acciones de inconstitucionalidad de medina mora

Lic. Eduardo Tomás Medina Mora Icaza

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Criterios constitucionales litigados ante la Suprema Corte de Justicia de la

Nación por la vía de acciones de inconstitucionalidad

La Procuraduría General de la República tuvo desde 1994 la facultad de ser el

órgano vigilante del respeto al orden constitucional, pudiendo comparecer en los

conflictos entre órganos y órdenes de gobierno en las controversias

constitucionales e impugnando normas en abstracto mediante las acciones de

inconstitucionalidad.

Este ejercicio de control constitucional permite distinguir una forma específica de

entender la Constitución y de interpretar sus alcances. En este sentido, cada

planteamiento de inconstitucionalidad que se realiza al comparecer en las

controversias y acciones es una pelea por determinar el contenido de una norma

constitucional y sus parámetros de aplicación.

Durante mi encargo como Procurador General de la República, promoví 237

acciones de inconstitucionalidad en contra de diversas leyes federales y locales.

Varias de estas acciones se hicieron valer en contra de diversas leyes fiscales

municipales relativas al pago de derechos por el servicio de alumbrado público,

por ser inconstitucionales al no establecer reglas claras que justificaran el costo de

la provisión del servicio a los particulares.

También se interpusieron acciones en contra de diversas leyes hacendarias

municipales aprobadas por los congresos locales en las que establecían

exenciones al cobro de contribuciones en perjuicio de las haciendas municipales.

En este orden de ideas, se impugnaron diversas leyes federales y estatales por

establecer sanciones inconstitucionales por no tener parámetros para su

aplicación y favorecer una actuación arbitraria de la autoridad administrativa.

El resultado de estas acciones fue favorable ya que se logró un grado de

coincidencia entre los criterios de la PGR y las resoluciones de la Suprema Corte

de Justicia del 98.4% en acciones de constitucionalidad y 94% en controversias

constitucionales.

Así, en mi gestión como Procurador existió un serio compromiso por garantizar la

observancia de la Constitución al impugnar la inconstitucionalidad de normas que

inciden en el quehacer cotidiano de los gobernados, tales como el pago de


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contribuciones o la imposición de sanciones administrativas por la actividad de

policía y gobierno de las autoridades.

Interpuse varias acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes locales en

materia electoral, derivadas de la reforma electoral de 2007-2008, a efecto de

lograr criterios interpretativos que ajustasen figuras y procesos para aplicar

eficazmente la reforma y garantizar la igualdad del voto, así como un tratamiento

equitativo entre los contendientes en las elecciones.

Asimismo, cumpliendo con la función conferida al Procurador General de la

República como garante del orden constitucional, interpuse ciertos planteamientos

de invalidez que permiten conocer mi posición sobre diversos temas de derecho

constitucional, entre los cuales destaco los siguientes.

A. División de poderes

1. Acción de inconstitucionalidad 122/2008

En esta acción se impugnó el artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del

Distrito Federal que facultaba para sancionar con multa a quien violará cualquier

precepto de la ley, sin que se especificaran las conductas específicas sobre las

cuales recaería dicha sanción. Es decir, el legislador no ha realizado la descripción

típica de aquellas conductas que deben ser sancionadas y por ende permite que

dicha función sea realizada por la autoridad administrativa.

Ahora bien, se consideró que esto era violatorio del principio de legalidad en

materia de sanciones administrativas previsto en el artículo 14 constitucional, que

obliga al legislador a determinar con exactitud cuál es el hecho infractor que

sanciona para que la autoridad y los destinatarios de la norma puedan conocer sin

margen de duda cuál es el supuesto que actualiza la generación de la sanción.

El asunto se resolvió por el Tribunal Pleno el día 14 de abril de 2009 y se propuso

reconocer la validez de la norma pero la misma se desestimó ya que no se obtuvo

la mayoría calificada de 8 votos (6 votos por la validez y 4 por la invalidez).


Se reclamó que el artículo 17, apartado B, párrafo décimo segundo, de la

Constitución Política del Estado de Aguascalientes era violatorio de los principios

de autonomía, independencia y especialización que debe tener todo órgano

electoral jurisdiccional, pues prevía que el Tribunal Estatal Electoral fuera un


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órgano jurisdiccional de carácter temporal que sólo se integraría durante los

procesos electorales y el resto del tiempo los asuntos electorales fuesen resueltos

por el Tribunal Superior de Justicia.

También se argumentó que la norma combatida violentaba los principios de

certeza, objetividad e imparcialidad en materia electoral ya que provocaría una

falta de profesionalización y especialización que sólo puede ser producto de la

praxis adquirida en el desarrollo de dicha actividad de manera continua,

permanente y reiterada, lo que no se logra con la interrupción del ejercicio

jurisdiccional del Tribunal Electoral en los periodos no electorales.

El Tribunal Pleno resolvió la inconstitucionalidad de la norma el día 12 de

noviembre de 2009, bajo el argumento de que el carácter temporal del tribunal

electoral era violatorio de los principios de autonomía e independencia judicial, así

como de certeza y especialización en materia electoral por las razones

constitucionales que se hicieron valer en los conceptos de invalidez.

Criterios constitucionales sostenidos en estos casos

De estos precedentes podemos rescatar las siguientes posiciones en materia del

principio de división de poderes que fueron defendidas y ganadas ante la Suprema

Corte de Justicia de la Nación:

1) Todos los actos de gobierno deben ser sometidos a una revisión constitucional.

No debe existir discrecionalidad en el ejercicio de las funciones de gobierno.

2) El ejercicio del poder se encuentra sujeto a los parámetros constitucionales

establecidos, sin que exista la posibilidad de un ejercicio discrecional de poder

fuera de estos. Esto a su vez, es una condición necesaria para generar

predictibilidad en la aplicación de las normas a efecto de contribuir a la

certidumbre jurídica.

3) La importancia de las garantías institucionales mínimas para el correcto

desempeño de la función judicial. Una administración de justicia efectiva pasa

forzosamente por condiciones sustantivas y materiales mínimas, tales como la

seguridad en la duración del cargo y la posibilidad de especialización.

B. Federalismo


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En este juicio se solicitó la invalidez del artículo 49, cuarto párrafo, de la

Constitución Política del Estado de Chiapas ya que incorporaba a las Juntas de

Conciliación y las Juntas de Conciliación y Arbitraje al Poder Judicial Local.

En la demanda se estimó que las disposiciones legales impugnadas eran

violatorias de los artículos 16, 73, fracción X, 116, fracción VI, 123, segundo

párrafo, y fracción XX del Apartado A del mismo artículo, así como el 133 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La Primera Sala de la Suprema Corte determinó sobreseer en la acción de

inconstitucionalidad el 11 de noviembre de 2007, toda vez que se reformó la

Constitución local a efecto de establecer que las juntas laborales se rigen de

conformidad a los dispuesto en el artículo 123 constitucional y la Ley Federal del

Trabajo.


Se reclamó que el Congreso del Estado de Michoacán carecía de facultades para

establecer en el artículo 11, párrafos primero y quinto de la Ley de Deuda Pública

del Estado, que los municipios podrán afectar como fuente de pago, en garantía o

ambas, los recursos que reciben los estados y los municipios de la hacienda

pública federal —aportaciones federales—, ya que dicha facultad corresponde

constitucionalmente al Congreso de la Unión, ya sea a través de la Ley de

Coordinación Fiscal —artículo 73, fracción XXX— o del Presupuesto de Egresos

de la Federación —artículo 74, fracción IV—. Como consecuencia de lo anterior, el

Congreso del Estado de Michoacán actuó fuera de su competencia residual

prevista en el artículo 124 constitucional e invadió la competencia federal para

determinar el uso y destino que se le pueden dar a fondos de carácter federal.

Esta acción fue sobreseída por la Primera Sala el 9 de julio de 2008 después de

que el Congreso local determinara subsanar la inconstitucionalidad que fue

reclamada y eliminar la posibilidad de que el Estado constituya garantías sobre las

aportaciones federales.


Se impugnó el artículo 9º, fracción XVI, segundo párrafo de la Ley para el

Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal que sujetaba


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a las instituciones de banca múltiple del Distrito Federal a la adopción de diversas

medidas de seguridad (personal de vigilancia, cámaras de seguridad, seguros,

etc.) a pesar de que la Asamblea legislativa carece de competencia para regular a

instituciones de intermediaciión y servicios financieros y es una competencia que

fue conferida de forma exclusiva al orden federal según lo dispuesto en el artículo

73, fracción X, constitucional.

Se consideró que la facultad del Congreso de la Unión para legislar sobre

intermediación y servicios financieros no puede entenderse referida de forma

exclusiva a la regulación de actividades de carácter estrictamente financiero, sino

que también incluye la posibilidad de legislar sobre medidas de seguridad para

salvaguardar los recursos del público usuario y prestar sus servicios, en la medida

en que estos aspectos son parte de la organización y funcionamiento de las

instituciones financieras.

La Primera Sala de la Suprema Corte determinó sobreseer esta acción después

de que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal derogó la norma impugnada, al

considerar que la misma era invasiva de atribuciones del orden federal.


En estas acciones se defendieron invasiones de competencias propias del orden

federal con el objeto de evitar la sobreregulación y proliferación de normativa a

nivel nacional.

La certidumbre para los gobernados pasa por tener leyes entendibles y no

contradictorias. En específico se pretendió armonizar el orden jurídico nacional a

efecto de otorgar seguridad jurídica y establecer condiciones mínimas para el

desarrollo económico.

C. Derechos Humanos


En el concepto de invalidez se argumentó que el artículo 8° del Código de

Ejecución de Sanciones Penales y Medidas de Libertad Anticipada para el Estado

de Chiapas, vulneraba el derecho humano de los procesados a no estar en

contacto con personas que ya han sido sentenciadas, ya que establecía que esta

salvaguarda no aplicaría a los procesados por delitos de crimen organizado.


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Del análisis del artículo 18 de la Constitución Federal, se advierte que el derecho

humano que se reconoce en favor de los procesados, se circunscribe a que se les

recluya en lugares distintos y separados de los destinados para la internación de

los sentenciados, de manera tal que se logren las condiciones de separación

física entre unos y otros, sin posibilidad alguna de convivencia, por razones de

justicia y dignidad en beneficio de los primeros, preservándolos, además, de las

influencias criminales de los segundos.

Consecuentemente, el precepto impugnado establece un régimen de reclusión

excepcional para aquellas personas que se vean involucradas en la presunta

comisión de delitos de crimen organizado, a pesar de que el artículo 18

constitucional no hace distinción alguna en cuanto a que las personas procesadas

por delitos de crimen organizado deban estar en sitios distintos a la prisión

preventiva que aplica a los demás acusados.

La Primera Sala de la Suprema Corte determinó sobreseer en este asunto el día

19 de septiembre de 2007 ya que la ley estatal se reformó a efecto de subsanar la

inconstitucionalidad reclamada.


En esta acción se solicitó la invalidez de los artículos 556, fracción I, y 561 del

Código de Procedimientos Penales del Distrito Federal, que se referían a la

obligación que se les imponía a los acusados por un delito para que garantizasen

en efectivo el monto estimado de la reparación del daño ocasionado.

Se consideró que estas disposiciones eran contrarias a la fracción I del artículo 20

constitucional, porque al establecer como único medio de caución el depósito en

efectivo, restringe un derecho constitucional del inculpado, por cuanto a que

excluye cualquier otro tipo de garantía que sea asequible. Si bien es cierto que la

Constitución garantiza la reparación del daño para la víctima, se debe entender

que la misma se debe verificar en términos razonables para quien la debe llevar a

cabo.

Esta acción se resolvió el día 25 de noviembre de 2009 en el sentido de sobreseer

en la misma ya que se habían reformado los artículos impugnados a efecto de

subsanar la inconstitucionalidad reclamada.



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De estos precedentes es posible desprender que:

1) Los derechos humanos no se deben limitar a su literalidad o en su caso al

desarrollo legal que se haga de los mismos.

2) Se impugnaron normas que generaban un trato discriminatorio dentro del

proceso penal, bajo el concepto de que toda ley debe ser aplicada de forma

igualitaria a todos, salvo que existan diferencias de carácter objetivo que

justifiquen algún tipo de diferenciación.

En conclusión, es posible advertir que se interpusieron diversos juicios

constitucionales encaminados a fortalecer el estado de derecho mediante la

defensa de criterios constitucionales específicos en materia de legalidad,

impartición de justicia, certidumbre e igualdad en la aplicación de la ley.

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