indiceEditorial 7

ANATOMIA DE LA CRISIS

La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria 9

Augusto Barrera G.

Movimiento cívico político de Quito 16

Francisco Muñoz

La acción de los “forajidos”,

desafío para los partidos políticos 23

Gonzalo Ortiz Crespo

Indómitos, Libérrimos y Forajidos 33

Sergio Garnica

PERSPECTIVAS

Caracterización del gobierno de Gutiérrez

y perfil del gobierno de Palacio 39

Raúl Borja

Economía: más allá de la estabilidad de los indicadores 46

Diego Borja Cornejo

Estado actual del TLC 46

Rubén Flores Agreda

Análisis de la situación

del sector petrolero en el Ecuador 55

Napoleón Arregui S.

Percepción de los actores ecuatorianos

sobre el conflicto colombiano 59

Oswaldo Jarrín R.

DEMOCRACIA Y REFORMA POLÍTICA

INTRODUCCIÓN 70

RÉGIMEN POLÍTICO

Mesa de diálogo: el presidencialismo al debate 72

Actualidad

Tema Central

editorialindi

ceUna revisión sobre el debate

en torno al presidencialismo 77

Virgilio Hernández Enriquez

Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador 84

Julio Echeverría

Las reformas constitucionales 92

Carlos Castro Riera

La reforma del Congreso Nacional 96

Andrés Vallejo

SISTEMA ELECTORAL

Legitimar el sistema de partidos y la representación 98

César Montufar y José Valencia

Las reformas electorales 105

Ernesto Pazmiño Granizo

PARTIDOS POLÍTICOS

Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma 110

Andrés Páez Benalcázar

Democracia y partidos políticos 116

Fabricio Moncayo

DESCENTRALIZACIÓN, AUTONOMÍA, REGIONALIZACIÓN

Descentralización y autonomía en el Ecuador 121

Daniel Granda Arciniega

ORIENTACIONES PARA LAS REFORMAS POLÍTICAS

Criterios para las reformas políticas 127

Jorge León Trujillo

Democracia representativa, participativa y directa 134

Jorge Dávila Loor

Crisis del derecho y crisis institucional 138

Marco Navas Alvear

Manifiesto de ciudadanos ecuatorianos

ante la Organización de estados Americanos 141

¡Democracia ahora! 144

La Tendencia N° 3 aparece a pocos días de la cesación del presidente

Gutiérrez y la sucesión constitucional del Dr. Alfredo Palacio. El con-

tinuo deterioro y desligitamación de un presidente improvisado dio

como resultado, una vez más, un episodio de la vida nacional con un final

anunciado. Efectivamente, los tres últimos presidentes elegidos por el voto

popular no han logrado terminar su mandato y esto constituye un preocu-

pante indicio de las debilidades de la Democracia ecuatoriana.

La crisis del sistema político, no es exclusivo del Ecuador. Algunos países

de América Latina vienen tratando de conseguir condiciones de gobernabili-

dad democrática desde hace algunas décadas y no lo han logrado, sino par-

cialmente; pues, la adaptación a las nuevas condiciones de la globalización,

y los intentos neoliberales por realizar ajustes estatales en relación con el mer-

cado han limitado el desarrollo democrático en algunos países de la región.

La caída de Gutiérrez, se debe a la deslegitimación y rechazo que amplias

capas de la población expresaron en las calles en contra de la coalición autorita-

ria y populista del gobierno que, a través de una mayoría parlamentaria forja-

da en oscuras negociaciones, llevó al País a vivir una situación inconstitucional

que agravó la crisis institucional.

El desprestigio del Gobierno se evidenció en la apabullante derrota que

sufrió en la elecciones seccionales del mes de octubre. En las tres principa-

les provincias del País: Pichincha, Guayas y Azuay triunfaron las fuerzas de

oposición, y solamente en ciertos cantones de la Sierra y el Oriente, donde

Gutiérrez desarrolló actividades clientelares y populistas, el PSP alcanzó

algunas representaciones. Los gobiernos seccionales de las tres más grandes

provincias fueron, precisamente, los que convocaron y dirigieron la oposi-

ción al Gobierno y organizaron las marchas: por la autonomía en Guayaquil;

por la dignidad y la democracia en Quito; y, por la defensa de la constitu-

ción y las reivindicaciones locales en Azuay.

Un rico y renovado proceso de expresión ciudadano y ciudadana se

manifestó en la oposición al gobierno. Conducidos por el alcalde de Quito,

Paco Moncayo y por el prefecto de Pichincha, Ramiro González, la alianza

cívico-política que dio inicio al proceso en enero y conformó la Asamblea

de Quito, dirigieron la oposición al Gobierno. En este tiempo se produjeron

las más insólitas ilegalidades e inconstitucionalidades por parte de

Gutiérrez y sus aliados, y un juego desleal y mentiroso impidió renovar la

Corte, agudizando la crisis. A través de un descalificado personaje apoda-

do “Pichi”, amigo de Abdalá Bucaram que fungía como presidente de la

Corte Suprema de Justicia, se “anuló” el proceso judicial y la orden de pri-

sión en su contra; situación que exacerbó la conciencia ciudadana y desató

las manifestaciones que concluyeron con la salida de Gutiérrez.

Especial mención en este proceso merece la acción desplegada por la

población quiteña la última semana, desde el día de la convocatoria al Paro

Debate Ideológico

Documentos

Editorial

7

98

Aun hay demasiadas cuentas en el presente comopara suponer que el análisis de la caída deGutiérrez es un ejercicio simple. La información

de los hechos sigue deparándonos sorpresas y el rompe-cabezas de intereses y estrategias no termina de armarse.

Pero el análisis es sobre todo complejo, cuando se tratade asumir una actitud que no sea complaciente ni triunfa-lista, más bien autocrítica. En este espíritu el presente textoaborda tres aspectos: a) una lectura de los factores estruc-turales que hacían las circunstancias de Gutiérrez; b) unanarración y análisis de los meses del enfrentamiento y c)finalmente algunos elementos de análisis propuestos pararepensar la acción política de la tendencia.

Gutiérrez y sus circunstanciasNunca quedarán claras las verdaderas razones de la

ruptura entre el Coronel Gutiérrez y el PSC. Este, comootros tantos episodios de la política nacional quedarácomo un secreto celosamente guardado por los protago-nistas. Lo que si parece evidente es que el intento fallidode León Febres Cordero de enjuiciarlo activó un mecanis-mo de reacción que se constituyó en el factor determinan-te de la unidad entre el PSP, PRE PRIAN, MPD y los infal-tables independientes. Alguien dijo que este racimo departidos habían creado una interdependencia tal que siuno se desalineaba, todo se caía.

Como sea, los meses finales de 2004 la trilogía Noboa,Bucaram y Gutiérrez desarrollarían un proceso sistemáti-co de ocupación de todas las funciones del Estado y deconstrucción de una alianza económica, social y políticaque lucía muy sólida. La secuencia y eficacia de los golpespolíticos, el acompañamiento de una ofensiva propagan-dística, el derroche de arrogancia en el discurso y de uncinismo grotesco en la compra de diputados, pero sobretodo la impunidad con la que ocurrieron varios hechos deviolencia política, hacían pensar que no se trataba de unode los innumerables amarres parlamentarios, pactos “dela regalada gana” o camisetazos de temporada, a los quenos hemos acostumbrado a lo largo de un cuarto de siglo.No, parecía que este ya estaba en ciernes un proyectoautoritario que rememoraba el fujimorato peruano.

Algunos de los ingredientes que le daban pruebas a

esta presunción tenían que ver con la resolución de variosconflictos cuya intrincada red de interacciones conectabaunos con otros. Estos conflictos se hicieron dramáticamen-te patentes en los días y horas en que tomaba cuerpo lasalida de Gutiérrez, aunque al parecer él mismo no teníala suficiente comprensión de sus circunstancias. El auge ycaía del coronel ocurre en medio de:

• Disputas entre diversas grupos de poder económicoactivadas desde la crisis financiera de 99-2000 y que almenos tiene que ver con: i) el reacomodo de los tradicio-nales grupos financieros agro exportadores (Filanbanco,Pacífico, Progreso) que notoriamente perdieron su hege-monía y en consecuencia debilitaban sus expresiones polí-ticas; ii) el destino de los recursos públicos, y el manejo dela deuda pública cuya consecuencia era el fortalecimientode ciertos sectores del sistema financiero en detrimento deotros; iii) la progresiva importancia de las formas de acu-mulación no legales, que hacen presumir en un cambio derégimen de acumulación y que refuerzan la importanciadel control del Estado.

• El secuestro y extremo sometimiento del Estado aesos intereses convirtiéndolo bien sea en instrumento depresión, chantaje o negociación (SRI; AGD); de repartoprebendario (aduanas, ministerios), en promotor particu-lar de grupos financieros (manejo deuda), o de interesesespecíficos (negociación del TLC); en frente de empleos yengorde de mafias (Petroecuador) o directamente en des-tructor de organizaciones y patrocinador de redes cliente-lares y corruptas que lindaban con formas paramilitares.Se puede estar peor -como en algunos países africanos-,pero el grado de destrucción institucional al que se ha lle-gado a lo largo de la última década es profundo y podríaser irreversible.

• El debilitamiento de la capacidad de producir sobe-ranía y proyecto nacional cara a cara con las necesidadesde la política norteamericana en relación al importantísi-mo papel geopolítico que tiene Ecuador en el contextoandino y bolivariano. Como efecto de aquello: i) unamplio grado de permisividad internacional que fue inca-paz de reaccionar frente a los hechos de inconstituciona-lidad; ii) un gobierno impune y obsecuente que anuló losmecanismos de control político sobre la política interna-cional y la estrategia comercial y militar del país.

• El agotamiento de los imaginarios, las formas, lasfunciones y los liderazgos de la representación política y

La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoriaAugusto Barrera G.*

* Concejal de Quito, miembro del Foro Urbano.

provincial de Pichincha (miércoles 13 de abril) hasta la salida del poder de

Lucio Gutiérrez, una semana después (miércoles 20), que incentivada por

radio La Luna, dio paso a la acción creativa y espontánea de los ciudadanos

y ciudadanas autodenominados “forajidos” quienes se constituyeron en

detonante de la la cesación constitucional de Gutiérrez.

La Tendencia, participó activamente en la constitución del grupo gestor de

la Asamblea de Quito, y conjuntamente con otras organizaciones firmó la pro-

clama “¡Por la democracia, contra la dictadura y la corrupción!”. Hoy quere-

mos contribuir a desarrollar las acciones necesarias para que la gesta cívica en

la que participamos, produzca los efectos que el Ecuador demanda. El nuevo

gobierno debe procurar las mejores condiciones para la renovación democrá-

tica y política en nuestro país. Con la llegada de Gutiérrez al gobierno y el fra-

caso de su gestión gubernamental, se pusieron en evidencia las profundas

falencias del sistema político ecuatoriano que requiere urgente superación.

Los ciudadanos y ciudadanas también tenemos responsabilidades en la

superación de la crisis creada por décadas de dominio oligárquico y, ultima-

mente, por el improvisado gobierno de Gutiérrez quien llegó al poder con la

bandera del apoliticismo. Se trata de re-prestigiar la política, este factor

indispensable que permite canalizar los conflictos de intereses en el marco

de la democracia. La preocupación mayor de los editores de La Tendencia

respecto a la reforma política gira en torno al régimen político, al sistema de

partidos, al sistema electoral y a la descentralización y autonomía.

En esta línea, La Tendencia, conjuntamente con el ILDIS organizamos, el

31 de mayo pasado, la mesa de discusión acerca de “Democracia y reforma

política”. La discusión giró en torno al presidencialismo en el Ecuador, en la

que participaron algunas personalidades pertenecientes a organizaciones

cívicas y políticas de la centro-izquierda, y cuyos resultados reproducimos

en este número.

En Actualidad, en la subsección Anatomía de la crisis incorporamos artícu-

los que dan cuenta de la situación inconstitucional y del Movimiento cívico

y político de Quito, así como también del autodenominado “movimiento

forajido”. En la subsección Perspectivas, ponemos a consideración de nues-

tros lectores un análisis del gobierno de Palacio, un balance sobre el TLC y

la situación del Conflicto colombiano y sus repercusiones en el Ecuador. El

lector también encontrará un artículo sobre la situación actual del sector

petrolero y uno sobre política económica. Finalmente hemos incorporado

una sección denominada Debate ideológico con propuestas sobre las Formas

de Democracia y la Crisis del Estado de Derecho.

En la sección Tema Central: se analiza la Reforma política, con propuestas sobre

el Régimen político, el Sistema de partidos y el Sistema electoral. Se incluye tam-

bién, un punto de vista sobre descentralización, autonomía y regionalización.

Finalmente, en la sección Documentos, reproducimos el Manifiesto que un

grupo de intelectuales entregó, en el mes de abril, a los delegados de la OEA

que estuvieron en Quito con el objeto de evaluar la situación jurídico-políti-

ca que atravesaba, ese momento, el Ecuador; y también el Manifiesto cons-

titutivo del colectivo “Democracia Ahora”.

Los Editores. edit

oria

l

10 11

social del país que provocaron un contexto de altísimavolatilidad política que, a su vez, pone en cuestión lasdinámicas de orden y dominación, pero también las deresistencia y oposición. Los “liderazgos” y organizacionessociales y políticas de uno y otro lado quedan en cuestión.

• La gran asimetría del poder presidencial en contras-te a los mecanismos de división y equilibrio de poderes.Un ejecutivo fuerte sometía a un congreso irresponsablecompuesto por diputados que pasaban, en cosa de horas,de la obsecuencia al golpismo.

• Todos los factores anteriores operaban en un momen-to de débil capacidad de respuesta de los partidos políti-cos y las organizaciones sociales. Arrinconados y merma-dos por el régimen gutierrista, pero sobre todo viviendocon toda intensidad las pequeñas disputas internas, loscálculos para el 2006, los celos y su propia fragmentacióninterna, la oposición a Gutiérrez era una entelequia en elCongreso y un vacío en la sociedad.

De hecho había elementos para pensar que la sociedadecuatoriana estaba en los albores de una forma de dominioinédito en el país. El desplazamiento de un grupo de poderpor otro, el paso de mano de las cortes, una “comunidad

internacional” complaciente mientras Gutiérrez siga sien-do el mejor aliado y la consolidación de una base socialdura, clientelar y dispuesta a todo, en medio de una socie-dad política pasmada y fragmentada que esperaba que lepodía tocar a cada uno durante o después de Gutiérrez.Por eso no resultaba inconcebible que se proclame la con-signa de reelección del coronel o que Álvaro Novoa sabo-ree anticipadamente un poder casi omnímodo.

Ninguno de los factores señalados se ha resuelto con elderrocamiento de Gutiérrez y el advenimiento del gobier-no de Alfredo Palacio. Es posible y sobre todo deseableque el entramado entre estos factores sea distinto y que laforma de procesamiento social y gubernamental puedarevertir los cauces siniestros a los que el país estaba sien-do conducido.

El semestre del conflicto… para entender elforajidismo

En el período comprendido entre el 9 de diciembre de2004 y el 20 de abril de 2005 se concentró con gran inten-sidad la trayectoria y desenlace del enfrentamiento entreGutiérrez y la oposición.

Todavía cuando se escribe este textosalen a la luz el detalle de los actores yhechos ocurridos en los momentos deci-sivos: el juramento militar, la formación“anticipada” del nuevo gobierno; la inci-dencia del pánico de un sector financie-ro, etc. Es probable que aun no exista ladistancia histórica suficiente para extra-er los más importantes factores explicati-vos. Seguramente habrá más tela paracortar incluso superando el hecho nor-mal que toda conmoción social o gestacolectiva es acompañada por un conjun-to de códigos, narraciones, signos y sím-bolos, significados evidentes u ocultosque producen el efecto de legitimaciónde lo vivido.

Con estas precauciones es indis-pensable reconstruir algunas de las aristas de la acción delas fuerzas sociales y políticas, de sus intereses y lógicasen esta coyuntura. Solo así se puede construir el significa-do social y político de la rebelión de Quito y eventualmen-te su sentido futuro. La configuración política del conflic-to, las arenas por las que atravesó, los repertorios de losactores y la propia correlación de fuerzas pudiera serestructurada en cuatro momentos; a saber:

a. La oposición parlamentaria e institucionalEl lugar en que se consumó el golpe constitucional fue,

paradójicamente, la instancia que se suponía garante de lademocracia: el Congreso Nacional. La mayoría deGutiérrez defenestraba la Corte y nombraba de un solotoque una nueva bajo la certeza de que León FebresCordero tenía secuestrada a la saliente. El que este episo-dio haya ocurrido a principios de diciembre y el que hayasido presentado como los típicos “problemas delCongreso” impedían en primer momento que la mayoríade la población piense en la gravedad de la situación.

Por ello, la primera fase de la respuesta estuvo circuns-crita a los ámbitos parlamentarios e institucionales. Elpropio congreso fue el escenario inicial de la protesta, elMunicipio de Quito respondió inmediatamente y algunaspersonas e instituciones ligadas a la función judicial sepronunciaron. Los deméritos de algunos de los magistra-dos y la ineptitud con la que respondían algunas carasnuevas, más la denuncia de algunos medios de comuni-cación social calentaban lentamente el ambiente.

Un primer frente de resistencia político legislativo con-formado por la ID, Pachakutik, el Foro Urbano, Ruptura25 convocó el 14 de diciembre una marcha con cerca de5000 personas que fue duramente reprimida por la Policía

Nacional. Antes de finalizar el año seconcretaban otras iniciativas y accio-nes de carácter simbólico; los pitazosfrente a la corte, los plantones, etc.impulsada por algunos colectivoscomo Participación Ciudadana,Convergencia Cívica y Ruptura 25.

La estructuración del Congreso conla nueva mayoría consumaba unanueva correlación y cerraba cualquieropción de procesamiento legislativo.En los hechos la presidencia deQuintana representaba una clausurade facto del Congreso Nacional quellegó al colmo de agredir a los diputa-dos desde su propia presidencia.

Contra las predicciones el añonuevo no mermó el espíritu de la

lucha. Más y más impugnaciones y la evidencia de losefectos de la concentración de poder prefiguraban unnuevo año de conflictos. Sin embargo, no se lograba con-citar el apoyo mayoritario de la población ni la fuerzapolítica y social para hacer frente con seriedad aGutiérrez.

b. Auge y crisis de las Asambleas de Quito yPichincha

Se habían constituido básicamente tres núcleos deresistencia a Gutiérrez. Uno, alrededor de ID yPachakutik y otras organizaciones académicas o socialesque se reconocen como parte de la tendencia de centroiz-quierda. Los bloques parlamentarios de esos partidos,algunos municipios y prefecturas se jugaron institucional-mente como espacios de resistencia a los atropellos cons-titucionales. Otro más vinculado a ONG y colectivos ciu-dadanos que se habían formado en los años anteriores:Participación ciudadana, CLD, Marcha Blanca. Un tercerovinculado al PSC y a anteriores jueces de la defenestradaCorte Suprema de Justicia.

La Asamblea de Quito fue armándose en el vínculoentre los dos primeros núcleos. Se trataba de contar conun espacio que, al mismo tiempo que mantenga la presen-cia político – legislativa, amplíe sustancialmente la convo-catoria y recupere las cualidades de impugnación ética yciudadana. Con estos planteamientos el grupo de convo-catoria inicial1 giraba en torno a la necesidad de impulsar

1 El Grupo de convocatoria estaba conformado por Partido Izquierda Democrática;Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik - Nuevo País; ParticipaciónCiudadana; Coordinadora Política de Mujeres; Foro Urbano; Convergencia Cívica por laDemocracia, Revista Tendencia, Presidencia del CONESUP, Corporación Latinoaméricapara el Desarrollo / Transparencia Internacional, Ciudadanos por la Democracia.

La mayoría de Gutiérrez

defenestraba la Corte y

nombraba de un solo toque

una nueva bajo la certeza

de que León Febres Cordero

tenía secuestrada a la

saliente. El que este episo-

dio haya ocurrido a princi-

pios de diciembre y el que

haya sido presentado...

La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria

12 13

una estrategia múltiple: denunciar, movilizarse, desarro-llar una acción internacional activa y al mismo tiempomantener un vínculo con el espacio parlamentario. Fue apartir de este espacio que se invitó a las autoridades deQuito y Pichincha y se dio el salto a la conformación de laAsamblea de Quito.

La conformación de una plataforma con estas caracte-rísticas, fortalecida con la presencia del Alcalde Moncayoy el Prefecto González configuró un polo muy claro deenfrentamiento político a Gutiérrez. En principio el costoque supuso la partidarización de ese espacio, se compen-saba con la legitimidad de las autoridades recién electas ycon el soporte institucional en una lucha que se veía dura.

La marcha por la Por la democracia, contra el autorita-rismo y la corrupción convocada inicialmente para el 17 defebrero, pero realizada finalmente el 16,era una apuesta fuerte para los actoresy la configuración del escenario delucha. Centralmente la convocatoriaexigía “la restitución del estado dederecho a través de la salida inmediatade las personas elegidas inconstitucio-nalmente y el establecimiento y aplica-ción de un sistema idóneo, transparen-te y despartidarizado de nombramien-to de los organismos de justicia y con-trol…. la depuración ética y política delCongreso Nacional y del Ejecutivo…. laconstrucción de una AgendaDemocrática que contemple una verda-dera consulta frente al TLC, la activa-ción de la producción, la lucha contra lapobreza, la soberanía del país y unareforma política profunda” (Manifiestode la Asamblea de Quito).

Cerca de 200 mil personas de todos los estratos socialesde la ciudad marcharon a la Plaza de San Francisco desa-fiando la lluvia pero sobre todo el intento represivo deGutiérrez que terminó la jornada malparado. Sin embra-go, la marcha abriría también una primera fisura en la sin-tonía de la Asamblea con el creciente sentimiento de lapoblación. Para la gran mayoría comenzaba a desplazarseel eje central del conflicto de las Cortes a la presencia deGutiérrez. Lucio fuera!! era la consigna que retumbaba enSan Francisco y frente a la cual el discurso de las autorida-des se mostró limitado y apaciguador.

Gutiérrez respondió con una ofensiva propagandísticaque tuvo su punto culminante en el intento de neutralizarla marcha convocada por la Asamblea de Quito. El prota-gonismo de personajes como el subsecretario del MBSponía la tónica violenta y provocadora y mostraba que se

trataba de un grupo sin límites ni escrúpulos. El mismodía de la marcha en una muestra de estupidez e irrespon-sabilidad el gobierno organizó su propio festejo. Rodeadode una coreografía propia de una cantina de tercera,Gutiérrez se ponía a la ciudad de Quito en contra suya yridiculizaba la protesta. Con seguridad era consciente deque podría explotar desde ese día las limitaciones de laasamblea. Pero cometió el error de suponer que atacandoa ID aniquilaba toda forma de conducción y canalizacióndel descontento.

Una marcha multitudinaria, una conducción que dejóinsatisfacción y un Gutiérrez arrogante fueron los ingre-dientes que leudaron en la “rebelión de los forajidos”unas semanas después.

La ninguna sensibilidad del gobierno anterior a estoshechos provocaron un cierto nivel dedesconcierto. Acostumbrados a unacierta lógica de compromiso que nollega hasta el exterminio total, algunosde los dirigentes de la Asamblea espe-raban un puente de negociación paradesentrampar la situación de las cor-tes, mientras otros encontraban dadaslas condiciones para replantearse elobjetivo y colocar en cuestión la per-manencia de un gobierno inconstitu-cional. Varias acciones se ensayaron enlas semanas posteriores con resultadosdistintos. Se mantuvo la movilizaciónen las calles pero pronto fue enfrenta-da con fuerzas de choque; se intenta-ron concretar procesos de revocatoriadel mandato con algunos de los dipu-tados, pero con poco eco dentro de susrespectivas provincias; la estrategia

internacional tuvo un excelente repunte con la presenciadel relator Leandro Despuy y un informe claro y contun-dente; y, finalmente los intentos de acercar a otros diputa-dos apelando a su sensibilidad fueron sistemáticamenteburlados. En medio de esto continuaba inalterable el ata-que a los partidos opositores y particularmente a FebresCordero y la ID, la ofensiva propagandística y la agresivi-dad del círculo gutierrista.

La puesta en juego del capital político de las autorida-des y actores de la Asamblea, pero a la vez la certeza deque se trataba de enfrentar a un régimen sordo y autorita-rio conducía a una inexorable radicalización del conflictotanto en los objetivos políticos de la movilización como enlas modalidades operativas. El tema de las cortes y los tri-bunales electoral y constitucional daba paso a la idea deque la solución política pasaba por la salida de Gutiérrez y

por la construcción de una agenda de reformas políticas yeconómicas que rompan el secuestro en el que se encuentrael Estado por parte de los grupos oligárquicos y mafiosos.El Congreso nacional había demostrado su absoluta inca-pacidad para resolver la crisis y al contrario se ha conver-tido en un mercado de venta y reventa de votos.

La Asamblea de Pichincha convocó a un paro provincialpara el día miércoles 13 de abril; los días anteriores se carac-terizaron por movilizaciones permanentes y un agudiza-miento de la represión. Las circunstancias del paro provin-cial mostraban las debilidades en la dirección del proceso yla fragmentación de la conducción. Un sector de la Asambleade Quito compuesto por el grupo Ciudadanos por laDemocracia y Convergencia Cívica cuestionaron la falta dedecisión de la Asamblea de Quito en determinar el objetivode salida de Gutiérrez, pero más allá de eso, fue patente laausencia de una visión común en los contenidos y las formasentre el alcalde de Quito y el prefecto de Pichincha que fuevisto por la población como un debilitamiento mutuo de lasiniciativas y una disputa por el liderazgo.

A ello se sumó una desastrosa planificación operativadel paro. Incertidumbres sobre su carácter, una extremadispersión para supuestamente darle un carácter amplioen la ciudad y provincia, la ausencia de un punto de con-centración (para evitar la represión, pero también las con-secuencias de otra gran movilización, etc., etc.). Cuandofinalizaba el día había un sentimiento encontrado; unarabia contenida contra el gobierno y decepción por eldesenvolvimiento del paro. Una frustración latente queesperaba ser activada y canalizada.

c. La rebelión de los forajidosEl mismo día del paro, una convocatoria de radio La

Luna a la población de Quito a expresarse a través de un“cacerolazo” provocó la inusitada respuesta de cerca decinco mil personas manifestándose hasta entrada lanoche. Con ello, se iniciaba un inédito ciclo de accióncolectiva que terminaría el 20 de abril por la tarde con lafuga de Gutiérrez y un virtual secuestro a Palacio.

Hay tres características distintivas de esta fase de lamovilización.

1. El discurso político de la convocatoria rompe los mar-cos y las restricciones institucionales con las que habíaoperado la Asamblea de Quito. Sin más ambages las ciu-dadanía que llamaba a La Luna y los conductores de lapropia Radio convocaba al derrocamiento de Gutiérrez, lohostigaban y ridiculizaban. Se había perdido el espaciopara las salidas institucionales y los agravios cometidospor Gutiérrez contra la ciudad se devolvían en la declara-toria de una guerra sin retorno. La hipótesis de los estra-tegas de Gutiérrez de liquidar la respuesta social bloque-

ando a la ID quedaba sin piso, al mismo tiempo que esamisma respuesta rebasaba la conducción institucional.

2. Una gran riqueza en los repertorios de la moviliza-ción que rompía la rigidez de las opciones ensayadas enel periodo inmediatamente anterior e incluso aquellas alas que históricamente habían acudido las organizacionesurbanas. El “cacerolazo”, el “tablazo”, el “chamizazo”; loslugares y los horarios de la protesta; el carácter policlasis-ta; la marcada importación de conductas y signos de lashinchadas de fútbol a la movilización; la expectativa deuna represión autolimitada; el carácter festivo de las mar-chas y sobre todo la posibilidad de construir una narrati-va “en línea” a través de una suerte de actores-reporterosque configuraban un potente sentido de pertenencia y deidentidad colectiva aderezado con el favor de Gutiérrezde nombrar, él mismo, a esta experiencia de acción colec-tiva como “los forajidos”.

3. La sucesiva cadena de errores estratégicos: el retorno deBucaram, el frustrado puente vacacional, el desacato alEstado de Emergencia y finalmente la agresión sobreQuito conforman una ruta perfectamente diseñada para iral despeñadero. Cada palabra autoritaria viene seguida deuna acción dubitativa socavando en el plano simbólico,pero también en el estratégico, la autoridad presidencial.

Es preciso reconocer que

el piso de la representa-

ción política queda movi-

do y que la generalización

del repudio a los políticos,

a la vez que la exaltación

indiscriminada de todo

forajidismo anti político y

pro burocrático (así sea el

poncismo de los 60)...

La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria

14 15

La densidad de la experiencia social denominada larebelión de los forajidos tiene todavía muchas aristaspara ser analizada y seguramente muestra un cuadrocomplejo en el que no caben las simplificaciones. Aunquese construyó un fuerte discurso anti partido y organiza-ción social, un numeroso grupo de los movilizados eranmilitantes de partidos y de organizaciones urbanas; ladimensión de la movilización de la zona norte de Quito entorno al parque de La Carolina fue de lejos la más impor-tante y reflejó una respuesta policlasista con un compo-nente de participación de sectores medios a los que sueledesdeñar el discurso de la izquierda seudo radical.

Hay una expansión extraordinaria de los espacios demicro movilización: familias, compañeros de trabajo, gru-pos de amigos, compañeros de colegios o universidades,y hasta parejas conforman una inédita micro red de movi-lización que cuestiona los tradicionales mecanismos desocialización política. No obstante para que esto fueraposible hay un potente factor mediático. En el caso deQuito era evidente un nítido alineamiento anti Gutiérrezde las más importantes estaciones de radio y televisión.

Estos y otros muchos factores pesaron en la conforma-ción potente pero fugaz de un sentido de pertenencia eidentidad de grupos e individuos que piensan distinto yque iban desde colectivos autogestionarios-libertarios dealgunas universidades, hasta personas que considerabanque Gutiérrez debe salir por su condición racial y proce-dencia regional. El elemento de unidad era concreto: lasalida de Gutiérrez y un desgarrado sentido de hartazgode la representación política.

d. La estocada finalLa otra cara de la movilización festiva y masiva en las

calles es el juego frío y calculado de los actores que sereposicionan en contextos de movilización, suele ser ellado oculto, pero no por eso menos decisivo, que explicala naturaleza de los desenlaces. Tal como se va reconstru-yendo la historia con información a cuenta gotas dosmeses después de los episodios, parece razonable suponerque en paralelo a la movilización ocurría una sórdida gue-rra entre dos grupos financieros, una de cuyas cabezaspodía ser apresado por la “Pichi corte”. Este grupo actuóen sucesivos ataques y treguas con Gutiérrez y al parecerfue un factor decisivo en dos hechos paradójicos, la decla-ratoria del Estado de emergencia y el alineamiento deciertos medios de comunicación.

Un grupo que se desprendió de la Asamblea de Quitoy que se constituyó como asamblea Democrática Nacionalimpulsaba en los días anteriores al 20 de abril acercamien-tos con el Congreso Nacional, las Fuerzas Armadas y alparecer el Vicepresidente de la República quien maduraba

la sucesión presidencial y la conformación de un nuevogobierno como uno de los escenarios, pero una vez más laestocada final vino de los cuarteles. La historia del jura-mento del alto mando demuestra el nivel de debilitamien-to institucional y la capacidad deliberante y tutelar quereposa finalmente en las Fuerzas Armadas. Estos actores,sus estrategias e intereses con más o menos transparencia,con mayor o menor sintonía operaron en el contexto de lamovilización y fueron determinantes en su desenlace.

Ideas para iniciar una reflexión de más aliento

La disputa de los significadosLa breve descripción y análisis que se presentan en los

párrafos anteriores explican la multiplicidad de lecturas ysignificados de la caída de Gutiérrez. Para unos se tratófundamentalmente de un conflicto ínter oligárquico y poreso no actuaron y mantuvieron distancia durante todo elproceso. Para otros la restitución de una institucionalidadformal, léase del viejo poder socialcristiano era lo queestaba en juego.

Entre ambas lecturas hay un conjunto mucho más ricode interpretaciones que aluden a procesos más profundosde la sociedad como un ciclo más amplio de moderniza-ción democrática que se ha resistido y se resiste a aceptarlas formas patrimoniales autoritarias y premodernas delejercicio del poder.

Otra línea interpretativa alude a la potencialidad de lalucha democrática que incorpora y a la vez trasciende lasdimensiones institucionales. Democracia como respeto ala Constitución pero sobre todo como igualdad ante la leycomo extensión de derechos y como civilidad y responsa-bilidad social.

Otra lectura enfatiza la crisis de representación del sis-tema político cuya degradación es causa y efecto del fenó-meno Gutiérrez, pero más allá de eso, de una impugna-ción profunda al rol de la política y de los políticos en lasociedad.

Después de 25 años de un secuestro de la política porlos más variados y mezquinos intereses, al parecer eseciclo de neoliberalismo – crisis de representación – crisisde la política y destrucción del Estado comienza a llegar asu fin. Ojalá sea así, aunque haya que pasar por un perio-do de reconstrucción de la representación política.

Lecciones y retos para la centroizquierdaEs verdad que el discurso de repudio generalizado a

todos los políticos es, además de desmovilizador y peli-groso, bastante injusto. Como sea que partidos de la ten-dencia han incurrido en errores sustantivos en la conduc-ción de este proceso y que muchas veces su práctica no se

distingue en el fondo y la forma de la de sus adversarios,la naturaleza profunda de su existencia y constitución esdiametralmente diferente de aquellos partidos políticosque son simple y llanamente apéndices de intereses eco-nómicos o mafias familiares.

Sin embargo es preciso reconocer que el piso de larepresentación política queda movido y que la generaliza-ción del repudio a los políticos, a la vez que la exaltaciónindiscriminada de todo forajidismo anti político y proburocrático (así sea el poncismo de los 60) conforma unambiente brumoso y una penumbra en la cual todos losgatos parecen pardos. Vivimos un descuadre general entrediscursos, actores y alianzas que, por eso mismo, requie-re ser enfrentado con una lectura prolija y sin concesionesde las lecciones y retos para las organizaciones políticas,sociales y ciudadanos que se reivindi-can en una tendencia democrática yprogresista.

Habrá quien discrepe de la necesi-dad de impulsar una autocrítica de lospartidos de la tendencia en lugar deentrar en la comparsa de forajidosganadores. Por supuesto que se puedereivindicar el haber participado deprincipio a fin en una de las jornadasdemocráticas más importantes en lahistoria contemporánea. Pero el peorerror de esta hora es la arrogancia, elgatopardismo o la sordera. Hay parti-dos de los cuales no se puede esperarnada, pero este no debe ser el caso delos partidos y organizaciones de cen-troizquierda.

Una vez más esta coyuntura pusoen cuestión la existencia (o no) de un espectro autodeno-minado centroizquierda. Si bien formalmente dos de lospartidos actuaron con relativa unidad y consistencia, aojos de la opinión pública subordinaron su identidad alPSC. Y los otros?.

También se desnuda la debilidad de las estructurasorgánicas cuando no fueron capaces de construir unaresistencia social que se amplíe regional y socialmente ytrascienda Quito y Cuenca. La incapacidad para revocar alos diputados propios y ajenos que se vendieron pone encuestión la responsabilidad frente a los electores sobre laspersonas que se colocan en las listas.

La primera constatación que cabe es que para llegar ala situación de estos meses se han cometido pecados deacción y omisión. Gutiérrez es producto de la incapacidadde construir partidos y alianzas ideológicas, orgánicas ycon programas definidos. Mucho cálculo electoral y muy

poca ideología; mucha retórica y poca consistencia políti-ca; mucho institucionalismo y ansias de tronchas arropa-dos en discursos de barricada. Demasiados acuerdos con-tra natura (como con el PSC), demasiadas concesiones ohipérboles ideológicas que han vaciado la capacidadtransformadora de la izquierda; demasiada debilidadpara enfrentar al neoliberalismo patrimonialista, demasia-da distancia con la sociedad.

Es muy malo el papel de defensa estos 25 años y cuidarel despojos de un statu quo maltrecho. Si el proyecto es detransformación democrática radical, si las banderas sonde justicia social, desarrollo autónomo, reconstrucción deun estado moderno y libre de presiones; si en suma, elproyecto es el de una nación soberana, justa y próspera, esinconcebible transar con las prácticas del pasado y dar la

espalda a la ideología. Al contrario, hay que recuperar la

urgencia de presentar un proyectosólido, ideológico; que pueda inscri-birse en la extraordinaria coyunturade una Sudamérica que comienza apensarse y gobernarse desde sus pro-pios intereses.

Es preciso reconstruir la actoríapolítica democratizando los partidos,acercándolos a la sociedad, amplian-do el radio de preocupaciones yabriendo a la presencia de nuevos sec-tores sociales. Imaginando nuevasformas de construcción orgánicacomo frentes amplios y estables o coa-liciones de varios partidos que trasto-quen el mapa regionalizado y frag-mentado. Es necesario pensar en par-

tidos con capacidad de conectarse con los nuevos patro-nes éticos y culturales de la sociedad, pero a la vez orga-nizaciones con perspectiva cierta de gobernar trascen-dentemente y sin improvisación.

En esta coyuntura es necesario impulsar una verdade-ra agenda de reforma política. Pero el cambio de reglasprecisa también nuevos actores, y es probable que estemomento histórico de enfrentamiento y caída deGutiérrez sea una coyuntura de reconformación de esasrepresentaciones. Las organizaciones políticas y socialesde la tendencia deberían ser capaces de repensarse al calorde la historia. Si no es así, no habría razón para cantar vic-toria porque vendrán muchos gutiérrez, incluso desdenuestras filas.

ABG

Junio 2005

La primera constatación

que cabe es que para lle-

gar a la situación de estos

meses se han cometido

pecados de acción y omi-

sión. Gutiérrez es produc-

to de la incapacidad de

construir partidos y alian-

zas ideológicas, orgánicas

y con programas...

La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria La caída de Gutiérrez: que nadie cante victoria

16 17

Movimiento cívico-político de QuitoFrancisco Muñoz*

I. La definición del objetivo táctico

Este artículo pretende describir las características dela conducción política y de la reacción espontáneadel movimiento cívico y político de Quito, que se

impulsó desde el mes de enero de 2005, para enfrentar lasituación dictatorial del gobierno de Gutiérrez y resolverla crisis que se generó luego de los actos inconstituciona-les que se dieron el 8 de diciembre de 2004 en el Congreso,con la anuencia del gobierno Nacional.

La definición de una conducta o línea política encami-nada a modificar una situación coyuntural debe atender alos siguientes elementos:

Primero al objetivo táctico, es decir al propósito que sepretende alcanzar para modificar una situación políticadada y las formas que este asume en correspondencia conel desarrollo y acumulación política

Segundo a las características, intereses, entorno econó-mico, social y cultural que configuran un momento o cir-cunstancia histórica.

Tercero a la correlación de fuerzas dadas como a laconstatación de la capacidad para acumular y revertir ensu favor y lograr el objetivo.

Cuarto, atender a constituir la forma orgánica que con-tenga y dirija el movimiento o línea política definida, laestrategia de alianzas y coincidencias con otras fuerzassociales y políticas, así como también la definición y pues-ta en práctica de los métodos (llamados también estrate-gias) o formas de lucha para alcanzar el objetivo táctico.

El movimiento democrático se generó a partir de enerode 2005, por iniciativa del Partido Izquierda Democráticaquien convocó en las oficinas de la Revista La Tendencia adeterminadas organizaciones Cívicas (ParticipaciónCiudadana, Convergencia Democrática, Ciudadanos porla Democracia y otras) y al Movimiento Pachacutik, paraconstituir un acuerdo cívico político y emprender en unaacción encaminada a resolver la crisis de inconstituciona-lidad provocada en diciembre de 2004. Estas agrupacionesasí coaligadas definieron su objetivo táctico en el sentidode: desactivar la situación autoritaria o dictatorial de laalianza populista (PRE, PRIAN y PSP) constituida ensoporte político del gobierno de Gutiérrez y su mayoríacongresil y que tuvo por emblema: “por la democracia en

contra de la dictadura y la corrupción” Posición de rechazo, que ya se había expresado, por

parte del Consejo Metropolitano de Quito el 9 de diciem-bre y que luego después se lo hizo en la ciudad de Cuenca,cuando se reunieron los prefectos y alcaldes de Azuay yCuenca, Guayas y Guayaquil, Pichincha y Quito resol-viendo demandar al gobierno y al Congreso Nacional larectificación de los actos inconstitucionales asumidos díasantes por el Congreso Nacional.

En su primer manifiesto público la mencionada alianzacívico- política propuso:

1. Exigir la restitución del Estado de Derecho con lasalida inmediata de las personas elegidas inconstitucio-nalmente y establecer y aplicar un sistema idóneo, trans-parente y despartidizado en el nombramiento de los orga-nismos de justicia y control;

2. Demandar la depuración ética y política delCongreso Nacional y el Ejecutivo; y,

3. Exigir la realización de una Agenda Democrática quecontemple una verdadera consulta frente al TLC, unapolítica de activación de la producción y de lucha contrala pobreza, de defensa de la soberanía nacional y unareforma política profunda.

En el dialogo que se dio en torno a la definición delobjetivo y la forma táctica, entre las mencionadas organi-zaciones que concurrieron a la alianza, se manifestarondistintas percepciones sobre la realidad o momento políti-co, así como respecto a la posibilidad de reacción de losdistintos sectores sociales encaminados a lograr efectiva-mente el resultado planteado. Desde aquellas que enten-dían que la fortaleza del gobierno, su coalición populistay su mayoría congresil, eran suficientes para mantener lalínea autoritaria o dictatorial; hasta las que advertían lími-tes y debilidades del populismo gubernamental; lo quefacilitaba la realización de la táctica definida y de la crisisconstitucional. En definitiva se dio una interlocución entreaquellas posiciones que consideraban que era relativa-mente fácil desactivar el autoritarismo y aquellas que sos-tenían que la situación iba más allá y que la tendenciainmediata se encaminaba al fortalecimiento y consolida-ción de la dictadura de Gutiérrez.

Más allá de las percepciones que se dieron en el mes deenero y que se fue modificando al calor de la lucha y comoefecto de esta, lo cierto es que en las primeras reunionesde este conjunto de agrupaciones ciudadanas y partidistas

se acordó avanzar en el objetivo táctico tomando en cuen-ta los distintos momentos y formas que este podría asumiren el proceso y que se las resumió en las siguientes:

a) La exigencia de rectificación al Gobierno y su mayo-ría congresil deponiendo las resoluciones inconstituciona-les adoptadas en Diciembre de 2.004

b) La demanda de renuncia o recambio constitucionaldel Presidente Gutiérrez

c) La participación electoral en el 2.006 para derrotar aesta coalición populista y su proyecto autoritario.

Comprendiendo además que una determinada formatáctica se la asume en correspondencia con el momento yla correlación de las fuerzas existentes y que en la línea oconducta política definida una forma se constituye encondición de la otra en el proceso de su aplicación y acu-mulación política.

Dada la situación o correlación de las fuerzas enjuego, se asumió, en la coyuntura del mes de enero la pri-mera forma, es decir, la de la exigencia de rectificación alGobierno y a la mayoría gobiernista del CongresoNacional. Al mismo tiempo que se convino en concretarla forma orgánica necesaria para contener y conducir elproceso y las correspondientes formas de lucha y méto-dos para alcanzar el objetivo táctico. El momento y sucorrespondiente correlación de fuerzas solo daba paraasumir la línea de la rectificación encaminada a desacti-var la dictadura o autoritarismo de Gutiérrez. Las pro-puestas políticas planteadas por otros sectores de acome-ter inmediatamente (sin atender a las condiciones objeti-vas sociales y políticas dadas y a la correlación de lasfuerzas) desde el primer momento en el recambio consti-tucional de Gutiérrez; carecía derealidad y en consecuencia podríarevertir la situación en contra dela oposición democrática. Habíaque calibrar adecuadamente elmomento para evitar el plantea-miento maximalista, que en lugarde acumular fuerzas, debilita elproceso.

En estas circunstancias y aten-diendo a las diferencias tácticasseñaladas, el acuerdo entre lasorganizaciones de la sociedad civily los partidos de Centro Izquierdaprocedió a impulsar, junto alAlcalde Paco Moncayo y alPrefecto de Pichincha RamiroGonzález, esta Asamblea. Formaorgánica que se constituía en lagarantía para contener, represen-

tar y dirigir la línea táctica y su movimiento. En el mes de febrero se llevó a cabo la Asamblea de

Quito y luego se convocó a la gran marcha del 16 delmismo mes, en la que participaron aproximadamente200.000 ciudadanos y ciudadanas, para exigir rectificacio-nes al gobierno y al Congreso Nacional, cesando de mane-ra inmediata la Corte Suprema de Justicia de facto y losTribunales Constitucional y Supremo Electoral nombran-do una nueva Corte y Tribunales de carácter independien-te y apartidistas.

II: Las tendencias sociales y políticas en juegoUna adecuada compresión y balance de la conducción

política del movimiento, lleva a analizar las tendencias enjuego que se manifestaron en la coyuntura de la crisis y force-jearon en torno a la decisión táctica y la conducción delMovimiento y su expresión espontánea, en su desenlace final.

En primer lugar advertimos la presencia de una tenden-cia que buscaba y busca reorganizar la formalidad delpoder, terminar con la situación inconstitucional generadapor el gobierno de Gutiérrez y, en este sentido, demandaruna forma jurídica legítima, especialmente de la FunciónJudicial. Corriente que se desarrolla en el contexto de losintereses del capital comercial y financiero en la línea neo-liberal. Por otra parte, estos intereses contenidos en estatendencia, han manifestado su incomodidad respecto a laregionalización del conflicto colombiano y, en general, hansido proclives a una acuerdo comercial (TLC) incondicio-nal con EEUU. Se puede afirmar que en ella tienden a coin-cidir determinadas fuerzas económicas oligárquicas, prin-cipalmente de Guayaquil con algunas de Quito, en el pro-

* Director Revista La Tendencia.

Movimiento cívico político de Quito

18 19

ceso de redefinición de la hegemonía y la conformación delbloque en el poder, el mismo que en la actualidad se sus-tentaría más bien en los intereses económicos de los secto-res quiteños, como me permití formular en la Revista laTendencia No. 1 al analizar la coyuntura del primer añodel gobierno de Gutiérrez, en el sentido de señalar, queluego de la debacle económica de 1999, asistimos en elEcuador a un proceso de reestructuración del poder delEstado, lo cual, afirmaba, se constituirá en entorno de lasmodificaciones del régimen y los actores políticos.

La segunda fuerza tendencial en juego en la coyuntu-ra fue aquella que expresó una posición democrático-social, la misma que puso y pone el acento en una real,concreta y viable reforma política orientada a modificarlas condiciones de la representación y generar los incen-tivos políticos y legales para el desarrollo y renovacióninstitucional de los partidos políticos. Esta corrienteavanzaría incluso a proponer una modificación del régi-men político, en particular, el referido a la relación equi-librada entre las funciones Ejecutiva y Legislativa y delEstado con la Economía. En el entorno de esta tendenciase reconocen determinados sectores económicos afecta-dos o posibles de ser afectados por la negociacióncomercial del TLC (tales como los sectores agrícolas,ciertos grupos exportadores y algunos industriales).Son estos intereses los que tenderían políticamente aexpresarse en la Centro Izquierda Ecuatoriana en lalínea de un desarrollo económico nacional fortalecido,productivo, capaz de enfrentar con ventaja la competiti-vidad en el mundo globalizado, que requiere realizarreformas económicas postergadas encaminadas al desa-rrollo productivo y la integración económica y comer-

cial con otras regiones del mundo globalizado, así comogenerar una política social redistributiva orientada a laintegración y cohesión social.

En la perspectiva geopolítica esta tendencia se orienta,de manera principal o privilegiada, a impulsar y fortale-cer la integración de América del Sur contribuyendo agenerar en el futuro una nueva correlación y situaciónregional sudamericana en la línea de gobiernos como losde Lula, Kirchner, Chávez y Vásquez; de tal manera deconstituir la fuerza regional para negociar con ventaja conEEUU y con otras regiones del mundo. Desde esta posi-ción se opone a la regionalización del conflicto colombia-no y manifiesta su preocupación por la forma incondicio-nal e unilateral con la que EEUU quiere imponer su nego-ciación a través del TLC.

La tercera fuerza tendencial que se manifiesta en estemomento es aquella que expresa o contiene los interesesdel campo popular y las posiciones de izquierda. Suexpresión política es limitada así como las fuerzas socialesa las que pretende representar. Fue radical en su propues-ta táctica considerando que el momento político de eneroestaba maduro para plantear el recambio constitucionalde Gutiérrez. En su formulación ha planteado el cambiodel régimen político en el sentido de avanzar a una demo-cracia participativa y directa. Su proyección futura, pasapor la alianza con las fuerzas que se reconocen en laCentro Izquierda, con quienes podría mantener puntos decoincidencia en relación al Tratado de Libre Comercio conEEUU, la Integración Sudamericana, la SeguridadRegional, una política económica soberana, así como unasocial, encaminada a la redistribución y cohesión social.Su posibilidad efectiva en la coyuntura se vio limitada,

aunque mantuvo una actitud de acerca-miento a la Asamblea de Quito yPichincha, que luego después en eldesenlace final, se expresó en coinci-dencia de acción en el proceso derecambio constitucional de Gutiérrez.

Como se advirtió en el momento dela definición y realización táctica cadauna de estas tendencias forcejearonpara incidir en la orientación de ladirección del Movimiento cívico-polí-tico de Quito. En la base estas corrien-tes coincidían en la oposición a la dic-tadura o autoritarismo de Gutiérrez,pero discrepaban en la percepción delmomento, el pulso de la correlación delas fuerzas, la definición de una u otraforma táctica y las reivindicacionespolíticas y sociales a ser alcanzadas.

III. La ofensiva de Gutiérrez y su proyecto autoritario

Frente a la definición táctica encaminada a la rectifica-ción asumida por las Asambleas de Quito y de Pichinchay que se expresó en la gran marcha ciudadana del 16 defebrero, con la que coincidieron organizaciones socialescomo la CONAIE y cívicas como Ruptura 25 y ForoEcuador Alternativo; el Gobierno Nacional, prevalido desu autoritarismo y prepotencia, intentado generar unarespuesta de masas de características fascistas en suapoyo, manteniendo y controlando corruptamente lamayoría en el Congreso así como ciertos acuerdos condeterminados gremios empresariales einstituciones importantes como lasFuerzas Armadas; seguro del apoyodel Gobierno Norteamericano a supolítica comercial a través del TLC yde seguridad a través del PlanColombia; responde a la oposicióndemocrática de Quito y el Ecuador,manteniendo su ofensiva, sin darmuestra alguna de rectificación a pesarde que comienza, demagógicamente(quizás para ganar tiempo como sedijo en ese momento), a plantear acer-camientos y diálogos con sectores con-gresiles y ciudadanos opuestos al régi-men. Volvía a repetirse ese estilo cínicoy mentiroso con el que Gutiérrez habíagobernado en estos años.

Este primer momento así descrito,limitado por la correlación de las fuer-zas y la mantención autoritaria del Gobierno y su mayoríacongresil, generó por parte de la dirección del movimientoconcretado en las Asambleas de Quito y Pichincha estrate-gias encaminadas a cambiar la correlación de fuerzas en elCongreso Nacional y formas de lucha, como la Asambleade Pichincha y movilizaciones permanentes de ciudada-nos y ciudadanas presionando al parlamento un cambiode actitud para cesar la corte de facto y definir el marcolegal para nombrar una nueva Corte Suprema indepen-diente y apartidista. En este sentido la Asamblea de Quitoelaboró una propuesta jurídica que se la hizo llegar a laoposición congresil y estableció un conjunto de diálogoscon los diputados susceptibles de concretar la rectificaciónde la situación inconstitucional.

Cuando el movimiento democrático de Quito se encon-traba desarrollando estas formas y métodos de lucha, elGobierno de Gutiérrez dio “luz verde” para que la Cortede Justicia de facto dicte las providencias encaminadas adejar sin efecto las acusaciones a los expresidentes

Bucaram y Noboa y al ex vicepresidente Dahik. Al mismotiempo agrede y ofende a la Asamblea de Quito yPichincha, así como de su Alcalde, su Prefecto y al PartidoIzquierda Democrática. Clara muestra de su prepotencia yde su compromiso con el populismo para generar losactos inconstitucionales e ilegales del mes de diciembredel 2004, en que se advierte que uno de los objetivos prin-cipales, era anular las acusaciones contra Bucaram, deján-dole en libertad para regresar al Ecuador, como efectiva-mente así ocurrió.

Se ponía entonces al desnudo la actuación y objetivosdel gobierno y su alianza populista con el PartidoRoldosista Ecuatoriano (PRE) que no estaba dispuesto a

ceder en su proyecto autoritario. Seevidenciaba que el obstáculo paradevolver al país a su constitucionali-dad y Estado de Derecho era el propiopresidente de la República. En tal cir-cunstancia el momento y la formaencaminada a la exigencia de rectifica-ción, que se había definido en eneropara resolver el objetivo táctico, sehabía agotado. Ya no era posible conti-nuar en la mencionada línea en buscade una mayoría congresil que cese a lacorte de facto; sino asumir el nuevomomento y forma prevista desde elprincipio por la coalición cívico-políti-ca, que se concretaba en la destitucióno cambio constitucional del presidenteGutiérrez. En consecuencia la direc-ción del Movimiento llama, al calor

del paro provincial de Pichincha el 13 de abril, a empren-der en este objetivo, exigiendo la renuncia de Gutiérrez.Lo cual se vio corroborado, días más tarde, con la resolu-ción del Consejo Metropolitano de Quito del 15 de abril,exigiendo el cese del gobierno de Gutiérrez.

Las preguntas que surgieron en la definición de estenuevo momento táctico fueron: ¿existe la correlación delas fuerzas para alcanzar el objetivo de recambio constitu-cional? ¿Estamos frente a un gobierno que aun todavíamantiene alianzas importantes a nivel internacional comoa nivel interno en el apoyo que continuaban brindando, elgobierno norteamericano y determinados sectores empre-sariales e institucionales como las Fuerzas Armadas?¿Cabría avanzar en esta línea de acción cuando el gobier-no había movilizado importantes fuerzas sociales en suapoyo? ¿Era viable esta forma táctica cuándo se advertíalimitadas reacciones de parte de otros sectores como losindígenas y trabajadores y a nivel de la ciudadanía de lasprovincias del Ecuador?

Atendiendo a las diferen-

cias tácticas señaladas, el

acuerdo entre las organi-

zaciones de la sociedad

civil y los partidos de

Centro Izquierda procedió

a impulsar, junto al

Alcalde Paco Moncayo y

al Prefecto de Pichincha

Ramiro González,...

Movimiento cívico político de Quito Movimiento cívico político de Quito

20 21

IV. La reacción espontánea del movimiento democrático

El momento era decisivo y crucial en el mes de abril. Laindignación continuaba manifestándose espontáneamen-te en Quito, especialmente, frente a la impunidad y laarbitrariedad de dejar en libertad a Abdalá Bucaram aquien el pueblo quiteño había manifestado su repudio en1997 cuando este fue cesado de la Presidencia de laRepública. En Guayaquil, Cuenca y otras ciudades sehabían desplegado importantes movilizaciones exigiendoel cambio de la situación autoritaria e inconstitucional.

El movimiento cívico-político y su dirección compren-dieron entonces esta nueva situación creada como resul-tado de estos cuatro meses de acumulación de fuerzas y,en consecuencia, produjo el giro político, aunque carecióde la capacidad organizativa para representar este nuevomomento encaminado a la exigencia de salida constitucio-nal del Presidente de la República.

En estas circunstancias el peso principal de la resolu-ción táctica, en la dialéctica de la lucha política, se despla-zó hacia el aspecto espontaneo y, desde el mismo 13 deabril, día en que se realizo el paro provincial de Pichincha,brotó un movimiento ciudadano-ético, de característicasinéditas que se autoconvocó estimulado por las arengasde la Radio La Luna, que llamó a manifestarse y rechazarlo actuado por la mayoría gubernamental del congreso,exigiendo la salida de Gutiérrez. El grito “fuera luciofuera”, que se coreo en las calles de Quito por multitudesenardecidas, expresaba la indignación de un pueblo queya no soportaba la arbitrariedad y la dictadura, que poníade manifiesto el espíritu de rebeldía, tantas veces eviden-ciado en la historia colonial y republicana y, que tenía lamemoria fresca de la acción desplegada en las calles paraterminar con los gobiernos de Bucaram en 1997 yMahuad en el 2000.

Es entonces cuando la correlación de las fuerzas seinclina a favor del movimiento democrático de Quito y enpos del objetivo de exigir la salida de Gutiérrez. La líneatáctica había cobrado realidad y en consecuencia era via-ble su resolución. El presidente estaba caído. Su posibili-dad de retorno era imposible. La pretendida cesación de laCorte por vía de la expedición de un decreto presidencial,dictado el día viernes 15 de abril, así como la declaracióndel estado de emergencia de la ciudad de Quito, se cons-tituían en una burla al movimiento, en una medida deses-perada que solo revelaba su imposibilidad de continuargobernando el país.

La reacción espontánea autodenominada “forajido” sehabía constituido en el detonante del desenlace final de lalucha política, que se inició en enero y que produjo comoresultado esta extraordinaria expresión. Los días del pre-

en estos 25 años se vino abajo y en su lugar, transitoria-mente, se colocó una forma espuria conducida por lospartidos populistas, a manera del gobierno de Menemen Argentina (1994-2000), con la intención de hacer rea-lidad un contenido constituido por las reformas econó-micas neoliberales que no se hicieron a lo largo de lasultimas dos décadas por oposición de las fuerzas oligár-quicas o por la acción de las formas corporativas opues-tas al neoliberalismo. Forma obsoleta y espuria de orga-nización de la Función Judicial y de los TribunalesElectoral y Constitucional, que por la acción desplegadaen Quito y otras ciudades, se desplomó con la caída delgobierno de Gutiérrez.

Por otra parte es necesario señalar que la rebelión deQuito, que se expresó desde las posiciones antipolítica oantipartido (que en América Latina en el pasado inmedia-to han constituido vías de imposición de reformas econó-micas, principalmente neoliberales, acordes con la etapaglobalizadora), careció del tiempo y la circunstancia políti-ca para desplegarse a nivel nacional, lo que se expresará enlos límites de sus efectos en la coyuntura del nuevo gobier-no constitucional y en el proceso de las reformas políticas.

Así mismo este movimiento democrático que luchópor la restauración constitucional, que terminó con elautoritarismo de Gutiérrez, expresa un hito histórico delEcuador del siglo XXI que demanda una nueva forma

sidente Gutiérrez estaban contados. El movimientoespontaneo continuó activándose desde el 13 de abril, asícomo la participación del Alcalde y el Prefecto, quienes sepusieron a la cabeza de los ciudadanos y ciudadanas qui-teños para impedir el ingreso de hordas organizadas porlos partidarios de Gutiérrez para agredir a la ciudad deQuito. Es así como el miércoles 20 de abril, cuatro díasdespués de sus malhadados decretos de declarar el estadode emergencia y terminar con la Corte de facto, elCongreso reunido en la CIESPAL, presionado por la reac-ción popular y ciudadana resuelve cesar al Presidente dela República por abandono del cargo. Minutos después lasFFAA retiran el apoyo al Presidente dando paso al recam-bio constitucional por el vicepresidente Alfredo Palacio.

La fuerza de Quito, de este extraordinario movimien-to ciudadano constituido en los hechos, del acuerdo cívi-co político que se inició en enero, del alcalde de Quito yPrefecto de Pichincha y de los ecuatorianos y ecuatoria-nas; había triunfado una vez más. Logró deponer al dicta-dor Gutiérrez, al mismo tiempo que demandó reformasurgentes encaminadas a transformar el obsoleto y corrup-to sistema político, exigiendo a los actores fundamentales,los partidos: renovación, “nueva sabia”; para represtigiarla vida y la acción política tan venida a menos en los últi-mos años. La nación ecuatoriana admiraba la gesta: adhe-ría a la rebelión y encontraba en la cesación de Presidentesu identidad política. En este sentido se desplegaronacciones por parte de la Asamblea del Azuay, de los ciu-dadanos, ciudadanas y dirigentes de Guayas y Guayaquildemandando sus reivindicaciones locales. Había en elrecambio constitucional de Gutiérrez una identidad polí-tica nacional, una gran coincidencia y un reconocimientoal valor y la gesta generado desde enero en contra delautoritarismo de Gutiérrez y su mayoría congresil.

No cabe duda que esta crisis política y su desenlacefinal, así como la dirección y reacción espontanea aquídescrita, puso fin a una forma de régimen y sistema polí-tico, que durante estos veinticinco años de retorno a lademocracia había sido conducido por un sector oligárqui-co. También terminó con la forma espurea e inconstitucio-nal que asumió momentáneamente la Corte Suprema y losTribunales Electoral y Constitucional en el proyecto auto-ritario populista.

Es por tanto un momento en el que asistimos a la cri-sis de la forma de organización de la democracia ecuato-riana en el Ecuador, expresada principalmente, en el debi-litamiento del equilibrio en las relaciones entre las funcio-nes del Estado como también en la limitada representa-ción e institucionalidad de los partidos políticos que hanactuado en este periodo histórico. El modelo de régimenen que se ha contenido la tradicional política oligárquica

jurídico política capaz de contener este nuevo momentointerno e internacional: realizar las reformas democráti-cas, fortalecer el sistema político, su régimen y sus acto-res principales que son los partidos. No cabe duda, queen este hito histórico se encuentra contenido toda laexperiencia de levantamientos indígenas, luchas ciuda-danas que se han dado en el historia inmediata, como lashabidas para terminar con la presidencia de Bucaram en1997 o Mahuad en el 2000. No cabe retardar la constitu-ción de una nueva forma del quehacer político cuandolas condiciones objetivas nacionales y regionales suda-mericanas, lo demandan.

Ahí esta el reto del movimiento democrático de Quitoy el Ecuador que ha pasado a encarnar un nuevo momen-to y forma de la lucha democrática en el proceso de insta-lación del gobierno constitucional de Alfredo Palacio. Lasformas que ha asumido o asumirá la reacción popular yciudadana, así como la disposición al cambio de orienta-ción y actitud de los Partidos de Centro Izquierda, luegode la terminación del gobierno de Gutiérrez, constituyenfuerzas vigilantes y activas para avanzar en el objetivo dela restauración democrática del Ecuador del Siglo XXI. Lacerteza de lo posible será la condición del cambio que lascircunstancias históricas nos han puesto por delante.

Quito, 15 de Mayo de 2005

Movimiento cívico político de Quito Movimiento cívico político de Quito

23

Ríos de tinta se han derramado sobre el significadode las manifestaciones de los forajidos que, enocho días de efervescencia, creatividad, alegría y

coraje tumbaron al gobierno autoritario y populista deLucio Gutiérrez. Dos son las tesis más socorridas: la pri-mera, que ese movimiento “superó” a la dirigencia de laciudad y la segunda, que ese movimiento cuestionó de talforma a los partidos políticos que estos quedaron inutili-zados y han perdido toda eficacia.

Este artículo propone que esas tesis son falsas e impidenuna lectura correcta del movimiento de los forajidos. Paraentender bien lo sucedido se oponen a ellas dos antítesis yse pasa a comprobarlas. La primera de estas antítesis es queel movimiento no superó a las autoridades de la capital y laprovincia de Pichincha sino que fue una consecuencia de laacumulación de factores, entre ellos, principalmente dos: laactuación de esas autoridades locales, por una parte, y, porotra, la actitud demencial de Lucio Gutiérrez, nacida de sumiedo cerval, que le llevó a actuar a la cabeza del Estadocomo jefe de una pandilla de baja ralea.

La segunda de estas antítesis es que aunque el movi-miento de los forajidos fue un campanazo de alerta a lospartidos políticos, la tendencia del centro izquierda tieneuna oportunidad magnífica, que está dejando escapar,para recoger esa explosión maravillosa de patriotismo ypermitir que ingrese, como una bocanada de aire, en lapropia tendencia y la renueve íntegramente.

Un oficial sobredimensionadoAunque es bien conocida la historia, recordemos breve-

mente que Lucio Gutiérrez surgió como figura política trasla asonada del 21 de enero de 2000 y la amnistía consi-guiente. El mérito de haberle dado el “tingazo” final alrégimen de Mahuad –un gobernante que había agotado sulegitimidad y cuyo régimen estaba carcomido y debilitadoluego del feriado bancario, el congelamiento de fondos y ladolarización–, fue sobredimensionado por quienes le rode-aron. En la sociedad política fuimos relativamente pocoslos que condenamos desde el primer momento el intentode Gutiérrez de establecer una dictadura, primero con eltriunvirato de la noche del 21, del que formaron parte

Antonio Vargas y Carlos Solórzano, y luego cediéndolo alalto mando militar. Ninguno de esos intentos fue, precisa-mente, constitucionalista y democrático.

Había quienes, con tal de desembarazarse de Mahuad,lo justificaban todo, como este abril del 2005 cuando cier-tos grupos e individuos, arrogándose la representación delos forajidos, defendían cualquier extremo, aunque nohaya sido legal ni constitucional, como el cierre delCongreso, es decir la implantación de una dictadura civilo, incluso, la dictadura militar.

La mañana del 22 de enero de 2000, las FFAA dieronpaso a la sucesión constitucional y el vicepresidenteGustavo Noboa asumió la Presidencia de la República. Suprimer anuncio fue que la dolarización continuaba, lo quedemostró de inmediato que hasta allí había llegado elcambio. Los cronogramas electorales no sufrieron altera-ción y en mayo se eligieron alcaldes y concejales, triunfan-do en Quito y Guayaquil, por amplios márgenes, el Gral.Paco Moncayo y Jaime Nebot, quienes se posesionaron enagosto de ese año.

Gutiérrez fue apresado y procesado. Mientras estuvopreso, los militares lo trataron con guante de seda.Permitieron al oficial insurrecto todo tipo de contactos,sea en persona o por teléfono, lo que el recluso aprovechópara construir un movimiento político. De las facilidadesde que gozó Gutiérrez hay en las filas militares ampliostestimonios, y hasta he visto fotos en que el coronel habladesde su supuesta “celda” no con un celular sino con dossimultáneamente, uno en cada oreja. Durante los meses dereclusión recibió a una romería de políticos, tanto que “sucelda era la oficina más activa del cuartel”, como dice unoficial que estuvo destinado esos días a la misma unidad,el cual refiere, además, que el cumpleaños de Gutiérrezfue celebrado con la presencia de decenas de personas yhasta con mariachis… mientras estaba preso.

La amnistía se veía venir, y no pocos militares se juga-ron ya entonces por permitir que este oscuro oficial salta-do de improviso a la fama, los representara en la escenapolítica. Ayudado por su incansable esposa, la doctoraXimena Bohórquez, y por la simpatía que le expresabanlos medios de comunicación –entre ellos, hay que recor-darlo, por su espíritu democrático y su fervor anti-mahua-dista, jugó un papel muy especial, radio La Luna, que dio

La acción de los “forajidos”, desafío para los partidos políticosGonzalo Ortiz Crespo*

* Consejal de Quito, Partido Izquierda Democrática.

24 25

a la señora de Gutiérrez tribuna libre–, esa amnistía llegóincluso antes de lo previsto, sin que ni la dirigencia políti-ca ni la militar le hicieran demasiados feos.

La historia de su triunfo electoral es, así mismo, conoci-da. El grupo se convirtió en movimiento y este en partido,con un nombre ilustre: Sociedad Patriótica, lo que no debíahabérsele permitido pues este nombre es patrimonio detodos los ecuatorianos, al representar el grupo que formóEugenio Espejo como elemento clave del movimiento liber-tario. Pero todos le aupaban, sin darse cuenta la escasa for-mación, la ausencia de ideas, el limitado léxico, la pocacapacidad del candidato. El apoyo del MovimientoPachakutik le dio una legitimidad inmensa: no solo se trata-ba de aquel que había botado aMahuad, como se le hacía aparecer(cuando, en realidad, se trató solo de un“tingazo”, porque Mahuad, comotodos repetíamos, estaba muerto y nadamás estaba, como los toros, amorcilla-do), sino que los indígenas y sus aliados-que habían sido tan importantes en laescena política en la última década delsiglo-, aseguraban a la población queeste coronel realmente estaba compro-metido con el cambio e iba a realizaruna política social y económica conse-cuente con las mayorías. Así, Gutiérrezobtuvo el 19% de los votos en la prime-ra vuelta electoral en octubre del 2002…lo que, en una votación tan dispersacomo la que se dio entonces, le bastópara pasar a la segunda vuelta, en lacual barrió a la regordeta figura del millonario bananero.

Incapacidad, nepotismo y entreguismoAl llegar al gobierno, Lucio Gutiérrez empezó a mos-

trar sus verdaderos alcances. Esos “alcances” eran muylimitados en la conducción del Estado, en la visión defuturo, en la construcción del país, en la equidad social, enla democracia participativa, pero eran muy profundos enambición de cargos para parientes y amigos, en apetitosde poder e influencia, en pequeñeces, rapiñas y vengan-zas. La amnesia cundió en el gobierno: las promesas detrabajar por los pobres y priorizar sus intereses se esfuma-ron, mientras giraba por completo hacia otro norte, rema-chado por la visita a Bush, la proclama de ser “el mejoramigo y aliado” de EEUU, el apoyo al Plan Colombia delPresidente Álvaro Uribe y la firma de la carta de intencióncon el Fondo Monetario Internacional.

Estaba claro que Gutiérrez estaba traicionando en todo ypor todo su plataforma electoral, por lo que Pachakutik y el

MPD, que se había sumado en la segunda vuelta al carrotriunfador y que le seguían dando apoyo y legitimidad, nopodían quedarse mucho tiempo en el gobierno. Gutiérrezmismo, refiriéndose a las desavenencias ya patentes en lacoalición de gobierno, dijo a la prensa en Washington que“el matrimonio dura hasta que llegue el divorcio”: este, enrealidad, se demoró un poco más de lo que lo que era con-veniente (erosionando sin duda el capital político y socialacumulado por Pachakutik), pero al fin llegó.

A Gutiérrez no le era suficiente con instrumentalizar alas FFAA, a varios de cuyos miembros en servicio activolos había instrumentalizado al ponerlos al frente de orga-nismos públicos, mientras desmochaba consistentemente

la cúpula militar para conseguir unmando adocenado. Y no le era suficien-te porque necesitaba un aliado político.No tardó en encontrarlo en el PartidoSocial Cristiano que, cuándo no, estu-vo presto a colaborar para gobernarentre bastidores, como lo había hechocon Durán Ballén, Alarcón y Noboa.Las amenazas de Gutiérrez de ir a unaconsulta popular y “despolitizar” laCorte Suprema de Justicia bajaron detono de inmediato, pues su aliado noestaba para nada de acuerdo en eso.

Simultáneamente, el Congresoempezó a ser desprestigiado de manerasistemática por los medios de comuni-cación, empeñados en hacerle perder alParlamento su papel de lugar deencuentro y negociación de los intereses

de la sociedad, en un afán que con demasiada frecuenciahuele al deseo de ser ellos mismos ese escenario o a dejarque jueguen ese papel gremios, cámaras y corporaciones, alas que dan una importancia gigantesca en sus coberturas yanálisis. No cabe duda de que también los partidos políti-cos jugaron un papel en esta tragicomedia, pues empeza-ron a aparecer como representantes de intereses particula-res y locales antes que nacionales o sociales. Aunque puededecirse que el centro izquierda permaneció menos contami-nado, algunos de sus diputados se sintieron tentados porlas mieles del poder, mieles que en el caso de un gobiernocorruptor son fácilmente predecibles: dinero, cargos y pre-bendas que reeditaron una vez más esa “typicalEcuadorean” costumbre del cambio de camisetas.

En brazos del populismoEso le permitió al gobierno una curiosa circunstancia:

si sumaba los diputados a los que había virado a su favorcon los de Sociedad Patriótica y los de los del PRE y el

PRIAN, podía intentar algo másambicioso: el control de las cortes ylos tribunales. Para cuando el PSCse dio cuenta de lo que sucedía erademasiado tarde: su arrepentimien-to de haber apoyado a Gutiérrezvino totalmente a destiempo.Intentó unirse a quienes veníanpidiendo desde hace meses el retirode Gutiérrez, lo que había sidoplanteado por Rodrigo Borja desdemeses atrás, pero ya el gobernantehabía acumulado una mayoría a sufavor.

Para quienes hacen análisissuperficiales de la política, la con-formación de la nueva mayoríapro-gubernamental fue resultadodel fallido intento de enjuiciamien-to político de Gutiérrez a fines denoviembre de 2004 por parte delPSC, la ID y Pachakutik. Pero, enrealidad fue al revés: ese intento sehizo de manera desesperada paratratar de bloquear a esa nuevamayoría que estaba ya conformada-armada por operadores políticos yhombres de maletín, en especial eldiputado Gilmar Gutiérrez y el ase-sor y futuro Ministro de Gobierno,Oscar Ayerve- y que iba a salir a laluz en cualquier momento.

Dicha mayoría, por supuesto,no iba a ser gratuita: la contraparteeran, a más de cuotas de poder,cargos y prebendas, las cortes y lostribunales, y estos, a su vez, paraotros objetivos: el único al que seha reducido la acción política delPRE, el retorno de AbdaláBucaram, para lo que requería elcontrol de la Corte Suprema deJusticia, y el único al que se ha reducido la acción políticadel PRIAN, el control del Tribunal Supremo Electoral.

El país vio con asombro la movida: como lo declararonuna y otra vez dirigentes del centro izquierda, la nuevaalianza no presagiaba nada bueno para el gobierno. FueAndrés Vallejo el que lo dijo de manera más clara:Gutiérrez con estos aliados se había puesto la soga al cue-llo. Es que era obvio: el precio que le iban a exigir traeríaotras consecuencias para el país y amenazarían a la corta o

a la larga la estabilidad del propio gobierno.Pero para el centro izquierda la experiencia no dejó de

tener graves consecuencias, pues el Partido SocialistaEcuatoriano participó en el cambio de los tribunalesElectoral y Constitucional, el 25 de noviembre, lo que dejóprofundas heridas en la tendencia, y llevó a varias confu-siones posteriores, a pesar de las aclaraciones de que sehabían opuesto a los cambios en la Corte, acaecidos en lanoche del 8 al 9 de diciembre.

El gobierno de Gutiérrez

creyó que le era suficiente

aprovechar el desprestigio

de los partidos y subir,

ciega, neciamente, los

niveles de enfrentamiento

con la oposición, los que,

además confundió, como

en el caso de Quito, con el

enfrentamiento...

La acción de los “forajidos”, desfío para los partidos políticos La acción de los “forajidos”, desfío para los partidos políticos

26 27

Hay quienes trataron de justificar loinjustificable. Rafael Quintero reclama-ba contra los argumentos constitucio-nalistas: “ya basta de tanta hipocresíaen los argumentos juridicistas de inte-lectuales humanistas. Hay momentosen la lucha política, cuando no sepuede estar buscando el gato”, decíatextualmente. Según él, todo lo hechose justificaba por una alianza amena-zante ya más agresiva, sus palabras,conformada por el PSC, la ID yPachakutik.

Por su parte, el gobierno deGutiérrez creyó que le era suficienteaprovechar el desprestigio de los par-tidos y subir, ciega, neciamente, losniveles de enfrentamiento con la opo-sición, los que, además confundió,como en el caso de Quito, con el enfrentamiento con lapropia ciudad… Aquello iba a ser el fin de su gobierno yun grave daño al país, a pesar de “la ingerencia pública,impúdica y directa de la Embajada de EEUU frente a todolo que hacía o dejaba de hacer Gutiérrez, para consolidarla Base de Manta; para incrementar la presencia de sussoldados en la frontera Norte; para exigir inmunidad paraesos soldados; para presionar la intervención ecuatorianaen el Plan Colombia; para hundir barcos civiles ecuatoria-nos; para obligar al gobierno a firmar el TLC, etc., frente alo cual Gutiérrez borró todo concepto de soberanía”,como alguna vez lo expresó Alfredo Vera.

El comienzo del finCumpliéndose exactamente el objetivo de la alianza del

“autoritarismo populista” (ver los análisis sobre este con-cepto en el número anterior de La Tendencia), y con unmuchacho de los mandados al que le apodan “Pichi”Castro, Abdalá Bucaram retornó a Guayaquil la noche delviernes 1 de abril. No iban a pasar tres semanas antes deque su presencia produjera el derrumbe del gobierno sin-vergüenza que lo trajo.

Su regreso fue agrandado por los tonos de superpro-ducción con que la televisión se empeñó en cubrirlo. Loscanales, con un sentido bien pobre de lo que es la decenciay el sentimiento popular, mandaron a enviados especialesa que hicieran reportajes previos en Panamá, mientrasotros competían por mostrarnos la casa de Guayaquil, susdecorados y hasta su dormitorio, como que se tratara deuna celebridad mundial. Luego, se pusieron prácticamen-te en una cadena nacional de varias horas de duración paracubrir sin náuseas el espectáculo montado el 2 de abril

para “celebrar” el retorno y que sirviópara transparentar que Bucaram nohabía cambiado en nada: que seguíasiendo el mismo político cavernario,sin ideas y sin sentido de las propocio-nes, pero eso sí, lleno de insultos y baje-zas. Pero, si el medio es el mensaje,también sirvió para asustar al país porla televisión con la que cuenta, dispues-ta a hacer el juego al que sea que tengaaliados poderosos.

El espectáculo constituyó una bofe-tada al país, que veía cómo culminabaese día los atropellos a la constituciónque venían desde noviembre. Pero fueparticularmente grave para Quito, ciu-dad que le derrocó en 1997 y que nopodía olvidar que se trataba de un pró-fugo de la justicia que, con su familia y

amigos, saqueó los fondos públicos (nunca mejor emplea-do el verbo, pues, para culminar el latrocinio, el último díade su desgobierno se llevó litealmente en sacos millonesde dólares en billetes). El espectáculo transparentó para elpaís y para Quito que Bucaram estaba siendo protegidonuevamente por quien lo había hecho en el 97, su edecánde entonces y ahora presidente, el Coronel LucioGutiérrez.

Gracias a la anulación de los juicios en su contra deci-didos por quien fungía como presidente de la CSJ, retor-naron también, con diferencia de pocas horas, el ex presi-dente Gustavo Noboa y el ex vicepresidente AlbertoDahik. La comedia era completa.

Liderazgo y fortalezaQuito no había dejado de protestar. Desde diciembre, el

Concejo Metropolitano de la ciudad, con su alcalde PacoMoncayo a la cabeza, se había pronunciado de maneraenérgica contra el rompimiento de la Constitución queimplicaba el reemplazo de la CSJ. Más aún: el organismohabía sido el primero en desconocer de hecho a la corteespuria al negarle toda competencia para ordenar las pri-siones del Gral. José Gallardo, ordenando su libertadinmediata. Por otro lado, la Asamblea de Quito, órganomáximo de participación ciudadana, se había activado yvenía reuniéndose con quienes desearen participar paraanalizar la situación y canalizar acciones y protestas. Porello, el 16 de febrero se había realizado la mayor marchade la historia de Quito: de manera pacífica, con granorden y disciplina, unas 200.000 personas habían pedidola salida de la CSJ y la rectificación por parte del gobierno.

Este se mostró neciamente insensible: organizó una

contramarcha de gente pagada y funcionarios públicosamenazados y, envalentonado con unos cuantos tragos dealcohol, Lucio Gutiérrez, que había contratado unas baila-rinas de escasas ropas y más escaso talento, se echó undiscurso insultando y despreciando al pueblo capitalino ya sus dirigentes. Esas injurias se le atragantaron a la ciu-dadanía, y fueron el antecedente de lo que harían dosmeses más tarde los forajidos.

Tras el retorno de Bucaram, las Asambleas de Quito yPichincha, presididas por el alcalde Paco Moncayo y elprefecto Ramiro González, sesionan el lunes 4, martes 5 ymiércoles 6 y realizan marchas (de unas 5.000, 9.000 y4.000 personas cada vez), hacia el centro de Quito, que sondisueltas con gases por la policía. Se llama a la desobe-diencia civil. Ante la falta de reacción del gobierno y delCongreso, esas autoridades convocan luego a un paro deactividades, que se realiza el miércoles 13 de abril. A pesarde los pedidos de la ciudadanía, ese día en el Congreso nose alcanza la mayoría para destituir a la CSJ espuria.

Es verdad que el paro provincial se limitó a Quito y serealizó a medias, pues el transporte, cortado en unos 25puntos de la ciudad, y el comercio funcionaron parcial-mente, pero también es verdad que la represión fue muydura, en especial contra unos 5.000 manifestantes que agi-taron todo el día, presididos por las autoridades, en losalrededores de los parques El Ejido y La Alameda.

El paso del testigoFue ese día que surgió la manifestación espontánea a la

noche. Por los micrófonos de radio La Luna, que habíanacompañado las protestas, una mujer quiteña sugiere mani-festarse fuera de la jornada laboral. Nuevas llamadas concre-tan la idea de acudir esa misma noche a la Av. de los Shyris.Y, en efecto, desde las 21h00, unos 5.000 ciudadanos se reú-nen allí con cacerolas para protestar contra el Gobierno. Paracualquier observador, saltaba a la vista la notable participa-ción de familias enteras: mujeres, ancianos y niños.

Fue un tomar la posta: las manifestaciones y el paro seestaban agotando como formas de protesta. Pero la genteno podía soportar impasible los desafíos que le hacía elgobierno. Tampoco quería que las autoridades lucharansolas: era su lucha, la de todos, no solo de las autoridades.Esto, que algunos medios, diligentemente se apresurarona interpretar como “superación” a la dirigencia, fue, enrealidad, un paso del testigo. Era la ciudadanía la que selevantaba por sí misma, en un horario diferente, conmétodos diferentes.

Cuando el presidente de la República, Lucio Gutiérrez, ala mañana siguiente llamó forajidos a quienes protagoniza-ron el “cacerolazo” de la noche anterior, no se imaginójamás que había bautizado al movimiento: los ciudadanos

asumieron el insulto y se convocaron, llamándose a sí mis-mos “los forajidos”, a una nueva protesta nocturna. En LosShyris unos 10.000, y centenares en decenas de parquesbarriales y sitios de confluencia de tráfico, los ciudadanos sereúnen el jueves 14 con carteles, volantes hechos al apuro encomputadora, calcomanías y camisetas con la leyenda “Yotambién soy forajido”. Ya para mediodía, Ataúlfo Tobarhabía creado la caricatura musical “Los forajidos”, que

Asamblea de Quito, órga-

no máximo de participa-

ción ciudadana, se había

activado y venía reunién-

dose con quienes desearen

participar para analizar

la situación y canalizar

acciones y protestas. Por

ello, el 16 de febrero se

había realizado la mayor...

La acción de los “forajidos”, desfío para los partidos políticos La acción de los “forajidos”, desfío para los partidos políticos

28 29

sonaba una y otra vez en las ondas de esa radio.Para el viernes 15 de abril la onda de dejar hablar a la

gente ya contagia a otros medios radiales, y esa nochedecenas de miles de ciudadanos se concentran en distintoslugares de la ciudad para protestar haciendo sonar made-ros, ruido al que se unen los pitos de los autos, de máscacerolas y los gritos con las consignas en contra del coro-nel Lucio Gutiérrez. Empavorecido, acompañado del altomando, este declara esa noche el Estado de Emergenciapara el DMQ y, tratando de salvar los muebles, destituye ala CSJ. Lo segundo se pierde ante la estupidez de lo prime-ro: la gente no hace caso y las protestas continúan, másaún, se recrudecen en las calles de la urbe. Miles que nohabían salido hasta entonces, se levantan de sus camas ysalen, indignados, a gritar contra el gobierno.

A su vez, el Concejo Metropolitano,que estaba en sesión permanente, emiteun enérgico comunicado de condena, sedeclara en rebeldía frente al Estado deemergencia y, por primera vez, pide yaconcretamente la salida de Gutiérrez, alque llama dictador. La paciencia sehabía agotado. La prudencia, que habíasido norma de conducta del Alcalde y elConcejo, ya no cabía ante una situacióntan extrema.

La gente desafía el Estado de Emergencia

Haciendo caso omiso del Estado deEmergencia, miles de personas, durantetodo el sábado 16, protestaron en Quitocon gritos, pitos y banderas. Centenaresde ellos llevaban lazos y pompones depapel higiénico, con el que también “adornaban” sus autospues este día la forma de protesta sugerida por algún ciuda-dano en la Luna y promovida por esta, con la machaconamanera de sus locutores, es simbólica de la necesidad delimpiar la suciedad de la política.

El gobierno no atinaba qué hacer: lo que estaba claro esque ni el pueblo, ni las autoridades de la ciudad, ni el propioejército (que no ha sacado sus tropas a las calles), habían obe-decido su Estado de Emergencia… Finalmente, Gutiérrezpara librarse del ridículo da marcha atrás y suspende elEstado de Emergencia. La sensación que cunde ese día,incluso entre los manifestantes que intentan llegar por lanoche hasta el palacio de Gobierno y son reprimidos, unavez más, por la policía, es que ya no hay gobierno.

El domingo 17 de abril, cuando las llamadas a La Lunaconvocan a realizar un “golpe de estadio” (los hinchas delos equipos presentes en dos estadios de Quito corean

consignas contra el gobierno, especialmente la ya famosa“¡Lucio, fuera!”), la expectativa por lo que pueda hacer elCongreso Nacional se frustra de nuevo: la sesión extraor-dinaria auto-convocada para la tarde tampoco logra apro-bar nada para salir de la crisis.

Protestas dispersas se realizan el lunes en varios puntosde Quito, mientras otras ciudades empiezan a salir de supasividad: en Guayaquil, organizada por el alcalde, se rea-liza una caravana para rechazar al Gobierno y pedir asigna-ciones; Cuenca también ve protestas, mientras esa noche yahay “cacerolazos” en Tulcán, Ibarra, Cayambe, Riobamba,Azogues y Guayaquil.

Huir por los techosAsí llega el martes 19 de abril, día decisivo. A los ope-

radores políticos de Gutiérrez no se lesocurre mejor cosa que traer a Quito aunos 3.000 integrantes de laFederación de Indígenas Evangélicosdel Ecuador (FEINE), provenientes deCotopaxi, Tungurahua y Chimborazo,que se pasan el día en la plaza de SanFrancisco. Pero por la tarde unainmensa manifestación, de entre60.000 y 100.000 personas marchadesde la Cruz del Papa (en el parqueLa Carolina al norte de Quito) conintención de llegar a la Plaza de laIndependencia. A la altura del ConsejoProvincial, las fuerzas policiales lareprimen fuertemente con bombaslacrimógenas.

Esa noche, los noticieros de TV mues-tran en Guayaquil a Renán Borbúa,

primo del presidente, anunciando, al pie de una concentra-ción de centenares de buses, en el centro comercial BahíaNorte, que está saliendo en ellos hacia Quito con 5000 perso-nas para “defender” al presidente Gutiérrez.

Esa noche se viven dramas en Quito: nuevas grandesmanifestaciones pacíficas en El Ejido y La Alameda son dis-persadas, pero se reagrupan y persisten en su intento de lle-gar al palacio. A las 21h30, asfixiado con los gases, muere elfotógrafo y videasta chileno radicado por 30 años en Quito,Julio Augusto García. A la medianoche unos 300 manifes-tantes llegan a una cuadra de la Plaza de la Independenciay son reprimidos con gases y a culatazo limpio.

Quito amanece el miércoles 20 de abril conmocionadopor las noticias de la represión nocturna y la confirmaciónde que, en efecto, dos centenares de autobuses han llega-do desde las provincias costeras de Guayas, Los Ríos yManabí, y otros desde las amazónicas Napo y Sucumbíos,

todos con gente contratada por los gutierristas. Decenasde estos viajeros tienen machetes y otros, garrotes. ElAlcalde de Quito y el Prefecto de Pichincha han ordenadoa los vehículos del municipio y del consejo provincial blo-quear las entradas de la ciudad para impedir el paso deestos buses. Moncayo comanda personalmente el bloqueoen el peaje de la autopista de Los Chillos.

La mañana, Quito es un caos: mientras integrantes delos grupos traídos a Quito y que no pueden ingresar porLos Chillos atacan esporádicamente a vehículos de ciuda-danos que acuden a su trabajo, pobladores de los vallesaledaños bloquean las vías de ingreso e impiden pasar aestos buses que vienen de provincias. Con todo, los garro-teros empiezan a dejar los buses y tratan de avanzar porlas calles, por lo que se producen enfrentamientos enGuápulo, La Vicentina, la Panamericana Sur, El Trébol.

A su vez, los estudiantes de los colegios de Quito, quehabían acudido a clases ante el insistente y temerarioanuncio del ministro de Educación de que había asistencianormal, se encuentran con que a las 8h00 este anuncia quese han suspendido las clases: miles de chicos y chicas seconcentran en la Avda. de los Shyris, La Alameda y la VillaFlora e inician protestas, algunos en marchas organizadasy pacíficas, otros más combativos a enfrentar a la policía.

La televisión, que había acompañado poco a las protes-tas de Quito, empieza a transmitir en vivo y en directo lossucesos de esa mañana en la capital. Curiosamente, enGuayaquil y Cuenca la ciudadanía no sabe lo que sucedióla noche anterior en Quito pues, salvo Teleamazonas, losotros canales transmitieron en vivo las manifestaciones,pero solo para la zona de Quito, mientras la señal para laCosta (que en el caso de Ecuavisa por ejemplo, incluyetodo el sur del país, incluidoCañar, Cuenca y Loja) siguiótransmitiendo las telenovelasy programones de siempre…Empiezan a desayunarse dela gravedad de la situación.

Así, el país se entera deque la embajadora de EEUU,Kristie Kenney se encuentraen Carondelet “desayunan-do” con Gutiérrez; que solounos pocos centenares deprovincianos contratados hanlogrado entrar a Quito y sereagrupan en el parque de ElArbolito, mientras que otrosbuses emprenden su viaje deregreso, aunque continúanenfrentamientos con merce-

narios en distintos puntos, lo que se ejemplifica trágica-mente porque hacia las 11h00 una mujer, llegada esa maña-na desde Manabí, contratada por $ 10 para venir a gritarpor Gutiérrez, muere atropellada por una ambulancia delEjército: Se enteran los ecuatorianos que hacia las 11h20 laembajadora Kenney concluye su reunión con Gutiérrez yque no pasan sino minutos cuando los diputados de opo-sición anuncian su retiro del Congreso Nacional, descono-cen a Omar Quintana como presidente y se autoconvocanpara una sesión extraordinaria del Congreso en el edificiode Ciespal para una reunión paralela y que a las 11h30 elcomandante General de la Policía, Jorge Poveda, presentasu renuncia irrevocable al cargo por estar en desacuerdocon seguir la represión.

Los acontecimientos se precipitan, como dicen las cró-nicas de prensa. Durante la siguiente hora, grupos deestudiantes llegan hasta el Congreso Nacional y protago-nizan desmanes contra sus instalaciones: rompen puertasy prenden fuego a la entrada del Parlamento, mientrasdesde las ventanas superiores del edificio del Ministeriode Bienestar Social se dispara a los manifestantes que sehan congregado en su torno. Videos privados que prontollegan a Teleamazonas muestran cómo la policía protege alos garroteros de Bolívar González en contra de los mani-festantes antigobiernistas.

Cerca de la una de la tarde otros cientos de manifestan-tes han rebasado los cercos policiales y empiezan a agol-parse en las infranqueables barricadas policiales a unacuadra a la redonda de la Plaza de la Independencia. Losmilitares que ayudaban a contener el ingreso de los mani-festantes se retiran de la Plaza Grande. A la una, elCongreso paralelo, reunido en las instalaciones de

Gutiérrez y sus compin-

ches tampoco pudieron

construir un mínimo

entramado de actores

sociales. Solo tenía, como

todo populista, grupos

sociales clientelares a los

que podía mover con pro-

mesas concretas o, como

tan tristemente se...

La acción de los “forajidos”, desfío para los partidos políticos La acción de los “forajidos”, desfío para los partidos políticos

30 31

Ciespal, destituye al presidente del Congreso, el roldosis-ta Omar Quintana y al segundo vicepresidente del parla-mento, Jorge Montero, del CFP y elige a la diputadasocialcristiana Cynthia Viteri primera vicepresidenta, ycomo tal le encarga dirigir la sesión.

Dentro de Carondelet, Gutiérrez grita, y como lo dicenlos testimonios de presentes, llora. Su gobierno está acaba-do, pero se niega a salir a la televisión y convocar el apoyopopular. Sabe que no lo tiene y que ha llegado al final dela cuerda. Por eso, tras mucho debate y gritos destempla-dos, el que aparece a la una y media y con cara de entie-rro, es el ministro de Gobierno, Oscar Ayerve, quien haceel anuncio más extemporáneo que pensarse pueda: queLucio Gutiérrez ha conminado al Abdalá Bucaram a queabandone el país… junto con otro anuncio casi tan tardíocomo el anterior: la destitución de Bolívar González de lasubsecretaría de Bienestar Social. El tercero, el nombra-miento del Gral. Marco Cubero nuevo Comandante de laPolicía, es casi un chiste.

Acto seguido, la prensa y todo el personal civil es desa-lojado del Palacio de Carondelet. El presidente se quedasin la escolta presidencial. Casi simultáneamente, con 60votos de 62 presentes, el Congreso destituye al presidenteLucio Gutiérrez “por abandono del cargo”, dispone que el

vicepresidente Alfredo Palacio asuma el poder y le invitaa acudir hasta Ciespal para posesionarse del cargo.

Minutos después, el Comando Conjunto de las FuerzasArmadas anuncia que las FFAA le han retirado el respal-do a Lucio Gutiérrez, pero no dicen que respaldan la suce-sión constitucional. Este es un vacío que va a provocar laincertidumbre y el riesgo físico de Palacio y los diputadosque se quedan en Ciespal durante la tarde, rodeados demanifestantes infiltrados, de grupos oportunistas y mafio-sos, los que también intentan convertirse en protagonistasde en la Plaza de la Independencia, pero allí son desaloja-dos por los verdaderos “forajidos”, el pueblo de Quito,que los rechaza al grito de “¡Chinos fuera!” .

Poco después de que a las 14h13 la diputada socialcris-tiana, Cinthya Viteri posesiona al vicepresidente AlfredoPalacio como presidente constitucional del Ecuador, unhelicóptero del Ejército ecuatoriano evacua al coronel LucioGutiérrez desde la terraza sur de la casa presidencial.

Luego, cientos de manifestantes invadirán pista e insta-laciones del aeropuerto Mariscal Sucre de Quito e impidenque despegue el avión que intentaba conducir a Gutiérrezcon rumbo desconocido. Más tarde este pedirá asilo en elBrasil, en cuya embajada se refugiará por unos días.

Solo a la noche, la cúpula militar emite una declaración

de respaldo a Palacio, quien es evacuado de Ciespal y lleva-do a las instalaciones del Ministerio de Defensa. Queda asísolucionada una ardua disputa entre oficiales gutierristas yquienes querían instaurar una dictadura militar o civil.

La restauración democrática continuaría los díassiguientes con la elección del Dr. Wilfrido Lucero comonuevo presidente del Congreso, la destitución de oncelegisladores por abandonar los partidos por los que fue-ron elegidos, de cuatro más por un escándalo alcohólicoen Lima, la incorporación de sus reemplazos, la destitu-ción de los integrantes del TC y del TSE nombrados endiciembre y la aprobación de las reformas legales para ladesignación de la nueva CSJ.

El intento fascista de GutiérrezEl control directo que Lucio Gutiérrez intentó tener

sobre las FFAA no le sirvió para nada:llegado el momento decisivo no pudocontar con el respaldo que él creía ibaa salvarlo. Los oficiales gutierristasquedaron asilados ante el conjunto demandos, mucho más consciente ycomprometido con objetivos a media-no y largo plazo, tanto nacionalescomo directamente institucionales.

Gutiérrez y sus compinches tampocopudieron construir un mínimo entra-mado de actores sociales. Solo tenía,como todo populista, grupos socialesclientelares a los que podía mover conpromesas concretas… o, como tan tris-temente se vio en las últimas semanasde su desdichado gobierno, con misera-bles pagos que explotaban la pobreza eignorancia de segmentos poblacionalesmarginados, tanto urbanos como rurales.

Gutiérrez, y sus operadores políticos, en especial el cuar-teto del terror, compuesto por Gilmar Gutiérrez, OscarAyerve, Renán Borbúa y Bolívar González, intentaron crearuna suerte de fascismo criollo. Fue ese “autoritarismopopulista” llevado al extremo. Esas tácticas se pusieron enpráctica en otros escenarios: la intimidación a la FundaciónMariana de Jesús y hasta a las monjitas de la Madre Teresade Calcuta para someterlas a la maquinaria de financia-miento del gobierno y enriquecimiento de sus funcionarios;la instrumentación de programas sociales para reclutarclientes y emplear a los capitostes del reclutamiento de lasmasas de manifestantes…Pero lo peor llegó con los merce-narios, y aunque las actuales generaciones no lo hayamosvivido, cualquiera que haya leído un poco de la historiaeuropea del siglo 20, al ver a esos grupos traídos de la costa

y la Amazonía con machetes o a los pistoleros de BolívarGonzález, habrá recordado con estremecimiento a los cami-sas negras: fuerzas de choque dispuestas a masacrar a loscontrarios, para imponer un régimen.

Gutiérrez y el cuarteto del terror, y todos aquellos que lossecundaron en el Congreso y en la prensa, se equivocaron.Su actitud no nació de la inteligencia, de la visión de futuro,de la valentía. Fue un miedo pánico, y su limitada inteligen-cia, que en conjunto no hacían ni uno que pensara claro, loque le llevó a plantear como una guerra su relación conQuito –ciudad que reclamó paciente, disciplinada y pacífi-camente durante meses contra el nepotismo desatado, lacorrupción campante y el atropello institucionalizado.

Gutiérrez descartó desde el inicio la colaboración, el diá-logo y la búsqueda conjunta de soluciones. No escuchó losllamados que le hizo el Concejo Metropolitano de Quito

desde el 9 de diciembre de 2004 y,luego, la ciudadanía entera. Con maníade psicópata movió todas las fuerzas asu disposición para atacar a la ciudad ysus habitantes: cortarle los fondos y cor-tarle el agua; minimizar sus protestaspero reprimirlas a mansalva; organizarcontramarchas; insultar a sus líderes y atodos sus habitantes y, lo peor, aprove-charse de los pobres de la Costa y elOriente para convertirlos en garroteroscontra las familias quiteñas.

Fue esa necedad, esa limitaciónpara entender lo que es el Estado ypara qué sirve el Gobierno, y, comocontraparte luminosa, el valor y cali-dad del pueblo de Quito, lo que lellevó a Gutiérrez a feriarse las mejo-res condiciones económicas que cual-

quier presidente soñar pudiera, y caerse estrepitosa-mente, huyendo, literalmente, por los techos.

Aprovechar la fuerza de los forajidosTodos quienes hacemos política o hemos dedicado nues-

tros esfuerzos a pensar en las soluciones políticas para elpaís, tenemos que reflexionar en este momento histórico.

No hay duda de que hay un desgaste en el sistema polí-tico: tan grave que ha llevado a una inestabilidad crónica,con nueve gobiernos en nueve años (Durán Ballén,Bucaram, Arteaga, Alarcón, Mahuad, el triunvirato,Noboa, Gutiérrez, Palacio). No hay duda de que la pobla-ción ha perdido credibilidad en los partidos, los que hanido bajando progresivamente de votación y han perdidoproyección nacional. Justamente por eso es que surgencaudillejos como Gutiérrez y hasta un Álvaro Noboa

Dentro de Carondelet,

Gutiérrez grita, y como lo

dicen los testimonios de

presentes, llora. Su

gobierno está acabado,

pero se niega a salir a la

televisión y convocar el

apoyo popular. Sabe que

no lo tiene y que ha llega-

do al final de la cuerda.

La acción de los “forajidos”, desfío para los partidos políticos La acción de los “forajidos”, desfío para los partidos políticos

32 33

puede disputar no una sino dos y quién sabe si hasta tresveces la segunda vuelta electoral…

Ya se ha señalado que el debilitamiento del sistema departidos no ha llegado al colapso como en los casos deVenezuela o Perú, “pues los partidos ecuatorianos aúncaptan sectores del electorado, tienen presencia mayorita-ria en el parlamento y cuentan con buena parte de losgobiernos locales”.

De allí que el movimiento de los forajidos sea una oca-sión de oro para renovarse. La fuerza, la creatividad, elempeño de los forajidos tiene que ser canalizados. Unabuena parte de los forajidos son hombres y mujeres muyjóvenes. Esa es una generación que se encontró de manosa boca con la política. La creíamos abúlica, interesada soloen divertirse. Pero la historia la condujo a un momento enque tenía que luchar por su propio futuro, pues se le esta-ban feriando el país. Esa es una generación que nos rele-vará a todos: pero para hacerlo, debemos invitarla y abrirlas puertas de la tendencia del centro izquierda a que ven-gan y actúen dentro de los partidos.

No hay democracia sin contienda partidista y sin que losmecanismos de acceso y cambio de poder sean aceptadospor todos. Está más que comprobado, pero recordemos queE.E. Shattschneider, quizás el más importante de los estu-diosos estadounidenses anterior a la Segunda GuerraMundial, lo puso muy claro cuando afirmó que “la demo-cracia moderna es impensable en otros términos que en los delos partidos”.1 Seymour Martín Lipsett enfatizó el papel cen-tral de la competencia partidista al decir que “la democracia

en una sociedad complejapuede definirse como un sis-tema político que provee deoportunidades constituciona-les regulares para cambiar losoficiales que gobiernan, y deun mecanismo social que per-mite a la porción más grandeposible de la población influiren las decisiones trascenden-tales al elegir entre los quecompiten por los puestospolíticos”, es decir, a través delos partidos políticos.2

¿A qué viene recordaresto que es archiconocido? Ala necesidad de refrescar lamente de ciertos personajesque se consideran represen-tantes de los forajidos, y aotros que los secundan cons-ciente o inconscientemente

desde los medios, donde hay editores y columnistas dedi-cados a demoler pieza a pieza a los partidos políticos, comoque fueran antiguas ruinas incas o mayas, inservibles.

Lo ideal sería que los gobiernos duren cuatro años…pero siempre que no destruyan al país. Lo ideal sería quelas sucesiones fueran ordenadas… pero siempre que no seintente entronizar el fascismo. Una democracia establenecesita de la creación de una cultura de base que pro-mueva la competencia leal, que difunda los partidos, quepor supuesto promueva la aceptación de los derechos dela oposición, que haga consustanciales a la vida de lasociedad la libertad de expresión y de asociación, el impe-rio de la ley y las elecciones periódicas.

Para eso, los partidos requieren abrirse: dejar que lafuerza de los forajidos ingrese como una bocanada deviento o un río de agua lustral en su seno, los transformey los potencie. Sin miedo. Invitar a que se unan a la luchapor un Ecuador mejor, como lo hicieron tantos, hombres ymujeres, jóvenes y viejos, de las clases medias, altas ybajas de Quito en los históricos días que vivimos en abril.La tendencia de centro izquierda es la llamada a aprove-char esa fuerza de cambio para solucionar los problemasde base de nuestro Ecuador.

1 E.E. Shattschneider, Party Government (Rinehart, New York, 1942), I. Ver tambiénGiovanni Sartori, Parties and Party System (Cambridge U. Press, New York, 1999), I.

2 Seymour Martín Lipset, Political Man: The Social Basis of Politics (Doubleday, GardenCity, N.Y., 1959) luego expandido en (John Hopkins U Press, Baltimore, 1981), 27

Bochornoso, lamentable, caótico, crítico, nefasto,improvisado; son unos pocos de los epítetos que adiario y durante los últimos dos años han sido uti-

lizados para calificar la desacertada administración deLucio Gutiérrez. La situación no es nueva, durante losúltimos dos lustros han desfilado gobiernos, unos electosen las urnas, otros simplemente acomodados bajo el pesode las circunstancias, esto porque además de la incapaci-dad, negligencia y los hechos de corrupción en los que sehan visto involucrados, no han tenido políticas claras degobierno y peor aún, no han considerado las políticas deEstado manifiestas en el Código Político.

La situación actual de nuestro país nos obliga constan-temente a comentar, analizar e incluso discutir sobre quénos espera ¿Hacia dónde camina nuestra democracia?¿Qué pasará con el Ecuador luego de esta nueva caídapresidencial? Son preguntas que sin duda cada uno denosotros debe plantearse, deponer antagonismos absur-dos y reorientar líneas de acción, podría ser el comienzopara refundar el Ecuador que todos deseamos.

Para la caída de Gutiérrez varios fueron los factoresque entraron en juego. El mismo día en que el coronelentraba en funciones, aseguró de forma pública que él eraun hombre sin ideología y que se aliaría con la derecha ola izquierda según la necesidad. Es obvio que el primermandatario cumplió a cabalidad con su discurso; comoaliados del gobierno desfilaron la mayoría de bancadasparlamentarias, mientras los intereses de estos gruposfueron satisfechos.

Transcurrido el primer semestre de gobierno y demos-trada la incapacidad y negligencia de Gutiérrez frente almanejo del Estado, el único partido político que expresópúblicamente su oposición fue la ID, bloque que jamás sevendió por prebendas o espacios de poder. Ya en eseentonces el Dr. Rodrigo Borja, pidió abiertamente la salidadel presidente, situación que le mereció una serie de cali-ficativos por parte de los diputados gobiernistas y dealgunos sectores cercanos al gobierno que calificaron degolpista la exigencia del ex presidente.

Terminada la alianza entre socialcristianos y sociedadpatriótica, el PSC volteó su mirada a la ya insistente pro-puesta de ID sobre el juicio político al presidente

Gutiérrez, única salida a la interminable cadena de negli-gencias e ineptitudes propias de su gobierno. Con diferen-tes argumentos Socialcristianos, Socialdemócratas,Pachacutik y Movimiento Popular Democrático propusie-ron ante el Congreso Nacional el juicio político al primermandatario. Estas propuestas no prosperaron, ya que nose contó con los votos necesarios, sin embargo, la arreme-tida del Ejecutivo fue voraz, a través de la compra de con-ciencias a varios diputados, se inició una descomunalserie de atropellos a la Constitución y con ella a la digni-dad del pueblo ecuatoriano.

Debilitado el gobierno, Gutiérrez buscó desesperada-mente nuevos aliados y se entregó de manera servil e irres-ponsable al yugo de Bucaram y Noboa Pontón, sustituyen-do simplemente una oligarquía por otra y dejando a unlado los más altos intereses del pueblo ecuatoriano. Estanueva coyuntura política produjo un tsunami dentro de lalegislatura, las leyes fueron atropelladas, la Constituciónviolada, puesta al servicio indolente de una corrupta mayo-ría que con celeridad sorprendente destituyó a los vocalesde los Tribunales Constitucional y Supremo Electoral, sin nisiquiera respetar el juicio político que para el efecto prevé laConstitución y con el único objetivo de repartir la tronchapara comprometer así una mayoría legislativa.

Estando en vacancia legislativa, el presidente de laRepública, en uso de sus facultades constitucionales, con-vocó al Congreso Nacional a sesión extraordinaria, encuyo orden del día, constaba el análisis de la situaciónlegal y constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Coneste ardid jurídico, la mayoría gobiernista durante la nochedel 8 y madrugada del 9 de diciembre de 2004 consiguióque el Congreso sea gestor de un hecho, que por nefastoquedará grabado en nuestra historia, esto es, la reorganiza-ción inconstitucional de la Corte Suprema de Justiciamediante resolución legislativa. El Ejecutivo se manteníaen Carondelet con el absurdo e ilegal reparto de la troncha.La avasallante y mercantilizada mayoría parlamentaria leaseguraba la conclusión de su período presidencial.

La mayoría legislativa, tomó una serie de resolucionesilegales, que ahondó la inseguridad jurídica. Es innegableque los cesados Tribunales Supremo y Constitucional, asícomo la Corte Suprema de Justicia, se encontraban politi-zados, sin embargo, no se puede justificar la forma incons-titucional de su salida. Desde noviembre de 2004, la crisispolítica toco fondo, el nepotismo, la corrupción, los nego-

Indómitos, libérrimos y “forajidos”Sergio Garnica*

* Presidente del Núcleo de Juventudes de Izquierda Democrática de Pichincha, Consejalalterno de Quito

La acción de los “forajidos”, desfío para los partidos políticos

34 35

la que se avizoraba aquella mañana, y así también milesde ciudadanos que hicieron lo propio, juntos todos hom-bro a hombro, con fe, esperanza, optimismo de saber queestábamos construyendo un Ecuador diferente.

Fuimos víctimas de una descomunal represión, nosmantuvimos unidos, solidarios, preocupados por cadauno de nuestros compañeros y de quienes nos rodeaban.Nos sentimos así aún más identificados con nuestros ide-ales de justicia social con libertad; mirarnos los rostrosluego del pertinaz llanto fue gratificante, ya que en nues-tra mirada, toda enrojecida se descubría un presente dis-tinto, fuimos los actores de una gesta por lo que creemosy en base de lo que construimos nuestra calidad de vida.

A la tarde del 13 de abril, Gutiérrez agradecía al pueblode Quito y Pichincha por no haber ple-gado al Paro Provincial. ¡Craso error!..., esta declaración exacerbó nuestrosánimos y dolidos ante tales burlas, unanueva voz se escuchó retomando lalucha de las Asambleas. Radio LaLuna, este nuevo convocante, en horasde la noche nos reagrupó en la lucha.El llamado cacerolazo fue un éxito degrandes dimensiones, ante el que yaninguna mentira cabía. Todos estába-mos allí, en la Tribuna de los Shirys,con ollas, tapas, pitos, haciendo sonarlos claxon de los carros, con carteles.

Todos, niños/as, jóvenes, mujeres,hombres, ancianos/as, congregadospara decirle al gobierno que no puedementir al pueblo, que no puede mini-mizar sus acciones, decirle que los ciu-dadanos quiteños somos libres, que lo somos desde lacuna, que Quito es por ello Luz de América. Decirle queEcuador es una pujante nación, llena de hombres y muje-res buenos que aman a su Patria. Que somos CIUDADA-NOS/AS que sabemos y ejercemos nuestros derechos ycumplimos nuestras obligaciones, que estamos cansadosdel absurdo de la politiquería, que queremos una renova-ción de políticos verdaderos que practiquen el biencomún. Que basta ya de sainetes ridículos orquestadosdesde el gobierno con su espuria mayoría. Que basta yade vivir una tragicomedia donde el bufón mayor de lamanera más vergonzante y desfachatada ofendía la majes-tad del soberano, rompía nuestra nación, quebrantaba elEstado Social de Derecho y nos sometía a una ridícula“democratura”.

El cacerolazo, el tablazo, el papelazo, el mochilazo; fueronsíntomas de una democracia enferma, desesperada por unacura de raíz a todos los males de una estructura caduca.

Y nacimos con orgullo los “forajidos” Dividido el parlamento, la nueva mayoría cambió el

panorama político del país; reunidos en CIESPAL, losdiputados ejecutaron el mandato del pueblo, declarandoel abandono del cargo al presidente de la República y porsucesión presidencial, Palacios asumió la primera magis-tratura, consecuentemente Gutiérrez huyó cobardementede Carondelet, el Congreso Nacional dejó sin efecto lasresoluciones legislativas de noviembre y diciembre de2004, y se confirmó la culpabilidad de Bucarám quienabandonó nuevamente el país, propiciándose una vezmás la impunidad.

Pese al patriotismo de los forajidos, sobrevino un des-borde de euforia, lo que en un inicio tuvo como fin la caída

de Gutiérrez, culminó con ideas anar-quistas de romper la institucionalidaddel país, reformulando objetivos a últi-mo momento, que acéfalos y sin unaplanificación adecuada, permitió elaparecimiento de nuevos protagonistasdesde el 21 de abril, buscando protago-nismo o cuotas de poder en el nuevogobierno, olvidando que esta rebeliónse generó por la defensa de la democra-cia y el reestablecimiento del EstadoSocial de Derecho. Sin embargo hayplanteamientos que deben ser observa-dos de manera urgente, claro está, den-tro de la institucionalidad y respetandolos cánones democráticos, es por ello,que dentro de las propuestas de refun-dación del país se deberían generar pro-fundos cambios en diferentes áreas que

respondan a las expectativas de la ciudadanía como gesto-ra de su propio futuro y que de una vez por todas, enrum-ben al país por un camino donde la seguridad jurídica sien-te bases para ese desarrollo económico tan anhelado.

Las propuestas innovadoras de reestructuración políti-ca deben ser canalizadas por los Partidos Políticos; vemoscomo la realidad nos enseña que aunque propuestasimperativas de reforma se planteen, si no se lo hace desdeuna estructura orgánica institucional, tienden a ser comoel vapor, que se esfuman en el aire. Eso ha ocurrido con laspropuestas de la Asamblea Popular, instancia de hechoque ha recurrido a las institucionales orgánicas de nuestrademocracia para poder proponerlas.

Más allá de las propuestas de las denominadasAsambleas Populares, considero importante plantearalgunas enmarcadas en una estructura democrática y en elEstado Social de Derecho.

De inicio, en el ámbito del sistema político y electoral,

ciados, el reparto de la troncha, e incluso la compra dediputados quedó en segundo plano, y sobrevino la dicta-dura. El descarado proyecto político populista de PSP,PRE y PRIAN comenzó a materializarse con el retorno alpaís del prófugo de la justicia Abdalá Bucarám.

Los medios de comunicación citan con impropiedad“La batalla de Abril”, esta batalla no empezó en este mes,se inició en diciembre del 2004, cuando grupos progresis-tas cansados del desgobierno de Gutiérrez, se organizarony se constituyeron en Asambleas en Quito, Pichincha,Guayaquil, Azuay, con réplicas en otras ciudades a lolargo y ancho del país.

La lucha y protesta que desembocó en abril con la caídadel “gutierrizmo”, fue un proceso con estrategias cumpli-das paso a paso, de acuerdo con las condiciones políticassiempre cambiantes. En primer lugar se estableció elrequerimiento de “rectificaciones” del Primer Mandatario,en un segundo evento, se le requirió su “renuncia” a la pri-mera magistratura del Ecuador; y como último recurso seestableció el “defenestramiento” de Gutiérrez.

Dentro de este proceso, los jóvenes tuvimos un papelimportantísimo en la propuesta y en la acción en lasAsambleas como instancias organizadas. Es así como cen-tenares de jóvenes ávidos de un futuro reconstruido y pro-misorio para la nuestra y futuras generaciones, asistimosa la Asamblea Nacional Juvenil, convocada y organizada

por el grupo “Ruptura de los 25”, donde los jóvenes deIzquierda Democrática fuimos los únicos de nuestra gene-ración que perteneciendo a un Partido Político, participa-mos en un evento a todas luces anti partidos políticos.Presentamos propuestas innovadoras que fueron acogi-das dentro de las diferentes mesas temáticas de discusión.Empero debemos realizar aquí también una crítica, laspropuestas se acogen, pero no son sometidas para la apro-bación de los jóvenes asistentes. Allí podemos comprobarque quienes satanizan con sus críticas las prácticas tiráni-cas, muchas veces, sin mala fe de su parte, las practican yreplican. He allí un punto más para analizar.

Los líderes convocantes de las Asambleas de Quito yPichincha, de manera consecutiva y sostenida arremetie-ron contra la dictadura con acciones como las marchasdiarias hacia el Palacio de Gobierno, donde fuimos dura-mente reprimidos por la Policía Nacional.

Una de las resoluciones de la Asamblea Provincial dePichincha, fue la convocatoria a un paro provincial,mismo que se desarrolló el 13 de abril.

Aquél día los jóvenes de Izquierda Democrática estuvi-mos congregados y marchando primero hacia la Plaza delos Presidentes donde se leería la violentada y maltratadaConstitución de nuestro Ecuador, posteriormente conti-nuamos en esta protesta cívica, aún a sabiendas que larepresión sufrida en los días anteriores sería mínima ante

En el ámbito del sistema

político y electoral, se

debería revisar la confor-

mación del Tribunal

Supremo Electoral, ya que

la ingerencia de los parti-

dos políticos en este órga-

no de control, impide que

las tareas a él encomen-

dadas se realicen con...

Indómitos, libérrimos y “forajidos” Indómitos, libérrimos y “forajidos”

36 37

se debería revisar la conformación del Tribunal SupremoElectoral, ya que la ingerencia de los partidos políticos eneste órgano de control, impide que las tareas a él enco-mendadas se realicen con imparcialidad. Para esto, sepodría recurrir al derecho comparado como el modelocostarricense, donde existe el Tribunal Supremo deElecciones, el cual ejerce jurisdicción electoral, potestadesadministrativas y potestades reglamentarias; está integra-do por tres Magistrados titulares y seis suplentes, quienesson nombrados por la Corte Suprema de Justicia, con lasdos terceras partes de sus miembros, deben cumplir losmismos requisitos, tienen las mismas responsabilidades yprohibiciones que los Magistrados de la Corte Supremade Justicia. De esta manera funciona con independencia ysus decisiones no son susceptibles derevisión, y en casos de prevaricato, sesometen a juicio penal. Bajo esteTribunal Supremo de Elecciones seencuentra el Registro Civil, en virtudde que este organismo elabora lospadrones electorales, registra el movi-miento vegetativo de la población y elestado civil de las personas.

La Ley del Control y del Gasto yPropaganda Electoral debe ser refor-mada, pues existen varias disposicio-nes prohibitivas, pero que no tienensanción alguna, permitiendo quequede en la impunidad los abusos delpoder económico. Se deben establecercondiciones equitativas de participa-ción en procesos electorales, de modoque, a través de los medios de comuni-cación todo participante tenga las mismas oportunidadesde llegar al electorado y el pueblo no se vea seducido pormillonarias campañas, evitando así el clientelismo político.

Se requiere una reforma a la Ley de Elecciones, que porno ajustarse a nuestra realidad ha permitido la proliferaciónde partidos y movimientos políticos, que en lugar de agluti-nar individuos bajo directrices de una doctrina partidista, loúnico que pretenden es instaurar oligarquías o plutocracias.

Me acojo a lo que dijo Maximiliano Robespierre 1758-1794, “la democracia es un Estado en el que el pueblo sobe-rano, regido por leyes que son obra suya, hace él mismotodo lo que puede hacer, y permite hacer, por medio dedelegados, todo lo que él mismo no puede hacer” Es claroque el soberano es el pueblo y es para él, que aquellos ele-gidos en las urnas, deben gobernar. La democracia nodebe ser confundida, no es simplemente el acto de sufragiopopular, en su esencia la es participación, involucramien-to, responsabilidad, hay que vivirla, sentirla, ejercerla a

todo nivel; es una forma peculiar de organización de lasociedad en su conjunto, compromete a todas las personasy no solamente al gobierno que es una de sus partes, lademocracia es una forma de Estado antes que un forma degobierno. Si bien es un modelo puramente conceptual quejamás se dio ni puede darse en su realidad más pura, lademocracia es un ideal, es una meta a la que hay que acer-carse permanentemente, para lo cual es necesario que se laponga en práctica las veces que se tenga la oportunidad.Para juzgar a los regímenes políticos de los últimos tiem-pos, incluido el defenestrado de Gutiérrez, hay que vercuánto se aproximan o se alejan de esos paradigmas abs-tractos en el ejercicio del poder.

Hay que concienciar que la democracia tiene sus pro-pias limitaciones, no se puede ignorarlas restricciones inherentes al sistema,en este sentido su pervivencia es tareade todos los días, dista mucho, sinembargo, de ser un sistema caduco queha generado una serie de calificativosinclusive irónicos como el de WinstonChurchill, cuando manifestó que “lademocracia es el peor de los sistemas, aexcepción de todos los demás”.Mientras mayor es la participaciónpopular tanto más democrático es unEstado. Bajo este esquema encontramosmétodos directos de participacióndemocrática, todos amparados en laConstitución como son la iniciativapopular, referéndum, plebiscito y elec-ciones y el método indirecto de partici-pación democrática que son la opinión

pública, grupos de oposición, partidos políticos, movi-mientos sociales, organizaciones no gubernamentales.

Los partidos políticos son una forma de participacióndemocrática indirecta, que hoy por hoy, han sufrido undesgaste general, esto por la carencia de principios ideo-lógicos, propuestas y planes de gobierno debidamentesustentados, y por caer, determinados partidos políticos,en un círculo vicioso de propuestas clientelares, demagó-gicas y populistas, convirtiéndose en empresas familia-res o de capital, en donde prevalece el interés mezquinoy egoísta de un grupo minúsculo de personas, sobre elbeneficio colectivo. Existen partidos políticos serios ycon bases ideológicas bien fundamentadas que a travésde los años han expresado el sentir de gran parte de lapoblación y que pese a los vaivenes políticos de los últi-mos años han permanecido firmes en la defensa de losintereses del pueblo ecuatoriano, tal es el caso deIzquierda Democrática. Es por ello, que la idea anarquis-

ta de “despartidizar la política” es por completo absur-da, puesto que una parte fundamental de la democraciaes la participación ciudadana y esta se encamina adecua-damente a través de los partidos políticos como estructu-ras rectoras y aglutinantes. No hay sistema político en elmundo sin partidos políticos, por tanto, si hoy desapare-cen, mañana nos veremos en la necesidad de volverlos acrear. Lo apremiante es su reestructuración interna conuna implícita renovación generacional que vaya de lamano con la experiencia de políticos honorables.

Dentro de las reformas constitucionales que imperiosa-mente el Congreso debe legislar, es necesario establecer losmecanismos adecuados que hagan viable la revocatoria delmandato y permitan ampliar esta facultad al presidente de

la República, de modo que, no seaúnicamente el Congreso quien estéfacultado para destituir o cesar alpresidente, pues, argumentandofalta de legitimidad o legalidad,muchas veces se pretende desvir-tuar lo actuado por el Parlamento,dando pábulo para que a nivelnacional e internacional se dencomentarios de diferente índole,poniendo en riesgo la seguridadjurídica y la estabilidad social, eco-nómica y política del país.

Se deben revisar las atribucio-nes del presidente, específica-mente en la libertad que tienepara mantener sus ministros deEstado, a pesar de haber sido cen-surados por el Congreso, en cuyocaso deberían salir inmediata-mente; así como otras facultadesconstitucionales que le dan alrégimen presidencialista poder,incluso en algunos aspectos pri-vativos, en detrimento de lasfacultades que le competen allegislativo, por ejemplo en la ini-ciativa de proyectos de ley califi-cados de urgencia en materia eco-nómica, la iniciativa para proyec-tos de reforma en materia tributa-ria y de reformas que modifiquenla división político administrativadel país, las disposiciones concer-nientes a la objeción total del eje-cutivo, la elaboración de la Proforma del Presupuesto General

del Estado, entre otras.El Congreso debe ser más representativo, de modo que

legisle en función de la nación y priorice el bienestar detodo el pueblo ecuatoriano, pero lamentablemente vemosque determinados diputados provinciales han priorizadosus esfuerzos a la solución de problemas dentro de su res-pectiva provincia, esto en primera instancia va en contrade lo establecido en la Constitución, y además constituyeuna afrenta a la población del resto del país, al olvidar queexisten temas de profunda relevancia nacional que debenser atendidos de manera urgente. Esto se refleja en las últi-mas estadísticas donde apenas el 32% y 14% de leyes pre-sentadas por el Ejecutivo y diputados, respectivamente,han sido aprobadas; se hace necesario retomar la elección

Se debe regular la partici-

pación de los indepen-

dientes, exigiendo patro-

nes claros de actuación,

con principios ideológicos

y planes de trabajo

explícitos, con el fin de

acabar con el oportunis-

mo y la práctica corrupta

de algunos de ellos.

Indómitos, libérrimos y “forajidos” Indómitos, libérrimos y “forajidos”

38 39

de diputados nacionales, también se debe efectivizar ladescentralización y autonomías para que así las necesida-des básicas de cada provincia se canalicen y gestionendirectamente a través de los gobiernos seccionales.

Se debe regular la participación de los independientes,exigiendo patrones claros de actuación, con principios ide-ológicos y planes de trabajo explícitos, con el fin de acabarcon el oportunismo y la práctica corrupta de algunos deellos. Así también, debe implementarse un código de éticaadecuado, para sancionar a los diputados que se cambiande partido o movimiento, sin tener en cuenta que llegaronal parlamento por el voto de los electores identificados conla organización que auspicio su candidatura. Deben tam-bién crearse veedurías ciudadanas con el fin de supervisarla actividad legislativa, por ejemplo estableciendo obser-vatorios legislativos juveniles de las universidades del paíspara que monitoreen y conozcan de cerca la tarea de estafunción del Estado. De tal manera que se de un manejotransparente, evitando la influencia del hombre del male-

tín y el reparto de canonjías y privilegios.Finalmente, son muchas las cosas que se deben refor-

mar o reorientar, muchos los actores que se deben involu-crar en este proceso, pero sobre todo la ciudadanía comúnes la que debe abandonar su cómoda posición de críticapasiva para iniciar un conciente activismo político, elEcuador no cambiará si permitimos la perennización deprácticas corruptas, los malos políticos no se van porquese lo pidamos, esos espacios deben ser tomados y es fun-damentalmente la juventud la llamada a realizar este cam-bio, los liderazgos no se transmiten ni se heredan, lasdirectrices de políticos honestos deben orientar la prácticapolítica en el país, pero si queremos renovación somos losjóvenes quienes con preparación, entrega y patriotismodebemos enfrentar el reto de refundar nuestra Patria.Como dijo Juan Montalvo “cuando todo en este país estéperdido, habrán jóvenes que saldrán con la insignia de laPatria bajo el pecho y nos devolverán, la libertad y la vida.Jóvenes, oh jóvenes, surgid, creced, salvad la Patria.”

Desde su génesis, el gobierno de Gutiérrez fue unensayo “a la criolla” de instauración de un régi-men de tipo “bonapartista”. El bonapartismo es

una categoría de análisis político construida por Marx ensu obra “El 18 Brumario de Luis Bonaparte” (1852), útilpara interpretar el carácter de ciertos regímenes de transi-ción que encarnan una alianza de clases emergentes. Elbonapartismo es una forma de gobierno que deviene régi-men totalitario gracias a la deslegitimación al poder legis-lativo. Generalmente los gobiernos bonapartistas son lide-rados por un individuo “que se coloca como el represen-tante directo de la Nación, el garante del orden público, elárbitro imparcial frente a los intereses contrapuestos delas clases”. El bonapartismo es un régimen de transiciónque se instala en un contexto de crisis de la sociedad civil,crisis en la que la burguesía cede terreno en la arena polí-tica al ejecutivo que se demuestra autoritario y carismáti-co, con lo que logra amalgamar temporalmente a las cla-ses emergentes y neutralizar a las clases tradicionalmentehegemónicas, pudiendo mediar en el tiempo un golpe deEstado y luego –inclusive- un plebiscito legitimador. ¿Quéclase hegemoniza la cuota de poder político cedida por laburguesía a favor del ejecutivo? Una “tercera clase” o unaalianza que, en la Francia de Luis Bonaparte fue el campe-sinado y los sectores emergentes de la burguesía, y en elEcuador de los últimos años fueron los sectores urbanos ydel campo más pobres, aliados como furgón de cola consectores de la burguesía que controlan -unos- el comerciode bienes de contrabando -y otros- importantes áreas de laagro-industria.

El bonapartismo -en tanto gobierno de transición-entraña una autonomía relativa dentro del régimen, almenos si se considera el carácter concreto de la política delejecutivo que deslegitima a las fracciones de poder con-centradas en el Congreso; pero al mismo tiempo, el bona-partismo refuerza los intereses económicos fundamenta-les de la burguesía. Autonomía relativa del ejecutivo en elmarco de la superestructura política: del Congreso, de lospartidos políticos, de la institucionalidad del estado dederecho, etc. entidades que son deslegitimadas por el

gobierno autoritario que actúa en concierto con los senti-mientos de frustración del pueblo llano.

¿Es el bonapartismo el desenlace necesario -no por ellomenos transitorio- de situaciones de conflicto extremo delas clases y grupos corporativos que controlan el poder? ...¿Es el bonapartismo la antesala del fascismo? Estas sonpreguntas pertinentes si consideramos que Gutiérrez alfinal de su periodo atacó indiscriminadamente a todos losque le precedieron en el manejo del Estado (25 años atrás)y demostró tener vocación fascista.

Recordemos que el estado de derecho se sustenta en lanecesidad de normar las contradicciones de las fraccionesde clase con poder (sus representaciones corporativas ypartidarias), lo que se refleja en el Congreso (las leyes) y secondensa en la autonomía de las funciones del Estado (laConstitución). Al arribarse a una pugna insostenible deesas fracciones, la “tercera posición” entra en escena, nopara cambiar las bases del sistema político y económico,sino para posicionar otras reglas de juego y en el ínterinsituar en el poder a una clase hasta ese momento relativa-mente marginal, o marginada del sistema, a la que elgobernante representa mediante un ejercicio de estilocarismático y clientelar del poder, activando mecanismospolíticos de facto, o sea sentando las bases de un régimenfascista (corporativo y violento) que puede llegar a legiti-marse por vía de un plebiscito.

En el Ecuador el “bonapartismo a la criolla” se gestó enel maridaje de los militares con el movimiento indígena enla década de los 90. Los militares son un sector de la “clasemedia” con un bagaje ideológico difuso, mezcla de nacio-nalismo, desarrollismo, doctrina de la seguridad nacionale idealización del poder carismático del “líder”. Los mili-tares disponen de una cuota de poder político que la usanen los momentos claves de crisis social y de grave trému-la del régimen. En el pasado inmediato los militares con-vergieron en una alianza que parecía ser estratégica, en laque sumaron al sector social emergente más importantede los 20 años anteriores -los indígenas- que venían con-quistado derechos étnicos y territoriales, y que se habíanconvertido en el referente ideológico y político másimportante del conjunto de la sociedad.

El proceso que culminó el 21 de enero del 2000 con larevocatoria del mandato a Mahuad, no tuvo un programa

Caracterización del gobierno de Gutiérrez y perfil del gobierno de PalacioRaúl Borja*

* Analista Político

Indómitos, libérrimos y “forajidos”

40 41

de ensamblaje de automóviles, la producción textilmoderna, la industria florícola de exportación y ciertosservicios importantes en el mundo global como son elturismo y los seguros, grupos burgueses que se conside-ran competitivos en el marcado internacional y que sonpuntales del proyecto TLC en el Ecuador. El retiro delmovimiento indígena de la alianza de gobierno fue “coin-cidente” con el ingreso (bajo cuerda) de la fracción coste-ña de poder a la arena del gobierno, gracias a la mediacióndel Partido Social Cristiano, fracción con intereses econó-micos importantes en ciertas ramas industriales de trans-formación, servicios mercantiles, explotación e industria-lización de recursos pesqueros, entre otros.

La alianza de Gutiérrez con la fracción política deFebres Cordero también fue transitoria y su ruptura fue elpunto de inflexión del gobierno y el inicio de su cuentaregresiva. Gutiérrez destapó entonces sus cartas bonapar-tistas iniciando una operación de “pinzas” al sistema polí-tico tradicional: atacó la institucionalidad, rompió el esta-do de derecho, acrecentó su gestión clientelar calculandoque con todo eso, más su propaganda contra “la oligar-quía corrupta” se aseguraría su triunfo en un plebiscito dereforma al Estado, obviamente con los votos de “el pue-blo”. Los hechos de noviembre y diciembre pasado nosolo transparentaron el proyecto autoritario cocinado porGutiérrez desde los días del maridaje militar-indígena,sino que precipitaron la confrontación con la oposiciónafincada en el Congreso y motivaron una respuesta ciuda-dana concentrada en los sectores sociales medios y altosde Quito, aglutinados sin ninguna dirección política alre-dedor de diversos asuntos: la defensa del estado de dere-

cho, la crítica radical al desbarajuste institucional delEstado, la oposición a la arrogancia del presidente, laadvertencia de su voluntad fascista...

La rebelión que culminó el 20 de abril encarnó unmovimiento espontáneo empoderado de crítica moral a lasuperestructura jurídica y política del régimen, sin pro-yecto de poder alternativo. Al haberse perdido en el tra-yecto de los cinco lustros de democracia formal la legiti-midad del ejercicio del poder político -legitimidad: unconcepto eminentemente moral sobre la política- la rebe-lión asumió la exigencia de revocatoria del mandato de“todos los políticos”, o sea del presidente y todos losdiputados, los integrantes de la Función Judicial y losmiembros de los otros órganos del Estado... y por cola-ción, el desenrolamiento de los partidos políticos. Solo demodo marginal el movimiento acusó la causa de la crisis ala perpetuación del poder oligárquico, a la carencia de unproyecto de Estado Nación tras 175 años de haber sidofundada la República. En suma, “combo en mano” elmovimiento ciudadano demandó demoler las paredes deun viejo edificio sin considerar los cimientos que subya-cen donde el ojo común no llega.

Alfredo Palacio ¿Recambio o continuación de la crisis?

La sustitución de Gutiérrez por Palacio implica uncambio de delegación del poder sin remoción de suscimientos. El poder sigue manteniéndose sobre los pilotesde la concentración de la riqueza económica, la exclusiónde los beneficios sociales de la mayoría, el manejo de laadministración de la justicia y la manipulación del puebloen los procesos electorales. El poder continúa en manos delas fracciones oligárquicas que -de coyuntura en coyuntu-ra- se aprovechan del Estado para despojarle sus recursosmediante el manejo intrincado y corrupto de las leyes, ladistorsión de la economía fiscal, la práctica consuetudina-ria de la evasión tributaria, la concesión a dedo de subsi-dios, el contrabando de cuello blanco, la malversación delos fondos públicos, el control de la administración de jus-ticia, la impunidad...

Caído el proyecto bonapartista de Gutiérrez subióPalacio al podio del poder político como un demócrataque asume la responsabilidad del Estado Social deDerecho y que, por eso mismo, vincula el ejercicio de losderechos básicos con una distribución menos inequitativade la riqueza nacional. Palacio encara la crisis estructuraldel Ecuador como un Estado Nación a cuestas con unaeconomía de capitalismo tardío, rentista, dependiente deintereses transnacionales y con manifestaciones extremasde desarrollo desigual. Palacio no representa clase o frac-ción social definida, no tiene partido político que medie

de reformas al Estado, ni una agenda de cambios sociales;fue más que todo una revuelta política con contenidoscontestatarios a un régimen presidencialista, ineficiente ycorrupto, y a una hegemonía de la burguesía financieraespeculativa que había provocado la crisis bancaria de1999-2000 y la debacle económica que arruinó particular-mente a la clase media. A pesar del fracaso del 21 de eneroel proceso continuó adelante acumulando fuerzas hacia laconquista del gobierno por la vía electoral.

Para el caso de Gutiérrez, la categoría del bonapartis-mo debe ser tomada con beneficio de inventario. ElEcuador es una sociedad sin proyectos históricos de clase,y así como no hay una burguesía sino fracciones de oligar-quía, tampoco existe una clase obrera significativa (por sunúmero, representación corporativa yrol político), ni un campesinado (claseen vía de extinción), sino múltiples ydiversas fracciones populares, entrelas que se destaca la “clase media” enun país con un aparato productivo ensoletas y un sector terciario funcionan-do a pesar de todo. Sobre la base deese amasijo social correspondiente auna sociedad de capitalismo tardío,dependiente y con estados desigualesde desarrollo se asienta el Estado, nocomo superestructura jurídica y políti-ca moderna que represente a los “inte-reses generales de la sociedad”, sinocomo un ente al servicio del grupo oli-gárquico que ejerce hegemonía en elperiodo histórico concreto. En esascondiciones, el Congreso no es el espa-cio donde la burguesía consensúa sus intereses para legi-timar su hegemonía de clase, sino la arena política dondelas representaciones opuestas al gobierno de turnoentrampan el ejercicio del poder de la fracción dominan-te, lo que deviene en el drama tragicómico de la “pugnade poderes” que exacerba la animadversión de “el pue-blo”, sentimiento capitalizado por el ejecutivo en los 25años de democracia formal, que ha hecho hasta lo imposi-ble para deslegitimar al Congreso, aumentar el peso delpresidencialismo, llevar la pugna al extremo de la ruptu-ra de la constitucionalidad, desconocer la autonomía delas funciones legislativa y judicial, provocar situacionesde facto que son por lo general bien vistas por “el pueblo”,que sotto voce sostiene preferir un gobierno autoritario ala figura constitucional pero ineficiente del “equilibrio defunciones” de un Estado premoderno, cautivo de las oli-garquías, tomado por la corrupción, en el que los partidosjuegan el rol de correas de transmisión de grupos de inte-

reses particulares. En esas condiciones, el presidente de turno despliega

sus capacidades demagógicas y clientelares buscandoconstituirse en “líder carismático” de un gobierno concen-trador de poderes, que acusa al Congreso, a las Cortes, alas instituciones del Estado en general, de obstruir su des-tino histórico (mesiánico), lo que coadyuva a la quiebradel estado de derecho. En el caso de Gutiérrez, el líderbonapartista se asentó en dos pilares: el poder militar y lasimpatía suscitada en sectores de “el pueblo”, ente acultu-rado históricamente con el fin de soportar a los líderesmesiánicos de turno, priostes situados en el gobierno porlas empresas electorales en circunstancias de debilidaddel Estado, personajes que armonizan su naturaleza auto-

ritaria con la idiosincrasia populistaafecta al totalitarismo. No fue casual-entonces- que a Gutiérrez se le señalócomo un gobernante interesado enreplicar lo que en el Perú fue la expe-riencia de Fujimori.

Salvando las distancias, LuisBonaparte (emperador autoritario deFrancia en la segunda mitad del siglo19), Alberto Fujimori (dictador perua-no legitimado en plebiscito en la pri-mera mitad de los 90) y LucioGutiérrez (dictócrata que intentó unaconsulta para proseguir en el poder)terminaron siendo revocados de sumandato. Sus regímenes no se afirma-ron estratégicamente pues fueron fatal-mente gobernantes de transición. Lasdiferencias entre los tres son abismales,

pero destacaremos solamente que Luis Bonaparte fuederrocado cuando la burguesía francesa reconstituyó suproyecto histórico de clase y no necesitó más intermedia-rios, y Lucio Gutiérrez se murió simbólicamente en elintento de controlar esa mezcla de dos sustancias inflama-bles: la orfandad respecto de todas las fracciones de laclase dominante, y la rebelión ciudadana de Quito.

La crisis de abril y la nueva fase de transiciónEn su primera etapa Gutiérrez ensayó el difícil equili-

brio entre el maridaje militar-indígena con respaldo popu-lar, en alianza con el grupo burgués financiero más fuertede Quito representado por Mauricio Pozo. En el primertramo de su gobierno, de un lado el eslabón militar-indí-gena fue debilitándose, y de otro el sustento burguésfinanciero se mantuvo hasta el final de su mandato.Mauricio Pozo fue la figura de los grupos financieros másfuertes de Quito, con intereses en las ramas industriales

La sustitución de

Gutiérrez por Palacio

implica un cambio de

delegación del poder sin

remoción de sus cimientos.

El poder sigue mantenién-

dose sobre los pilotes de la

concentración de la rique-

za económica, la exclusión

de los beneficios ...

Caracterización del gobierno de Gutiérrez y perfil del gobierno de Palacio Caracterización del gobierno de Gutiérrez y perfil del gobierno de Palacio

entre él y el poder real, comanda unas Fuerzas Armadasque le respaldan en la medida que no tienen otra alterna-tiva real luego del fracaso de su Luis Bonaparte. LasFuerzas Armadas no han cambiado, son las mismas quejuegan entre lo difuso de su bagaje ideológico -algo muygrave en tiempos de hegemonía de la Doctrina Bush- y susintereses reales, en los que se subsumen los privilegioscomo institución y un gasto militar (secreto) que es efi-ciente para mantener un modus vivendi propio de tiem-pos de “vacas gordas” e ineficiente en un país con el 70por ciento de población pobre y con el 5 por ciento de supresupuesto fiscal para inversión social.

El contexto en que sube Palacio indica también quecontinúa la crisis de legitimidad del conjunto de lainstitucionalidad del Estado. La refundación de larepública -tesis levantada en el transcurso de la rebe-lión ciudadana de Quito- presupone un cambio insti-

tucional total, más bien propio de un proceso radicalque de un movimiento ciudadano espontáneo yvoluntarista. La consigna de ¡Fuera todos! está enestado de hibernación.

Palacio transita por caminos cruzados de paradojas.América del Sur proyecta un nuevo capítulo de interna-cionalismo soberano que mira a la región como un con-junto de unidades diversas, de repúblicas formalmentesoberanas que se saben débiles si deben confrontan porseparado sus intereses con el poder de los EstadosUnidos. Las tesis históricas de la defensa de la soberaníaen el ámbito de lo internacional vuelven a desempolvar-se en este continente. Justamente en días de globaliza-ción despierta Simón Bolívar. Por eso, las pautas de polí-tica externa dadas por Palacio como jefe de Estado mere-cen respaldo pues enfrentan -otra vez- la honda deDavid a la fuerza de Goliat...

42 43

Los resultados que ha obtenido el país durante losúltimos años (gobiernos de Mahuad, Noboa yGutiérrez, por señalar solo los tres últimos) mues-

tran que el manejo de la economía ha sido mediocre:pocos logros y muchos fracasos u omisiones.

En el lado de los logros puede ubicarse la disminucióndel crecimiento de los precios, lo cual genera un ingresoreal –poder de compra- más o menos estable para perso-nas con remuneración fija (empleados y trabajadores).Esto se observa, sobre todo durante el último año, una vezque los precios convergieron con los niveles internaciona-les, especialmente en lo que atañe a los bienes transablesy la inflación alcanzó un dígito bajo (1,6 % entre mayo de2004 y mayo de 2005). Igualmente, puede ubicarse comoun logro la estabilidad cambiaria, derivada de la dolariza-ción, lo que genera un horizonte estable para la planea-ción de ciertas transacciones: ventas, compras, endeuda-miento –especialmente de corto y mediano plazo- yampliación de inversiones en actividades productivas quese hallan en ejecución.

A los logros, hay que añadir un contexto económicointernacional altamente favorable para el Ecuador, en estecabe incluir: altos precios del petróleo crudo, flujo cons-tante y elevado de remesas enviadas por los trabajadoresemigrantes que ingresan al circuito de la economíadoméstica, bajas tasas de interés en el mercado internacio-nal, devaluación del dólar de los Estados Unidos frente aleuro –lo cual provoca un aumento de la competitividad delos productos ecuatorianos en el mercado europeo-, recu-peración de la demanda en los mercados internacionalesde los principales productos de exportación del Ecuador.

Sin embargo, los magros resultados, especialmentedesde el lado del bienestar, opacan los logros obtenidos.Elevado desempleo y subempleo (más del 12 % y del 45 %de la población económicamente activa, respectivamente);número extremadamente alto de personas en situación depobreza (45 % de la población) y de indigencia (28 %); altí-sima inequidad en el ingreso (10 % de la población con-centra el 43 % del ingreso); 15 % de niños menores a 5 añoscon peso inferior a la media para su edad. A esto se suma

la baja cuantía y la enorme ineficacia de los recursos delEstado destinados a atender las deficiencias de bienestarde la gente. Apenas 9 % de los gasto del Estado dedicadosa educación y salud, de los cuales menos de la mitad lle-gan efectivamente a la población más pobre. Si no fuerapor las remesas enviadas por los trabajadores emigrantesa sus familias (más de 1.600 millones de dólares en el2004), la acción estatal se mostraría aún más ineficaz elmomento de atender a la población de menores ingresos.Aquellos envíos, evidentemente, alivian el problema deingreso y consumo inmediatos, pero no contribuyen amejorar las capacidades productivas futuras de la pobla-ción –el llamado capital humano-, ni sus capacidades deejercer ciudadanía (derechos sociales y políticos).

Finalmente, hay que añadir el errático comporta-miento de los indicadores que evalúan la estructura pro-ductiva. Tasa de crecimiento del PIB que sube y baja deaño a año (2,8 % en el 2000, 5,1 % en el 2001, 3,4 % en el2002, 2,7 % en el 2003, 6,6 % en el 2004. 4,12 % en prome-dio anual en ese período). Bajo dinamismo de la indus-tria y el comercio y cuasi – estancamiento de la agricul-tura. Vulnerable balanza comercial: altísimo déficit de labalanza comercial no petrolera (3.250 millones de dóla-res en el 2004) y balanza comercial positiva con EstadosUnidos, apenas positiva con la Unión Europea y negati-va con los países de la comunidad andina, MERCOSUR,México y Asia. Alto superávit primario –que es el saldode las cuentas fiscales que no cuenta el pago del serviciode la deuda externa- dentro de un esquema fiscal rígidocaracterizado por los elevados gastos corrientes perma-nentes, sobre todo salarios y la mala asignación y bajaejecución de los gastos sociales y productivos. Uso delos fondos petroleros, -destinados según letra muerta dela Ley a la estabilización-, para completar el financia-miento del presupuesto. Pues, en los hechos, en el 2004se usaron 380 millones de dólares del FEIREP para larecompra de deuda pública interna al IESS y CFN, conel fin de que estas entidades vuelvan a comprar papelesdel Estado para que este cubra sus necesidades de finan-ciamiento. Elevada carga de la deuda externa –eterna-.En el año 2005 el Estado deberá pagar más de 850 millo-nes de dólares en intereses y más de 1.800 millones enamortizaciones, incluyendo las que corresponden a los

Economía: más allá de la estabilidad de los indicadoresDiego Borja Cornejo*

* Director Ejecutivo Expoflores. Democracia Ahora.

Caracterización del gobierno de Gutiérrez y perfil del gobierno de Palacio

44 45

CETES (400 millones) que vencen este año.Este paisaje ha sido construido a través de las decisio-

nes de política económica de los gobiernos y por las deci-siones de otros actores. Estas decisiones hacen referenciatanto a lo que se ha hecho: esquema de manejo del presu-puesto público y de la deuda del gobierno –interna yexterna-; inadecuada asignación de subsidios; sistema dedolarización. Pero, sobre todo, a lo que se ha dejado dehacer, donde la enumeración de las omisiones es grande.

Efectivamente, entre lo que falta por hacer o en lo quese puede denominar la agenda pendiente, puede destacar-se: el abandono de la reforma profunda del sector petrole-ro y de Petroecuador, del sector eléctrico, de telecomuni-caciones y del IESS; la virtual inexistencia de todo el anda-miaje institucional de apoyo al sector productivo en lasáreas de crédito, capacitación, innovación, promoción

externa, aduanas, normas de calidad, certificaciones ypermisos; la reforma laboral acorde con las nuevas condi-ciones de la producción, tanto desde la perspectiva de lostrabajadores, como de los empleadores; la transformacióninstitucional donde se decide y asigna el gasto y la inver-sión en educación, salud y protección infantil; el virtualvacío en la configuración institucional para la regulación,recuperación y ampliación del capital natural; la inexis-tencia de nuevas alianzas públicas y privadas para lareconversión productiva, acorde con los desafíos de laglobalización y los nuevos bloques y acuerdos comercia-les; el abandono de acciones orientadas a la ampliacióndel mercado de capitales.

En los cursos básicos de economía se aprende las visio-nes con énfasis contable: lo que se gasta tiene que ser iguala lo que ingresa, o lo que se produce igual a lo que se con-

sume. En los cursos superiores se va ascendiendo en lacomplejidad del proceso económico y se observa la impor-tancia de la reflexión de carácter dinámico. Lo que seinvierte hoy quizás rinda sus frutos mañana. Lo que seacuerda hoy puede ser de carácter permanente, como losincrementos anuales de los salarios, o la renegociación dela deuda a 12 y 30 años; o no permanente, como la asigna-ción de recursos del presupuesto para la construcción delcanal de riego de Tabacundo. Entonces, empieza a no sersuficiente la visión contable de la economía.

En los cursos avanzados de economía se topa con losaspectos de la economía institucional, el juego estratégicode los distintos actores económicos y el rol que juegan lasexpectativas. La regulación de los procesos económicos, laintervención del Estado en los mercados incompletos eimperfectos, pasa a ser crucial; las señales entregadas a lostomadores individuales de decisiones orientan las mismashacia uno u otro lado; el poder con el que se enfrentan dis-tintos actores no es el mismo. Allí es cuando se puedeentender que el puro análisis de ingreso – gasto, definiti-vamente no basta. Esos simples equilibrios, esa simpleestabilidad puede ser necesaria, más no suficiente.

El Ecuador, con una distribución tan inequitativa delesfuerzo como inequitativa es la distribución del ingreso ydel poder, ha alcanzado ciertos equilibrios básicos. Esto sepuede resumir en que los hogares, las empresas y otrasorganizaciones pueden planear los gastos y los ingresossin mayores sorpresas. Sobre este mínimo nivel de estabi-lidad, que puede ser considerado como bien público, esnecesario construir todo el resto de la agenda pendiente.Esto tiene que pasar necesariamente por revertir las per-cepciones pesimistas que tiene la mayor parte de la pobla-ción sobre el futuro inmediato de la economía; y esto, a suvez, pasa por entregar señales claras por parte de las auto-ridades de gobierno.

Según datos de Perfiles de Opinión, para mayo de 2005,el 37,3 % de los ecuatorianos perciben que la economía vaa empeorar; el 47,4 % percibe que el desempleo va aaumentar; el 27,7 % cree que la situación familiar va aempeorar en los próximos 12 meses; el 70 % cree que ladelincuencia va a crecer en el mismo período; y el 25 % dela gente cree que el TLC no es nada beneficioso para el pas.

¿Sobre qué aspectos se esperan señales claras en la pre-sente coyuntura? Por ejemplo: sobre el destino de losrecursos del antiguo FEIREP. Esto implica definir con cla-ridad cómo se van a asignar los recursos, ahora destina-dos, según declaraciones del Ministro de Economía, a laproducción. ¿Qué sectores productivos van a ser los bene-ficiarios? ¿A través de qué instrumentos? ¿Quién va a cali-ficar efectivamente a los posibles beneficiarios, sabiendoque no será el Presidente de la República como señala el

proyecto de reforma? ¿Cuál es el monto efectivo con elque se contará este y el próximo año? ¿Cómo se van a pro-teger los recursos que se dicen destinados a educación,salud e investigación, que van a ingresar al Presupuestodel Estado y evitar que se vuelvan gasto corriente?

Otro ejemplo: ¿se van a culminar las negociaciones delTLC? ¿Se va a someter el TLC a consulta popular? ¿Si nose firma, por cualquier motivo y Colombia si lo hace,cómo se van a defender los puestos de trabajo de los sec-tores de la pesca, las flores, los vegetales y las frutas? ¿Encaso de firmarse el tratado, cuál va a ser el plazo para eje-cutar la agenda pendiente que permitirá enfrentar tangrande desafío?

Otro ejemplo más: ¿se va a impulsar la reforma delIESS de manera que sus recursos puedan ser invertidosbajo principios de seguridad y rentabilidad, para benefi-cio de los jubilados futuros? ¿Qué medidas inmediatas,que permite la Ley, se van a poner en marcha para mejo-rar la eficacia de los servicios de salud? ¿Se van a consti-tuir las cuentas individuales para que cada afiliado sepacuál es el monte de aporte que tiene?

Sería ilusorio e inconveniente –porque se pueden gene-rar expectativas inadecuadas sobre el tiempo de duracióndel gobierno de transición-, que se demande la ejecuciónde toda la agenda pendiente. Sin embargo, el Gobierno sipuede estructurar el escenario necesario para encaminarel proceso. Esto requiere, tal como fue su compromiso deconstitución, la ejecución de la reforma política, al menosen el sentido de allanar el camino para la estructuraciónde un sistema de representación política que facilite “pen-sar el país”. Esto implica superar el actual sistema derepresentación política proclive a los pactos fuertementemarcados por intereses locales o de grupos particulares, ydar paso a un sistema que incentive los acuerdos sobre losgrandes desafíos nacionales y entre estos los que definenel futuro económico del país.

Desde una perspectiva global, se puede citar el caso deChile, cuyo crecimiento sostenido, marcado por reformasinstitucionales profundas en todos los campos (sociales,económicos, comerciales), es posible gracias al acuerdopolítico vigente desde inicios de la década de los noventa.Desde una perspectiva más localizada, se puede señalar lareforma del sistema de seguridad social español, el cual seasienta sobre el acuerdo político que para el efecto se dioen 1996 en todos los partidos políticos.

El desafío inmediato de la economía ecuatoriana es unacombinación inteligente de estabilidad macroeconómica,audacia en la asignación de los recursos –a la produccióny al capital humano-, eficacia institucional y reforma polí-tica favorable al acuerdo. Sin esto, el actual gobierno pasa-rá a la historia una vez más con más pena que gloria.

Economía: más allá de la estabilidad de los indicadores Economía: más allá de la estabilidad de los indicadores

4746

1. Antecedentes

La Agenda Comercial del Ecuador tomó un rumbodiferente luego de los intentos fallidos por consoli-dar un proceso de integración comercial de carácter

multilateral, como el ALCA. En efecto, el país se encuentrael día de hoy enmarcado en una estrategia comercial impul-sada por los Estados Unidos que busca contar con Tratadosde Libre Comercio de carácter bilateral.

El proceso de negociación para la firma de un Tratadode Libre Comercio (TLC) entre Estados Unidos y Ecuadorse inició con la carta dirigida en octubre del 2003 por partedel Ing. Lucio Gutiérrez, ex-Presidente de la República delEcuador a su similar estadounidense, George W. Bush. El18 de noviembre del mismo año, el RepresentanteComercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, envía uncomunicado al Congreso de ese país notificando la inten-ción del presidente Bush de iniciar las negociaciones parala firma de un acuerdo comercial con los tres países andi-nos: Colombia, Perú, Ecuador y a Bolivia se lo acepto encalidad de observador.

En un tratado comercial, de nueva generación, las par-tes negociantes acuerdan un programa mediante el cual,cada una de ellas se compromete a reducir paulatinamen-te a la otra los impuestos a la importación (aranceles) yotros obstáculos al comercio de sus productos a lo largo deun periodo de desgravación establecido; al finalizar esteperiodo de transición, los productos importados por cadaparte ingresan al territorio de la otra libre de aranceles.Este componente, llamado “acceso a mercados” es sinduda uno de los puntos de interes para el Ecuador.

Sin embargo, en un TLC se negocian muchos otrostemas (18 en total), que van desde el acceso de servicios,las normas fitosanitarias y de origen, regulaciones para lainversión y sistema financiero, normas ambientales y detrabajo, compras gubernamentales, etc. Así mismo, seestablecen normas claras para regular los flujos comercia-les y mecanismos para solucionar las posibles controver-sias que surjan de la aplicación del acuerdo.

Los compromisos que se asuman con la firma del TLC

con Estados Unidos (principal socio comercial delEcuador) provocarán en los próximos cincuenta añoscambios significativos en la estructura productiva ecuato-riana; en consecuencia, habrá sectores productivos quecapturarían las oportunidades que generará el TLC a tra-vés de un mayor acceso a mercados. Sin embargo, hayotros sectores productivos que se enfrentan a riesgos sig-nificativos, en particular, el agrícola vinculado a lospequeños productores(as) que es el más vulnerable, pues-to que se enfrentan a sectores productivos norteamerica-nos que cuentan con, el apoyo (subsidios y medidas deapoyo) la eficiencia y productividad que podrían despla-zar ciertas actividades menos productivas en el Ecuador,para los que será necesario definir programas concretosde reconversión productiva, sobre todo si el proceso denegociación se lo enfrenta con responsabilidad y seriedad.

Al ser los actores más sensibles dentro de la cadenaagro productiva, básicamente l@s pequeñ@s y median@sproductor@s, deben lograr un mayor entendimiento deeste proceso de negociación, lo cual debe basarse en infor-mación veraz, actualizada, de calidad y oportuna, que lespermita tomar decisiones correctas.

Sin embargo, la información no es fácilmente disponi-ble, ya sea por la escasez de recursos de l@s productor@s,por la gran dispersión y heterogeneidad de l@s mism@s,por la poca importancia que le dan a la información rela-cionada con la agenda comercial e incluso por determi-nantes exógenos a su realidad como la falta de socializa-ción de la información por parte del equipo negociadoroficial a los sectores rurales.

Un elemento adicional a considerar en el contexto deesta agenda comercial es que el Ecuador tiene ya un com-promiso con el MERCOSUR que puede afectar de igual opeor forma a la estructura productiva agropecuaria que elmismo TLC con EE.UU.

2. Descripción del estado actual de las negociaciones del TLC

Estados Unidos ha negociado acuerdos de libre comerciocon México y Canadá (NAFTA), Israel, Singapur, Jordania ymás recientemente Chile, Australia, Marruecos y los paísescentroamericanos (CAFTA). Al momento el país del norte se

encuentra negociando acuerdos similares con Sud-Africa,Bahrein, República Dominicana, Panamá y Tailandia.

El interés de Estados Unidos de negociar TLC con lospaíses andinos se enmarca en la necesidad de consolidarun bloque regional en el hemisferio, con una estandariza-ción de normas (propiedad intelectual, inversiones, etc)que le permitan contar con ese respaldo en el contexto delas negociaciones multilaterales de la OMC.

Estados Unidos es el primer socio comercial delEcuador, el intercambio comercial alcanzó los $3.853 millo-nes de dólares durante el año 2003. Las exportaciones condestino a Estados Unidos representaron el 41% y lasimportaciones de bienes de origen estadounidense fueronde 21,4% en ese mismo año. Estas cifras, en términos ofi-ciales, son uno de los principales argumentos a favor de lanegociación “el acceder al mercado de la economía másgrande del mundo”, como se lo señalo anteriormente.

Por el otro lado, analizando el comercio desde EEUU,las compras que hace este país a Ecuador representaron el0.2% del total de sus importaciones y las ventas a Ecuadorrepresentaron así mismo el 0.2% del total de sus exporta-ciones. En consecuencia, el interés comercial de esta nego-ciación para los EEUU es poco relevante.

Esta negociación, a pesar de los argumentos oficiales,es una negociación entre desiguales, en la realidad, existeuna asimetría comercial que se profundiza al compararlos tamaños de las dos economías, que no es reconocidapor EEUU en el contexto de esta negociación. En efecto, laeconomía norteamericana representa el 22% del PIB mun-dial y sus importaciones representan el 19% de las impor-taciones mundiales. Este país posee el mercado más gran-de y dinámico del mundo con una población de 290 millo-nes de habitantes (22 veces la población del Ecuador) y uningreso per cápita de $36.100,oo al año (16 veces el ingre-so de un ecuatoriano)1 y un mercado equivalente a 409veces el tamaño del Ecuador2.

En la actualidad, las relaciones comerciales con EstadosUnidos están regidas bajo el marco general de los compro-misos de este país y del Ecuador en la OrganizaciónMundial del Comercio (OMC) y especialmente de las pre-ferencias otorgadas por Estados Unidos bajo el SistemaGeneral de Preferencias (SGP) y la Ley de PromociónComercial Andina y Erradicación de la Droga (ATPDEApor sus siglas en Inglés). Los compromisos en marco de laOMC son multilaterales y se rigen por el principio de lanación más favorecida (NMF) en donde todos los paísesdel mundo tienen derecho a un trato equitativo en mate-

ria comercial. Por otro lado el SGP y el ATPDEA son pre-ferencias unilaterales concedidas por Estados Unidos a lospaíses en desarrollo y a los países andinos respectivamen-te, en particular al Ecuador.

En el caso particular del ATPDA, es necesario recordarque estas preferencias no son gratuitas y que en el casoparticular del Ecuador hay varios recursos y esfuerzosnacionales destinados a evitar el crecimiento de las activi-dades productivas ilícitas como el cultivo y transforma-ción de la coca y de facilitar el narco lavado. Ya en el con-texto comercial agrícola, en un documento del Ministeriode Agricultura y Ganadería del Ecuador (MAG 2004), seestablece que el 70% de la oferta exportable agrícola ecua-toriana ingresa al mercado estadounidense con un aranceldel 0% o el arancel de NMF es libre. Así, solo el 30% res-tante de la oferta exportable del Ecuador, muchos de loscuales se encuentran bajo el régimen del SGP y del ATP-DEA, es susceptible de negociación. Entre ellos se encuen-tran productos como las rosas, mangos, camarones, bróco-li, fréjol, palmitos, piñas y jugos entre los principales.

El ATPDA, como instrumento legal, se convierte en elsegundo argumento oficial a favor de la firma de un TLC,debido a que negociar los productos con preferencias bajoun acuerdo de libre comercio, garantizará un ingreso esta-ble a éstos productos y permitirá crear un marco legalbilateral en donde el Ecuador podrá negociar condicionesde acceso, periodos de transición para los productos mássensibles y otros temas como la solución de conflictos ynormas sanitarias y fitosanitarias, entre otros.

En la estrategia de negociación del equipo ecuatoriano,la agricultura es considerada un sector relevante y sensibledentro del proceso de negociación, debido a la importan-cia económica (aporta con el 9% del PIB, emplea al 27% dela PEA y genera un saldo a favor en la balanza comercialsuperior a los 1000 millones de dólares) y social (60% de launidades productivas del Ecuador son de subsistencia).

Con esta realidad se han enfrentado ya diez (10)Rondas de Negociación, superándose las fases de conoci-miento y manifestación de intereses; actualmente, hayavances de acuerdos en varias mesas de negociación. Sinembargo, en el caso de la mesa agrícola el ritmo de lasnegociaciones se ha tornado en un ejercicio desgastante,para el equipo negociador ecuatoriano, por la inflexibili-dad encontrada en el equipo estadounidense (aunque enla última ronda bilateral en Washington se vieron señalesmás positivas). De conformidad con el análisis comparati-vo realizado en la matriz de la situación actual de lasnegociaciones del TLC EUA-Ecuador, se puede concluirque las posiciones negociadores de c/u de las partes semantienen en los extremos maximalistas, con señales deflexibilización otorgadas en cada ronda de negociación

Estado actual de las negociaciones del TLC con Estados UnidosUna aproximación al los efectos en el sector agropecuario de la sierra ecuatoriana

Rubén Flores Agreda*

* Subdecano de la Facultad de Economía PUCE . Democracia Ahora.

1 Para el 2004, el Banco Central del Ecuador estima en 12.9 millones la población delEcuador y en $2.240 el ingreso per-cápita.

2 Para el 2003, el PIB en dólares corrientes de EEUU fue de 10,985,500 millones deUS$ mientras que del Ecuador fue de 26,844 millones.

Estado actual del TLC

48 49

por parte de Ecuador y sus socios andinos, mientras quela posición norteamericana ha permanecido rígida hastala presente fecha.

Varios argumentos ha utilizado el equipo negociadoramericano para mantener esta rigidez: i) el hecho de quea inicios de la negociación EUA colocaron el documentobase de negociación en el que definían con claridad susintereses y argumentaban sus condicionamientos (caso delos subsidios); ii) instrucciones claras del Congreso norte-

americano al equipo negociador sobre márgenes de nego-ciación, no pueden ir más allá de eso; y, finalmente iii) uncompás de espera hasta que el Congreso norteamericanoapruebe el TLC con Centroamérica CAFTA, que tienealgunos reparos en cuanto a lo que el equipo negociadornorteamericano cedió en temas como las cuotas del azú-car; temas laborales y ambientales.

El estado de la negociación antes y después de Lima enlos temas principales es el siguiente:

ESTADO DE LA NEGOCIACIÓNAGRÍCOLA DEL TLC EEUU-ECUADOR

TEMA CAJA NORTEAMERICANA

CAJAECUATORIANA

1. ACCESO A MERCADO

i. Punto Inicial de desgravación

Arancel vigente el 18 de mayo del2004 (fecha en que el arancel demuchos productos sensibles agrí-colas tienen aranceles bajos)

Techos consolidados en la OMC(son los máximos aranceles aplica-bles legítimamente por el Ecuadorque garantizan niveles arancelariosmás altos)

ii. Años de desgravaciónHasta 10 años, con pocos produc-tos a 12 años (vinculados con losplazos del MERCOSUR)

Hasta 20 años para todos los pro-ductos sensibles

iii. Años de gracia Muy largos y poco realistas 6 y 10 años

iv. ATPDEA

Es el techo de la negociación ymantiene en calidad de productosrehenes (flores, atún, brócoli) comomoneda de cambio.

Mejorar el ATPDA

v. Lista cero por cero(intercambio de librecomercio inicial)

Propuso cero por cero en capítulosdel universo arancelario no sensi-bles, sin beneficios positivos paraEcuador.

Propuesta integral de movimientode capítulo y canastas no sensibles,buscando el equilibrio en términosde intercambio, es decir, incorpo-rando un mayor acceso para losproductos de exportación delEcuador.

vi. Contingentes (CO)

Abiertos, con tasa de crecimientoanual compuesta con una solicitudinicial de toda la necesidad deimportación en Ecuador en cade-nas como la del maíz (pedido de400.000TM), trigo, cebada. leche enpolvo, carnes.

Cerrados, y en función de garanti-zar un acceso limitado para que noafecte la estructura productivalocal.

vii. Administraciónde (CO)

Sistema primer llegado primer ser-vido. Beneficia a los monopolios ya las empresas eficientes.

Sistemas legitimados en la OMCcomo participación histórica de lasempresas, reparticipación vía bolsade productos agropecuarios etc.

viii. Mecanismo deabsorción de cosechas No lo acepta

Es un instrumento de política agrí-cola que defiende la producciónnacional

ix. Consejos Consultivos Los cuestiona en su funcionamiento

Es un instrumento de política agrí-cola, que promueve consensos delos diferentes actores de la cadenaproductiva.

2. FRANJA DE PRECIOS (SAFP) Desmantelamiento inmediato

Vigencia del mecanismo, dispues-tos a perfeccionar el mecanismo yen algunos casos de productos des-mantelarla.

3. SALVAGUARDIA ESPECIAL AGRÍCOLA (SEA)

La aplicación de la SEA este limita-da al período de transición (hastallegar a arancel 0%). Podría aceptarel sistema mixto: precio-cantidades,pero no para un mismo producto.Vigente para pocos productos

Vigente durante toda la relacióncomercial con los EUA, la quedebe activarse por variaciones enlos precios y/o en las cantidadesimportadas y para los principalesproductos agropecuarios.

4. SUBSIDIOS Y MEDIDAS DE APOYO

No se negocia en el contexto delTLC.EUA solo en el marco de la OMCnegociará el tema.

Aceptó el condicionamiento perorequiere la aceptación de mecanis-mos de compensación a los efectosdistorsionantes en los precios inter-nacionales como el SAFP SEA.

i. Subsidios a la exportación

Eliminar los subsidios directos a laexportación, sujeto a la reintroduc-ción del mismo ante las importacio-nes subsidiadas desde terceros paí-ses. Considera que los subsidiosfinancieros a la exportación se nego-cian en el OMC y no en un TLC.

Deben eliminarse en todas sus for-mas: directos y financieros. Noestán de acuerdo con la reintroduc-ción de los subsidios.

5. CLÁUSULA DE PREFERENCIAS

Que las preferencias que Ecuadorotorgó y otorgue a terceros países,sean concedidas a EUA con lassiguientes características:- Concesión automática de prefe-rencias en el sector agrícola- No reciprocidad de EUA, ya quela reciprocidad está dada en elATPDEA

INACEPTABLE

Estado actual del TLC Estado actual del TLC

50 51

6. NORMAS FITOSANITARIAS

Únicamente ratificar el AMSF-OMC

Establecer procedimientos y plazospara la administración e imple-mentación de los Principios delAMSF y aplicación de Directricesdel Comité MSF de la OMC:

Armonización equivalencia,

Transparencia Regionalización y

Coherencia

i. Comité Administrador MSF

Tipo “Foro” con términos de referenciapor establecer con TODAS las autori-dades nacionales, (i.e. CAN), inc. sepodria reunir junto con CAFTA.Instancia de consulta, concertación ycooperación NO resuelve TemasTécnicos.

Establecer Comité para solucionarProblemas de Acceso, además deinstancia de consulta, concertacióny cooperación.Incluye instancia bilateral paratemas urgentes.1era instancia de Solución deControversias.

7. NORMAS DE ORIGEN

Pretenden que los procesos como lamolienda en los cereales, el congela-do de carnes y hortalizas, el curtidoreversible de los cueros confieran ori-gen con la finalidad de poder captu-rar el valor agregado a estos bienes.

El valor agregado lo capturamosnosotros, ya que este es el que con-tribuye al crecimiento de los secto-res productivos y al combate contrala reprimarizacion de la economía

3. Escenarios posibles al final de las Rondas denegociación

Bajo las circunstancias actuales de la negociación exis-ten dos alternativas:

a. Que frente al cambio de gobierno, el Ecuador definaponer un freno al proceso de negociación.

b. Que el proceso negociador continué y que las condi-ciones actuales se flexibilicen, especialmente por parte delos EUA como para que facilite la firma del Tratado, conun horizonte de culminar a fin de año.

El escenario más probable es el segundo, en el cualEUA flexibilizaría su posición parcialmente, permitiendoque como moneda de cambio, se activen salvaguardiasespeciales agrícolas para algunos productos sensibles (conel fin de que se pueda contrarrestar en algo el impacto delos subsidios internos norteamericanos) por el desmante-lamiento del Sistema Andino de Franja de Precios.

Por otro lado, es posible que parte de la oferta exporta-ble del Ecuador logre ingresar con 0% de arancel al merca-do norteamericano pero, como moneda de cambio, exigeque otorguemos contingentes abiertos a algunos de susproductos y con aranceles bastante bajos como es el caso delos cereales (maíz, arroz, cebada, trigo), trozos de pollo.

Los productos rehenes (flores, atún, brócoli) es probable

que se utilicen como moneda de cambio en los temas demayor interés en temas como la extensión de los años deprotección en las patentes (propiedad intelectual) o un tra-tamiento bastante favorable para la inversión extranjera.

4. Posibles impactos focalizados en productores(as) agrícolas pobres,pequeños (as) de la sierra

Sobre la base de información de los datos del III CensoNacional Agropecuario, el estudio de impacto desarrolla-do por la CEPAL, varios estudios de impacto por cadenaproductiva realizados por OFIAGRO4 y considerando lacaracterización de tres distintos tipos de UnidadesProductivas Agropecuarias (UPA´s) existentes en la sierracentral ecuatoriana; que ha saber son: de subsistencia,

empresariales intermedias y de punta5, En la tabla No.1se detallan varios de los productos que la pequeña agri-cultura abastece al mercado local e internacional.

Tabla N° 2: 2004 Exportaciones e importaciones de los Principales productos en la región Sierra

Tabla N° 1: Canasta de Principales Productos en la Región Sierra por Tipología de productores.

Fuente: Banco Central del Ecuador, Proyecto SICA/MAGElaboracion: OFIAGRO* No se registró flujo comercial en dicho año

Fuente: CEPALElaboración: CEPAL, OFIAGRO

Es importante señalar que el 59,8 % de las UPA´s en lasierra ecuatoriana son de subsistencia

Tabla N° 3: Tipos de Unidades Productivas Región Sierra.

Considerando el escenario No. 2, los principales pro-ductos amenazados son:

Todos los tipos de maíz: suave seco, suave choclo, duro seco y duro choclo,

papa, leche, y tomate hortícola

Por su parte los principales productos favorecidos opotenciales van a ser:

Brócoli, Zanahoria, Caña de azúcar para panela

4 OFIAGRO, Consultora especializada en temas de economía agrícola

5 CEPAL ha definido la caracterización de las UPA`s bajo los siguientes crieterios:Unidades Productivas de Subsistencia (Que los productores vivieran en el predio, que nocontrataran trabajadores y que no poseyeran maquinarias);Unidades Productivas Empresariales (Que contrataran trabajadores, Que poseyeranmaquinarias, que no contrataran asistencia técnica especializada); y, Unidades Productivas Empresariales de Punta (Que además de las características ante-riores, contrataran asistencia técnica especializada, si se tratase de un productor indivi-dual, que tuviera educación básica y media completa y algún grado de educación supe-rior, y que hubiera tenido acceso al crédito)

Región y CultivosSierra

Papa

Maíz suave Seco

Leche

Caña de azúcar

para panela

Zanahoria amarilla

Maíz suave choclo

Trigo

Tomate Riñón

Brócoli

1 2 3

x x x

x x

x x x

x x

x

x x

x

x x x

x x x

Tipología

Tipología Nº %

1

2

3

TOTAL

339,203

210,754

17,665

567,621

59.8

37.1

3.1

100

0704100000

0702000000

1001109000

0709901000

0706100000

0701900000

0401100000

0402101000

0401300000

0402211100

0402211900

PARTIDA

EXPORTACIONES2 0 0 4

IMPORTACIONES

PRODUCTO VOLUMEN TM VOLUMEN TMVALOR POB(miles USD)

VALOR POB(miles USD)

VALOR CIF(miles USD)

Coliflores y Brecoles (Bróccoli)

Tomates frescos o refrigerados

Los demás trigos

Maíz dulce (zea mays var saccharata)

Zanahorias y Nabos

Las demás (papas)

Leche

10,617.5

0.1

*

27

*

3.7

53.2

8,850.8

0.1

*

3.2

*

0.6

149.1

*

0.02

143,128.7

*

*

0.144

*

0.356

23,219.5

*

*

0.076

*

0.383

27,623.3

*

*

0.093

Estado actual del TLC Estado actual del TLC

52 53

Si consideramos la variable Valor Bruto deProducción (VBP) utilizando para ello información cen-sal y de encuestas de precios del Instituto Nacional deEstadísticas y Censos (INEC) para calcular índices deprecios, se puede identificaron los principales productospara cada uno de los tipos de UPAs en la región Sierra,según su aporte al VBP.

Si se seleccionan aquellos que contribuían a explicar másdel 50% del VBP total, los resultados que se obtienen son:

En la Región Sierra las UPAs dedicadas a la subsisten-cia (Tipo 1) tres clases de maíces explican el 38.3% del VBP,lo que, sumado al aporte de la papa, totaliza el 56.7% delVBP total. En las UPAs empresariales intermedias (Tipo2),la papa, la caña de azúcar para panela y el maíz suaveseco aportan el 56.2% del VBP total de esa categoría, mien-tras que las UPAs de Punta (Tipo 3), cuatro productos,banano, caña de azúcar, palma africana y la papa, explicanel 82.9% del VBP total de esa categoría. (Ver tabla 3)

Para poder cuantificar los efectos en los flujoscomerciales producidos por cambios en las condicionesde acceso a mercado, en este caso reducción de tarifas,como consecuencia de acuerdos preferenciales y trata-dos de libre comercio, OFIAGRO, utilizó como herra-mienta a la técnica de simulación SMART (Softwareon Market Analysis and Restrictions on Trade), la cualfue construída por la secretaría de la UNCTAD(Secretaría de las Naciones Unidas para la cooperaciónsobre comercio y desarrollo) en cooperación con el

Banco Mundial, los resultados en tres actividades pro-ductivas vinculadas (Bróccoli, Papa y leche) son:

• Caso brócoli: entra al mercado americano con unarancel del 0%, esperándose que si en el TLC Ecuador –EEUU se mantienen las preferencias (escenario más facti-ble) las exportaciones ecuatorianas continuarán su ten-dencia creciente. Se estima que las exportaciones ecuato-rianas de brócoli crecerán a una tasa del 26% en promediodurante los siguientes años, lo cual significa que este sec-tor seguirá incrementando su participación en el mercadonorteamericano, siempre y cuando las preferencias de losconsumidores se mantengan.

Sin embargo, si EE.UU no concede a Ecuador la desgra-vación inmediata para este producto, tendría que ingresaral mercado norteamericano con el Nación más favorecida,que es de 15%, en cuyo caso tendrían lugar los efectos dedesviación de comercio6 y creación de comercio7 , redu-ciéndose las exportaciones en un 16% (Ver tabla 5)

• Caso de la papa congelada, (se tomó esta partida por-que es la que tiene potencial productivo) si se diese unadisminución del arancel de EE.UU de 16.76% (arancelvigente promedio entre papa fresca congelada y prepara-da congelada) a 0%, Ecuador aumentaría sus importacio-nes en US$ 1414, de los cuales US$ 559 mil, serían conse-cuencia del desvió de comercio desde Holanda y Canadáa Estados Unidos y US$ 856 mil serían por concepto decreación de comercio para Estados Unidos en el mercadoecuatoriano, a costa de la disminución de la produccióninterna.

En consecuencia las importaciones de papa congeladacrecerían en un 66,7%, lo que afectaría a la produccióndoméstica. (Ver tabla No. 6)

nes de EEUU hacia Ecuador), en donde se observa en tér-minos generales un aumento de las mismas con mayorcrecimiento bajo el escenario elástico (131% como porcen-taje de las importaciones de 2003) en comparación al esce-nario inelástico (27% como porcentaje de las importacio-nes de 2003). (Ver Tabla No. 7)

5. Pistas reales para mitigar los efectosa. Alfabetizar y lograr impulsar una socialización del pro-

ceso en el que el Ecuador se esta insertando, reflexionar sobrelas oportunidades y amenazas de un TLC condicionado lafirma del TLC a la implementación de una agenda internaque se concrete en facilitar la reconversión productiva y lapromoción de los sectores con potencial en el mercado.

b. Determinar una estrategia para lograr un mayorposicionamiento en el mercado nacional e internacionalde los productos de economía campesina.

• Impulsar la conformación de organizaciones cam-pesinas con gestión empresarial, cuya misión principalserá facilitar una serie de servicios que se integren, desdesu territorio, vertical u horizontalmente mediante redes yalianzas estratégicas para tener acceso a: servicios deapoyo, insumos menos costosos, a la información de mer-cados y a la identificación de ventajas competitivas.

• Impulsar el servicio de agregación de valor paralograr la competitividad en los pequeños productores ygenerar empleo no agrícola.

c. Identificar alternativas de reconversión productivapara aquellos bines que no soportarán la competitivi-dad de EEUU.

• Se debe promover la creación de sistemas deinformación acerca de los usos potenciales del suelo man-teniendo una complementación con la identificación clarade la demanda. El sistema de información debe basarse enel concepto de inteligencia de mercado, en consecuencia

• Finalmente, en el caso de la leche, los impactos se vanver en la leche en polvo, se transmitirían como un incre-mento de las exportaciones de EEUU hacia Ecuador, lo quese debe a que el país no es un exportador representativo,mientras que EEUU es uno de los principales proveedoresdel Ecuador.

Para el análisis de los efectos, se construyeron dos esce-narios debido básicamente a la falta de información lacual hizo imposible la estimación de la elasticidad para laleche en polvo. Entonces el escenario calculado con laelasticidad igual a –0,5 se llamará (Escenario inelástico) yel escenario calculado con la elasticidad igual a –2,5 se lla-mará (Escenario elástico).

El mayor efecto se da por el lado de las importacionesde leche en polvo del Ecuador desde EEUU (exportacio-

Maíz suave seco

Maíz suave choclo

Maíz duro seco

Papa

Suman

Otros

Total

Exportaciones EC-EEUU 2003 (miles USD)

Incremento Proyectado debido

al TLC ($) por creación

Incremento Proyectado debido

al TLC ($) por desvio

Incremento Total

Total X EC-EEUU

Incremento como % de las X EC-EEUU 2003

6000

-499

-487

-986

5014

-16%

32.6

2.6

3.1

18.4

56.7

43.3

100

CULTIVOS % DEL VBP

TIPOLOGIA 1

ELASTICIDAD -0.55

BRÓCOLIFRESCO

Papa

Caña de azucar

para azucar

Maíz suave seco

Suman

Otros

Total

22.6

21.6

12

56.2

43.8

100

CULTIVOS % DEL VBP

TIPOLOGIA 2

Banano

Caña azúcar p/azúcar

Palma Africana

Papa

Suman

Otros

Total

35.9

17.7

17.1

13.1

82.9

17.1

100

CULTIVOS % DEL VBP

TIPOLOGIA 2

S I E R R A

Fuente: CEPAL / Elaboración: CEPAL, OFIAGRO

FUENTE: OFIAGRO / Elaboración: OFIAGRO

Tabla N° 3: Sierra: Principales productos según aporte al VBP.

Tabla N° 5: Impactos en el flujo deexportaciones ecuatorianas de Brócoli

Exportaciones EEUU-EC 98/03 ($)

Incremento Proyectado debido

al TLC ($) por creación

Incremento Proyectado debido

al TLC ($) por desvio

Incremento Total ($miles)

Total X EEUU-ECU

Incremento como % de las X EEUU-ECU 2003

2121,16

855,6

558,5

1414,1

3535

66.7%

ELASTICIDAD -0.55PAPA

Fuente: OFIAGRO / Elaboración: OFIAGRO

Tabla N° 6: Impactos Papa congelada: Incrementos proyectadosde las exportaciones de EEUU a Ecuador

Exportaciones EEUU-EC 2003 ($)

Incremento Proyectado debido

al TLC ($) por creación

Incremento Proyectado debido

al TLC ($) por desvio

Incremento Total ($miles)

Total X EEUU-ECU

Incremento como % de las X 2003

458.9

331.2

268.9

600.0

1058.9

131%

ELASTICIDAD -0.55

LECHEEN

POLVO

Fuente: OFIAGRO / Elaboración: OFIAGRO

Tabla N° 7: Impactos Leche en polvo:Incrementos proyectados de las expor-taciones de EEUU a Ecuador

6 En el desvío de comercio, las importaciones ecuatorianas desde EEUU se incrementana costa de la reducción de las importaciones desde otros países

7 La creación de comercio ocurre cuando cierta producción doméstica en una nación quees miembro de un acuerdo comercial se sustituye por importaciones más baratas de otranación miembro.

Estado actual del TLC Estado actual del TLC

54

debe buscar nuevas alternativas de mercado tanto en tipode productos como en destinos. Identificados los merca-dos es importante que el sistema de información entregueseñales sobre la rentabilidad de la actividad productiva.

• El siguiente paso será seguir fortaleciendo el siste-ma de intermediación financiera rural, con el fin de pro-mover la creación de líneas de crédito enfocadas hacia lareconversión de cultivos con plazos coherentes en relaciónal retorno esperado de la inversión.

• Para la implementación de la reconversión de cultivos,es necesario llevar a cabo talleres de capacitación en donde seenfatice la importancia de transformar sus cultivos ante unaeventual crisis del sector debido a la firma de un TLC y la nece-

sidad de incorporar valor agregado a sus productos.• Impulsar la socialización de nuevas alternativas de

comercio (nuevos nichos de mercado): biocomercio, agro-turismo, productos nutracéuticos, mercados nostálgicos,comercio justos, productos de sello verde, etiquetas de ori-gen y de mano de obra, etc. Esto debe complementarse conla difusión de la normativa para su exportación y la facili-tación de los proceso de certificación a través del impulso alestablecimiento de certificadoras nacionales, cuestión quegenerará además reducciones considerables en costos.

d. Apoyar a la creación de un espacio institucional queimpulse la implementación de estos servicios comercialesy promocionales a nivel de la economía campesina.

Anexo N° 1: Resumen de impactos sobre el empleo a nivel de Provincias de la Sierra

AZUAY

BOLÍVAR

CAÑAR

CARCHI

COTOPAXI

CHIMBORAZO

IMBABURA

LOJA

PICHINCHA

TUNGURAHUA

AZUAY

BOLÍVAR

CAÑAR

CARCHI

COTOPAXI

CHIMBORAZO

IMBABURA

LOJA

PICHINCHA

TUNGURAHUA

AZUAY

BOLÍVAR

CAÑAR

CARCHI

COTOPAXI

CHIMBORAZO

IMBABURA

LOJA

PICHINCHA

TUNGURAHUA

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

2

2

2

2

2

2

2

2

2

2

3

3

3

3

3

3

3

3

3

3

0.24

0.23

0.35

0.86

0.50

0.27

0.03

0.10

0.36

0.33

0.05

0.14

0.12

0.33

0.21

0.22

0.23

0.38

0.42

0.80

0.40

0.15

0.13

0.76

0.35

0.20

0.16

0.27

1.17

0.53

20.9

21.5

14.3

5.80

10.0

18.3

21.7

15.1

13.9

15.1

9.4

35.2

42.6

15.1

23.5

22.8

21.8

13

11.8

6.2

12.5

33.4

38.3

6.57

14.22

24.9

31.7

18.6

4.2

9.4

80.3

56.1

66.7

21.7

49.1

39.2

73.5

59.0

51.9

25.8

65.7

52.1

51.9

25.1

38.7

38.4

54.7

57.9

30.1

26.1

43.6

67.7

23

27.9

33.6

38.8

54

63.2

22.6

28.7

PROVINCIAS TIPOLOGÍA UPA ELASTICIDAD TRABAJO

IMPACTO NEGEN EMPLEO

%UPASamenazadas según

saldo neto VBP

Fuente: CEPAL / Elaboración: CEPAL

55

Introducción

Para la determinación de las políticas en el sectorhidrocarburífero, se debe tomar en consideraciónalgunos elementos: la situación socio-económica

actual del Ecuador, la capacidad propia de aprovechar losrecursos nacionales, el nivel de desarrollo industrial y tec-nológico, los impactos ambientales y la posición del paísen el escenario internacional, referidas a un recurso tanvalioso y no renovable, como es el petróleo crudo y susderivados. Tomando en cuenta además que, la mayorparte de las reservas inventariadas ya han sido exportadaso consumidas domésticamente, y las remanentes porexplotar son principalmente de crudo pesado

DefiniciónEl petróleo, es un recurso energético, financiero y mate-

ria prima, perecedero, de propiedad pública nacional. Para el Ecuador, no debe ser una simple mercancía que

soporta el presupuesto del Estado, sino un bien crucial queda la oportunidad única para impulsar el verdadero desa-rrollo, no solo petrolero, sino de otros sectores productivos:industria química, industria básica, agroindustria, mecáni-ca, eléctrica, electrónica, turística y otras que posibiliten elaprovechamiento óptimo de los recursos existentes en elpaís. Es decir, un instrumento para cimentar el desarrollointegral, cuyos efectos sean la generación de riqueza,empleo y bienestar de la población actual y futura.

Principios fundamentalesExisten principios básicos de política en la carta consti-

tucional y en las leyes de la materia, que se aplican y cum-plen muy parcialmente. Por lo tanto, una de las tareas aemprenderse es cumplir y hacer cumplir estas importantí-simas normativas.De la Constitución Política de la República

El Art. 247, dispone que son de propiedad inalienable eimprescriptible del Estado los recursos naturales no reno-vables y en general, los productos del subsuelo, los mine-rales y sustancias cuya naturaleza sea distinta que la del

suelo… Estos bienes serán explotados en función de losintereses nacionales. Su exploración y explotación racio-nal podrán ser llevadas a cabo por empresas públicas,mixtas o privadas, de acuerdo con la ley.

Conforme el Art. 243, serán objetivos permanentes dela economía:

• El desarrollo socialmente equitativo, regionalmenteequilibrado, ambientalmente sustentable y democrática-mente participativo;

• El incremento y la diversificación de la producciónorientados a la oferta de bienes y servicios de calidad quesatisfagan las necesidades del mercado interno;

• La participación competitiva y diversificada de laproducción ecuatoriana en el mercado internacional;

• La eliminación de la indigencia, la superación de lapobreza, la reducción del desempleo y subempleo; elmejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y ladistribución equitativa de la riqueza.De la Ley de Hidrocarburos

Hay políticas fundamentales, que constan en disposi-ciones expresas, contenidas en la Ley de Hidrocarburos.

Los yacimientos de hidrocarburos pertenecen al patri-monio inalienable e imprescriptible del Estado y su explo-tación se ceñirá a los lineamientos del desarrollo sustenta-ble y de la protección y conservación del medio ambiente.Adicionalmente, se declara de utilidad pública la indus-tria de hidrocarburos, en todas sus fases.

En el artículo 5, se dispone que “Los hidrocarburos seexplotarán con el objeto primordial de que sean industria-lizados en el País”.

Breve análisis del sector petroleroComo es de dominio público, los últimos gobiernos y

particularmente el que se acaba de derrumbar, han gene-rado un gran vacío junto a una cadena de errores en elmanejo del sector petrolero, tanto en políticas, decisionesy gestión de la empresa operadora del Estado,Petroecuador, como en la relación y control de las empre-sas privadas.

En cuanto a Petroecuador, ha habido una falta de res-ponsabilidad -con muy escasas excepciones- de las admi-nistraciones de turno, en aspectos no solo fundamentalessino elementales, una falta de visión y misión global,

Análisis de la situación del sector petrolero en el EcuadorNapoleón Arregui S.*

* Analista Petrolero

Estado actual del TLC

56 57

pobre inversión y reinversión de los recursos económicosque genera esta actividad para su reproducción y sosteni-miento; deficiente aprovechamiento de los recursos técni-cos, financieros y humanos; pero particularmente unaingerencia e instrumentación política en su gestión, articu-lada con los intereses creados que están incrustados enesta industria. Todo esto ha generado efectos indeseables,ha corroído la valoración del crudo exportable, falta deoportunidad en la construcción de obras y adquisición debienes o servicios que requiere la empresa estatal, un dete-rioro de la imagen y confianza en ésta. Además de laimprovisación e inestabilidad reiterativa, los organismosencargados del control (Congreso, Contraloría,Procuraduría, Ministerios de Energía y del Ambiente)cumplen un papel poco efectivo y obstruccionista.

En lo atinente a las empresas privadas, es un dramaaparte lleno de capitulaciones y contradicciones. Se hanforzado una serie de decisiones y negociaciones franca-mente desfavorables para el Estado, nada transparentes,aprovechando las condiciones de desventaja que tiene elsector publico en el teje y maneje del “lobby” para losacuerdos o litigios económico-legales con las empresas.

El balance del costo-beneficio en esta relación es abso-lutamente desequilibrado para el país, pues las empresas

no comparten las ganancias por la gran bonanza actualdel mercado, mientras que en épocas de precios deprimi-dos le contabilizaron y transfirieron al país, por distintosmecanismos, pérdidas acumuladas, amén de las afectacio-nes al sistema de transporte y refinación, como al preciodel petróleo exportable de Petroecuador, causadas por lamezcla de crudos de menor calidad que producen lasempresas. (ver cuadro Producción Petrolera)

Han fracasado las diversas convocatorias de las licita-ciones petroleras internacionales, al no haberse ceñido almarco legal y procedimientos vigentes, pues no contaroncon elementos de soporte, tanto técnico-económicos,ambientales, ni los consensos sociales, en que todo proce-so tiene que sustentarse para tener viabilidad.

Lo cual condujo a que otros estamentos del mismoEstado, empresas privadas, opinión pública y sectoressociales, se opongan o descalifiquen la apertura a la inver-sión privada.

El Gobierno pasado al cambiar y postergar, en reitera-das ocasiones, los parámetros y reglas de las licitaciones,causaron desconcierto a los inversionistas internacionales,deteriorando la situación de la industria e imagen delpaís, pues no se instrumentó las soluciones ni con laempresa estatal como tampoco con las privadas.

Alternativas y planteamientos1. Dar continuidad y calificación a la información y

estudios sustentados que Petroecuador ha generado y queno han sido convalidadas por las instancias locales e inter-nacionales, con precisión de su ámbito de acción, los pro-yectos, áreas y campos, determinando sus prioridades,términos y condiciones.

2. Efectuar urgentemente una certificación de reservas,por parte de una compañía independiente, sobre los camposque requieren inversión que sobrepasa la capacidad nacio-nal, para establecer una verdadera curva base y un progra-ma de producción, lo cual dará fundamentos objetivos paraestablecer la viabilidad económica de cada proyecto y deter-minar en forma transparente y equitativa la participacióndel Estado y de las compañías en la renta petrolera.

3. Replanteamiento estructural y funcional de PETRO-ECUADOR, con los recursos necesarios para que puedaadquirir equipos y contratar técnicos nacionales y extran-jeros calificados, que permitan su actualización tecnológi-ca y profesional, con el propósito de mantener o mejorarla producción, transporte, comercialización y refinación.Financiamiento de los proyectos con los propios organis-mos de Estado, con capitales privados internos, bancosextranjeros o alianzas con empresas privadas o estatales, através de fideicomisos.

4. Dar estricto cumplimiento y aplicación de los contra-tos suscritos con las empresas y las disposiciones legalesde la materia.

5. Renegociar los Contratos de Participación para laExploración y Explotación de Hidrocarburos, que se man-tienen con las empresas internacionales, para que elEstado comparta la bonanza de los altos precios del crudoen el mercado internacional, que actualmente lo captan,casi exclusivamente, las empresas contratistas.

6. Establecer un verdadero inventario de la situaciónambiental, exigiendo respeto riguroso de los compromisosy regulaciones, particularmente de las zonas intangibles.

7. Proyecto ITT.- El proyecto Ishpingo, Tambococha yTiputini que contiene reservas probadas de 900 millonesde barriles de crudo pesado, es el proyecto más importan-te, en que el país puede soportarse a mediano plazo. Debeser objeto de una planificación económica integral. ElEstado, a través de empresas operadoras especializadas,que contribuyan con tecnología y financiamiento debeasumir su desarrollo.

8. Construir un almacenamiento en tierra para sustituirel almacenamiento flotante del gas licuado de petróleo,que es una operación indebidamente onerosa para el país.

9. Incorporar a los poliductos un sistema automáticopara el movimiento de productos y control de pérdidas.

10. Es pertinente optar por el financiamiento interno,

antes que externo. En tratándose de los fondos de laSeguridad Social, cada proyecto debe ser objeto de unarigurosa calificación de riesgos. En este caso debe garanti-zar Petroecuador el retorno de los fondos utilizados y unaganancia razonable.

11. Para la construcción de nuevas plantas refinadoras, oreadecuación de las actuales, la tecnología debe ser de puntacon procesos de alta conversión, capaz de procesar crudosinferiores de 20°API. Cuando los productos sean introduci-dos en el mercado interno, el Estado debe tener una partici-pación razonable en el margen de refinación, que conlleveun atractivo suficiente para dejar de importar combustibles.

12. La infraestructura industrial de Petroecuador debecontinuar con la prioridad para abastecer el mercadointerno, restituyendo la obligación que, en este sentido,

Fuente: Petroecuador

Análisis de la situación del sector petrolero en el Ecuador Análisis de la situación del sector petrolero en el Ecuador

58 59

también tenían las empresas productoras privadas.13. De manera prioritaria instrumentar un programa

para mejorar sustancialmente las condiciones de produc-ción de los actuales campos e iniciar inmediatamente laincorporación de los crudos pesados, con la correspon-diente adaptación de la infraestructura para su transpor-te, almacenamiento, refinación y comercialización.

Todo este esquema debe estar encaminado para que elpaís deje de ser importador de productos y se convierta enexportador de los mismos, lo que no ha pasado de ser unenunciado de la ley y varios gobiernos.

Los proyectos y procesos de largo aliento, obviamente requie-

ren consistencia y continuidad política, administrativa y técnica.

Por la actividad de PETROECUADOR, que es estratégi-ca y de riesgo, dentro de un mercado globalizado, se debeincorporar el Sistema de Administración CorporativaIntegral, que ya está diseñado, a fin de permitir a las filia-les y gerencias corporativas, la administración sistemáticay efectiva de los planes y programas necesarios para pre-venir y controlar los riesgos, disminuir accidentes y costos,con resultados inherentes a la calidad, integridad de lasinstalaciones y el medio ambiente, asociando a sus activi-dades y operaciones responsabilidad social y ética, gestiónque deberá tener carácter obligatorio, dentro de los pará-metros y regulaciones internacionales.

Finalmente, tiene que darse una rendición de cuentas ala sociedad, tanto de la autoridades del sector, de laempresa estatal y de las empresas contratistas.

Propuestas para mercadeo del crudo oriente1. La cercanía a EUA, por la Costa del Golfo como por

la de California, coloca al crudo Oriente (del Estado) ensituación ventajosa con refinerías de dicho país.

2. La decisión necesaria de contratar directamente conrefinerías, implica cambios en la política comercial dePetroecuador como:

• Fijar un crudo marcador más próximo con las carac-terísticas físico-químicas del crudo Oriente, ya que elWTI es liviano-dulce y el nuestro es agrio-semipesado. • Se pueden desarrollar esquemas de comercializaciónbasados en el intercambio de crudo Oriente con pro-ductos, lo cual no solo permitiría que éste se refinedirectamente, evitando estar expuesto en el mercado,sino también que se adquieran los productos a mejoresprecios “Barter delas”. Se pueden también concretaracuerdos de transporte marítimo a largo plazo, conahorros para el país. Un acuerdo a largo plazo reducelos sobresaltos del mercado spot, así lo hacen produc-tores como Venezuela, México, Colombia, etc.3. Petroecuador, en general y la Gerencia de Comercio

Internacional, requiere apoyo y que se la robustezca pro-

fesional y técnicamente, a fin de que mejore su capacidadnegociadora, de información y en toma de decisiones.

4. Los contratos de crudo y productos deberán ser másversátiles y equitativos para las partes. Los términos gene-rales de comercialización también deben revisarse paradarle consistencia con las políticas generales.

5. El transporte marítimo y FLOPEC debe ser competi-tivo, eficaz y profesional, apoyando la producción ycomercialización del crudo Oriente y no constituir unatraba y gravamen para el país y los compradores.

6. El crudo Oriente tiene que venderse y transportarse librey competitivamente, sin limitarse el uso de buques AFRA-MAX y posibilitar las exportaciones combinadas de crudosOriente y Napo (producido por la empresas privadas).

7. Alternativamente, para evitar en forma definitivamanipulaciones en la fijación de los precios del crudoOriente, se debe fijar el precio de exportación en base delos rendimientos de este crudo en las principales refinerí-as donde se procesa o ligarlo directamente a los precios delos combustibles, que registran publicaciones internacio-nales especializadas.

Conclusiones generales• La industria petrolera en todas sus fases, conforme la

Ley de Hidrocarburos y su propia Ley, debe ser asumidafundamentalmente por Petroecuador. Con este propósito,es impostergable adoptar la decisión política para su sane-amiento y renovación integral, con planes y programastendientes a fortalecer la capacidad financiera, tecnológi-ca y operativa. Ante la imposibilidad de ejecutar los pro-yectos y operaciones con sus propios medios, alternativa-mente se debe recurrir al concurso del sector privado.

Al unísono las decisiones y operaciones, en general dela industria, requieren de un blindaje que proteja de laingerencia política y prácticas no éticas.

• El país por más de 60 años ha sido exportador demateria prima, crudo y fuel oil, sin que se haya incorpora-do al recurso petrolero valor agregado. Este absurdo debeser trastocado, para convertirnos en país exportador deproductos refinados e industrializados, utilizando esterecurso energético insustituible de la manera más óptimay responsable, ya que nos queda un remanente inferior al50% de las reservas.

• Para estos efectos es indispensable efectuar un inven-tario de nuestro patrimonio remanente de reservas petro-leras, explotarlas racionalmente y desarrollar los proyec-tos industriales adecuados, de manera urgente.

• Es menester consolidar una gestión de comercializa-ción más transparente y competitiva, rompiendo las ata-duras de los intermediarios e irrumpiendo directamenteen el mercado de los refinadores.

Introducción

El análisis de las percepciones de los actores ecuato-rianos sobre el conflicto colombiano, resulta muyoportuno, si se considera la finalización de la pri-

mera etapa del Plan Colombia, con los primeros resultadosdel Plan Patriota y el énfasis puesto por el gobierno colom-biano en la Política de Defensa y seguridad Democrática.

Por el lado ecuatoriano, cuando se tiene un cambio en elgobierno, luego de la destitución del Presidente LucioGutiérrez, a raíz de lo cual el nuevo gabinete, en forma sor-presiva en su primera expresión pública despertó en la opi-nión pública nacional e internacional grandes expectativassobre los temas de carácter económico, de política exterior ysobre temas de seguridad vinculados al conflicto colombiano.

En forma coincidente, con estos importantes aconteci-mientos la Facultad de Ciencias Sociales de Ecuador,FLACSO y el Centro de Estudios Internacionales deBarcelona CEI, terminaron un proyecto de actualizaciónde diplomáticos PRADI, dirigido al servicio exterior ecua-toriano, con el aporte de trabajos de investigación de losfuncionarios que cumplen misiones en el servicio exterior;habiéndose para el efecto asignado temas de investigaciónsobre seguridad internacional, cuyas mejores publicacio-nes se publicaron en el libro “La seguridad de Ecuador”1.

Las diferentes percepciones sobre el conflicto colom-biano, serán también analizadas dentro del contexto de lasrelaciones internacionales que en el actualidad atraviesanuno de los mas importantes momentos luego de la modi-ficación de la política de seguridad de la superpotencia yde las potencias emergentes, para finalmente describir loselementos que deberían ser considerados, en el diseño deuna nueva agenda de seguridad que satisfaga los intere-ses en los ámbitos bilateral y subregional.

Percepción sobre el conflicto colombianoLa forma de percibir al conflicto colombiano, agrava las

causas objetivas y se convierten en una nueva problemática,tanto al interior de los países y en el sistema internacional.

El discurso de las FARC, no se ha modificado en loesencial, basta ver el contenido social y político cuandoacusa a la ausencia de una reforma agraria, a la falta desalud, educación y trabajo, que resultan inalcanzablescomo consecuencia de la desigualdad en la distribuciónde la riqueza y al uso de la violencia de los órganos repre-sivos para mantener sin alteración el orden establecidopor la clase dominante2.

Evidentemente las aspiraciones de gran contenidosocial planteadas, entran en la confrontación con elgobierno, cuando los medios de lucha revolucionaria, serealizan a través de una fuerza política marxista leninista,que a través de una organización político militar, como sehan autocalificado se plantean “El objetivo de la lucharevolucionaria de las Farc-Ep es conquistar el poder polí-tico para gobernar a Colombia con el pueblo, para benefi-cio de sus intereses de clase”3.

La situación interna para el manejo del conflicto se agra-vó a partir de la década de los ochenta cuando los hacenda-dos, ganaderos y grupos de poder económico de la extremaderecha formaron sus propias guardias de autodefensa, quese transformaron en grupos paramilitares con vida e intere-ses propios, asociándose por mutuo interés con las FuerzasArmadas Colombianas, hasta llegar a un nivel de indepen-dencia y violación de los derechos humanos que obligó a unreplanteamiento de su relación con las fuerzas del orden,bajo presión internacional y como parte de las exigenciaspara el funcionamiento del apoyo estadounidense.

Las variadas estrategias, que evidentemente parten dela defensa de interés y de las diferentes formas de interpre-tar el conflicto conducen la gestión del conflicto políticohacia los objetivos planteados por los respectivos sectoresinvolucrados, en una lucha de poder que corta las posibi-lidades de un acercamiento de los intereses contrapuestos.

La pertinaz tendencia del gobierno a criminalizar lalucha revolucionaria, desconociendo las verdaderas cau-sas originarias del conflicto, ha recrudecido la confronta-ción con los grupos revolucionarios que utilizan la violen-cia organizada para conquistar el poder involucrándosecon otros actores de intereses perversos, como el narcotrá-

Ecuador y el conflicto colombianoOswaldo Jarrín R.*

* Profesor Investigador

1 LA SEGURIDAD DE ECUADOR, Del 11 de Septiembre al Plan Patriota, JavierPonce Leiva editor, ed. Flacso CEI, ABYA YALA, AFESE, colección Agora, Quito,2005

3 Nivel de lucha cada vez más definitorio, Entrevista exclusiva para Carta Popular conel Com. Raúl Reyes, FARC-ep.org/Entrevistas/separata2.html

Análisis de la situación del sector petrolero en el Ecuador

60 61

fico el crimen organizado, con lo cual han desnaturaliza-do los planteamientos y objetivos de los actores principa-les del conflicto.

Cuando se plantean los objetivos del Plan Colombia, seexponen los proyectos que se desarrollarían para lareconstrucción económica, social y ambiental de las zonasmas afectadas por el conflicto armado y aquellas con pre-sencia de cultivos ilícitos; lo cual significa determinar unaestrategia de remediación de las consecuencias de la luchaarmada y de la presencia de plantaciones de droga, sinque se desconozca los programas de erradicación de culti-vos de mayor contenido social, pero que de todas mane-ras no responde a la realidad focal de la problemática.

La visión sesgada de la realidadobedeció al proceso seguido por elgobierno para poder obtener los fon-dos necesarios para la aplicación deun plan que se encontraba fuera de larealidad del país, por la situación eco-nómica recesiva y por las nuevasdemandas que implicaban un finan-ciamiento que llegaba a los 7.490millones de dólares, en su tercera ver-sión de plan de tipo eminentementeantinarcóticos4.

No obstante que el Pan Colombiatenía en un eje de su política el apoyoa la negociación, se cae en un puntomuerto hábilmente canalizado y comoen todo sofisma con algo de verdad ycon gran atractivo. Las FARC pedíanen el proceso de negociación la realiza-ción de las reformas socio-económicas y políticas parapasar a la paz, mientras el Gobierno de Pastrana pedía lapaz como un paso previo para pasar a las reformas en lasque se encontrarían de acuerdo, dentro de un marco decese de hostilidades y de distensión, concretado en elAcuerdo de los Pozos5.

El espacio geográfico y político sólo sirvió para queambas partes fortalecieran su poder bélico. Una formaerrática de buscar solución al conflicto entre la soluciónnegociada y la militar, que ha deteriorado la confianza delas partes hasta llegar a la búsqueda de la dominaciónpara imponer un proceso de negociación política.

En estas condiciones se desarrolla el Plan Patriota,como una de la más grande ofensiva probablemente

desde 1990, cuando el Ejército lanzó un gran operativo a“Casa Verde” sede del secretariado de las FARC, conresultados poco favorables para el Ejército.

El Plan Patriota según el presidente Uribe, es un progra-ma ambicioso que llevará mucho tiempo. En este momen-to están en un plan de combate que nunca han tenido (lasfuerzas militares), y creo que les ha ido mejor de lo que yoesperaba, no porque no tengan experiencia, sino porque escomplejo”6, no ha terminado, sin embargo sus resultados apesar de ser satisfactorios y haber devuelto la confianza alos órganos de seguridad, el optimismo en el esfuerzo dela lucha y la sobrestimación de las Fuerzas Militares, logródar una mejor protección a la población y recuperar la

capacidad de disuasión, sin que se pue-dan concretar los objetivos de consoli-dación del control estatal del territorioy la eliminación de las drogas ilícitas.

El éxito mayor se obtuvo en la pri-mera fase del Plan Patriota denomina-da Libertad I, para romper el cerco deBogotá y recuperar el control deCundinamarca, en Junio 2003, cuandose disponían las FARC, a pasar a unaguerra de movimiento luego de haberconcentrado los bloques en una organi-zación de tipo convencional, para laconquista de la capital, obligándoles aretornar a la guerra de guerrillas. La IIfase del Plan Patriota, todavía en desa-rrollo, denominada ablandamiento,orientada hacia el sur occidente delpaís tiene como misión establecer pre-

sencia de las Fuerzas Militares en el histórico corazón de laorganización guerrillera, para restaurar el control del terri-torio, destruir las áreas de mayor concentración de sembrí-os de la hoja de coca, desarticular los mandos del secreta-riado, cortar las fuentes de financiamiento y logística qui-tándoles la iniciativa en la conducción de las operaciones.

Los resultados oficiales de las operaciones militaresarrojaron la muerte y captura de varios lideres de lasFARC, entre ellos Marco Aurelio Buendía, del frente occi-dental, Javier Gutiérrez y Gustavo Céspedes, LuisCastellanos y Luis Lenguas del bloque oriental.

Posteriormente y por acción de inteligencia policial, enterritorio ecuatoriano es capturado “Simón Trinidad” enEnero del 2004 y en Caracas el “canciller” de las FARC,Ricardo Granda7 el 13 de Diciembre 2004, éste último como

producto de un pago de recom-pensa por informaciones parasu captura, por parte delgobierno colombiano, lo cualgeneró una crisis política entreColombia y Venezuela, supera-da con la participación interna-cional, pero que dejó en entre-dicho la capacidad de realizarsedetenciones sin una orden dearresto internacional que nolesione la soberanía de los esta-dos, teniendo como argumentode la contraparte tratados comoel de Milán en el que los esta-dos deben prestar asistenciapara que las personas detenidasu otras personas comparezcan aprestar testimonio y seguir losprocesos legales instaurados ensu contra en materia penal8.

Según el general CarlosOspina, comandante de las Fuerzas Militares dio continui-dad a las operaciones iniciadas por el general Jorge Mora,infringiendo a las FARC, durante los combates en el Sur enel año pasado: 287 bajas, 252 capturados y 83 desertoresmientras que en las fuerzas militares se tuvieron 67 muer-tos y 346 heridos. Se aduce que se han reducido casi del50% en atentados, masacres, ataques con explosivos y asal-tos guerrilleros y en un 34% los secuestros, no obstante losúltimos ataques de las FARC, en Nariño, Putumayo yUrabá, entre asaltos a instalaciones militares, emboscadasy el ataque a la población de Toribio, sin opción a un con-traataque de las Fuerzas Militares, desdice la apreciacióndel general Ospina, para quien son apenas resultados tác-ticos de las operaciones guerrilleras sin variación de estra-tegia, por cuanto “las FARC están siendo derrotadas, peroque todavía no está derrotadas, todavía tienen poder”9.

Los resultados de las operaciones, no han tenido la con-tinuidad del éxito logrado en la primera fase. No obstan-te se menosprecia la importancia de haber logrado recu-perar la iniciativa en las operaciones militares del gobier-no y de obligar a las FARC a replantear su estrategia libe-rándose de la supremacía a la que estaban siendo someti-das, con un cerco a la capital cortado muy a tiempo.

Varios argumentos que rayaban en la fantasía y el exce-

so de optimismo se desvirtúan con este cambio aparente-mente táctico de la situación, el que al parecer más bien dala razón al general Hill, Comandante del Comando Sur delos Estados Unidos, antes de su entrega de mando cuandomanifestó que, el objetivo del Plan Patriota era llevar a lasFARC a la mesa de las negociaciones, criterio más objeti-vo y que marcó un verdadero punto de inflexión en elmanejo político estratégico del conflicto colombiano.

No concuerda este axioma, sin embargo, con la aprecia-ción del general Ospina, para quien están las FARC enproceso de derrota, que más bien se justifica en cuanto unefecto psicológico de liderazgo, que de análisis prospecti-vo de la situación.

Las preguntas plantadas por el editorial del diario ElTiempo, sin pretender dar una respuesta nos pueden ayu-dar en una apreciación de la situación. Plantear ¿Cuántovale este monumental esfuerzo militar? ¿Por cuánto tiempopuede sostenerse? ¿Cuándo habrá efectos tangibles parauna población que ve desconcertada las demostraciones defuerza de las Farc en el Cauca indígena y en Nariño?10

En primer lugar conviene descartar la idea planteadapor algunos analistas que argumentaban el repliegueestratégico de las FARC, sin considerar que la derrotainminente y que solo era cuestión de tiempo quedó enapenas una aspiración de las Fuerzas Militares, imbuidasde la euforia del éxito de la I fase del Plan Patriota.

Podríamos ahora ver con mayor claridad que lo que4 RAMIREZ Socorro, La Internacionalización del conflicto, El Plan Colombia, IEPRI,Ed. Planeta, Bogota, 2001,pág.99

5 Acuerdo de los Pozos, Firmado por Andrés Pastrana y Manuel Marulanda Velez,Inspección de San Vicente de Caguán, Febrero 9 , 2000

6 Declaraciones del Presidente Álvaro Uribe Junio 2004

7 El Tiempo, 4 Enero 2005, Farc califican detención de Ricardo Granda como "un pre-cedente lamentable del gobierno venezolano".

8 La Asamblea General, de las Naciones Unidas, Plan de Acción de Milán, sobrePrevención del Delito y Tratamiento del Delincuente y por la Asamblea General en suresolución 40/32, de 29 de noviembre de 1985.

9 El Tiempo, Las FARC aún tienen mucho poder, asegura el comandante de las FuerzasMilitares. 13 Febrero 2005

La situación interna para

el manejo del conflicto se

agravó a partir de la

década de los ochenta

cuando los hacendados,

ganaderos y grupos de

poder económico de la

extrema derecha forma-

ron sus propias guardias

de autodefensa,...

10 El Tiempo, Editorial, Preguntas al Plan Patriota, 3 Mayo 2005

Ecuador y el conflicto colombiano Ecuador y el conflicto colombiano

62 63

ocurre en la conducción de las operaciones, ya sea porcambio de maniobra, necesidad de recuperación paramantener el ímpetu, o por un revés como en el presentecaso, se recurre a una pausa estratégica. Las FARC frena-das en su impulso operacional que les animó a conformarun despliegue y organización de fuerzas de tipo conven-cional en Cundinamarca, ante la efectiva reacción de lasFuerzas Militares, retornaron a su fase anterior de guerrade guerrillas del general Giap, mientras buscaban com-pensación a la superioridad de movilidad, de capacidadde fuego, de inteligencia y de apoyo político nacional einternacional logrados por el presidente Uribe.

Se necesita buscar un mejormomento, mientras el costo y el tiempoque plantea el diario El Tiempo, hacensu parte desgastando física, logística ymoralmente a las tropas del gobierno.Siendo el territorio su mejor aliadopara los chicos del monte que operanpor más de cuarenta años en un terre-no de los más complicados y malignosdel mundo, no hay posibilidades favo-rables para una fuerza convencionalcon sus líneas de comunicacionessumamente alargadas para los abaste-cimientos y atención medica, adminis-trativa, que hace del propio territorioun ambiente hostil.

Los cambios tácticos si cambian lasituación, contrariamente a lo quepiensa el comandante de las FuerzasMilitares de Colombia; solo hay que recurrir al desarrollode la campaña, en la cual la última fase estratégica, siem-pre será lograda por acciones tácticas. Asimismo las accio-nes tácticas no cambian el balance de fuerzas, porque con-trariamente a lo que se plantea como pregunta el diario ElTiempo, no son demostraciones de fuerza, ni tampocopretenden cambiar el balance de fuerzas, que en el planodisimétrico, no corresponde realizar un cálculo relativo depotenciales, que en una guerra de guerrillas es inaplicable.

La mejor manifestación es el ataque a Toribio, un ata-que sostenido, sin réplica con cilindros de gas como arti-llería casera. Es apenas una acción con tremendas repercu-siones sicológicas, políticas y militares. Pánico en la pobla-ción, represalia a los indígenas símbolo de resistencia a lasFARC, por habérseles enfrentado anteriormente conpalos. Un mensaje macabro a la población en general,desafío a la ley y a las fuerzas militares, dándoles el tiem-po para reacción, demostración de que los objetivos delPlan Patriota de consolidación del control del territorio nose está cumpliendo, de donde surge el nuevo interrogante

del diario El Tiempo, “Cuándo habrá efectos tangiblespara una población que ve desconcertada …”11

Una nueva inquietud se desprende de los resultadosdel Plan Patriota relacionados con la aplicación de laPolítica de Defensa y Seguridad Democrática como loplantea Ortiz Román en la Revista Semana, cuando cues-tiona “la ambición y de querer ganar en todos los frentessimultáneamente y en todos los frentes”12

La Política de Defensa y Seguridad Democrática, estáconsiderada como una política de estado para orientar eldesarrollo de las operaciones militares hacia los seis obje-tivos estratégicos, que centran la atención en el territorio,

la población, la droga ilícita. Cubre losvacíos del plan Colombia, justificandola existencia de una política que debióser primigenia al Plan, cubre vacíosdejados por el Plan Colombia y rela-ciona la seguridad con la nueva con-cepción universal, para desvirtuar elconcepto de enemigo interno, de laseguridad orientada hacia el estado,propio de la Guerra Fría y vincular conel desarrollo, los derechos humanos yla rendición de cuentas una vez esta-blecidas responsabilidades.

Por lo tanto no puede confundirsecon el Plan Patriota no obstante leoriente a su operacionalización.Contrariamente a lo que se piensa, laPolítica de Defensa y SeguridadDemocrática no tiene la amplitud que

en su momento se reclamaba al Plan Colombia volviéndo-se a caer en una imagen militarizada, aunque existan pla-nes complementarios de desarrollo social y económico yel de apoyo internacional, la imagen sigue siendo la de unplan simplemente para eliminar el narcotráfico, el terro-rismo y la subversión haciendo de todos ellos una solaentidad revolucionaria.

Apreciación del conflicot en losámbitos nacional, binacional y subregional

El aporte de los funcionarios del servicio exterior queparticiparon en el proyecto de actualización de diplomáti-cos PRADI, en cuanto al Ecuador hacen un análisis de lasituación en cuanto a la política gubernamental y estatal,poniendo como premisa fundamental la no intervenciónen el conflicto colombiano, percibida como un plantea-

miento de consenso nacional. Se destaca la importancia y acierto del Ecuador de no

haber reconocido a los grupos ilegales armados y específi-camente a las FARC, como terrorista, lo cual permite man-tener distancia de los acores internos del conflicto colom-biano; sin embargo sobre el mismo aspecto el Convenio dela Base de Manta, se considera como un intervención indi-recta en el conflicto, por cuanto a pesar de que la informa-ción recolectada por medio de los reconocimientos arreosy electrónicos, indiscutiblemente es utilizada tanto paracombatir el narcotráfico como la subversión, momento enque el Ecuador entra a participar en el conflicto.

Estos aspectos mezclados con los intereses del gobiernodel presidente Gutiérrez, por mantener su estabilidad lle-varon a una ambigüedad, vigorizada con la ausencia deuna política de seguridad; no obstante existir una Políticade Defensa Nacional. Esta política conocida como el LibroBlanco de la Defensa Nacional, determina al conflictocolombiano y a sus consecuencias, como una amenaza a laseguridad del Ecuador, para lo cual establece estrategias decontención de los efectos que se derivarían del conflicto.

De todas maneras se plantea la necesidad de una agen-da de seguridad que responda a los intereses del Ecuadory no se asuman como propios los contenidos de la agendaestadounidense, al mismo tiempo que debe tener unamayor participación civil en la determinación de estaagenda de seguridad.

Cuando se analiza las relaciones de Ecuador conEstados Unidos en el marco del conflicto colombiano, seobserva que la política bilateral entre los dos países estáfuertemente influenciada por los objetivos de los EstadosUnidos en materia de seguridad y en función de sus inte-reses. Se pone, por lo tanto en alerta el problema de lasecuritización en las relaciones entre los dos países, lo cualsignifica priorizar y subordinar al tratamiento de lostemas de seguridad, lo otros aspectos de la relación bilate-ral. Este mismo tratamiento de los temas de seguridadllega en un momento a confundir la cooperación antinar-cóticos con operaciones de apoyo y participación en elconflicto colombiano.

La política de seguridad establecida entre Colombia yEstados Unidos, conformada en una coalición, cierra lasoportunidades y el espacio para manejar otras agendascon los países vecinos y con la subregión, debido a la mar-cada influencia de los programas con enfoque norteame-ricano, como la Iniciativa Andina, que en la práctica pasaa ser acuerdos bilaterales con los países de la región antesque una política para o de la subregión. La PolíticaExterior Común de Seguridad Andina PECSA, según laresolución 587 de la Comunidad Andina, por lo tanto noquedará sino en una aspiración quimérica.

Otro aspecto definitivo para la problemática de unaseguridad subregional, se encuentra en la manifiestapenetración de los Estados Unidos lo cual genera des-confianza y limita las posibilidades de cooperación entrelos países andinos así como los diferentes enfoques queposeen para el tratamiento de los temas de seguridad.

Uno de los más importantes aportes presentado en lostrabajos del PRADI, es la necesidad de replantear la segu-ridad fronteriza cooperativa regional, incluyendo losaspectos de común interés, como son los de desarrollosocial, económico, de alerta temprana de creación de unapolítica exterior común de seguridad y la implementaciónde la Red Andina de Seguridad

Diferencias entre Ecaudor y Colombiaen el tema de la seguridad

Las diferencias que existen entre Ecuador y Colombiaen los temas de seguridad, son de concepto, estrategia yde Diplomacia.

Ecuador y Colombia tienen diferente percepción delconflicto colombiano. La percepción de la situación a laidea de conducción estratégica del problema, en sentidoinverso de lo que exige la conducción política estratégica:Identificación del problema, valoración y diseño de unaestrategia viable para la solución del problema.

El presidente Uribe no admite la existencia de un con-flicto interno, para él son bandoleros que “definitivamen-te entiendan que no tienen espacio en Colombia, ese día setendrán que reconciliar con el país. Cuando entiendan queel Ejército de la patria es victorioso en todas las esquinasdel territorio nacional, ese día renunciarán a su acciónarmada y terrorista”13

En este mismo sentido Uribe pidió en la ONU, que lacomunidad internacional no sea indiferente a la luchacontra el terrorismo que se libra en Colombia y brindeapoyo más eficaz y decidido.

Esta aparente superficialidad se fundamenta en lamanera de evitar el reconocimiento internacional de losgrupos revolucionarios que actualmente son clandestinos,como un fuerza beligerante, con derecho a acogerse al dere-cho internacional. Por otra parte Colombia ha demostradosistemáticamente una identificación con los planteamientosestratégicos norteamericanos para poder captar y justificarel apoyo económico y militar que recibe.

Esta percepción al interior de Colombia, quiebra la uni-dad de la estrategia de los planes de las instituciones, yaque mientras para las Fuerzas Militares, el centro de gra-vedad, es el control efectivo del territorio para lograr lalegitimidad del estado, para la estrategia política es el nar-

11 Ibidem

12 ORTIZ Román, “La guerra se está ganando, pero falta”, Revista Semana 12 Mayo 2005 13 Entrevista al Presidente Álvaro Uribe, diario El tiempo 22 Junio 2004

se plantea la necesidad de

una agenda de seguridad

que responda a los intere-

ses del Ecuador y no se

asuman como propios los

contenidos de la agenda

estadounidense, al mismo

tiempo que debe tener una

mayor participación civil

en la determinación...

Ecuador y el conflicto colombiano Ecuador y el conflicto colombiano

64 65

coterrorismo, para lo cual las “fuerzas institucionalescombaten al terrorismo apoyadas por la indeclinablevoluntad política del gobierno”. 14

Para los diferentes sectores, en el Ecuador la naturalezadel conflicto colombiano no admite otra consideración quela política, asociándolo al mismo tiempo con todas las acti-vidades ilegales que se mueven en su entorno y que por laaplicación del Plan Colombia, se sienten las consecuenciasespecialmente en la franja fronteriza norte del país.

No obstante tener una claridad conceptual de la pro-blemática colombiana, el debate ha llegado a un nivel depolitización paralizante, por cuanto no hay acción sobera-na que se realice en materia de seguridad que no se la aso-cie a una intervención con el conflicto colombiano, actitudque se deriva como una secuela al firmado convenio de laBase de Manta y el temor a la militarización del tratamien-to del tema al interior del país.

Obviamente este imaginario social es también desarro-llado por agrupaciones políticas de extrema izquierda quese identifican con los grupos revolucionarios.

La estrategia aplicada en cada país obviamente debeser diferente, en correspondencia a los diferentes nivelesde percepción de riesgos, y de afectación de las amenazas

y a la situación política interna también diferente. Colombia en uso de su soberanía ha diseñado la

Política de Defensa y Seguridad Democrática y diversosplanes para lograr los objetivos estratégicos determinadoscomo: proteger a la población, para la consolidación delcontrol estatal del territorio y eliminar el negocio de lasdrogas ilícitas.

El Ecuador con criterio previsivo de seguridad y en formaanticipada a la vigencia del Plan Colombia, se establecen lospreparativos que serían indispensables para reducir las con-secuencias que se tendrían en la frontera norte.

Desde hace cinco años se previó los acontecimientosque se derivarían del conflicto interno colombiano. Noúnicamente del denominado efecto “balloom”, tan promo-cionado para que el Ecuador se adhiera al Plan Colombia;sino de una forma más integral y más específicamente a lapoblación y área de frontera, considerando que la expan-sión de los cultivos, no era de la gravedad como se presu-mía por cuanto las Fuerzas Armadas ecuatorianas tienenhistóricamente presencia en todo territorio nacional yespacialmente en la franja fronteriza donde se reforzó lapresencia y con permanentes patrullajes y el apoyo de lapoblación no se da oportunidad para la expansión de los

cultivos de la hoja de coca.Política que aplicaba con mucha

anterioridad el concepto multidimen-sional de la seguridad, si se toma encuenta que la Conferencia especial deSeguridad de la OEA, se realiza tresaños después en México. No obstanteel criterio de seguridad integral multi-dimensional se pone en vigencia enMarzo del 2000 con la Política deSeguridad de la Frontera Norte, deter-minando como centro de gravedad eldesarrollo socioeconómico de la fron-tera norte y estableciendo los siguien-tes objetivos y lineamientos generales:

• Proteger a la población, los recursos y el ambiente• No participar en asuntos internos de otro estado• Fortalecer la ley y su cumplimiento• Promover la cooperación interinstitucional e internacional• Impulsar el desarrollo social y económico de la región fronteriza• Mejorar la eficacia de la Fuerza Publica• Cooperación con la libertad, objetividad y oportunidad de la información publica• Fortalecer la conciencia de defensa en la población

El esfuerzo principal de la Política de seguridad la llevaríael desarrollo fronterizo, para lo cual se creó la Unidad deDesarrollo Norte UDENOR, disponiéndose la puesta envigencia un plan de desarrollo a partir del 13 de Abril del 2000.

En el campo militar se reorganizó el dispositivo fronteri-zo, creándose nuevos destacamentos a lo largo del límitepolítico Internacional, y dotándoles a las unidades militaresmejor equipamiento, entrenamiento y capacidad de cumplirlas misiones de protección de fronteras, basadas en opera-ciones de vigilancia, patrullaje, reconocimiento y seguridad.

Concomitantemente con la política de Seguridad dela Frontera Norte, y ante la elevación de los índices deviolencia y de delincuencia organizada transnacional,con grave afectación a la población fronteriza forzada adesplazamientos por amenazas, se emite el DecretoEjecutivo 332c el 20 de Mayo del 2000, con la finalidadde integrar las Juntas de Seguridad Ciudadana yDefensa Civil15.

En el año 2003 se emite un Decreto Ejecutivo para

las Áreas de Reserva y zonas fron-terizas, con la finalidad exclusivade poder realizar una mejor coor-dinación interinstitucional: y delos órganos de seguridad: adua-nas, policía, migración, antinarcó-ticos, Fuerzas Armadas, en unafranja de 20 kilómetros, evitandola conformación de santuariosdelictivos y para mejor protecciónde las áreas sensibles.

Pero a los cinco años de la vigenciaparcial, sin continuidad de la políticade seguridad de la frontera norte y dela determinación de una Política deDefensa Nacional (Libro Blanco, enDiciembre del año 2002), sin proyec-ción a la determinación de una políti-ca de seguridad integral en la que se

debía integrar a la política de defensa, con la política exte-rior y la política de seguridad interna, que quedo trunca,los efectos en la actualidad adquieren un nuevo cuadro deinseguridad, no de la gravedad que pudo haberse tenidopero grave y con algunas oportunidades para corregir loserrores de omisión.

A los cinco años de la implementación parcial de lapolítica de seguridad del Ecuador, se tiene a lo largo de lafrontera que el 40% de las fincas y predios en Lago Agrio,capital de la provincia de Sucumbíos, son de colombianos,se tramitan 27.000 solicitudes de refugio y existen en elEcuador 300.000 colombianos indocumentados, de loscuales cerca de 100.000 permanecen en Sucumbíos.16

Pero la situación más grave es que “la guerrilla de lasFARC ha consolidado una poderosa red para sus opera-ciones armadas, logísticas y de abastecimientos”.17 Noobstante la permanente acción de la Policía Nacional, quesolo en el presente año ha incautado 384.678 litros de quí-micos para el procesamiento de la hoja de coca que seintentaba pasar a Colombia. 76 personas detenidas portráfico de armas.18

Esta situación se presenta cuando Raúl Reyes, portavozde las FRAC, aseguró que las FARC mantendrán firme-mente el respeto a las autoridades de Quito y su compro-miso de no realizar operaciones en sus territorios”.19

14 EL PAÍS, “Colombia urge apoyo total contra el terrorismo”, discurso del presidenteÁlvaro Uribe en la ONU, Nueva York, Septiembre 30, 2004

15. Registro Oficial, N-70, Jueves 4 Mayo 2000

16 40% de los predios en Lago Agrio son de colombianos, Diario El Universo, JoséOlmos, 13 Octubre 2004

17 LAS FARC EXTIENDEN SUS NEXOS EN ECUADOR, Diario Hoy, 17 Mayo 2005

18 Ibidem

19 ECUAVISA TV, entrevista de Carlos Vera, programa Cero Tolerancia con RaúlReyes, 15 Mayo 2005.

Cuando se analiza las

relaciones de Ecuador con

Estados Unidos en el

marco del conflicto colom-

biano, se observa que la

política bilateral entre los

dos países está fuertemen-

te influenciada por los

objetivos de los Estados

Unidos en materia de...

Ecuador y el conflicto colombiano Ecuador y el conflicto colombiano

66 67

¿A qué compromiso de refiere RaúlReyes?, se puede acaso con estasdeclaraciones dar crédito a lassupuestas reuniones del exPresidenteGutiérrez, cuando candidato con lasFRAC?, ¿Es acaso factible pensar quelos grandes esfuerzos, costos, planesdel Ecuador y de sus instituciones,tenían una garantía política subrepti-cia, para la no intervención de lasFARC en territorio ecuatoriano?, soninterrogantes que solamente puedendarse respuesta por los mismos acto-res de la clandestinidad en la quepudieron llevarse a efecto este tipo deconversaciones no oficiales, como asífueron calificadas por uno de losmiembros del gobierno del PresidenteGutiérrez. No obstante nada puede desmerecer la legali-dad y responsabilidad con la que las instituciones, órga-nos de seguridad y el estado ecuatoriano ha cumplido ycumple con cumple con sus responsabilidades de la segu-ridad nacional.

El Ecuador ha hecho uso de la diplomacia preven-tiva, buscando los mecanismos que permitan transfor-mar la lógica y los factores del conflicto hacia los deldesarrollo. Colombia por su parte ha desplegado unadiplomacia pública para la coalición en la lucha coo-perativa contra el narcotráfico, terrorismo y ahoranarcoterrorismo en los términos de la percepción yrealidad colombiana.

En Marzo del 2003 luego de conseguir por parte de lospaíses Centroamericanos la calificación como terroristas alas FARC, realizó una reunión de países andinos más Brasil,con la misma finalidad, sin tener resultados positivos.

En la VI Conferencia de Ministros de Defensa,Colombia nuevamente insiste en presionar a los paísesespecialmente vecinos para la conformación de unafuerza internacional en el combate al narcotráfico yterrorismo, mientras en forma convergente EstadosUnidos hace un llamado para que los países integrenlas Fuerzas Armadas y a la Policía en un solo compo-nente en la lucha contra el terrorismo. Planteamientosque reciben el rechazo de casi todos los países delhemisferio, por considerar una franca internacionaliza-ción del conflicto colombiano.

Esta visión chauvinista es la que deteriora losesfuerzos y el actitud cooperativa para el tratamientodel problema en el ámbito subregional, al pretenderincorporar a una estrategia dominante a los demáspaíses con diferentes intereses, sin dar margen a un

proceso de cooperación que llegue ala misma finalidad de apoyar a unproceso de pacificación pero con elmargen de soberanía, que a cadapaís le corresponde y dentro delmarco multilateral existente en elsistema internacional.

La diferencia más significativa sinembargo, es la de aplicación de laestrategia militar de los planes res-pectivos de Ecuador y Colombia.Mientras Ecuador no requiere másque planes de vigilancia y seguridad,porque la actitud estratégica ecuato-riana es de defensa pasiva, localiza-da; para Colombia la estrategia mili-tar es ofensiva y de alta movilidad, locual deja un margen de la frontera

sin protección fija y permanente, demostrando falta decorresponsabilidad en la protección de fronteras queen la práctica. En toda la frontera del Putumayo existeúnicamente la base de Leguísamo, luego del desmante-lamiento del destacamento Sinclair. En la misma fron-tera sur en el puente internacional sobre el Río SanMiguel no existe al igual que en Ecuador un CentroNacional de atención de frontera CENAF. Esta falta decontrol alienta el contrabando, el flujo ilegal de abas-tecimientos, precursores y en general la logística delos grupos ilegales armados, motivo de frecuentesreclamos y de tensión internacional, basadas enmutuas acusaciones sin corresponsabilidad.

La supremacía bélica, buscada para imponer un pro-ceso de dialogo entre las partes: Gobierno y FARC, nootorga más que una aspiración ilusoria de triunfo coninmensos costos, que a la final no le otorgará al gobiernola suficiente legitimidad, como lo harían los cambios querequiere el país, causas originarias del conflicto, saliendodel dilema forjado, la paz para el cambio o el caminopara la paz.

En los derrotados, de existir, lo cual no es factibleen un conflicto armado disimétrico de larga dura-ción y caracterizado por el desgaste, jamás se logra-ra una resignación, o se eliminaría la resistencia,porque no es el caso de una guerra de liberación o delucha contra un invasor; por esta razón las FARCmediante una pausa estratégica están esperando quelas condiciones mejoren a su favor, mientras debili-tan la moral de las tropas y provocan desconfianzaen el gobierno en la efectividad de sus operacionespara una vez desgastados gobierno y FuerzasMilitares, retomar la iniciativa.

Influencia de los organismos internacionales OEA y CAN en temas de seguridad colombo ecuatorianas

Los Organismos Internacionales tienen una influenciamás directa y definitiva con los componentes del sistemaintencional y las potencias, que con los Estados miembrosde las organizaciones. Esta relación de dependencia sederiva de los soportes financieros para su funcionamientoy de los factores geopolíticos que actúan como elementosfacilitadotes u obstruccionistas.

La OEA no ha terminado de vencer el conflicto concep-tual ni estructural de la seguridad hemisférica vista comouna organización competitiva con el Sistema de SeguridadHemisférica, con el TIAR, la JuntaInteramericana de Defensa y su nuevoorganismo creado la Comisión deSeguridad hemisférica CSH.

Los avances logrados con laDeclaración de SeguridadInteramericana, en la ConferenciaEspecial de Seguridad de México,han entrado en gran debate, luego deaparentemente haber conseguido unconsenso entre los 34 países miem-bros de la organización.

La securitización y el temor de uninvolucramiento de las FuerzasArmadas en los temas de seguridad esun síndrome que no ha concluido su ciclo existencial, y man-tiene en la postración y en la indefinición de la renovación delsistema de seguridad hemisférica.

La influencia de los Estados Unidos y su política deseguridad global para combatir el terrorismo ha radicali-zado las posiciones de los países y ha impulsado la con-formación de nuevos bloques en el interior del continentecomo aspiraciones de modificar las relaciones internacio-nales, definir zonas de influencia, con la búsqueda de nue-vos actores dentro y fuera del continente que modifiquenel balance de poderes, del cual se vuelve a creer que deesos factores depende la paz.

Estados como Venezuela, con mejor posicionamientointernacional basados en las variaciones del sistema econó-mico, especialmente derivados del precio del petróleo y dela competencia económica entre bloques, han comenzadoa incrementar su capacidad, económica y militar y desarro-llar una confrontación Norte Sur dentro del continentecomo un despertar en un realismo morguethauniano en lasrelaciones internacionales, con esquemas de poder quereplantean jerarquías entre los estados, y luchas por el lide-razgo dentro de una nueva dimensión política entre el sis-tema hegemónico capitalista y un nuevo socialismo, que

conduce a una especie de guerra fría localizada.Las organizaciones internacionales por otra parte, atra-

viesan problemas de institucionalidad, que se desprendendel sistema internacional.

Los países miembros de las organizaciones internacio-nales, poseen intereses diferentes y no están dispuestos anegociar para aproximar sus diferencias para lograr unacooperación efectiva, sin embargo que son firmantes deconvenios que han sido discutidos y aprobados por susrespectivos gobiernos. Esta falta de voluntad se deriva dela ineficiencia, ineficacia y lentitud de los procesos buro-cráticos de las organizaciones y de la permeabilidad queellas tienen a la influencia de las potencias. La OEA,dependiente del 52 por ciento de su financiamiento de

los Estados Unidos, es identificadacomo uno de sus instrumentos deacción política.

Otro de los problemas para lainfluencia de las organizaciones inten-cionales es la gran diferencia que existeentre las expectativas, generadas parala solución de los problemas de seguri-dad, con los entendimientos a los quese llega luego de las discusiones yfinalmente con los resultados alcanza-dos; lo cual mantiene en baja legitimi-dad los encuentros, no existe la menorarticulación, produciéndose una confu-

sión y aún contradicción. Dentro de este mismo contextoen materia de seguridad más avances se han logrado encuanto a institucionalidad y solución a los problemas deseguridad con las instituciones producto de una diploma-cia directa y preventiva de organización espontánea quede las organizaciones permanentes. El Grupo Contadora,posteriormente transformada en el Grupo de Río es elmejor ejemplo.

Dentro de la misma OEA, el funcionamiento de lasCartas: Democrática Interamericana y la de SeguridadInteramericana, no tienen la adecuada correspondencia,sin embargo que en sus contenidos se menciona la interre-lación que existe entre democracia y seguridad y de losdos con el desarrollo.

Un ejemplo evidente de esta desarticulación la ha vivi-do Ecuador con la crisis política que terminó con la desti-tución del Presidente Gutiérrez. El conflicto político dege-neró en una situación de crisis que en su clímax provocouna inestabilidad muy seria para el país, con una tenden-cia regional para países con similar situación política, quepodía conducir a un efecto dominó en la región. Esta pre-ocupación fue trasladada al Consejo Permanente de laOEA, para que solo entonces se tenga una reacción tardía

En la VI Conferencia de

Ministros de Defensa,

Colombia nuevamente

insiste en presionar a los

países especialmente veci-

nos para la conformación

de una fuerza internacio-

nal en el combate al nar-

cotráfico y terrorismo,

mientras en forma ...La OEA, dependiente

del 52 por ciento de su

financiamiento de los

Estados Unidos, es

identificada como uno

de sus instrumentos de

acción política.

Ecuador y el conflicto colombiano Ecuador y el conflicto colombiano

68 69

y se envíe una comisión que resultó no de prevención ypreservación de la democracia y la estabilidad sino quemás bien resultó una comisión de evaluación de los resul-tados de una gestión de crisis, con recomendaciones demonitoreo y ayuda, que fue rechazada por la opiniónpública ecuatoriana.

La descoordinación y falta de complementariedad sesiente aun más entre las diferentes organizaciones interna-cionales, especialmente entre la OEA y la ComunidadAndina de Naciones CAN, no existe coordinación de susmedidas e instrumentos diseñados para afrontar los pro-blemas de seguridad en la región.

Los convenios en el marco continental no se retroalimen-tan de los resultados de la aplicación de los convenios en elnivel subregional y éstos no están coordinados para su apli-cación con los de la OEA, cuando lonecesario es que existen entre ellos com-plementariedad y refuerzo de acción.

Los convenios internacionales fir-mados en el marco de la OEA, especí-ficos para afrontar a las denominadasnuevas amenazas, han sido muy opor-tunos y extraordinariamente detalla-dos, al punto de constituirse en verda-deros modelos de instrumentos deseguridad. El CICAD, CICTE, CIFTA,para combatir el narcotráfico, el terro-rismo y el tráfico ilegal de armas, res-pectivamente, tienen prácticamenteuna estrecha relación para su ejecu-ción con las resoluciones de la CAN.

Para el control de fronteras en elmarco de la Can se tiene la resolución502, mediante la cual se crea losCentros nacionales de atención de fronteras CENAF, conposibilidad en la misma decisión de transformarse enCEBAF, lo cual significa que se puede instalar centrosbinacionales con las autoridades de control y seguridaden una sola infraestructura, para mejor coordinación, eco-nomía de tiempo de tramites, recursos y esfuerzos

La resolución 552 del año 2001, para el combate al narco-tráfico con la integración y coordinación de medios de con-trol fronterizo, la 522 para el control de armas explosivos ymuniciones y las completa de todas las decisiones la 587,tomada en Quito para la conformación de la Zona de PazAndina, la determinación de una Política de SeguridadExterna Común Andina PSECA, en la cual se incluye unPlan para el combate al terrorismo, para la subregión y la cre-ación de una Red de Seguridad Andina, con el propósito detener una organización con representación y participación dela sociedad civil en el tratamiento de los temas de seguridad

y que a la vez realice un monitoreo de la PSECA, además dealerta temprana en la prevención de los conflictos.

La visión y responsabilidad de los organismos interna-cionales y por ende de los Estados, demuestran previsiónen los planteamientos y la planificación; sin embargo en lapráctica, no pasando de ser aspectos protocolarios y unaforma de descargar la responsabilidad ante la opiniónpública internacional e interna de sus respectivos estados.

Este comportamiento reactivo y de desescalamiento dela tensión internacional, se ve periódicamente en las reu-niones cumbres realizada entre los países de la región.Particularmente entre Ecuador y Colombia en el año pasa-do, se realizaron dos cumbres una en Bogotá en Marzo yotra en Ecuador, en Octubre, con la finalidad de mejorar elcontrol fronterizo, tomar medidas de coordinación entre

los ministros de Defensa, RelacionesExteriores y de Gobierno, -Interiorpara Colombia-. Los 41 puntos trata-dos en la primera reunión y los 19 de lasegunda, no tuvieron ninguna concre-ción en plan alguno o aplicación coor-dinada, a pesar de haberse inclusivefijado tiempo de 60 días para la planifi-cación y un nuevo encuentro de verifi-cación con una comisión binacional.

Si nos preguntamos ¿Cuál es lacausa para este tipo de planteamientosque no salen del ámbito teórico emo-cional, que solo logra pequeños avan-ces como medida de confianza mutua?,la respuesta se encuentra en la excesivapolitización del tema de la seguridaden ambos países y en la imagen deimposición de una estrategia coaligada

de Washington-Bogotá, que genera reacción adversa espe-cialmente en los países vecinos. No existe posibilidad detratamiento de un tema de seguridad binacional que notenga la reacción confrontativa entre los dos países, mien-tras los temas de demanda social quedan pendientes,como es el caso de las fumigaciones en la frontera colom-bo-ecuatoriana; mientras al mismo tiempo se firmanacuerdos para las zona de integración fronteriza ZIF, en elámbito de la Can.

Para complementar esta manifestación publica de preocu-pación que termina en inmovilismo, lo Ministros de Defensapor su parte en forma paralela al funcionamiento de las orga-nizaciones internacionales y de la Conferencia de Ministros deDefensa que poseen como foro de discusión de los temas dedefensa y por ende de seguridad, se reúnen para tratar temasconcretos, como las tres reuniones realizadas, otra vez en elaño 2004, en Tabatinga, el 13 de febrero, en Lima el 3 de

Septiembre y en Buenos Aires el 11 deSeptiembre, llegándose a firmar inclusivememorándumes de acuerdos que nisiquiera sirvieron para que esos temas seantratados en la Conferencia de Ministros deDefensa de las Américas VI CMDA, reali-zada en Quito, en Octubre 2004.

Cíclicamente se realizan reunionespara tratar los mismos temas, que noarribaron a conclusiones peor aun asoluciones, cuando nuevamente existela presión social y las demanda de solu-ción. El día de mañana por ejemplo,ante el inicio de una nueva etapa defumigaciones en la frontera Sur deColombia y por el reclamo social ecua-toriano se realizará un encuentro entrelos cancilleres de los dos países paraanalizar un antiguo reclamo ecuatoria-no por los efectos nocivos para la población y los cultivosdebido al uso del glifosfato y de “cosmofux”, sustanciaadherente del glifosfato a la hoja de coca.20

Visión para una nueva agenda de seguridad ecuatoriana

La demanda de seguridad de la población, las debilida-des institucionales y el riesgo aun latente de vinculacióncon el conflicto colombiano, es lo que aparentemente moti-va al Ministerio de Gobierno, para reforzar a la PolicíaNacional para combatir el narcotráfico, como parte de laactualización de la política de seguridad del Estado.

Como no se puede marginar a la política exterior, pro-tección de fronteras y desarrollo fronterizo; los ministeriosde: Gobierno, Relaciones Exteriores y Defensa, deben coor-dinar una política de seguridad integral, como la quedeterminó hace cinco años, el Consejo de SeguridadNacional, para prevenir las consecuencias de la aplicacióndel Plan Colombia.

A pesar de la inmensa ofensiva del Plan Patriota, “Nohay todavía suficientes elementos para verificar que losvientos de esta guerra soplan a favor del gobierno” (DiarioEl Tiempo 3 de Mayo), mientras tanto, los actores de laseguridad en nuestro país, entre la impotencia y el temorno salen de una encrucijada de intereses, que imposibilitatraducir el interés colectivo en cooperación multisectorialpara afrontar un problema común.

La población fronteriza es víctima del sicariato, de laextorsión, el secuestro y la impunidad. Tiene pánico de coo-

perar con las autoridades locales portemor a las represalias.

Las autoridades, son acusadas porlas organizaciones sociales de no reali-zar planes de seguridad interinstitu-cional y de mantener instalacionescomo el Centro Nacional de Atenciónen Fronteras (CENAF) cuatro años sinfuncionar; y de no exigir resultados ala comisión binacional sobre los efec-tos de las fumigaciones.

Los refugiados apelan al gobierno porla aplicación plena del derecho internacio-nal humanitario y de una política migra-toria que les dé posibilidades de unasobrevivencia digna e integración social.

El UDENOR, ECORAE y más orga-nismos de desarrollo socio-económicoperdieron la oportunidad de llevar el

esfuerzo principal de la estrategia de seguridad de la fron-tera norte.

El Congreso, los Partidos políticos, no prestan la sufi-ciente atención a temas que no son de su dominio e interés.

Los órganos de seguridad del Estado tienen una visiónfragmentada del problema de la seguridad, por desconfian-za mutua, producto de una politización extrema del tema.

Los gobiernos seccionales realizan grandes esfuerzos,en base de su propia iniciativa sin la orientación de unapolítica de gobierno que racionalice los recursos y esta-blezca con claridad áreas de competencia a partir de undiagnóstico objetivo de la violencia e inseguridad del país.

Finalmente, el Estado se quedo en el discurso,sosegante de adhesión al derecho internacional yratificación de los convenios en el marco de la ONU,OEA y CAN, para luchar contra el narcotráfico, elcrimen organizado transnacional, el tráfico ilegal dearmas, precursores y a todas las expresiones deterrorismo, así como para fortalecer, las medidas decontrol fronterizo.

Dentro de este contexto se dieron instrucciones a losMinistros de Gobierno, de Relaciones Exteriores y deDefensa, en la Cumbre Colombo Ecuatoriana de Marzo del2004, en Bogotá, para que en un plazo de 60 días reforza-ran los controles en las respectivas fronteras de los países.

Posteriormente en Esmeraldas se ratificaron las deci-siones y se nombraron comisiones técnicas binacionales,para realizar un seguimiento de los compromisos adquiri-dos, enfatizando en esta ocasión la corresponsabilidad enasuntos de seguridad y desarrollo fronterizo.

Temas urgentes de una nueva agenda seria y responsa-ble para preservar la soberanía y la seguridad del país.

20 FLORES Talía, Ecuador y Colombia, fumigaciones y mucho más, Diario Hoy, 19mayo 2005.

La supremacía bélica,

buscada para imponer un

proceso de dialogo entre

las partes: Gobierno y

FARC, no otorga más que

una aspiración ilusoria

de triunfo con inmensos

costos, que a la final no

le otorgará al gobierno la

suficiente legitimidad...

A los cinco años de la

implementación parcial

de la política de seguri-

dad del Ecuador, se tiene

a lo largo de la frontera

que el 40% de las fincas

y predios en Lago Agrio,

capital de la provincia de

Sucumbíos, son de

colombianos...

Ecuador y el conflicto colombiano Ecuador y el conflicto colombiano

Congreso Nacional”.En sistema electoral:

César Montúfar y José Valencia con “Legitimar el siste-ma de partidos y la representación”; y, Ernesto Pazmiñocon “Las reglas de la participación electoral”.En partidos políticos:

Andrés Páez con “Los partidos políticos en el Ecuador:crisis, redefiniciones y reforma”; y, Fabricio Moncayo con“Democracia y reforma política”.En descentralización, autonomía y regionalización:

Daniel Granda con “Descentralización y autonomía enel Ecuador”.

Finalmente incluimos como parte del Tema Central unartículo de Jorge León Trujillo, referido a “Orientacionespara las reformas políticas”.

El ILDIS y La Tendencia organizamos, el martes 31 demayo pasado, una primera mesa de diálogo sobreRégimen Político. En este evento se discutió la ponenciade Virgilio Hernández sobre Crisis del presidencialismo,que fue moderada por Julio Echeverría y cuyo análisis ypuntos de vista están recogidos en el artículo que publica-mos en esta Sección.

En este evento intervinieron en representación de dis-tintas organizaciones políticas y sociales las siguientes per-sonas: Lenin Almache, COSENA; Enrique Arias, LaTendencia; Dalton Bocigalupo, Izquierda Democrática;Wilson Benavides, El Universo; Antonio Bermeo,

7170

El Tema Central de este número “Democracia yReforma Política”, tiene el propósito y aspiraciónde arribar a propuestas concretas y viables que

pongan por delante los siguientes objetivos:

1. Modificar el hiperpresidencialismo que ha sidouno de los factores de gobernabilidad autoritaria, asícomo del uso tramposo y corrupto del CongresoNacional por parte de algunos presidentes de laRepública, lo que ha devenido en causa permanente deinestabilidad democrática. En consecuencia se requierecrear los incentivos constitucionales y legales para modi-ficar la permanente pugna de estas funciones del Estadoen un relación de cooperación y corresponsabilidad paradirigir los destinos del Estado.

2. Democratizar el sistema y la participación electoralpara expresar adecuadamente a nuestra realidad plural ymultipartidista y generar los incentivos constitucionales ylegales para forjar fuertes coaliciones políticas capaces degobernar democráticamente. En este aspecto la autonomíadel Tribunal Electoral es una clave y una demanda delEcuador del futuro.

3. Generar una mayor fuerza institucional de los parti-dos políticos en procura de volverlos funcionales al que-hacer y la demanda del interés general, así como incenti-var su apertura a la expresión ciudadana, en esta dialécti-ca que acerca los derechos y deberes a la gestión del podery en consecuencia exigir la renovación de las agrupacio-nes políticas.

4. Crear las disposiciones constitucionales y legalespara profundizar la descentralización, en la línea de laautonomía. Debemos ser capaces de avanzar en el proce-so histórico de crear entes seccionales descentralizados,así como diseñar y practicar una nueva forma de regiona-lización, que quizás sea el verdadero reto de esta propues-ta de modificación de régimen, al cual aspiramos todoslos ecuatorianos y ecuatorianas.

En correspondencia con estos objetivos, el contenido deeste número, da cuenta de los principales problemas quedeben ser enfrentados y resueltos y las propuestas dereforma que deberían darse y que son abordadas en lossiguientes artículos:En régimen político:

Virgilio Hernández con “Una revisión sobre el Debateen torno al presidencialismo”; Julio Echeverría con “Losparadigmas constitucionales del prresidencialismo refor-zado en el Ecuador”; Carlos Castro con “Hablemos de lasreformas”; y, Andrés Vallejo con “La reforma del

Democracia Ahora; Javier Buenaño, IzquierdaDemocrática; Fernando Bustamante; Arturo Cabrera; ForoUrbano; Cecilia Calderón; UCSC; Luis Calero, CooperativaSan Francisco; Miguel Carvajal, Democracia Ahora;Cristina Cevallos, Foro Urbano; José Luis Chamorro,CNPE; Felipe Cisneros; Juan Cuvi; Eduardo Delgado,Ecuador decide; Julio Echeverría, La Tendencia; DiegoEspinoza, Gobierno de la Provincia de Pichincha; AngelFonseca; Sergio Garnica, Izquierda Democrática; RamiroGonzález, Prefecto de la Provincia de Pichincha; DanielGranda, Izquierda Democrática; Virgilio Hernández, ForoUrbano; Marco Hidalgo; Fabián Izurieta, IzquierdaDemocrática; Guillermo Landázuri, IzquierdaDemocrática; René Maugé, Izquierda Democrática; CésarMontúfar, Participación Ciudadana; René Morales,Izquierda Democrática; Francisco Muñoz, La Tendencia;Pabel Muñoz, Democracia Ahora; Andrés Páez, IzquierdaDemocrática; Cecilia Ponce, Embajada de Francia;Carolina Prexl, Izquierda Democrática; Raúl Borja,Participación Ciudadana; Marianela Remache, InstitutoManuel Córdova Galarza; Carlos Rodríguez, Comité delpueblo; María Paula Romo, Ruptura 25; MarckSaintupery; José Sánchez, El Comercio; Glenn Soria, La

Tendencia; Julio César Trujillo; José Valencia, ParticipaciónCiudadana; Andrés Vallejo, Izquierda Democrática;Xavier Vera, Izquierda Democrática; José AntonioVillarreal, PUCE; Norman Wray, Ruptura 25; Pablo Yépez,Espacios.

Introducción

7372

Antecedentes

El debate sobre “Democracia y Régimen Político”convocado por la Revista La Tendencia e ILDISposibilitó la expresión de distintos actores políticos

y sociales con respecto a la crisis política ecuatoriana. Esteensayo realiza una relatoría crítica de este debate, presen-tando las posiciones de los participantes frente a la pro-puesta de reforma del régimen presidencial planteada porVirgilio Hernández en la ponencia “Una revisión sobre eldebate en torno al Presidencialismo”. Estas posiciones soncontextualizadas desde la perspectiva histórica del proce-so político ecuatoriano, y analizadas tomando en cuentaelementos provenientes de la teoría política.

Hernández acude a la teoría política para caracterizarlos problemas planteados por el presidencialismo.Siguiendo a Linz, enumera los principales vicios del pre-sidencialismo: la conflictividad generada por la doblelegitimidad de las dos funciones surgidas del voto popu-lar (Presidente y Congreso); la rigidez del periodo presi-dencial, que no define mecanismos de reconstitución delrégimen en caso de caídas bruscas de legitimidad; elcarácter personalista del presidencialismo, que desalientala formación de alianzas y quita protagonismo al sistemade partidos; la exclusión completa de los perdedores en lacontienda electoral de los procesos de toma de decisiones,es decir, la deslegitimación de la función de oposición.Junto a autores como Scott, Shugart y Mainwaring, subra-ya la identificación de la combinación entre presidencia-lismo y multipartidismo como la razón de la inestabilidadde estos regímenes democráticos. De Lijphart resalta lacrítica a la consolidación del mayoritarismo propio de losregímenes presidenciales, con la consecuente exclusión deamplios sectores de la sociedad.

En base a estos elementos, Hernández esboza una pro-puesta de reforma al régimen político ecuatoriano. Elautor plantea un régimen semi-presidencial, donde elprincipal órgano decisional sea el parlamento, como ins-tancia de representación de la soberanía popular. En esteesquema, el establecimiento de las políticas y prioridadesdel gobierno serían definidas por el Congreso Nacional.De esta forma, se lograría que las fuerzas políticas que

nombran un gobierno sean corresponsables por su ges-tión. El semi- presidencialismo, al decir del autor, sería unadecuado dispositivo institucional para corregir el defec-to de des-responsabilización que acusa la generalidad delos actores políticos en el Ecuador, estén en función degobierno o de oposición: “... la profundidad de la crisis derepresentación no podrá ser corregida si no se establecenmecanismos de corresponsabilidad entre el Ejecutivo y elParlamento,- dice el autor- cuando menos, con las fuerzasque constituyen la mayoría. No es posible que las alianzasen el Congreso determinen sólo réditos y rehuyan los cos-tos políticos. Las alianzas tienen que ser construidas sobrela base de acuerdos programáticos y fines políticos deacción de un gobierno, no como simples medios para elreparto burocrático y la corrupción (....) El régimen semi-presidencial obliga a que las fuerzas políticas que nom-bran al gobierno, asuman coherentemente su responsabi-lidad, evitando que algunos sectores sean beneficiarios delas políticas del gobierno y al mismo tiempo aparezcancomo opositores al régimen.”

La reforma política a debateLa propuesta de Virgilio Hernández detecta este fenó-

meno de desconexión entre las funciones del Estado, eje-cutivo y legislativo, que resulta del fortalecimiento delpresidencialismo, define incluso los elementos centralesque podrían estar en la conformación de un modelo alter-nativo, pero no se detiene a analizar los condicionantes yen las causas y motivaciones que podrían estar en un cam-bio de régimen, o en una transformación del sistema polí-tico en esta dirección. Esta debilidad fue compensada enel debate, mediante la discusión de muchos otros temasque están implicados en la reforma política, y que tienenque ver con lo detectado por Hernández. El evento invo-lucró a una amplia gama de actores provenientes tanto deorganizaciones políticas y de partidos, así como de orga-nizaciones ciudadanas. Las distintas posturas que emer-gieron en el debate, se caracterizaron por no restringirse ala materia de la propuesta, sino por presentar elementosvaliosos de diagnóstico sobre la crisis general de la insti-tucionalidad, en algunos casos incluso estableciendo pro-puestas más o menos definidas de reforma.

Para efectos de coherencia expositiva, resaltamos tresejes temáticos fundamentales de preocupación: a) laimportancia y relevancia de la coyuntura, en particular laúltima de las jornadas de abril, al poner en primer lugar la

exigencia de la reforma institucional; b) la dimensión de lacultura política como condicionante de la crisis, y c) larepresentación y el régimen político.

1. La coyuntura políticaA pesar de que esta convocatoria planteó un tema de

discusión específico, fundamental para la reforma política,como es el tipo de régimen, el sentido que tomó el debatederivó más bien hacia la interpretación de la rebelión deabril, que terminó con el gobierno de Lucio Gutiérrez. Alparecer, la complejidad de este hecho político todavía no hasido descifrada en su real magnitud, lo que plantea la exi-gencia de dilucidar el contenido y el sentido que deberánasumir las reformas políticas, principal demanda de losprotagonistas de la rebelión. En este tema, los participantesaportaron con interesantes lecturas que contribuyen a pre-sentar una imagen más completa de la coyuntura.

Un importante aporte del debate fue la constatación dela incapacidad que demostró el Congreso para detener elproceso de ruptura de la constitucionalidad democráticaimpulsado por el gobierno de Gutiérrez, al intervenir en laautonomía de la Función Judicial. Esta incapacidad pusoen evidencia la debilidad del Congreso, como función cen-tral del ordenamiento político, para precautelar la consti-tucionalidad democrática y cerrar el paso a las tendenciasno constitucionales que terminaron prevaleciendo. Lainconsistencia de las alianzas parlamentarias, y por lotanto de la función de la representación, en la defensa de laconstitucionalidad, aparece, desde esta perspectiva comola responsable principal del proceso de desgaste de la ins-titucionalidad política. Es ante esta demostrada incapaci-dad de contener el proceso de des-institucionalización, queemergen nuevos liderazgos (alcaldes y prefectos de losgobiernos seccionales más importantes de las ciudades deQuito, Guayaquil y Cuenca) los cuales, a su vez, seránrebasados por la multitudinaria demanda ciudadana.

Esta interpretación de la coyuntura inmediata se extien-de a las anteriores crisis políticas que determinaron igual-mente los derrocamientos de Bucaram y Mahuad, corrobo-rando la percepción de la dimensión estructural de la cri-sis política, alcance que conduce a ratificar la existencia deuna efectiva crisis del presidencialismo. El debate confluyetambién en identificar a la estrategia del presidencialismoreforzado, tesis impulsada por el líder de la DP, OsvaldoHurtado, como responsable del desgaste institucional queestá por detrás de la crisis política. Esta lógica estará en labase del uso y abuso de poder por parte de Gutiérrez, pro-ceso frente al cual el poder legislativo se verá imposibilita-do de actuar, dejando el paso a la expresión de otros acto-res que rebasan la función de la representación política.

Esta comprensión dejaría planteadas dos tareas funda-

Mesa de diálogo: el presidencialismo a debate

Relatoría crítica de la discusión en torno al cambio de régimen en el Ecuador realiza-da por Julio Echeverría coordinador de la Mesa de Diálogo auspiciada por el ILDIS yRevista La Tendencia.

Mesa de diálogo: el presidencialismo a debate

74 75

mentales. En primer lugar, la necesidad de revertir esa con-cepción dominante que solo en apariencia refuerza alEjecutivo (en particular en sus enfrentamientos con ellegislativo), pero que en sustancia lo debilita, al perder éstesu principal fuente de sustento y legitimación, que está enel sistema de representaciones y en los partidos políticos.Una segunda tarea tiene que ver con la necesidad de intro-ducir reformas substanciales en la constitución y funciona-miento de los partidos políticos, tendientes a convertirlosen actores centrales del efectivo funcionamiento de laconstitucionalidad, y la necesidad, manifestada en estecaso por los actores más cercanos a los partidos políticos,de transparentar los procesos de emergencia de nuevasrepresentaciones, de las cuales no se conoce con claridadsu composición orgánica e ideológica. En ambas líneas, sinembargo, se aprecia la necesidad de reforzar las represen-taciones políticas, profundizando la democracia en los par-tidos y no en contra de ellos, como parecería ser la posiciónde algunas tendencias ciudadanas fuertes.

2. La cultura políticaFrente a la propuesta de reforma al régimen presiden-

cial, los asistentes al debate introdujeron argumentos pro-venientes del campo de la cultura política, para subrayarque las propuestas no pueden limitarse a elementos for-males de configuración del régimen. Ubicándose desdeuna perspectiva histórica, se afirmó que, más que del ago-tamiento del presidencialismo, se podría hablar de unacrisis de este régimen político. Se resaltó la persistencia deesta forma política, que se ha mantenido en el Ecuadordesde el inicio de la República, la cual sería atribuible a suutilidad para cohesionar a una nación fragmentada porfaccionalismos de corte oligárquico y de presencia regio-nal. Actualmente, como a lo largo de toda la historia de laRepública, las oligarquías tienen una agenda política mar-cada por sus intereses particulares, regionales y locales,frente a lo cual la figura presidencial de alguna forma haexpresado la idea de lo nacional. Desde esta formulaciónemerge una paradoja: el presidencialismo ha impedido elfraccionamiento del país, pero al mismo tiempo ha permi-tido la pervivencia del faccionalismo oligárquico. Un ele-mento, sin embargo, que reafirmaría la polémica vigenciaactual de su función de cohesión nacional, ante las tensio-nes a la fragmentación que todavía persisten.

Desde otra perspectiva, se resaltó el carácter de la cultu-ra política de corte premoderno que estaría vigente en granparte de la realidad nacional, una aproximación que posibi-litaría una mejor comprensión de la crisis del presidencia-lismo. Una cultura política que atraviesa el comportamien-to de todo el espectro de partidos políticos (incluso deaquellos que componen la tendencia del centro-izquierda),

y que se caracteriza por la vigencia de construcciones cul-turales con fuertes rasgos de patrimonialismo, clientelismo,caciquismo y familismo, lo que derivaría en algunos casosincluso en la dominancia de verdaderas mafias políticas.

Por cultura política premoderna, habría que entenderla vigencia de formas de representación de intereses queobstruyen o coartan la afirmación del interés público en elproceso de toma de decisiones, el mismo que estaría pro-tegido por la Constitución y por los derechos que en ellase expresan. La constitucionalidad de los actos y el respe-to a los procedimientos que regulan los procesos de for-mación de decisiones, normados por la mismaConstitución, constituiría la medida de la vigencia de unainstitucionalidad política moderna. La idea recurrente enalgunas de las intervenciones remite a la constatación dela inexistencia de una cultura política que valore y respe-te la constitucionalidad y la legalidad, y que por tantoreduzca la permanente inestabilidad en la que se mueve lapolítica ecuatoriana.

En otra línea de discusión, se atribuyó el agotamientodel presidencialismo a la crisis del Estado nacional comosituación que caracteriza, con distinta intensidad, no soloal Ecuador sino a la generalidad de los países latinoameri-canos, una crisis a la que, de distinta forma, han contribui-do las derechas y las izquierdas; las primeras, promovien-do la reducción del Estado y su sustitución por el mercado;las segundas, al considerar a éste como espacio de la domi-nación burguesa. Al hacerlo, han boicoteado el funciona-miento de sus mecanismos institucionales y de representa-ción. Haría falta un compromiso mayor de estas tenden-cias políticas con la construcción democrática para rever-tir la lógica de deslegitimación institucional, en el entendi-do de que la crisis de representación es parte consubstan-cial de la crisis del Estado nacional, y que su “refundación”no puede dejar de tomar en cuenta las nuevas condicionesde articulación del poder político a nivel regional y global.

Estos rasgos explican la vigencia precaria delPresidencialismo a lo largo de toda la historia republicana;un sistema sustentado sobre la existencia de la fragmenta-ción económica y sociocultural del país que se refleja en ladebilidad del proyecto nacional. Desde esta perspectiva,según algunas posiciones, la crisis del presidencialismono tendría que ver solamente con un problema de diseñoinstitucional, sino con la ausencia de un “proyecto denación”. No se trataría por tanto, de discutir medidas cos-méticas que modifiquen aspectos puntuales o rasgos deldiseño institucional, sino acometer con las pendientestransformaciones estructurales, que remiten a la modifica-ción de las estructuras inequitativas de reproducción eco-nómica y sociocultural. La discusión, si logra apartarse delos tradicionales determinismos estructurales que tanto

ocupó a la ciencia social de los años 60, ubica un puntocentral, que tiene que ver con los necesarios requisitospara la vigencia de cualquier régimen democrático, y queremite a la reducción de inequidades estridentes y a lageneración de un piso valorativo común, que solamentepuede surgir del efectivo funcionamiento de un sistemaeducativo y de un sistema de acceso a oportunidadeshomogéneo e igualitario.

Sin embargo, en este punto, parecería emerger un con-cepto de institucionalidad como pura formalidad y portanto como dimensión secundaria frente a dimensionesmás profundas que tienen que ver con las estructuras ine-quitativas del desarrollo nacional lo que conduciría a lanecesidad de atacar esas dimensiones en primer lugar. Enesta línea, se plantearon dudas sobre la real dimensión depropuestas de reforma exclusivamente de corte institucio-nal, ya que éstas podrían estar dirigidas a cubrir las dis-funcionalidades o defectos del viejo modelo institucional,y no al planteamiento de un nuevo modelo de desarrolloo de una nueva estructura del Estado.

En estas posiciones parecería reconocerse el eco de com-prensiones para las cuales los problemas institucionales sonderivados de dimensiones estructurales mas profundas,como la inequidad de las estructuras económicas, y que,por tanto, conviene acometer primordialmente en la resolu-ción de esas dimensiones; posturas que remiten a otras fun-ciones de síntesis analítica y de elaboración política, dimen-sión en la cual se arriesga la misma disolución de la temá-tica del debate1. Talvez estas posiciones podrían confluir enla necesidad de combinar la discusión de la institucionali-dad política, conjuntamente con otros temas de política sus-tantiva que puedan considerarse pendientes, pero convienellamar la atención sobre la real autonomía que estas otor-gan al debate acerca de la institucionalidad política.

Desde una perspectiva de discusión más centrada en lainstitucionalidad apareció el interrogante acerca de laefectiva viabilidad de la propuesta del semi-presidencia-lismo entendiéndola como aquella que busca lograr unacombinación más adecuada entre los poderes ejecutivo ylegislativo, en el contexto de una cultura política débil enmateria de corresponsabilidad y colaboración. Para evitarcaer en determinismos fuertes, el planteamiento podríaconducirnos a interrogarnos sobre cuales mecanismos ins-titucionales (provenientes del presidencialismo, parla-

mentarismo o semi-presidencialismo), podrían ser losmás congruentes para funcionar como incentivos que per-mitan fortalecer la constitucionalidad en el contexto deuna realidad cultural no proclive a la vigencia de unaracionalidad política moderna, sustentada sobre el respe-to de la constitucionalidad y de sus procedimientos a lahora de definir las decisiones políticas.

Una discusión no exenta de complejidades, pero quesi parecería conducir a la definición de la especificidadde la reforma política y a la delimitación de sus verda-deros alcances, los cuales tienen que ver con la com-prensión de la vigencia institucional del paradigmamoderno. Una orientación que remite, desde otro ángu-lo, al reconocimiento del pluralismo moderno y a loslímites, en ese contexto sociocultural, de la misma lógi-ca de la representación.

3. Representación y régimen políticoEl eje central de la discusión giró en torno al interro-

gante sobre las características políticas del sistema derepresentación en el Ecuador. Se puso en duda la real exis-tencia de partidos políticos. Éstos aparecerían más comomembretes o denominaciones con fuerte capacidad demovilización en los procesos electorales y con una muydébil democracia interna que canalice la participación ciu-dadana. La propuesta de un régimen semi-presidencial,donde los partidos y el parlamento asumirían mayoresresponsabilidades en la toma de decisiones, despertó reac-ciones por parte de un sector importante de los partici-pantes, que formularon críticas al actual sistema de parti-dos y pusieron en duda su capacidad de dar soporte a untipo de régimen como el semi-presidencial.

Una importante crítica a los partidos argumentó que sudeslegitimación viene de mucho antes que los eventos deabril. Para sustentar esta afirmación, se citó como ejemploque ya durante las elecciones presidenciales del 2002, lostres candidatos más votados provenían de fuera del ámbi-to de los partidos políticos tradicionales. Se apuntó tam-bién que era necesario diferenciar entre la crítica a los par-tidos, fundada en su especificidad nacional, con la críticaa los partidos políticos como forma de representación y decanalización de las demandas ciudadanas. Esta confusiónestaría fundamentando la evasión de responsabilidadesen la crisis política por parte de los partidos, lo que lesimpediría reconocer errores y hacer frente a las impugna-ciones y demandas de la ciudadanía. En el mismo ámbito,se denunció las conductas electoralistas de los partidos enfunción de los comicios presidenciales del 2006, lo que lesimpediría percibir en su real dimensión la profundad dela impugnación surgida de las movilizaciones de abril.

Un aspecto del actual sistema electoral que fue objeto

1 Esta problematización permite acotar con mas precisión las dimensiones efectivas y losalcances de la reforma política: los elementos sustantivos que componen las orientacionesde política impulsadas por distintos actores y desde posturas e intereses diversificados,elementos legítimos y necesarios para el debate político, no deben ser parte de la refor-ma política, éstos deberán resultar del adecuado funcionamiento sistémico, y del respeto,por lo tanto, de los procedimientos que regulan la formación de decisiones. Solamenteesta lógica procedimental puede detener y neutralizar la consecución de decisiones sobrela base de la mera aclamación emocional, que puede surgir de la utilización de mecanis-mos plebiscitarios como la consulta popular, o la misma Asamblea Constituyente.

Mesa de diálogo: el presidencialismo a debate Mesa de diálogo: el presidencialismo a debate

76 77

Introducción

Durante la década de 1980, coincidiendo con elproceso de transición en América Latina, se desa-rrolló un rico debate en torno al régimen que más

convenía para el mantenimiento y la profundización de lademocracia en la región. Por un lado, se realizaron variostrabajos que centraban su atención en la necesidad de quelas nacientes democracias ensayasen formas parlamenta-rias o con un mayor nivel de consociativismo. Otros traba-jos, en cambio, defendieron la vigencia del presidencialis-mo, sobre todo apelando a razones de orden histórico y ala necesidad de gobiernos con la fortaleza y legitimidadsuficientes como para poder llevar adelante los procesosde reforma que simultáneamente empezaban a debatirseen América Latina.

A pesar del profundo debate académico, las transforma-ciones institucionales que configuraron los marcos jurídi-cos y políticos de los países de América Latina mantuvie-ron el presidencialismo, y aunque hubo intentos para laadopción de otras formas de gobierno, éstas no trascendie-ron, sea por falta de apoyo político como en el caso de lapropuesta de Alfonsín en Argentina, sea por falta de apoyopopular como sucedió con el plebiscito convocado en elBrasil en 19931, o porque jamás se discutió una posibilidaddistinta. Esto último sucedió en Ecuador, donde a pesar deque durante el siglo XX, sólo de 1948 a 1960 se mantuvo lasucesión presidencial; las comisiones que discutieron yprepararon el retorno constitucional no consideraron unavariante distinta al presidencialismo, sino que el debatemás bien se centró en la organización del Estado y en lamodernización política basada en la creación de un anda-miaje institucional que favoreciera la vigencia de un siste-ma de partidos y de un sistema electoral de carácter pro-porcional de cuocientes y residuos.

Las nacientes democracias, además, se vieron obliga-das a dar sus primeros pasos en un marco de crisis econó-mica y agudizamiento de las condiciones sociales de vidade la mayor parte de la población, que se hicieron eviden-

tes con la crisis de la deuda externa a partir de 1982, y queobligaron a la suscripción de cartas de intención con elFondo Monetario Internacional. De manera general,podemos decir que las reformas neoliberales han tenidodos momentos. El primero se encuentra caracterizado porprogramas de ajuste y reducción del estado; y en el segun-do momento se incluye la exigencia de la “moderniza-ción”, entendida ésta como privatización, reforma delestado, desburocratización y descentralización.

En el plano político, los programas de reforma neolibe-ral han venido acompañados de una serie de adecuacionesa los marcos jurídicos y constitucionales con el objetivo delograr la gobernabilidad; es decir que la preocupación porla democracia se ve drásticamente reducida a la inquietudpor la estabilidad y el mantenimiento de los gobiernos. Alrespecto, Manuel Alcántara señala que el discurso de lagobernabilidad se ha convertido en una panacea que haservido de “hilo conductor de gran parte de las grandespolíticas de reforma llevadas a cabo en América Latinadesde hace ya tres lustros. Estas reformas se han articula-do en profundas modificaciones de los textos constitucio-nales, aunque también se han realizado mediante cambioslegislativos y disposiciones del poder ejecutivo que hantrastocado el papel del Estado en la economía”.2

“La solución propugnada de redefinir el papel de unEstado manifiestamente incompleto, conjugando un pro-yecto neoliberal en lo económico y un proyecto socialdesde lo político, no tienen en cuenta el carácter antisocialdel neoliberalismo en el sentido de disolver las identida-des colectivas y quebrar a los actores grupales, haciendoextremadamente difícil la puesta en marcha de cualquiertipo de proyecto social”.3

Se puede complementar a Alcántara diciendo que, cier-tamente, las reformas de los marcos legales y constitucio-nales han permitido, antes que la anunciada desestatiza-ción de nuestras economías, la disminución hasta casi elpunto de desaparecer, del papel de cohesión social delEstado, vía depreciación de políticas sociales. Pero encambio, han jugado un papel activo para actuar como

Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismoVirgilio Hernández Enriquez*

* Dirigente político. Foro Urbano.

1 Domingo, Pilar, “Una nota sobre el presidencialismo”, en Revista del CIDE Política yGobierno, Vol. II, número 1, México 1995.

2 Alcántara, Manuel, Gobernabilidad en América Latina y la aparición de nuevos actores,mimeo IV MAESTRÍA EN CIENCIA POLÍTICA EN IBEROAMÉRICA. UNIA, Huelva, 2004.

3 Alcántara, obra citada

de observación es su configuración mayoritarista, quepermite que proporciones minoritarias de la votación seadjudiquen porciones contundentes de la representación.Esto podría explicar la caída de Gutiérrez, quien fue elec-to presidente después de haber recibido apenas el 18% dela votación en la primera vuelta electoral. Ante estas evi-dencias, se planteó la necesidad de configurar un sistemade representaciones que traduzca de manera más adecua-da la real acumulación de adhesiones y consensos, y quepor tanto, a partir de allí, se extraigan consecuencias queabonen sobre una mayor responsabilidad de los actorespolíticos; se subrayó además la vocación participativa dela tendencia y la necesidad de que el sistema garantice larepresentación de las minorías.

La discusión se proyectó hacia la definición del sistemade partidos: el problema no tendría que ver solamente conla inexistencia de verdaderos partidos políticos, sino con lainexistencia de un sistema de partidos que funcione comoespacio plural de representación de las diferencias que cons-tituyen la realidad social y política del Ecuador, y que por lotanto trabaje con una cultura de colaboración y de corres-ponsabilidad en la conducción de la política en el Ecuador.

La existencia de un sistema de partidos apunta no sola-mente a garantizar una amplia representación plural delas partes sociales, y de la diferenciación de intereses ydemandas que están en juego en la vida social y política,sino que contribuye a conformar consensos y alianzas y aagregar voluntades en función de la construcción deorientaciones de política de corte más universal y estraté-gico; por tanto, un sistema de partidos que promueva lageneración de alianzas y equilibre adecuada y responsa-blemente las funciones de gobierno y de oposición, laexistencia de mayorías y minorías, es el mejor dispositivopara fundamentar la formación de políticas públicas quegocen de mayor legitimidad en cuanto construccionescolectivas de la política. El problema parecería radicar enlos mecanismos para generar un sistema de partidos con-sistente, por lo cual el tema clave de discusión es el de larepresentación política.

Frente a la propuesta de reforma electoral que promue-ve la elección de representantes mediante distritos unino-minales como mecanismo para mejorar la representación,se expresaron sustanciales desacuerdos. Una salida super-ficial, se argumentó, a un problema de fondo. Otra críticaal mecanismo de la representación distrital uninominalconsistió en apuntar su responsabilidad en la exclusión de

las minorías, al adjudicar a un solo ganador la totalidadde la representación de una circunscripción determinada,lo que acentuaría la crisis de legitimidad de las represen-taciones. Un importante aporte al debate fue mencionar lacrisis política boliviana, la cual se agudiza a pesar de laimplementación de la reforma que introduce la represen-tación distrital uninominal, una crisis que pone en riesgoincluso su integridad como país.

Estas características permitirían poner en duda la via-bilidad efectiva de un sistema semi presidencial en elEcuador; el cual requiere de una mayor dosis de respon-sabilidad en la conducta de los actores políticos; por ello,se sugiere caminar hacia reformas que permitan corregirlos actuales desbalances y asimetrías que se dan en lasrelaciones entre ejecutivo y legislativo.

ConclusionesLa deliberación colectiva propiciada por este debate

constituye un importante paso para transitar desde laspercepciones de impugnación al conjunto del sistemapolítico y sus actores, hacia propuestas específicas dereforma política. Este punto es de crucial importanciapara valorar e interpretar adecuadamente la demanda derefundación que se formuló con fuerza en las jornadas deabril, y que tiende a reaparecer en cada momento de crisispolítica. Una demanda que, al no pasar por el ejercicio dela examinación crítica, puede ignorar la existencia deavances democráticos significativos en la constitución delsistema político. Una idea ingenua acerca de la refunda-ción supondría pensar en que todo tiene que volver ahacerse, sin tomar en cuenta la memoria histórica acercade los errores que han conducido a la crisis presente. Estaoperación no justifica, sin embargo, que los actores políti-cos traten de eludir sus responsabilidades en la gestacióny profundización de esta crisis, pues, sin bien en distintasmagnitudes, todos necesitan replantear sus posiciones yconductas a la luz de la crítica ciudadana.

Una transformación real del sistema político solopuede ser producto de un proceso de discernimiento críti-co y de análisis, que necesariamente reduzca la carga deemotividad y pasionalidad propia de los momentos decrisis. De esta forma, se podrá detener la lógica centrífu-ga de descomposición institucional que produce la crisis,y enfrentar la reinstitucionalización de la vida política,como un ejercicio tanto de acumulación de experienciahistórica como de aprendizaje colectivo.

Mesa de diálogo: el presidencialismo a debate

78 79

fondo de reserva de las disfunciones de las economías ensus tortuosos procesos de ajuste.

Así mismo, un elemento clave de las reformas ha sidola permanente disminución del rol de los parlamentos,destinados principalmente a autonomizar la economía yel manejo de los bancos centrales; establecer potestadesexclusivas de los ejecutivos en la iniciativa de proyectosde ley en materia económica; y ampliar sus capacidadesde decreto o de veto. Incluso hubo algunos casos extremoscomo el de Perú, donde la reforma constitucional de 1993otorgó la capacidad para que el Presidente de la Repúblicapudiera disolver el Congreso Nacional por una vez en eltranscurso de su período. Podemos citar también la refor-ma constitucional ecuatoriana de 1997 y vigente desdeagosto de 1998, en la que el Congreso perdió la capacidadde destituir directamente a un ministro de Estado.

El estado de la cuestión sobre el debate presidencialismo versus el parlamentarismo

Linz, en su ensayo escrito en 1985 y denominado“Democracia: presidencial o parlamentaria. ¿Hace algunadiferencia?” y otros trabajos posteriores, plantea que “eldesempeño histórico superior de las democracias parla-mentarias no es ninguna casualidad” sino que, por el con-trario, los países de América Latina habrían enfrentadopermanentes quiebres en sus democracias debido a proble-mas derivados de las características propias del régimenpresidencial. A su juicio, los principales límites del presi-dencialismo están relacionados con:

a) La legitimidad democrática dual. El presidencialis-mo basa su legitimidad en el pleno derecho que tiene elpresidente proveniente del voto popular, sin embargo, laexistencia también de un parlamento elegido en lasurnas puede dar lugar a “un conflicto latente, que enocasiones puede estallar dramáticamente”. Esta circuns-tancia se agrava en países en los que el presidente tienefacultad de veto total, veto parcial, iniciativa exclusiva enciertas materias o la posibilidad de emitir decretos ley.

b) Una segunda característica tiene que ver con elperíodo fijo o la “rigidez” del presidencialismo, razónpor la cual los mandatos de un presidente, en principio,no se pueden modificar ni acortar, y en muchos de loscasos tampoco pueden ser reelectos. Esto, si bien favo-rece la independencia de poderes y la predecibilidad enla alternancia política, termina constituyendo un serioobstáculo para enfrentar y resolver momentos de crisissin que se amenace la vigencia del orden constituido.

c) Un tercer elemento que analiza Linz como aspec-to problemático de los regímenes presidenciales consis-te en la personalización del liderazgo. La diferencia afavor del parlamentarismo para Linz, radica en que los

líderes representan a partidos, mientras que en los sis-temas presidenciales pueden incluso prescindir de unavinculación partidaria, o utilizarla en términos instru-mentales. En otras palabras, cuando un elector vota enun sistema parlamentario, lo está haciendo no sólo porla imagen que proyecta un candidato, sino también,por un programa encarnado en un partido.Desde esta perspectiva, el presidencialismo generapocos incentivos para que los mandatarios actúen conresponsabilidad, en especial cuando existen normasque prohíben la reelección, a esto debe sumar el proble-ma relacionado con la posibilidad de que los ciudada-nos podrán pedir rendición de cuentas o sancionar lagestión sólo una vez concluido el mandato; peor aún, elpartido puede ser sancionado por los votantes inde-pendientemente del nivel de participación y correspon-sabilidad que haya tenido durante el gobierno de unode sus afiliados o candidato a quien apoyó.

d) Un cuarto elemento que plantea Linz como límitedel presidencialismo está relacionado con lo que éldenomina un juego de “gánalo todo”, con el que pre-tende explicar dos elementos centrales que contribuyena la deslegitimación de los presidencialismos. En pri-mer lugar, se puede ganar el gobierno aunque el candi-dato no obtenga la mayoría: incluso en los sistemas desegunda vuelta y en segundo término el candidatoderrotado pierde todo “status político”.

e) De la misma forma, según Linz, el presidencialis-mo desalienta las alianzas, especialmente en momentosde crisis, aunque puede haber y ha habido gobiernosde coalición multipartido, pero éstas se desvanecen odiluyen en momentos de crisis.

f) Otro factor que genera inestabilidad es la relacióncon los vicepresidentes, ya que al existir la regla desucesión inmediata, se generan algunos problemas. Elprimero consiste en que el vicepresidente no goza de lamisma legitimidad, a lo que podríamos añadir que, sino están definidas claramente sus funciones, puedeconvertirse en un factor adicional de boicot al presiden-te. Para decirlo en palabras del ex presidente JoséMaría Velasco Ibarra son “conspiradores con sueldo”. Los trabajos de Linz abrieron un amplio debate aun-

que, como he señalado, con la excepción de Brasil, no tuvoeco en el ambiente político. Las razones de esta falta deresonancia tal vez podrían explicarse en los argumentosque plantea Lanzaro (2001) respecto del momento en quese realiza esta discusión. Según este autor, el debate des-punta en América Latina a mediados de la década de losochenta, cuando varios de los países de la región entrabanen una doble transición: la primera, referida a la salida delas dictaduras del sur del continente y los procesos políti-

cos que se vivían en toda la región; y lasegunda, relacionada con los procesosde ajuste estructural de la economía ylas reformas del Estado. Este segundoelemento, direccionado especialmentepor los organismos internacionales,condicionaba las agendas políticas ybuscaba más bien simplificar los proce-sos decisionales, lo que a su vez influi-ría en las reformas de los marcos lega-les y constitucionales que paulatina-mente fueron fortaleciendo la capaci-dad de decisión de los ejecutivos. Sinembargo, es importante revisar algu-nas de las críticas que se han realizadoal planteamiento de Juan Linz.

Sartori en su propuesta de“Ingeniería Constitucional” (Sartori,1994: 168-175) señala que tanto el presi-dencialismo como el parlamentarismoson propuestas impulsadas por un solomotor, en cambio el semipresidencia-lismo es promovido por dos motores,lo que potencialmente resulta siempreconflictivo. En su lugar propone lo quedenomina un sistema de“Presidencialismo Alternativo”, por elcual las democracias latinoamericanaspodrían impulsar reformas que con-duzcan a que los sistemas políticos ini-cien sus períodos funcionando comoparlamentarismos, pero si estos fraca-san el Presidente actuaría como un pre-sidencialismo con amplios poderes

La clave del semipresidencialismoconsiste en que un gobierno, si tiene lamayoría de la Asamblea, permite latoma de decisiones por parte del Presidente de laRepública, pero si tiene un primer ministro de la oposi-ción, disminuye su papel hasta lo que se denomina coha-bitación, que en palabras de Suleiman “el presidente nogobierna”. “Los años de 1986 a 1988 mostraron que sin elrespaldo de un partido mayoritario el papel del presiden-te se ve reducido; supera el papel que jugaron los presi-dentes en repúblicas anteriores, pero ciertamente no tienerelación con la imagen <<gaullista>> del cargo”(Suleiman, 1997:232.).

El semipresidencialismo permitiría, de esta manera, ladefinición de grandes opciones, generaría un régimen demoderación, al mismo tiempo que permitiría fijar unaagenda nacional que tienda a la cooperación.

¿Hay crisis del presidencialismo?De manera categórica podemos decir que esta interro-

gante por sí misma no explica ni demuestra nada. No bastacon contrastar modelos teóricos ideales, sino que se debenanalizar cuidadosamente las causas de la crisis y, en esemarco, determinar el papel que cumple el régimen políti-co. Además, es importante considerar diferentes aspectosque ayuden en este esfuerzo:

La dimensión internacional. Los procesos de reforma quese han aplicado en América Latina han tenido un denomi-nador común y, aunque aparecen dotados de componentestécnicos y que operan sobre el campo de la economía, hanresultado determinantes a la hora de definir el destino dela reforma y las capacidades de cada una de las institucio-

Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo

80 81

nes democráticas.La dimensión económico-social. Es absolutamente obvio que

no puede existir sistema político estable en condiciones decreciente pobreza e inequidad.

Las reglas formales. La reforma constitucional no puedeobedecer a intereses coyunturales, sino que tiene que reco-ger el proceso social, pero además es necesario que todoslos actores acepten adherir a esas reglas de juego, superan-do el secuestro institucional por parte de los poderes eco-nómicos, oligárquicos y otros grupos de poder.

El sistema de partidos y el sistema electoral. Como hemospodido observar, la configuración de los sistemas de parti-dos y electoral, son determinantes para el sistema político.Es preciso superar un enfoque que conduzca a operar sobrelos elementos del sistema electoral pensando en la intro-ducción de mecanismos mayoritarios para asegurar suefectividad. Si bien esto puede realizarse, habría que consi-derar que no profundice problemas decarácter regional o étnico, o deje porfuera a actores que sin un espacio en lasesferas institucionales busquen otrosmétodos de acción política.

La cultura política. Es fundamentalconsiderar los valores y la cultura polí-tica de una sociedad, pero de ningunamanera podemos asumirlos comoconstrucciones determinantes que nopueden ser modificadas ni “reinventa-das”. Es necesario concebirlas en sucorrelación con los incentivos que pue-den provenir del sistema político y, a suvez, cómo ésta condiciona las reformasque se pueden operar en el mismo.

La cuestión étnica y regional. Esimportante analizar en la gran mayo-ría de los países de América Latina elfactor étnico y regional. De hecho en los últimos años hasido un elemento presente en las agendas políticas ypuede ser clave explicativa de los límites del sistema, delos partidos y en general del régimen político de unasociedad.

A manera de conclusión, podemos señalar queEcuador, al igual, que muchos países de la región, enfren-ta grandes problemas. De hecho, el estudio de la CEPALla coloca, al igual que a Bolivia y Perú, entre los países quepara el 2016 empeorarán sus condiciones actuales. Elloobliga a los sectores políticos y académicos a realizaresfuerzos que eviten lo que parece un destino fatal depolarización: no se trata de imaginar una ingeniería queresuelva los profundos problemas, pero sí permitir su pro-cesamiento en el marco de una democracia que se legitima

y se esfuerza por responder a las demandas básicas de susciudadanos.

Crisis y reforma política en EcuadorLos hechos ocurridos en enero del 2000, diciembre del

2004 y abril del 2005 son una expresión de la profunda cri-sis que desde hace varios años enfrenta el Ecuador.Podríamos señalar que al menos, cuatro componentesexpresan esta situación:

El primero, tiene que ver con la crisis económica, provo-cada por la aplicación del modelo neoliberal desde hacecerca de dos décadas y agudizada en los últimos años porla decisión de dolarizar nuestra economía.

El segundo elemento que desencadena el proceso dedesinstitucionalización, está relacionado con la crisispolítica y sobre todo, el sistema de representación políti-co-social que refleja la crisis de hegemonía, ausencia de

proyectos nacionales y la carencia departidos que sean capaces de construir“intereses generales” que escapen a lavoluntad de ciertos sectores de poder.Las fuerzas políticas enfrentan unaparadoja: por un lado, siguen contro-lando el voto popular, pero al mismotiempo, son incapaces de representar ycanalizar institucionalmente las aspi-raciones ciudadanas.

El Congreso Nacional debilitado,en su conformación y función por lasReformas Constitucionales de 1998 noha podido contener el deterioro delquehacer político así como del régi-men presidencialista y de la llamada“gobernabilidad”.

Un tercer factor está relacionadocon los escándalos de corrupción, que

establecieron y aún establecen una sombra de duda entodo cuanto emprende el ejecutivo, acusaciones de apor-tes millonarios prohibidos entregados a la campaña elec-toral y que vincularon directamente al ex presidenteMahuad; así como las múltiples denuncias de nepotismo,y corrupción que se investigan ahora respecto del coronelGutiérrez han contribuido en erosionar rápidamente lasbases mismas del sistema político.

Un cuarto componente, tiene que ver con la profundacrisis del Estado Nacional y la incapacidad de articularuna respuesta que efectivamente garantice un procesoreal de descentralización, o la discusión de otras alterna-tivas colocadas en el debate como la relacionada con lasautonomías; preservando la posibilidad de un EstadoUnitario que fortalezca “la unidad en la diversidad”.

En cuanto a la reforma política, elaspecto imperante casi desde lamisma reinauguración de la democra-cia, es el de la gobernabilidad, enten-dida como la implementación demecanismos que faciliten los procesosdecisionales por parte del ejecutivo.Un ejemplo claro de lo expresado,constituye la modificación de lasreglas electorales que sustituyeron elsistema proporcional históricamenteaplicado en el Ecuador, por el de listasabiertas o peor aún la posterior decla-ratoria de inconstitucionalidad delmétodo D´HONT y la adopción porparte del TSE del conocido comométodo “imperiali” con la cual se dis-torsionó más el sistema electoral y seprofundizó la distancia entre losvotos y escaños obtenidos.

La urgencia de las reformas4

En el momento actual, la necesidad de las reformasalcanza no sólo al sistema y régimen político, sino queinvolucran al Estado mismo y por lo tanto la ConstituciónPolítica del Estado, que debido a los intereses corporati-vos que predominan en el Congreso Nacional difícilmen-te podrán ser procesados por dicha instancia, lo que a suvez, abre una oportunidad para una construcción dediversas propuestas que puedan materializarse a travésde mecanismos como la consulta popular como paso pre-vio a una Asamblea Nacional Constituyente, que cese alactual congreso y ratifique o rectifique el actual gobiernode Alfredo Palacio.

Las reformas en el régimen políticoTodo proceso de reforma constitucional, a decir de

Antonio De Negri, está precedido por unos “hechos cons-tituyentes” que establecen el sentido y la dirección de lareforma; no es posible explicarse la Constitución de 1978sin la dictadura precedente; de igual manera no se entien-de la norma básica de 1998 sin comprender una década demovilización indígena y de diferentes sectores sociales enel marco de un permanente proceso de neoliberalizaciónde la economía y endurecimiento del presidencialismo. LaConstitución de 1998 fortaleció el régimen presidencialcomo marco jurídico-institucional, al decir de Bobbio, la

elección de un determinado régimenpresupone unos valores que se asumeny que son consustanciales al mismo.

El régimen presidencial, analizadoanteriormente, no requiere de mayorí-as permanentes, el ejercicio de la repre-sentación recae en personas antes queen el compromiso de fuerzas políticascorresponsables de un gobierno, elpapel de los partidos tiene poca inci-dencia; incluso en ciertos periodos,puede prescindirse de los mismos ycontribuir a su atomización y fragmen-tación.

El nuevo ordenamiento jurídico eli-minó la posibilidad de que el legislati-vo ejerza una efectiva función de fisca-lización a través del juicio político, dela misma forma, la nominación de cier-

tas autoridades de control que depende de ternas quedebe enviar el propio Presidente de la República.Además, se restringe la posibilidad de que el Congresonombre a sus autoridades, predesignando tanto la presi-dencia como la primera vicepresidencia.

La conformación de mayorías coyunturales distorsio-nadas por el sistema electoral; el control de la funciónlegislativa y, por tanto, del aparato del estado y la concen-tración de poder en el ejecutivo, no fueron suficientespara impedir la crisis política; con la caída de Mahuad yhoy con la destitución del coronel Gutiérrez, ha entrado“en capilla” el mismo sistema presidencial.

Ni la Asamblea Constituyente de 1997-98, ni elCongreso Nacional han abordado con profundidad elreto de plantearnos un nuevo modelo de gobierno. Nopodemos seguir cerrando las puertas a debatir bajo elargumento de nuestra tradición histórica, puesto que éstase construye precisamente de las fracturas con el pasado.

En un régimen semipresidencial, el Presidente de laRepública es elegido mediante votación popular y poseelas funciones que competen al jefe de Estado; elParlamento tiene la potestad de nombrar al Jefe deGobierno, pero ésta dignidad recae en quien cuenta con elrespaldo del Congreso. No se trata de repetir las expe-riencias de otros países, sino asumir otras alternativasexistentes y pensarlas desde las condiciones de nuestrarealidad. Un régimen diferente debe rescatar los princi-pios institucionales arraigados en nuestra historia y tradi-ción, en este caso, tanto el Presidente de la Repúblicacomo el Jefe de Gobierno, tendrían autoridad en el ámbi-to de sus respectivas competencias, pero el poder, la capa-cidad decisoria siempre se mantendría en el pueblo y, por

4 Estas reflexiones constituyente la revisión de un trabajo publicado por el TSE en2000, la actualidad de las mismas, sólo es indicativo de la persistencia de la crisis polí-tica y de un claro signo de agotamiento del régimen presidencial.

El nuevo ordenamiento

jurídico eliminó la posibi-

lidad de que el legislativo

ejerza una efectiva fun-

ción de fiscalización a

través del juicio político,

de la misma forma, la

nominación de ciertas

autoridades de control

que depende de ternas...

los programas de reforma

neoliberal han venido

acompañados de una serie

de adecuaciones a los

marcos jurídicos y consti-

tucionales con el objetivo

de lograr la gobernabili-

dad; es decir que la preo-

cupación por la democra-

cia se ve drásticamente...

Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo

82 83

tanto, en las instancias que lo represente políticamente.Esta perspectiva obliga a repensar el rol y conformación

del Congreso Nacional; su sentido fundamental sería sos-tener y viabilizar los compromisos programáticos asumi-dos por el gobierno. Para el cumplimiento de las funcioneslegislativas, es necesario volver a los DiputadosNacionales, que expresan la posibilidad de una legislaciónde carácter general, estos deberían elegirse en listas cerra-das en todo el territorio nacional y puede constituir unaespecie de segunda cámara, que ratifique o rediscuta loaprobado por el Congreso en pleno. No resulta oportuno laconstitución de un Senado si esta ins-tancia no representa una rediscusiónde la representación territorial y regio-nal del Ecuador, para lo cual debe dis-cutirse la actual configuración políticoadministrativa del Estado ecuatoriano

El problema no radica entonces, enel número de diputados, sino en elhecho de que el Congreso Nacionaltenga un papel preponderante en ladefinición de las políticas y priorida-des de un gobierno.

El régimen semipresidencial obligaa que las fuerzas políticas que nombranal gobierno asuman coherentemente suresponsabilidad, evitando que algunossectores sean beneficiaros de las políti-cas del gobierno y al mismo tiempoaparezcan como opositores al régimen.

La propuesta de régimen semi presidencial no intentarepetir instituciones existentes en otros países sino crearun régimen que responda a las condiciones del sistemapolítico ecuatoriano. En ese sentido, se puede considerarla posibilidad de la revocatoria de mandato al Presidentede la República; para ello, el Congreso Nacional deberesolver con el voto favorable de los dos tercios de susintegrantes y únicamente por delitos de corrupción, cohe-cho, amenazas a la seguridad del estado, desacato a lasresoluciones del Tribunal Constitucional o en los casos enque exista negativa para firmar injustificadamente demanera conjunta con el Primer Ministro proyectos apro-bados por el Congreso, por tanto por el Gabinete y por elPrimer Ministro. Por otro lado, se considera la iniciativapopular para solicitar la revocatoria de mandato delPresidente de la República, por la vía de la consultapopular, con el respaldo del 20% de las firmas.

Sin embargo, para establecer un adecuado contrapeso,si los resultados de la Consulta le fueren favorables alPresidente de la República, el Congreso Nacional, elGabinete y el Primer Ministro cesarán en sus funciones,

debiendo convocarse en un plazo máximo de 90 días anuevos comicios electorales para renovar total o parcial-mente el Congreso por el tiempo que faltare para culminarel periodo. Este plebiscito no podrá realizarse en el primeraño de gestión o en último del mandato presidencial.

Un tipo de régimen como el esbozado, requiere de unamplio sistema, que permita la participación ciudadana enespacios de decisión y construcción de políticas públicas,tanto en los niveles locales, como en el espacio nacional.

El sistema político cumple un papel protagónico enla construcción de la representación y legitimidad, por

tanto, es uno de los elementos pre-sentes en el debate actual. Un factordeterminante es el referido al sistemaelectoral.

En palabras de Enrique ÁlvarezConde la adopción de un sistema elec-toral concreto no es una decisión neu-tra, desprovista de cualquier tipo devaloración, sino una auténtica deci-sión política que trata de salvaguardardeterminados intereses. Por tanto,prosigue a su vez citando a Cottoret,“el estudio de los sistemas electoralesplantea por lo menos dos problemas:en el plano técnico, se trata esencial-mente de encontrar las fórmulas quehagan perfecta la representación delos gobernados en el seno de los órga-nos del Estado y que los asimilen los

gobernantes. Sobre el plano político, los sistemas electo-rales hacen aparecer el papel fundamental de las diver-gencias sociales en la evolución y ejercicio del poder, esdecir, en el fondo de su legitimidad”.

Generalmente se reduce el sistema electoral a la fórmulaen que los votos se convierten en escaños, pero realmente,este tiene que ver también con otros aspectos que en con-junto influyen en los mecanismos de selección política y porende, en las condiciones democráticas. Entre los compo-nentes fundamentales podemos citar: el modo en que lasfuerzas políticas seleccionan sus candidatos; la forma de lacandidatura, la estructura del voto, la circunscripción elec-toral, la fórmula electoral y el umbral electoral.

Ninguna fórmula electoral es un asunto solamente téc-nico ni absolutamente justo, en la medida que es imposi-ble reflejar cada una de las preferencias ciudadanas. Elpunto central consiste en que la fórmula sea capaz deexpresar las diferentes tendencias, sin intentar negar odisminuir la influencia real y simbólica que algunos par-tidos o movimientos representen, incluso si se trata defuerzas que puedan ser consideradas incómodas o anti-

sistema; precisamente, la madurez del sistema democrá-tico se verá reflejado en la medida que el sistema políticoacepte y procese las voces que lo cuestionan.

En los últimos años se ha insistido en la necesidad deconstruir mayorías que sobre todo, centran la responsabi-lidad política de manera casi exclusiva en las instanciasdel ejecutivo seccional o nacional; para ello, se ha mani-pulado la fórmula electoral y en la práctica, han permiti-do la consolidación de un presidencialismo autoritarioque tampoco ha podido evitar la crisis política. Ignorar lapresencia de actores contradictorios en el escenario insti-tucional puede en cambio, reavivar el caos y la incerti-dumbre social.

Es necesario profundizar la correspondencia entrevotos y escaños. Además, es fundamental establecer otroscriterios a más del cuantitativo para la definición delumbral que permite la permanencia de un partido omovimiento en la escena política. El criterio exclusiva-mente numérico no da cuenta de particularidades regio-nales, que en los actuales momentos, pueden resultar sig-nificativos como representación de una región o locali-dad. En este sentido, sería conveniente introducir unareforma por la que la presencia en los espacios legislati-vos, en representación de tres provincias sea consideradacomo factor habilitante para la supervivencia partidaria.

Esta reforma, obviamente, implicaría el reconocimientode partidos provinciales o regionales y recoger el criteriode que un partido es determinante y debe ser contabiliza-do, independientemente de su peso numérico en razón deque contribuye a la formación de mayorías o es factor gra-vitante en la construcción de la oposición política.

El Tribunal Supremo Electoral desde el reinicio de lavida democrática, ha tenido como misión principal la deorganizar y ejecutar los diferentes procesos electoralestanto de elecciones a nivel nacional, seccional como tam-bién las consultas populares que se han realizado a lolargo de estos años.

Es fundamental una reforma que permita, en primerlugar disminuir el número de miembros del TSE a 5 yluego garantizar que quienes van a constituirse en jueceselectorales no tengan relación con los actores políticos,por lo que se puede integrar una comisión calificadoraque mediante escrutinio público seleccione las personasmás idóneas, no necesariamente abogados, sino especia-listas el esta área técnico política. Es necesario estructurarde mejor manera las funciones del Tribunal SupremoElectoral, creando como instancia autónoma la UnidadTécnica del Proceso Electoral que será la encargada de lle-var adelante el proceso electoral y por tanto lo relativo ala actualización de los padrones electorales, inscripciónde candidatos, organización y capacitación a las juntas

receptoras del voto, organización de la votación, escruti-nio y entrega de resultados. Los gerentes y directoresdeben ser nombrados mediante concurso público demerecimientos por el Tribunal Supremo Electoral.

Por último pensamos que es importante readecuar elmarco constitucional en lo que se refiere a las reglas elec-torales, reincorporar y efectivizar la representación paraque exista equidad entre el voto ciudadano y la construc-ción de la representación política. De la misma manera, sedebe eliminar la discriminación que exige que en caso deque dignatarios de elección popular presenten su candi-datura a una dignidad diferente deban renunciar al cargopreviamente a su inscripción.

Además, es necesario producir reformas que permitanel acceso igualitario de todos los partidos y movimientosa los medios de comunicación social, considerando queno sólo es una obligación de los actores políticos informarsobre sus planes de trabajo, sino sobre todo un derechode los ciudadanos el poder elegir con conocimiento. Lasola eliminación de los aportes partidarios y de reposi-ción del gasto electoral, no necesariamente es positivapara la democracia, puesto que puede constituir una ven-taja para las fuerzas políticas que pueden organizar gran-des empresas electorales y de promoción política.

Por último, no cabe duda que es importante agilitar laposibilidad de Reforma Constitucional; sin embargo, nosparece aventurado no establecer la distancia necesariaentre el primero y segundo debate porque esto puedesubordinar la Reforma Constitucional a intereses coyun-turales o corporativos sin dar cuenta de que el proceso dereformas constitucionales, amerita grandes consensosentre los diferentes sectores del país, por lo que se debe-ría meditar el mantener el actual plazo de 1 año o por lomenos 6 meses entre el primero y segundo debate

Un elemento clave de las

reformas ha sido la per-

manente disminución del

rol de los parlamentos,

destinados principalmente

a autonomizar la econo-

mía y el manejo de los

bancos centrales; estable-

cer potestades exclusivas

de los ejecutivos...

BIBLIOGRAFÍA

Alcántara, Manuel, Gobernabilidad en América Latina y la aparición de nuevos acto-res, Ponencia IV MAESTRÍA EN CIENCIA POLÍTICA EN IBEROAMÉRICA. UNIA,Huelva, 2004.BID (Varios Autores), La política Importa. Democracia y desarrollo en AméricaLatina, BID, Washington DC, 2003.CEPAL, Panorama Social de América Latina 2002-2003, CEPAL, 2004Constitución Política del Estado, www.uc3m.esDomingo, Pilar, “Una nota sobre el presidencialismo”, en Revista del CIDE Política yGobierno, Vol. II, número 1, México 1995.Lanzaro Jorge, Tipos de Presidencialismo y modos de gobierno en América Latina, enTipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina, CLACSO, BuenosAires, 2001.Lanzaro, Jorge, Presidencialismo y Democracia en América Latina, Ponencia presen-tada del 1 al 4 de julio del 2004 en la IV Maestría de Ciencia Política en IberoAmérica, Huelva- España.Linz, Juan y Valenzuela Arturo, La crisis del Presidencialismo. PerspectivasComparativas, Alianza Editorial, 1997, Madrid.PNUD, Informe sobre la Democracia en América Latina, PNUD, Lima, 2004Romero, Salvador, Las tres generaciones de Partidos en el Siglo XX, en PartidosPolíticos en Bolivia, FUNDEMOS, La Paz, 1998.Sartori, Giovanni, Ingeniería Constitucional Comparada, Fondo de CulturaEconómica, México, 1994.

Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo

84 85

Introducción

En la actualidad, el Ecuador debate las condicionesde un proceso de reforma política que modifiqueaspectos substanciales del diseño institucional del

sistema político, cuya transformación podría incidir positi-vamente en la superación de la aguda crisis política que seha venido incubando en las últimas dos décadas. Muchasde las demandas de reforma aluden a la necesidad deintroducir modificaciones constitucionales, las cualespodrían recorrer distintas vías: la consulta popular, la con-vocatoria a una nueva Asamblea Constituyente, o en sudefecto, reactivando la capacidad de legislación delCongreso Nacional. Esta última opción parecería ser la quemás dificultades presenta, debido al efecto de involucra-miento en el cual por lo general tienden a incurrir los acto-res políticos: ser jueces y partes de los procesos de articu-lación y de normación de las reglas de juego instituciona-les básicas del sistema político. La actual crisis de la repre-sentación política favorece la utilización de expedientesplebiscitarios como la consulta popular y, en menor medi-da, la Asamblea, pero todas estas posibilidades estánexpuestas a riesgos y complejidades, que es necesarioadvertir y que la examinación histórica puede esclarecer.

El presente ensayo analiza los posibles defectos en loscuales se puede incurrir al momento de relacionar el pro-ceso político con la definición de normativas constitucio-nales. Para este efecto, examina algunos aspectos de lanormativa constitucional ecuatoriana, en particular en loreferente a la conformación del régimen político presiden-cial y a su integración en el diseño de conjunto del siste-ma político ecuatoriano.

Los posibles defectos en la construcciónconstitucional de la reforma política

Si partimos del supuesto de que existe una alta correla-ción funcional entre la dimensión constitucional y el pro-ceso político, deberemos admitir que esta relación no es lamás adecuada en el caso ecuatoriano, y que su incon-

gruencia está en la base del desarreglo político que carac-teriza al Ecuador de inicios de milenio. Una incoherenciaque se puede apreciar en la misma estructura de conjuntodel diseño institucional.

Dos momentos trascendentales de reforma constitu-cional se han producido en estos 25 años de vida demo-crática; el primero, el acto fundacional constitutivo delretorno a la constitucionalidad que se da en el año de1978, mediante la aprobación vía referéndum, de lanueva Constitución, la cual normará desde entonces elfuncionamiento del sistema político; y el segundo, elconjunto de reformas a ese diseño institucional queintroduce la Asamblea Constitucional de 1998. En elintermedio entre estos dos eventos fundacionales, se hanproducido diversos intentos de reforma política y consti-tucional, los cuales, por lo general, se han caracterizadopor su excesiva dimensión coyunturalista y su escasavisión estratégica.

Los dos extremos en los cuales se puede incurrir en ladiscusión y elaboración constitucional son o una visiónestratégica desprovista de adecuados enlaces con el proce-so político efectivo, lo cual nos indicaría de un defecto deenfoque político; o una visión excesivamente expuesta a loseventos coyunturales, lo cual significaría un defecto delimitada capacidad de abstracción institucional. Ambasdimensiones parecen haber incidido en los diseños consti-tucionales de 1978 y de 1998; mientras en el caso de la refor-ma política de 1978 estamos frente a un modelo de corte sis-témico de considerable consistencia institucional, pero delimitada efectividad frente al proceso histórico en el cualeste se despliega; en el segundo caso, el de la reforma de1998, estamos frente a un diseño excesivamente expuesto alas presiones coyunturales del momento, que descuida suproyección estratégica. En ambos casos, si bien desde pers-pectivas diversas, estamos frente a un desajuste o des-equi-valencia funcional entre la dimensión constitucional y elefectivo proceso político, lo que debilita la capacidad de laConstitución de normar y regular el proceso político.

Es probable que la débil articulación programática yestratégica de los diseños constitucionales en el caso ecua-toriano se deba a estos defectos de excesivo alejamiento ode excesiva exposición a las presiones coyunturales del

proceso político; en lugar de un debate conceptual sobrela pertinencia de la institucionalidad para relacionar fun-cionalmente economía y política, o Sociedad y Estado, loque se ha discutido es cómo preservar espacios de poderpara los actores y para las instituciones, que les garanticensu reproducción sin poner en discusión los paradigmas defondo que orientan las interacciones políticas.

La elaboración de una Constitución, si bien responde aun acto fundacional constituyente en el cual se expresa lapoliticidad del movimiento social y de los actores que enel participan, exige de los mismos, ya en función de la for-mulación constitucional, un esfuerzode distanciamiento respecto de suspropias demandas y una ubicación delas mismas tanto en un espacio políticode realizaciones de mediano y largoplazo, como al interior del espacio abs-tracto y general de la ley y de la norma;solamente al responder a esta dobledeterminación, se logra el diseño deinstituciones políticas legítimas, queaparezcan efectivamente como expre-sión y realización del interés público.

A continuación, se revisan algunosmomentos constitutivos de esta rela-ción entre dimensión constitucional yproceso político en el caso ecuatoriano,con particular atención a la discusiónsobre el tipo de régimen, y se arriban aalgunas conclusiones que podrían con-tribuir al debate actual sobre la reforma política en elEcuador.

La dimensión constitucional y el Presidencialismo en el Ecuador

Según últimas apreciaciones, el Ecuador es, entre lospaíses latinoamericanos, el que mayor reforzamiento delrégimen presidencial demuestra.1 Una condición queresulta del proceso político de las últimas dos décadas yque se evidencia con claridad en el diseño constitucional.La orientación mayoritaria y presidencialista que caracte-riza a la democracia ecuatoriana se encuentra normada enlas dos cartas constitucionales que han regido la vida delsistema político en los últimos 25 años de vida democráti-ca, tanto en la Constitución de 1978 como en las reformasque se instrumentaron 20 años después por parte de laAsamblea Constitucional de 1998. En especial en este últi-mo caso, las posiciones mayoritarias en la Asamblea

Constitucional se aplicaron a fondo, tratando de encontrarun diseño institucional que revirtiera los agudos conflic-tos entre Ejecutivo y Legislativo que habían bloqueado elproceso decisional durante estas dos décadas. La deman-da de concentración de la capacidad decisional en el pre-sidente aparecerá con mayor fuerza a mitad de la décadadel 80, cuando se aprecia con mayor nitidez la crisis delordenamiento institucional aprobado en 1978.

El paradigma constitucional de 1978 La orientación dominante que amparaba a la

Constitución de 1978 se sustentabasobre una clara concepción de inter-vención del Estado en la economía, enla cual los partidos políticos aparecíancon una función de intermediacióncentral: fungían de canales de integra-ción social a la vida del Estado y arti-culaban la política redistributivamediante su participación en la defini-ción de la política pública. Un ordena-miento que tenía por tanto su eje cen-tral en la función del sistema de repre-sentaciones, de los ‘partidos políticosen el congreso o parlamento’.

Apenas 4 años después de aproba-da la Constitución de 1978, el paísingresó en una condición de aguda cri-sis fiscal, que condujo a la implemen-tación de radicales políticas restricti-

vas de ajuste, que contradecían en profundidad esa orien-tación. La línea del ajuste obliga a los ejecutivos a instau-rar medidas de restricción del gasto que reducen al míni-mo la posibilidad de cualquier política redistributiva, loque tendrá como contrapartida una sistemática oposiciónpor parte de los partidos más comprometidos con esaorientación normativa, los cuales se harán fuertes en latrinchera parlamentaria. En particular, las fuerzas del cen-tro izquierda, comprometidas con la inspiración redistri-butiva que animaba a la institucionalidad diseñada en laConstitución de 1978, optan por la obstrucción y la resis-tencia a la implementación de las políticas de ajusteestructural y encuentran en la legislatura el mejor espacio paraesta tarea, mientras las fuerzas de la derecha y del populismo per-feccionaran mecanismos de chantaje para la consecución de ren-tas y para el fortalecimiento de sus mecanismos de intermedia-ción de tipo clientelar. En ambos casos, se produce un fenómenode progresivo aislamiento y desprestigio de la función de repre-sentación y en general de los partidos políticos, los cuales veíanvanificada su función de intermediación al debilitarse la capaci-dad de impulsar políticas redistributivas como lo preveía la

Los paradigmas del presidencialismo en el EcuadorJulio Echeverría*

* Politólogo, Investigador y Catedrático Universitario. 1 PNUD 2004, La democracia en América latina: hacia una democracia de ciudada-nas y ciudadanos, New York, PNUD.

Se deberá esperar apenas

unos pocos años más

para que el fenómeno de

la crisis institucional

vuelva a aparecer con

mayor gravedad y se

exprese en la ruptura fla-

grante de la constitucio-

nalidad impulsada por el

régimen de Gutiérrez...

Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador

86 87

Constitución de 1978. Este es el origen delos enfrentamientos entre ejecutivo y legis-lativo que estará en la base de la crisis degobernabilidad que se generaliza al finali-zar la década del 80.

Desde distintos ángulos, la crisisde gobernabilidad aparece comodimensión caracterizante del procesopolítico; su salida irá por el reforza-miento del presidencialismo; unaestrategia de reforma confusa y pococoherente, tendiente a prescindir de larepresentación e incluso del sistemade la Administración Pública en ladefinición de las decisiones de políti-ca, en particular en la definición de lapolítica económica, eje central de lapolítica pública. En particular para lasfuerzas del centro derecha, “goberna-bilidad” significaba implementar la estrategia de ajustereduciendo al mínimo las interferencias que podrían sur-gir del sistema de representaciones, que intervenía conuna función de obstrucción sistemática, o con una dechantaje, para negociar el acceso a la distribución de ren-tas, por lo general, con fines clientelares. Para estas fuer-zas, la gestión del ejecutivo debía darse evitando cual-quier interferencia de esta naturaleza; ya a partir delgobierno socialcristiano de León Febres Cordero, seaprecia esta tendencia mediante la conformación de ‘ins-tituciones paralelas’ para incrementar ‘eficacia en la ges-tión’ de la administración pública, y se apunta en direc-ción a excluir a la representación de la definición y ges-tión presupuestaria, objetivo que terminará de lograrseen las reformas establecidas por la AsambleaConstitucional de 1998. Operación de exclusión que, sinembargo, no era coherente con la función de intermedia-ción asignada a los partidos políticos, la cual no se modi-fica; en efecto, éstos siguen conservando su orientaciónde ‘monoplios de la representación’, y de fuerte contra-peso al ejecutivo, en particular en la definición de la inte-gración de los aparatos de control y de la mismaAdministración de Justicia, al ser quienes nominan a la

Corte Suprema de Justicia y a losmáximos organismos de control cons-titucional2.

Si bien la tendencia es hacia laexclusión de la representación en ladefinición de las líneas centrales de lapolítica macroeconómica, el paradig-ma redistributivo no desaparece delordenamiento institucional, lo quederiva hacia un reforzamiento delcarácter rentista del sistema de parti-dos. La misma integración del parla-mento por parte de diputados provin-ciales es coherente con la vocación deredistribución de rentas del Congreso,la cual se ratificaba en la capacidadque tenían los legisladores de interve-nir en la formación y gestión presu-puestaria; eliminada esta función, el

papel de la representación se conducirá a lograr medianteotros mecanismos de presión la consecución del mismoobjetivo. La exclusión de los partidos y del parlamento dela definición y gestión del presupuesto, instrumento cen-tral de la política pública, creará incentivos perversos paraque éste desarrolle lógicas de chantaje y de presión a losejecutivos, por no citar la utilización de mecanismos deintercambio político espurio con las estructuras del siste-ma de gobierno.

El paradigma del Presidencialismo reforzado en la Constitución de 1998

Este tipo de interacciones, que caracterizan a losenfrentamientos entre el ejecutivo y legislativo durantelos años 80 y gran parte de los 90, conducirá a una situa-ción de bloqueo institucional que agudiza la dimensióndel conflicto social; se generalizan y amplían los mecanis-mos informales de procesamiento de la política y apare-cen fuertes movilizaciones de crítica al sistema, que ahon-dan las distancias entre la institucionalidad política y lasociedad. Tanto la intensa movilización social de los años90, liderada por el movimiento indígena, como el surgi-miento de nuevas demandas ciudadanas, serán en granparte expresión de esta desconexión entre la sociedad y elsistema institucional. El país observa absorto el agudiza-miento de la crisis, que ya no es solo económica como lofue en los años ’80, sino también institucional; el régimende Bucaram pone al descubierto de manera caricaturescala real dimensión de la crisis ética y moral de una buenaparte de la clase política ecuatoriana. Su caída y posteriorsustitución por la figura del ‘presidente interino’, inexis-tente en la Constitución, termina por revelar tanto la esca-

sa capacidad efectiva que poseía la Constitución para con-dicionar el proceso político, como la alta discrecionalidadde la clase política, al interpretar la Constitución por fuerade sus principales marcos normativos, lo que plantearácon fuerza la idea, ya recurrente durante los años 90, de larefundación de la institucionalidad.

La Asamblea Constitucional de 1998, convocada por elgobierno de Alarcón, pretendió asumir esta tarea, y lo hizode manera confusa y polémica. ¿Percibieron los asambleís-tas claramente la real dimensión de la crisis institucional?¿O al contrario, sus definiciones terminaron por agudizaraún más el fenómeno de la crisis,poniendo sobre el tapete la necesidadde ulteriores reformas institucionales?

Desde la perspectiva del procesopolítico, parecería, a una primeraaproximación, que la AsambleaConstitucional fracasa clamorosamen-te. A apenas dos años de concluida, elpaís experimentará la más grave crisisfinanciera y económica de su historiarepublicana, la brusca caída de legiti-midad del régimen de Mahuad, y susustitución mediante una confusaintervención de las Fuerzas Armadas.Se deberá esperar apenas unos pocosaños más para que el fenómeno de lacrisis institucional vuelva a aparecercon mayor gravedad y se exprese en laruptura flagrante de la constitucionali-dad impulsada por el régimen de Gutiérrez y su posteriordescalabro y sustitución, también en este caso, mediantela confusa intervención de la Fuerzas Armadas3.

Lo que realiza la Asamblea Constitucional es una solu-ción transaccional de corte corporativo, que disocia radi-calmente los procesos de construcción de la voluntad polí-tica y las lógicas decisionales, posibilitando un mayordesacoplamiento entre participación social, representa-ción política y definición de las políticas públicas.

Por un lado, desarrolla una clara estrategia inclusiva allegislar sobre una amplia gama de derechos ciudadanos,los cuales asumen categoría constitucional; por otro lado,hace suyas las presiones que la coalición mayoritaria de

centroderecha impulsa en la Asamblea, es decir, el refor-zamiento del presidencialismo como el mejor mecanismopara resolver la ‘crisis de gobernabilidad’. Desde esteángulo, consolida la línea de la exclusividad del ejecutivo,y por tanto del Presidente, en la definición y orientaciónde las políticas públicas, en particular en la definición dela política económica, a la cual se dota de un ‘blindaje téc-nico’ que la preserve de cualquier tipo de influencia polí-tica. En esa dirección, introduce normativas que sancio-nan la capacidad de legislación del ejecutivo en materiaeconómica, mediante la utilización de decretos leyes de

emergencia. Igual acontece respecto ala función de fiscalización delCongreso, la Asamblea legisló endirección a preservar para el ejecutivola posibilidad de la destitución o nodel ministro censurado. En materia dela definición de instancias de controlcomo la designación del TribunalConstitucional y del TribunalElectoral, la legislatura mantiene eincluso refuerza sus espacios de poder.La fuerte presencia de representantesde los partidos políticos como miem-bros de la Asamblea, estará en la basede la defensa de las prerrogativas depoder que éstos conservan, al definirsu exclusividad en la nominación delos integrantes de los órganos de vigi-lancia y control político.

De esta manera, la Asamblea recoge y neutraliza almismo tiempo un conjunto de demandas y posturas deuna diversidad de actores: por un lado,.la fuerte carga deimpugnación a la institucionalidad que venía impulsandoel movimiento social durante gran parte de los años 90;por otro, la demanda impulsada por la centroderecha, querecogía las practicas decisionistas que los distintos ejecuti-vos habían venido ensayando, como expediente paraenfrentar la crisis y el ajuste estructural de la economía; y,finalmente, las prerrogativas de poder de los partidosmayoritarios en la Legislatura.

Estas distintas operaciones de ‘ingeniería constitucio-nal’, tendientes a limpiar el camino de la gobernabilidad decualquier perturbación política, al excluir a la legislaturadel proceso de formación de la política pública, y al mismotiempo preservar para ella el monopolio de la representa-ción, lejos de promover una mejor articulación entreEjecutivo y Legislativo, condujo a reforzar una peligrosalógica de desentendimiento y de des-responsabilidad de lalegislatura frente al proceso decisional; una condición ópti-ma para reforzar prácticas de chantaje y de obstrucción por

2 Si bien la Constitución de 1998 define un nuevo mecanismo para la designación delos miembros de la CSJ, durante los 20 años de vigencia de la Constitución del 78, fueel Congreso quien sobre la base de una clara repartición de cuotas de poder decidía laintegración de tan alto tribunal de administración de Justicia; la integración de la ulti-ma CSJ si bien contó ya con un nuevo mecanismo de selección de candidatos para inte-grar dicho organismo, mantuvo, por última vez, la sanción acerca de su integración porparte del Congreso, quien debía con posterioridad a dicha designación, normar median-te ley el método de cooptación para la integración de nuevos magistrados, tarea que semantuvo pendiente y que estará en la base de la impugnación a su integración, llevadaadelante por el gobierno de Gutiérrez. En cuanto a los demás tribunales, como elSupremo Electoral y el Tribunal Constitucional, en la normativa del’98 el Congresomantiene sus prerrogativas de nominación.

3 La Constitución ecuatoriana mantiene respecto a las Fuerzas Armadas una definiciónambigua; por un lado éstas aparecen como ‘garantes de la Constitución’, asumiendopor tanto funciones propias de un Tribunal Constitucional, por otro, se las reconocecomo ‘poder no deliberante’, por tanto como institución que debería mantenerse exentade cualquier influencia política y por tanto alejada de cualquier intervención en elámbito político. Esta condición, añadida a la exclusión de la participación electoralpara sus miembros, hace que las orientaciones políticas que podrían aparecer en suseno sean contenidas o represadas normativamente, condición que se la cumple por elprincipio de la no deliberación; sin embargo, su carácter de ‘garantes de la constitucio-nalidad’, les confiere un poder de dirimencia en conflictos o crisis institucionales.

La orientación dominante

que amparaba a la

Constitución de 1978 se

sustentaba sobre una

clara concepción de inter-

vención del Estado en la

economía, en la cual los

partidos políticos aparecí-

an con una función de

intermediación central...

La última coyuntura que

culminó en las jornadas de

abril con la destitución de

Gutiérrez demostró la

incapacidad de la legislatu-

ra en contener la arremeti-

da anti-institucional que

provino de otra de las fun-

ciones del Estado. La rup-

tura de la Constitución...

Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador

88 89

parte del Congreso y de intervenciones espurias del ejecu-tivo para alcanzar mayorías parlamentarias afines.

La Asamblea constitucional de 1998 se demostró muyhábil en armar una amalgama de posturas diversas eincluso enfrentadas, lo que reflejó su fuerte exposición alas presiones de la coyuntura, debilidad que se expresa enla fragmentación y desconexión de las distintas fases yfunciones del proceso decisional, las de la participación-representación, las de la gestión administrativa y las decontrol político, funciones que, al preservar su propiaautonomía, deben mantener relaciones funcionales decomplementariedad. Una salida que revela un claro defec-to de enfoque político estratégico, y que debilitará al siste-ma político en su capacidad de preservar y resguardar lavigencia misma de la Constitucionalidad.

Las consecuencias del Presidencialismo reforzadoUna de las primeras constataciones acerca del desem-

peño de este diseño institucional nos devuelve la imagende un régimen político caracterizado por una débil capa-cidad de concentración de poder, por la fragmentación deéste entre sedes de poder enfrentadas, las del ejecutivo ydel legislativo, que recurrentemente llegan a puntos dequiebre institucional como son los que han conducido alos derrocamientos de tres presidentes en un lapso que nollega a los 10 años. La institucionalidad del sistema políti-co se rige sobre el principio de la autonomía y equilibrioentre los poderes o funciones del Estado, una alteraciónde este equilibrio con dominancia de una función sobre laotra, denota el debilitamiento de la institucionalidad y suposibilidad de quiebre o ruptura. El actual ordenamientoinstitucional demuestra una permanente ruptura de esteequilibrio; el sistema político carece de propios meca-nismos de preservación de la institucionalidaddemocrática, y algo que es aún más grave, enmuchos casos sus mismas instituciones trabajan endirección a corroer la institucionalidad democráticadel sistema político.

La última coyuntura que culminó en las jornadas deabril con la destitución de Gutiérrez demostró la incapaci-dad de la legislatura en contener la arremetida anti-insti-tucional que provino de otra de las funciones del Estado.La ruptura de la Constitución impulsada por Gutiérrezsolamente pudo ser detenida por la revuelta ciudadana, alprecio del quiebre del ordenamiento constitucional demo-crático. Igual condición de debilidad caracteriza alEjecutivo: éste no ha podido inmunizarse frente al fenó-meno de bruscas caídas de legitimidad, que terminan porla sustitución presidencial con la intervención dirimentede las Fuerzas Armadas, como aconteció en la caída deGutiérrez y con anterioridad en la caída de los presidentes

Bucaram y Mahuad. Un sistema político que recurrente-mente sufre crisis de régimen, que sobrevive en medio deuna inestabilidad política crónica, con altos índices deconflictos inter-institucionales, debido al uso instrumentale interesado de la legalidad. En estas condiciones, el siste-ma político, lejos de reducir complejidad, devuelve a lasociedad más complejidad; sus funciones de concentra-ción, distribución, gestión y control del poder se ven reba-sadas por las demandas y presiones que debería enfrentar;lo que conduce, de manera paradójica, al reconocimientode un fenómeno de deflación de poder, que tiene conse-cuencias catastróficas en el deterioro de las condiciones devida de la población, y en el incremento de la inequidadsocial y económica.

Un conjunto de constataciones que conducen a interro-garse sobre la sostenibilidad del diseño institucional:¿Hasta qué punto el carácter de presidencialismo reforzadodel régimen político ecuatoriano es viable, y por tanto com-bina legitimidad y eficacia en sus prestaciones? ¿De quétipo de régimen presidencial reforzado estamos hablando,cuando demuestra tan alta fragilidad en detener su propiaerosión y contener las fuerzas centrífugas que sistemática-mente lo acosan? ¿En qué medida esta condición de fragili-dad y precariedad institucional podría o debería conducir aun cambio de régimen hacia formas parlamentarias o semi-presidenciales de ordenamiento institucional?

Las respuestas a estos interrogantes parecerían nodepender de recetas improvisadas o de ‘ingenieríasconstitucionales’ que no reconozcan la complejidadde la composición política y cultural de la sociedadecuatoriana. En este contexto, las definiciones dediseño institucional no pueden soslayarse, porqueéstas se constituyen en incentivos para el comporta-miento político, que bien pueden o reforzar lógicas dedisgregación y de despotenciación política como lasactualmente vigentes, o promover mejores condicio-nes de integración y de construcción de poder, nece-sario para enfrentar las complejas condiciones dereproducción política por las que atraviesa actual-mente la realidad ecuatoriana.

El ‘blindaje’ de la política públicaComo ya lo hemos advertido, la configuración actual

del régimen político resulta de la percepción que desarro-llaron los actores políticos que estuvieron en posición degobierno durante la crisis económica de los años 80 y 90;su objetivo central fue la de concentrar la capacidad deci-sional en el ejecutivo para la implementación del ajustefiscal. Desde entonces, se ha mantenido una línea de con-tinuidad hacia el fortalecimiento del presidencialismobajo un concepto de gobernabilidad que tiende a neutrali-

zar cualquier tipo de perturbación políticaque provenga del sistema de representa-ciones. Esta tendencia, que se inicia en losaños 80, confluye en los años 90 hacia unalínea de blindaje de la política económicafrente a influencias políticas, que se expre-sa en la exclusión del poder legislativo, ypor lo tanto de los partidos en la defini-ción y gestión del presupuesto público,instrumento central de la política econó-mica. Una dimensión de concentración depoder que se ha demostrado eficaz paralograr el objetivo de la estabilizaciónmacroeconómica, pero al costo de repre-sar la satisfacción de demandas quepodrían ir por una implementación depolíticas redistributivas y de reactivacióndel aparato productivo. Una línea que harecibido el rechazo y la resistencia deamplios sectores excluidos, y que tomócuerpo en las movilizaciones de los años90, en particular del movimiento indíge-na. Una construcción institucional queexpresa, contrario a lo que supone la ideadel blindaje, una dosis alta de vulnerabili-dad, ya que podría también, en ausenciade controles democráticos, presentar flan-cos a la implementación de opcionespopulistas o no congruentes con lógicasde planificación de mediano y largoplazo, como son las que deben caracteri-zar al manejo de la política pública y enparticular de la política económica. Elenfrentamiento a la crisis de gobernabili-dad, tal como fue concebida en sumomento por las fuerzas del centro-dere-cha, tuvo una resolución de corte tecno-crático excluyente de la participaciónsocial, con capacidad de neutralización de la participaciónpolítica y desprovista de planificación estratégica. A estaparticular derivación decisionista de la institucionalidaden el caso ecuatoriano, se podría considerar como fortale-cimiento del presidencialismo, al costo de la desconexióncon las fuentes de legitimación y de control de las decisio-nes políticas que se dan en el sistema de representacionesy de los partidos políticos.

La deriva despolitizante del sistema de representacionesSi algo refleja la lógica del ‘blindaje’ de la política públi-

ca es una condición de profunda desconfianza hacia elámbito de la representación política; una situación altamen-

te paradójica, ya que la reproducción de los sistemas políti-cos modernos gira justamente sobre la función central de larepresentación en la construcción y definición de los proce-sos decisionales. El diseño institucional normado por laConstitución de 1998 es expresión de la crisis de la repre-sentación política, la cual apunta a precaverse o protegersede sus propios efectos corrosivos, pero cuyo diseño o cuyalógica no se dirige hacia su resolución, o, al menos, hacia lareversión de las condiciones que la generan. Al contrario, eldiseño institucional al tratar de inmunizar la toma de deci-siones de las presiones que provienen de la participaciónsocial y de la representación, tiende a agudizar la extremi-zación de esas demandas y su canalización por cauces no

Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador

90 91

previstos institucionalmente: los actores sociales tienden areforzar sus reivindicaciones corporativas; el legislativo ylos partidos, al verse excluidos de su capacidad de incidiren las políticas públicas y perder de esa manera su capaci-dad de agentes o de actores de la redistribución, optan poruna lógica de resistencia, de rechazo y chantaje al Ejecutivo,y en muchos casos de negociación espuria para satisfacerlas legítimas demandas de sus electores. La representaciónde tipo provincial sanciona esta función y rol del sistema departidos en el Ecuador y ubica a los partidos bajo una lógi-ca rentista de satisfacción de demandas. Esta característicadel sistema de representaciones es con-gruente con el carácter fuertementelocalista y regional de la participaciónsocial y política, lo que premia la repro-ducción de representaciones de cortecorporativo, clientelar y de escasa pro-yección estratégica y universalista.

El presidencialismo y su concentra-ción o reforzamiento vive de esta ilu-sión de reducción de complejidad,presenta una imagen de concentraciónde poder frente a una sociedad frag-mentada por quiebres regionales yétnicos; pero lejos de reducir esa frag-mentación, la tiende a exasperar alpermitir que esa realidad diversifica-da se exprese por canales no institu-cionalizados. Este tipo de expresiónde demandas refuerza las característi-cas patrimoniales y clientelares de tipo tradicional, lascuales no han pasado por lógicas racionales de construc-ción del poder político. Por institucionalización de la par-ticipación social y política habría que entender la vigenciade formas de representación de intereses, que al respetarla norma constitucional y su estructura de derechos, con-tribuya a la afirmación del interés público en el proceso detoma de decisiones. La constitucionalidad de los actos y elrespeto a los procedimientos que regulan los procesos deformación de decisiones, normados por la mismaConstitución, constituiría la medida de la vigencia de unainstitucionalidad política moderna. El debilitamiento y lavirtual exclusión de la representación del proceso de cons-trucción decisional, es señal de la incapacidad de respues-ta del sistema político a la expresión de demandas e inte-reses corporativos y fragmentados, que no han pasadopor procesos de construcción moderna de ciudadanía. Supretendida inmunización frente a esa realidad, es señal desu debilidad y no de su fortaleza, lo que apunta a devol-ver mas fragmentación a la realidad social y abona endirección a la erosión de politicidad y de construcción de

poder a nivel social. Desde otro ángulo, es necesario mejorar las relaciones

entre las funciones ejecutiva y legislativa, permitiendo unainserción y participación de los partidos y el parlamento enel proceso de formación de las políticas públicas. Para ello,aparece necesario, por un lado, fortalecer la capacidad ins-titucional del parlamento en el conocimiento técnico de loscomplejos procesos de formación de políticas; por otrolado, desarrollar una lógica de integración y de efectivofuncionamiento de un sistema de partidos que combinerelaciones adecuadas entre mayorías y minorías, enten-

diendo el papel fundamental queambos tipos de agregación política tie-nen en la formación de decisiones.Solamente de esta manera, reubicandola función central de la representaciónen el proceso decisional, se podrá lograrniveles más altos de corresponsabilidadde la legislatura en el proceso decisio-nal. La combinación de esta dobledimensión, expresión de demandas par-ticularizadas y construcción de decisio-nes estratégicas, podrá, finalmente,apuntar a resolver los problemas degobernabilidad que han aquejado al sis-tema político ecuatoriano en las déca-das pasadas. De esta manera, el ejecuti-vo y por lo tanto el presidencialismo,podrá soportar la construcción de deci-siones políticas sobre una base sustanti-

va de legitimación. Es importante advertir, si bien este temahace referencia a la dimensión de la gestión administrativa,que la construcción de decisiones deberá reconfigurarsesobre el diseño de adecuados procesos y sistemas de plani-ficación político-estratégica de cuya ausencia actualmenteadolece el sistema político ecuatoriano. Estos sistemas deplanificación podrían ser soportes técnicos fundamentalesde articulación entre el sistema representativo y el sistemade gobierno, sobre los cuales se apoye el proceso decisional.4

Estas características conducen a la necesidad de unaestructuración del régimen político que reconozca estadiversidad en la conformación socio-económica y culturaldel electorado, pero al mismo tiempo permita la articula-ción de un proceso de construcción de decisiones en el cualse pueda filtrar esta dimensión particularista y definir

políticas de corte menos inmediatista y más estratégico. Elgarantizar la representación de minorías se vuelve unrequisito central: el permitir que éstas puedan ejercer con-trol sobre el establecimiento de decisiones políticas y, almismo tiempo, presentar demandas que de otra manerapodrían ser excluidas, condición que deberá ser neutrali-zada y contenida mediante la elección de representantesnacionales. Una dimensión de participación y de inclusiónque responde a la especificidad y particularidad de lasdemandas locales y cuya presencia es legítima en el siste-ma político, pero que deberá tener su contrapartida en unaestructura bicameral del sistema de representaciones5.

Solamente en este contexto podría cobrar importanciala elección distrital uninominal, si está suficientementecontrabalanceada por representaciones que expresenniveles más altos de abstracción política. De igual manera,la modificación de la forma de Estado en dirección federa-lista podría ser un complemento institucional adecuadoen esta dirección, tema, sin embargo que excede los obje-tivos de este tratamiento.

La reconstitución de los canales de representaciónSi se observan los resultados electorales durante los

últimos 25 años de vigencia de la Constitucionalidad en elEcuador, nos encontramos frente a una realidad insoslaya-ble: no existen representaciones o partidos con arrastrenacional; existen, sí, partidos mayoritarios, pero exclusi-vamente a nivel de su región o localidad. Basta pensar enlos dos partidos que mayor votación han obtenido en losdistintos procesos electorales, el PSC en la Costa y la ID enla Sierra. Es probable que los quiebres regionales quecaracterizan al país conduzcan a ese tipo de representa-ción y de que la búsqueda de actores o representantesnacionales sea de todas maneras infructuosa. Esta situa-ción corroboraría la necesidad de pensar, no sólo en unreplanteo radical de los partidos, de sus dimensiones pro-gramáticas, ideológicas y de valores y conductas políticas,sino también en aquello que parecería ser lo fundamental:el establecimiento de una cultura política de coexistenciaentre diferentes, de diálogo y deliberación, como presu-puesto para la producción de verdaderas voluntadescolectivas, por tanto para la construcción de alianzas quesustenten procesos decisionales. Alianzas que no necesa-riamente sean excluyentes de posturas minoritarias o con-testarias, sino que abran espacios para su expresión yconstitución en cuanto tales.

La reconstitución de los canales de representación notendría que ver solamente con la reactivación de la capa-

cidad de intermediación de los partidos políticos, sino conla promoción de un sistema de partidos que funcionecomo espacio plural de representación de las diferenciasque constituyen la realidad social y política del Ecuador, yque por lo tanto trabaje con una cultura de colaboración yde corresponsabilidad en la conducción de la políticapública. La existencia de un sistema de partidos apunta nosolamente a garantizar una amplia representación pluralde las partes sociales, y de la diferenciación de intereses ydemandas que están en juego en la vida social y política,sino que contribuye a conformar consensos y alianzas y aagregar voluntades en función de la construcción de orien-taciones de política de corte más universal y estratégico.6

El problema parecería radicar en los mecanismos paragenerar un sistema de partidos consistente, por lo cual eltema clave de discusión es el carácter de la representación.La discusión y el acuerdo sobre programas parecería ser elespacio de las agregaciones políticas; la definición progra-mática, si bien debe ocupar a cada partido y organizaciónpolítica y debe ser una de sus orientaciones prioritarias,debe también, y seguramente de manera más importantey crucial, comprometer al conjunto de los actores; el pro-grama y su discusión debe proyectarse a un nivel quesupere las diferenciaciones de partido y alcance cotas másaltas de abstracción política e institucional. Todo esto pre-supone cambios institucionales en normas, leyes y regla-mentos, como las leyes de elecciones y de partidos políti-cos, pero debe convertirse en patrimonio de la nueva cul-tura política que exige la dimensión de la complejidad quecaracteriza al Ecuador de hoy. En este contexto es coheren-te la necesidad de eliminar la obligatoriedad del voto,como un mecanismo que conduzca a una mayor defini-ción racional, deliberativa y espontánea en la formulaciónde las preferencias políticas.

De esta manera, frente a la incapacidad de los partidosen constituirse como fuerzas de representación nacional,por la composición diversa y fragmentada del electorado,le compete al sistema político la tarea de construir unavoluntad decisional colectiva, creando los incentivos ade-cuados para poner en funcionamiento un verdadero siste-ma de partidos, el cual produce una síntesis fundamental,la que resulta de su función de regulación de la interac-ción de las fuerzas sociales y políticas.

Todas estas líneas de reforma institucional solamentepodrán activarse a condición de que los actores políticoshagan suya la exigencia de operar dentro de marcos deracionalidad política y de legitimación democrática, la

6 Un sistema de partidos que coordine adecuadamente las funciones de gobierno y deoposición, la existencia de mayorías y minorías, es el mejor dispositivo para fundamen-tar la formación de políticas públicas, que gocen de mayor legitimidad en cuanto cons-trucciones colectivas de la política.

5 En esta dirección apunta la propuesta del semi presidencialismo de Hernández; cf. V.Hernández, “Una revisión sobre el debate en torno al presidencialismo”, en esta Revista.

4 Si algo importante puede resaltarse del paradigma de gobernabilidad y de la lógicadel blindaje de la política económica, es el logro de la estabilidad macroeconómica y laneutralización del uso populista y rentista del presupuesto público; una dimensión quedeberá preservarse, pero ya no al costo de la exclusión de la representación y del con-trol político. El fortalecimiento de sistemas de planificación estratégica y su vigenciacomo soporte a decisiones consensuadas por los sistemas de representación y de gobier-no, pueden ser complementos institucionales necesarios en esta dirección.

La reconstitución de los

canales de representación

no tendría que ver sola-

mente con la reactivación

de la capacidad de inter-

mediación de los partidos

políticos, sino con la pro-

moción de un sistema de

partidos que funcione

como espacio plural...

Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador Los paradigmas del presidencialismo en el Ecuador

9392

Luego de la caída del Gobierno del CoronelGutiérrez, en nuestro país se inició el debate entorno a su futuro político. Como siempre el tema

fundamental que vuelve al tapete de la discusión es el dela gobernabilidad y no puede ser de otra manera cuandovivimos una permanente inestabilidad política que atentaa la condición necesaria para avanzar en el desarrollo.

Se ha pretendido sostener que el tema de la gobernabi-lidad en nuestro país pasa por la necesidad de fortalecer ala función ejecutiva y más concretamente las atribucionesdel Presidente de la República, en nombre del régimenpresidencial.

Sin embargo la experiencia histórica demuestra que eltema de la gobernabilidad no tiene que ver exclusivamentecon la organización de la institucionalidad del Estado, sinofundamentalmente, con la lucha y búsqueda consecuentepor erradicar la pobreza, el desempleo, atención a las nece-sidades básicas de la población, democratizar el acceso a losservicios públicos, fortalecimiento del aparato productivo,manejo ético de los asuntos públicos, la defensa de laConstitución y particularmente de los derechos humanos.

En definitiva acceder a condiciones de gobernabilidaddel País implica la construcción permanente de una ver-dadera democracia social y la realización del EstadoSocial de Derecho.

La tendencia política que ha sustentado en nuestro paísel fortalecimiento de las facultades del ejecutivo, paraalcanzar la gobernabilidad, nos ha conducido, finalmente,a que tengamos un presidente omnímodo, un verdaderomonarca constitucional, a tal punto de reconocerse comodictócrata, en una palabra un régimen presidencialistaabsorbente que ha ido cada vez minando las facultadesdel Parlamento Nacional, rompiendo el necesario equili-brio político y las mediatizaciones sociales necesarias parael ejercicio del poder político.

Es justamente alrededor de esta condición omnímodadel Ejecutivo, que se han fraguado los más grandes actosde corrupción, al haberle rodeado de atribuciones exclusi-vas y excluyentes que se asumen en el gabinete secreto ylos ministerios sin el control de la opinión pública y sin laparticipación del parlamento nacional.

Desde el retorno al orden jurídico constitucional a fina-les de la década del 70, y cada vez que hemos llegado acrisis políticas agudas, se ha recreado el debate en torno ala gobernabilidad, se han efectuado reformas constitucio-nales, se han realizado consultas nacionales, y hastahemos pasado por una Asamblea NacionalConstitucional, sin que nuestro país , se pueda alcanzarcondiciones de un verdadero ejercicio democrático delpoder, un mínimo acuerdo nacional para establecer unaagenda de Estado que nos permita sentar las bases para eldesarrollo económico y social.

Por el contrario se han agudizado los enfrentamientospolíticos y sociales, la corrupción, se ha concentrado lariqueza y la pobreza, y somos menos soberanos en el ejerci-cio de las decisiones gubernamentales, a tal punto que, concontadas excepciones, hemos vivido de políticas de ajusteeconómico y fiscal y en general de las imposiciones del FMI,todo lo cual ha significado una creciente defraudación a laesperanza, a las utopías e ideales del pueblo ecuatoriano.

Una cosa es cierta: hemos llegado a tal momento de lahistoria nacional en la que al parecer o aprovechamos lacrisis para dar un paso adelante como país, dando satis-facción a todos los ideales represados de un pueblo deses-perado, o en su defecto se abrirá un período de enfrenta-mientos donde peligrará la propia unidad nacional y lapropia supervivencia del Estado ecuatoriano.

Hoy se abre un nuevo debate nacional, una nueva con-sulta, se habla de reformas constitucionales y hasta de lanecesidad de una Asamblea Nacional Constituyente y porlo tanto de una nueva Constitución; se dice que vamosfundar una nueva República, que atrás debe quedar lacorrupción política, económica y social, y que nunca másdebe volver el nepotismo, el enriquecimiento injustifica-do, la imposición de intereses grupales, en fin nuevos can-tos de sirena se escuchan a nivel nacional.

Pero en este mismo momento en que se escriben estaslíneas, la oligarquía más rapaz y corrupta, retrógrada yantipatria, aliada a los tenedores de los papeles de ladeuda y de los omnipresentes señores de las finanzasinternacionales, conspiran y preparan una ofensiva ferozfrente al intento del actual ministro de economía y finan-zas, Rafael Correa Delgado por imponer un manejo sobe-rano, democrático, humanista y social de la economíanacional; no quieren oír de inversión productiva, de inver-sión en educación, salud, fomento de la producción, forta-

Las reformas constitucionalesCarlos Castro Riera*

* Profesor de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Estatal de Cuenca. Ex-Consejal. Izquierda Democrática.

lecimiento de los servicios públicos, es decir quieren aho-gar desde el nacimiento mismo una esperanza para lasnuevas generaciones.

Es en este marco y para contribuir al debate nacionalque me permito formular algunas propuestas de reformapolítica del Estado como participación de un ciudadano,preocupado por el destino de nuestra nación y por que noqueremos que nuestra lucha sea una vez más ahogada,arrebatada, manipulada por quienes no tienen ningunasensibilidad para con el pueblo, y particularmente paracon los intereses de la patria.

Reformas Constitucionales

Organización del Estado y Descentralización1. Proponemos la administración del Estado con cuatro

niveles: el gobierno: nacional, elgobierno provincial o intermedio, elgobierno municipal o local y el gobier-no parroquial, de tal manera que todaslas instituciones, órganos y organismosque constituyen desmembramientosdel Estado nacional sean absorbidospor el gobierno provincial o el gobier-no municipal en sus respectivas com-petencias.

Esto significa hacer una verdaderapoda de instituciones que coexisten ycompiten con los ConsejosProvinciales y Municipales, y por lotanto los recursos materiales, huma-nos y económicos pasarían a losgobiernos seccionales, pues tal situa-ción ha sido una fuente de clientelis-mo politiquero, de corrupción y deminar los recursos y competencias de los gobiernos inter-medios y municipales.

2. Establecer en la Constitución el Sistema Nacional dePlanificación, fortaleciéndole institucionalmente, gene-rando mecanismos de coordinación de la planificaciónnacional, provincial, cantonal y parroquial, estableciendola obligatoriedad de que los planes de desarrollo se ciñana la planificación jerárquica superior.

3. Es necesario retomar la planificación a nivel nacio-nal, provincial, cantonal y parroquial, para racionalizarlos presupuestos, utilizar eficientemente los recursos,establecer agendas nacionales y seccionales de desarrollo,con políticas estratégicas estables, que estén al margen delas vicisitudes políticas de los gobiernos de turno, asícomo erradicar la improvisación como la demagogia y elmanejo populista de la inversión de los recursos de tal

manera de establecer una prelación de obras y servicios. Es necesario introducir nuevas disposiciones constitu-

cionales que garanticen de manera más efectiva, la auto-nomía de los gobiernos seccionales y los procesos de des-centralización , así como el traspaso automático sin inge-rencias del gobierno central de la participación de losgobiernos seccionales en el presupuesto general delEstado, pues caso contrario no es posible hacer realidad laadministración descentralizada del Estado por los chanta-jes políticos del gobierno central al manejar caprichosa-mente las transferencias económicas.

4. Asignar como competencia de los ConsejosProvinciales el manejo del medio ambiente en el sectorrural de su jurisdicción por lo que deberán crearse al inte-rior de los Gobiernos provinciales la Dirección de GestiónAmbiental; y, conjuntamente con el manejo de las cuencas

y micro cuencas hidrográficas de sujurisdicción, la administración de losrecursos hídricos, incluyendo la facul-tad de concesión de los derechos de usoy aprovechamiento del agua.

Consecuentemente el personal y elpresupuesto del Consejo Nacional deRecursos Hídricos en cada provincia,pasarán a depender de los ConsejosProvinciales pues debe propenderse ala distribución técnica de los recursoshídricos, ya que en la actualidad el usoy el aprovechamiento del agua estánenvueltos en una maraña de litigios yconflictos que se ventilan judicialmen-te en las oficinas de las agencias delCNRH, existiendo juicios que ya llevandécadas sin solución.

El Consejo Nacional de RecursosHídricos únicamente debe permanecer como órgano deconcesión para trámites de aprovechamiento de agua solici-tados para proyectos de envergadura provincial o nacional,de tal manera que las concesiones de derecho de uso y apro-vechamiento de agua a nivel provincial serán resueltas porla Dirección de Recursos Hídricos que se creará en cadaConsejo Provincial; y, los recursos de apelación serán resuel-tos por un Consejo de Recursos Hídricos que se creará encada provincia

5. Constitucionalizar disposiciones que garanticen yefectivicen la distribución de las rentas y presupuesto afavor del sistema educativo básico, medio, las universida-des, y al sistema de atención primaria de salud nacional,especialmente de los hospitales generales y maternidadesdel Estado.

6. Flexibilizar el sistema de la reforma constitucional,

La tendencia política que

ha sustentado en nuestro

país el fortalecimiento de

las facultades del ejecutivo,

para alcanzar la goberna-

bilidad, nos ha conducido,

finalmente, a que tenga-

mos un presidente omní-

modo, un verdadero

monarca constitucional...

Las reformas constitucionales

94 95

y normar en el sentido que para reformas que impliquentransformaciones en las relaciones de las funciones delEstado se requerirá de consulta popular.

Función Legislativa 1. Devolver al Congreso Nacional la facultad de inicia-

tiva y legislación en materia económica y tributaria, asícomo la ratificación de los tratados y convenios interna-cionales, pues no de le puede mantener al CongresoNacional con una camisa de fuerza frente al absolutismoPresidencialista que dirige unilateralmente la economía ylas relaciones exteriores del país, por lo que es necesarioun manejo soberano de nuestros recursos, y de la políticainternacional.

2. Incluir como causal para la cesación de funciones delPresidente de la República, la revocatoria del mandatopor parte del Congreso Nacional, con el voto conforme delas dos terceras partes de sus integrantes, por violacionesflagrantes a la Constitución que pon-gan en riesgo el sistema jurídico cons-titucional del país. La experiencia his-tórica ha demostrado, por un lado,que es necesario mecanismos dedisuasión frente a las conductas dicta-toriales y, por otro, flexibilizar el siste-ma de recambio constitucional.

3. Establecer como causal para lacesación de las funciones del diputa-do, el abandono de las condicionespolíticas en las cuales fue electo, conexcepción de los casos en los que seexija la disciplina partidaria o del votopara actos violatorios de laConstitución,

4. Regular de mejor manera lafacultad de objeción (veto) presiden-cial de las leyes, equilibrando las rela-ciones del Congreso Nacional comoórgano a quien compete la función legislativa, con elEjecutivo que abusa de su condición de colegislador privi-legiado.

5. En las normas constitucionales sobre la actuación delos diputados, debería prescribirse que únicamente pue-den presentar proyectos de leyes con objeto y ámbitonacional, para fortalecer la unidad nacional, evitar posi-ciones demagógicas y regionalistas. La iniciativa para pre-sentar proyectos de leyes de interés y ámbito específica-mente de una provincia, debería estar en manos del res-pectivo gobierno provincial, o si se trata de leyes regiona-les, en una mancomunidad.

Función Judicial1. Imponer garantías para que entre inmediatamente

en vigencia la unidad jurisdiccional en el país, de talmanera que todos los magistrados y jueces que dependende la Función Ejecutiva, pasen a la Función Judicial; y,especialmente se limite la aplicación de la jurisdicciónespecial de los tribunales policiales y militares a aquellosdelitos de naturaleza específicamente policial o militar yasegurar que todos los casos de violaciones de los dere-chos humanos se sometan a los tribunales ordinarios,debiendo en consecuencia, establecerse áreas de justiciaespecializada en materia policial y militar, dentro delSistema Judicial Ordinario.

2. Para llenar vacantes en la Corte Suprema de Justicia,debe exigirse como requisito que el magistrado tenga títu-lo académico de cuarto nivel, y bajar la edad mínima parapoder optar por el cargo, pues no se justifica, que existien-do hoy, recursos humanos con capacitación de postgrado

en diversas disciplinas jurídicas, no seaproveche su formación académica,tanto más que las oportunidades yofertas de cursos de postgrado se hangeneralizado en el país. Por lo demásno veo justificativo para imponer quela edad mínima sea de 45 años, que nosea el obstáculo perverso y mezquino anuevas generaciones.

3. Los Jueces, Ministros de las CortesSuperiores de Justicia, TribunalesDistritales, Corte Suprema de Justicia ylos Vocales del Consejo Nacional de laJudicatura, no pueden ser integrantesde la Federación Nacional deServidores Judiciales, pues no puedenestar subordinados a la dirigencia y laafiliación gremial que exige defensa deintereses grupales que pueden entraren contradicción con otros grupos ciu-

dadanos usuarios del servicio de justicia; y, no se puedeentender que se pretenda tener calidad moral y jurídica,para juzgar delitos y acciones por daños y perjuicios aquienes paralizan constantemente al país.

Independencia de los Órganos de Control1. La designación del Contralor General del Estado, del

Ministro Fiscal, y Superintendente de Bancos, por parte delCongreso Nacional debe hacerse de una terna propuestapor organizaciones de la sociedad civil, pues a más de serorganismos de control de enorme sensibilidad social, espreocupación ciudadana su necesaria despartidización.

miembros del Tribunal Constitucional deberán poseer títulode cuarto nivel en derecho constitucional o político.

Prelación de las inversiones en el presupuesto general del Estado

1. Proponemos la inclusión en la Constitución Política de laRepública de algunas normas de las más generales que orien-ten la formación del presupuesto, y entre ellas una que esta-blezca un orden de prelación para la distribución de los recur-sos presupuestarios en la que se parta priorizando la inversión

en salud, educación, seguridad social,entre otros; así como establecer disposi-ciones que prohíban las inversiones sun-tuarias mientras no estén satisfechasnecesidades prioritarias en cualquierterritorio del país, pues no se puede com-prender que en el presupuesto nacionalconsten partidas para escenarios deporti-vos en pueblos donde no existe aguapotable, alcantarillado, energía eléctrica,dispensarios médicos.

Régimen de Partidos Políticos1. Para la determinación de los can-

didatos a nivel cantonal y provinciallos partidos políticos deberán nominarlos mismos por lo menos en tres reu-niones del máximo organismo demo-crático del partido a nivel seccional,

debiendo ser ratificados por las directivas provinciales; y,tratándose de candidatos a diputados deberían ser ratifica-dos por la directiva nacional de los partidos.

2. Los dirigentes de los partidos políticos tanto en las pro-vincias como a nivel nacional podrán ser reelectos por unasola vez luego de lo cual podrán serlo pasando un período.

Algunas Disposiciones TransitoriasConstitucionales

1. Debería establecerse que en el plazo de noventa días,la Comisión de Legislación y Codificación presente alCongreso Nacional un proyecto de Ley que contenga lareducción del número de normas y cuerpos normativosvigentes en el país, para de una vez por todas barrer conla “basura” normativa, especialmente de la legislaciónemanada desde el ejecutivo de tal forma de simplificar elsistema jerárquico normativo de nuestro objetivo, pues esla maraña legal una condición más para la corrupción.

2. En el plazo no mayor de un año, la Comisión deLegislación y Codificación deberá codificar los principalescuerpos de leyes primarias y secundarias del país en las mate-rias: Civil, Laboral, Penal, Mercantil, Financiera y Tributaria.

Independencia de la Organización Electoral y participación democrática

1. El Tribunal Supremo Electoral debe convertirse enuna Corte Nacional de Elecciones con integración inde-pendiente de los partidos y movimientos políticos,debiendo sus integrantes ser designados por un mecanis-mo de decisión de la sociedad civil, y exigiendo a sus opo-nentes un hoja intachable de vida y título de cuarto nivelen ciencias jurídicas, preferentemente en derecho consti-tucional o ciencia política.

2. Debería revisarse las normas que tie-nen que ver con la representación popular,estableciendo reglas electorales democrá-ticas que den cabida a la representación delas minorías y que al mismo tiempo respe-ten la voluntad de las mayorías; y, se debe-ría prohibir el cambio de las reglas electo-rales de una elección a otra, para evitarque las reformas a las normas electoralesexpresen intereses partidistas coyuntura-les, debiendo darse cierta estabilidad en elsistema proporcional de distribución delas representaciones populares.

Independencia del TribunalConstitucional y defensade la Constitución

1. La esencia y la vivencia delEstado de Derecho, reside fundamen-talmente en el imperio y defensa de la Constitución y porlo tanto del control de la Constitucionalidad, debiendo elmáximo tribunal de dicho control estar librado de influen-cias particulares, grupales, partidistas, de las demás fun-ciones del Estado, del Gobierno nacional de los gobiernoslocales y de los gremios empresariales, laborales o de cual-quier índole.

Por ello proponemos que el Tribunal Constitucional seanombrado a través de un mecanismo o procedimiento pormedio del cual sea la ciudadanía quien nomine a sus inte-grantes a su vez proponemos que el control de la constitu-cionalidad por parte del Tribunal pueda ejercerse de plenoderecho en los casos que llegare a tener conocimiento quelos reglamentos dictados por el Presidente de la República,o actos normativos de los Ministerios y de lasSuperintendencias este en contradicción con las disposicio-nes constitucionales; pues la experiencia nos demuestra quedesde la función ejecutiva se emiten reglamentos, abierta eintencionalmente inconstitucionales que perduran en tiem-po hasta que se declare la institucionalidad, si es que acasopor las restricciones existentes, alguien que tiene atribucióntoma la iniciativa de demandar la inconstitucionalidad. Los

Es necesario retomar la

planificación a nivel nacio-

nal, provincial, cantonal y

parroquial, para racionali-

zar los presupuestos, utili-

zar eficientemente los

recursos, establecer agen-

das nacionales y secciona-

les de desarrollo, con polí-

ticas estratégicas...

Los Jueces, Ministros de

las Cortes Superiores de

Justicia, Tribunales

Distritales, Corte

Suprema de Justicia y los

Vocales del Consejo

Nacional de la Judicatura,

no pueden ser integrantes

de la Federación Nacional

de Servidores Judiciales...

Las reformas constitucionales Las reformas constitucionales-

96 97

La crisis institucional que vive el Ecuador afecta con

mayor intensidad al eje del sistema democrático.

El Congreso Nacional es la institución más des-

prestigiada y sus integrantes, dada la perniciosa generali-

zación reinante, sujetos del irrespeto, desconsideración y

negativa calificación por un mayoritario sector de la ciu-

dadanía. Que se vayan todos, es el grito dirigido, especial-

mente, a los diputados. No hay duda de que buena parte

de ellos han hecho méritos suficientes para el rechazo ciu-

dadano, pero es injusto y falso que todos los legisladores

merezcan semejante actitud.

El Congreso, no sólo en el Ecuador, merece, generalmen-

te, negativa calificación. La dificultad de demostrar labor

efectiva es especialmente aguda en el caso de un cuerpo

colegiado integrado por cien personas que responden a las

más diversas ideologías, partidos e intereses. Es en el par-

lamento en donde se refleja de manera clara la situación

nacional: partidos debilitados, dirigencia sin renovación

permanente -no sólo la política-, improvisación -que afecta

a todos los sectores-, intereses de todo tipo, legítimos e ile-

gítimos, ahí representados. La mediocridad es tan generali-

zada, que es más fácil señalar los pocos diputados respon-

sables, capaces, preparados. Pero en este estado de cosas, ni

ellos se salvan de la censura generalizada.

Muchos son los motivos para haber llegado a esta

situación. La falta de partidos políticos que cubran real-

mente el espectro nacional ha debilitado su representativi-

dad, presentándolos, aún a los ideológicos y honestos,

como representantes de intereses subalternos, desvalori-

zando su posición. Las reformas introducidas por la

Asamblea en 1998 conspiran contra el mejor funciona-

miento y la efectividad, tanto legislativa como fiscalizado-

ra. El absurdo incremento de diputados, que llegó a 112 y

que para reducirlo buscó el camino fácil de la eliminación

de la diputación nacional, regionalizó más la representa-

ción y dificulta una visión nacional de las cosas. También

la eliminación del Plenario de las Comisiones Legislativas

y la reunión del Pleno de los 100 diputados los diez meses

del año, deteriora su imagen.

Es dramático constatar como las mediciones técnicas

realizadas a través de los años demuestran que a mayor

tiempo de sesiones del Congreso, mayor es su caída ante

la opinión pública. El período mejor evaluado es el que

reunió a los legisladores durante los sesenta días del perí-

odo ordinario que establecía la Constitución anterior y

convocó a un solo período extraordinario que duró tres

días, y que, paralelamente, tuvo la mayor producción

legislativa en el Plenario de las Comisiones Legislativas.

La reforma que establece que el Congreso sesione todo el

tiempo contribuye, irónicamente, a su menor producción

y a su deterioro.

Esta inefectividad produce que la acción legislativa sea

cada vez más dependiente de la Función Ejecutiva. De la

revisión de la legislación ecuatoriana de la última década

se puede comprobar que un altísimo porcentaje de leyes

aprobadas por el Congreso tiene su origen en el Ejecutivo

y son pocas y de menor trascendencia las de origen pro-

piamente legislativo.

Asimismo, el abuso que del juicio político se hizo en el

pasado, llevó a la Asamblea de 1997 al otro extremo: privó

a los diputados de instrumentos válidos y efectivos para

ejercer la acción fiscalizadora. La interpelación contempla-

da en la Constitución vigente no surte ningún efecto prác-

tico, porque la remoción del interpelado queda a criterio

del Presidente de la República, disminuye su efectividad y

ha dado lugar a las más infelices negociaciones con el

gobierno de turno por parte de diputados llamados inde-

pendientes, que no hacen otra cosa que valorizar política e

inclusive mercantilmente su posición en cada ocasión.

Y esta situación es muy mala para el funcionamiento

democrático del país. Un Congreso debilitado y despresti-

giado da lugar a los abusos y atropellos de que ha sido

víctima el país en el pasado inmediato.

La censura sin destitución ni efectos prácticos, la iniciati-

va privativa del Presidente de la República en temas tributa-

rios y de división territorial, fortaleció la autoridad presiden-

cial notablemente, contrarrestando así la tónica anterior en la

que la pugna casi crónica entre las dos funciones, maniataba

al ejecutivo. Pero el robustecimiento del presidencialismo,

implícito en la Constitución vigente, no debe implicar el

debilitamiento del Congreso al extremo de inutilizarlo.

Se imponen, sin duda, reformas a la constitución

La reforma del Congreso NacionalAndrés Vallejo*

* Vicealcalde del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito. Izquierdda Democrática

misma de la función legislativa. Reformas que recojan la

experiencia de los veinticinco años pasados, para que ni se

reediten los enfrentamientos estériles en un país de caní-

bales políticos, ni se deteriore de la manera acelerada que

lo hace, la función legislativa.

Está demostrado el error cometido por la Asamblea

Constitucional al aumentar el número de sus integrantes.

Criterios teóricamente válidos como el de mayor repre-

sentatividad y equilibrio regional incidieron en la dema-

gógica inflación que subió de 73 a 112 el número de dipu-

tados, cuya revisión es indispensable si se quiere un ade-

cuado funcionamiento del Congreso. Ojalá en esa revi-

sión, difícil porque implica renunciamiento en la repre-

sentación numérica provincial, no impere el criterio local

sobre el nacional. Cuando existe la necesidad ineludible

de profundizar en la descentralización o autonomías, se

hace más necesaria la representación nacional, por lo que

debe retomarse la elección de diputados nacionales, elimi-

nados a partir del 2003. Una adecuada combinación de

representación nacional y provincial ayudará a su mejor

funcionamiento, en todo sentido.

Otro aspecto fundamental es el relacionado con el

período de los legisladores. No es bueno el sistema ante-

rior de dos años con renovación casi total a la mitad del

período presidencial, ni cuatro años sin renovación alguna.

La eliminación de las elecciones intermedias está cau-

sando el efecto previsto: agotamiento de la ciudadanía que

ya no soporta a los diputados, como sucedió en el período

1979-84. Lo apropiado es establecer un sistema de renova-

ción parcial por minorías y mayorías, que oxigene el

ambiente político, sin traumatizar la composición del

Congreso, como sucedía cuando se reemplazaban todos

los diputados provinciales. Así, su período sería de cuatro

años, para lo que se debe establecer una disposición tran-

sitoria para la primera elección, estableciendo el mecanis-

mo respectivo. Debe aprovecharse la buena experiencia de

los Concejos municipales que combinan renovación con

estabilidad, morigerando la tendencia que lleva a todos los

gobernantes a creer que cada gobierno funda el país.

Sesiones ordinarias sesenta días al año y extraordina-

rias como excepción, restablecimiento del Plenario de las

Comisiones Legislativas Permanentes, renovación parcial

a mitad del período, equilibrio práctico para restablecer la

efectividad en la función fiscalizadora del Congreso,

diputados nacionales y provinciales en menor número

que el actual, pueden reconformar el adecuado funciona-

miento del Congreso Nacional, cuyo deterioro no interesa,

o no debe interesar, a nadie que crea que el sistema demo-

crático, en el que el equilibrio e independencia de las fun-

ciones del Estado, es fundamental.

La reforma del Congreso Nacional

98 99

La legitimación o re legitimación del sistema derepresentación y de partidos políticos constituye eleje más urgente de la reforma política que requiere

el Ecuador. Aceptarlo no implica soslayar otros temas,tanto o más importantes, como la crisis del presidencialis-mo, el bloqueo Ejecutivo-Legislativo, el imperativo de ladescentralización y las autonomías, la limitación de lasfunciones de FF. AA. dentro del sistema democrático, entreotros, sino enfatizar la necesidad impostergable de corregirlas actuales dificultades y defectos del sistema de represen-tación, en la perspectiva de que el Ecuador no repita losescenarios de conflicto político extremo que ha sufrido enlos últimos años. A partir de este diagnóstico, considera-mos que la base de cualquier reforma constitucional y legalal sistema político ecuatoriano debe comenzar por unatransformación tanto de la representación y los partidoscomo del sistema electoral de modo que, una vez restitui-da la autoridad política a nivel nacional, se pueda avanzaren reformas que mejoren sustantivamente la calidad delsistema democrático y fortalezcan el Estado de derecho.

I. El problema: la ilegitimidad de la representación política nacional

El Ecuador, entre diciembre y abril pasados, se encon-traba ante una situación similar a la que vivió el Perú a ini-cios de los años noventa, a saber, el intento de constituir unrégimen autoritario y concentrador de todos los poderespor parte de un Ejecutivo electo democráticamente. Lamovilización ciudadana y la acción de contraloría social demedios de comunicación independientes lograron evitar laconsolidación de ese proyecto autoritario, que en el vecinopaís tardó casi diez años en ser desmontado, con una fac-tura de violación a los derechos fundamentales y unacorrupción generalizada de toda la institucionalidad exis-tente. Mientras el régimen de Fujimori consiguió capitali-zar para sí el desprestigio y la crisis de representación delos partidos políticos peruanos de la época, politizandosectores contrarios a la partidocracia y sumándolos a su

proyecto, en el caso del Ecuador, Gutiérrez, junto a susaliados Bucaram y Noboa, fracasó en expandir la base deapoyo a su proyecto autoritario y antipolítico, no obstante,durante la crisis el gobierno experimentó un repunte en elapoyo de algunos sectores de la población, especialmente,los beneficiados de las políticas clientelares del régimen.1

Hubo varias razones para la limitada consolidación deGutiérrez, a diferencia de Fujimori. Quizá, la principal seencuentre en que los cambiantes apoyos partidarios queconsiguió Gutiérrez a lo largo de su gobierno, le impidie-ron la enunciación de un proyecto nítidamente anti parti-dos o anti clase política. De una u otra manera, Gutiérrezsiempre tuvo a partidos como sus aliados.

En su Orígenes del totalitarismo, Hannah Arendt des-taca el hecho de que la consolidación de los regímenestotalitarios pasa por la expansión del apoyo popular. Eltotalitarismo requiere del apoyo de las masas y, en regíme-nes democráticos, ese apoyo opera mediante la moviliza-ción de las poblaciones contrarias a los partidos, las mis-mas que encuentran en un caudillo la representatividadque no reconocen en los partidos que hacen el sistema.Así, el totalitarismo se consolida a través de la difusiónmovilizadora del discurso antipolítico, anti partidos, antiestado de derecho y anti democracia.2

Algo de aquello tuvimos en los meses en que el régi-men de Gutiérrez intentó concentrar todos los poderespúblicos y acabar con la “oligarquía corrupta” y el llama-do “febres-borjismo”. Su proyecto, empero, no contó conla reacción favorable de un segmento de la sociedad, tam-bién contrario a los partidos tradicionales o no representa-do por los mismos, que experimentó un proceso de politi-zación contraria al intento anti-político del régimen. No setrató, por tanto, de un proceso de politización liderado oapoyado por los partidos a pesar de que algunos de ellos,la ID y Pachacutik, especialmente, quisieron dirigirlodesde espacios como asambleas municipales y provincia-

Legitimar el sistema de partidos y la representaciónCésar Montufar y José Valencia*

* Algunas de las ideas que constan en la sección II de este trabajo han sido discutidas,en mayor o menor grado, con instancias de Participación Ciudadana. Este artículo norepresenta, sin embargo, la posición oficial de PC sobre los puntos expuestos.

1 Según datos de Informe Confidencial, la imagen del presidente Gutiérrez bajó a nivelesde popularidad de 18 por ciento en Quito y 12 por ciento en Guayaquil para el 2 de octu-bre de 2004. Luego de ello, en medio de la crisis, la popularidad presidencial experimentóun repunte significativo a 34 por ciento en Quito y 29 por ciento en Guayaquil, para el 12de febrero de 2005. Cuatro días antes de su caída, es decir, el 16 de abril, Gutiérrez man-tenía una popularidad de 24 por ciento en Quito y 38 por ciento Guayaquil.

2 Hannah Arendt, Los orígenes del totalitarismo. México, Taurus, 2004, pp. 392-393.

les, siendo las de Quito y Pichincha las más activas. Setrató de un proceso de politización paralelo, ciudadano,que reaccionó en contra de todo el establecimiento políti-co, Gobierno y oposición, incluidos. Solo en ese momento,el proyecto autoritario de Gutiérrez fue arrasado por unaoleada de movilización ciudadana, politizada desde unfuerte impulso antipolítico, pero en contra tanto delGobierno como de los partidos de la oposición.

En ese sentido, y de manera paradójica, la caída deGutiérrez no representó un triunfo de la oposición política;no fue una victoria de los partidos que desde el Congresose opusieron al proyecto de inconstitu-cional concentración de los poderespúblicos. Fue también una derrotapara ellos, quienes no tuvieron másque reaccionar ante un asedio ciudada-no que también les objetaba. Es así quelos partidos de la oposición ganaronpoco o nada con lo ocurrido en térmi-nos de credibilidad y aceptación ciuda-danas. Sus niveles de impopularidadcontinúan siendo irrisorios; hecho queno es reciente sino que persiste cadavez con mayor gravedad en la últimadécada. Por consiguiente, el problemacentral de la democracia ecuatorianaradica en el virtual colapso de la legiti-midad de la autoridad política nacio-nal. En el Ecuador, se desplomó larepresentación legítima a nivel nacio-nal, en contraposición como los niveles aceptables de legi-timidad de varios liderazgos seccionales. Ese es el núcleodel problema; sin resolverlo ninguna otra transformación oreforma surtirá efecto.3

Un sistema democrático requiere de una representa-ción reconocida como legítima. Aquello no es función dela popularidad, credibilidad o aceptación de la autoridadsino resultado de sus actuaciones sean reconocidas por losciudadanos como portadoras de alguna noción del interésgeneral. Siguiendo a Max Weber, la legitimidad implica lavigencia de una autoridad con la capacidad de emanarhacia la sociedad comandos obedecidos con independen-cia de cualquier interés. Esa función, entre otras, debencumplir los representantes que toman decisiones de carác-ter público, las que deben ser aceptadas como expresión

de lo que Weber califica “la creencia en la legitimidad”,que en un esquema de dominación racional se articularí-an alrededor de normas impersonales, abstractas y gene-rales.4 Es así que, y aquello es decisivo, la representaciónpolítica cumple con la función de unificar el cuerpo polí-tico o, en otras palabras, de actuar como cemento que unelos distintos y disímiles intereses y demandas en unasociedad, en un solo proyecto, en una sola voluntad.

El papel unificador del cuerpo político ha sido una delas funciones principales de la representación políticamoderna desde Hobbes.5 De ahí que, cuando la represen-

tación falla o se encuentra al borde delcolapso, como sucede en el Ecuadorcontemporáneo, la unidad de propioEstado se pone en riesgo. No deberíasorprendernos, en ese sentido, que si lacrisis de representación nacional no serevierte, las demandas de grupos loca-les por mayor autonomía conspire, enel lago plazo, contra de la unidad de laRepública. Lo anterior no es de ningu-na manera un planteamiento anti des-centralización o anti autonomías.Reconocemos en las propuestas enca-minadas a que el Ecuador asuma unmodelo de organización política yterritorial de autonomías constituyeuna condición indispensable paraafianzar la unidad nacional. Empero,la actual crisis de representación nacio-

nal hace que la consecución de este objetivo dependa de lareconstitución, aunque sea mínima, de la legitimidad de laautoridad política nacional. Sin ella, las autonomías notendrían estructura nacional en donde afincarse. Ejemploscomo los de España son muy importantes para la actualsituación ecuatoriana. Allí, el régimen autonómico fueadoptado sobre la base de partidos y liderazgos políticosnacionales. Sin aquel sustento, el afianzamiento de formasde democracia local sencillamente hubiera causado elestallido de la unidad del Estado.

A partir de estas premisas, la reforma política querequiere el Ecuador debiera reestructurar el sistema departidos y la representación para, al menos, garantizardos aspectos: por un lado, asegurar su capacidad paraexpresar las demandas de la sociedad y reclutar cuadrosidóneos de gobierno y, por otro, fomentar la responsabili-

3 La representación política a escala nacional vive una seria crisis de carácter crónico.No es una novedad que instituciones como el Gobierno Nacional, el Congreso y los par-tidos políticos gocen de muy escasos niveles de confianza ciudadana. Tuvimos partidos yliderazgos nacionales hasta principios de los años noventa, pero desde entonces la muni-cipalización del liderazgo político ecuatoriano ha sido una tendencia irreversible. A pro-pósito se puede revisar el último informe de Michell Seligson, Auditoría de la democra-cia, Ecuador 2004. Quito, CEDATOS-Universidad de Vanderbilt, 2004, p. 42.

4 Max Weber, Economía y sociedad. México, Fondo de Cultura Económica, 1996. Verespecialmente la sección correspondiente a los Tipos de dominación, página 170; y a laSociología de la dominación, páginas 696 y 697.

5 Este tema se encuentra desarrollado en César Montúfar, “Déficit de representación einnovación democrática en América Latina”, manuscrito, 2004.

El problema se encuentra

a nivel nacional en donde

las organizaciones repre-

sentativas existentes esca-

samente son expresión de

aspiraciones colectivas y

actúan, por lo general,

como agencias empleado-

ras de personal sin prepa-

ración ni vocación...

Legitimar el sistema de partidos y la representación

100 101

dad política de los representantes. Respecto a lo primero,la reforma política debiera promover el surgimiento deestructuras partidarias que actúen como eficaces media-doras entre las demandas de la sociedad nacional y lasdecisiones estatales, y recluten funcionarios capacitadospara las actividades de gobierno. A nivel local, como lohan anotado varios estudios, los partidos existentes en elEcuador cumplen medianamente estas funciones derepresentación.6 El problema se encuentra a nivel nacionalen donde las organizaciones representativas existentesescasamente son expresión de aspira-ciones colectivas y actúan, por lo gene-ral, como agencias empleadoras depersonal sin preparación ni vocaciónpara la función publica. Así, en estos26 años de democracia, los partidosunos menos que otros, se han tornadoestructuras cerradas, menos partidos ymás maquinarias electorales, con capa-cidad de orquestar campañas en quepueden, incluso, obtener triunfos elec-torales pero sin voluntad ni destrezapara representar a los electores.

Con relación a lo segundo, la refor-ma política debiera apuntar a la con-solidación de un sistema representati-vo responsable, políticamente hablan-do. Una democracia representativa noes una vía solo en una dirección, la dela entrega por parte de los electores de un mandato deconfianza a los elegidos, sino un constante intercambio yrespuesta de los segundos frente a sus mandantes. En elEcuador, los partidos y movimientos existentes actúan sinresponsabilidad política frente a sus electores. La demo-cracia ecuatoriana funciona solamente en la vía de la elec-ción, procesos electorales en que los candidatos ofrecen alos electores obras y proyectos sin que existan mecanis-mos ni prácticas que exijan a los mandatarios hacersecargo, responsabilizarse, de los planteamientos o prome-sas sobre las que se eligieron. Además de ello, las organi-zaciones actúan en la oscuridad, sin mecanismos reales detransparencia ni fiscalización de los recursos financieroscon los que operan. No obstante, la legislación ecuatoria-na establece financiamiento público para las organizacio-nes políticas y, además, permite financiamiento privado,no se efectiviza ningún mecanismo real de transparenciani rendición de cuentas. En suma, durante el períododemocrático, se ha consolidado en el Ecuador un sistema

de partidos sin responsabilidad política y que opera enuna casi total impunidad.

La situación actual tiene muchas causas. Podríamosremitirnos a la ausencia de carácter y liderazgo de la diri-gencia política ecuatoriana. Existe en ese sentido eviden-cia abrumadora que demuestra que los líderes políticosdel país se mueven en un esquema autoritario, caudillista,personalista, anti institucional, contrario a cualquieresquema democrático. No obstante su importancia, eneste texto no vamos a abordar este aspecto. Más bien, nos

concentraremos en los problemas cons-titucionales y legales, en los incentivosnormativos para que el nuestro país sehaya desarrollado, en los últimos 26años de democracia, un sistema derepresentación cerrado, sin responsabi-lidad, impune y particularista.

En fin, la transformación de la polí-tica y de la democracia ecuatorianapasa por una refundación genuina delsistema de partidos y del liderazgopolítico. Esta refundación no puedeproducirse a medias. La creación deun sistema de partidos representativoy responsable requiere la adopción demedidas políticas y reformas constitu-cionales y legales que establezcan unnuevo horizonte de legitimidad parael sistema representativo ecuatoriano.

II. Reforma constitucional y legalEl sistema de representación política interconecta a

los partidos y al régimen electoral, la normativa decampañas electorales y las regulaciones de rendiciónde cuentas. Para renovar a los partidos ecuatorianos, esmenester no sólo tomar medidas que reformen lasestructuras internas de éstos, sino también incorporarurgentes transformaciones en el defectuoso sistemaelectoral, de campañas y de control ciudadano a losdignatarios electos. A continuación identificamos algu-nas reformas que a nuestro criterio se deben empren-der de modo urgente para renovar y fortalecer el siste-ma ecuatoriano de representación política, en general,y los partidos políticos, en particular. Adicionalmente,se proponen reformas que eviten la influencia partida-ria sobre el control constitucional y los organismos decontrol, defecto que ha sido uno de los elementos quemayor distorsión han causado sobre el funcionamientodel Estado de derecho en el Ecuador.

1. Reformas al sistema electoral

1.1. Conformar una autoridad electoral despar-tidizada en que sus funciones jurisdiccionales y deadministración se encuentren divididas

La actual constitución del Tribunal Supremo Electoral(TSE) y de los tribunales electorales provinciales conrepresentantes de partidos políticos, limita las condicio-nes de independencia institucional y jurisdiccional de losorganismos encargados de velar por la idoneidad del sis-tema de representación política. Para remediar este sensi-ble problema, no hay otra opción que convertir al TSE enuna corte especializada en juzgar infracciones relativas alfuncionamiento de los partidos, al desarrollo de eleccio-nes y a los gastos de promoción de campañas.

El nuevo TSE estaría conformado por magistrados novinculados a los partidos y, de este modo, idealmente,libres de interferencias y ajenos a componendas. De mane-ra concomitante, ya que el TSE se concentraría exclusiva-mente en la administración de justicia, sería menestercrear un “instituto nacional electoral”, que tendría elencargo administrativo de controlar el funcionamiento delos partidos, la organización de los comicios y el monito-reo del gasto de publicidad en campañas electorales.

La referida división de funciones, entre lo jurisdiccional ylo administrativo, no es una novedad. Ya ha sido propuestaen el Ecuador y varios países la tienen establecida, aunque enalgunos de éstos se asigne la acción jurisdiccional en materiaelectoral a la Función Judicial.

1.2. Establecer distritos electorales uninomina-les y homogéneos para elegir a diputados

Para establecer una más estrecha vinculación entremandantes y mandatarios, entre diputados y votantes,conviene al país el establecimiento de distritos electoraleshomogéneos –por ejemplo de 150 mil electores- para esco-ger a los miembros del Congreso Nacional. Los ciudada-nos votarían en el distrito de su domicilio. Los candidatosdeberán residir y/o trabajar de manera permanente en eldistrito al que se postulen. Cada provincia elegiría almenos un diputado, y contaría con un distrito electoraladicional si constituidos los distritos, queda un residuo de75 mil votantes o más. Si el residuo fuera inferior a 75 milvotantes, éstos se distribuirán proporcionalmente entrelos demás distritos provinciales. El trazado de los distritoscorrerá a cargo del TSE seis meses antes de cada elección,sobre la base de las parroquias actualmente establecidas,en cuanto fuere factible. Sólo se modificará el trazado delos distritos de una provincia cuando el número de votan-tes dé para la creación de uno nuevo.

Un Congreso establecido a través de distritos electora-

les, de la manera expuesta, representaría con mayor fide-lidad la composición demográfica del país; reduciría elnúmero de integrantes del Congreso a alrededor de 67; y,facilitaría la rendición de cuentas a los votantes.

La elección de diputados por distritos electorales uni-nominales promovería, además, la concertación de alian-zas entre fuerzas políticas de cada circunscripción electo-ral y, en última instancia, la racionalización del número departidos en el Congreso Nacional. A fin de contrarrestarcon mayor efectividad las tendencias al clientelismo polí-tico, crónicas en el escenario nacional bajo cualquier siste-ma electoral, se debería adoptar un régimen más severopara controlar y sancionar a los diputados que interven-gan indebidamente en la administración pública, enespecial en la gestión de cargos o partidas presupuesta-rias. El Código de Ética del Congreso se aplicaría, paraestos y otros casos, de manera automática y por unacomisión mixta cuyos miembros serían tanto legislado-res como el Presidente de la CCCC y el Contralor. Lacomisión estaría abierta a la veeduría ciudadana.

1.3. Adoptar un sistema de repartición de esca-ños que permita adecuada representación de lasminorías en órganos pluripersonales seccionales

El sistema de distritos para las elecciones al Congresogeneraría una representatividad acorde con la distribu-cion demográfica y la configuración de las regiones ysubregiones del país. Por su parte, para los consejos pro-vinciales, concejos cantonales y juntas parroquiales seránecesario adoptar un sistema de repartición de escañosque se sustente del principio básico de mantener la repre-sentación proporcional de los votantes y garantizar a lavez la participación de minorías establecida en laConstitución. El actual sistema imperiali modificado,adoptado irregularmente por el TSE, deberá ser sustituidopor uno posiblemente similar al método D’Hont y norma-do en la propia Constitución.

1.4. Fortalecer la institución de control del gastoelectoral estableciendo no solo techos sino pisos degasto, a través de la adjudicación gratuita de fran-jas de publicidad

Es preciso garantizar condiciones relativamente iguali-tarias de gasto en las campañas electorales, fortaleciendolas disposiciones existentes respecto a topes de inversiónde los candidatos antes y durante las campañas electora-les. Igualmente, el Fondo de Reposición del GastoElectoral deberá emplearse de forma exclusiva para facili-tar a todos los candidatos un acceso mínimo, en condicio-nes de igualdad, a los medios de comunicación por mediode la adjudicación gratuita de franjas de publicidad –porejemplo: a través de promover debates entre los candida-

6 Esta tesis ha sido demostrada por Flavia Freidenberg, Jama, caleta y camello. Lasestrategias de Abdalá Bucaram y el PRE para ganar las elecciones. Quito, UniversidadAndina Simón Bolívar y Corporación Editora Nacional, 2003, pp. 28-29.

En justicia, los partidos y

los políticos ecuatorianos no

son todos corruptos ni irres-

ponsables. Existen excepcio-

nes, quizá, en todos los par-

tidos pero el problema radi-

ca en la inexistencia de un

sistema de partidos demo-

crático y en el virtual

colapso de legitimidad...

Legitimar el sistema de partidos y la representación Legitimar el sistema de partidos y la representación

102 103

tos en cadenas de radio y televisión, o de la difusión deanálisis comparativos de los planes de trabajo elaboradospor los propios medios y/o entidades académicas.

1.5. Aplicar el 5% de votos mínimos que debeobtener un partido para eliminar aquellos con pocoapoyo popular

La Constitución debe precisar en detalle el alcance y laaplicación de esta disposición a fin de evitar que los parti-dos la transgredan a través de maniobras políticas yentendimientos que prevengan la eliminación de aquellospartidos con escaso apoyo en las urnas. La reforma debe-ría establecer que se eliminarán del registro a los partidosy movimientos que no obtengan el 5 por ciento de losvotos validos en las elecciones del Congreso, para el casode las organizaciones nacionales, y del Consejo Provincial,en el caso de las provinciales.

2. Reformas al régimen de partidos políticos

2.1. Actualizar permanente los requisitos de ins-cripción de los partidos políticos

El Art. 115 de la Constitución, que se desarrolla en laLey Orgánica de Partidos Políticos, señala los requisitosque debe tener una agrupación para constituirse en parti-do político. Tal disposición debe complementarse a fin deincluir la normativa de funcionamiento democrático inter-no que se señala en el siguiente punto. Además, se debe-ría disponer la periódica actualización de los requisitos deinscripción –cada cuatro años, por ejemplo-, en particularen lo tocante a los programas de acción política, la infor-mación de la estructura nacional y el número de afiliadosque establece la ley. La determinación de un nuevo marcode representación como el que se sugiere en este trabajo yla necesidad de reactivar el sistema político nacional fren-te a la crisis actual, constituyen una oportunidad para quetodos los partidos actualicen los requerimientos de ins-cripción y se insufle así nueva vitalidad a la representa-ción política nacional. Para mantener reconocimientolegal, los partidos deberán tener una organización basadaen los principios democráticos. Se deben establecer nor-mas que permitan el acceso de los ciudadanos a los parti-dos y exijan a éstos que definan sus acciones y decisionesfrente a asuntos públicos trascendentales mediante con-sultas entre la dirigencia y las bases. Los partidos debenser participativos: elegir sus directivas en votacionesabiertas y con participación de mujeres y jóvenes en losporcentajes que la ley señala para las elecciones generales,contar con efectivas normas de rotación de la dirigencia,elegir a sus candidatos de modo democrático, como porejemplo en primarias, y garantizar la consulta periódica

de las bases con la dirigencia del partido.

2.2. Capacitar nuevos cuadros y elaborar planesde trabajo con recursos del Fondo PartidarioPermanente

Los recursos de este Fondo deberían ser dedicadospara formar a sus militantes y capacitar a cuadros degobierno. Se podría establecer un sistema de becas en lasuniversidades del país en programas académicos deadministración pública, economía y otros temas relaciona-dos con la gestión pública. La ley normará este sistema deforma que se evite el nepotismo y otro tipo de abusos.

2.3. Democratizar el financiamiento de los par-tidos en gastos permanentes y electorales

Es imprescindible evitar que los partidos sean rehenesde unos cuantos donantes y defender que su financia-miento opere de modo transparente. La independenciaeconómica y transparencia financiera se debe materializarespecialmente en lo tocante a las campañas electorales,cuando más recursos se invierten y más posibilidades hayde que el dinero comprometa al partido con el donante yle aliene de los votantes –o que quien aporta a una campa-ña electoral se convierta en el “mandante” del partido,visto de otro modo-.

Resulta por ello imperativo (a) limitar las contribucio-nes individuales a las campañas electorales; (b) difundirla lista de contribuyentes durante la campaña electoral -post facto la información es parcialmente útil para elvotante-; (c) poner claros límites máximos de gasto elec-toral, que sean reales y se reajusten con el tiempo; (d) con-trolar el gasto electoral exclusivamente en cuanto a lapublicidad a través de medios de comunicación, lomedular del gasto y lo más factible de vigilar; (e) eliminarla posibilidad de contribuciones directas o indirectas depersonas jurídicas -al fin y al cabo los ciudadanos candi-datos y votantes son individuos de carne y hueso, y nocorporaciones-; y, (f) prohibir tajantemente la propagandade los gobiernos central y seccionales para promocionarobras, funcionarios o candidatos, seis meses antes del ini-cio y durante la campaña electoral. Estas regulacionesdeberían contar, para ser efectivas, con un régimen de san-ciones de severidad gradual, de acuerdo a la gravedad dela falta, y un mecanismo administrativo y judicial efectivoe imparcial que las aplique; observación que nos lleva alsiguiente punto.

2.4. Disponer transparencia informativaLos partidos deben ser tansparentes. A más de sus

finanzas, que deben ser de dominio público -inclusive através de auditorías públicas anuales por empresas desig-

nadas por el TSE-; su documentación oficial y los registrosde sus reuniones formales deben hallarse disponibles paratoda su militancia, si no abiertos a la ciudadanía en gene-ral. Las actividades que se desarrollen con recursos delestado se deben sujetar, según ya se dispone, a las normasde la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a laInformación Pública.

2.5. Facilitar el ejercicio del derecho de revoca-toria del mandato y extenderlo al Jefe de Estado

El derecho de revocatoria del mandato consagrado enla Constitución, depende hoy de disposiciones que en lapráctica impiden su ejercicio y se encuentra además atra-vesado por un sinnúmero de zancadillas reglamentarias.Para que sea un derecho efectivo, se debería reducir elexorbitante porcentaje de firmas hoy requeridas para laconvocatoria a consulta de revocación el mandato y elimi-nar el requisito burocrático de que los organismos electo-rales (conformados de momento por los propios partidos)“califiquen” una propuesta antes de someterla al pronun-ciamiento popular.

Con respecto a este tema, no hay explicación válidapara que la Constitución exima al Presidente de laRepública de someterse a un procedimiento de revocato-ria del mandato. Precisamente el jefe del estado es la dig-nidad que con más razón debe responder por sus actos enel poder y estar presto al juicio ciudadano sobre sus actua-ciones, inclusive compareciendo a las urnas. Con respectoal Presidente se aplicaría similar reglamentación para elejercicio ciudadano del derecho de revocatoria del manda-to que para otras dignidades -sólo se podrá ejercer unavez durante su mandato, y en el segundo o tercer año delmismo, exclusivamente-.

Los diputados electos que transgredan los límites desu mandato según la ley, deberían recibir sanciones efec-tivas por parte de una instancia de control con un altogrado de independencia frente al Congreso7 -la que apli-caría además el Código de Ética-, a más de encarar unposible proceso de revocatoria de sus mandatos.

Es imprescindible acabar con aquel interesado sofismaque esgrimen con frecuencia los políticos ecuatorianospara abandonar su plataforma electoral y gobernar a suantojo: que, una vez electos, no se deben a sus electoressino al país entero. Este no es sino un subterfugio paraevadir la responsabilidad con sus mandantes y actuar conoportunismo y cálculo. Por supuesto que un dignatarioelecto se debe a la ciudadanía en general -del país, la pro-vincia o el municipio que dirigirá en su mandato- pero, sedebe añadir, en función de precisamente ejecutar el pro-grama de gobierno con la que concurrió a las urnas y ganóla elección. El incumplimiento de los planes de trabajo,

sea por incapacidad o por voluntad propia del funciona-rio electo, debe ser causal efectiva de que la ciudadaníapueda votar por la revocatoria del mandato, como hoyconsta en la Constitución y la ley.

2.6. Eliminar progresivamente a los movimientospolíticos

La ley debería establecer que todo movimiento político,tras participar en una elección, dé inmediatamente los pasosnecesarios para convertirse en un partido político. Ningúnmovimiento debería poder participar en más de una elec-ción como tal. Si bien el mecanismo de movimientos permi-te una expedita incorporación a procesos electorales de ciu-dadanos o grupos independientes, abusar del sistemapuede llevar a establecer distintos requerimientos legales,que ponen a los partidos en injustificada desventaja.

3. Reformas que garanticen la primacía de laConstitución y la autonomía e independenciapartidaria de los organismos de control

En la medida en que los partidos políticos actúen comooperadores de influencia y manipuladores de ciertas insti-tuciones del Estado, su legitimidad frente a la ciudadaníase verá afectada o se debilitarán, aún más, con respecto agrupos sociales y económicos que buscarán chantajearlos.Por esta razón, y con la intención de depurar el sistemapolítico y el Estado de derecho de la distorsión que causala partidización de instituciones que deberían mantenerseal margen del juego político, resulta imprescindible pre-cautelar la independencia del Tribunal Constitucional asícomo también de instituciones de control como laContraloría General del Estado, la Procuraduría, elMinisterio Fiscal General y la Defensoría del Pueblo.Todas estas instituciones deberían conformarse a travésde procesos que garanticen la selección independiente demagistrados y principales directivos de cada una de ellas.El modelo que la ley prevé para escoger la nueva CorteSuprema de Justicia, con ciertos ajustes, ofrecería unmarco para alcanzar el objetivo aludido.

III. El horizonte de una nueva representaciónEn justicia, los partidos y los políticos ecuatorianos no

son todos corruptos ni irresponsables. Existen excepcio-nes, quizá, en todos los partidos pero el problema radicaen la inexistencia de un sistema de partidos democráticoy en el virtual colapso de legitimidad nacional de lasorganizaciones políticas existentes. En ese sentido, laexplosión de la protesta ciudadana dio un mensaje claro:esta ilegítima estructura política debe desaparecer, dando

7 Ver sección II, punto 1.4 de este trabajo.

Legitimar el sistema de partidos y la representación Legitimar el sistema de partidos y la representación

104 105

paso para una renovación completa de la acción políticaen el Ecuador. No se trata de que el “¡fuera todos!” posi-bilite la irrupción de personajes nuevos pero con los mis-mos vicios que quines han sido expulsados del poder.Aún más, el legado de Gutiérrez y de Sociedad Patrióticadebe prevenirnos sobre los riesgos de una antipolíticabasada en el oportunismo y la improvisación. Ha queda-do comprobado que detrás de la anti política y la críticatotal al régimen de partidos se ciernen proyectos caudi-llistas y autoritarios y no una democratización real delsistema político ecuatoriano. Aquello, sin embargo, comobien lo entendió el movimiento de los “forajidos” quepuso fin al autoritarismo de Gutiérrez no debe conducir-nos a apoyar a las maquinarias electorales existentes,como si éstas fueran en verdad partidos políticos, sino aabrir los cauces de una participación política, genuina-mente democrática, que genere un sistema de partidosresponsable y representativo.

Esta renovación de los partidos y del sistema ecua-toriano de representación política demanda reformasconstitucionales y legales, que no puede dejarse alalbur de las propias organizaciones políticas, presasde dinámicas que justamente han provocado la crisisque vivimos. La legislación sobre partidos y el siste-ma de representación política debe tener un caráctergeneral para uniformar la esencia democrática de la

representación, ofrecer un trato equitativo y de exi-gencia cívica a todos los partidos por igual, y conso-lidar parámetros de transparencia y respetabilidadque posibilite reconstruir la legitimidad de la autori-dad política nacional, ahora en crisis.

Adicionalmente, y de manera complementaria, serequiere de un shock político, de un “borra y va denuevo” que posibilite una genuina refundación de los par-tidos y movimientos existentes. Para ello, proponemosque en la Consulta Popular anunciada se pregunte a loselectores sobre la eliminación del registro electoral detodos los partidos y movimientos políticos inscriptosactualmente en el TSE y los tribunales electorales provin-ciales. Sobre esta base, todas las organizaciones existentesestarían obligadas a “refundarse”, a actualizar sus princi-pios y programas, a reconstituir su militancia, recogernuevamente firmas entre los ciudadanos y reinscribirse.Ello, igualmente, daría oportunidad al surgimiento denuevos partidos y liderazgos.

En suma, sin partidos democráticos no hay un sistemapolítico genuinamente democrático, y sólo con éste sepuede garantizar el respeto a los derechos de la persona yde las colectividades, la promoción del bien común y ladefensa de los grupos más vulnerables de la población.

Quito, junio de 2005

Las reglas de la participación electoral

Balance crítico de los límites del sistema electoralecuatoriano y propuesta de cambios legales quepermitan corregir y potenciar una participaciónmás efectiva y real

Dado el corto espacio disponible, a través de estetrabajo se procederá a señalar y comentar losprincipales aspectos a ser considerados y analiza-

dos en referencia al tema electoral.A efectos del trabajo posterior, cabe efectuar una prime-

ra y necesaria puntualización cual es la de que todos losgrupos que de alguna manera se organizan y tienden aparticipar en política, bajo cualquiera de sus formas, yacceder al poder del Estado, necesariamente constituyengrupos políticos, al margen de cuál sea la denominaciónque adopten: partidos, movimientos o inclusive gruposque se califiquen como de independientes, y, no existe enla actualidad otra forma de participación directa en políti-ca más adecuada, sin perjuicio del control a que debe suje-tarse la misma, a lo cual nos referiremos con posterioridad.

Una segunda y necesaria aproximación a efectuarse, essituar en su momento histórico las leyes de partidos yelecciones, y, al efecto, se observa que el retorno a lademocracia a finales de los años setentas, plantea unaserie de retos al sistema democrático ecuatoriano produc-to del manejo económico, social y político anterior: a pre-texto y al amparo del denominado boom petrolero, si biense produjo un inusitado desarrollo económico, también segeneraron diversos mecanismos que provocaron y aúnprovocan graves distorsiones dentro de la economía, loscuales llevarán a la generación, agravamiento y profundi-zación de serias inequidades sociales cuyas manifestacio-nes persisten hasta nuestros días, debido, entre otrosaspectos, a la implementación de un sistema que propicióuna desigual concentración y redistribución de la riqueza,una inadecuada política de incentivos estatales que pro-vocará en muchos casos la priorización y práctica demodelos proteccionistas, especulativos y de fácil gananciaen lugar del desarrollo tecnológico y competitivo en

diversas áreas del aparato productivo, aparato productivoque, por otra parte, no asumirá su reto de actuar dentrodel campo privado y de mercado, sino que optará por exi-gir y contar con el fácil apoyo estatal, sin visión para gene-rar y ampliar mercados y que incapaz de generar empleoprovocará que sea el Estado quien asuma tal rol y crezcade manera desmesurada, además se observa una inapro-piada priorización de lo urbano sobre lo rural en cuanto ala inversión de recursos, la concentración de aquellos enciudades como Quito y Guayaquil, los ingresos y la inver-sión se destinan tan sólo en contados casos a obras deinversión así como al establecimiento de actividades noproductivas pero rentables a corto y mediano plazo, endetrimento de obras de programas, proyectos y obras deinfraestructura de largo alcance, en especial en las áreasde electricidad, petróleo, salud y medio ambiente.

Reflejo de la crisis social que se avecina se observa, porejemplo, el crecimiento de ciudades como Quito yGuayaquil, que se constituyen en polos de desarrollo y deconcentración poblacional y de recursos, frente a un desa-rrollo desigual e inequitativo de otras ciudades, y, comoconsecuencia de dicho crecimiento y desarrollo el requeri-miento e incapacidad de satisfacción de nuevas necesida-des, mientras se siguen acumulando y generando otras,llegando un momento en que deben ser satisfechas demanera acuciante, u ofrecerse su solución, caldo de culti-vo del populismo.

Por otra parte, el retorno a la democracia encuentra aun Estado enfrentado a un significativo y nunca antesvisto endeudamiento externo que pesará significativa-mente en las posteriores décadas y condicionará enmucho las obligaciones de la caja fiscal, y, el accionar y laimplementación de las propuestas de los partidos queaccedan al poder.

Por último, debe señalarse que el sistema político tradi-cional anterior a la reforma se encontraba desgastado, elbipartidismo conservador-liberal entró en crisis, surgennuevos actores sociales y políticos frente a los viejos parti-dos, que empiezan a presentar serias fisuras que los lleva-rán a su extinción, así como se observa el surgimiento enlo político de grupos poblacionales de los estratos medios,producto de la confrontación político- ideológica vividadurante los años 60 y 70.

Bajo estas premisas fundamentales, se emprendió en

Las reformas electoralesErnesto Pazmiño Granizo*

* Diputado de la República por la Provincia de Bolívar

Legitimar el sistema de partidos y la representación

107106

una reforma institucional política, entendiendo que lospartidos políticos debían convertirse en los órganos deformación político ideológica, y, frente a la inexistentepropuesta educativa en la formación de ciudadanos queasuman funciones públicas, asumieron además el papelde capacitadores técnicos de cuadros para la gestión esta-tal, por tanto, a éstos les correspondía actuar como inter-mediarios entre la sociedad civil y los mecanismos depoder, y, que la participación de la ciudadanía deba cana-lizarse a través de aquellos. Los partidos, de tal manera,adquirían diversas obligaciones ante la sociedad.

Es por ello que a través de la Ley de Partidos y la Ley deElecciones de la época, se establecen aspectos tales como:

• La exigencia de que, para inte-grar un partido político, aquel debetener un número mínimo de afiliadosy una organización nacional, así comoque para pervivir debe obtener en laselecciones un número mínimo desufragios

• El establecimiento de un fondo par-tidario, tendiente a fortalecer el accionarde los partidos, a través de la percepciónde dinero de manera proporcional alnúmero de votos obtenidos;

• Con el objeto de fortalecer laimplementación de una coherentevisión política y técnica en la gestiónestatal, tan solo los partidos políticospueden presentar candidatos a laselecciones, y, éstos deben ser afiliadosa los partidos;

• Con el objeto de evitar el establecimiento y perma-nencia de grupos de poder hacia el interior de los partidosque puedan condicionar su accionar futuro, y, fortalecersu accionar democrático interno, no estaba permitida lareelección para ninguna dignidad de elección popular;

• Las alianzas entre fuerzas políticas, son permitidas tansólo en cuanto a candidaturas unipersonales (Presidente yVicepresidente de la República, Prefectos y Alcaldes);

• Un sistema de elección cerrada, por listas, que tiendea privilegiar el voto ideológico o partidista por sobre elvoto personal, y, a fin de asegurar la representación deminorías, la utilización de un sistema de representaciónproporcional por cuocientes y residuos;

• A fin de garantizar la representación, legitimidad yposterior gestión, quien fuera electo Presidente de laRepública debía obtener a su favor el 50% por de los sufra-gios válidos, caso contrario se originaba una segundaronda electoral entre los dos candidatos más opcionados;

• Con el objeto de asegurar una adecuada implementa-

ción de los programas de gobierno propuestos, el ejercicioen el poder de las diversas dignidades era de 5 años.

• Con el fin de evitar la excesiva influencia de gruposde poder económico en las diversas campañas, frente a lascandidaturas y en la contienda política, se establecentopes máximos de espacios diarios en los medios recomu-nicación para la propaganda electoral;

• Con el objeto de ampliar y profundizar en la partici-pación democrática, se establece el voto obligatorio a par-tir de los 18 años, facultativo para las personas mayoresde 65 años y los analfabetos, sobre estos últimos hay queseñalar que antes no tenían derecho al voto;

• Por último, en este breve recuento, cabe señalar quea fin de evitar una indebida ingerenciade grupos de poder, y, asegurar un ade-cuado contrapeso democrático, elmáximo organismo de control electoralestaba integrado por representantes delos 3 poderes del Estado.

Pese a lo favorable de las propues-tas contenidas en el marco legal, lareforma fue insuficiente e inconclusa,y, durante el transcurso del nuevoperiodo democrático se incorporaron,además, diversos disposiciones quelejos de mejorar el sistema electoral ensu conjunto se convirtieron en obstá-culos que complicarían el desarrollo yaplicación de la propuesta, tales comolas elecciones intermedias, que obli-garán a quienes participan en política,

no sólo a los partidos políticos, a privilegiar el electora-lismo que permita acceder al poder a personas que apa-rentemente gozan de popularidad frente a la formacióno incorporación en los procesos electorales de cuadrospropios, personas ajenas a las tiendas partidistas que enciertos casos no presentaban una adecuada formaciónideológica o técnica, el desgaste de los partidos frente apermanentes contiendas electorales externas e internas,la no descalificación de los partidos que no alcanzabanel porcentaje mínimo de sufragios requerido por la ley ypor el contrario la proliferación de grupos políticos, laeliminación de los montos máximos permitidos de pro-paganda electoral y su posterior control de manera ine-ficiente, la reforma del máximo organismo de controlelectoral y su integración con afiliados a partidos políti-cos y eventualmente su subordinación a aquellos, etc..

A continuación señalaremos muy brevemente aquellosaspectos que deben ser considerados dentro de las refor-mas electorales que deben efectuarse en el país:

1.- Formación para la gestión estatalLa tarea de formación técnica en la gestión estatal, no

puede constituir una a cargo de los partidos políticos. Eneste sentido, si bien son plausibles las propuestas inicia-das por diferentes centros de educación superior, aquellasaparecen de manera descoordinada y sin constituir partede una política de estado. Deben plantearse, por parte delestado, políticas y programas tendientes a establecer unadecuado sistema de desarrollo y manejo de recursoshumanos hacia el sector estatal, e implementarse carrerasde corto y mediano plazo destinadas a la formación decuadros técnicos para el sector público, en sus diversasmodalidades y especialidades.

Esta reforma, si bien no aparece-ría propia del sistema electoral, esvital para el desarrollo futuro delpaís y se encuentra íntimamenterelacionada con éste.

2.- Voto obligatorio u opcional.Una de las propuestas en debate

señala que al establecerse la obligacióndel voto, concurren a las urnas perso-nas que, sin un conocimiento adecua-do de la realidad política y sus impli-caciones, por desconocimiento o porinducción votan por determinadospartidos, movimientos o personas. Ensentido contrario, se asevera que elconocimiento o desconocimiento de larealidad política no garantiza un votoconsciente, y, que el establecer que elvoto sea opcional, elitiza el proceso y tendería a favorecera determinados grupos políticos con suficiente capacidadde marketing político, y, evita que aquellos sectores menosfavorecidos, que son quienes perciben directamente la ade-cuada o inadecuada gestión, a través de la ejecución o node obra estatal que satisfaga adecuadamente sus necesida-des, puedan pronunciarse precisamente, como una veedu-ría social, al ejercer su derecho al voto, sobre la gestión delas autoridades públicas.

3.- Voto de los ecuatorianos residentes en el exterior.

El derecho de los ecuatorianos que residen en el exte-rior a ejercer el voto, pese a haber sido incorporado en elordenamiento jurídico, no ha sido regulado a fin de quepueda hacerse efectivo, y, dada la actual coyuntura,podría encontrarse vinculado con la discusión y la posi-ción que se adopte frente a la obligatoriedad del voto.

Al respecto, debe considerarse el derecho de aquellos a

pronunciarse en un proceso electoral, y, la reforma debeincluir mecanismos que faciliten tal participación.

4.- Voto de los miembros de la fuerza pública.Un punto controversial de la reforma la constituye el

otorgar el voto a los miembros de la fuerza pública,aspecto que también podría relacionarse con el voto obli-gatorio o facultativo.

Al respecto, debe observarse que por su especial natura-leza, la fuerza pública por principio no es deliberante, y, elincluir a sus miembros en contiendas de tipo político podríagenerar graves y funestas consecuencias para la democraciaen general y para la estabilidad y gobernabilidad del país.

Por ello, no considero pertinenteque se otorgue el derecho al voto a losmiembros de la fuerza pública.

5.- Fondo partidario.Como quedó señalado, el fondo

partidario fue creado con el objeto defortalecer la participación de grupospolíticos que eventualmente podríanencontrarse en desventaja frente aotros que contaren con apoyo de gru-pos o personas de mayor poder econó-mico, y, de tal manera, facilitar en con-diciones lo más igualitarias posibles, laparticipación democrática.

Por las condiciones en las cualeshan debido desarrollar su actividadlos partidos políticos, se observa queen muchos casos dicho fondo no ha

sido adecuadamente orientado a fin de que los partidospolíticos cumplan con su actividad primordial, esto es, lacapacitación adecuada de sus militantes.

En tal sentido, se tornan necesarias reformas legalesque establezcan el conocimiento público del monto y des-tino de los fondos provenientes del mismo, no sólo duran-te las campañas electorales, como sucede, sino el uso totalde aquellos en cualquier tiempo.

Esta reforma podría implementarse concomitantementecon un control adecuado de los aportes que se efectúan a lospartidos y movimientos políticos, a fin de evitar la ingeren-cia extraña de grupos de poder económico en los mismos.Al respecto, podrían asignarse dichas facultades a la uni-dad de control del gasto electoral del Tribunal SupremoElectoral.

6.- Incorporación de movimientos políticosal fondo partidario

Los movimientos políticos, constituyen una expresión de

Las reformas electorales Las reformas electorales

el retorno a la democracia

encuentra a un Estado

enfrentado a un significa-

tivo y nunca antes visto

endeudamiento externo

que pesará significativa-

mente en las posteriores

décadas y condicionará en

mucho las obligaciones de

la caja fiscal, y...

entendiendo que los parti-

dos políticos debían con-

vertirse en los órganos de

formación político ideoló-

gica, y, frente a la inexis-

tente propuesta educativa

en la formación de ciuda-

danos que asuman funcio-

nes públicas, asumieron

además el papel de...

108 109

grupos políticos organizados, respecto de los cuales, en casode que el movimiento no se establezca sólo a efectos de unaelección, sino que permanezca la actividad política en el tiem-po, deberían aquellos ser partícipes del fondo partidario.

Sin embargo, esta reforma es concomitante con elhecho de que los movimientos asuman obligaciones simi-lares a las de los partidos políticos, por ejemplo, si la ciu-dadanía no les otorga respaldo popular, su cancelación enel registro correspondiente.

7.- Propaganda electoralComo quedó señalado, en su momento el sistema elec-

toral pretendió otorgar espacios igualitarios a los gruposque intervenían en política, normas que serían derogadasy últimamente reestablecidas, aunque la ley que reguladicha materia contempla una serie de vacios legales.

En tal sentido, a fin de garantizar la difusión de doc-trina e ideología, así como de los planes y programas delos candidatos, deberían establecerse espacios igualita-rios para su difusión, en los diversos medios de comu-nicación.

8.- Justicia electoral y conformación del Tribunal Supremo Electoral

Dada la conformación constitucional del TribunalSupremo Electoral, la reforma es de carácter constitucio-nal, y, debería estar orientada el establecimiento de unorganismo de control electoral independiente de los parti-dos políticos, conformado por ciudadanos que reúnanrequisitos quizás similares a los exigidos para Ministrosde la Corte Suprema de Justicia. Este organismo, sería elencargado de ejercer la justicia electoral.

Situación diferente se presenta en la organización,coordinación y ejecución de los procesos electorales, encuyos órganos, si bien no deben intervenir directamen-te los partidos o movimientos políticos, la estructuraen sí puede ser independiente del organismo de con-trol electoral y debe continuar a cargo de institucionesdel estado.

9.- Democratización de los procesos internos de lospartidos y movimientos políticos

Parte de la crisis institucional, se origina en la inade-cuada implementación de mecanismos democráticos a lointerno de los partidos políticos.

En tal sentido, la reforma debe estar orientada a:a. Una adecuada capacitación y formación, con un

empleo adecuado de los fondos otorgados por el Estado yun control eficiente de su destino; y,

b. Un mejoramiento de la participación electoral interna,la cual podría alcanzarse a través de la obligación de gene-

rar procesos internos de elección para la selección de candi-datos y mecanismos de elecciones primarias en los mismos.

10.- Distritos electoralesLa representación de los electos requiere de una rela-

ción directa con sus electores. En tal sentido, deberíanimplementarse distritos electorales para la elección deconcejales y consejeros. Para el caso de diputados, no esprudente aplicar dicho sistema pues sus funciones sonde carácter provincial y nacional y no de carácter local.El problema radica en determinar y establecer técnica-mente la circunscripción de los distritos electorales, encondiciones que no atenten contra la igualdad de otrosgrupos poblacionales, aspectos sobre los cuales habráque establecer fórmulas adecuadas que permitan dichotipo de elección.

11.- Elecciones intermediasHabíamos señalado que las elecciones intermedias

generaron un grave problema dentro de la gestión institu-cional partidaria, así como a la democracia en sí misma.

En tal sentido, quienes apoyan el mantenimiento delas mismas, aseveran que dichos procesos electoralespermiten efectuar una medición y veeduría social de lagestión estatal y sus instituciones, y, de tal manera “san-cionar” o provocar rectificaciones a la administraciónpública.

Sin embargo, dichos procesos electorales, dada laforma del actuar político ecuatoriano, se han convertidoen procesos muchos de ellos desestabilizadores, que nogarantizan la gobernabilidad del país y sus institucionespor lo cual considero pertinente se efectúe un profundoanálisis respecto de los mecanismos que las regulan.

12.- BicameralidadEl antiguo sistema ecuatoriano estableció la bicamera-

lidad, sin embargo, dado que la Cámara Alta o Cámaradel Senado se pronunciaba sobre los asuntos de la CámaraBaja o Cámara de Diputados, el trámite de aprobación dela ley era bastante engorroso.

En caso de incluirse la bicameralidad, debería dife-renciarse las funciones de cada una, y, podría estable-cerse, por ejemplo, que correspondería a la CámaraAlta las funciones de fiscalización, aprobación oimprobación de tratados internacionales, designaciónde funcionarios cuando así corresponda al CongresoNacional y aprobación de leyes orgánicas, y, a laCámara Baja las demás leyes.

Sin embargo, debe observarse que la existencia de 2cámaras plantea la necesidad de aumentar el número dediputados, o, que la reducción de su número sea menor.

13.- Elección de diputados en la primera o segundavuelta electoral

Durante la última etapa democrática, ha sido denomi-nador común del Ejecutivo el no contar con un grupo ade-cuado de legisladores que pueda respaldar de manera efi-ciente sus propuestas, ante lo cual gran parte de la activi-dad del Ejecutivo, y, de su desgaste, guarda relación conlos mecanismos que debe implementar en el CongresoNacional a fin de establecer mayorías afines a aquellas.

En tal sentido la elección de diputados podría ser trasla-dada a la segunda vuelta electoral, lo que garantizaría unarepresentación legislativa más coherente y fortalecida, y,optarse por un sistema mixto, la elección de diputados dela Cámara Baja en la primera vuelta electoral, y, de diputa-dos de la Cámara Alta en la segunda vuelta electoral .

14.- Asignación de escañosLos sistemas electorales aplicables a la asignación de

escaños, han generado una reciente polémica en el Ecuador.Si bien a nivel mundial no existen nuevos sistemas a

inventar, los ecuatorianos debemos optar por aquellosque constituyan los más adecuados para un mejorgobierno, en el caso, considero pertinente insistir en laaplicación de un sistema que asegure una adecuadarepresentación a quienes obtuvieron la mayoría de los

sufragios, con la necesaria participación de las minorí-as, como corresponde a todo sistema democrático, perosin sobrevalorar la participación de las minorías queluego, en suma, terminan convirtiéndose en los gruposque deciden las resoluciones, adquiriendo de hecho unmayor peso que aquel que representan.

15.- Rendición de cuentasPor principio, en toda sociedad democrática los electo-

res tienen el derecho a permanecer constantemente infor-mados de las gestiones y decisiones de sus representantes.

En tal sentido, debe incorporarse en la Ley de Eleccionesla obligación de quienes han sido electos de rendir cuentasanualmente a sus representados, para lo cual puede conside-rarse la reforma que en tal sentido he planteado ya a la LeyOrgánica de la Función Legislativa y ampliarse a las demásdignidades. Rendición de cuentas que debe producirse enlos primeros días de cada año en los locales de los tribunalesprovinciales electorales, a la cual acuda la ciudadanía y losmedios de comunicación de manera lo más amplia posible.

En todo caso, las reformas que se realicen deben garan-tizar una democracia realmente participativa.

Las breves reflexiones anteriores son de carácter perso-nal y en consideración también a la coyuntura, sin queellas representen una posición partidaria.

Las reformas electorales Las reformas electorales

110 111

Democracia y gobernantes, no son lo mismo

No participo de la opinión de que la democraciaha fracasado en nuestro país y en Latinoamérica.Si partimos del unánime criterio de que no es un

sistema perfecto pero que a pesar de sus debilidadesresulta una opción válida para el gobierno de las socieda-des, bien vale preguntarnos dónde radica el problema. Elsistema democrático se fue reinstituyendo desde 1978,luego de casi una década de dictaduras populistas y mili-tares, fincándose en él enormes expectativas, que rápida-mente fueron rebasadas por la realidad, puesto que, conuna dosis de ingenuidad, se pensó que resolvería todosnuestros problemas. Y no fue así. Sin embargo, permitiódesde entonces y hasta estos días la vigencia de derechosy garantías fundamentales, aunque algunos de ellos nopasaron de ser una enunciación teórica, y posibilitó tam-bién la incorporación activa de sectores que tradicional-mente habían sido excluidos en forma sistemática, comolos indígenas, por ejemplo.

A la par, la democracia ha sido el espacio propicio paraimportantes conquistas de género que han permitidodimensionar la significativa presencia de la mujer en lavida nacional; además de la reivindicación de sectores queantes no estaban visibilizados, como los jubilados y otrosgrupos vulnerables. Estas virtudes de la democracia sonfrecuentemente ignoradas, y a pretexto de la discusiónsobre la gobernabilidad, aquellas han sido menoscabadaso minimizadas, sin reparar en que una y otra, democraciay gobernabilidad, están ligadas y no pueden ser separa-das ni segmentadas, a menos que deliberadamente se pre-tenda imprimir un sesgo que oculte los méritos del siste-

“…cuanto más me esfuerzo por comprender lo que piensan, sienten, actúan los otros, tanto más lógicas y significativas me parecen sus actuaciones”.

Clifford Geertz

ma. Sin perjuicio de ello, es necesario reconocer que sucapacidad de reacción y respuesta fue superada por lavertiginosidad de las demandas sociales que cada vez hansido más diversas y crecientes al amparo del sistemademocrático, precisamente el espacio propicio para queaquellas se expresen.

Ahora bien, la democracia, por sí misma, no garantizael buen gobierno, y es quizá allí donde radica el problema.Si un gobernante es malo o inepto, no por ello se requiereo se justifica cambiar el sistema democrático. Habremosde preguntarnos más bien por las razones que la ciudada-nía tuvo para elegir a ese mandatario y entender el papelde los partidos políticos y su desenvolvimiento en el siste-ma. Dicho de otro modo, la democracia no genera ni es laresponsable de malos gobernantes, pero éstos sí puedendañar y severamente la confianza de la comunidad enaquella y menoscabar considerablemente su credibilidad.

Proyecto nacional e ideologías políticasEn mi opinión, el Ecuador carece de un proyecto nacio-

nal, de un proyecto de país al que se articulen todos enfunción de acuerdos mínimos que garanticen el desarrolloy conquistas fundamentales de beneficio común, es decir,que garanticen el bienestar colectivo. Siendo así, los parti-dos políticos están de inicio privados de un referente fun-damental para su accionar. Claro que en ellos, la ideologíaes la que define un norte de acción, la brújula para laorientación en su desenvolvimiento en cuanto conjunto depreceptos que configuran una doctrina política y que,como tal, contiene enfoques sobre la sociedad en todas susmanifestaciones. La ideología es, en definitiva, un marcoreferencial para la acción política y que, al confrontarsecon la realidad, mide su valor como tal. Siendo así, laacción partidista, animada por sus preceptos ideológicos,debe estar ligada a ese proyecto de país y actuar en fun-ción de aquel sin que en ningún caso implique una renun-cia a sus enfoques y postulados. Tan solo se trata de ade-cuar su accionar a la dinámica social, orientarlo a las nece-sidades fundamentales de la colectividad en el marco deun acuerdo que impida los obstáculos y elimine las posi-bilidades de boicot. De ese modo, se subordina el interésdel partido al interés nacional, y no a la inversa, como des-

Los partidos políticos:crisis, redefiniciones y reformaAndrés Páez Benalcázar*

* Abogado y doctor en Jurisprudencia. Licenciado en Sociología, con mención enCiencias Políticas. Diputado del Congreso Nacional. Izquierda Democrática.

graciadamente suele suceder.En el Ecuador, una clara definición ideológica no es pre-

cisamente una característica notable de los partidos.Aparte de la Izquierda Democrática de inspiración social-demócrata, el neoliberal Partido Social Cristiano, el parti-do demócrata cristiano (DP), el socialismo y el difuso par-tido marxista maoísta MPD, las demás organizacionespolíticas carecen de una clara orientación y tienen másbien un carácter abiertamente populista y más que parti-dos son empresas electorales subordinadas a interesesmuy concretos. Allí están el PRE, el PRIAN, la SociedadPatriótica 21 de Enero, el extinto PUR, entre otros,1 cuyo rolha sido verdaderamente perverso para la política nacional,puesto que, carentes de postulados ide-ológicos, adoptaron la demagogia, lascascadas de ofertas y los mecanismosclientelares como formas de acciónpolítica. En consecuencia, mientras lospartidos se empeñaban en transmitirlos fundamentos de su ideología, lasempresas electorales inundaban las ciu-dades con mensajes subliminales sincontenido real alguno, siendo muchasveces el baratillo de ofertas más atracti-vo para un electorado con escasos nive-les de formación en su gran mayoría, locual lo convierte en presa fácil del mar-keting populista. Esto provocó unadesigual disputa y la desventaja objeti-va de los partidos frente a los deliriospopulistas y la impronta de sus mece-nas. Por lo tanto, la acción de lasempresas electorales ha tenido efectosdeformantes que han corroído la política, puesto que, siésta es el arte de gobernar el espacio público que compar-timos, asimilando la diversidad y el pluralismo que allí seexpresa, cuando ese gobierno se hace sin fundamentos ide-ológicos y al margen de un proyecto de país, entonces lasconsecuencias son simplemente desastrosas y la cuenta laterminan pagando, injustamente por cierto, los goberna-dos y el sistema democrático.

Pero eso no es todo, puesto que concomitantementecon el fracaso de los gobernantes y el subsecuente deterio-ro de la democracia, ha surgido una irresponsable retóricade la “antipolítica” impulsada por quienes vilmente pre-gonan el fin de las ideologías con el deliberado propósitode someter la vida de los pueblos a las leyes del mercado,

que son, dicho sea de paso, las que les sirven para satisfa-cer sus codicias materiales, todo esto en un agresivo entor-no neoliberal cuyos apuntalamientos ideológicos están enla acumulación ilimitada, el individualismo, el egoísmo, elconsumismo, etc. Tan siniestra circunstancia ha marcadola progresiva pérdida de horizontes o imaginarios colecti-vos que otrora inspiraron grandes transformaciones, aun-que, como una esperanzadora señal, pero de manera tran-sitoria, han sido retomados, y se han materializado con elnombre de la “rebelión de los forajidos”, acaecida en elmes de abril del 2005, gesta en la que se derrocó a LucioGutiérrez, quien en un ardid de soberbia se autocalificó de“dictócrata” y frecuentemente hacía gala de no tener ide-

ología, todo lo cual explica su desas-trosa administración y su vergonzosofinal que quedará registrado en losanales de la historia ecuatoriana. Portanto, es irresponsable aquella retóricaque aboga por una política sin políti-cos, que exige la presencia de outsi-ders, que reniega de las ideologías,que desprecia a los partidos y que ter-mina sometiendo al electorado a lasempresas electorales tal como lo hizocon Bucaram y luego con Gutiérrez. Esdecir, impone a los politiqueros, a losmercaderes de promesas, que hacenpolítica hablando mal de la política, enlugar de los ciudadanos honorables,formados como políticos profesiona-les y que son los llamados a participaren política.

Partidos políticos y movimientos socialesSi algo no se debe confundir, aunque suele hacérselo

con facilidad, es el rol de los movimientos sociales y elpapel de los partidos políticos. En el continente latinoa-mericano han surgido con fuerza estos actores sociales, engran medida gracias a la crisis de los partidos pero tam-bién como muestra del florecimiento de reflexiones y depropósitos de autoorganización de la esfera civil a partirde intereses comunes. Anthony Giddens2 sostiene que“…el Estado y la sociedad civil deberían actuar asociados,cada uno para ayudar, pero también para controlar, laacción del otro”. Establecida teóricamente la relaciónentre sociedad civil y Estado, es menester precisar que laconexión entre uno y otro se produce a través de los par-tidos políticos, que son los canalizadores de las demandas

1 PRE es el Partido Roldosista Ecuatoriano liderado por Abdalá Bucaram; PRIAN sonlas siglas del Partido Renovación Institucional de Acción Nacional bajo los designios delmultimillonario Álvaro Noboa; la Sociedad Patriótica 21 de Enero es el partido delderrocado dictador Lucio Gutiérrez; y el PUR fue el partido creado para llevar al podera Sixto Durán Ballén en 1992 y que posteriormente se extinguió.

2. Anthony Giddens, La tercera vía, la renovación de la socialdemocracia, Madrid,Taurus, 1999.

Por tanto, es irresponsa-

ble aquella retórica que

aboga por una política sin

políticos, que exige la pre-

sencia de outsiders, que

reniega de las ideologías,

que desprecia a los parti-

dos y que termina some-

tiendo al electorado a las

empresas electorales...

Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma

112 113

que se encausan y promueven desde la sociedad civil. Porello, en la vida social se produce una permanente interac-ción entre sociedad civil, partidos y Estado, y para queaquella sea saludable se requiere de un poder estatal queno sea abrumador, que cada una de las instancias cumplacon el rol que le corresponde y que se mantengan los lazosde cooperación y control recíprocos. Sin embargo, la crisisde la democracia representativa ha pretendido ser resuel-ta con la adopción de formas alternativas de democraciaparticipativa basadas en la negación absoluta de los parti-dos políticos, sin reparar en el hecho de que “…la socie-dad civil no es, como algunos quierenimaginar, una fuente de orden y armo-nía espontáneos”3 y sin considerar queel conflicto es inherente a la democra-cia y que en lugar de eliminarlo se lodebe procesar.

Por tanto, ni la sociedad civil estállamada a reemplazar a los partidos niéstos a aquella. Como tampoco ningu-na de las dos esferas pueden ni debensustituir al Estado. Este aspecto deenorme sensibilidad debe ser profun-da y seriamente asimilado, puesto queuno de los factores que conspira encontra de la saludable relación quedebe existir entre las tres esferas es laausencia de procesos de construcciónde ciudadanía, caracterizados por elestablecimiento, reconocimiento yaceptación de derechos, garantías ydeberes en lo civil, social y político, para asegurar el desen-volvimiento de las personas en sociedad y una sana convi-vencia en condiciones de igualdad y tolerancia, en unmarco de legalidad y legitimidad. Para ello se precisa deinstituciones fuertes y representativas y de una acciónpública permanente que garantice su ejercicio y su cumpli-miento. A la par, se demanda de una conciencia cívica res-pecto a los alcances de la ciudadanía, a sus derechos y asus deberes en relación al Estado y a la sociedad.

Dicho de otro modo, los movimientos sociales se debena una lucha puntual, a reivindicaciones específicas de gru-pos determinados; mientras que los partidos políticos,que atienden la globalidad, se gestan como espacios dedeliberación en los que la sociedad civil expresa susinquietudes, demandas y necesidades para que éstas seancanalizadas por aquellos hacia el poder, es decir, a la esfe-

ra de lo público; por tanto, se hace medular institucionali-zar mecanismos de delegación y representación en lugarde liquidarlos o menoscabarlos. Sin partidos políticos lademocracia simplemente colapsaría. Como señalanManuel Alcántara Sáez y Flavia Freidenberg: “…hasta elmomento no se han propuesto otras formas de democra-cia que puedan operar sin el concurso de los partidos”.4

Acierta César Montúfar al decir que es necesario deses-tructurar la retórica antipolítica, es decir, ese discurso pen-denciero que sostiene que hay que encontrar alternativasde participación por fuera de la mediación ofrecida por los

partidos políticos, y con la que aparen-temente se busca pasar de la represen-tación a la participación bajo la tesis deque la intervención de la sociedad civily sus organizaciones es el único medioviable para acercar al Estado con losciudadanos. Esto es simplementeabsurdo y contrario a la democracia, alextremo de que autores comoBoaventura de Souza, quien es un fer-viente defensor de una democracia par-ticipativa de “alta intensidad”, como élla denomina, reconoce que es necesariola complementariedad entre partidospolíticos, movimientos sociales yEstado. En sustento a su tesis, reconoceque hay dos tipos de fundamentalis-mos que se deben erradicar: el primero,proveniente de los partidos políticosque defienden el monopolio electoral,

tomando “…una de tres actitudes frente a movimientos yasociaciones: los ignoran, los hostilizan o los manipulan”;5

y el segundo fundamentalismo, que proviene de los movi-mientos sociales, como un fundamentalismo antipartido,en el que la idea de colaboración con alguno de ellos signi-fica cooptación y sometimiento.

El mismo autor sugiere que es vital la complementaciónde ambos, pues es necesario desarrollar una gran agendanacional incluyente y participativa, en la que trabajen con-juntamente todos los actores, tanto sociales como políticos;según De Souza, la crisis de los partidos se genera cuandola globalización neoliberal homogeneizadora evita, demanera intolerante, que pueda ser válido más de un discur-so político y propugna eliminar el conflicto y las tensionespropias de toda organización plural y diversa; así, los par-tidos políticos toman una posición individualizadora yexcluyente, desviando sus deberes éticos, que son los orien-

5 Boaventura de Souza, “Globalización y Democracia”, ponencia presentada en el ForoSocial Mundial Temático, Cartagena de Indias, Colombia, junio, 2003.

6 Ibídem, p. 9.

7 Mitchell Seligson y Francesca Recanatini, “Gobernabilidad y corrupción”, en Ecuador.Una Agenda Económica y Social del Nuevo Milenio, editado por Vicente Fretes, MarceloGiugale y José López-Cálix, Bogotá, Banco Mundial y Alfaomega, 2003, p. 364.Partidos políticos en América Latina”, Internet,http://www.ndipartidos.org/pdf/Manual2002/mgp2002_pensando.pdf. Acceso: 12 demayo, 2005, p. 3.

8. Manuel Alcántara y Flavia Freidenberg, “Los partidos políticos en AméricaLatina”…, p. 12. Cuadro elaborado por los autores en virtud de la base de datos de laencuesta elaborada por Latinobarómetro.

9. Izquierda Democrática experimentó un proceso de elecciones primarias en 1987 paradecidir a quién correspondía la candidatura presidencial. Rodrigo Borja fue el triunfador yluego se alzó con la victoria en las elecciones generales, convirtiéndose en Presidente de laRepública (1988-1992). No se conoce de otro proceso semejante en nuestro país.

3. Ibídem, p. 103.

4 Manuel Alcántara y Flavia Freidenberg, “Los partidos políticos en América Latina”,Internet, http://www.ndipartidos.org/pdf/Manual2002/mgp2002_pensando.pdf. Acceso:12 de mayo, 2005, p. 3.

Los actuales escenarios

ofrecen muchos y variados

desafíos a los partidos

políticos. Así, su primera

obligación debe ser la

apertura hacia la socie-

dad civil, pero luego de

experimentar procesos de

autodepuración y demo-

cratización interna.

tados al bien común. En tal virtud, la cooperación entrepartidos y movimientos debe cimentarse en cuatro puntos:

• Reconocimiento de diferencias.• Respeto recíproco.• Identificación de objetivos de colaboración.• Apertura a transformaciones resultantes

de la cooperación.6

¿Qué pasa en los partidos políticos?Según información procesada por Mitchell Seligson,7

las dos instituciones democráticas conlos índices de confianza más bajos enel Ecuador son los partidos políticos yel Congreso Nacional; y, según el estu-dio realizado por Alcántara yFreidenberg,8 un 40% de ciudadanosecuatorianos piensa que es posibleque el país funcione sin políticos.Entonces, no cabe duda de que algoestá pasando.

En lo interno, los analistas mencio-nan que los partidos no han profundi-zado en procesos de democratizaciónque permitan erradicar un excesivoverticalismo en la toma de decisiones yque también se refleje en experienciasde gran significación como son laselecciones primarias.9 También seacusa a los partidos de una decadenteorganización interna que ha cedido alas presiones de cúpulas, círculos cerrados y grupos depoder, desentendiéndose de la necesaria apertura quedeben tener hacia la sociedad civil, la cual está imposibili-tada en los hechos de incorporarse a la actividad partidis-ta a menos que se someta a esos grupos que funcionanalrededor de intereses puntuales como el de captar cargospúblicos para sus miembros. Los canales de comunicaciónentre dirigentes y bases son mínimos o casi inexistentes, nohay rendición de cuentas hacia la militancia por parte de

quienes ocupan funciones públicas y no se otorga a lasbases la importancia que merecen en la construcción deuna organización abierta y propositiva que ofrezca oportu-nidades en igualdad de condiciones, en donde las ideas ylos planteamientos tengan más peso que los tan decanta-dos “méritos” personales de los que integran aquellos cír-culos de poder. En definitiva, las bases y otros sectores par-tidistas como los jóvenes terminan siendo mano de obragratuita de las campañas electorales y su compromiso par-tidista muchas veces termina subordinado a los designiosde pequeños grupos o a las maniobras de desafiliados que

retornan campantes en épocas debonanza gracias a los compadrazgos ypadrinazgos que frecuentemente setejen para sostener “liderazgos” conpies de barro y sin ninguna dimensiónideológica.

La falta de renovación de cuadros esotro fenómeno que deviene de lo ante-rior, puesto que aquellos círculos nopermiten la promoción de nuevos líde-res que puedan sustituir a alguno desus integrantes, ya que aquello entrañala pérdida de una parte de esos insóli-tos minifundios de poder que se hanconsolidado en detrimento de toda laorganización partidista. A la par, losprocesos de formación de cuadros sonprecarios, no se ha profundizado en lapreparación de líderes, quienes másbien optan por la autoformación -cier-

tamente con enormes vacíos en muchos casos- y aquellotiene una directa incidencia en la inconsistencia ideológi-ca y en la falta de compromiso partidista. Se ha descuida-do la profesionalización de los políticos, que resultamedular al momento del ejercicio del poder, circunstanciaen la cual la improvisación y la mediocridad le pasan lafactura al país entero.

En lo externo, los analistas señalan que los partidosperdieron su propia perspectiva y naufragaron en meca-nismos clientelares, prácticas caudillistas, innecesariaburocratización, acuerdos que más se asemejan a compo-nendas, etc. Quizá lo más grave es que no pudieronensamblar un proyecto nacional que permita dimensionarsu importancia y orientar su accionar. La maquinaria par-tidista solamente se pone en funcionamiento en tiempo deelecciones, se busca aprovechar de los recursos públicosen actividades proselitistas y se opta por la manipulacióndel discurso político para encasillar a los receptores den-tro de determinadas visiones.

Hoy por hoy, no se puede hablar de partidos con alcan-

No cabe duda de que el

20 de abril del 2005

implica una ruptura con

el pasado, y con la caída

de Gutiérrez muchas rea-

lidades quedaron al des-

cubierto. Entre ellas, la

distancia entre los parti-

dos y la sociedad civil y

su frágil relación.

Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma

114 115

ce nacional o con un potencial electoral que implique unapredominante incidencia a nivel del país. Los resultadoselectorales de octubre del 2002 dan cuenta de una fuerzapolítica importante en la Sierra (Izquierda Democrática) yotra en la Costa (Partido Social Cristiano), contando conimportantes avances del movimiento Pachakutik en laSierra y el Oriente, y del PRIAN y el PRE que conservanaún su presencia especialmente en la Costa, dejando alresto de partidos con pequeñas incidencias locales. Estoexpresa procesos de regionalización y seccionalización delos partidos y también su debilitamiento, lo que adviertela necesidad de una redefinición integral de sus estructu-ras y de su rol en el sistema de partidos y ante las institu-ciones democráticas. Simón Pachano sostiene que “…lospartidos ecuatorianos han debido enfrentarse al dilema deescoger entre los resultados de cortoplazo (generalmente vinculados a pro-cesos electorales) y los objetivos doc-trinarios e ideológicos de mayor alcan-ce. La mayoría ha optado por los pri-meros, aquellos que ofrecen réditos entérminos de la conservación y el creci-miento de su clientela, con el inevita-ble sacrificio de los otros, los que ase-gurarían su consolidación como ins-tancias de construcción de propuestasy de conformación de gobierno.Impelidos por la situación, han abdica-do de sus propias posibilidades deconvertirse en los sujetos activos de laconstrucción de propuestas en la esfe-ra política nacional…”.10

Redefiniendo el rol de los partidos

Los actuales escenarios ofrecen muchos y variadosdesafíos a los partidos políticos. Así, su primera obliga-ción debe ser la apertura hacia la sociedad civil, peroluego de experimentar procesos de autodepuración ydemocratización interna. También está la reconstrucciónde canales de comunicación con su militancia, la rendiciónde cuentas de sus representantes en funciones públicas, laformación de cuadros para dar lugar a auténticos relevosdirigenciales y a la profesionalización de sus líderes, elfortalecimiento ideológico que incida en un mayor com-promiso partidista, la conformación de auténticos gabine-tes para el seguimiento de las acciones gubernamentales ypara la determinación de posturas frente a los grandes

temas nacionales así como para los de coyuntura, la elimi-nación de los círculos detentadores de micropoderes, etc.Evidentemente, todo esto debe hacerse en el marco de unaprofunda e impostergable autocrítica interna.

Los partidos no pueden seguir operando con los meca-nismos tradicionales. Ahora la sociedad tiene nuevas exi-gencias y los partidos deben sintonizarse con ellas. Susprioridades deben ser: la participación ciudadana; el esta-blecimiento de un efectivo y cabal ejercicio de rendiciónde cuentas;11 el desarrollo del derecho de revocatoria delmandato; la definición del estatuto de la oposición paragarantizar que aquella se realice de una forma civilizada yedificante; la intervención de la sociedad civil en veedurí-as de la acción legislativa, ejecutiva y judicial así como enlos organismos de control; y la formulación de propuestas

que, en el marco de un proyecto nacio-nal, tiendan a la reducción de los nive-les de pobreza y de la inequidad en ladistribución de la riqueza, la promo-ción del empleo y la producción, lasatisfacción de servicios básicos, laatención a los sectores más menestero-sos, la protección del medio ambiente,el fortalecimiento de relaciones inter-nacionales y procesos de integracióncon fundamento en la paz y en la soli-daridad, entendiendo que igualdad ydesarrollo se promueven mutuamentey que ante todo se debe garantizar elbienestar colectivo. Es decir, sus accio-nes tienen que orientarse hacia unadoble reforma: primero, la de fortale-cer al Estado; y, segundo, la de adaptaral Estado a los desafíos de una nuevarealidad contemporánea.

La ruptura: un antes y un despuésNo cabe duda de que el 20 de abril del 2005 implica una

ruptura con el pasado, y con la caída de Gutiérrez muchasrealidades quedaron al descubierto. Entre ellas, la distan-cia entre los partidos y la sociedad civil y su frágil rela-ción. La revuelta de aquellos días se hizo en medio denuevos elementos simbólicos como la cacerola, utilizandolas noches, horas de descanso y de familia, en espaciospúblicos distantes a aquellos donde reside el poder, conenormes movilizaciones familiares y ciertamente al mar-

gen de los partidos, rechazando incluso la presencia desus líderes. Empero, no se puede ocultar ni desconocerque los partidos de oposición libraron una tenaz batalla encontra del gutierrismo, de su inconmovible mayoría par-lamentaria, de su acumulación de poderes, de sus nefastasprácticas, de su oprobioso y tormentoso discurso oficial yde su violencia elevada a la categoría de política degobierno. He allí los dos roles en dos escenarios diferentespero complementarios: el de la sociedad civil participan-do y el de los partidos haciendo lo que les correspondía.

Claro que a pesar de que aquella distinción de escena-rios es difícil de aprehender, la protesta encarnaba tam-bién un rechazo a las formas de proceder de los partidosy un severo llamado de atención a sus líderes. Esa fecha,por lo tanto, marca un antes y un después. Un antes de lasprácticas políticas que se articulaban y ejercían para luegocomunicarlas a la sociedad. Y un después en que es nece-sario procesar lo que la sociedad propone para darle loque ésta exige. Un antes de distancias y asimetrías. Undespués que exige sintonía total entre la sociedad política-que incluye partidos e instituciones- y la sociedad civilllena de aspiraciones insatisfechas.

Claro que este después también ofrece riesgos. Ya apa-recen caducos dirigentes dispuestos al despojo y a la apro-piación, pretendiendo reciclarse, ex dirigentes sindicalesque gozan de fortunas mal habidas a través del cobro dedesproporcionadas indemnizaciones pagadas con el dine-ro de todos los ecuatorianos, abogados desocupados quecuando docentes universitarios fueron tachados por suspropios estudiantes de ineptitud e incompetencia. Todosellos ahora buscan apropiarse del título de “dirigentes” ode “líderes” de los forajidos y ungirse como depositariosde una voluntad popular que no les ha confiado esosroles. Allí están orondos, mezclándose con los auténticosconductores de los forajidos, para mimetizarse y pescar arío revuelto cualquier cosa, incluso la posibilidad de sertomados en cuenta en el nuevo gobierno.

Por eso también es deber de los partidos identificar alos auténticos forajidos, los que desde el inicio de la dicta-dura gutierrista, a fines de noviembre del 2004, iniciaronuna escalada de acciones cívicas para pitar en las afuerasde la Corte Suprema de Justicia tomada por asalto por los“Pichis” y sus matones de “Cero Corrupción” -singularcalificativo de los protectores de los corruptos- y quesufrieron por el hostigamiento, la violencia y la represiónque se organizaba sistemáticamente desde una suite de unlujoso hotel de la capital. Y así, haciendo las necesariasdistinciones, las mismas que se exigen para la gente hono-rable que desde el Congreso y otras instancias de repre-sentación política lucharon contra la dictadura, tender lospuentes necesarios para encontrar esa sintonía que vincu-

10. Flavia Freidenberg y Manuel Alcántara, Los Dueños del Poder, Los PartidosPolíticos en Ecuador (1978-2000), Quito, FLACSO-Ecuador, 2001, p. 10.

11 En marzo del 2004 presenté en el Congreso Nacional un proyecto de ley para la ren-dición de cuentas. Fue a parar en una Comisión Legislativa comandada por el diputadogutierrista Luis Felipe Vizcaíno, quien hasta ahora ni siquiera lo ha puesto para el tra-tamiento de la Comisión, seguramente porque piensa que la rendición de cuentas esnociva para su forma de actuar tan cuestionada.

BIBLIOGRAFÍA

Alcántara, Manuel y Flavia Freidenberg, “Los partidos políticos en AméricaLatina”, Internet, http://www.ndipartidos.org/pdf/Manual2002/mgp2002_pensando.pdf.Acceso: 12 de mayo, 2005.Böhler, Werner y Stefan Hofmann, edits., ¿Quo Vadis, América Latina?, BuenosAires, Editorial Polemos.Baquero, Marcello, “Credibilidad política e ilusiones democráticas: Cultura política ycapital social en América Latina”, en Ecuador Debate, agosto, 2004, pp. 137-159.Borja, Rodrigo, Enciclopedia de la Política, México D.F., Fondo de Cultura Económica,2001.Conaghan, Catherine, “Políticos versus Partidos”, en Democracia, gobernabilidad ycultura política, compilado por Felipe Burbano de Lara, Quito, FLACSO-Ecuador, 2003.Córdova Montúfar, Marco, “La emergencia de outsiders en la región andina: Análisiscomparativo entre Perú y Ecuador”, Ecuador Debate, agosto, 2004, pp. 233-250.De Souza, Boaventura, “Globalización y Democracia”, ponencia presentada en elForo Social Mundial Temático, Cartagena de Indias, Colombia, junio, 2003.Doherty, Ivan, “La democracia en desequilibrio”, Internet,http://www.ndipartidos.org/pdf/Manual2002/mgp2002_pensando.pdf. Acceso: 12 demayo, 2005.Freidenberg, Flavia y Manuel Alcántara, Los Dueños del Poder, Los PartidosPolíticos en Ecuador (1978-2000), Quito, FLACSO-Ecuador, 2001.Giddens, Anthony, La tercera vía. La renovación de la socialdemocracia, Madrid,Taurus, 1999.Jochnick, Chris, La importancia y utilización de los derechos económicos, sociales yculturales, Quito, Centro de Derechos Económicos y Sociales, 1997.Mejía, Andrés, “Partidos políticos: el eslabón perdido de la representación”, enDemocracia, gobernabilidad y cultura política, compilado por Felipe Burbano de Lara,Quito, FLACSO-Ecuador, 2003.Montúfar, César, Gobernabilidad y participación, Quito, Fondo Editorial Letras, 2004.Páez, Andrés, “El saber y el poder en los discursos políticos. El discurso populista:Análisis del caso Bucaram”, tesis de licenciatura en Sociología y Ciencias Políticas,Quito, Pontificia Universidad Católica del Ecuador, 2004. Ramírez, Franklin, “Explorando en un agujero negro. Apuntes para una crítica de lasvisiones dominantes sobre cultura política en el Ecuador”, en Democracia, gobernabili-dad y cultura política, compilado por Felipe Burbano de Lara, Quito, FLACSO-Ecuador,2003.Rodríguez, Octavio, “Civilización o Barbarie”, ponencia presentada en el Encuentrointernacional “Desafíos y problemas del mundo contemporáneo”, Portugal, Serpa, 23-25de septiembre, 2004.Seligson, Mitchell y Francesca Recanatini, “Gobernabilidad y corrupción”, enEcuador. Una Agenda Económica y Social del Nuevo Milenio, editado por VicenteFretes, Marcelo Giugale y José López-Cálix, Bogotá, Banco Mundial y Alfaomega, 2003.

No se puede ocultar ni des-

conocer que los partidos de

oposición libraron una

tenaz batalla en contra del

gutierrismo, de su incon-

movible mayoría parla-

mentaria, de su acumula-

ción de poderes, de sus

nefastas prácticas, de su

oprobioso y tormentoso...

le a los políticos con la gente común, que las opiniones deésta sean escuchadas y aquilatadas por los otros con enor-me humildad. Que permita entender que el poder es delos ciudadanos y que por ello hay que ejercerlo en su nom-bre con ponderación y responsabilidad, interpretando acabalidad sus designios y rindiendo cuenta permanentede sus actos para que la transparencia alcance la dimen-sión que le corresponde en una sociedad democrática.

Esa sintonía -que explica la frase que encabeza este artí-culo- es ahora imprescindible para llevar adelante unareal transformación de los partidos políticos y del país,que siente las bases para la protección y consolidación delsistema democrático, ofrezca respuestas efectivas a unacolectividad ávida por mejores días e inspire el reto degobernar sociedades complejas. La democracia es teórica-mente una forma de gobierno. Pero ante todo es una idea.Y son las ideas las que construyen la historia.

Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma Los partidos políticos: crisis, redefiniciones y reforma

116 117

La situación de los partidos políticos y las refor-mas constitucionales y legales

Los subjetivismos, los criterios anárquicos y la faltade conocimiento de lo que es la Democracia, puedeconvertir un análisis a los partidos políticos en un

certificado de defunción, para quienes creen que la solu-ción a los problemas pasa por las visiones inmediatistas yno por una propuesta estratégica que permita al conjuntode la sociedad impulsar el ideal del Estado-Nación, en unEcuador justo y equitativo basado en los principios dedemocracia política y económica.

Es necesario profundizar en los criterios fundamenta-les de Democracia, hacer un análisis de la realidad inter-nacional y nacional, poner en la mesa de discusión los fac-tores que influyen en el quehacer político, para finalmen-te identificar los problemas y plantear las soluciones. Así,hemos de puntualizar la realidad de los partidos políticosen América Latina y entender entonces que los problemasson de fondo y no coyunturales

Debemos pensar en las severas críticas que se hacen alos partidos políticos, asumirlas como hechos ciertos yvalederos, para en un análisis de autocrítica constructivanos permita explorar en el por qué se da esa situación yrevalorizar su incidencia en la dinámica del desarrollo delos pueblos, su funcionamiento adecuado es fundamentalpara el desarrollo democrático y para la vigencia plena delsistema que evita los totalitarismos y las anarquías. Si sehunde la democracia nos hundiremos todos con ella, lossobrevivientes estaremos batallando en las calles contralas dictaduras.

El Estado como principio de fortalecimiento de laDemocracia, debe garantizar una mínima competenciaelectoral en todo el territorio nacional.

El deber serAsí como el fútbol se juega con equipos bien estructu-

rados y profesionalmente manejados; de igual manera lademocracia se fundamenta en partidos políticos que debe-rían estar bien organizados para que puedan difundir suideología y sus propuestas de cambio con la finalidad de

que los electores no caigan en las ofertas populistas y seanpresas de su situación económica; debemos buscar enton-ces la profesionalización de los partidos, el fortalecimien-to de ellos en cada provincia, con agendas propias, planesde comunicación y de capacitación, etc.

La democracia funcionará eficazmente en la medidaen que tenga partidos políticos que trabajen por darvigencia plena a los derechos de los ciudadanos y cons-tituir a estos en sujetos de las decisiones que las afec-tan. La democracia es mucho más que un perfecciona-miento del sistema electoral más aún cuando irrespon-sablemente se trata de debilitar a los partidos políticos;es el reto de los actores sociales para concebir al serhumano y garantizar sus derechos individuales. Lospartidos políticos son los que garantizan que los ciuda-danos no sean solamente portadores de derechos yobligaciones, ellos también son la fuente y justificaciónde la pretensión de mando y autoridad que el Estado yel gobierno deben invocar cuando toman decisionescolectivamente vinculantes.

La democracia se fundamenta en un Estado fuerte, queno quiere decir obesidad burocrática, pero que en las dosúltimas décadas este se ha debilitado enormemente hastacasi evaporarse. Al ser la democracia un horizonte abiertoen el que se juegan incesantemente las luchas por la rede-finición y actualización de derechos y obligaciones, esentonces imperante tener un Estado con una instituciona-lidad fuerte, con organismos de alta credibilidad y confia-bilidad, más aún cuando la pobreza en la ciudadanía noresuelta en decenas de años hace que todo sea dudoso yque la incredulidad haga tabla raza de las propuestas polí-ticas o gubernamentales que tratan de buscar un equili-brio en las relaciones sociales.

Partiendo del hecho que los partidos políticos son basede la democracia, estos deben ser lo suficientemente capa-ces de articular un sistema tridimensional que supongaun aspecto político, un económico y un social. Político,porque debe seguir fortaleciendo el sistema electoral paraque el sufragio se constituya verdaderamente en la fiel ylibre expresión del pensamiento y el respeto a la voluntadpopular. Económico, dado que a través de una distribu-ción equitativa de los ingresos estatales, se puede conse-guir una verdadera democracia económica en dónde seacomún a todos los ecuatorianos la satisfacción de sus

Democracia y partidos políticosFabricio Moncayo*

* Secretario Ejecutivo del partido Izquierda Democrática.

necesidades básicas que les asistecomo seres humanos y ciudadanos deuna República Social, para el disfruteequitativo de los bienes y servicios dela comunidad, dando acceso universala la salud, educación y empleo comotareas fundamentales del Estado yderecho de los ciudadanos. Así la jus-ticia social y la libertad serán objetivospermanentes de toda la sociedad en suconjunto que debe buscar no el resque-brajamiento de sus institucionesdemocráticas sino el fortalecimientodel sistema que articule el bienestarsocial.

La realidad latinoamericanaPero desgraciadamente, el deber

ser de la democracia y el rol de lospartidos políticos en ella se topan conuna realidad a la cual no podemostaparla sino mostrarla para buscarsoluciones que permitan afianzar losconceptos del juego democrático. Enla Universidad de Salamanca se haestudiado a profundidad la realidadde los partidos políticos enLatinoamérica, en sus ediciones deCiencias Sociales en abril del 2001anotaban ciertos resultados que nospueden dar una visión global del pro-blema. El avance irrestricto de lademocracia en los últimos tiempos hasupuesto un triple proceso. La necesi-dad de articular reglas de juego asu-midas por la mayoría y que las com-pusieran espacios organizativos míni-mos en donde se llevara a cabo lacompetición política. La incorpora-ción de la movilización social a travésde formas de participación y representación. Y, finalmen-te la creación de canales de selección del personal políti-co que liderara y gestionara la política cotidiana. Estoalude a la profesionalización de la política para interme-diar entre las demandas societales y el poder.

Los partidos políticos en América Latina son impor-tantes y cuentan en la vida política de la región. A pesarde los pronósticos, de las percepciones generales de losciudadanos y de algunos análisis, la tendencia generalque se manifiesta es de cierta estabilidad en la configu-ración de los sistemas de partidos latinoamericanos. En

la mayor parte de los sistemas poliárquicos las élitespartidistas que refundaron las reglas del juego políticocontinúan siendo parte de la vida política de cada paísy, a través de esos partidos, siguen haciendo operativo ylegitimizando al sistema político. Los partidos continú-an estructurando la competencia y dando forma a losresultados electorales; siguen creando el universo con-ceptual que orienta a los ciudadanos y a las élites encuanto a la comprensión de la realidad política, ayudana concertar acuerdos en torno a políticas gubernamenta-les, establecen acciones para la producción legislativa;

Democracia y partidos políticos

118 119

banqueros en la política y que soterradamente son due-ños de medios de comunicación por lo que han influen-ciado, desde su poder económico y de comunicación, enel fortalecimiento del populismo en el Ecuador.

Así, el deterioro de la imagen de los partidos políti-cos es evidente; además, no solamente cae por el pesode sus actuaciones, sino también por la irresponsabili-dad de algunos medios de comunicación de graninfluencia en la ciudadanía pues no han sabido discri-minar entre los partidos serios que defienden el interésnacional como es la Izquierda Democrática y aquellosque defienden sus propios intereses y que en ocasioneshan privilegiado las prebendas o acomodos familiaresal bien de la institucionalidad y paz del Ecuador. Laciudadanía entonces es presa de las generalizaciones,del “todos”, todos los políticos son malos lo cual es tanbajo como decir que todos los economistas son incapa-ces o todos los abogados son pillos o todos los médicosmercadean con la salud humana; lageneralización ha hecho tabla razade los políticos, por esa mezquindadde estos medios de comunicación demagnimizar los pequeños errores yser poco generosos con los grandesaciertos. Izquierda Democrática hasurgido a pesar de la hostilidad delos medios de comunicación en losúltimos 30 años; sin embargo,reclama el derecho a la diferencia,demanda la no generalización de lacorrupción política (ni intereses par-ticulares ni shows populistas) y eljuicio de valor equilibrado de susactuaciones, pues nadie puede preci-sar que los socialdemócratas defen-damos algún interés económico ogrupo oligárquico en particular.

Pero, el reclamo de los ciudadanosno es sólo contra los partidos políticos, sino contra todasesas élites que han gobernado el país. Muchos de los nom-brados como Ministros de Estado durante este últimoperíodo democrático, han llegado desde la no política, delas empresas con el título de grandes administradores quevienen a salvar a la cosa pública y ellos al igual que lossubsecretarios, directores, gerentes, asesores y toda esagran masa burocrática de libre remoción son con susacciones u omisiones responsables de este desprestigiopolítico, pues la ciudadanía no hace discrímenes de su ori-gen sino que también los encuadran como políticos. Peroestos miles de ecuatorianos, son familiares de todos aque-llos que despotrican contra la política sin hacer un análi-

sis de que todos han tenido oportunidad y que las defi-ciencias probablemente no están en el prójimo sino en simismos. Parte de todo este reclamo incluso se debe aaquellos que quebraron el país sucretizando sus deudas apesar de que estaban disfrutando de departamentos enMiami y autos de lujo en las narices de un pueblo pobre eimpotente que tuvo que asumir ese costo económico. Perolos mismos gobernantes por falta de control bancario per-mitieron la quiebra del sistema financiero y le metieron lamano al bolsillo de los ciudadanos. Murieron ancianosque vivían de sus ahorros que no pudieron comprar medi-cinas o víveres. Cuánta culpa tienen ellos en este reclamode fuera todos. Sin democracia económica es muy fácilculpar a los políticos de todos los males.

La campaña norteamericana de fomentar los movi-mientos para poner hablar a los jóvenes de la juventud, alos ancianos sobre la tercera edad, a los verdes sobre eco-logía, etc. con la finalidad de descohesionar a los partidos

propende sacar de su seno la discusióny de estos grandes temas y por endedel laboratorio natural de producciónde soluciones. Se han creado así, desdeesos espacios, líderes que dicen no serpolíticos pero que sin embargo hacenpolítica y detractan de ella. Proponensoluciones de su pequeño mundo yparticular visión de los problemas;ese doble discurso, esa doble actua-ción es tan corrupta como cualquierventa de los intereses nacionales.

Este divisionismo se puede ahon-dar con la distritación, pues si uno delos problemas del Congreso es el afánde los diputados de romper la ley porllevar a sus provincias obras, imagí-nense cuando por distritos se elija adiputados quines vienen representan-do a territorios sumamente pobres y

dónde se requiere todo, en dónde las necesidades básicasinsatisfechas son la norma y no la excepción. Qué visiónde legislación nacional les podremos exigir? De prontoquerrán convertirse en alcaldes o prefectos desde sucurul. Esto se puede convertir en una “Torre de Babel”.

Conclusión y propuestaLa ciudadanía tiene la razón, de protestar y recla-

mar a la clase política el estado de postración que viveel desarrollo social y económico ecuatoriano; y tam-bién tiene razón en decir, que no solamente es un pro-blema de los políticos sino de las élites económicas ysociales que no están preparadas para enfrentar los

proveen de cuadros a las instituciones y, con todo ello,hacen operativo al sistema político. Los partidos conti-núan siendo los actores principales en la estructuraciónde la dinámica política latinoamericana, a pesar de cier-tas excepciones de sistemas puntuales y del papel quecada vez más tienen los medios de comunicación y algu-nos nuevos movimientos sociales.

Dada la centralidad que los partidos continúan teniendo,resulta interesante pensar en la necesidad de conocer aúnmás como funcionan internamente. Esto conduce a cambiarla unidad de análisis desde los sistemasde partidos a los partidos y observar elmodo en que interactúan los diversosactores que los integran; sus caracterís-ticas y su naturaleza; su participaciónen los procesos de toma de decisiones,el modo en que se produce la política yésta se ejerce.

En términos generales la mayorparte de los partidos políticos centroa-mericanos se caracterizan por su debi-lidad y falta de institucionalización asícomo por sus reducidos niveles decohesión legislativa, lo que dificultaenormemente la tarea de asambleaslegislativas. Estas tienen problemaspara hacer frente tanto a Presidentestodopoderosos como a las tareas decontrol ciudadano sobre el proceso deelaboración de políticas públicas. Además, ello refuerza elcarácter clientelar con el que se establecen las relacionesen el interior del partido.

Los partidos políticos en el EcuadorLos liderazgos cuando no son conducidos ideológica-

mente se transforman en caudillismos populistas quedistorsionan la gestión de un partido político. La ciuda-danía ha rechazado con energía y con mucha razón elaccionar político, justamente por que no ve en ellos orga-nizaciones que respondan a sus anhelos. Las propuestasson personalistas, no tienen procesos en los que se inclu-ya al pueblo en sus discusiones y análisis, se muevenentre los intereses de grupos o económicos y no del biencomún. La gran mayoría, no publican el uso de los recur-sos que provienen del Estado, no informan sobre lasinversiones realizadas en capacitación y formación denuevos cuadros. Ante toda esta cortina de humo, esnatural la reacción ciudadana.

La realidad interna de los partidos políticos en elEcuador, hace que sólo algunos tengan la guía ideológicacomo norte de sus actuaciones; el debate interno, el análi-

sis y las propuestas son mayores en cuanto menor es elgrado de dependencia caudillista. El liderazgo dentro deellos ha sido un factor fundamental para tener éxito en susobjetivos pero no es menos cierto que probablemente lafalta de debate interno y el trabajo en propuestas naciona-les han dejado al buen criterio de inexpertos las propues-tas de solución a los problemas sociales. Así, el reclamociudadano es muy comprensible y absolutamente válido,porque se han cortado los canales de comunicación quepermiten que el pensamiento popular incida sobre las

decisiones parlamentarias, las mismasque se proponen desde la visión parti-cular que el diputado tiene del proble-ma y no desde un consenso mayorita-rio de los integrantes de la sociedad.

En el Ecuador los partidos políticoshan sido fracturados regionalmente.Aún cuando existen altos niveles devolatilidad agregada de una elección aotra es posible establecer en los diferen-tes niveles institucionales ciertos patro-nes de comportamiento electoral de losciudadanos, lo que hace que determina-das agrupaciones no tengan posibilida-des reales de ganar una elección enregiones específicas del país, a no serque a pesar de su origen regional seofrezcan en los candidatos los atributosque son evaluados como positivos por el

electorado en ese espacio territorial.La historia nos indica que los partidos de trayectoria

como fueron el Conservador, el Liberal o los actualescomo el PSC, ID, Pachacutik o Socialistas han basado sucreación en verdaderos ejes ideológicos que indepen-dientemente de su tendencia de derecha o izquierda,ante la sociedad ecuatoriana tenían o tienen una posi-ción frente a lo que debe ser el manejo estatal.Lamentablemente el PRIAN se ha convertido en unasucursal del imperio económico de su líder; por lo quela actuación de ese partido no está en función de losintereses nacionales sino de la idea protectora de susintereses. El tratamiento de los temas de estado, enton-ces, se ha convertido en una lucha de intereses particu-lares oligárquicos o económicos; o, simplemente en unshow populista del PRE que denigra el deber ser de lapolítica ecuatoriana, lo cual ha trascendido a la opiniónpública y desde allí ha comenzado el descrédito perma-nente de los partidos políticos en consecuencia de laactuación burda en la tarima y del accionar de su líder ysus representantes en el Congreso Nacional; adicional-mente esta imagen es producto de la intervención de los

El avance irrestricto de la

democracia en los últimos

tiempos ha supuesto un tri-

ple proceso. La necesidad

de articular reglas de juego

asumidas por la mayoría y

que las compusieran espa-

cios organizativos mínimos

en donde se llevara a cabo

la competición política.

La realidad interna de los

partidos políticos en el

Ecuador, hace que sólo

algunos tengan la guía ide-

ológica como norte de sus

actuaciones; el debate

interno, el análisis y las

propuestas son mayores en

cuanto menor es el grado

de dependencia caudillista.

Democracia y partidos políticos Democracia y partidos políticos

120 121

retos que la realidad nacional impone. Hay una crisisen los partidos, ciertamente. Que hay que corregirla,como obligación frente al futuro del país. Pero tam-bién debemos concluir que el anarquismo y el desco-nocimiento de las reglas de la democracia nos puedellevar a destruir la institucionalidad y dejar a mercedlas candidaturas de quienes puedan financiarlas ehipotecar las conciencia de aquellos que llegaronexclusivamente por los auspicios de magnates que ensu momento pasarán la factura para defender exclusi-vamente sus intereses. El querer corregir errores, nosignifica que las soluciones estén en el otro extremo,significa que debemos saber buscar el la concrecióndel deber ser y no el acomodo inmediato.

El Estado debe garantizar la vigencia del sistemademocrático, por lo que debe invertir para que los parti-dos políticos fortalezcan sus estructuras básicas de funcio-namiento, por lo menos en las tres ciudades principalesdel Ecuador, con la finalidad de efectivamente garantizarla competencia democrática y eliminar el regionalismopartidista. Pero también, atendiendo los reclamos ciuda-danos es necesario buscar los mecanismos de control quepermitan justificar los objetivos que el Estado tiene parainvertir en éste concepto.

Las reformas constitucionales o legales deben garanti-zar que los gobernantes tengan los respaldos de banca-das congresales que representen a ideologías que expre-sen formas concretas de manejar la cosa pública. Así, evi-taremos que los diputados se coticen en función de queno representan a sus ideologías sino a los intereses del

país que de la noche a la mañana se convierten en intere-ses personales de llenar los bolsillos.

De ahí que cualquier reforma al sistema electoral nodebe fraccionar las corrientes ideológicas, ya que esnecesario que los partidos políticos contribuyan alconsenso de las propuestas y por lo tanto éstas obliga-toriamente deberían ser enriquecidas por los concep-tos de las agrupaciones sociales, previo a sus presenta-ciones. Se debe eliminar la iniciativa unipersonal dellegislador; las propuestas de ley deben ser debatidasal interior de cada partido político, enriquecidas por laopinión de los actores de cada tema y el criterio ciuda-dano, de tal manera que no tengamos dos o tres pro-puestas de la misma bancada sobre el mismo temapues eso solo abona al desconcierto y al disenso, y aldescrédito de los políticos.

Una reforma al sistema electoral, debe garantizar lapresencia de veedurías ciudadanas en todos los recintoselectorales. Por lo tanto el pueblo que exige y protesta enlas calles tendrá la oportunidad de involucrarse e incorpo-rarse a los procesos electorales, no como una obligación,sino como un derecho de participar y fortalecer el concep-to de Estado - Nación.

La educación secundaria debe motivar al ciudadano aparticipar en política, debe enseñarle los conceptos de demo-cracia y tener un pleno conocimiento de sus deberes y dere-chos. Todo esto para que cambien las cosas, para que mejo-ren; que no salgan con mentalidades de eternos detractoressino de constructores y de saber que en la vida nada estádado, todo hay que lucharlo y todo está por conseguirlo.

una necesaria y sistemática absorción; y por otro lado, porla capacidad relativa en el ámbito nacional del Estadopara recaudar tributos, para nacionalizar los recursosnaturales, entre ellos el petróleo y por su capacidad deendeudamiento externo e interno.2

El Estado nacional, mediante el proceso de centraliza-ción de competencias adquirió el poder para recaudar lostributos, poseer los recursos naturales, y definir su capaci-dad de endeudamiento externo e interno y para distribuira escala nacional la riqueza existente. Los recursos prove-nientes del endeudamiento y del petróleo se convertiránen las principales fuentes de financiamiento del presu-puesto general del Estado.3

Con este proceso de centralización del poder se logra,en gran parte, lo que Tocqueville llama: “la centralizacióngubernamental”, entendida como: “concentrar en unmismo lugar o en una misma mano el poder de dirigir”.El problema comienza con el manejo del poder centraliza-do, es decir, con lo que el filósofo francés llama: “la centra-lización administrativa”, entendida como mecanismo“para debilitar a los pueblos que se someten a ella, porquetiende, sin cesar, a disminuir en ellos el espíritu de ciuda-danía”.4 La centralización construirá un gobierno centralfuerte, de frente a poderes locales débiles.

Con el poder centralizado surgieron otros problemas,que tienen que ver con la capacidad de gobernar. El ejer-cicio de este poder, en la medida que ha sido manejadocon criterio electoral ha favorecido a las provincias conmayor población y con mayor capacidad de presión, pro-duciendo un bicentralismo que ha distorsionado el desa-rrollo nacional. La falta de planificación y de respeto a laexistente por parte de los gobernantes ha conducido a unmanejo populista de los recursos, produciendo un caos enla administración del poder central.5

Los gobiernos locales, en muchos de los casos, han

Luego de 20 años de funcionamiento de la democra-cia en el Ecuador el marco constitucional definidopor la Constitución de 1979 fue cambiado por una

nueva Constitución aprobada en 1998. Las fuerzas econó-micas, sociales y políticas dominantes coincidieron en lanecesidad de una reforma estructural que permitiría alEcuador insertarse a la globalización, en su expresión pri-vatizadora. Las reformas constitucionales permitieronincorporar algunos derechos sociales en la parte dogmáti-ca; reformar algunos artículos sobre la economía que per-mitirían el proceso privatizador; reformar las disposicio-nes para abrir el camino a la descentralización; crear lascondiciones para el control de la administración de justiciay determinar su carácter vitalicio; fortalecer el presiden-cialismo como condición para la gobernabilidad; e intro-ducir algunos cambios para la reforma de la estructura derepresentación política.

I. El estado nacional: la centralización de competencias y recursos y su participación en la economía

Desde la formación de la República han existido en elEcuador planteamientos contrarios con respecto a la orga-nización del Estado: unos, en el sentido de fortalecer elEstado unitario; otros, en la dirección de optar por unEstado federal.

La decisión de García Moreno, de Eloy Alfaro y de lasFuerzas Armadas durante sus intervenciones institucio-nales en el poder político en el siglo XX, consolidó elEstado Nacional Unitario, superando el poder de los caci-ques provinciales que generaban sus propias redes decontrol, para su beneficio.1

El proceso de centralización de atribuciones, especial-mente, durante la segunda mitad del siglo XX se dio en elEcuador, debido, por un lado, a la escasa capacidad derecaudación de tributos por parte de los gobiernos locales,que terminaron cediendo atribuciones y abdicando com-petencias, trasladándolas al gobierno central, mediante

Descentralización y autonomía en el EcuadorDaniel Granda Arciniega*

* Profesor de la Escuela de Sociología y Ciencias Políticas de la Universidad Central.Izquierda Democrática

1 Cf. Recentralización autoritaria, en, Véliz Claudio, La tradición centralista deAmérica Latina, Barcelona, Ariel, 1984, pp.273ss.

2 Cf. Gangotena Rivadeneira Raúl, El proceso de descentralización en el Ecuador, en,Descentralización en América Latina, Quito, Albazul Offset, 1995, pp.131ss.

3 Cf. Albornoz Vicente, Gobierno Central, Autonomías y Finanzas Provinciales,Cuadernos sobre Descentralización # 2, CORDES, Quito, 2000.

4 Tocqueville Alexis de, La democracia en América, Madrid, Guadarrama, 1969, pp.78-79

5 Cf. Guzman Marco Antonio, Bicentralismo y pobreza en el Ecuador, Quito,Corporación Editora Nacional, # 43

Democracia y partidos políticos

122 123

transferido progresivamente al gobierno central varias desus atribuciones: el servicio de energía eléctrica, la educa-ción, salud, seguridad interna, vialidad, agua potable,alcantarillado, y hasta la recolección de basura.

Algunas de las atribuciones de responsabilidad de losgobiernos locales fueron transferidas al gobierno central yéste las ha realizado, en muchos casos, más con ineficienciaque con oportunidad y eficacia. En algunos casos, en las pro-pias ciudades y provincias, se crearon instituciones que sur-gieron de la sociedad civil, manejadas por personas filantró-picas y por la iglesia, para satisfacer las necesidades funda-mentales de la sociedad, con una población en pobreza cre-ciente. Uno de los ejemplos de las instituciones que surgierondesde la sociedad civil es la Junta de Beneficencia deGuayaquil, manejada de manera filantró-pica por los sectores económicamentepudientes de la ciudad. Otro ejemplo, esel conjunto de acciones de la Iglesia cató-lica en educación, salud, vivienda y másacciones sociales.

Con la centralización de muchas delas competencias de servicio a la comu-nidad se configuró un Estado conmuchas atribuciones, varias de las cua-les tenía que ver con las necesidadesbásicas de la comunidad. Para satisfa-cer estas necesidades el Estado creóuna estructura ministerial y de direc-ciones provinciales que engrosaron suaparato burocrático, convirtiéndose enel principal empleador de nuevos pro-fesionales.

Con la centralización de competen-cias el Estado es el responsable de buscar los recursos parasatisfacerlas. Igualmente, constata la necesidad de planifi-car su acción, para lo cual se crea la Junta Nacional dePlanificación.

El gobierno central se constituye en el nivel más impor-tante del manejo del poder a escala nacional, dando ori-gen a la conformación de un Estado, relativamente, fuer-te. En este nivel se deben definir las políticas nacionalesde todas las actividades del Estado, aprobar el marcolegal, ejercer la administración de justicia, realizar el con-trol estatal, dirigir la política internacional, la política eco-nómica, el endeudamiento y el sistema tributario, y garan-tizar la seguridad interna y externa con la policía nacionaly las Fuerzas Armadas, respetando los derechos humanos.Estas actividades que definen la centralidad del poder delEstado Nacional, van acompañadas de su ejecución porparte del propio Estado. Esta ejecución que expresa poderhasta en lo micro, manejado por burócratas desde la capi-

tal, para lugares distantes y cercanos, es lo que se llamacentralismo en el ejercicio del poder. En este ejercicio delpoder se cometieron muchos errores, voluntarios e invo-luntarios y la legislación dejó en varios temas la discrecio-nalidad a las autoridades de turno, lo que creó las condicio-nes para la corrupción que, en gran porcentaje disminuyóla capacidad de acción del Estado-central. Se creyó que estaera la dirección para fortalecer el Estado Nacional Unitario.

A este proceso de centralización de competencias yrecursos del Estado hay que añadir la tendencia que desde1920 se desarrolló en el Ecuador de ampliar la acción delEstado en las actividades de la economía, para compensarsu debilidad y con el noble propósito de asistir a los sectorespoblacionales más vulnerables.

El Estado ecuatoriano de finales delsiglo XX es el resultado del proceso cen-tralizador de competencias y recursos yde su progresiva intervención en ciertasáreas de la economía.

Este Estado Nacional Unitarioadquirió el poder político para interve-nir en los actores principales de lareproducción del capitalismo: Primero,intervino en la creación de las condi-ciones para un proceso de desarrolloeconómico de sustitución de importa-ciones e iniciar un proceso de desarro-llo industrial en el contexto de una eco-nomía dependiente. Segundo, actuó através de actos legislativos, en el proce-so de ganancia por parte del capitalista,vía impuestos y salarios. Tercero, inter-vino en la determinación de salarios

con el propósito de defender, en un constante conflicto,tanto la reproducción de la mano de obra, como el nivel deinversión. Este Estado facilitó y respetó el proceso de orga-nización de clase, tanto de los capitalistas, en las llamadascámaras de la producción; y de la clase obrera en los sindi-catos, con influencia a nivel nacional.

Con esta capacidad estatal, el poder político, de una uotra manera, buscó el etablecimiento de lo que llamaPrzeworsky Adam, un compromiso de clase, al cual elEstado debía respetar e impulsar 6

De esta manera, el Estado asumió un relativo poder,determinante en el proceso de reproducción del capitalis-mo nacional, pero también reprodujo varias deficiencias.

II. La descentralización en la Constitución y en el marco legal

El Estado Nacional Unitario que se construyó en elsiglo XX, se convirtió en su forma administrativa y debi-do a presiones de sectores económica y políticamentepoderosos, en un Estado Nacional centralista y excluyen-te que centralizó recursos y competencias por un lado, ymarginación y exclusión de provincias de los recursosnacionales, por otro.

De esta realidad inequitativa surgen fuerzas queimpulsan una reforma del Estado, en el sentido de conver-tirlo en un poder descentralizado.

Es evidente que el atraso, el subdesarrollo y la pobrezade los pueblos no tiene como causa única, la administra-ción pública, la organización territorial, el modelo admi-nistrativo del Estado y la representación política, sino quetiene que ver con el modelo de desa-rrollo que determina el manejo de lapropiedad privada, las relaciones deproducción, las formas productivas,la concentración de la riqueza, laredistribución de la misma, los térmi-nos de las ganancias, la determina-ción de impuestos, la fijación de sala-rios y la inversión para crear empleo.Todos estos temas son expresión de laestructura de la economía capitalistay sus formas de reproducción.

Sin embargo, algunos sectores inte-resados, con una visión reduccionistade la realidad, responsabilizan delatraso y pobreza de los pueblos a laadministración centralista del Estado.

Es necesario, por tanto, ubicarexactamente el problema, para evitarcaer en planteamientos y soluciones falsas, que probable-mente esconden intenciones perversas con respecto a launidad nacional del Estado Ecuatoriano y al propio desa-rrollo de la economía ecuatoriana. Se requiere también,evitar caer en las modas que aparecen periódicamente ydesaparecen haciendo daños tremendos a los pueblos, yque esconden las verdaderas causas de la situación depobreza de la gran mayoría de los pueblos.

Esta exigencia fue recogida a inicios de la década del 90,en su mayoría, por la derecha política, mezclándola con lallamada modernización, dando origen a la aprobación dela ley de modernización donde se insertaba un capítulo,poco desarrollado, de descentralización. En verdad lo queinteresaba al gobierno de Sixto-Dahik en dicho marco legaleran las privatizaciones y la desregulación de la economía,sobre todo del sector financiero, de trágicas consecuencias

para los ecuatorianos. Esta exigencia provenía también de varios organismos

internacionales que condicionaban sus préstamos al pro-ceso de transferencia de poder a los gobiernos locales yque reflejaban el interés del capitalismo de megaempre-sas, privatizador y globalizador. La colaboración de losorganismos internacionales se transfirió preferentementea los gobiernos locales y a las organizaciones no guberna-mentales (ONGs). El respaldo de los organismos interna-cionales al proceso de descentralización busca la simplifi-cación, facilidad y rapidez de los procesos decisionalesque estarán en manos de las autoridades con pragmatis-mo político y despolitizados y sin la presión de las organi-zaciones sindicales a nivel nacional.

Para finales de la década del 90 las exigencias de des-centralización se generalizaron y todos los gobiernos loca-

les encontraron su justificación parasus deficiencias administrativas, técni-cas y financieras. Los dirigentes políti-cos, en su gran mayoría, creyeronencontrar la salvación y la superaciónde la pobreza en el proceso de descen-tralización que fue rápidamente recogi-do en la nueva Constitución de 1998 yen varios cuerpos legales.

Con este marco constitucional,muchos analistas y políticos pensaronque era suficiente para avanzar en elproceso de descentralización y que loque se produciría después, sería la apli-cación de estas normas. Muchos habla-ron, incluso, que el tema de descentra-lización estaba agotado y que elEcuador en esa dirección se manten-dría por un buen tiempo.

La ley de creación del CONAM, le da la atribución aeste organismo para dirigir, coordinar y supervisar el pro-ceso de privatizaciones, de descentralización y desconcen-tración (Art. 34).

Con este mandato legal, el CONAM pudo haber inicia-do un proceso real de descentralización; sin embargo, en lapráctica poco ha hecho en este sentido y desconociendo sumandato legal, impulsó un proceso de autonomías, que noconstan en la Constitución, ni en la ley de su creación.

III. La autonomía en el EcuadorSi la nueva Constitución de 1998 abre el camino para la

construcción de un modelo de Estado, administrativamen-te descentralizado y para el fortalecimiento de los gobier-nos locales y varias leyes determinan los mecanismos parasu concreción, por qué no se ha avanzado en la descentrali-

6 Przeworsky Adam, Compromiso de clase y Estado: Europa Occidental y América Latina,en, Estado y Política en América Latina, México, Siglo XXI, 7ma. Edición, 2000, pp. 236.

El atraso, el subdesarrollo

y la pobreza de los pueblos

no tiene como causa única,

la administración pública,

la organización territorial,

el modelo administrativo

del Estado y la representa-

ción política, sino que tiene

que ver con el modelo de

desarrollo que determina...

Se deben definir las políti-

cas nacionales de todas

las actividades del Estado,

aprobar el marco legal,

ejercer la administración

de justicia, realizar el

control estatal, dirigir la

política internacional, la

política económica, el

endeudamiento...

Descentralización y autonomía en el Ecuador Descentralización y autonomía en el Ecuador

124 125

zación real y democrática? Sí muchos dirigentes locales gri-taban por más descentralización, por qué, teniendo elmarco constitucional y legal no se ha concretado? Sí losorganismos internacionales estaban interesados en la des-centralización, por qué no existe una inversión agresiva enel desarrollo local?. Si desde los actores de la economía tam-bién exigían descentralización, por qué con lo alcanzado nose han producido los agresivos procesos de inversión y decreación de empleo y por el contrario aumenta la desocupa-ción, pobreza y emigración?. La tragedia para un Alcalde ypara una nación es que su población disminuya, por efectode muerte o emigración masiva.

Las razones de esta realidad están,por un lado, en el poco interés real delos dirigentes locales en hacerse cargodel incremento y la recaudación de tri-butos, de enfrentar ante sus comunida-des la responsabilidad de entregar losservicios con eficiencia, oportunidad ya buen precio; por otro lado, en la des-confianza del gobierno central paradescentralizar algunas competencias yrecursos, debido a la escasa capacidadde los gobiernos locales; a lo que hayque añadir un alto nivel de corrupciónde muchas de las administracionesseccionales.

A todo esto, hay que incluir la pocacapacidad de los pueblos empobreci-dos para pagar impuestos. Los ingre-sos generados en calidad de impuestospor su actividad económica, en casi todas las provincias,con excepción de Pichincha y Guayas, no son suficientespara su administración local. Casi todas las provinciasdependen, en gran parte, de los recursos del Estado.7 A todoesto hay que añadir una visión falsa del problema y portanto de su solución. El atrazo, pobreza y desempleo, nosólo son el resultado del modelo administrativo del Estado,sino de las relaciones de producción, donde el Estado debejugar un rol importante. La pregunta es: ¿Podrá el Estadocon poder descentralizado actuar firmemente y con posi-ciones nacionalistas de frente al capitalista internacional; defrente al capitalista nacional o local para de alguna maneradefender el nivel salarial de los trabajadores y los impues-tos que requiere para aplicar las políticas sociales? La res-puesta parece clara. Con el proceso de descentralización, elEstado Nacional Unitario perderá poder, incluso para creary sostener un mínimo compromiso de clase y por lo tanto,todo quedará en manos de las fuerzas del mercado, dondeel capitalista internacional será el que imponga sus condi-ciones y donde la ganancia no se traducirá en inversión,

sino en repatriación. En consecuencia, podemos afirmar, sin temor a equivocar-

nos, que el proceso de descentralización avanzó en una legis-lación compulsiva, desde arriba, por presiones de sectoresinteresados, por presiones exógenas, por un relativo respaldopopular y por una cierta moda, y no por una real participa-ción democrática que abra espacios a los sectores marginales.

En la realidad, existen muchas dificultades que requierenser enfrentadas con objetividad, para ser superadas, dentrode un proceso. Por ejemplo, el Alcalde Nebot, con respecto ala posibilidad de descentralizar la educación ha dicho: “no

quiero recibir una bomba atómica desfi-nanciada” (Diario Hoy, lunes 6 de mayode 2002). Los líderes locales, para asumircompetencias, en muchos casos, exigen amás de los recursos del Estado, que lasinstituciones estén saneadas desde elpunto de vista laboral. Estas exigenciashacen inviable el proceso de descentrali-zación en algunas áreas. La descentrali-zación ha avanzado en áreas como elturismo, el medio ambiente y el serviciode los bomberos, y en otras se ha estanca-do. Además, la descentralización, enmuchos casos, centralizó competenciasen algunas autoridades, y creó condicio-nes para un ejercicio autoritario de poder.Por ejemplo, alcaldes muy poderosos,con concejales disminuidos en su capaci-dad de decisión. Las conductas centralis-tas, simplemente se trasladaron a la auto-

ridad principal y a la capital provincial o cantonal, generandoexclusión y marginación de parroquias suburbanas y rurales.

El real proceso de descentralización requiere para su eje-cución, de la existencia de un capital social que se exprese enniveles de organización con controles horizontales que faci-liten el desempeño institucional y de un proceso fuerte deconstrucción de ciudadanía, que exija participación demo-crática y esto no está consolidado en el Ecuador.

Ante esta nueva realidad, algunos de los dirigenteslocales que gritaban: ¡DESCENTRALIZACIÓN!, cuandotienen la oportunidad constitucional y legal de hacerlo, lohan hecho muy poco o nada y comienzan a gritar:¡AUTONOMÍA!. El argumento público para este nuevogrito es el mismo: El Estado es centralista,7 ineficiente yexcluyente, causa fundamental del atraso, subdesarrollo ypobreza del pueblo ecuatoriano.

3.1. La Autonomía a Consulta Popular Provincial y NacionalLa Constitución vigente tiene aspectos muy avanzados

sobre descentralización, pero, ya hemos analizado porqué, ésta no ha avanzado en la forma deseada y sobretodo por qué no ha permitido superar los niveles depobreza y de atraso de la sociedad ecuatoriana.

La Constitución no contempla ni en el artículo 1, ni enel artículo 224 para la administración del Estado y para larepresentación política, las autonomías, como figura derepresentación política y como espacio de ejercicio delpoder político, razón por la cual, las autonomías no exis-ten en la Constitución.

Los interesados en un proceso autonómico, con el pro-pósito de darle existencia constitucional a las autonomías,se dirigen al mecanismo de lasConsultas Populares Provinciales, pre-visto en la Constitución.

La consulta popular sobre la auto-nomía del Guayas, realizada el 23 deenero del 2000, se constituye en unmodelo que será seguido por la pro-vincia de los Ríos (13 febrero 2000), porla provincia de El Oro (17 septiembre2000), por la provincia de Manabí (17septiembre 2000) y por la provincia deSucumbios (24 septiembre 2000).

De estas consultas populares pro-vinciales se pretendió pasar a unaConsulta Popular Nacional, para locual, el 30 de marzo y el 27 de abril del2000, el Presidente de la Repúblicaenvió al Congreso Nacional un proyec-to de reformas constitucionales paraque éste se pronuncie, de conformidad con el artículo 283,sobre su urgencia o no. De esta iniciativa del Ejecutivo y larespuesta del Legislativo se concluye que:

• El Congreso Nacional lo que aprobó fue la urgenciadel tema de las autonomías provinciales y no el texto depregunta alguna.

• El Presidente de la República está en la atribución deformular o reformular la pregunta para la consulta popu-lar sobre el tema de las autonomías provinciales, luegoque el Congreso Nacional la ha calificado de urgente

• El Presidente de la República, incluso luego de la cali-ficación de urgente del tema de las autonomías provincia-les, por parte del Congreso Nacional, está en la atribuciónde convocar o no a consulta popular.

• El Presidente de la República, luego de aprobada lacalificación de urgente del tema de las autonomías pro-vinciales por parte del Congreso Nacional, no tiene

tiempo determinado para realizar la convocatoria a laconsulta popular.

IV. El fracaso de la Reforma PolíticaLa crisis financiera que generó la inestabilidad política

en los últimos años, cuestionó la institucionalidad delEstado y de esta interpretación surgió la necesidad de unareforma política. Este planteamiento fue recogido por elgobierno del presidente Noboa que lo concretó en variosproyectos de reforma constitucional:

Una de estas reformas es la que hemos analizado sobredescentralización y autonomía. Por el momento, el marcoconstitucional y legal de la descentralización es el que per-mitirá el proceso de transferencia de competencias y derecursos a los gobiernos o instituciones locales, desde el

gobierno central. El Gobierno del pre-sidente Gustavo Noboa y el manejodel CONAM por parte de su hermanoRicardo Noboa, ha fracasado en esteobjetivo de llevar al Ecuador a un sis-tema de autonomía, por la firme opo-sición de la gran mayoría del puebloecuatoriano.

Igualmente, es un fracaso, todo elproyecto de la llamada reforma políti-ca que incluía reformas al TribunalSupremo Electoral, al TribunalConstitucional y a las formas de repre-sentación política.

El presidente Noboa y su hermanoRicardo en el CONAM, no solo que seempeñaron en las reformas políticas, sinotambién en la aplicación de procesos pri-vatizadores. El intento de privatizar lasEmpresas Eléctricas, por falta de transpa-

rencia y por ser claramente inconveniente a los intereses de lasgrandes mayorías del pueblo ecuatoriano, ha fracasado total-mente.

La reforma fiscal presentada por el Presidente de laRepública, Gustavo Noboa al Congreso Nacional, para eluso de los excedentes de ingresos que generará la nuevaexportación de crudo pesado y para lo cual se facilitó laconstrucción del oleoducto de crudo pesado (OCP), fueaprobada mediante un acto legislativo inconstitucionaldel Ejecutivo, que a través de un veto parcial legisló sobreuna materia que el Parlamento no conoció. Este proyectollamado de reforma fiscal fue inconveniente a los interesesdel pueblo ecuatoriano, porque al fijar por ley el porcenta-je para el pago de la deuda externa, se incrementó el valorde la deuda y los grandes beneficiarios fueron los tenedo-res de papeles de deuda.7 Cf. Albornoz Vicente, op.cit.

En la reestructuración

política, el Presidente

plantea la “descentrali-

zación política del

país, con respeto a

gobiernos seccionales y

nacionalidades, sin

poner en peligro nues-

tra frágil cohesión

nacional”.

La crisis financiera que

generó la inestabilidad

política en los últimos

años, cuestionó la institu-

cionalidad del Estado y de

esta interpretación surgió

la necesidad de una refor-

ma política. Este plantea-

miento fue recogido por el

gobierno del presidente...

Descentralización y autonomía en el Ecuador Descentralización y autonomía en el Ecuador

127126

En los cinco ejes del gobierno de Lucio Gutiérrez (enero2003 – abril 2005), no consta el tema de la descentralización,ni de las autonomías como políticas gubernamentales. Estoquiere decir, que lo alcanzado en descentralización en laConstitución y en las leyes era satisfactorio para estegobierno. De hecho, desde el CONAM no se generó ningu-na acción importante en materia de descentralización.

Los candidatos para los gobierno seccionales, elegidosen el 2004, tampoco platearon en sus propuestas electora-les el tema de la autonomía, como idea matriz.

En los acontecimientos de abril del 2005, en la convoca-toria por parte del Alcalde Nebot, a la llamada marchablanca, se mezcló, en una posición ambigua, los apoyos,reclamos al Presidente Gutiérrez y la autonomía al andar.

Luego de la caída del Presidente Gutiérrez, en el men-saje a la Nación el 24 de mayo del 2005, el Presidente

Alfredo Palacio dijo que convoca a un gran acuerdo nacio-nal, alrededor de un proyecto de país, que debe contener:“Una reestructuración política e institucional; una políticaeconómica orientada hacia la producción, hacia el empleoy con sustentabilidad en el tiempo; un fortalecimiento dela infraestructura física; un fortalecimiento del capitalhumano; fortalecer la seguidad física y jurídica; una polí-tica exterior desde la perspectiva de los intereses naciona-les”. En la reestructuración política, el Presidente planteala “descentralización política del país, con respeto agobiernos seccionales y nacionalidades, sin poner en peli-gro nuestra frágil cohesión nacional”. Este objetivo guber-namental nos da a entender que el gobierno irá en la direc-ción de la descentralización contenida en la Constitucióny en las Leyes y no de la autonomía, cuyo proceso, nisiquiera es mencionado en el mensaje presidencial.

Descentralización y autonomía en el Ecuador

Introducción

El Ecuador conoce un cambio de actitudes políticasen relación a las reformas políticas que es alentadory contrasta con aquellas que, no hace ni 10 años,

predominaron cuando se realizaron las reformas anterio-res consagradas en la Constitución de 1997-8.

Ahora existe interés por los aspectos institucionales yya no se ven estas reformas como aquéllas que iban a rea-lizar grandes cambios económicos ni propios a una guerraentre ricos y pobres. No es que las instituciones no incidanen estos aspectos, pero su dinámica e importancia losrebasan y mal se las puede concebir limitándonos a éstos.

El actual es, por lo mismo, un contex-to particularmente positivo que convie-ne aprovechar para pensar las institu-ciones más en frío, en perspectiva y conretrospectiva. No es un azar que haya-mos llegado a ello, pues repetimosnuestras crisis políticas y nuestra vidapública ha sido un laboratorio de refor-mas y posiciones sobre las instituciones.

Los actores de una u otra posición yactitud han experimentado en los hechosque sus posiciones pecaban de simplismoy que era necesario comprender y buscarmejores definiciones de las instituciones;tal es el caso de sectores de Pachakutikque, luego de pasar por el gobierno, hanconsiderado que había que pensar alEstado y a la política con otros ojos.

A pesar de que consideramos queno están en las leyes ni en sus reformas las soluciones alos avatares de nuestra vida política, resulta necesario opi-nar ante la nueva ola de demanda de reformas.

Para contribuir al indispensable debate sobre estos temas,este texto quiere presentar suscintamente ciertos puntos queconsideramos indispensables para orientar el camino de formu-lación de las reformas políticas. En él no hacemos referencia apropuestas de reformas sino a ciertos criterios previos paraconstruirlos. En otro texto formularemos propuestas de refor-mas sobre los temas que ahora se consideren indispensables.

1. No importar más instituciones sino, por fin, crearlas a partir de nuestra condición

Importamos instituciones y en cada fase de moderniza-ción de éstas volvemos a importar los cambios realizados enotras realidades. Consagramos luego tiempo y esfuerzos paratratar de adaptar nuestra realidad al nuevo molde importado.Nuestros debates eternos han sido y son sobre el hecho deque tal medida o institución en Europa o Norteamérica die-ron tales resultados, y que por lo mismo habría que tomar lasmismas medidas aquí para una realidad distinta. Con el tiem-po constatamos y reconstatamos que la realidad no cambiacon estas instituciones importadas.

Tal constatación debería llevarnos a concebir un largo pro-ceso, de varias generaciones, en el cualpoco a poco cimentemos nuevas institu-ciones moldeadas a partir de nuestrascondiciones, experiencias y anhelos.

Así, la primera propuesta de orien-tación para la formulación de nuestrasreformas debería ser que partamos denuestros problemas, de nuestra histo-ria o experiencia y de nuestras condi-ciones, para definir lo que conviene ono. Las experiencias foráneas no pue-den ser sino referentes útiles para refle-xionar mas no modelos que importar.

Ecuador es un sistema políticoexcepcional que requiere propuestas ysoluciones excepcionales. Lejos de malvernos como el cúmulo de desgraciasconsideramos que tenemos uno de lossistemas más singulares, fruto de

nuestros constantes desafíos sociales y regionales. El pro-blema es que no reconocemos ni le acordamos valor a loque tenemos, no nos reconocemos a nosotros mismos. Porejemplo, sin nuestro sistema regionalizado el poder se con-centraría mucho más, sería mas oligárquico y habríamenos juego democrático. De igual manera, la presenciade numerosos partidos que refleja nuestros fraccionamien-tos, si bien no facilita el ejercicio de gobierno permite quevarios sectores al menos puedan expresarse a través de losdiversos partidos –por minoritarios que sean- o simple-mente en el juego electoral, lo cual contribuye a fomentarciudadanía, a no incrementar la polarización de conflictos

Criterios para las reformas políticasJorge León Trujillo / CEDIME*

* Centro de Investigación de los Movimientos Sociales del Ecuador.

Importamos instituciones

y en cada fase de moder-

nización de éstas volve-

mos a importar los cam-

bios realizados en otras

realidades. Consagramos

luego tiempo y esfuerzos

para tratar de adaptar

nuestra realidad al nuevo

molde importado.

Sistema de gobierno y consociativismo en el Ecuador (2002-2003)Julio Echeverría

Este Documento de Trabajo de la Universidad Andina SimónBolívar fue producto de una investigación llevada a cabo a

finales de 2003, en la que se analizó el proceso que desembocóen la elección de Lucio Gutiérrez y la desintegración de la alianzaque lo llevó al poder durante los primeros meses de su gobierno.

El análisis retrata una etapa de la última coyunturaelectoral que sería la antesala de la pro-funda crisis política que terminó con elgobierno de Gutiérrez en el 2005. Si bienen el momento en que se realizó la inves-tigación no se podían prever las condicio-nes en que se daría este giro político, lasconclusiones a las que arriba se reafirmandespués de los eventos de abril de 2005: laprofunda fragmentación social y política delpaís exige de mecanismos de confluencia dedistintas tendencias o sectores para lograrniveles mínimos de legitimidad que permitanejercer la función de gobierno.

Julio Echeverría ensaya una interpretaciónde la crisis política que ha caracterizado alEcuador y a algunos países de América Latinacomo el producto del enfrentamiento entre dos“formas” de entender la política: la “expansi-va”, y la “restrictiva”. Dos paradigmas enfrenta-dos que están en la base de la crisis y del bloqueopolítico de estas últimas dos décadas y que puede expresarsetambién como el conflicto entre posiciones socialdemócratas yneoliberales. El bloqueo político define una condición de pará-lisis y de ausencia de iniciativa para enfrentar el reto de la inte-gración global, situación que aparece como dimensión causal ycondicionante de la crisis política que se presenta en sus doscaras: como bloqueo institucional y como desgaste y fragmen-tación de la representación política.

En este contexto, la investigación se planteó examinar lascaracterísticas de un caso de composición consociativa degobierno: la ensayada en la primera fase del gobierno de LucioGutiérrez en Ecuador (en el 2003). Durante ese periodo, se con-

formó una original estructura de gobierno dealianzas entre partes contrapuestas pero repre-sentativas del espectro político nacional y glo-bal: por un lado, Pachakútik brazo político dela CONAIE, expresión del movimiento indíge-na ecuatoriano; y por otra, una fracción de labanca local, interlocutor privilegiado del FMI yde la banca multilateral. El autor se interrogasobre la viabilidad de esta modalidad comomecanismo de generación de legitimidad ysalida a la crisis de representación quecaracteriza al Ecuador actual. ¿Se puedehablar del consociativismo como articula-ción de un sistema de gobierno más repre-sentativo y legítimo, y como opción parasociedades altamente fragmentadas yconflictivas? ¿Es posible enfrentar laactual crisis de integración global, desdeuna composición consociativa del cua-dro de gobierno, tal como lo presentó

en su momento el caso ecuatoriano? Echeverría evalúa la utilidad de los mecanismos consociati-

vos para contrarrestar la creciente deslegitimación del sistemapolítico y la debilidad de sus actores (no solo de los partidos,sino también de los movimientos sociales). Si bien la coyunturaanalizada se presenta como una experiencia fallida de conso-ciativismo, se enfatiza en la necesidad de que los actores polí-ticos desarrollen mecanismos más eficaces de construcción dealianzas para generar opciones de poder en un contexto demarcada desintegración y fragmentación social y política.

129128

ni a concentrar el poder en pocas manos. Sin ello, Ecuadorsería una gran hacienda con contados dueños.

Hemos actuado de espaldas a nuestra realidad, es decira nuestra personalidad colectiva. Debemos ahora recono-cerla y darle el espacio indispensable para que las institu-ciones que definen las reglas del juego nos sean más pro-pias, nos identifiquemos con ellas y acabemos –de una vezpor todas- de luchar sin fin por reformar y reformar lasreglas del juego en lugar de actuar a favor de mayoresproyectos colectivos, como lograrigualdad social, acabar con la pobrezay tallarnos un espacio de éxito (social,político y económico) en el mundo.

El hacerlo a partir de esta premisadebe permitirnos vivir un proceso quenos dé más afirmación colectiva y digni-dad, pues será nuestra creación colectiva.

2. Partir de nuestras necesidades y proyectos o anhelos PRIORIZADOS

3. Cada medida o reforma tienemúltiples consecuencias, positivas ynegativas (no se las puede asumirsin contrarrestar las segundas).

La idea de que hemos llegado a unlímite no tiene fundamento en la vidasocial pero sirve al menos para obligar-nos, como colectividad, a pensar nues-

tras instituciones, en primer lugar, como ya indicamos, a partir

de nuestros problemas y necesidades; por lo mismo, a contrarres-

tar las causas que los producen. Sin embargo, es necesario nolimitarnos a pensar las instituciones a partir de nuestrasdesgracias inmediatas o de las circunstancias, sino partir de

un diagnóstico de nuestros problemas y limitaciones colectivas en

nuestro largo devenir. En segundo lugar también es necesario con-

siderar nuestras aspiraciones o proyectos colectivos (lo que que-remos). Pues, contrariamente a la ingeniería de las institu-ciones tan de moda, éstas no son simples mecanismos paradefinir comportamientos sino también concepciones, cultu-ras, proyectos, ideas de lo que debería ser. Podríamos teneruna excelente ley de justicia, pero si los jueces no encarnanla idea de equidad e imparcialidad el montaje de la ley noserviría. Si la población no cree en la justicia la instituciónno vale. Por eso es importante que la población sienta, sepay contribuya a que las instituciones se construyan frente asus necesidades y aspiraciones, que en el caso de la justiciapueden contemplar la de la imparcialidad de la ley.

En ambos casos los problemas y proyectos requierenser debidamente priorizados, pues en la vida social cualquier

medida que se tome tiene más de una incidencia o impacto. Por

ello conviene saber cuál es la que nos interesa en primertérmino (la prioridad) y sopesar los pro y los contra, casopor caso, de cada medida o idea de reforma.

Partir de nuestras prioridades podría significar, porejemplo, que, siguiendo nuestro diagnóstico de necesida-des y nuestro proyecto de Estado o de sistema político,acordemos que resulta prioritario para Ecuador crear unavisión o dimensión de una vida política “nacional”, contra-riamente a que cada quien se limite a tirar la frazada para

su lado. En este caso, la idea ahora demoda, de “distritalizar” (hasta la pala-bra la importaríamos de su origen britá-nico) las circunscripciones electoralesde diputados, no sería apropiada, pues-to que dicha medida de circunscripcio-nes electorales más localistas formaría,entre uno de sus efectos, representantescon mayores responsabilidades en lolocal, cuando nuestra prioridad para elEcuador sería tener políticas/os con unsentido de país, que se ocupen delEcuador como un todo y no sólo de susitio de origen o de los intereses particu-lares. La “distritalización” podría refor-zar este sistema de enclaves o feudos enla vida política ecuatoriana. Esta situa-ción ya ha ahondado nuestra larga crisis.

A su vez, si acordamos que es tam-bién indispensable disponer directa-

mente de representantes de las diversas partes, regiones osectores sociales del país, pues entre otros aspectos hay sec-tores y regiones que no pueden hacer oir su voz en elmundo de las decisiones públicas, deberíamos buscar elmodo de incorporar este otro aspecto en una misma medi-da o a través de medidas complementarias, o quizás pensaren una doble representación: una más nacional en una enti-dad (Congreso Nacional) y otra más localista en otra enti-dad (Consejo Provincial, lo cual sería nuestra propuesta).

La elección de representantes a partir de distritos más cir-cunscritos que las provincias bien podría servir, en cambio,para el sistema político local, cuanto más que con la descen-tralización habrá mayor transferencia de poder a este nivel.

No obstante, si bien el diseñar circunscripciones electo-rales más limitadas puede ofrecer cierta estabilidad y repre-sentantes más cercanos a la gente, tiende también a unadinámica conservadora. Este resultado puede construirseen una ventaja -dependiendo de las concepciones- pero¿nos conviene un conservadorismo populista, por ejemplo,en un buen porcentaje de cantones y provincias del país?,¿nos convienen ahora y por largo tiempo caciques locales-notables- que, justamente por su cercanía cultural o de otro

más que reformas del

juego político, requerimos

un largo proceso para

cambiar a las personas

que nos representan;

necesitamos democratizar

los partidos, recuperar el

sentido de la carrera polí-

tica para que la población

sepa de qué “madera” ...

tipo con la gente, sean electos y reelectos?. Esto, a nuestrocriterio, pervertiría aún más la vida política; baste de ejem-plo lo que pasa a nivel local en Colombia.

La estabilidad política es indispensable a buscar perono es necesariamente este el mecanismo apropiado.

En suma, los ejemplos revelan que es necesario priorizar

las necesidades institucionales y que cada medida tiene múltiples

impactos que conviene conocer y tratar.

4. ¿Cuáles prioridades?Es ahora frecuente que ante nuestra crisis política, en

particular ante la pérdida de credibilidad de los/as políti-cos/as y, con ella, la de los partidos y los reiterados presi-dentes sin preparación o presos por intereses particulares(como el bancario), así como la de los jueces que concen-tran poder, sometidos a intereses particulares y no a la ley,cada cual lance una serie de propuestas que van desdeuna nueva Constitución a nuevas leyes, que tienden alimitar a más gente el acceso a los puestos de representa-ción, cosa que no se hacía antes. Las propuestas de refor-mas milagrosas también están de moda.

Nosotros asumimos que, más que reformas del juegopolítico, requerimos un largo proceso para cambiar a laspersonas que nos representan; necesitamos democratizarlos partidos, recuperar el sentido de la carrera políticapara que la población sepa de qué “madera” está hecha lapersona que puede ir a un puesto de representante. Sinembargo, gran parte de nuestras crisis vienen del hechoque arrastramos históricos problemas, además de losactuales ante el desafío de la globalización, todos los cua-les terminan por superponerse e incrementar nuestrosconflictos, presiones y contrapresiones, haciendo alEcuador poco gobernable. Por lo mismo es necesario tra-tar de resolver dichos problemas históricos. Esta es unaprioridad. Cada quien podrá identificar así las priorida-des como país al nivel institucional.

En lo que a nosotros respecta identificamos cinco prio-ridades para el Ecuador actual:

I. Regiones vs País Este es un largo y costoso (en esfuerzos, pasiones, tiem-

pos y recursos) expediente que arrastramos desde que seconstituyó el Ecuador. El país no puede vivir con el cons-tante chantaje de élites locales o regionales que consideranque el país puede ser o no ser a su antojo, o que continua-rán siendo parte del Ecuador sólo si todos los otros secomportan como ellos lo consideran adecuado.

Tampoco puede vivir el Ecuador con el chantaje de quecambien las responsabilidades de uno a otro nivel delEstado según las conveniencias del momento, o de que elpresupuesto vaya más a uno que a otro lugar debido a la

presión que logra su gente. A tal punto desestabiliza esto acualquier gobierno o gestión pública, que el Ecuador vive enla zozobra de no poder definir su presupuesto y políticas.

Tampoco puede definirse el Estado a través de unavoluntariosa aplicación de las normas de descentraliza-ción, como lo hace ahora Guayaquil presionando para quese le transfiera lo que le conviene en un momento dado,tal ahora el Registro Civil, visto como un servicio rentablesin prever las consecuencias para el resto del país.

Este tema es para nosotros la gran prioridad, y es detanta importancia que de haber un referéndum consideraría-

mos que el único o el principal punto a tratar sería éste y sobre

el cual necesitaríamos una respuesta contundente de la pobla-

ción: ¿está o no de acuerdo en mantener al Ecuador como país

Criterios para las reformas políticas Criterios para las reformas políticas

130 131

“con determinadas características” (entre otras defendiendotal tipo de descentralización).?

Paralelamente, el Ecuador es un país cultural, política yeconómicamente regionalizado. Debemos reconocerlo ypartir de este hecho, confirmarlo y consagrarlo comoparte del sistema. Reconocer al Ecuador como un todo y sus

diferencias regionales o de pueblos es así una urgencia. Lo escuanto más que ante los desafíos de la globalización y dela inevitable integración regional, el Ecuador debe conso-lidarse para no perderse en este mundo de nuevas perte-nencias o de un Estado mayor (¿Confederación Andina?,¿América del Sur?). Debemos consolidarnos antes de integrar-

nos en el nuevo proceso de integración.

II. Este aspecto de, una vez por todas, definir nuestra

adhesión al Ecuador como país es tan prioritario que nos otorgará

“tranquilidad” para entendernos sobre la indispensable descentra-

lización, la cual es la segunda prioridad.

Es indispensable que lleguemos a un “plan nacional” o a

una nueva ley de descentralización. ¿Cómo definimos el poder del

Estado entre niveles de gobierno? Este aspecto es indispensa-ble para resolver el punto anterior, buscar mayor acerca-miento de las personas al Estado y lograr una complemen-tariedad de acciones para el desarrollo socioeconómico.

III. Difícilmente tendremos instituciones sólidas sinun Pacto para cimentar la democracia y la ciudadanía, lo cual

requiere un largo proceso para construir mayor igualdad social.

Dicho en otras palabras, requiere un proyecto republicanoque permita que de una generación a la otra se incremen-ten los hechos por los cuales las personas sean más igua-les en sus derechos y condiciones. El Ecuador está vivien-do ahora la vieja disputa en América Latina entre elmundo ilustrado que concibe la política como un procesoracional de decisiones, y el sector popular que lo ve comoun medio para resolver sus problemas y necesidades.Unos piden razones y tiempos, los otros tienen exigenciasy ponen más pasiones sin considerar las razones. Pormomentos ganan unos, luego otros, pero es necesario quelleguemos precisamente a un programa que permita elencuentro de estos dos mundos.

IV. Esclarecer las reglas del juego electoral paraconstruir una representación más apropiada y eficaz,equilibrada entre el campo y la ciudad, entre demografíay número de electos/as.

V. Buscar un equilibrio en las relaciones entre ejecutivo

y legislativo.

Sobre estos dos últimos temas ya se ha argumentadosuficientemente en la opinión pública y académica.

5. No debemos limitarnos a elaborar una reforma en función de un problema o fenómeno sino en sus relaciones o implicaciones con el conjunto del sistema.Deberíamos concebir reformas en una lógica comple-mentaria.

El ejemplo anterior de la representación vista única-mente desde el proceso de elección de los/las represen-tantes en su relación con lo local, nos permite ver que lasmedidas vinculadas con este tema deben ser pensadasnecesariamente en su relación con la descentralización. Esdecir, que debemos concebir las medidas de selección derepresentantes en un marco más general del Estado, sien-do este el marco en el cual se reparte el poder público.

Si con la descentralización transferimos más poder(atribuciones, funciones y recursos) a los llamados gobier-nos seccionales, modificamos la importancia de uno uotro nivel de gobierno y por lo mismo modificamos larepresentación. Podríamos entonces concebir que los/asrepresentantes a nivel provincial o regional deberán partirde otra circunscripción electoral para ser más cercanos a lapoblación representada, aunque con esta medida el siste-ma en su conjunto se vuelva más complejo.

De este modo, los/las representantes “nacionales” ten-drían otras preocupaciones que las locales, ya asumidaspor otros/as representantes.

6. Equilibrio entre estabilidad y movimiento o cambio.

La estabilidad es indispensable para un funcionamientoclaro –cada quien sabe a qué atenerse-, para alimentar pro-yectos y programas de largo aliento y para no consagrarnuestras energías a estar definiendo todo el tiempo las reglasdel juego o luchar contra lo arbitrario. Con la inestabilidadterminan imponiéndose los más poderosos o los más “sapos”en la sociedad. Pero, a su vez, la estabilidad no puede conver-tirse en un fin único: el sistema en su funcionamiento debepermitir que la acción colectiva y el cambio sean aceptados yla gente pueda ser parte de éstos de modo constante.

No se trata, sin embargo, de que decretemos esto ni cre-emos mecanismos especiales de consulta para ello sino deque, por el modo cómo concebimos nuestro Estado y sis-tema político, este proceso se vuelva posible. (Siempre esmejor que sea el sistema, antes que normas explícitas oreglamentos, el que permita o impida algo deseable).Hasta ahora, según nuestra hipótesis, han sido los inters-ticios de nuestras disputas regionales los que han dadolugar a que la protesta y las minorías tengan cabida en elEcuador. Son parte de nuestro sistema político.

En esta construcción de reformas debemos evitar, porejemplo, caer en el sistema colombiano que tanto atrae a

los ingenieros de las instituciones. En éste el exceso deestabilidad y de la llamada gobernabilidad, se conjugacon una cerrazón a soluciones políticas y a negociacionessociales, así como a considerar que la acción de la socie-dad es secundaria y que cuenta casi únicamente la de lospartidos (los más elitistas del continente). La base de estesistema está en que se encuentra con una clientela y unpoder partidario local fuertes (los municipios son subase), con caciques que se eligen constantemente. Esteacervo electoral local le permite al partido seguir siendoelecto al nivel nacional y disponer defuerte independencia de las “bases”,sin deber rendir cuentas a nadie. El“partido nacional” puede ocuparsemás del país como un todo, pero estesistema con su conservadurismo local,la excesiva autonomía de sus políticosy su pacto para mantener este sistemase vuelve poco abierto al tratamientode los conflictos con los tristes resulta-dos que conocemos de Colombia. Nopermite la presión directa de la pobla-ción para la solución de los problemascolombianos al momento del ejerciciodel gobierno. Se tiene pues, en estecaso, una élite política archiprotegidaen sus decisiones gracias a este doblesistema de representación: uno muylocal y otro nacional.

El tratamiento de los conflictos es decisivo en todo sistema polí-

tico, los partidos deberían hacerlo pero sabemos que en nuestra

sociedad que acumula tensiones, conflictos y presiones difícilmen-

te pueden hacerlo o no lo hacen sino para parte de ellos. Que exis-

tan otros medios de hacerse oír y que los diversos sectores puedan

expresarse resulta en este sentido una necesidad. Por eso, la estabi-

lidad no debe lograrse con la imposición institucional de dos o tres

partidos -nuestros fraccionamientos sociales son fuertes- sino con

un sistema que garantice la continuidad de los actores políticos sin

que las minorías políticas desaparezcan o las otras entidades de la

sociedad no cumplan algún rol de expresión y representación.

7. No hay instituciones milagrosas, sus frutos sólo selos ve en el largo plazo, el proceso es una escuela deformación política.

En el Ecuador, además de equivocadamente considerarque las leyes van a cambiar la realidad, cada sector quierereglas de funcionamiento ventajosas para sí, de maneraque nos hemos habituado a cambiarlas constantementesin que podamos conocer en los hechos sus virtudes ydesventajas. Se requiere tiempo para ello y eso es precisa-mente lo que en el Ecuador no nos damos, acostumbrados

a no pensar en el conjunto -Ecuador o sistema de la políti-ca-. Nuestro desafío es, por fin, lograr un acuerdo con res-pecto a las reglas del juego.

La vida política es un proceso que se construye y modi-fica en el largo plazo, con aportes diversos en las buenas yen las malas. La democracia también es un proceso queparte de las condiciones existentes, las mismas que definenprioridades y sentidos de este sistema.

No podemos, entonces, considerar que las medidas,normas o situaciones de otros lares son necesariamente

buenas aquí. Ahora, por ejemplo, sesostiene que hay que eliminar el votoobligatorio, puesto que este sería con-tradictorio con la idea de democracia.Pero para que ésta realmente funcionedebe contarse con personas ilustradas,que accedan a información y puedantratarla; que puedan participar y cons-truir opinión. ¿Cuál es el porcentaje depoblación que está realmente en medi-da de realizar este ejercicio? ¿Cuálsería el porcentaje de población quesin la exigencia electoral lo haría?

La exigencia del voto es una escue-la de formación política que requierevarias generaciones antes de eliminar-la. No es un azar que a mayor tiempode vida en el espacio urbano se tengadefiniciones políticas más elaboradas

y definidas. Además los ecuatorianos hemos llegado aincorporar; en poco tiempo, nuevos sectores sociales a laparticipación política y a la construcción de una comuni-

dad política. Ello significa que se han construido demasia-das aspiraciones en poco tiempo, sin que hayamos podidoresponder a ellas en lo mínimo; por el contrario, se hanmultiplicado las presiones y los conflictos. Tenemos unapoblación que define en buena parte sus posiciones políti-cas en función de estas aspiraciones y no de racionaliza-ciones políticas más sofisticadas. Precisamente porque elEcuador ha incorporado a la vida política, en poco tiem-po, a poblaciones que no han tenido acceso a la informa-ción sobre el juego electoral ni sobre la vida política,requiere esta escuela de formación política que es el votoobligatorio para que se compenetren con ésta y la demis-tifiquen. Europa conoció el mismo fenómeno por variasgeneraciones y fue gracias a las organizaciones populares(tales como los sindicatos, asociaciones artesanales o deotra índole, que dieron lugar inclusive a partidos) quepoco a poco los ciudadanos hipotéticos se politizaron yformaron las indispensables tendencias con las cuales seconstruyen opiniones, definen problemas y soluciones.

En el Ecuador, además de

equivocadamente conside-

rar que las leyes van a

cambiar la realidad, cada

sector quiere reglas de

funcionamiento ventajosas

para sí, de manera que

nos hemos habituado a

cambiarlas constantemen-

te sin que podamos...

Criterios para las reformas políticas Criterios para las reformas políticas

132 133

Así, idealmente la democracia podría ser otra cosa yfuncionar con otras normas, pero existen unas como éstaque responde y responderán a las condiciones de la pobla-ción –no a una ideal- todavía por un buen tiempo. No sonlas contradicciones entre alguno de los ideales de demo-cracia y sus normas formales las que la limitan, sino elsentido en el cual se las realiza. Obligar a votar puede noser democrático pero es un camino para una mayor omejor democracia, del mismo modo que manifestar y pre-sionar en las calles no es necesariamente favorable paraconsolidar a las instituciones democráticas como elCongreso o la Presidencia pero es una expresión de demo-cracia que contribuye a evitar la con-centración del poder cuando las deci-siones van a favor de pocos privilegia-dos.

Como toda norma, el voto obligato-rio tiene también sus consecuenciasno siempre ventajosas. Una de ellaspodría ser precisamente que hayagente que se vea incitada a votar y, noteniendo sino angustias de pobreza ysufriendo de la desigualdad social,vea a la política como una simpleesperanza de redención y, por lomismo, preste más oídos a los mila-greros, populistas o no. Pero esa es laexigencia de las democracias: incorpo-rar inevitable y constantemente a lasmayorías para que la democracia nosea propia de las minorías.

Hoy está de moda –contradictoria-mente- el pretender que la política responda a la imagen ysemejanza de una élite ilustrada. Ya no de modo velado,se quieren borrar las pautas de la igualdad establecidas enel pasado (se quiere, por ejemplo, incrementar las exigen-cias para ser candidatos/as exigiendo estudios superio-res). Este ha sido el camino que refuerza los procesos anti-democráticos, legitima la desigualdad, incrementa losconflictos y no raramente acaba en enfrentamientos.Reforzar la democracia, en cambio, tiene sus costos inclui-da la posibilidad de empobrecerla en sus debates y com-portamientos, de hacer largos y costosos los caminos paralas soluciones, pero ese es el precio de la igualdad. Hayque saber vivir con este proceso.

8. Renovar o reinventar una democracia más ciudadana, autogestionaria

Recordemos que la democracia representativa es unode los progresos más importantes de la historia; permitióque el mundo de nobles y señores diera paso al de ciuda-

danos/as o al menos de mayor igualdad social. La ciuda-

danía se ha ido ampliando y la idea de la representaciónno se ha superado. Tiene sus limitaciones y, como la vidapolítica en todas partes, conoce cíclicas crisis y pérdida de

legitimidad. Hay que renovarla y el mejor cambio ha sido ellento proceso de incorporación de aspectos para que seatambién participativa, en el sentido de que más sectoressociales y personas se ocupen de la cosa pública. Ampliare incentivar los canales de participación ha sido una pro-puesta cíclica.

Pero la participación no dura siempre ni tiene el mismofervor de un tiempo a otro, de una generación a otra. Así,

la idea de una democracia participati-va que vuelve al tapete público cadacierto tiempo tampoco es la panacea, apesar de ser necesaria. A su vez, la ideade una democracia deliberativa no hafuncionado hasta ahora sino en peque-ños grupos y por tiempos limitados.

A la democracia representativa yparticipativa conviene añadirle actual-mente una democracia ciudadana, cívica o

autogestionaria, en el sentido de que seincremente una ciudadanía más activano sólo para vigilar la vida política,aportar a la misma y ser exigente conella, sino de que se trate de una ciuda-danía más autogestionaria, que asumaresponsabilidades sociales, económicasy de otra índole, no en tanto personasindividualizadas sino como colectivosque den respuesta a las necesidades

colectivas y logren asociar o integrar a las personas. Puesto que uno de los grandes problemas de la vida

política actual es la creciente monopolización de la vidapública por grandes empresas nacionales y sobre todomultinacionales, en contrapeso la ciudadanía debe apro-piarse del espacio público socialmente y no sólo con lalógica de la persona individualizada. Al hablar de colecti-vizar la sociedad no lo hacemos en el sentido del corpora-tivismo sino de colectivos que respondan a las necesida-des de la sociedad, puedan constituirse en aglutinadoresde las personas y hacer contrapeso al mundo de lasempresas que terminan por querer apropiarse de los polí-ticos/as y de la política (Estado). La creación de una diná-mica de este tipo busca que la persona como ciudadanaentre a jugar en la disputa política, no sólo como persona(votante) sino como parte de los entes que en la sociedaddeben orientar a la colectividad, para así defender sumodo de responder a los problemas vitales o aportar conideas. Se trata pues de personas motivadas por la colecti-

vidad y con intereses prácticos diversos ya establecidos.Entonces, la vida política a la larga no sería ese predomi-nante juego entre poderosos intereses económicos y polí-ticos, sino que también se disputarían entidades colectivasque respondan a necesidades igualmente colectivas, aso-ciando además, a personas.

Hay que recuperar otro espacio para las personas,quienes ahora debido a su aislamiento –cada cual vive ensu departamento o casa con pocos contactos cercanos conlos demás; se integran más como televidentes y consumi-dores- son doblemente víctimas de la manipulación de laprensa y de la propaganda. Favorecer espacios de “socia-bilidad” que rompan el aislamiento de vida que ahorapredomina resulta ser así una necesidad.

9. Considerar los polos de la dinámica democrática: igualdad y oligarquía

Conviene también tener muy presente en nuestrasmedidas o propuestas que la dinámica de las democraciases prioritariamente la disputa entre ciudadanía y “oligar-quización” (perdón por este neologismo criollo), acceso aigualdad y disputa por privilegios de una minoría o con-centración del poder en pocas manos. En nuestro caso, laprioridad debería consistir en borrar nuestras extremasdiferencias sociales y lograr que la diversidad socio-cultu-ral sea la base de un nuevo sistema político. Lograr mayorigualdad, “ciudadanizar” nuestras condiciones de vida ymentalidades es un programa de largo plazo, que sinembargo requiere lograr ahora el entendimiento para ello.

Por eso hay que recordar que ningún proyecto de reforma

durará si no se acompaña también de la construcción de un pro-

yecto social y de un sistema que haga de la diversidad la nueva

dinámica de creación colectiva para las generaciones venideras.

10. Privilegiar mayor identidad y acercamientoentre la persona y el Estado

Arrastramos problemas de largo tiempo, como el étni-co, el regional, las relaciones centro-periferia, la polariza-ción ejecutivo-legislativo, el peso oligárquico vs pueblo, lajusticia parcializada, etc, que no se resolverán con una omás medidas sino porque en los hechos cimentemos elcambio. La definición institucional debe contribuir a ello.Entre las prioridades está el acercar al/la ciudadano/a ala autoridad y a los representantes.

Durante la Colonia la mayoría (indígena en ese

entonces) percibía a la ley y la justicia como las del“otro”, del colonizador; podía así cuestionarla al no res-petarla. No eran “mi” ley ni “mi” autoridad, se las res-petaba por temor pero en ausencia de la autoridad selas transgredía. Los chaperones, los españoles deAmérica, hicieron luego lo mismo. Para ellos se tratabade la ley y autoridad de Madrid, no de las “nuestras”.Así hubo y hay todavía un pacto de hecho para que laley y las autoridades no sirvan sino cuando estén pre-sentes o “me” sean útiles, y no existe aún una real apro-piación de la ley, de su “espíritu” o del sentido de auto-ridad. Acercar a la persona (individu-ciudadano/a) dela ley y autoridad para que éstas primen, como debesuceder en un Estado de derecho, es un largo procesocon varias aristas y medidas. A la postre se debe lograrque las personas sean más vigilantes y partícipes de lavida pública, seguras de sus derechos y obligaciones yconfiadas en las reglas del juego.

La descentralización es un medio para ello y se requie-re volverle interesante y atrayente al primer nivel depoder público, que es el más próximo de la persona(parroquia o municipio según los casos). Actualmente, lajunta parroquial es un nivel de administración públicasolamente simbólico y los municipios de las ciudades sondemasiado grandes. En otros países -Europa,Norteamérica- éstos se funden, se integran, pero aquítodavía requerimos que cumplan un rol de acercar y moti-var a la persona hacia la cosa pública, porque el municipioo la junta parroquial se ocupan de aspectos importantespara la vida diaria del/la ciudadano/a común. El poderpúblico tiene que tener algo de interés para la persona,para que ésta se sienta atraída por él.

Pero no solo la descentralización puede ser el mediopara estos fines; conviene lograr el mismo fenómeno en laadministración de justicia, en las organizaciones de lasociedad civil y en toda acción del Estado.

En suma, aproximar a las personas a la gestión de lacosa pública permitiría a la larga que ésta sea vista comopropia, “nuestra”, parte de nuestra personalidad colectiva.

Sin embargo, reiteramos que no son sólo normas lasque se requieren para ello, sino un programa de largoaliento y constancia que les dé cimiento y legitimidad. Sineste acuerdo o programa no se logrará sino poco. A la pos-tre deberá tratarse de una democracia singular, propia anuestra singularidad.

se sostiene que hay que

eliminar el voto obligato-

rio, puesto que este sería

contradictorio con la idea

de democracia. Pero para

que ésta realmente funcio-

ne debe contarse con per-

sonas ilustradas, que

accedan a información y

puedan tratarla;...

Criterios para las reformas políticas Criterios para las reformas políticas

134 135

La sociedad capitalista y el Estado

Para entender las posibilidades y los límites de lademocracia representativa, es necesario establecerla relación entre el Estado y la sociedad capitalista

y para ello resulta de gran utilidad analizar la caracteriza-ción de la sociedad y del Estado que John Locke hiciera ensu “Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil”.

Recordemos que, según Locke, en un primer momentosolo existe un estado natural donde no existe ningún cuer-po político ni autoridad política. Este estado natural no esmás que una ficción para idealizar algunas relaciones pro-pias de la sociedad civil capitalista: la igualdad de loshombres en tanto que individuos privados, libres y conigual poder, donde todos tienen derecho a la vida, a lapropiedad que deviene finalmente propiedad privadacapitalista y a las libertades individuales. Este estadonatural, al no tener ninguna autoridad constituida tiendea volverse un estado de guerra, donde el hombre se vuel-ve lobo para el hombre, según la expresión de Hobbes. Deesta manera, siguiendo la ficción de Locke, se vuelve nece-sario fundar el estado político, institución que monopoli-za el poder político, legal y coactivo, dividido internamen-te según diferentes funciones, cuyo objetivo será garanti-zar, a todos, los derechos del estado natural, es decir, losderechos que supuestamente son propios de la naturalezadel ser humano (derecho a la vida, a la propiedad privaday a las libertades individuales).

El procedimiento para pasar del estado natural al esta-do político, según Locke, es el pacto social, esto es el libreconsentimiento de los individuos mediante el cual entre-gan el poder a un cuerpo político. Los individuos renun-cian a ejercer el poder por sí mismos y lo otorgan a uncuerpo político separado, con tal de que este organismopreserve los denominados derechos naturales. El pactosocial es, entonces, una nueva ficción conceptual paralegitimar el poder de esta autoridad, pues aparece comouna cesión voluntaria de los individuos reunidos enasamblea. Cesión de poder condicionada a que el poderconstituido garantice efectivamente los llamados dere-chos naturales; de manera que, en caso de que dichosderechos no sean debidamente garantizados, la autoridad

política pierde legitimidad y la sociedad tiene el derecho ala resistencia y a la desobediencia civil, hasta reconstituirnuevamente el estado político mediante un nuevo pactosocial, es decir, refundando el Estado.

Los casos de pérdida de legitimidad, según Locke, sonvarios. La autoridad política no tiene legitimidad cuandoesta ha sido impuesta por conquista del poder desde fuerao por usurpación del poder desde dentro. La autoridadpolítica, legal y legítimamente establecida, pierde legiti-midad cuando se vuelve una tiranía, que irrespeta y atro-pella los derechos naturales. La autoridad política, y másconcretamente el poder ejecutivo, pierde legitimidadcuando asume las funciones legislativas, cuando impideque funcione el poder legislativo o cuando deja de aplicarlas leyes promulgadas por el legislativo.

Este marco conceptual, fundamento teórico del Estadoen las sociedades modernas, que tiene como fondo histó-rico las revoluciones burguesas inglesas del siglo XVII,nos sirve para establecer la relación estructural entre eco-nomía capitalista y Estado moderno.

El estado natural representa la sociedad civil donde porcircunstancias históricas concretas se desarrolla ciertogrado de relaciones entre individuos libres, dentro de lascuales se constituyen localmente relaciones capitalistas,las mismas que con el tiempo se van a generalizar y adominar otras relaciones de producción. La produccióncapitalista en unas sociedades donde se rechaza el some-timiento personal (esclavista o servil) se vuelve una formaconveniente para que los capitalistas puedan obtenerganancias y para que individuos pobres o campesinoshuidos de la explotación feudal puedan asegurar la repro-ducción de su vida. Todos son libres e iguales en cuantono hay sometimiento personal. Pero no todos tienen igualpoder económico porque unos son propietarios privadosde los medios de producción y pueden imponer las condi-ciones de trabajo y remuneración, y otros solo son propie-tarios de su capacidad de trabajo y se ven obligados aentregar su trabajo al capitalista por un salario que les per-mite sobrevivir.

Estructuralmente, el estado político en su relacióncon el régimen económico tiene un objetivo básico ycumple un papel fundamental: permitir la reproduc-ción de las relaciones capitalistas y la acumulación delcapital, pues debe preservarlas, legal y coactivamente.En consecuencia, una situación de poder económico

que permite a los capitalistas controlar y dominar elproceso productivo y por tanto someter al conjunto delos trabajadores y que permite fijar una remuneraciónque sirva al trabajador solo para reproducir su capaci-dad de trabajo, se refuerza con un poder político quedebe contribuir, legal y coactivamente, a generalizaresta situación de poder económico que está incipiente-mente establecida. Lo fundamental, por tanto, delEstado moderno es que sea un Estado de derecho queelimina los privilegios establecidos por ley, como sedaba en el régimen feudal, y que establece la igualdaden el derecho para todos, donde todos tienen derecho ala propiedad, incluida la de la tierra, y donde todos dis-ponen de sus personas libremente.El contrato mercantil y el contrato detrabajo entre personas libres se vuel-ven el meollo del Estado de derecho.Igualdad de derecho frente a unadesigualdad de hecho, pues por unaparte el mercado beneficia a losgrandes capitalistas en desmedro delos pequeños capitalistas y no capi-talistas, y, por otra parte, permite alos capitalistas imponer las condicio-nes de trabajo y de remuneración alos trabajadores. La aparente igual-dad de los sujetos económicos, encu-bierta en la formalidad del derecho,sanciona la desigualdad de hechoentre sujetos con diferente podereconómico.

El pacto o contrato social represen-ta, por su parte, un nuevo tipo de legitimidad, necesariopara la reproducción de la sociedad capitalista y suEstado. Frente a la obediencia debida a la autoridad civil,porque toda autoridad viene de Dios (argumento teológi-co acorde con el régimen político feudal), se formula laobediencia debida porque el poder político es el garantede los llamados derechos naturales. Es una legitimidadpolítica y ética, secular y no teológica, funcional a losrequerimientos de la reproducción de las relaciones y dela acumulación capitalistas. Se trata de un nuevo tipo delegitimidad que da lugar a lo que Antonio Gramsci, pos-teriormente, llamará la hegemonía. El poder político enlos Estados modernos no puede mantenerse coactivamen-te, requiere necesariamente cierto consenso o consenti-miento social. La represión, más tarde o más temprano,por sí sola fracasa. La represión necesita estar justificada,atravesada por una legitimidad política y ética; y, mien-tras menos represión se requiera, más sólida es la convi-vencia social y la legitimidad del poder estatal.

La democracia representativaLa democracia representativa moderna nació porque la

nueva clase capitalista necesitaba, por una parte, destruirel Estado feudal, la monarquía absolutista que concentra-ba totalmente el poder para beneficio de los intereses de laaristocracia, y, por otra parte, requería conformar unnuevo tipo de Estado, un Estado de derecho que desde elpoder legislativo pudiera garantizar y asegurar la propie-dad privada capitalista, el libre mercado y, en general, laslibertades individuales.

Para controlar el poder legislativo, primer poder delEstado según la nueva concepción, la burguesía estable-ció el nombramiento de representantes por parte de

una ciudadanía todavía restringida,sobre una base electoral sumamenteestrecha que solo concedía derechospolíticos a los grandes propietariosdel género masculino. La burguesía,por medio de este mecanismo, seconvirtió no solo en la clase económi-camente dominante sino en la clasepolíticamente gobernante. Por tanto,la burguesía más que demócrata fueliberal, luchó por una democraciaque representara únicamente susintereses económicos, una democra-cia directamente funcional a la acu-mulación capitalista.

Fruto de largos procesos de luchaspopulares, se ampliaron los derechospolíticos al conjunto de la población,sin ninguna exclusión por dinero,

sexo o grado de instrucción. Pero, la extensión de la ciu-dadanía es un fenómeno relativamente nuevo que se ini-ció en la segunda mitad del siglo XIX y que se ha gene-ralizado en el siglo XX en aquellos estados donde haregido, con algún grado de permanencia, la democraciarepresentativa, pese a las interrupciones dictatoriales.Con el sufragio universal, la representación política delos intereses y objetivos de la clase capitalista se vuelvemás compleja, pues ya no tiene asegurado el control y elmanejo del cuerpo político. Se abre, por tanto, un nuevoespacio de lucha cuyo objetivo es alcanzar la adhesióndel pueblo a las propuestas políticas de los partidos y alos discursos políticos de sus líderes. La hegemonía através de la lucha de las ideas se vuelve fundamental.

De manera que la existencia y sobre todo la ampliaciónde la democracia representativa ha suscitado otro fenóme-no moderno de crucial importancia: el nacimiento y eldesarrollo de los partidos políticos. En un principio, lospartidos de la burguesía representaron los intereses y

Democracia representativa, participativa y directaJorge Dávila Loor*

* Profesor de la Escuela Politécnica Nacional y de la Universidad Central del Ecuador

Están penetrados por la

complicidad y la corrup-

ción, el irrespeto conti-

nuo al marco constitu-

cional y legal, la judicia-

lización de la política y

la politización de la jus-

ticia para dar lugar a la

intimidación y al chan-

taje políticos.

Democracia representativa, participativa y directa

136 137

objetivos globales de la clase capitalista casi sin competen-cia cuando el voto estaba restringido a quienes tenían unimportante patrimonio. Luego, cuando se ha ampliado lademocracia representativa, la mejor forma de representarlos intereses globales y los objetivos fundamentales de laclase capitalista por parte de sus partidos políticos ha sidotratar de articular subordinadamente los distintos intere-ses y objetivos de otras clases y grupos sociales, pues soloasí se volvía posible generar una hegemonía ideológicasustentable y mantener el control y manejo del poder polí-tico de manera estable. Por supuesto, este es el mejormundo posible para la clase capitalista, factible de reali-zarse cuando se llega a armonizar, en un difícil equilibrio,una sostenida acumulación capitalista y una constanteincorporación de las demandas populares. Tal es el casodel llamado Estado benefactor, ocurri-do después de la segunda guerra mun-dial, que ha tenido su expresión másalta en algunos países de Europa, sobretodo en los países escandinavos, y que,por la resistencia de los pueblos deEuropa, todavía se mantiene, aunquepor cierto debilitado por la embestidade corrientes capitalistas más neta-mente liberales o conservadoras.

La dominación política de una frac-ción de la clase capitalista basada en lahegemonía ideológica no ha llegado aplasmarse en América Latina, dondeun capitalismo defectuoso, dependien-te, atrasado, rentista y sistemas deopresión, sobreexplotación, discrimina-ción y autoritarismo heredados desdela colonia, han retardado la existenciade una democracia representativa ampliada a toda lapoblación y donde la coerción ha tenido claro predominiosobre débiles y fugaces intentos de asentar el dominiosobre proyectos económicos nacionalistas y de integracióninterna que hubieran permitido una hegemonía ideológicay una estabilidad política. En nuestros tiempos, y concreta-mente a partir de la década de los ochenta, el nuevo impul-so dado a la democracia representativa en América Latinase ha ido debilitando cada vez más por los muy estrechoslímites de un modelo neoliberal impuesto por los grandesgrupos económicos nacionales y extranjeros, modelo queha producido enorme pobreza a nuestros pueblos.

La democracia participativa y la democracia directa

Ya en el siglo XVIII, Rousseau fue uno de los prime-ros críticos de la democracia representativa. En su

“Contrato Social” lapidariamente decía que “en el ins-tante en que un pueblo se da representantes, ya no eslibre” y hablando de Inglaterra, decía: “El pueblo inglésse piensa libre; se equivoca mucho; solo lo es durante laelección de los miembros del Parlamento; en cuanto hansido elegidos, es esclavo, no es nada”. En los tiemposmodernos, es Rousseau el primero en plantear la nece-sidad de una democracia directa, pues la soberaníapopular no puede ser representada, debe ser ejercida.“Toda ley que el pueblo en persona no haya ratificado,es nula”, decía. El “dame haciendo la política”, que es loque los ciudadanos hacemos cuando votamos para ele-gir diputados, era para Rousseau una terrible alienacióny una grave irresponsabilidad política. Explicaba, perono justificaba, esta situación por varias causas que ter-

minaban minando las virtudes cívi-cas: la fuerza del individualismo quenos sumerge en el espacio de los inte-reses privados, el enfriamiento delamor a la patria, la inmensidad delos Estados, el despecho frente a losmalos manejos políticos y los abusosde los gobiernos que privilegian losintereses particulares sobre los colec-tivos. Su llamado fundamental era,por tanto, fortalecer las virtudes cívi-cas. Un estado está bien constituido,decía, “cuando se imponen los asun-tos públicos sobre los privados en elespíritu de los ciudadanos”.

Rousseau, entonces, expone conprofundidad el problema, el laberinto,de la mejor forma de gobierno delEstado moderno: la democracia repre-

sentativa, pues esta forma de gobierno deja abierta unaenorme puerta para que la democracia se vuelva elgobierno de los políticos y no el gobierno del pueblo,según un sugerente título de uno de los últimos textos deJosé Nun. Gobierno de los políticos que, mientras refuer-za la acumulación capitalista globalizante y excluyente,permite, que los políticos y grandes burócratas busquensus propios objetivos individuales y grupales, convirtien-do a la política en una forma de privilegios y de enrique-cimiento personal y grupal. No nos debe extrañar la ten-dencia a degradarse de la política, pues el valor máximodel capitalismo, el enriquecimiento, penetra y corrompetodas las esferas de la sociedad.

Gobierno de los políticos, que, en América Latina,desde la década de los ochenta, ha deteriorado al máximola democracia representativa. Expresiones de este detri-mento constituyen los programas de gobierno que solo

sirven para encontrar adherentes en las campañas electo-rales, las elecciones que se distorsionan a través del poderdel dinero y de la mañosa utilización de los medios decomunicación colectivos, el clientelismo que entrega yofrece dádivas a los sectores más empobrecidos para obte-ner apoyo popular, los derechos y libertades individualesy sociales una y otra vez conculcados, la ausencia de ren-dición de cuentas por parte de los representantes políticosy los administradores del Estado, la impunidad reinantede los grandes capitalistas y de lospolíticos y burócratas dorados dadoque los sistemas de control y fiscaliza-ción que se realizan en las alturas delos distintos aparatos de Estado estánpenetrados por la complicidad y lacorrupción, el irrespeto continuo almarco constitucional y legal, la judi-cialización de la política y la politiza-ción de la justicia para dar lugar a laintimidación y al chantaje políticos, lafalta de transparencia, los acuerdospor debajo de la mesa, la ausencia o lapobre consistencia ideológica partida-ria, los cambios de camiseta, la proli-feración de los llamados indepen-dientes, la estructura centralizada yverticalista de los partidos y el poderabsoluto del líder o caudillo, la formaautoritaria del quehacer político, etc., etc.

Pareciera, entonces, que la democracia directa sería laalternativa a la democracia representativa. El gobierno delpueblo, de la sociedad civil, en lugar de la democracia delos políticos. Pero, la inmensidad de los Estados, que seña-lara Rousseau, se vuelve en contra de la posibilidad deque la democracia directa pudiera realizarse permanente-mente, como pudo realizarse en Atenas, una pequeña ciu-dad-estado. Sin embargo, sí puede y debe realizarse cadacierto tiempo para resolver problemas fundamentales quedeterminarán el destino de la sociedad, entre los cualesdebe estar la posibilidad de revocar el mandato a cual-quier representante político. Eso son las consultas popula-res donde el conjunto de la ciudadanía decide por mayo-ría de votos una u otra alternativa, convirtiéndose tal deci-sión en un mandato que obligadamente debe ser respeta-

do y aplicado por el Estado. Los partidos y otros organis-mos de la sociedad y del Estado tendrán la posibilidad deorientar y argumentar en uno u otro sentido.

Aparte del mecanismo de la consulta popular, elgobierno del pueblo, supone también otros mecanismosque pueden ser englobados bajo la denominación de unademocracia participativa, esto es, una sociedad civil acti-va que, desde múltiples instancias, pueda dar peso a susopiniones y proposiciones en relación a la política econó-

mica (productiva, energética, comer-cial, crediticia, tributaria, presupuesta-ria, etc.), ambiental, educativa, desalud, de vivienda, de desarrollo cientí-fico-técnico, etc., y también sobre elmismo sistema político, en cuanto alsistema electoral, al sistema de parti-dos, etc. Una sociedad civil, asimismo,que pueda tener peso para vigilar y fis-calizar la actividad política de losgobernantes y de los administradoresdel Estado.

Tanto las consultas populares comolas diversas formas de participaciónpolítica de la sociedad civil no puedenser una alternativa a la democraciarepresentativa, pero sí pueden y debenrobustecer la democracia representati-va, de modo que el gobierno de los

políticos sea también el gobierno del pueblo. Por ello esimportante que estas formas de participación directa oindirecta de la ciudadanía queden institucionalizadasdentro del marco constitucional y legal.

En la situación actual de América Latina, en que se hageneralizado el rechazo a los partidos políticos, por su ser-vilismo a los intereses del gran capital nacional y extran-jero y por haber convertido a la esfera del poder políticoen un espacio para la corrupción y el enriquecimiento ilí-cito, no hay otra alternativa que refundar los partidospolíticos existentes o crear otros nuevos, con capacidadmoral e intelectual, para reformar el estado de cosas quevivimos y para desarrollar nuevos proyectos que conduz-can de verdad al bienestar de las mayorías, al bienestardel pueblo, sobrepasando los estrechos límites que nos haimpuesto el gran capital.

Eso son las consultas

populares donde el con-

junto de la ciudadanía

decide por mayoría de

votos una u otra alterna-

tiva, convirtiéndose tal

decisión en un mandato

que obligadamente debe

ser respetado y aplicado

por el Estado...

Tanto las consultas popu-

lares como las diversas

formas de participación

política de la sociedad

civil no pueden ser una

alternativa a la democra-

cia representativa, pero sí

pueden y deben robuste-

cer la democracia repre-

sentativa,...

Democracia representativa, participativa y directa Democracia representativa, participativa y directa

138 139

En este texto se busca señalar algunas ideas acercade las relaciones entre la más global crisis de lasinstituciones jurídico - políticas en el Ecuador y la

situación del estado de derecho.A lo largo de nuestra historia republicana, el ejercicio

del poder ha estado signado por una constante inestabili-dad, con cortos períodos de calma. Esta condición anómi-ca se ha expresado, entre otras cosas, en una recurrentepugna de poderes entre el ejecutivo y el legislativo, dentrode un contexto de frecuente quebrantamiento de los pro-cedimientos legales. A la vez, una manifestación másgeneral de esta crisis se localiza en la falta de efectividadde las normas jurídicas que son manifestaciones de estepoder. Normas que, de manera acelerada, van perdiendosu capacidad de ser aplicadas y su legitimidad.

El último período democrático, por ejemplo, se ha carac-terizado por permanentes tensiones entre las élites políticas.Tensiones que desplegadas desde los espacios estatalesdonde estas élites se hacían fuertes (Congreso, Ejecutivo,Función Judicial) eran aliviadas muchas veces a través deprebendas y otras formas distintas a las previstas institucio-nalmente. Esta situación en los últimos años ha desemboca-do en la ruptura del régimen democrático y la salida de losgobernantes. Solución que también está tornándose crónica.

¿Qué pasa con el estado de derecho en los días que vivimos?

La célebre sentencia de que la Ley “se acata pero no secumple” que describía en tiempos de la Colonia al destino delas normas que venían de Europa, resulta hoy en día plena-mente aplicable. Lo terrible del asunto es que siglos despuésde haberse fundado una República democrática, la distorsiónes más notable que nunca en el cumplimiento de las normas.

Este incumplimiento sistemático de numerosas nor-mas, incide desde luego, en el funcionamiento de la socie-dad en términos de normalidad y equidad. No permiteque las personas se sientan seguras frente a situacionesordinarias y peor aún extraordinarias. Desde el simpleejemplo de obtener una cédula de ciudadanía y tener laconvicción de que el Estado garantiza la identidad hastaatender eficazmente la seguridad en casos de ser víctimasde delitos y saber que los perpetradores tendrán una san-ción justa. En suma, la falta de funcionamiento del estado

de derecho, incide en la seguridad de las personas y en sufe respecto del régimen que vivimos.

No es que la democracia en nuestro medio no hayaexperimentado todo tipo de avatares, ni que las institucio-nes que de ella emanan no hayan sido estructuralmentedébiles desde sus inicios; pero hoy quizá la crisis de lasinstituciones de la democracia sí resulta más compleja queantes. Y es que ahora, la debilidad de las instituciones queadministran justicia, la fragilidad, ineptitud y falta de cre-dibilidad de la Función Ejecutiva y el Parlamento, se rela-cionarían con una crisis global del modelo de estado dederecho nacional, puesto en jaque por las tendencias a laglobalización económica, las presiones por una nuevaforma de inserción internacional del país y por un profun-do reordenamiento del poder mundial. Esto afecta lasoberanía de nuestros descuidados estados y por ende, sucapacidad de producción de normas y la acción efectivade las instituciones llamadas a garantizarlas.

Pero además, en el orden interno, las fuerzas corporati-vas que luchan por sus propios intereses son incapaces dereconocer un horizonte de bien común, las tendencias des-centralizadoras o autonomistas que cuestionan al régimencentral (y al estado nacional) y la incompetencia de los par-tidos políticos para diseñar procedimientos coherentes yadecuados a la compleja realidad actual, son factores quetambién emplazan con fuerza al sistema jurídico actual.

Crisis del Derecho y de la legalidadUno de los más interesantes pensadores contemporá-

neos del Derecho, Luigi Ferrajoli, escribió a fines del Sigloanterior un ensayo “Diritto come Sistema de Garanzie”1

en el que advertía sobre la crisis que experimenta el dere-cho en la actualidad. Según el autor italiano, esta crisis,que evidencia la crisis del mismo estado moderno, podríaser advertida en tres aspectos.

Un primer aspecto lo denomina crisis de la legalidad ytiene que ver con el débil carácter vinculante que le dan alas normas quienes las producen y las aplican (los titula-res de los poderes públicos).

Esta crisis se expresa en palabras de Ferrajoli en la “ilega-lidad del poder”, o bien, en mis palabras, en un “sistemáticodesacato de las normas”. Desacato que empieza por quienesproducen las normas y continúa por quienes las aplican, que

Crisis del derecho y crisis institucionalMarco Navas Alvear*

1 Publicado en español: "Derechos y Garantías, la Ley del más débil" Trotta, Madrid, 2001.* Doctor en Jurisprudencia y Profesor universitario.

se “riega” en verdaderas redes de intereses y de corrupciónque devienen en una suerte de “estado paralelo” y cuyosmáximos exponentes pertenecen a las élites gobernantes.

El problema se agudiza, desde luego, cuando son nues-tros representantes quienes demuestran esta actitud ile-gal, generando un efecto demostrativo muy fuerte a todonivel. Esta actitud de quebrar la legalidad, que en los últi-mos tiempos del régimen “dictocrático – populista” ade-más se lo hizo con un grado máximo de descaro, vulgari-dad y cinismo, definitivamente tiene un efecto simbólicoadverso al derecho. La ciudadanía le pierde la fe a la capa-cidad de las normas de cumplir su papel de resolver con-flictos, de dar, facultar o impedir. En suma se pierde la feen el papel regulador que es la esencia del derecho.

En los hechos y tomando la situación del orden jurídi-co nacional, tan numeroso y espeso, causa verdaderadesesperación observar otro fenómeno: existe aparente-mente un enorme afán por legislar en todas las materias,contribuyendo a alimentar el mito de que por Ley sepuede solucionar “per se” los problemas sociales. Porejemplo, se suele mencionar continuamente como unacausa de los principales problemas nacionales, que noexiste una legislación sobre estos temas o que la existentees obsoleta. Se presiona entonces por producir o reformartal o cual Ley. Pero, con el mismo afán, al día siguiente quese ha legislado, se empieza a degradar lo hecho, medianteel simple y a veces descarado, desacato de la Ley. “Hechala Ley, hecha la trampa”. En esta miserable actitud tienengran responsabilidad los abogados que no ejercen susaber con probidad, por acción, cuando inventan interpre-taciones ilógicas que favorecen intereses ilegítimos y par-ticulares; y por omisión, cuando en calidad de autorida-des no se esfuerzan por dar una interpretación que creeprecedentes en pro de solucionar los conflictos y tornevivo al derecho. Así, se llega al extremo de hacer gala dela mayor insolencia para elaborar interpretaciones absur-das de normas cuyo texto resulta claramente contradicto-rio al sentido que se les quiere dar –como mandan lasreglas de la exégesis) como fue el caso de la Resolución delCongreso de diciembre de 2005 que dejó cesante a la CorteSuprema de Justicia.

Como muchos sectores han recalcado al respecto, no setrata de defender a una anterior Corte, sino de destacarque no se podía enfrentar el problema de su politización,pulverizando las reglas del juego, porque esa metodologíacausaba un mal mayor y estructural.

El resultado de estas prácticas constantes es la crisis dela legalidad y algo más grave, “la progresiva degradacióndel valor de las reglas de juego institucional y del conjun-to de límites y vínculos que las mismas imponen al ejerci-cio de los poderes públicos”, en palabras del citado autor.2

Crisis Institucional y del Estado SocialUn segundo aspecto se relaciona con la “crisis del esta-

do social”. En este ámbito, uno de los aportes más intere-santes de Ferrajoli es su teoría sobre la validez del derecho.

El autor postula que para sostener la validez del dere-cho no se requiere solamente de requisitos formales (res-peto a procedimientos para la formación de la Ley, porejemplo), sino que es preciso considerar como elementode validez el contenido mismo de las normas en cuanto escoherente con los principios que informan el estado socialde derecho. Así refuta o más bien dicho complementa laperspectiva positivista sobre el tema construida por auto-res como Hans Kelsen, L. A. Hart y más recientemente elfallecido Norberto Bobbio.

Esta dimensión de la crisis se manifestaría en “la inflaciónlegislativa provocada por la presión de los intereses sectoria-les y corporativos, la pérdida de generalidad y abstracciónde las leyes, la creciente producción de leyes acto, el procesode decodificación y una legislación fragmentaria... habitual-mente bajo el signo de la emergencia y la excepción”.3

Tales frases que en realidad describen un panorama máscercano al autor, parecen aplicarse muy bien al ámbitonacional. Tenemos un sistema jurídico colapsado, obeso,fragmentario y más. Pero lo peor es que mucha parte de eltiene contenidos contrarios a los principios del estado social.

La más grave muestra de una suerte de incoherencia enel diseño mismo de nuestro estado de derecho, podemosadvertirla en la Constitución Política actual. Este instru-mento cuenta con una parte dogmática que reconoce muyampliamente los derechos fundamentales y las garantías.Sin embargo, su parte organizativa – procedimental, ins-pirada en su momento en un acuerdo de mayoría de par-tidos de la derecha (Democracia Cristiana – PSC), parece-ría tender a comprimir el ejercicio de los derechos y garan-tías fundamentales al reforzar un régimen presidencial“duro” y debilitar a ciertas instituciones y espacios de par-ticipación. Como ejemplo podemos anotar, el de las facul-tades tan amplias del Ejecutivo para presentar proyectosde legislación urgente.

A este diseño incoherente debemos añadir una prácticaabusiva e irresponsable de estas facultades, a través de lapresentación de numerosos proyectos “urgentes”, lamayoría incompatibles con las reglas y los principiosconstitucionales. Baste mencionar el último engendrodenominado “Ley Topo”. Propuesta elaborada por econo-mistas cercanos a las instituciones financieras internacio-nales y que carecía de la coherencia técnica mínima nece-saria, que mezclaba regulaciones sobre una serie de temas

2 Op. Cit. p. 15.

3 Op. Cit. p. 16

Crisis del decrecho y crisis institucional

141140

distintos, muchas de estas contrarias a los valores socialesque el Ecuador aprobó en su última Constitución.

Para enfrentar esta dimensión de la crisis, urge unatarea constante de racionalización jurídica, pero más quenada, de armonización de las normas con los valores de laConstitución, que protegen en último plano, la dignidadde las personas y los pueblos.

Entonces, no solamente se requiere una racionalizacióntecnocrática que pretenda reducir de noventa mil a trein-ta mil, las normas del orden jurídico nacional. Se necesitaque solamente se apliquen las normas cuyo contenido esarmónico con los derechos fundamentales. Aquí resultamuy importante implementar, por ejemplo, esa facultadde control difuso que tienen los jueces (señalada en el Art.274 de la Constitución Política del Estado) para declararinaplicables las normas que se opongan a la Constitución.De allí también, que una Función Judicial independiente yprofesional, podrá hacer eso mejor.

El Estado NacionalFinalmente, podemos mencionar un tercer aspecto que

cierra el panorama de la crisis del derecho y agudiza ladescomposición institucional: la crisis del Estado Nacionalcomo productor de derecho y estructura de justicia.

Uno de los desafíos principales que persigue elEcuador en la actualidad, radica en consolidar su inser-ción en esta comunidad global. Este es un proceso com-plejo que se caracteriza por tensiones entre la globalidady la territorialidad, la virtualidad y la realidad, la coope-ración internacional y la soberanía estatal. Estas tensionessuponen profundos cambios en las relaciones del estadocon la sociedad y en las relaciones sociales.

El poder soberano del estado se relativiza en relación alas presiones globalizadoras que van colocando las fuen-tes del derecho y las instancias de decisión de conflictospor fuera de nuestras fronteras. Una muestra de ello estáen las condiciones para la resolución de conflictos sobreinversiones que se han pactado antes en acuerdos bilate-rales y que se prevén en el marco del Tratado de LibreComercio con los Estados Unidos.

Este fenómeno no es tan nuevo pero si actualmentemuy agudo y explícito. Antes ya, determinadas decisionesse tomaban fuera de nuestras fronteras pero hoy asistiría-mos a la anulación de procedimientos y formalidades parallegar a ello. Por sí mismo, esto no resulta completamentepositivo o negativo, pero perjudica el poder del derechonacional y a la capacidad y obligación que un estado débiltiene de proteger los derechos de las personas.

Algunos autores, como Ralph Dahrendorf, subrayanpor ejemplo el carácter no democrático de este proceso.Mientras respecto del derecho nacional, es un órgano que

emana de la voluntad popular quien produce las normas yson instituciones que igual se organizan en base a un esta-do de derecho democrático quienes las aplican a los casosque se presenten, en estas nuevas instancias y espacios,esas condiciones se ven mediatizadas y relativizadas. Valerecalcar que –teóricamente por lo menos- sobre instanciascomo el Parlamento y las de Justicia, la ciudadanía tieneformas de control social, pero esta posibilidad se debilita ose diluye cuando se trata de instancias extraterritoriales.

El reto frente a esto, dicen otros grupos, quizá sea cons-truir también una sociedad civil global o mundial, quearticule sus demandas de forma efectiva ante los nuevosdesafíos y espacios. Una red social que demande además,la actuación efectiva de las instituciones internacionalesque tutelan los derechos más allá de la falla de los gobier-nos. Pero estas iniciativas, a pesar de los importantesesfuerzos que se realizan son aun incipientes.

La Crisis del Derecho en el EcuadorEsta triple manifestación de la Crisis del Derecho, que

hemos dibujado gracias a las ideas de Ferrajoli, como haafirmado éste, “corren el riesgo de traducirse en una crisisde la democracia”.

Los primeros meses de 2005 hemos presenciado elpleno estallido de la Crisis del Derecho. Ahora las aguasparecen calmarse, pero si no atendemos a las causas polí-ticas más profundas y no reflexionamos sobre la culturapolítica de los productores de las normas, podemos espe-rar nuevos conflictos.

Curiosamente el derecho juega en la opinión pública yen el debate social una suerte de papel de fetiche. Cumpleuna función de dar seguridad psicológica porque estádeclarado en el papel, pero no seguridad jurídica porquefalta que sea efectivo. Cuando se inaplica el derecho, ade-más se pierde el efecto de la seguridad psicológica.

Por otra parte, este fenómeno, considero que tiene rela-ción con una sobreestimación del papel de las normas porsí mismas y una subestimación de la acción de quienes lasaplican o las violan y en suma, las encarnan. En cuanto aesto, quienes luchan o pretenden luchar por la democraciano deberían olvidar que esta no solamente se fortalece exi-giendo el respeto a las reglas formales sino que se encarnacuando las personas que la viven tienen unas condicionesbásicas que el estado garantiza. Por supuesto que lo pri-mero permite lo segundo pero estas condiciones no nece-sariamente se dan de forma espontánea. Se requiere unEstado responsable y una ciudadanía activa y sensible.

Finalmente, en cuanto al debate político sobre los cam-bios producidos y las reformas por hacer, se requiere unamayor comprensión y reflexión crítica de lo que es papelsocial del derecho.

Quito, 25 de abril de 2005.

Señores:

Luigi EinaudiJEFE DE LA MISION DE LA OEA EN EL ECUADOR

Carlos María OcampoREPRESENTANTE DE LA OEA

Antonio Parra GilCANCILLER DE LA REPUBLICA

Julio PradoSUBSECRETARIO DE RELACIONES EXTERIORES

Blasco Peñaherra PadillaMIEMBRO DEL PARLAMENTO ANDINO Y DELEGADO

GUBERNAMENTAL ANTE LA OEA

De nuestra consideración:

Los ciudadanos y ciudadanas abajo firmantes expone-mos ante la Comisión de la OEA y la opinión públicanacional e internacional los argumentos por los que consi-deramos que la cesación del Coronel Lucio Gutiérrezcomo Presidente de la República del Ecuador es un actolegítimo y necesario para el rescate y la profundización dela institucionalidad democrática en el país. Con este mani-fiesto queremos aportar al análisis del proceso políticoque culminó en este cambio de régimen, proceso a nues-tro juicio notable por sus motivaciones éticas y cívicas ypor la alta expresión colectiva que logró canalizar.

El movimiento democrático de Quito y otras ciudadesque terminó con el gobierno de Lucio Gutiérrez es expre-sión del rechazo a la serie de rupturas constitucionalesimpulsadas desde el régimen (la reorganización delTribunal Supremo Electoral y del Tribunal Constitucional,la cesación de la Corte Suprema de Justicia mediante reso-lución del Congreso Nacional y la designación de la Cortede facto, el 8 de diciembre de 2004, el decreto dictatorial del15 de abril de 2005, mediante el cual se destituye a dichaCorte de facto y se dicta el estado de emergencia en Quito),a la vez que concentra el descontento de la sociedad ante lasprácticas de autoritarismo, nepotismo, corrupción y clien-telismo que caracterizaron la gestión política del gobierno.

Estas acciones dictatoriales, de clara ruptura de laConstitución, se dan en un contexto de creciente deteriorode las instituciones políticas y jurídicas del EstadoNacional, proceso que ha venido madurando durante los

25 años de vigencia del sistema democrático en el país. Larebelión de Quito no es una acción irresponsable ni caóti-ca, sino que expresa la voluntad democrática inquebranta-ble de la población y su demanda de una profunda reor-ganización del sistema político.

Acto 1: La vieja políticaLa Corte Suprema de Justicia que funcionó hasta el 8 de

diciembre de 2004 fue un organismo que se sustentaba enel mantenimiento de equilibrios de poder entre los parti-dos políticos mayoritarios en el Congreso Nacional, loscuales bloquearon los mecanismos previstos en laConstitución para renovar los cargos vacantes al interiorde la Corte a través de la cooptación. En el CongresoNacional, los intereses partidarios impidieron que se dicta-ran las necesarias reformas a la Ley Orgánica de la FunciónJudicial, las cuales debían normar el proceso de elección delos jueces y, por tanto, poner en vigencia el principio dedespartidización de la administración de justicia aprobadoen la Consulta Popular de 1997. Como derivación y conse-cuencia de este bloqueo, se dio pie al acto inconstitucionalde conformación de la Corte de facto, la alianza gobiernis-ta (PRE, PRIAN, PSP, MPD) procedió a reorganizar losórganos de control político, el Tribunal Constitucional y elTribunal Supremo Electoral, consumando con ello su inter-vención autoritaria e inconstitucional.

Los sucesivos arreglos entre las oligarquías políticas,que han caracterizado la vida política de estos años, termi-naron debilitando a la Constitución, al no permitir que secumpla efectivamente su capacidad normativa. El uso ins-trumental de la Constitución por parte de tales oligarquí-as y la subordinación del interés general a los interesesparticulares de los grupos de poder económicos y políti-cos, generaron acciones ilegítimas y posturas antipolíticas,al proyectar la imagen de que, por sobre la Constitución yla expresión ciudadana, se puede seguir usando el sistemade administración de justicia para satisfacer los interesesde grupos económicos y de poder político. Las institucio-nes fundamentales de la democracia ecuatoriana han que-dado con ello reducidas a la función de arbitraje y chanta-je en los conflictos entre grupos oligárquicos.

Acto 2: La anti-políticaLa sospecha de que esta manipulación inconstitucional

estaba orientada a cumplir un acuerdo político del

Crisis del decrecho y crisis institucional

Manifiesto de ciudadanos ecuatorianos ante la Organización de Estados Americanos

143142

Coronel Gutiérrez y su Partido Sociedad Patriótica con elPartido Roldosista Ecuatoriano para provocar el retornodel ex Presidente Abdalá Bucarám, prófugo de la justicia,fue corroborada por la intervención del Presidente de laCorte de facto, Castro Dáger, hombre de confianza deBucarám. Mediante una cuestionada e irregular providen-cia judicial, Castro anuló los procesos que por corrupciónse seguían contra Bucarám, Dahik y Noboa.

Desde el 8 de diciembre de 2004 la ciudadanía venía cla-mando por una profunda rectificación del Gobierno, delCongreso y de los partidos políticos. Se pidió, a través demúltiples vías de expresión, que el Congreso anule lainconstitucional resolución de cesación de la anterior Cortede Justicia y que dicte las normas jurídicas para nombrar alos nuevos magistrados. Para ello, era necesario tan soloresponsabilidad y sentido patriótico, a fin de establecer lascondiciones que debían reunir los jueces y los mecanismosde su designación. Sin embargo, el Congreso Nacional,atravesado por intereses partidistas mezquinos, y la actua-ción del gobierno de Gutiérrez que intervino permanente-mente para boicotear el funcionamiento del Congreso,impidieron la formación de una mayoría que resolvieraoportunamente la crisis de la función judicial, que acabópor convertirse en una crisis política general.

Ante esta situación, y antes de que Castro anule los pro-cesos contra Bucarám, los alcaldes y prefectos provincialesde Guayas, Azuay y Cuenca, reunidos en la ciudad deCuenca a inicios de este año, pidieron a Gutiérrez y a lamayoría coyuntural del Congreso que rectifiquen sus actospara garantizar la vigencia de la Constitución. Luego,varias organizaciones ciudadanas y algunos partidos polí-ticos instaron al Alcalde Paco Moncayo, y al PrefectoProvincial Ramiro González, a reunir a la Asamblea deQuito para insistir en la demanda ciudadana de respeto ala Constitución y a los derechos democráticos, y para exi-gir a Gutiérrez la inmediata rectificación de sus acciones.El 16 de febrero de 2005, por convocatoria de la Asambleade Quito, se realizó una multitudinaria marcha ciudadana,en la que participaron más de 200.000 personas. Junto aesta marcha de Quito se realizaron otras masivas manifes-taciones en Guayaquil y Cuenca. Frente a estas multitudi-narias expresiones democráticas, Gutiérrez respondió conofensas a los ciudadanos, con ceguera y tozudez, y con lapersistencia vanidosa en sus errores políticos.

El retorno de Bucarám en este contexto sólo podía agu-dizar la crisis. En la figura de Bucarám se concentra el sen-timiento de rechazo a la arbitrariedad política, la corrup-ción, la impunidad y la violencia. Cuando finalmenteGutiérrez y el sector gobiernista del Congreso impidieronuna resolución parlamentaria para cesar a la Corte defacto, desataron la protesta democrática del pueblo de

Quito desde el día 13 de abril.En su afán dictatorial, Gutiérrez utilizó mecanismos de

peligrosa violencia contra el pueblo de Quito, como laorganización de atentados contra ciudadanos, “contra-marchas” armadas y el uso desproporcionado de la fuer-za pública para reprimir a las manifestaciones pacíficas.Gutiérrez y sus colaboradores recurrieron a formas deengaño y corrupción para llevar a Quito, desde otraszonas del país, a supuestos simpatizantes del régimenpara enfrentarse con las multitudinarias y pacíficas mani-festaciones democráticas. A más de utilizar y abusar depersonas humildes que, por sus condiciones de miseria,fueron arrastradas por una paga miserable a la condiciónde bandas mercenarias, Gutiérrez y sus secuaces atenta-ron contra la integridad del Ecuador, pues con estos actosincentivaron las expresiones regionalistas y racistas.

Acto 3: La nueva políticaLas masivas manifestaciones de Quito, convocadas en

principio por las autoridades de la ciudad y algunosmovimientos ciudadanos, hasta las autoconvocadas por elpueblo desde el 13 de abril, expresan la exigencia popularde un cambio sustancial de las instituciones y las formasde ejercicio de la política en el Ecuador. La consigna“¡Fuera todos!” que se coreó el 20 y el 21 de abril debeinterpretarse ante todo como una demanda de transfor-mación profunda: queremos formas democráticas de par-ticipación política, partidos y organizaciones sociales quegaranticen la participación democrática de los ciudada-nos, instituciones legítimas, representantes políticos querindan cuenta de sus actos a sus colectividades.

El rasgo más importante de este notable movimientosocial es la emergencia y visibilidad de una postura ciuda-dana indeclinable que hace frente al proceso de desinstitu-cionalización, entendido este como pérdida de la dimen-sión ética de la vida pública. El movimiento de Quito seinscribe en el proceso de democratización social que atra-viesa a América Latina, y que tiene que ver en primer lugarcon una necesidad de expresión y participación políticaque va más allá de la capacidad que tienen los medios y lospartidos de representar los intereses sociales. La expresiónde las demandas sociales y la participación política de laciudadanía han sido represadas, neutralizadas y bloquea-das por parte de quienes han administrado tanto el siste-ma de representación política como la esfera de la opiniónpública. Frente a esto, emerge una sociedad civil condemandas que apuntan hacia una nueva ética política, yesa emergencia se realiza en los márgenes del podermediático. Algunos editorialistas de la prensa escrita hanrealizado importantes pronunciamientos y análisis a lolargo de la crisis, pero sus indudables aportes a la reflexión

y a la crítica han quedado relegados a un grupo de lectoresmuy restringido. La intervención y la función de Radio LaLuna y otras emisoras que se adhirieron al movimiento deQuito, fue justamente la de servir de canal para la libre yresponsable expresión ciudadana, como medio alternativoa las grandes empresas mediáticas. Por primera vez, lainternet y los teléfonos celulares se convierten en unimportante mecanismo de convocatoria social.

El movimiento de Quito que derroca a Gutiérrez es unejemplo de movimiento democrático. Sus armas fueron lasbanderas del Ecuador que portaban consigo millares de per-sonas, flores, bocinas de automóviles, canciones inventadaspor nuestros jóvenes. Quito derrotó a un aprendiz de dicta-dor en un movimiento pacífico y de amplia participacióndemocrática. En las calles, las mujeres y los jóvenes dieronmuestra de una enorme valentía y creatividad para convo-car a las masivas manifestaciones ciudadanas. En esa parti-cipación democrática se evidencia el anhelo de una profun-da transformación de la política para el desarrollo social. Esexpresión de la exigencia de que la política se supedite a laética. La ciudadanía demanda la democratización de lospartidos, las instituciones y los medios de comunicación.Las instituciones del Estado no pueden permanecer entram-padas en los conflictos entre grupos oligárquicos económi-cos y políticos. En esta perspectiva, el movimiento de Quitomanifiesta una vez más la profunda tradición democráticade la población y la continuidad de su constante demandade ejercicio ético de la política, de respeto a las normas cons-titucionales y jurídicas que rigen a las instituciones demo-cráticas y de condena a los actos violatorios de la conviven-cia civilizada o de graves corrupciones como las que lleva-ron al gran fraude bancario en el gobierno de Mahuad. Aesta ciudadanía democrática, de profundos sentimientos éti-cos, han traicionado los grupos de poder oligárquico quehan roto las normas constitucionales y los principios éticosfundamentales para beneficiarse de la quiebra institucional.

El nuevo Gobierno del Presidente Alfredo Palacio, sur-gido de la resolución del Congreso Nacional el 20 de abril,es un gobierno legítimo, reconocido por el pueblo ecuato-riano. Esperamos que este Gobierno responda positiva-mente a la demanda fundamental del movimiento demo-crático: iniciar una urgente modificación de las institucio-nes del Estado y de las reglas de participación y represen-tación democrática. No se trata de ir a un apresurado pro-ceso electoral; se trata de encontrar las vías y los consen-sos necesarios y urgentes para cambiar el sistema políticoecuatoriano, concretando así los principios democráticosque consigna la Constitución de la República vigente.

El Ecuador debe integrarse con firmeza en el contextoregional para impulsar la paz, la solución de los conflictosque desgarran a naciones hermanas, para crear y fortale-

cer los espacios de integración económica, de convergen-cia política y de seguridad regional latinoamericana. En elcontexto de la globalización, es urgente afianzar la inte-gración regional y la unidad de América Latina paraimpulsar un Nuevo Orden Mundial y la primacía deldesarrollo humano y social sustentable como gran objeti-vo político mundial.

El Ecuador requiere de la solidaridad regional y de lacomunidad internacional para afianzar su proceso demo-crático. Necesita de la solidaridad de los movimientosdemocráticos de los pueblos hermanos. Somos un pueblolibre, con profunda vocación latinoamericanista e iberoa-mericana. La preocupación de la OEA es tardía; evidenciaque la Organización tiene también que cambiar en elmismo sentido en que avanzan los procesos democráticoscontinentales.

La rebelión de Quito es una alerta sobre la necesidad deuna democracia más profunda e incluyente para AméricaLatina.Firmas de reponsabilidad

Julio Echeverría; Iván CarvajalGrupo firmante: (Intelectuales, Académicos e Historiadores)

Albán Fernando, Albán Jorge, Arias Enrique, BustosGuillermo, Carvajal Miguel, Espinosa Alfonso, EspinosaManuel, Muñoz Francisco, Muñoz Pabel, JaramilloMarcelo, León Jorge, Navas Marco, Porras María Elena,Ramírez Franklin, Soria Glenn, Terán RosmerieGrupo adherente: Nancy Gabriel Burneo Salazar, WilsonFlores Herrera, Ana Sofía Castellanos, Julio Peña y LilloE., Pamela Villamarín Borja, Yanko Molina Rueda,Gonzalo Torres, Alesandra Echeverría, Bárbara NataliaSierra, Diego Gruber, Cristina Castrillón, Dora ValentinaLeón V., Cristina Echeverría, Sandy Morales, José VicenteZambrano, Gabriela Polit, Valeria Coronel, AlfonsoEspinosa A., Marlene Aguirre, Estefanía Flores, SantiagoCevallos, Joaquín Hernández Alvarado, ÁlvaroCampuzano Arteta, Esteban Ponce Ortiz, FranciscoDelgado Santos, Gina Hidalgo Flores, Marisol García,Nely Peña, Ramiro Morejón, Edgar Pita, Nina Pacari,Doris Solís, Manuel Chiriboga, Fernando Carvajal, RosaMaría Torres, María E. Quintero, Raúl Moscoso, MaybrittRasmussen, Ramiro Oviedo, José David Paltán Camacho,José David Paltán, Ruth Román, Hernando López, NataliaEcheverría, Jorge Carvajal, María Hayk, Julia Ortega,Santiago Roldós, Juan Carlos Gómez San Martín, JorgeBalladares Burgos, Wania Cobo Martínez, Ximena DíazReinoso, Fernando Granda, Jonathan Fernando T., CarlosPáez Pérez, Michelle Báez A., Marcos Castro R., MaríaGabriela Alarcón, Jorge Loza Cedeño, María Cecilia MeraSusana Mier Araujo, Justo Raúl Estévez Estrella,Guillermo Falconí.

Manifiesto de ciudadanos ecuatorianos frente a la OEA Manifiesto de ciudadanos ecuatorianos frente a la OEA

144

DECLARATORIA

Quito, 16 de mayo de 2005

Las movilizaciones ciudadanas que culminaron con ladestitución de Lucio Gutiérrez, además de ponerle fin a susabusos de poder y el afán dictatorial de este y sus aliados,expresaron el descontento generalizado con un sistema polí-tico caduco, ineficiente y excluyente, que requiere urgentesy profundas reformas para corresponder a las demandasciudadanas de equidad, justicia, inclusión y transparencia.

El momento histórico nos plantea la oportunidad dedefinir un proyecto que siente las bases para el Ecuadordel futuro, a través de la discusión y la reflexión para laconstrucción de una agenda democrática que de respues-ta a la crisis política, económica y ética del estado nacional.

En función de lo señalado, un grupo de ciudadanas,ciudadanos y organizaciones hemos conformado uncolectivo cívico-político, para aportar propuestas al deba-te y a la generación de acuerdos nacionales, que contribu-yan en la construcción de una democracia participativaque supere la democracia formal y que se sustente en latransparencia de la gestión pública.

A través de veedurías ciudadanas vigilaremos la políti-ca económica y social, para que se ponga al servicio de lasnecesidades sociales más urgentes, la sanción a los abusosdel régimen de Gutiérrez, la acción legislativa y el cumpli-miento de los compromisos adquiridos por el PresidentePalacio el 20 de abril de 2005, principalmente la convoca-toria al diálogo nacional y a los mecanismos de participa-ción y decisión como la Consulta Popular, entendidostodos estos como procesos democráticos constituyentes,que aseguren el inicio de los cambios impostergablesentre los que se incluyen: la relación ejecutivo legislativo;despartidización de los tribunales constitucional, electo-ral, y corte suprema; renovación del sistema electoral y departidos políticos, (incapaces de percibir las demandas delmovimiento de abril); buscamos establecer sistemas decontrol ético-político y rendición de cuentas; descentrali-zación, autonomías y regionalización; así como la defini-ción de un mecanismo político eficiente y participativopara la discusión e implementación de la reforma en

donde no se puede descartar la realización de unaAsamblea Nacional Constituyente.

El Colectivo ¡Democracia Ahora! reconoce la necesidadde fortalecer y articular las relaciones entre ciudadanos yciudadanas, organizaciones y movimientos sociales, invi-tamos a otros espacios que persiguen objetivos similares aarticular acuerdos y acciones conjuntas para generar alter-nativas coherentes con las demandas ciudadanas y la rea-lidad del país.

Firman: Abraham Grijalva,Alexandra Maza, AlfonsoEspinoza, Ana Lucía Alvear, Andrea Nina, Andrés Borja,Andrés Mideros M., Antonio Bermeo, Augusto Arias,Augusto Barrera, Boris Cornejo, Camilo Baroja, CarlosArcos Cabrera, César Montúfar, Cinthia Andrade, CristianTerán, Cristina Cevallos, David Bermeo, David ParraBozzano, Diego Borja, Dolores Padilla, Edison Vargas,Eduardo Dousdebés, Edwin Juka, Enrique Arias, FabiánCalispa, Facundo Tejeda, Fernando Albán, FernandoMartínez, Francisca Granda, Francisco Cañizares,Francisco Enríquez, Francisco Jijón, Francisco Muñoz,Glenn Soria, Guillermo Bustos, Héctor Rodríguez, IsmaelValdivieso, Iván Carvajal, Javier Dávalos, Jorge Albán,Jorge Dávila, Jorge León, José Luis Barzallo, José Mejía,José Valencia, José Vallejo, Juan Francisco Guerra, JuanJavier Dávalos, Juan Rivadeneira, Julio Echeverría, JulioFlores, Julio Paltán López, Karina Castro, LourdesRodríguez, Lucía Ruiz, Luis Herrera, Luis López, LuisYánez, Ma.Lorena Landázuri, Malki Sáenz, ManuelEspinosa, Manuel Martínez, Marc Sanit Upery, MarceloJaramillo, Marco Navas, Marco Pérez Torres, María ElenaPorras, María Fernanda Espinosa, Martha Nuñez, Ma.Lorena Landázuri, Mauricio Barahona, Miguel Carvajal,Miguel Mata, Miguel Merino, Mónica Dávila, MónicaMartínez, Mónica Vinocunga, Norman Wray, OmarSimón, Pabel Muñoz, Pablo Suárez, Patricio Endara, PavelMuñoz, Priscila Gutierrez, Ramiro Morejón, RocíoPazmiño, Rodrigo González, Romel Reyes, RosemarieTerán, Rubén Flores, Santiago Kigman, SantiagoKingman, Sebastián Carvajal, Sebastián Carvajal, SilvanaTrujillo, Soledad Benítez, Tania Arias, Virgilio Hernández,Xavier Dávalos G.

¡Democracia Ahora! (para que valga la pena)