad de Capacitación Institucional del Organismo Judicial.
Cabe resaltar que durante el período de estudio se implementó el proceso de monitoreo y
evaluación del impacto de capacitación en formación inicial y continua, el cual se lleva a cabo en la
formación inicial para aspirantes a jueces de paz, el cual puede servir de Plan Piloto.
37
Aproximadamente durante tres años se han realizado talleres con jueces y magistrados de
diferentes áreas, con la finalidad de detectar sus necesidades de capacitación con lo cual la UCI
hace su propuesta de planificación semestral a la CSJ. En tal virtud aún no existe una red curricular
específica para el programa de formación continua.
Los cursos de especialización tienen por finalidad brindar conocimientos requeridos para el
desempeño de las funciones jurisdiccionales, acorde a las ramas del derecho, así como contribuir
con la especialización de los funcionarios judiciales27.
Durante el período de monitoreo se desarrolló el segundo diplomado semi-presencial dirigido a
funcionarios del área judicial, llamado Actualización y especialización sobre femicidio y otras
formas de violencia contra las mujeres en el marco de los derechos humanos; con una duración de
175 horas y finalizó en diciembre de 2010.
En octubre de 2010 inició la Maestría semipresencial con la modalidad B-learning, denominada:
“Gestión jurisdiccional”, diseñada para jueces, magistrados y funcionarios cuyo desempeño tenga
relación con la función jurisdiccional del OJ.
El pensum académico se encuentra distribuido en dos años: cuatro semestres u ocho trimestres,
con el aval las Universidades de San Pablo y Rural. Se imparte en la sede de la UCI en ciudad de
Guatemala, cuenta con sesenta participantes quienes asisten los días viernes de 16:00 a 20:30 h. y
los sábados de 8:00 a 12:30 h.
Asimismo se impartió el curso de Transversalización de género y análisis normativo en materia de
Violencia Contra la Mujer en el Organismo Judicial de Guatemala, para 2 promociones, la primera
de abril a junio de 2011, y la segunda, para julio a septiembre del mismo año;
Por otra parte se diseñó La Maestría en Gestión Jurisdiccional, que actualmente se imparte a
magistrados, jueces, empleados y funcionarios administrativos del Organismo Judicial.
27
ASIES. Estudio sobre avances y dificultades en la implementación de la Ley de la Carrera Judicial. Diciembre 1999-agosto 2004. Guatemala, noviembre 2004. Pág. 41.
38
Cabe indicar que la CSJ durante el período de estudio otorgó licencias para estudio de postgrado,
especialización u otra capacitación o actualización, a nivel nacional o internacional28.
Las debilidades que ASIES ha señalado para los programas de formación continua y los cursos de
especialización aún persisten, porque la UCI no puede aprobar ni suscribir convenios con
cooperantes nacionales e internacionales, sino a través de la CSJ, ello dificulta que la UCI no puede
tener una programación permanente y planificada.
Nota evaluativa
El FOSS manifiesta su preocupación por la decisión que tomó la CSJ con respecto al programa de
formación inicial para jueces de paz y primera instancia, por considerar que contraviene lo
dispuesto en la Ley de la Carrera Judicial, al reducir su duración.
Cabe indicar que los aspirantes iniciaron el programa con el primer ciclo que duró un mes, en el
cual se impartieron los cursos que a discreción de la CSJ eran los más importantes y fundamentales
para ejercer sus funciones jurisdiccionales; posteriormente se evaluó al grupo de aspirantes y se
ponderaron sus notas, las que fueron remitidas al Consejo de la Carrera Judicial (CCJ), el que a su
vez las remitió a la CSJ que nombró provisionalmente a los aspirantes sin haber terminado la
formación. Si bien las razones para tal decisión se fundamentan en la necesidad de cubrir plazas
vacantes, especialmente en la región occidental del país, tales razones no son suficientes para
contravenir la normativa jurídica vigente.
Asimismo el FOSS exhorta a las autoridades judiciales a que sean públicos los resultados del
monitoreo y evaluación del impacto de capacitación en formación inicial y continua, el cual se lleva
a cabo en la formación inicial para aspirantes a jueces de paz, el cual puede servir de Plan Piloto.
28
Mediante el Acuerdo 09-2011 de la CSJ
39
POLÍTICAS E INSTITUCIONALIDAD PARA LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL Y CONTRA LA
IMPUNIDAD
Compromiso
El Eje IV del ANASJ está dedicado a las políticas e institucionalidad para la investigación criminal y contra la impunidad, sobre todo, a partir del compromiso de formular la Política Criminal del Estado de Guatemala, como un esfuerzo coordinado entre los tres Poderes del Estado, el MP, el INACIF y el IDPP (Compromiso 41), así como la obligación de crear una entidad de carácter especializado para la investigación criminal, dentro de la PNC, que cuente con los recursos tecnológicos, humanos y financieros necesarios (Compromisos 42).
Situación actual
En relación con la creación de la entidad especializada para la investigación criminal, en el primer
informe del FOSS sobre el cumplimiento del ANASJ, se señaló que la Comisión de Legislación y
Puntos Constitucionales del Congreso de la República otorgó dictamen favorable a la Iniciativa
3824, la cual plantea la creación de una entidad especializada en investigación criminal, fuera de
la PNC,29 con la finalidad de mejorar la capacidad técnica en la materia y propiciar coordinación
institucional con todos los entes responsables de la investigación criminal. De igual forma, se
retomó el antecedente que plantea la Iniciativa 3699 que dispone la creación de una policía
técnica de investigación criminal, dependiente del Ministerio Público.
En todo caso, ambas iniciativas promueven la creación de un órgano técnico que profesionalice el
proceso de investigación criminal en Guatemala. Estas iniciativas fueron dictaminadas
favorablemente; la Iniciativa 3699, en noviembre de 2007, por la Comisión de Gobernación del
29
Tal como se señala en el apartado correspondiente a la Agenda Legislativa, el compromiso 42 del ANASJ, establece el compromiso de crear la entidad especializada de investigación criminal “dentro de la PNC”. El compromiso 85 del Acuerdo estipula solamente la aprobación del marco normativo que regule la investigación criminal. Hasta el momento de cierre del presente informe, no hay todavía una definición clara del Estado de Guatemala en cuanto al modelo policial y, específicamente, el modelo de investigación criminal a implementar en este contexto.
40
Congreso, y la Iniciativa 3824, en octubre de 2009, disponiendo la creación de la Dirección de
Investigación Criminal. Sin embargo, hasta el cierre de redacción del presente informe, y habiendo
transcurrido dos años y medio de la firma del ANASJ, ninguno de estos dictámenes ha sido
agendado por el Pleno del Congreso para ser conocidos en su primer debate.
Como se señaló en el primer informe, en relación con el compromiso de formular la Política
Criminal del Estado, como un esfuerzo coordinado entre los Organismos Ejecutivo, Judicial,
Legislativo, MP, INACIF y el Instituto de la Defensa Pública Penal. Esta no había presentado
avances debido principalmente a la crisis institucional que atravesó el Ministerio Público, en
medio de dos procesos de nombramiento de nuevo Fiscal General, uno de los cuales fue
invalidado por la Corte de Constitucionalidad, a lo cual debe agregarse la elección con más de un
año de retraso de la titular del Instituto de la Defensa Pública Penal.
Desde el nombramiento de la nueva Fiscal General, Claudia Paz y Paz, en diciembre de 2010, y a lo
largo del año 2011, se retoma este proceso, observándose muestras de coordinación
interinstitucional entre el MP, la PNC y el INACIF, especialmente en relación a la utilización
adecuada de los entes de investigación criminal dentro de dichas instituciones, gracias a lo cual se
han resuelto casos de alto impacto, tales como el estadillo de una bomba en un autobús público,
el asesinato de candidatos a alcaldías municipales, supuestamente a manos de rivales políticos, así
como significativas capturas de personas sindicadas de dirigir o ser importantes miembros de
grupos dedicados al narcotráfico.
Debe destacarse que el proceso de fortalecimiento de la Dirección Especializada de Investigación
Criminal (DEIC) dentro de la PNC, es una muestra de coordinación interinstitucional orientada a la
optimización del recurso económico y humano disponible. Pero que aún es deficiente en cuanto a
su independencia y profesionalización, lo que le debilita como cuerpo profesional de investigación,
afectando las capacidades de obtener evidencias adecuadas para el manejo eficiente de casos
dentro del Ministerio Público.
41
Nota evaluativa
En relación con el compromiso de reformular la Política Criminal del Estado, el FOSS constata con
preocupación que, habiendo transcurrido dos años y medio de suscripción del ANASJ, no se ha
producido ningún avance entre las entidades firmantes, tendiente a elaborar y aprobar el
documento público que contenga la política criminal del Estado.
En similar situación se encuentra el compromiso sobre la situación de la entidad de carácter
especializado, dentro de la PNC, para la investigación criminal. Aunque hay algunos avances
derivados de la cooperación internacional en la Subdirección de Investigación Criminal, los mismos
son incipientes, lo que refleja en buena medida poca voluntad política e indefinición en la toma de
decisiones de los modelos a implementar. Esta indefinición no permite la consolidación de
procesos de coordinación interinstitucional adecuados con el Ministerio Público.
Aun cuando los avances dentro del Ministerio Público son notorios y su evidente retoma del
liderazgo en la coordinación interinstitucional demuestra respuestas concretas en casos de
impacto, es evidente, que las capacidades instaladas en la actualidad aún no alcanzan para
desarrollar un mecanismo efectivo de coordinación. Algunas de las principales falencias que siguen
afectando son la ausencia de protocolos homogéneos, escasos recursos económicos y ausencia de
marcos normativos adecuados, todo lo cual refleja aún un insuficiente cumplimiento de los
compromisos asumidos en el ANASJ.
PROTECCIÓN INTEGRAL A OPERADORES DE JUSTICIA Y DEFENSORES DE DDHH
Compromiso del ANASJ
Relacionado con los compromisos en materia de prevención y protección, pero más directamente con el ámbito de la justicia, los signatarios del ANASJ asumieron mediante el Compromiso 52, la responsabilidad de crear programas de protección integral a operadores de justicia y defensores de DDHH. Por su trascendencia y especificidad, el FOSS decidió priorizar el monitoreo de este compromiso, como parte de este primer informe de monitoreo.
42
Defensores de Derechos Humanos
Según el informe de la Unidad de Protección a Defensoras y Defensores de Derechos Humanos –
Guatemala (UDEFEGUA), durante el 2010 se registraron 305 ataques a defensoras y defensores, de
enero a agosto 2011 se reportaron 318 ataques, si bien el año pasado se registro un leve descenso
en relación al año 2009 este en realidad no resulta significativo y lamentablemente las
proyecciones indican que en el 2011 se puede superar la cifra de ataques de ese mismo año.
Durante el año 2011 el sector de defensores y defensoras mas golpeados han sido el sector
Campesino, Indígena, Ambientalistas y Sindicalista; siendo el derecho a defender derechos
económicos, sociales y culturales (DESC) el más atacado y desprotegido por el Estado
guatemalteco.
A pocos meses de que el gobierno de Álvaro Colom termine, siendo este el autor y signatario del
ANASJ, es preocupante que al momento de finalizar el presente informe ninguno de los dos
compromisos plasmados en el Acuerdo se ha cumplido, no existe el Programa de Protección a
Defensores de Derechos Humanos y no se aprobó el Acuerdo Gubernativo que institucionalizaría
la Instancia de Análisis de Ataques a Defensores de DDHH. Preocupa además el hecho de que
paulatinamente se ha ido retirando la protección a defensores por parte de la Policía Nacional
Civil, aunque con ello se incumplan recomendaciones realizadas al Estado por parte de organismos
internacionales
Por lo anterior reiteramos la urgente necesidad de demandar el fortalecimiento de la figura de la
Instancia de Análisis y la creación del Programa de Protección.
Operadores de Justicia
Se pudo verificar que el Organismo Judicial tiene contemplado en su Plan Operativo Quinquenal
2011-2015, tres proyectos jurisdiccionales orientados a mejorar la seguridad de los operadores de
justicia, estos son : Plan Integral de Seguridad para Jueces y Magistrados (enfocado a funcionarios
que conocen casos de alto riesgo); Expansión integral del Programa de Seguridad (para brindar
servicio de seguridad a funcionarios y a los inmuebles del Organismo Judicial); Sistema de
Videoconferencias (destinado a minimizar riesgos y fortalecer la seguridad de los procesos). El
hecho de contemplar estos proyectos en su plan estratégico es una muestra de compromiso por
garantizar la seguridad de los jueces y magistrados, el monitoreo estará orientado entonces a
verificar la implementación de dichos proyectos y las acciones futuras.
43
En cuanto al Ministerio Público, uno de los ejes de trabajo de la actual Fiscal General es fortalecer
la seguridad y protección de los Fiscales en toda la república. Además uno de sus principales
objetivos es el fortalecimiento de medidas de protección y atención a la víctima.
CONTROL DE ARMAS Y MUNICIONES
COMPROMISO DEL ANASJ
El Eje VI del ANASJ plantea los compromisos del Estado ante la violencia armada, retomando algunos adquiridos desde los Acuerdos de Paz, combinando, entre las acciones a cumplir, tanto las relacionadas con el aspecto normativo así como cuestiones operativas y de creación de planes conjuntos de desarme. El ANASJ se suscribió justo en la vacatiolegis de la Ley de Armas y Municiones, decreto 15-2009, aprobada el 31 de marzo de 2009, que entró en vigencia el 28 de abril del mismo año.
SITUACIÓN ACTUAL
Respecto del compromiso de promover la aprobación de una legislación restrictiva sobre control
de armas y municiones, que penalice la comercialización ilícita y el contrabando de armas y
municiones, y establezca el traspaso de las funciones de registro y control al Ministerio de
Gobernación o en su caso al Ministerio de Seguridad Pública (compromiso 72 del ANASJ)30, debe
señalarse que en la Ley de Armas y Municiones aprobada en el año del 2009 mediante Decreto No.
15-2009 se estableció la obligación relacionada a emitir el Reglamento en un plazo de tres meses,
lo cual ocurrió hasta dos años después y mediante el Acuerdo Gubernativo 85-201131. Este
reglamento tiene como objeto regular la tenencia, portación, importación, exportación,
fabricación, comercialización, donación, traslado, compraventa, almacenaje, transporte, tráfico y
todos los servicios relativos a las armas y municiones y es un instrumento jurídico que coadyuva a
la implementación de la Ley de Armas y Municiones.
Entre sus contenidos, el Reglamento establece los procedimientos relacionados a las evaluaciones
para la obtención de las licencias de portación de armas de fuego, así como todos aquellos
30
Véase también el capítulo sobre la institucionalidad derivada del cumplimiento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad. 31
Acuerdo Gubernativo 85-2011, publicado el 6 de abril de 2011 en el Diario de Centroamérica.
44
procedimientos relacionados a la comercialización, deporte y registro de armas. Resalta también
lo relacionado al marcaje de armas como mecanismo para efectivizar el rastreo.
A finales del 2010 también se emitió la Ley que regula los Servicios de Seguridad Privada Decreto
52-2010 quedando pendiente de emitir el respectivo reglamento. La Ley que regula los Servicios
de Seguridad Privada guarda coincidencia con la Ley de Armas y Municiones, con lo cual se crea un
marco jurídico que contempla otro de los actores que utilizan armas de fuego y sobre el cual,
previamente a la Ley de Armas y Municiones vigente, no existían mayores controles.
En definitiva, existe un marco regulatorio que promueve un control más estricto de armas y
municiones, actividades relacionadas y personas, sin embargo, desde el 2009 se han presentado
acciones de inconstitucionalidad por parte de personas y asociaciones vinculadas al gremio de la
venta de armas y las empresas de seguridad privada, lo que ha generado resoluciones por parte de
la Corte de Constitucionalidad en la materia de lo más cuestionadas, debiendo recordarse que a
partir del criterio establecido en el expediente 4923-2009 la Dirección General de Control de
Armas y Municiones liberó el número de licencias que pueden autorizarse por persona. En esa vía
también, las Empresas de Seguridad Privada plantearon otra acción de inconstitucionalidad, en
cuya sentencia, la Corte de Constitucionalidad incluye dentro de la definición de Fuerzas de
Seguridad a las mismas Empresas de Seguridad Privada, todo esto con el fin de incorporarlas
dentro de la excepción, relativo a la portación de armas a sujetos mayores de 25 años de edad.
Con esta sentencia la Corte de Constitucionalidad no solo define a las Empresas de Seguridad
Privada como fuerzas de seguridad y las coloca en el mismo nivel que la misma Policía Nacional
Civil, sino que también favorece para que miembros de dichas empresas puedan portar armas de
fuego a partir de los 18 años de edad sin tomar en consideración la poca capacitación de los
agentes, la proliferación de empresas y los pocos controles sobre dichas empresas32.
Cabe hacer hincapié que entre los impactos más evidentes de la legislación en la materia de
armas relacionados al tráfico ilícito y su erradicación, se encuentra lo relacionado a disposiciones
que han limitado la liberalidad de la venta de munición así como también se ha impactado en los
niveles de importación de armas y municiones y su comercialización. Así mismo, se han iniciado
32
Esta última sentencia se emite cuando la ley que regula los servicios de seguridad privada no había entrado en vigencia
45
procesos por el delito de tráfico ilícito de armas de fuego y se han marcado más de 140,000 armas
de fuego de acuerdo a los estándares internacionales en materia de control.33
Con relación al traslado de funciones relacionadas al control y registro del Ministerio de la Defensa
Nacional al del Ministerio de Gobernación, no se ha identificado ninguna clase de avances o
esfuerzos. En abril de este año se cumplieron dos años de vigencia de la Ley y este compromiso
establecido desde los Acuerdos de Paz continúa pendiente.
Respecto del compromiso relativo a la creación de la Comisión Nacional contra la Tenencia y
Portación Ilegal de Armas de Fuego que “tendrá por objeto la Implementación de programas para
reducir la circulación ilegal de armas de fuego en el territorio nacional y proponer políticas
públicas para la prevención de la violencia armada y desarme” (compromiso 73 del ANASJ), debe
acotarse que mediante Acuerdo Gubernativo 230-210 emitido en agosto del 2010 se creó la
Comisión para la Prevención y Reducción de la Violencia Armada la cual había estado funcionando
aún sin contar con el Acuerdo en mención. La Comisión está integrada por el Ministerio de
Gobernación, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de la Defensa Nacional, Dirección
General de la Policía Nacional Civil, Dirección General de Control de Armas y Municiones,
Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia, Secretaría Técnica del Consejo Nacional de
Seguridad, quien finalmente coordina la Comisión. Como organización especializada la Comisión
ha incluido al Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible para participar dentro de la
misma. A pesar que en sus inicios la Comisión había contado con la representación del Consejo de
Cohesión Social, este actor no fue incluido dentro del Acuerdo Gubernativo de creación.
La Comisión participa activamente en la elaboración de los informes que el Estado de Guatemala
debe presentar con ocasión de varios instrumentos internacionales que se han adoptado en
materia de armas y municiones. El último informe elaborado se refirió a la implementación de la
Declaración de violencia Armada y Desarrollo.
Sobre el compromiso de impulsar un Plan Nacional de Desarme, que “contemple un conjunto de
medidas dirigidas a disminuir la cantidad de armas de fuego en manos de civiles, complementando
con una intensa campaña de sensibilización que promueva la cultura de paz y desestimule el uso
33
IEPADES: Borrador de Informe sobre la Implementación de la Ley de Armas y Municiones, noviembre 2011
46
de las armas y el recurso de la violencia” (compromiso 74 del ANASJ), el FOSS observa que como
producto de la ejecución de dicho plan, se han realizado operativos conjuntos de desarme entre la
Policía Nacional Civil y la Dirección General de Control de Armas y Municiones. Se ha trabajado en
la profesionalización de las entidades encargadas del control y el combate al tráfico ilícito de
armas de fuego y municiones en un esfuerzo coordinado entre instancias internacionales y el
IEPADES, y se ha iniciado una campaña en contra de la violencia armada entre otras acciones.
Se lanzó también la Campaña “Contra la Violencia, yo no uso armas” como parte de la Estrategia
de Comunicación y la Campaña de Valores del Programa conjunto Ventana de Construcción de
Paz, que lideran la Secretaria de Comunicación Social de la Presidencia de la República y el
Viceministerio de Apoyo Comunitario, como parte de los esfuerzos en sensibilizar a la población en
los temas de prevención de la violencia, privilegiando el tema de la no portación de armas de
fuego y haciendo un llamamiento a la población para su involucramiento en esta temática.
Principalmente se ha dirigido la campaña a población estudiantil, padres de familia y líderes
comunitarios. La campaña se ha desarrollado en tres municipios: Chiquimula; Santa Lucía
Cotzumalguapa y Cobán.
En relación con el compromiso de adoptar las medidas que permitan un efectivo control y registro
de las armas del Estado, de las empresas de seguridad, funcionarios y particulares incluyendo su
huella balística, así como la supervisión de las empresas encargadas de la importación y
comercialización de armas (compromiso 75 del ANASJ), se iniciaron los esfuerzos relacionados al
registro de las armas de las entidades del Estado, como por ejemplo las del Ministerio Público. Sin
embargo, no existe un acuerdo entre las entidades del Estado y la DIGECAM, la cual también es
parte del Estado, para no cobrar el registro de las armas, lo cual siendo un interés supremo
referido al control establecido como prioritario en el Acuerdo, debería realizarse de forma
inmediata y gratuita. Este ha sido el principal obstáculo en esta materia.
Por el procedimiento establecido en la Ley de Armas y Municiones se toma la huella balística de
todas las armas que son registradas ante la DIGECAM, esto ocurre desde hace más de 20 años y no
puede existir registro de arma sin contarse con la huella balística correspondiente. Destaca como
una de las innovaciones de la Ley vigente lo relacionado al marcaje de las armas de fuego. Al
respecto, la DIGECAM se encuentra realizando el marcaje correspondiente en el momento de
47
importación, así como también el marcaje de aquellas armas que ya se encontraban registradas y
que la Ley estableció que deben ser sometidas a marcaje y re-registro.
Tanto la Ley de Armas y Municiones como la que regula los servicios de seguridad privada
contemplan el registro de las armas de estas empresas ante la DIGECAM, la posibilidad que
DIGECAM realice las inspecciones correspondientes, así como los informes e inspecciones ante la
Dirección General de Empresas de Seguridad Privada. Existen acuerdos de ambas Direcciones para
la realización de inspecciones conjuntas los cuales no han iniciado aún, siendo una tarea
pendiente.
Con relación a las empresas de comercialización de armas y municiones, éstas están sujetas a la
inspección de DIGECAM, inspecciones que se realizan con habitualidad, realizándose al menos dos
al año.
NOTA EVALUATIVA
En conclusión, se ha logrado contar con un marco jurídico robusto que limita en gran medida la
posibilidad del desvío de armas hacia el mercado ilegal, así como también, penaliza gravemente
los ilícitos cometidos en contravención de la ley. No obstante, resoluciones como las de la Corte de
Constitucionalidad poco contribuyen en la tarea de disminuir la circulación de armas en
Guatemala. Se han generado esfuerzos dentro de la Comisión para la Prevención y Reducción de la
violencia armada para lograr un plan nacional de desarme que ha empezado a ejecutarse, pero
que es incipiente aún y que necesita de la concurrencia de más esfuerzos. En esa vía es necesario
llamar la atención hacia las pocas facilidades que la Dirección General de Control de Armas y
Municiones propicia con relación al registro de las armas del Estado, principalmente en cuanto al
pago del registro o tenencia, lo cual significan pagos millonarios para algunas de las entidades del
Estado.
Resalta también, la importancia que para el control de armas reviste la emisión de la Ley que
regula los Servicios de Seguridad Privada, la cual completa el marco regulatorio relacionado a las
armas de fuego de las Empresas y coloca a las entidades del Estado encargadas del control, en la
posibilidad de efectuar los controles e inspecciones pertinentes. Al respecto se hace un llamado a
48
que las inspecciones conjuntas inicien lo más pronto posible, tomando en cuenta que la nueva
Dirección de Empresas de Seguridad Privada es de reciente creación y aún es necesario crear las
capacidades respectivas.
Por último, cabe destacar los esfuerzos relacionados a una campaña, que aún no es nacional pero
que integra a la comunidad educativa y líderes comunitarios, lo cual debe tomarse como un
primer esfuerzo estatal con relación al abordaje de una campaña de sensibilización sobre
prevención de la violencia armada y que puede ser ampliada en esfuerzos posteriores.
LEGISLACION EN SERVICIOS DE SEGURIDAD PRIVADA
COMPROMISO DEL ANASJ
COMPROMISO 76. El Organismo Ejecutivo promoverá ante el Congreso de la República una
nueva legislación que regule a las empresas privadas de seguridad, que contemple crear
una Superintendencia para la fiscalización de esas empresas, a cargo del Ministerio de
Seguridad Pública. Dicha entidad deberá contar con recursos suficientes para el efectivo
control del personal, armamento y actividades de las entidades reguladas.
ANTECEDENTES
Los integrantes de la Mesa de Seguridad y Justicia del Congreso de la República y coordinada por
el Presidente de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales iniciaron en el primer
trimestre de 2010 el análisis del contenido de una ley que regulara los servicios de seguridad
privada.
La reflexión tomó como base la propuesta elaborada en 2009, por un grupo de asesores
parlamentarios de la Comisión de Gobernación que recibieron apoyo técnico de organizaciones del
FOSS.
Durante el proceso de deliberación del contenido de la ley, se sumaron paulatinamente más
actores a la discusión, tanto del sector público como el privado, entre ellos representantes del
Organismo Ejecutivo, de la Cámara de Seguridad de Guatemala, la Gremial de Compañías de
49
Seguridad Privada en Guatemala, empresarios de armerías, el Consejo Asesor de Seguridad (CAS),
la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) y organizaciones del FOSS.
El debate y la construcción colectiva dieron como resultado la iniciativa 4212 y su respectivo
dictamen favorable, emitido por de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales. Tras el
proceso de discusión parlamentaria, en noviembre de 2010, quedó aprobada la Ley que regula los
Servicios de Seguridad Privada (LSSP).
Ante la lentitud y omisión del Organismo Ejecutivo de emitir los reglamentos correspondientes de
las leyes ordinarias aprobadas por el Congreso de la República, en especial aquellas en materia de
seguridad, los parlamentarios adoptaron la tesis de incorporar al texto normativo de la LSSP
disposiciones de carácter reglamentario, lo que a corto plazo tiene la ventaja de facilitar la
implementación inicial de la ley; sin embargo, a largo plazo, provoca la petrificación normativa
ante la dinámica cambiante que requiere la actualización de los procesos administrativos para la
gestión administrativa eficiente.
SITUACIÓN ACTUAL
La Ley de Servicios de Seguridad Privada estableció como vacatio legis 90 días después de su
publicación, y el mismo plazo para la emisión de sus reglamentos por el Organismo Ejecutivo;
razón por la cual los reglamentos de la ley debieren ser emitidos como fecha límite en el mes de
marzo de 2011 y su entrada en vigencia en esa misma fecha.
Habiendo transcurrido más de cinco meses de la fecha límite, el Organismo Ejecutivo continúa sin
cumplir con el mandato legal de emitir la reglamentación correspondiente. Existe un proyecto de
Reglamento elaborado por el equipo jurídico del Ministerio de Gobernación (MINGOB), que se
trasladó para su aprobación a la Secretaría General de la Presidencia y permanece sin ser
aprobado.
Asimismo el proceso de institucionalización de la Dirección General de Servicios de Seguridad
Privada se encuentra en una etapa incipiente administrativa organizacional, debido a que aún no
cuenta con los recursos financieros, humanos y tecnológicos indispensables para cumplir sus
funciones.
50
NOTA EVALUATIVA
Consideraciones Generales
La LSSP tiene como objeto regular la prestación de servicios de seguridad privada (SSP), con el fin
de controlar la referida actividad en sus modalidades y a los prestadores de los mismos; así como
los mecanismos de control y fiscalización.
El FOSS considera que la LSSP elimina la dispersión legislativa existente previa a su aprobación, le
brinda al ordenamiento jurídico en materia de servicios de seguridad privada estructura unitaria y
sistémica, con lo cual se excluye los desfases propios de la legislación anterior con la realidad y
transformación social, al haber sido superada por la evolución del sector de servicios de seguridad.
Asimismo la LSSP se encuadra en las normas constitucionales, el Tratado Marco de Seguridad
Democrática en Centroamérica; es concordante con la Ley Marco del Sistema Nacional de
Seguridad (Decreto 18-2008 del Congreso de la República) y la Ley de Armas y Municiones
(Decreto 15-2009 del Congreso de la República), también con los principios y valores de Seguridad
Democrática.
Valoración del contenido normativo
El FOSS estima que la LSSP puede convertirse en un mecanismo para abatir jurídicamente factores
debilitadores de la institucionalidad, como lo es la pérdida de capacidad en el ejercicio de toda la
fuerza pública y los grupos armados ilegales; por cuanto se considera que su contenido recoge la
teoría de la ostentación de la exclusividad de la fuerza por el Estado34, dado que determina:
a) La creación del ente rector35 encargado de la autorización, control y fiscalización de los SSP,
con estructura administrativa que la ubica bajo la inmediata y exclusiva autoridad ministerial
se le otorga partida presupuestaria que permita el funcionamiento adecuado, la que se vería
reforzada con un fondo privativo proveniente del cobro de arancel por autorización de
licencias, inscripción, modificación, fusión de sociedades prestadoras de servicios de
34
Teoría elaborada por Max Weber la cual afirma que el Estado es una entidad que detenta el monopolio de la violencia y los medios de coacción. 35
El ente rector es la Dirección General de Servicios de Seguridad Privada, a cargo del Ministerio de Gobernación.
51
seguridad privada o cualquier otra actividad sujeta a autorización por parte del ente rector;
fondos sujetos al control de la Contraloría de Cuentas.
GRÁFICA NO. 1
Estructura Administrativa Dirección General de Servicios de Seguridad Privada
*Fuente: elaboración propia de conformidad con los dispuesto en la LSSP
b) La subordinación que deben los prestadores de servicios de seguridad al marco de la
regulación ordinaria en materia de seguridad, con lo que no podrán incursionar en el ámbito
de la seguridad pública, así como la colaboración con el ámbito de la seguridad pública en las
acciones para garantizar el orden y seguridad pública tales como las relacionadas con la
investigación criminal, cuando sean requeridos por la autoridad competente. Nunca podrá
atribuirse potestades propias de la Policía Nacional Civil.
c) La definición del régimen legal en la ley de la materia, reglamentos y disposiciones emitidas
por el ente rector, al cual queda sujeto la prestación, contratación, capacitación, acreditación
de los servicios privados de seguridad y su creación, organización, fusión, así como sus
Dirección General de Servicios de
Seguridad Privada
Subdirección General
Departamento de Seguridad Integral
Departamento de Materiales y
Equipos
Departamento de Capacitación y
Desarrollo Tecnológico
Departamento de Supervisión y Fiscalización
Secretaría General
52
actividades, operaciones, funcionamiento o suspensión y liquidación de las personas jurídicas
prestadoras de servicios.
CUADRO No. 3 BENEFICIOS DEL RÉGIMEN LEGAL
Aspecto Regulado Mecanismo Beneficios
Idoneidad de las personas Autorización de persona
jurídica e individual
Reducción del crimen
organizado y delincuentes en
actividades de seguridad
privada legales
Disolución de la sociedad
prestadora de servicios
Intervención de DIGECAM y
DGSSP
Control sobre armas y equipo,
responsabilidad penal y civil
Calidad del servicio Extensión temporal de la
licencia de operación
-Profesionalización de los
prestadores
-Regularización de actuales
prestadores
Condiciones del servicio Visitas de control, fiscalización
y verificación
Verificación in situ
Servicios ilegales Tipificación de delito -Sanción a prestadores ilegales
-Corresponsabilidad de
miembros del órgano de
administración y
representantes legales penal y
civilmente
*Fuente: Elaboración propia con base al contenido del Decreto 52-2010 del Congreso de la República.
d) La vigilancia del desarrollo técnico y capacitación profesional de las personas y entidades que
prestan tales servicios.
Sin embargo, como ya lo expresó con anterioridad, el FOSS señala que la ley presenta debilidades
jurídicas que propician ambigüedades e interpretaciones extensivas que posibilitan la violación a
derechos fundamentales o garantías constitucionales, entre los cuales se identifican:
53
Ausencia de límites de la prestación de los Servicios de Investigación Privada. La ley omite el
ámbito de acción de los actos o hechos de la vida privada de las personas, prescinde de norma
relativa al secreto profesional y la reserva de la información obtenida como resultado de
investigaciones para este servicio.
Omisión de norma que regule la reducción del capital social de las sociedades prestadoras
de servicio, con lo cual se pone en peligro el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por
estas frente a terceros y usuarios de los servicios.
Imprevisión de regla que limite la venta, cesión, transmisión, usufructo y arrendamiento de
la empresa mercantil prestadora de servicios de seguridad privada36 a la autorización estatal.
Así como la calificación del individuo sujeto de los referidos contratos, para evitar la
simulación y la falsedad de identidad de los prestadores de servicios así como la infiltración del
crimen organizado o el anonimato de los verdaderos beneficiados y directores de las empresas
de servicios de seguridad privada (FOSS, 2010).
NOTA EVALUATIVA
Previo a determinar el balance de cumplimiento del compromiso 76 es necesario destacar que en
éste el Organismo Ejecutivo asume dos obligaciones precisas sobre las empresas y servicios
complementarios a la seguridad; la primera de ellas es la promoción de nueva legislación en
materia de empresas y servicios suplementarios de seguridad ante el Congreso de la República y la
segunda se relaciona con la asignación de recursos para el ente rector de los SSP.
Asimismo cabe resaltar que para cada obligación enunciada se determinó elementos y
condiciones específicos a observar. Dada la composición del compromiso, descrito anteriormente,
a continuación se evalúa su grado de cumplimiento en de cada obligación de forma separada y sus
elementos respectivos.
a) La promoción de una nueva legislación en materia de empresas y servicios suplementarios
estaba obligada a observar las características dispuestas para el ente rector: autonomía a
36
La legislación guatemalteca considera a la empresa mercantil bien mueble susceptible de comercio y la sociedad como una persona jurídica capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones.
54
través de su estructura orgánica funcional de Superintendencia, y sujeción administrativa: a
cargo del Ministerio de Seguridad Pública.
En cuanto a las referidas características, el Congreso de la República decidió reconsiderarlas y
valorar su viabilidad jurídica, política, social y económica, por lo que se apartó de la
organización administrativa funcional de superintendencia y optó por la de Dirección General
a cargo de un Ministerio.
Al respecto el FOSS valora como acertada esta decisión debido a que el diseño administrativo
de una superintendencia es contraproducente para la sujeción de las fuerzas armadas privadas
en los casos contemplados en la Ley de Orden Público, dado el carácter autónomo que
caracteriza a ese tipo de estructuras organizativas.
Por otra parte, en el referido compromiso condicionó la creación del ente rector a la
existencia del Ministerio de Seguridad Pública, supuesto que implicaba el previo desarrollo del
proceso de formación y sanción de una ley que reformara la Ley del Organismo Ejecutivo con
la finalidad de crear el referido Ministerio, así como la conformación administrativa del mismo,
y una vez concluido este procedimiento, crear el ente rector de los Servicios de Seguridad
Privada. El FOSS estima que la inobservancia de esta precondición ha evitado, al menos en
teoría, la postergación y el letargo en la aprobación de la Ley de Servicios de Seguridad
Privada.
b) Asignación de recursos para el ente rector de los Servicios de Seguridad Privada
Convenientemente la LSSP en su artículo 14 determinó la existencia de recursos para la Dirección
(ente rector) como garantía para que ésta cuente con recursos que le permitan cumplir sus
funciones. Según lo establece la referida ley, estos pueden proceder de varias fuentes: a) del
presupuesto del MINGOB, b) de los pagos de autorización de licencias de operación, revisiones o
cualquier otro concepto que realicen quienes presten servicios de seguridad, c) del cobro de
multas, programas especiales y profesionales a favor de los prestadores de servicios de seguridad
privada y, d) de lo dispuesto en otras leyes.
55
El FOSS recalca que la funcionalidad y utilidad de la LSSP se encuentra íntimamente ligada a la
existencia de los reglamentos respectivos que permitan su implementación, operatividad y
materialización de la estructura administrativa de la Dirección, así como la asignación de recursos
humanos, financieros y tecnológicos para que el ente rector cumpla adecuadamente con sus
funciones y obligaciones.
De persistir la carencia de recursos suficientes, tanto de carácter financiero y humano, así como de
tecnología en la Dirección así como de la ausencia de los reglamentos respectivos de la ley, su
funcionalidad y utilidad será desperdiciada contradictoriamente por el Organismo Ejecutivo que
promovió su aprobación y es el principal obligado a mantener el monopolio de la fuerza.
Por las razones expuestas el FOSS coincide con la valoración de que la aprobación de leyes en
materia de seguridad, por sí solas, no es la solución a los graves problemas que agobian al país en
esta materia37, requieren de voluntad política que se traduzca en acciones que concretas.
.
AGENDA LEGISLATIVA
COMPROMISOS DEL ANASJ
Además del Compromiso 76, contenido en el Eje VII, y desarrollado ampliamente en el apartado anterior, el Eje IX, contiene 10 compromisos específicos (del 83 al 92), cuya principal responsabilidad recae en el Organismo Legislativo. En los mismos, el Congreso de la República asume una agenda que abarca:
- Reformar la Ley del Organismo Ejecutivo, para la creación del Ministerio de Seguridad Pública (Compromiso 83);
- Promover reformas a la Ley de la Carrera Judicial para fortalecer el sistema disciplinario (Compromiso 84);
- Aprobación del marco normativo que regule la actividad de la entidad de Investigación Criminal (Compromiso 85);
- Fortalecer el marco normativo de la PNC en las áreas que sea necesario (Compromiso 86);
37
García Rodas, Oliverio. Se aprueban Leyes y sigue el problema. Prensa Libre, 16 de enero de 2011, Guatemala.
56
- Analizar y proponer reformas al Código Penal y Procesal Penal, a efecto de adecuarlo a la implementación de medidas contra la corrupción; entre otros, tipificar el Delito de Tráfico de Influencias y tipificar el delito de Enriquecimiento Ilícito (Compromiso 87);
- Promover la aprobación de una ley sustantiva y procesal en materia agraria (Compromiso 88);
- Promover reformas al Ley Orgánica del Ministerio Público para fortalecer su organización y sistema de carrera fiscal (Compromiso 89);
- Aprobar la Ley Marco de Inteligencia (Compromiso 90);
- Aprobar reformas a la Ley de Amparo (Compromiso 91);
- Apoyar la prórroga del plazo del mandato de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), así como las propuestas legislativas que presente al Congreso de la República (Compromiso 92).
SITUACIÓN ACTUAL
Dentro del período de monitoreo que abarca el presente informe, vale mencionar que hacia
finales del segundo semestre de 2010 se registra con satisfacción la aprobación de dos leyes
importantes para las organizaciones que conforman el FOSS, por su relevancia en los ámbitos de
seguridad y justicia, siendo ellas la Ley de Servicios de Seguridad Privada38 (ver apartado anterior)
y la Ley de Extinción de Dominio39. Si bien esta última no está contenida expresamente como
compromiso del ANASJ, la misma fue conocida por el pleno del Congreso, coincidentemente, el
mismo día de suscripción del mismo, y se enmarca directamente en el contexto de instrumentos
normativos que fortalecen el sistema de justicia, dotando al Estado de una valiosa herramienta
para el combate frontal a la corrupción y a los negocios derivados de las actividades del crimen
organizado, coincidiendo de esa cuenta con el espíritu del Acuerdo Nacional para el Avance de la
Seguridad y la Justicia. Vale destacar que la Mesa de Seguridad y Justicia del Congreso, a través de
su Coordinador consideró prioritarios estos dos temas durante ese lapso de tiempo, habiendo
contribuido las organizaciones del FOSS significativamente tanto al enriquecimiento de su
contenido, así como también a la generación de las condiciones políticas para la aprobación de
dichos trascendentales decretos.
Durante el año 2011, el Congreso de la República no se ha caracterizado precisamente por un alto
ritmo de trabajo. La convocatoria oficial a elecciones generales fue realizada por el Tribunal
Supremo Electoral el 2 de mayo y el Congreso de la República concluyó con su período ordinario
de sesiones el 15 de mayo, de conformidad con la ley. Al momento de concluir el primer período
ordinario de sesiones, la agenda legislativa se encontraba estancada a raíz de la interpelación del
Ministro de Gobernación, Carlos Menocal, solicitada por la Diputada Rosa María de Frade a raíz de
38
Decreto 52-2010 del Congreso de la República. 39
Decreto 55-2010 del Congreso de la República.
57
motivos concretos ligados a un cuestionado proceso de compra de armas y municiones por parte
de dicha cartera. Sin embargo, la bancada del partido LIDER se adhirió con posterioridad a dicha
interpelación, lo cual prolongó el interrogatorio al titular de la cartera del interior de manera
innecesaria e improductiva durante el período de receso parlamentario, hasta una vez iniciado el
segundo período de sesiones ordinarias, en el mes de agosto.
Durante el primer período ordinario de sesiones, del 14 de enero al 15 de mayo del corriente año,
el Congreso aprobó únicamente ocho decretos, varios de los cuales estaban relacionados con la
aprobación o prórroga de estados de sitio o de otros estados contemplados en la Ley de Orden
Público. En términos de su relación con temas de seguridad y justicia, el único decreto del
Congreso significativo es el 07-2011, aprobado el 28 de abril de 2011, que dispone reformar el
Código Procesal Penal en función de la asignación de competencia a los jueces de paz, mediante
un procedimiento simplificado para conocer casos que no sean calificados de mayor gravedad, con
el fin de generar mejores condiciones para responder a la demanda de justicia y con ello la
posibilidad de aumentar el número de sentencias (hecho digno de ser valorado en su justa
dimensión, sin podérsele considerar en lo absoluto como cumplimiento del compromiso 87 del
ANASJ).
La Mesa de Seguridad y Justicia, siempre bajo la coordinación del diputado Oliverio García Rodas,
se reunió durante el primer semestre del año para conocer algunos temas de primer orden, pero
sin que ello se reflejara en la concreción de dictámenes que a su vez fuesen debatidos en el pleno.
Algunos de estos temas fueron: la reforma policial, la creación de la Policía Técnica de
Investigación Criminal y las reformas a la Ley Orgánica del Ministerio Público.
Por su relevancia con los temas contenidos en el ANASJ, vale la pena mencionar que en los meses
de abril y mayo, tres instituciones académicas, la Universidad de San Carlos de Guatemala, la
Universidad Rafael Landívar y la Asociación de Investigación y Estudios Sociales, ASIES (esta última
integrante del FOSS), promovieron una propuesta de reformas a la Constitución Política de la
República en materia de seguridad y justicia, la cual fue conocida por la Mesa de Seguridad y
Justicia en dos sesiones, el 23 de mayo y el 13 de junio40. El objetivo de esta propuesta consiste en
reformar cinco aspectos torales, tales como el período de funciones y modalidad de elección de
los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, la Carrera Judicial, la forma en la que se integra la
comisión que postula a las y los candidatos a la Fiscalía General y Jefatura del Ministerio Público, la
asistencia legal gratuita y la institucionalidad de la Policía Nacional Civil. Esta propuesta se
convirtió en la Iniciativa de Ley 4387, teniendo como ponentes a los diputados Roberto Alejos,
40
El 13 de junio, la Mesa de Seguridad y Justicia también recibió al Magistrado de la Corte de Constitucionalidad, Roberto Molina Barreto, quien actuando a título personal presentó por su parte otra propuesta de reforma constitucional, la cual, además de coincidir en varios aspectos con la de USAC, URL y ASIES, pretende también modificar algunos aspectos que le atañen a la modalidad y temporalidad de los magistrados de la Corte de Constitucionalidad. Sin embargo, dicho tema no fue incorporado en la propuesta original de las tres instituciones académicas y tampoco se ha convertido en iniciativa de ley.
58
Ovidio Orellana, Jaime Martínez Lohayza, Valentín Gramajo, Carlos Fion, José Alberto Gándara,
Francisco Contreras, José Alejandro Arévalo, Nineth Montenegro y BaudilioHichos.
Esta iniciativa de ley fue conocida por el pleno del Congreso el 23 de agosto y enviada para su
estudio y dictamen a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales. El 20 de septiembre, la
Mesa de Seguridad y Justicia convocó a una nueva reunión para anunciar la metodología de
discusión y debate de esta propuesta, ya convertida en Iniciativa de Ley, la cual consistirá en
convocar a un período de audiencias para que las organizaciones e instituciones que así lo deseen
puedan participar en audiencias de 40 minutos cada una, a partir del 24 de octubre, para fijar su
posición sobre los temas de la reforma. Se estima que la Comisión de Legislación y Puntos
Constitucionales utilice algunos de los argumentos que se expongan en dichas audiencias, para la
elaboración del dictamen, que deberá ser conocido oportunamente por el pleno del Congreso.
Tomando en cuenta los tiempos políticos, parece poco probable, aún si la Comisión de Legislación
y Puntos Constitucionales lograse concluir con el dictamen y reunir las firmas respectivas de la
mayoría de los legisladores que la integran, que dicho dictamen pudiese ser conocido todavía
durante la presente legislatura. En todo caso, será uno de los principales asuntos que exijan la
atención del Congreso a partir del 14 de enero de 2012.
SITUACIÓN LEGISLATIVA DE OTRAS INICIATIVAS DERIVADAS DEL ANASJ
Además de los temas mencionados anteriormente, no se registran mayores avances.
- Transcurridos más de dos años y medio de la firma del ANASJ, el Organismo Ejecutivo no
ha presentado ninguna iniciativa de ley que disponga reformar la Ley del Organismo
Ejecutivo con la finalidad de crear el Ministerio de Seguridad. En el presente informe, ya
se ha hecho referencia a los avances en términos del debate conceptual bajo el apartado
sobre la institucionalidad de la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad. Tal como se
expresó en el Primer Informe del FOSS de Monitoreo del ANASJ, existen dos iniciativas de
ley presentadas previamente por diputados de los partidos LIDER y UCN41, las cuales
tampoco tuvieron ningún avance durante el período de monitoreo, toda vez que en la
Mesa de Seguridad y Justicia del Congreso de la República prevaleció el criterio que es el
Ejecutivo el que tiene la responsabilidad de presentar su propia visión a través de una
iniciativa de ley y solamente después de ello, le corresponde al Congreso iniciar el proceso
de debate y aprobación respectiva.
41
Iniciativas 4033, presentada por el diputado Roberto Villate y otros legisladores del partido LIDER, y 4039, cuyo ponente es el diputado Baudilio Hichos, de UCN.
59
- No hay avances a nivel del Organismo Legislativo en relación con una eventual iniciativa de
Ley de Reformas a la Carrera Judicial, toda vez que –al igual que en el tema anterior- desde
un principio en la Mesa de Seguridad y Justicia prevaleció el criterio que la elaboración de
dicha iniciativa le correspondería al Organismo Judicial, situación que no se ha dado. Sin
embargo, es importante tomar en cuenta en este contexto la discusión sobre la propuesta
de reforma constitucional referida arriba, pues de su resultado debería derivarse una
normativa ordinaria que reforme sustancialmente la Carrera Judicial.
- No hay ningún avance en lo referente al marco normativo de la entidad que regule la
investigación criminal. Si bien la Mesa de Seguridad y Justicia del Congreso trató el tema
en algunas de sus reuniones, lo hizo con la intención de escuchar y ponderar las distintas
opiniones y posiciones que existen al respecto. Prevalece el criterio de esperar a que
avance el proceso de reforma policial y que quede mejor definido el modelo de la PNC.
Así mismo es importante tomar en cuenta el debate sobre la propuesta de reforma
constitucional mencionado arriba, en tanto la misma también plantea el desarrollo de un
marco legal al cual deberá de adaptarse la normativa de la entidad que regule la
investigación criminal.
- En la misma línea de dependencia de los procesos de reforma policial y reforma
constitucional se encuentra el tema de cualquier ley que pretenda modificar aspectos
relacionados con la PNC. Por lo tanto, a nivel del Organismo Legislativo no hay ningún
avance al respecto. La Comisionada Presidencial para la Reforma Policial, Helen Mack, ha
manifestado preocupación y críticas por el poco apoyo que ha recibido el proceso de
reforma policial por parte de los organismos del Estado, lo cual, según la Comisionada,
también quedó reflejado en la imposibilidad y prácticamente relegación de la iniciativa de
ley que hubiera perseguido la institucionalización del proceso de reforma policial, lo cual a
la vez es relevante ante el desafío que implica la continuidad del mismo, bajo el nuevo
gobierno que tomará posesión a partir del 14 de enero de 2012.
- Respecto a la tipificación del enriquecimiento ilícito y del tráfico de influencias, partiendo
de lo que el FOSS informó en el primer informe de monitoreo del ANASJ en mayo de 2010,
y tomando en cuenta que durante el segundo semestre de dicho año no se registró ningún
60
avance del tema, algunas organizaciones de sociedad civil (CEG, ICCPG y ASIES), con el
acompañamiento de organismos internacionales (OACNUDH y CICIG), se dieron a la tarea
de construir durante el primer trimestre de 2011 una nueva propuesta técnica, tomando
como base el dictamen favorable unificado de las tres iniciativas, que había sido emitido
en diciembre de 2008. Esta nueva propuesta fue presentada y debatida en un seminario
conjunto entre las organizaciones participantes de la Mesa, en el mes de abril, y
posteriormente la discusión fue retomada en septiembre de este mismo año. El esfuerzo
no se ha limitado a la simple tipificación del tráfico de influencias y del enriquecimiento
ilícito, estando sobre el tapete más bien la discusión de una iniciativa integral contra la
corrupción. La Mesa de Seguridad y Justicia ha enfatizado la necesidad de que el pleno
apruebe cuanto antes esta normativa, sin embargo, al igual que con el tema de extinción
de dominio, en el año anterior, las resistencias a lo interno del Congreso en ese tema
apuntan a que la discusión aún será bastante difícil una vez hayan tomado posesión los
parlamentarios de la Séptima Legislatura.
- No hay absolutamente ningún avance en la aprobación de una ley sustantiva en materia
de jurisdicción agraria. No existe ninguna iniciativa presentada al respecto.
- De igual manera, tampoco se registra ningún movimiento en la legislación que regule el
Sistema Nacional de Inteligencia. El debate sobre las iniciativas mencionadas en el Primer
Informe del FOSS de Monitoreo del ANASJ, particularmente la iniciativa 3314, que se
enmarca dentro de los principios de la seguridad democrática, no se ha reactivado en lo
absoluto, en función de la necesidad de adecuar su contenido y enfoque acorde con la Ley
Marco del Sistema Nacional de Seguridad.
- En relación con la Iniciativa 4084, que dispone reformas a la Ley Orgánica del Ministerio
Público, la Fiscal General, Dra. Claudia Paz y Paz ha promovido desde el mismo mes que
asumió el cargo (diciembre de 2010), la discusión y la aprobación de dichas reformas,
sobre todo en lo referente a temas de la carrera fiscal y el régimen disciplinario. La Fiscal
ha sido recibida en repetidas oportunidades por diversas instancias del Congreso de la
República, como la Junta Directiva, la instancia de Jefes de Bloque, la Mesa de Seguridad y
Justicia, pero estos esfuerzos han sido insuficientes, a lo que se agrega las gestiones en pro
61
de la readecuación presupuestaria para el año fiscal 2012. No obstante, ni las reformas a la
Ley Orgánica ni la readecuación presupuestaria han avanzado, de tal manera que tanto el
nuevo Gobierno, como los diputados de la Séptima Legislatura deberían comprometerse
de lleno al apoyo administrativo, político y financiero que garantice la continuidad del
trabajo que desempeña la actual titular del MP.
- La discusión sobre las reformas a la Ley de Amparo, Exhibición Personal y
Constitucionalidad es otro de los temas que se ha estancado. Tal como se recordará,
según el Primer Informe del FOSS de Monitoreo del ANASJ, desde el 22 de agosto de 2005
se presentó la iniciativa número 3319 al Congreso de la República por la Corte Suprema de
Justicia42. El anteproyecto se fundamentó en la propuesta formulada por la Comisión
Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia (CNSAFJ) a través de
la Subcomisión de Agilización y Transparencia que funcionó en ese período.
El contenido de la iniciativa se basó en un estudio previamente efectuado, en el que se
puso de manifiesto que el amparo como instrumento de defensa de los derechos
constitucionales se ha desnaturalizado, ya que en la práctica se utiliza como medio para
retardar la administración de justicia, convirtiéndolo en una instancia viciosa de revisión
indebida de lo resuelto en la jurisdicción ordinaria, que obstaculiza el desarrollo adecuado
de los procesos tramitados en ésta43.Tal como se relató en el Primer Informe del FOSS de
Monitoreo del ANASJ, el Pleno del Congreso de la República conoció y ordenó remitir a
Comisiones de Legislación y Puntos Constitucionales, y Extraordinaria de Reformas al
Sector Justicia para dictamen conjunto. El 29 de noviembre 2007se emitió el dictamen
conjunto en sentido favorable. Las recomendaciones emitidas por la Corte de
Constitucionalidad (CC) como parte del dictamen a la iniciativa No. 3319, presentan un
importante sustento en la doctrina que ha sido aplicada por la Corte, en algunos casos,
durante más de diez años, con el fin lograr la administración de la justicia constitucional de
amparo en forma pronta, cumplida y eficaz; lo que supone una coincidencia entre el
42 Según Acuerdo No. 31-2005 de la Corte Suprema de Justicia. 43 ASIES. Proceso de fortalecimiento de justicia. Avances y debilidades, julio 2003-junio 2006. Cuarto informe.
Guatemala, noviembre de 2006. Págs. 86 y 87.
62
contenido de la iniciativa y la práctica jurisdiccional que debe destacarse a fin de fortalecer
el proceso de amparo.
El dictamen de la CC a que se hace referencia es desfavorable para cinco artículos y
favorable para seis. En el primer Informe de Monitoreo del ANASJ se estableció que la
Iniciativa se encontraba lista para entrar a aprobarse en tercer debate, con las enmiendas
respectivas derivadas de la opinión de la CC; sin embargo, transcurridos dos años y medio
de la firma del ANASJ, y en las postrimerías de la Sexta Legislatura, se constata que no ha
habido voluntad política en el Congreso de la República para la aprobación de dicha
normativa. Actualmente el expediente de la Iniciativa se encuentra en custodia en la
Dirección Legislativa del Congreso de la República y no ha tenido movimiento desde el 6
de marzo de 200944.
- A manera de complementar el panorama, vale la pena mencionar la existencia de otras
tres iniciativas de ley que persiguen reformas en materia de la Ley de Amparo.
Así, la Iniciativa 3942, presentada el 21 de octubre 2008 por diputados de la Bancada de la
Unidad Nacional de la Esperanza (UNE). Esta forma parte del primer grupo de reformas
propuestas por la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). Se
fundamenta en la necesidad de que el amparo en materia judicial sea un medio efectivo y
rápido de salvaguarda de derechos, lo que supone la debida aplicación de los principios de
concentración, celeridad, derecho de defensa, motivación de los fallos y contradictorio.
El Pleno del Congreso de la República conoció y ordenó remitir la iniciativa a las
Comisiones de Legislación y Puntos Constitucionales y Extraordinaria de Reformas al
Sector Justicia para dictamen conjunto45.Solamente la Comisión Extraordinaria de
Reformas al Sector Justicia emitió con fecha 28 de abril 2010 el dictamen favorable con
modificaciones46, habiéndolo remitido como corresponde a la Dirección Legislativa. Este
44
Fuente: Dirección Legislativa del Congreso de la República, según contacto telefónico con Nidia Mendoza realizado el 26 de enero de 2011.
45 El 28 de octubre 2008 conoció el Pleno del Congreso de la República.
46 Fuente: http://www.congreso.gob.gt/uploadimg/archivos/dictamenes/1020.pdf Consultada el 26
de enero de 2011.
63
expediente se encuentra en custodia en la Dirección Legislativa del Congreso de la
República, sin movimiento desde la citada fecha de abril de 2010.
La Iniciativa con el número de registro 4020, presentada por el diputado José Roberto
Alejos Cámbara en marzo de 2009, propone, frente a las dos iniciativas anteriores, la
creación de tribunales privativos y especializados en materia de amparo con el fin de
alcanzar independencia jurídica, estructural, administrativa y financiera, descongestionar
los órganos jurisdiccionales ordinarios y resolver los procesos dentro de los plazos legales
establecidos. El 17 de marzo 2009 el Pleno del Congreso de la República conoció y ordenó
remitir a Comisiones de Legislación y Puntos Constitucionales y Extraordinaria de
Reformas al Sector Justicia para dictamen conjunto. Sin embargo, esta iniciativa tampoco
ha tenido movimiento desde el 17 de marzo de 200947 .
Por su parte, y obedeciendo a motivaciones ajenas al ANASJ, el Tribunal Supremo Electoral
presentó por su parte el 11 de octubre 2010 la iniciativa 4289, la cual propone reformar
los artículos 11 y 12 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad, con el
fin de que sea la Corte de Constitucionalidad quien conozca en única instancia de las
acciones constitucionales de amparo promovidas en contra del Tribunal Supremo
Electoral. La iniciativa aún no ha sido conocida por el Pleno del Congreso de la República y
se encuentra en custodia en la Dirección Legislativa del Congreso de la República, sin
movimiento desde el 11 de octubre de 201048.
NOTA EVALUATIVA
El FOSS considera que el proceso de reformas a la Ley constitucional de Amparo, Exhibición
Personal y de Constitucionalidad iniciado a partir de la presentación de la Iniciativa No. 3319 de la
Corte Suprema de Justicia y las sucesivas iniciativas, con los números de registro 3942 y 4020,
tiene como objeto contribuir a evitar el retraso en la administración de justicia, especialmente en
la tramitación del amparo judicial.
47
Fuente: Dirección Legislativa del Congreso de la República. 48
Fuente: Dirección Legislativa del Congreso de la República, según contacto telefónico con Nidia Mendoza realizado el 26 de enero de 2011.
64
No obstante, en virtud del estado de cumplimiento referido en los párrafos anteriores, el
compromiso número 91, relativo a “aprobar reformas a la Ley de Amparo”, habiendo transcurrido
más de dos años y medio desde la suscripción del ANASJ, no ha sido cumplido por el Congreso de
la República. La Iniciativa No. 4289 por su parte, por referirse a materia electoral no comparte el
objetivo común referido para las otras iniciativas.
Considerando que la iniciativa 3319 posee un mayor grado de avance en el proceso legislativo de
reforma y ya cuenta con un dictamen de la Corte de Constitucionalidad, el FOSS recomienda al
Congreso de la República retomar el compromiso y basado en análisis, estudios y opiniones
técnico – jurídicas, se aproveche el avance del proceso de reforma legislativa de la iniciativa No.
3319 para aprobar aquellas que respondan eficazmente al objetivo de contribuir a evitar el retraso
en la administración de justicia.
65
CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES
Finalizando la actual administración gubernamental, misma que promovió la firma del ANASJ, y a
más de dos años y medio de firmado, el mismo ha pasado de ser la expectativa de ordenamiento y
priorización para enfrentar los principales problemas en materia de seguridad y justicia, a
convertirse en un referente meramente marginal.
Partiendo de la base de las conclusiones y reflexiones finales, presentadas por el FOSS en su
Primer Informe de Monitoreo del ANASJ en mayo de 2010, se presentan a continuación algunas
conclusiones y reflexiones finales sobre cada uno de los temas tratados, con la firme convicción de
que las próximas autoridades del Ejecutivo, las y los diputados de la Séptima Legislatura, los
operadores de justicia –particularmente los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia- y el
Ministerio Público, así como la sociedad guatemalteca en su conjunto, tomen en cuenta para la
planificación de sus planes, proyectos y programas el Acuerdo Nacional para el Avance de la
Seguridad y la Justicia como un marco referencial indispensable e ineludible.
En este sentido, el relanzamiento del ANASJ, como un acto voluntario de parte de las próximas
autoridades del Ejecutivo, enviaría una buena señal, en el sentido de manifestar una voluntad
política genuina para su apropiación y cumplimiento. Retomar y darle continuidad a los procesos
iniciados, tomando como referentes las hojas de ruta y documentos elaborados será una muestra
más de compromiso en la línea de profundización y mejoramiento de lo avanzado hasta el
momento.
La consecuente voluntad política que exprese la próxima bancada del partido oficial y demás
fuerzas políticas aliadas será fundamental para lograr una sustentabilidad integral respaldada por
los necesarios cambios en el marco normativo. Cualquier reforma constitucional debe enmarcarse
plenamente dentro del concepto y principios del Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y
Función del Ejército en una Sociedad Democrática (AFPC) y del ANASJ y ser, por lo tanto,
congruente con el fortalecimiento de los sistemas de seguridad y justicia, observando un
irrestricto respeto de los DDHH.
En ese sentido, esfuerzos de gran envergadura como la implementación de la Estrategia de
Seguridad en Centroamérica o la definición del modelo y del rol del Ejército en un Estado
democrático de derecho, debe apegarse a los principios y compromisos contenidos en dichos
Acuerdos.
En lo específico, el FOSS considera que:
1. Sobre el Sistema Nacional de Seguridad
66
Se han registrado avances en la institucionalidad planteada en la Ley Marco del Sistema Nacional
de Seguridad. Existe a lo interno de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad una
propuesta de diseño del “Ministerio de Seguridad y Justicia”, que considera varios postulados
contenidos leyes y tratados nacionales e internacionales, así como en acuerdos emanados de la
sociedad civil. Sin embargo, para que se concrete su creación se deben modificar algunas normas
contenidas en propias leyes nacionales como la Ley del Organismo Ejecutivo, Ley de la DIGICI, Ley
de Armas y Municiones y de la misma Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad.
Aunque los lineamientos de la Política Nacional de Seguridad ya fueron aprobados por el Consejo
Nacional de Seguridad y la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad continúa
trabajando en el desarrollo conceptual de dicha Política Nacional de Seguridad, aún no se tiene un
plazo definido para la concreción y aprobación de la misma.
La institucionalidad del CNS se fortaleció a través de la aprobación de los Reglamentos de la Ley
Marcos del SNS –Acuerdo Gubernativo 166-2011- y de la Inspectoría General del SNS –Acuerdo
Gubernativo 177-2011-. Además, se incorporó al Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado para el 2012, el presupuesto que corresponde a la Secretaría Técnica del SNS, la Comisión
de Asesoramiento y Planificación, la Inspectoría General del SNS y del Instituto Nacional de
Estudios Estratégicos en Seguridad. Acuerdos Gubernativos y Ministeriales, que propician una
continuidad en los procesos. Sin embargo, los avances aún son insuficientes. Por lo tanto, se
recomienda:
a) Mantener la asignación de adecuados recursos técnicos, financieros, humanos y
materiales a la institucionalidad del SNS en su conjunto.
b) Presentar a la mayor brevedad la Política Nacional de Seguridad, involucrando
debidamente a la nueva administración gubernamental en el compromiso para su
implementación.
c) Profundizar y consolidar el enfoque de género dentro del conjunto de la institucionalidad
del SNS.
d) Definir los fundamentos conceptuales, funcionales y operativos del Sistema Nacional de
Inteligencia y la presentación de un Plan Nacional de Inteligencia.
e) Fortalecer la capacidad técnica de la Secretaría de Inteligencia del Estado, de la Dirección
General de Inteligencia Civil y se cree una coordinación con visión sistémica, junto a la
PNC, para que el Sistema Nacional de Inteligencia no sea limitado en sus funciones.
2. Sobre el Sistema Penitenciario
Tal como se mencionó en el Primer Informe del FOSS de Monitoreo del ANASJ, el eje de
compromisos relativos al Sistema Penitenciario es el que más dista de cumplimiento. El Sistema
67
Penitenciario no cumple con su principal cometido, como lo es el contar con centros penitenciarios
que formen y reinserten a la población privada de libertad.
Si bien se ha avanzado en materia del censo de la población privada de libertad, estos mismos
avances no hacen sino confirmar que continúa la sobrepoblación y, en varios casos, el
hacinamiento de la población privada de libertad bajo condiciones que frecuentemente rebasan
los límites mínimos del decoro y de la dignidad humana. Tal como se menciona en el apartado
respectivo, el sistema penitenciario no está en la capacidad de garantizar el acceso mínimo a
servicios de salud, educación y ocupación adecuados, particularmente en el caso de la población
femenina privada de libertad.
Además del incumplimiento sistemático delo estipulado en la Ley del Régimen Penitenciario
(Decreto 33-2006), y no obstante haberse asumido en el ANASJ, la “inmediata aprobación de su
reglamento” el mismo, después de una serie de borradores, aún no ha sido promulgado.
Se siguen utilizando instalaciones militares como centros de detención, sin que exista hasta el
momento una temporalidad limitada para ello, lo cual, no sólo es violatorio de los artículos 10 y 19
constitucionales, sino además atenta contra los principios de un Sistema Penitenciario moderno,
sustentable, profesional, humano y bajo control civil.
En tal virtud, el FOSS recomienda, particularmente a las nuevas autoridades del Ministerio de
Gobernación y del Sistema Penitenciario, el pleno cumplimiento de la ley respectiva, la pronta
emisión de los reglamentos derivados de la misma, el reconocimiento, fortalecimiento y trabajo
conjunto con la Comisión Nacional del Régimen Penitenciario, así como con la Comisión Consultiva
en materia de salud, educación y trabajo.
Así mismo, el FOSS también recomienda al Ministerio de Finanzas y al Congreso de la República un
incremento significativo de recursos, con sus respectivos mecanismos de control y transparencia,
para fortalecer el SP y dignificar la carrera penitenciaria, a la vez de contar con centros adecuados
para la reinserción de la población penitenciaria.
A partir de lo ya recomendado en el primer informe, el FOSS enfatiza en la necesidad de cumplir
integralmente con las medidas asumidas por el Estado a través de los compromisos del Eje II del
ANASJ.
3. Sobre el Acceso a la Justicia
Fue escaso el número de órganos jurisdiccionales creados por OJ en la República, sin embargo
modificó competencias y jurisdicciones de distintos órganos jurisdiccionales con el fin de mejorar
el acceso a la justicia, la gestión y organización judicial; así como se pusieron en funcionamiento
órganos jurisdiccionales creados en años anteriores que no se habían inaugurado.
68
El FOSS manifiesta su preocupación por la decisión que tomó la CSJ con respecto al programa de
formación inicial para jueces de paz y primera instancia, por considerar que contraviene lo
dispuesto en la Ley de la Carrera Judicial, al reducir su duración. Asimismo, exhorta a las
autoridades judiciales a que sean públicos los resultados del monitoreo y evaluación del impacto
de capacitación en formación inicial y continua, el cual se lleva a cabo en la formación inicial para
aspirantes a jueces de paz, el cual puede servir de Plan Piloto.
4. Sobre la Política de Investigación Criminal
El FOSS constata importantes avances, en la práctica, en materia de investigación criminal y en la
coordinación entre el MP, el INACIF, el Ministerio de Gobernación y la PNC. Sin embargo,
recomienda se retome el proceso de discusión, elaboración, redacción y aprobación del
documento de “Política Criminal del Estado de Guatemala” como un esfuerzo coordinado entre los
Organismos Ejecutivo, Judicial, Legislativo, el INACIF y el Instituto de la Defensa Pública Penal, bajo
la coordinación del MP.
El FOSS recomienda y considera indispensable que el Estado de Guatemala en su conjunto, con la
participación de las organizaciones sociales especializadas en temas de seguridad, lleguen a una
conclusión sobre el modelo institucional y administrativo a implementar para solucionar las aún
persistentes falencias estatales en materia de investigación criminal.
Es necesario un esfuerzo que involucre al Congreso de la República para aprobar las reformas al
marco jurídico que regula el funcionamiento del Ministerio Público, particularmente para
fortalecer su autonomía, la carrera fiscal, el régimen disciplinario y darle sustentabilidad financiera
a la institución.
5. Sobre la protección integral de operadores de justicia y defensores/as de derechos humanos
El FOSS reitera que sigue siendo incipiente el marco normativo y las capacidades reales del Estado
de Guatemala para poder proteger a los operadores de justicia y defensores de derechos
humanos. El FOSS recomienda a las autoridades entrantes retomar procesos iniciados en este
sentido al principio de la administración actual, demostrar voluntad política y promover la
asignación de recursos financieros y humanos para el libre y seguro desenvolvimiento de labores
de los operadores de justicia a todo nivel, testigos y otros sujetos procesales, así como defensores
y defensoras de los derechos humanos y de sus respectivas organizaciones.
69
6. Sobre el control de Armas y Municiones
Se ha avanzado en la construcción de un marco jurídico razonable que limita en gran medida el
mercado ilegal de armas y penaliza severamente las acciones ilícitas que contravienen la ley. Sin
embargo existe aún falta de voluntad para cumplir con la ley a cabalidad, debido en muchos casos
a presiones que responden a intereses de criterio particular y privado en relación con la compra y
venta de armas y municiones. En ese sentido, el FOSS reconoce como avance la emisión del
Reglamento de la Ley de Armas y Municiones, a pesar de haberse promulgado con dos años de
atraso.
Así mismo, se ha avanzado en la generación de esfuerzos dentro de la Comisión para la Prevención
y Reducción de la violencia armada para lograr un plan nacional de desarme. A pesar de haberse
ya iniciado dicho plan, las acciones emprendidas hasta el momento son aún incipientes y se
necesita de la articulación y sinergia de mucho más esfuerzos y recursos. En esa línea, llama la
atención las pocas facilidades que la Dirección General de Control de Armas y Municiones propicia
con relación al registro de las armas del Estado, principalmente en cuanto al pago del registro o
tenencia, lo cual significan pagos millonarios para algunas de las entidades del Estado.
Para un efectivo control de armas y municiones es importante también contemplar la Ley que
regula los Servicios de Seguridad Privada, la cual ofrece el marco regulatorio relacionado a las
armas de fuego de las Empresas y otorga a las entidades del Estado la posibilidad de efectuar los
controles e inspecciones necesarias. Es importante por ello fortalecer las instituciones y acciones
destinadas a la inspección y control, como la nueva Dirección de Empresas de Seguridad Privada
de reciente creación.
Por último, cabe destacar los esfuerzos relacionados a una campaña que aún no es nacional pero
que integra a la comunidad educativa y líderes comunitarios, lo cual debe tomarse como un
primer esfuerzo estatal con relación al abordaje de una campaña de sensibilización sobre
prevención de la violencia armada y que puede ser ampliada en esfuerzos posteriores.
7. Sobre el funcionamiento y la implementación de la normativa sobre Servicios de Seguridad
Privada
El FOSS considera que la LSSP elimina la dispersión legislativa, brinda al ordenamiento jurídico en
materia de servicios de seguridad privada estructura unitaria y sistémica, con lo cual se excluye los
desfases propios de la legislación anterior con la realidad y transformación social.
Su texto se caracteriza por incluir disposiciones de carácter reglamentario, lo que a corto plazo
tiene la ventaja de facilitar la implementación inicial de la ley; sin embargo, a largo plazo, provoca
la petrificación normativa ante la dinámica cambiante que requiere la actualización de los
procesos administrativos para la gestión administrativa eficiente; así como poseer debilidades
70
jurídicas que propician ambigüedades e interpretaciones extensivas que posibilitan la violación a
derechos fundamentales o garantías constitucionales.
8. Sobre la Agenda Legislativa en materia de Seguridad
El FOSS reconoce el avance en materia de agenda legislativa sobre temas de seguridad y justicia
del Congreso de la República, principalmente a partir del trabajo de la Mesa de Seguridad y Justicia
del Organismo Legislativo.
Estos avances se expresan en la aprobación de importantes Decretos Legislativos, durante el
período de monitoreo de este Segundo Informe, tales como la Ley de Extinción de Dominio y la Ley
de Servicios de Seguridad Privada.
No obstante, el impulso de dicha Mesa no se ha traducido en la aprobación por parte del pleno del
Congreso de la mayoría de iniciativas asumidas como compromisos en el ANASJ, tales como la
tipificación de los delitos de enriquecimiento ilícito y tráfico de influencias; las reformas a la Ley de
la Carrera Judicial; las reformas a la Ley Orgánica del Ministerio Público; las reformas a la Ley de
Amparo; las reformas a la Ley del Organismo Ejecutivo para la creación del Ministerio de Seguridad
Pública; la adecuación o aprobación del marco normativo que regule la actividad de la entidad
responsable de la investigación criminal (compromiso, cuya concreción debe ir ligada
estrechamente con los resultados del proceso de Reforma Policial); así como las propuestas
legislativas presentadas por la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala –CICIG-,
tales como las reformas a la Ley en materia de Antejuicio.