acceso a la información pública: el principio es la...

Acceso a la informacin pblica: El principio

es la publicidad y el secreto Lester Ramrez Iras* la excepcin

ANALIZA EL FENMENO DEL ACCESO A LA INFORMACIN Y SU RESPECTIVA COMPRENSIN DESDE LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO JURDICO E INTERNACIONAL, SU INSTITUCIONALIZACIN, LOS DIFERENTES ORDENAMIENTOS JURDICOS EXISTENTES EN LATINOAMRICA, Y EL PAPEL QUE PODRA TENER EN LA DEMOCRATIZACIN DE LOS REGMENES POLTICOS.

PALABRAS CLAVES: ACCESO A LA INFORMACIN / DERECHO A LA INFORMACIN / DERECHOS DE LOS CIUDADANOS / DEMOCRACIA

No es de extraar, entonces, que en las sociedades alrededor del mundo la idea de confianza haya cambiado drsticamente, ya sea en el go-bierno, el sector privado, en las profesiones, en los medios o la sociedad civil. La gente ya no acepta el dictado: No tengan dudas. Pueden confiar en mi. Tan frecuentemente aislada de la informacin, tan a menudo con-fundida y tan asiduamente engaada, la gente ahora tiende a responder: Demustremelo! Debo cerciorarme!. La transparencia ha llegado a sustituir a la confianza.

Jeremy Pope. Global Corruption Report. 2003. Transparency International.

Introduccin1 En un mundo globalizado,

donde la informacin fluye a una velocidad sin precedentes, las pala-

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Ramrez Iras, Lester (2009). Acceso a la informacin pblica: El principio es la publici-dad y el secreto la excepcin. ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (56-57): 31-98 31

* Doctor en Gobierno y Administracin

Pblica. Recibido: 2 de febrero del 2009. Aceptado: 11 de febrero del 2009.

bras: publicidad, transparencia, ren-dicin de cuentas y acceso a la in-formacin, son cada vez ms utiliza-das por la ciudadana. Estos concep-tos no solamente se estn utilizando en el argot de las relaciones repre-sentadosrepresentantes o principal-agente como mecanismos de con-trol, sino que a medida que la pres-

tacin de servicios pblicos se en-cuentran cada vez ms en la rbita del mercado y las sociedades cada vez ms son heterogneas, comple-jas y sobre todo sofisticadas, la ciu-dadana (en su calidad de contribu-yente, cliente o usuario) requiere conocer ms a detalle los procesos, instancias, recursos y las formas como la gestin de lo pblico puede o afecta el desarrollo de sus proyec-tos de vida y la de su entorno social, poltico y econmico.

El acceso a la informacin p-

blica es un pilar del desarrollo de la autonoma personal y el ejercicio ciudadano, no obstante, las deficien-cias estructurales e institucionales de los gobiernos no permiten que la informacin fluya libremente o cuan-do logra llegar, se presenta con gra-ves asimetras que limitan o imposi-bilitan su apropiada utilizacin. Por otro lado, se percibe que la informa-cin cada vez se administra a travs de entes privados, llmense institu-ciones financieras o crediticias, ase-guradoras, gestoras de salud o so-ciedades de la informacin, y que el Estado presenta serios limitantes en la regulacin de estas nuevas inter-acciones, ya sea por su novedoso carcter jurdico, o por la prdida de su capacidad para influir en la eco-noma nacional como producto de la misma globalizacin.

Para afrontar estos retos, es

necesario repensar las formas de intervencin por parte de la ciudada-na, y considerar tomar una ruta hacia la liberalizacin de la informa-cin pblica. Liberalizacin, no en el sentido de dejar al mercado actuar

sin un marco regulatorio e institucio-nal slido, sino ms bien, a travs de la construccin de una verdadera conciencia de rendicin de cuentas, transparencia y apertura por parte de los estamentos burocrticos, polti-cos y el empoderamiento del derecho por parte de la sociedad. Se trata de un proceso de educacin y socializacin, presentado en dos dimensiones:

Educar al aparato burocrtico,

en cuanto a la obligacin de informar, la que no debe en-tregar, y la forma de gestionar y administrar la informacin para ponerla al alcance del pblico.

Capacitacin ciudadana, pro-movida, tanto por el Estado como por la misma sociedad, orientada a saber sus dere-chos, hacerlos efectivos y so-bre todo, qu hacer con la in-formacin. Semejante cambio cultural lle-

va inevitablemente a una actitud ms crtica hacia las tareas de la clase poltica y de las burocracias: el re-presentado o principal ya no perma-nece como un sujeto pasivo, sino que asume un rol de monitoreo acti-vo. Para esto, es necesario hacer efectivos aquellos principios constitu-tivos de todas las democracias, que debido a las trayectorias histricas de los sistemas polticos latinoameri-canos han permanecido ausentes o en desuso. En primer lugar, es de enfatizar que el derecho al acceso a la informacin, al ser un complemen-to del derecho a la libertad de expre-

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sin, es un derecho humano y sin perjuicio de otros derechos funda-mentales, ha de primar jerrquica-mente por sobre cualquier derecho positivo. Un segundo postulado de-mocrtico es el principio republicano de publicidad, la que obliga, tanto a los servidores y funcionarios pbli-cos, como a las autoridades electas de actuar de forma transparente y dar cuenta de sus actos en el ejerci-cio del poder. En ese sentido, brin-dar informacin desde la autoridad estatal no es una buena o mala pol-tica pblica decidida por el gobierno de turno, sino una exigencia que se desprende de la misma razn repu-blicana y democrtica del Estado de Derecho.

Como se ha mencionado ante-

riormente, este derecho de acceso a la informacin pblica, se ha venido ejercitando de una manera muy limi-tada, debido, entre otros factores, a que muchos marcos legales, prove-nientes de una poca que an no era testigo del enorme cambio so-cial, econmico, tecnolgico y de-mocrtico que hoy se experimenta, no contemplaban otros escenarios de peligro ms que aquellos que limitaban la expresin o la libre emi-sin del pensamiento. Por su parte, desde la perspectiva de la accin colectiva, la implementacin del de-recho de acceso a la informacin pblica en un pas, conlleva una serie de modificaciones trascenden-tales en la forma de operar del Esta-do. Tradicionalmente, el uso exclusi-vo y secreto que los gobiernos (servidores pblicos, autoridades y representantes electas), han hecho

de la informacin un instrumento del ejercicio discrecional y vertical del poder, y de los recursos y patrimonio pblico. Esta condicin, sumado a la falta de elementos coercitivos, gene-ra los incentivos para no divulgar informacin, y consecuentemente el incumplimiento e irrespeto del derecho.

Como se documentar en el presente trabajo, el reconocimiento del derecho al acceso a la informa-cin, es el primer elemento que ayu-da a que la transparencia y la rendi-cin de cuentas pueda traducirse en la reduccin de la discrecionalidad de los agentes pblicos, para deter-minar qu informacin es pblica y cul es confidencial. Obviamente, en el desarrollo de una estrategia de transparencia y acceso a la informa-cin, habr que considerar la oposi-cin no slo de fuerzas dinmicas (intereses privados, redes de corrup-tela, etc.), sino que tambin pueden existir fuerzas inerciales, como por ejemplo, la combinacin perversa entre incompetencia administrativa y reglas informales que pueden minar la efectividad de las instituciones formales, e incluso, valores cultura-les (capital social negativo, anomia cvica, alta desconfianza interperso-nal, baja autonoma personal, etc.), que en la prctica pueden obstaculi-zar el debido ejercicio del derecho de acceso a la informacin.

El presente trabajo buscar

argumentar a favor del derecho al acceso a la informacin, como un derecho fundamental que debe pri-mar en las relaciones Estado-ciudadana de las democracias re-


publicanas liberales contempor-neas, y en consecuencia se ha de cultivar una cultura de rendicin de cuentas y transparencia en las ad-ministraciones pblicas, no solamen-te para que la ciudadana pueda controlar o evaluar a sus represen-tantes, sino para promover una me-jor eficiencia y eficacia en la gestin de lo pblico. Bajo la hiptesis que el acceso a la informacin y su respec-tiva comprensin puede influenciar en los hbitos de los individuos o de las instituciones, procedimientos, inversiones y clculos gerenciales sobre el mejoramiento de la eficien-cia, se buscar estudiar el fenmeno del acceso a la informacin; su desa-rrollo jurdico e internacional, su insti-tucionalizacin, los diferentes orde-namientos jurdicos existentes (con especial nfasis en Amrica Latina), y el papel que puede tener en la democratizacin de los regmenes.

En un primer plano, se busca-

r ilustrar los antecedentes del dere-cho al acceso a la informacin, su trayectoria desde la perspectiva in-ternacional. Se ilustrarn los avan-ces en la institucionalidad interna-cional, y algunas incidencias que se han convertido en estndares inter-nacionales a cumplir por parte de las legislaciones internas. Adems, se analizar las conceptualizaciones pertinentes, doctrina relevante y los preceptos jurdicos en que se fun-damenta. Al buscar conceptualizar, se har hincapi en diferenciar el concepto de derecho a la informa-cin con el derecho al acceso a la informacin, considerndose este ltimo como un prerrequisito para

hacer uso o concretar otros dere-chos, ya sea de ndole poltica, so-cial o econmica. Finalmente, se brindar una serie de conclusiones dentro del contexto del desarrollo del derecho al acceso a la informacin, y el impacto que las normativas han tenido en la ciudadana, en las ad-ministraciones pblicas y en los pro-cesos democrticos.

El trabajo de investigacin se

encuentra estructurado en cinco partes globales. Cada una est sub-dividida en captulos. Asimismo, a lo largo del documento hay notas al pie de pgina que amplan, precisan, matizan o pretenden enriquecer al-gunos de los aspectos que se deta-llan. Adems, las notas al pie de pgina sirven para indicar la fuente de la que fue extrada una norma en especfico, sea un tratado interna-cional, convenio, ley, reglamento o acuerdo, como ciertas fuentes se-cundarias que complementan el contenido e idea que se pretende expresar. Desarrollo del Derecho a la Informacin Pblica Antecedentes

El punto de partida, al estudiar una realidad jurdica, es aquella rela-tiva al origen y a la forma en que se ha configurado a lo largo del tiempo. Habitualmente son factores polticos, econmicos, sociales y culturales, adems de los que la oportunidad y


el ingenio humano aportan, los que intervienen en la consolidacin de un rea del derecho y como se aprecia-r a lo largo del presente trabajo, el derecho a la informacin y su postu-lado operativo: el derecho al acceso a la informacin pblica, no se dis-tancian de dicho axioma. 2

An cuando se puede estudiar

el derecho a la informacin desde varios puntos de vista, la presente seccin buscar presentar un breve recuento histrico de los avances que se ha tenido en materia de este derecho, a partir de la Revolucin Liberal del Siglo XVIII hasta llegar a los instrumentos jurdicos universa-les de la Organizacin de las Nacio-nes Unidas, ONU, y el cuerpo jurdi-co internacional que se ha desarrollado en los ltimos aos.

La Revolucin Liberal del Siglo XVIII

Durante la mayor parte de la historia, la libertad de expresin del individuo ha sido obstaculizada por 1. Con la Revolucin Liberal, jurdicamente,

se generaliza la frmula de lo que despus se llamar Estado de Derecho y sociolgi-camente significa el paso de una sociedad estamental, compuesta de tres rdenes o estamentos: el clero, la nobleza y el Tercer Estado o estado llano, a una sociedad cla-sista, representada por la razn y las leyes naturales. Para mayor informacin acerca del desarrollo histrico del derecho a la in-formacin, ver Cendejas Juregui, M. (2007). Evolucin Histrica del Derecho a la Informacin. Revista Derecho Compa-rado de la Informacin. No. 10. Institucio-nes de Investigaciones Jurdicas. UNAM. Mxico.

totalitarios y el status quo del rgi-men. En todas las sociedades y cul-turas han existido distintos credos polticos y religiosos que han cons-treido la razn humana y el cono-cimiento, porque se consideraba que determinados valores, normas y pensamientos deban ser incuestio-nables. Este absolutismo ideolgico, que oper histricamente con un marcado carcter religioso y tirnico, obligaba a que todos se manifesta-sen, mediante la palabra o el escrito, con arreglo a los cnones estableci-dos. La censura representaba un instrumento de control social de la expresin pblica de ideas, opinio-nes o sentimientos que contuvieran algn elemento de ataque a la auto-ridad del gobierno, o al orden social y moral, que esa misma autoridad estaba obligada a proteger.

En trminos polticos, el punto

de partida es la separacin entre el Estado y la Sociedad. La filosofa que late en torno a esta temtica no era una filosofa puramente histrico-sociolgica o histrico-poltica, sino una filosofa que servir de base para dar justificacin terica al rgi-men representativo, y subsecuen-temente, el surgimiento de los parlamentos como rganos repre-sentativos, deliberativos, y pblicos por excelencia, en el que la Socie-dad encuentra su punto de anclaje, su proteccin poltica. De esta forma, los antecedentes prximos del dere-cho de la informacin se sitan a finales del siglo XVIII, con la ruptura del sistema implantado por el Anti-guo Rgimen en manos del Movi-miento Liberal.1 El principio clave de


todos los cambios que se van a dar ser la idea de que todos los hom-bres tienen iguales derechos, y de que stos son anteriores a la consti-tucin de los Estados (Azurmendi, 2001: 24). Es a partir de este movi-miento filosfico cuando la idea de que la difusin de informacin, ya sea oral como escrita, se convierte en derecho del hombre, una libertad, un espacio inherente al ciudadano, garantizado por el mismo Estado.23

Entre esos derechos estar el

de libertad de expresin y de prensa, consagrados en cartas magnas for-jadas en la Revolucin Francesa34 y Americana,54 los que servirn de

2. No debe olvidarse el papel pionero y fun-damental que, en la defensa de las liberta-des, corresponde al sistema jurdico ingls, a travs del Petition of Rights de 1628, el Habeas Corpus Act de 1679 y la Declara-tion of Rights de 1689. Para ampliar ms sobre el desarrollo de las libertades indivi-duales a lo largo de la historia, visitar http://www.aidh.org/uni/Formation/00Home_e.htm

3. Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789.

4. La Declaracin de Derechos del Buen Pueblo de Virginia del 12 de junio de 1776 promovida por Thomas Jefferson en su condicin de Gobernador de Virginia, es considerada como la declaracin ms re-presentativa de derechos de los nuevos Es-tados Unidos de Amrica, y servir de mo-delo para las constituciones estatales de la unin americana (Azurmendi, 2001:21).

5. Artculo 4, Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789: La libertad consiste en poder hacer todo aquello que no perjudique a otro: por eso, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros lmites que los que garantizan a los dems miembros de la sociedad el goce de estos mismos derechos. Tales lmites slo pue-den ser determinados por la ley. Para am-

antesala para el actual derecho a la informacin. A partir de la Revolu-cin Liberal, se da comienzo al fe-nmeno denominado "constituciona-lizacin de la libertad de expresin": La difusin de informacin se conci-be como una libertad, es decir, como una facultad propia del ser humano en la que el Estado debe abstenerse de intervenir. Junto a la nocin de libertad aparecen inseparablemente las de restriccin legal y abuso de derecho. Se establece que una nor-ma slo puede restringir un derecho fundamental si tiene carcter consti-tucional, o s la restriccin est ba-sada en una norma de rango consti-tucional. Las libertades pblicas, en la medida en que son reconocidas en un mbito de convivencia social, no podrn ser ilimitadas.5

Es indudable la influencia que

tuvieron las declaraciones de Virgi-nia y la francesa en el reconoci-miento de las libertades de expre-sin y de prensa. Sin embargo, aunque su trascendencia super el primitivo mbito local de su origen, estos textos no eran universales. Habra que esperar el desarrollo y masificacin de las tecnologas de la informacin, y de la dinmica inter-nacionalista en la comunidad de las naciones, para poder hablar de tex-tos jurdicos universales.

pliar ms sobre el liberalismo del siglo XVIII, visitar: http://www.aidh.org/uni/ Formation/00Home_e.htm

http://www.aidh.org/uni/Formation/00Home_e.htmhttp://www.aidh.org/uni/Formation/00Home_e.htmhttp://www.aidh.org/uni/%20%20%20%20%20Formation/00Home_e.htmhttp://www.aidh.org/uni/%20%20%20%20%20Formation/00Home_e.htm

La informacin pblica como generadora de opinin pblica en el siglo XIX 6

Tras la Revolucin Francesa se produjo en toda Europa una reac-cin conservadora y se impuso de nuevo el absolutismo, por lo que los medios impresos liberales tuvieron que dirigir sus esfuerzos a luchar contra las limitaciones impuestos al ejercicio de los derechos individua-les. A la par de ese absolutismo, se experimentar un desarrollo sustan-cial de los medios impresos, el que ha de responder a la necesidad de informacin por parte de una socie-dad cada vez ms letrada, a los avances econmicos y tecnolgicos de la era, por ejemplo, el desarrollo del ferrocarril favoreci la rpida difusin de los peridicos y el tel-grafo fue utilizado por las agencias 6. Sartori, G. (1997) en Homo Videns: La

Sociedad Teledirigida afirma, que mientras que el principio formal de legitimacin de la democracia representativa es la soberana popular, el principio real subyacente y pre-supuesto en sta ltima es la opinin, que le proporciona sustancia y operatividad.

7. Para autores neomarxistas como Haber-mas (2001), el surgimiento del Estado de Bienestar del siglo XX provoc nuevas transformaciones del espacio pblico. La funcin crtica del periodismo pasa a se-gundo plano ante el auge de la publicidad, del espectculo y de las relaciones pbli-cas. La opinin pblica ya no es el producto de un discurso racional, sino que se fabrica con la ayuda de la publicidad y de la mani-pulacin meditica. De este modo, con la crisis del Estado, la fragmentacin de lo pblico, los nuevos movimientos sociales y la disponibilidad de las nuevas tecnolo-gas de la comunicacin, comienzan a en-treverse nuevas condiciones histricas de la existencia de un espacio pblico.

de noticias para difundir informacio-nes, y a las nuevas formas de go-bierno representativo que se instau-ran. Con el ingreso de los medios masivos de comunicacin y su in-corporacin a nivel planetario la situacin cambia. No slo es el p-blico de la esfera pblica el que se ampla sino sus posibilidades de participacin.

Es de esta manera, que se

produce un fenmeno sociopoltico caracterizado por generar un proce-so psicolgico de interpretacin co-lectiva, denominado opinin pblica, elemento clave en las democracias para el reconocimiento del poder poltico.6 La opinin pblica se con-vierte en el rasgo distintivo ms im-portante del rgimen poltico esta-blecido por el liberalismo, convertido en un rgimen de opinin, que con-siste en un sistema de gobierno que se legitima por la opinin pblica.7

Paralelo a los avances en li-

bertad de prensa y de expresin, el poder social y poltico que adquiere el desarrollo de la prensa le hace asumir funciones de inters pblico, lo que oblig al legislador de la po-ca a regular jurdicamente una rela-cin cada vez ms estrecha entre sociedad, poder poltico y medios de comunicacin. Tras el triunfo del liberalismo, todos los pases occi-dentales reconocieron, hacia 1881, la libertad de expresin y dictaron leyes de prensa. No obstante, estas leyes aparecen apegadas a los vai-venes polticos, liberales o conser-vadores, con modelos permisivos o limitadores, que tomaban en cuenta


las prevenciones ante los abusos de la prensa, resaltndose la dificultad de impedirlos sin atentar contra el contenido fundamental de la libertad de expresin, lo que dio lugar a las leyes antilibelo que buscaban prote-ger a los sujetos de derecho de los daos morales que pudiese producir la difamacin escrita.

Tomando en cuenta los avan-

ces tecnolgicos en materia de difu-sin de informacin que han de in-fluir en la manera de concebir el derecho a la informacin, el trmino informacin, en su faceta de dere-cho a ser informado (Mena Vz-quez, J. 2006:34) vendr a sustituir, y en algunos casos a complementar, las libertades de prensa y de expre-sin, los que han de quedar insufi-cientes para afrontar los cambios polticos, sociales, econmicos, tec-nolgicos y culturales del siglo XX. Con la universalizacin del derecho a la informacin se apreciar un inters jurdico y moral en garantizar el derecho a ser informado sobre lo pblico, con el propsito de achicar las distancias polticas y econmicas de los individuos y las sociedades, y de esta forma ha de guardar una estrecha y simbitica relacin con otros derechos fundamentales. Tal como expresa Toby Mendel (2003a:41):

La libertad de informacin ha sido reconocida no slo como un elemento crucial para una democracia participativa, de transparencia y buen gobier-no, sino tambin como un de-recho humano fundamental,

protegido bajo ordenamientos internacionales y disposicio-nes constitucionales.

El Derecho a la Informacin en el Sistema Universal de Derechos Humanos

Partiendo desde la doctrina ju-rdica clsica, el derecho internacio-nal en su momento de gnesis fue concebido como un ordenamiento que pretenda regular las relaciones entre Estados como sujetos de dere-cho. Sin embargo, a medida que las relaciones interpersonales y las que stos mantienen con los Estados se propiciaban en estadios transnacio-nales, se va abriendo paso una tesis de cierta subjetividad del individuo en el marco del derecho internacio-nal, pues es l, en definitiva, el des-tinatario directo de la norma. Suma-do a tal condicin, se van dando situaciones en que el propio Estado incumple las normas internacionales en perjuicio de las personas, y stas se ven imposibilitadas en recurrir ante las instancias internacionales debido al vaco legal existente; sien-do el propio Estado, el nico legal-mente competente para activar los mecanismos de proteccin y salva-guarda en el marco del derecho internacional.

En esta fase del derecho in-

ternacional, la proteccin de los de-rechos humanos quedaba encomen-dada a los Estados y, slo en casos excepcionales, el derecho interna-cional contemplaba mecanismos de


proteccin a la persona como el derecho de asilo o la intervencin por causa de humanidad.7 Sin em-bargo, pronto se presenta una rela-cin cada vez ms evidente e inne-gable entre el respeto y la proteccin de los derechos humanos entre los Estados, incluidas las libertades de expresin e informacin como dere-chos fundamentales, y el manteni-miento de la paz internacional; mo-vimiento que tras la Segunda Guerra Mundial, se convierte en una exigen-

8. En el marco del Sistema de las Naciones

Unidas, la libertad de expresin es un derecho fundamental reconocido en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, la Resolucin 59(I) de la Asamblea General de las Naciones Uni-das, la Resolucin 104 adoptada por la Conferencia General de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educa-cin, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.

9. Aunque la Declaracin Universal no constituye un documento legal vinculante entre las partes signatarias, ha inspirado a ms de sesenta instrumentos sobre derechos humanos, los que configuran el estndar internacional de derechos humanos. Para conocer el texto en su to-talidad de la Declaracin Universal, visitar: http://www.unhchr.ch/udhr/ miscinfo/carta.htm

10. Otros argumentan que el retraso en la tutela del derecho se debe a la misma evolucin de las formas de gobierno de-mocrtico: mucho se debe a que los pun-tos de vista que todava permanecan en los crculos gubernamentales pos Se-gunda Guerra Mundial, an mantenan conceptos y nociones de las democra-cias representativas del siglo XIX: con-ceptos como participacin ciudadana, transparencia y rendicin de cuentas no se haban desarrollado. En ambos ca-sos, es recurrente el fenmeno evolutivo, ya sea a travs de su desarrollo tecnol-gico o los modelos de gobierno.

cia inexcusable en las relaciones entre los Estados, y que se plasma en una serie de declaraciones y con-venios, ampliamente reconocidos en el mbito internacional. La Declaracin Universal de Derechos Humanos de la ONU8

Indiscutiblemente, el punto de partida del derecho a la informacin en los cuerpos jurdicos, ya sean internacionales como nacionales, es la Declaracin Universal de Dere-chos Humanos del 10 de diciembre de 1948.9 Autores como Jorge Mena Vzquez (2006:35) aducen que el motivo que el derecho a la informacin no se logra tutelar hasta 1948, se debe a la misma progresin histrica del derecho y de la misma Sociedad:

Mientras la comunicacin in-terpersonal fue la nica forma de comunicacin humana, el derecho a la libertad de opi-nin era el nico derecho a la comunicacin. Mas adelante con la invencin de la impren-ta, se aadi el derecho a la expresin. Y ms tarde, a me-dida que se desarrollaban los grandes medios de comunica-cin, el derecho a buscar, re-cibir y difundir informacin se convirti en la preocupacin fundamental.10

El Artculo 19 de la Declara-

cin Universal de Derechos Huma-

http://www.unhchr.ch/udhr/%20%20%20%20%20%20miscinfo/carta.htmhttp://www.unhchr.ch/udhr/%20%20%20%20%20%20miscinfo/carta.htm

nos expone esta progresin histri-ca-evolutiva: opinin, expresin e informacin: 8

Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho inclu-ye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informacio-nes y opiniones, y el de difun-dirlas, sin limitacin de fronte-ras, por cualquier medio de expresin.

El contenido de este artculo, constituye la primera manifestacin universal del derecho a la informa-cin al expresar en su texto que el derecho se gozar y ejercer sin limitacin de fronteras. A su vez, previene los avances tecnolgicos que han de sufrir los medios tradi-cionales de expresin del pensa-miento. El artculo no es, en este sentido, restringido sino abierto, tanto a la comunicacin entre perso-nas como a las posibilidades de comunicarse por cualquier medio.

11. El derecho a la libertad de expresin

puede ser entendido, a travs de dos in-terpretaciones: La primera, se refiere a la libertad de expresin asociada al ejerci-cio de la autonoma personal. Es decir, la posibilidad de expresar las ideas, pers-pectivas y puntos de vista del individuo, y la segunda, interpretando libertad de ex-presin como un derecho que implica no slo la proteccin de quin se expresa, sino que tambin aspira a asegurar a los receptores la posibilidad de apreciar la ms diversa variedad de puntos de vista posibles en torno a un tema determinado (Saba, R. 2004: 152).

Sin embargo, al no distinguir con claridad el concepto de derecho a la informacin, el Artculo 19 conti-na adscrito a los conceptos anti-guos de las libertades de expresin y de opinin del liberalismo del siglo XVIII. Ser hasta que el derecho logre su efectividad a travs del de-recho positivo internacional, tratados vinculantes, y/o derecho positivo interno, leyes, decisiones judiciales y prcticas nacionales, que realmente se establecer una diferenciacin entre ambos preceptos. No obstante, no se puede negar la relacin intrn-seca que existe entre acceso a la informacin y la libertad de expre-sin. Mientras la libertad de ex-presin como manifestacin de la autonoma no parece requerir direc-tamente del derecho al acceso a la informacin, la libertad de expresin como precondicin al proceso de toma de decisiones en un sistema democrtico se asocia indiscutible-mente con la libertad de acceso a la informacin.11

Sistema Interamericano de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos

Desde su creacin en 1948, la

Organizacin de Estados America-nos, OEA, ha venido desarrollando el Sistema Interamericano de Pro-mocin y Proteccin de los Derechos Humanos, el que ha permitido homo-logar y comunicar a los distintos sistemas jurdicos nacionales de


Amrica, criterios comunes en torno a la observancia de los derechos fundamentales con una relevante actuacin en el campo de las liberta-des pblicas. En esa lnea, el reco-nocimiento del derecho a la libertad de pensamiento y de expresin apa-rece en el Artculo 13; numeral I de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (suscrita en 1969 y vigente desde 1978): Artculo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresin: 9

1. "Toda persona tiene dere-cho a la libertad de pensa-miento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir in-formaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa

12. Para obtener el texto completo de los

Principios sobre Libertad de Expresin, visitar: http://www.cidh.oas.org/Basicos/ Basicos13.htm

13. Desde el 2003 la Asamblea General de la OEA, bajo amparo de los Principios sobre la Libertad de Expresin ha emiti-do cuatro resoluciones especficas sobre el acceso a la informacin, en las que resalta su relacin con el derecho a la li-bertad de pensamientos y de expresin. Para mayor informacin sobre las Reso-luciones de la Asamblea General, ver: http://www.oas.org/DIL/esp/resoluciones_asamblea_general.htm

14. Caso No. 12.108. Marcel Claude Reyes y otros v. Chile- 2006.

15. Relatora Especial para la Libertad de Expresin (2007) Estudio sobre el De-recho de Acceso a la Informacin. Co-misin Interamericana de Derechos Humanos, Organizacin de Estados Americanos. Washington D.C. p. 8-10, 15.

o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin".

En octubre del 2000, la Comi-

sin Interamericana de Derechos Humanos aprob la Declaracin Interamericana de Principios sobre la Libertad de Expresin,12 conside-rado el primer documento oficial vinculante sobre libertad de informa-cin en la OEA.13 Amparndose en tales Principios, el 8 de julio del 2005 la Comisin Interamericana de De-rechos Humanos present una de-manda ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, CIDH, la que tena como fundamento fctico la negativa del Estado en brindar a las victimas toda la informacin que requeran sobre un proyecto de de-forestacin con impacto ambiental en Chile.14 La Comisin sostena que esta negativa de informacin, as como la falta de un recurso judi-cial efectivo para impugnarla, gene-raban la responsabilidad internacio-nal del Estado por la violacin del derecho a la libertad de pensamiento y de expresin, y del derecho a la proteccin judicial. En sentencia del 19 de setiembre del 2006, la CIDH falla reconociendo el derecho de acceso a la informacin en poder del Estado. La sentencia de la OEA constituye el primer fallo judicial internacional, reconociendo el dere-cho a la informacin como un dere-cho fundamental, sentando prece-dente a nivel internacional, y en el proceso generando jurisprudencia para futuros casos de violacin al derecho fundamental de acceso a la informacin pblica.15

http://es.wikipedia.org/wiki/1969http://es.wikipedia.org/wiki/1978http://www.cidh.oas.org/Basicos/Basicos13.htmhttp://www.cidh.oas.org/Basicos/Basicos13.htmhttp://www.oas.org/DIL/esp/resoluciones_asamblea_general.htmhttp://www.oas.org/DIL/esp/resoluciones_asamblea_general.htm

El Sistema Europeo de Derechos Humanos 10

La Convencin Europea de Derechos Humanos, CEDH, fue adoptada por el Consejo de Europa16 en 1950 y entr en vigor en 1953, teniendo por objeto proteger los de-rechos humanos y las libertades fundamentales, de acuerdo a la De-claracin Universal de Derechos Humanos de la ONU. El numeral 1 del Artculo 10 de la CEDH, garanti-za la libertad de expresin como derecho humano fundamental, y el numeral 2 estipula las limitaciones del derecho en funcin a considera-ciones internas de los Estados sig-natarios y el conflicto que puede tener con otros derechos fundamen-tales.17

Cabe hacer la observacin

que el Artculo 10 de la Convencin

16. Para conocer ms sobre el funciona-

miento interno del Consejo de Europa, visitar su pgina: http://www.coe.int/t/ es/com/about_coe/

17. Para el texto completo de la CEDH, ver: http://conventions.coe.int/treaty/EN/ Treaties/html/005.htm

18. En el anlisis de derecho comparado que realiza Toby Mendel (2003b:11) de la normativa internacional en materia de acceso a la informacin, existen tres sentencias judiciales de la Corte Euro-pea de Derechos Humanos donde no consideraban que la garanta de libertad de expresin comprendiera el derecho de buscar informacin. Para reconocer la existencia de una obligacin de sumi-nistrar informacin por parte del Estado, el criterio de la Corte es que se acredite la vinculacin o afectacin de otro dere-cho, como el de la vida privada o familiar.

Europea difiere de las garantas consagradas en los Artculos 19 de la Declaracin Universal y del Artculo 13 de la Convencin Ameri-cana sobre Derechos Humanos, al solamente garantizar los derechos a recibir y difundir, omitiendo el dere-cho a buscar informacin como condicin de la libertad de expre-sin: Artculo 10:

Toda persona tiene derecho a la libertad de expresin. Este derecho comprende la li-bertad de opinin y la libertad de recibir o de comunicar in-formaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de au-toridades pblicas y sin consi-deracin de fronteras. El pre-sente artculo no impide que los Estados sometan a las empresas de radiodifusin de cinematografa o de televisin a un rgimen de autorizacin previa.18

No solamente la necesidad de

consolidar los derechos polticos comunitarios han promovido el desa-rrollo del derecho a la informacin en la Unin Europea, UE, tambin las preocupaciones ambientales han favorecido la nocin, o ms bien la exigencia, del derecho de acceso a la informacin. Los ambientalistas han advertido que el ejercicio del derecho de acceso a la informacin es de crucial importancia para llevar a cabo la labor de control de la acti-vidad pblica y privada que pudiese poner en riesgo al medio ambiente. Como ste resulta ser de inters general, un patrimonio comn, es

http://es.wikipedia.org/wiki/Consejo_de_Europahttp://es.wikipedia.org/wiki/1950http://es.wikipedia.org/wiki/1953http://www.coe.int/t/%20es/com/about_coe/http://www.coe.int/t/%20es/com/about_coe/http://conventions.coe.int/treaty/EN/Treaties/html/005.htmhttp://conventions.coe.int/treaty/EN/Treaties/html/005.htm

normal que su manejo reclame la democratizacin. En ese sentido, el 17 de febrero del 2005, el Consejo de la Unin Europea aprob la Con-vencin sobre el acceso a la infor-macin, la participacin del pblico en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos de medio ambiente o Convenio de Aarhus.1911

El pasado 27 de noviembre

del 2008, los Estados Miembros del Consejo de Europa suscribieron la Convencin Europea para el Acceso a la Informacin de Documentos Oficiales,20 cuyo texto se considera el primer ordenamiento jurdico in-ternacional que garantice el derecho al acceso a la informacin pblica, a travs de cualquier soporte y en poder de autoridades pblicas. La Convencin establece que el dere-cho al acceso a documentos oficia-les puede ser ejercido por todas las personas sin la necesidad de de-mostrar un inters particular en torno a la informacin requerida, sin nin-gn cobro por la tramitacin y entre- 19. El Convenio de Aarhus se basa en la

idea de que una mejora del acceso del pblico a la informacin y a la justicia, as como una mayor participacin en la toma de decisiones en materia de medio ambiente, redundarn en una aplicacin ms adecuada del Derecho medioam-biental, y consecuentemente una mejor proteccin del medio ambiente. Decisin 2005/370/CE del Consejo, del 17 de fe-brero del 2005. Para conocer el texto completo del Convenio de Aarhus, ver. http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l28056.htm

20. Para conocer el texto de la Convencin Europea de Acceso a Documentos Ofi-ciales, visitar: http://www.conventions. coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/Access Doc.htm

ga de los documentos solicitados. En otras palabras, el acceso debe ser la norma y su denegacin, la excep-cin, para todos los ciudadanos, sin que tengan que demostrar ningn inters personal concreto.

Si bien ha habido un avance en el desarrollo de un cuerpo jurdico internacional vinculante, la Conven-cin Europea para el Acceso a la Informacin de Documentos Oficia-les tiene sus detractores, especfi-camente en lo que se refiere al al-cance. Las ramas judiciales y legislativas solamente estn obliga-das a publicar documentos relacio-nados con sus funciones adminis-trativas, igual consideracin reciben las entidades privadas que gestionen recursos pblicos. La Convencin tambin obvia el derecho de apelar al silencio administrativo al momen-to que se solicite informacin pbli-ca, y tampoco define los plazos para hacer entrega de informacin. Aproximacin conceptual Derecho a la informacin

Qu es el derecho a la infor-macin? Se puede afirmar que no existe un concepto uniforme y uni-versalmente aceptado, sin embargo, existen diversos elementos que permiten construir una definicin compatible con las definiciones recu-rrentes formadas desde la doctrina jurdica clsica. Para tal fin, es opor-

http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=es&type_doc=Decision&an_doc=2005&nu_doc=370http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l28056.htmhttp://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l28056.htmhttp://www.conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/AccessDoc.htmhttp://www.conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/AccessDoc.htmhttp://www.conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/AccessDoc.htm

tuno tomar como punto de partida el texto del Artculo 19 de la Declara-cin Universal de Derechos Huma-nos de 1948, para encontrar una conceptualizacin universalmente aceptada. En tal sentido se reconoce como una garanta fundamental que toda persona posee para: investigar, recibir y difundir informacin. Estructura interna del derecho a la informacin

Segn Azurmendi (2001:31), el derecho a la informacin en su calidad de derecho humano puede desglosarse a partir de tres catego-ras, que constituyen su estructura interna:

El sujeto del derecho a la in-

formacin es un sujeto univer-sal: se atribuye a todas las personas. En funcin al princi-pio de universalidad, nadie puede ser privado del derecho a la informacin, pues la co-municacin es tan natural en el ser humano como el dere-cho a vivir; por lo tanto es inalienable como intransferible e irrenunciable. No obstante, no es un derecho absoluto en cuanto a su contenido, porque estn condicionados a las normas morales y de orden pblico que buscan proteger a terceros y la seguridad nacional.

Su objeto, el bien que se trata

de asegurar y proteger, es la informacin: la que se consi-

dera un medio o instrumento para el ejercicio de otros dere-chos. De modo que la infor-macin tiene, adems de un valor propio, uno instrumen-tal, que sirve como presu-puesto del ejercicio de otros derechos.

Las facultades son las posibi-

lidades de accin del sujeto. En materia del derecho a la in-formacin, las facultades que corresponden de forma igual a todos y cada una de las per-sonas, son: recibir, investigar y difundir informacin. De esta manera, la informacin debe entenderse en un sentido am-plio que abarque los procedi-mientos: recolectar, almace-nar, tratar, difundir, recibir; as como los tipos de informacin: hechos, noticias, datos, opi-niones, ideas; y sus diversas funciones.

Caractersticas del derecho a la informacin Es un derecho natural por

cuanto su razn de ser radica en la naturaleza sociable del hombre y en la funcin social que realiza al informar.

Es un derecho personal, por-

que incide en la autonoma de la persona, sobre todo en la esfera pblica.

No es un derecho absoluto,

sino susceptible de limitacio-


nes; el ejercicio del derecho entraa deberes y responsabi-lidades especiales. Por esa razn, est sujeto a ciertas restricciones, que debern es-tar expresamente fijadas por la ley con el propsito de:

o Asegurar el respeto a los

derechos o a la reputacin de los dems.

o La proteccin de la segu-

ridad nacional, el orden pblico, la salud o la moral pblica.

Es un derecho poltico, en el

sentido de que posibilita y se funda en la participacin polti-ca o en las funciones pblicas. El acceso a la informacin, la participacin del ciudadano en el proceso decisorio y el acceso a la justicia constitu-yen los tres pilares de lo que se ha convenido hoy da en llamar: la democracia partici-pativa (Prez, E. y Makowiak, J. 2004).

Es un derecho universal, invio-

lable e inalienable al conside-rarse un derecho humano. El derecho a la informacin se enmarca dentro de los dere-chos humanos de primera ge-neracin, la denominacin otorgada a los derechos civiles y polticos y a las libertades pblicas.

Se considera un derecho de

doble va, es decir, no cubre

nicamente a quien informa, sino que incluye tambin a los receptores del mensaje infor-mativo, quienes estn en el deber de reclamar de acuerdo al espritu del mismo derecho fundamental, una cierta cali-dad de la informacin.

Derecho a la informacin: lato senso y estricto senso

De acuerdo al concepto inspi-rado en el pensamiento liberal del siglo XVIII y operacionalizado a tra-vs de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el derecho a la informacin en su sentido amplio o lato sensu, se refiere al derecho fundamental que posibilita el acceso a la informacin libremente y sin restricciones (salvo las que la ley prev) a todas las personas (Villa-nueva, 2003: XVIII). El derecho a la informacin en este sentido se pre-senta como un derecho individual que ha de cumplir una funcin que maximice el campo de autonoma personal, posibilitando el ejercicio de la libertad de expresin en un con-texto de mayor diversidad de datos, voces y opiniones (Abromovich y Courtis, 2000:2).

En base al principio de indivi-

dualidad, el acceso y uso de la in-formacin es un acto individual, de-bido a que las necesidades varan de persona a persona, incluso la misma informacin podra tener dife-rentes usos en distintos entornos o momentos. No obstante, se puede


afirmar, que esa misma informacin interpretada en el mbito social, puede funcionar como un mercado social de ideas, en el que cada indi-viduo, expresando su propia opinin de la informacin asimilada y con-frontndola con la opinin de los dems, puede dar lugar a que se genere una especie de verdad colec-tiva u opinin pblica. 12

21. Con la finalidad de argumentar este

postulado, es conveniente remitirse a la jurisprudencia costarricense. El Voto No. 03074-2002, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, desarrolla en forma importante lo que es el derecho a la informacin, al re-solver que: El derecho a la informacin es uno de los derechos del ser humano y est referido a una libertad pblica indi-vidual cuyo respeto debe ser propiciado por el propio Estado. Este derecho, a la vez, un derecho social cuya tutela, ejer-cicio y respeto se hace indispensable pa-ra que el ciudadano tome parte activa en las tareas pblicas y pueda as participar en la toma de decisiones que afectan a la colectividad. En ese sentido, es un de-recho inalienable e indispensable en la medida en que se parte de que informa-cin significa participacin. De esta manera, si la informacin es requisito para que el ciudadano individualmente considerado adopte decisiones, informar, a la vez, es promover la participacin ciudadana....

22. Segn Dahl, la democracia parte de un principio, el de que todos los miembros de la comunidad poltica deben ser trata-dos -bajo la Constitucin- como si estu-vieran igualmente cualificados para par-ticipar en el proceso de toma de decisiones sobre las polticas que vaya a seguir la asociacin (Villoria, M. 2006:134 ).

23. De acuerdo al jurista hondureo, Leo Valladares Lanza (2007), el derecho a la informacin es el sustantivo, que expli-ca en qu consiste; en cambio, el dere-cho de acceso a la informacin pblica

Al argumentar que la opinin pblica es producto de un proceso social de asimilacin e interpretacin de la informacin, el derecho a la informacin en su sentido estricto o estricto sensu, se considera como un derecho colectivo.21 Tal derecho se considera fundamental para el mejo-ramiento de una conciencia ciuda-dana que contribuir a que las per-sonas se encuentren mejores calificadas para tomar decisiones; requerimiento esencial para el desa-rrollo poltico, econmico y social de stas, y para la consecucin de una democracia de calidad en trminos de Dahl (vase grfico No. 1).22

Derecho al acceso a la informacin pblica

El derecho al acceso a la in-

formacin pblica, se puede definir como: la prerrogativa que goza toda persona para acceder a datos, regis-tros y todo tipo de informacin en poder de entidades pblicas y em presas privadas que ejercen gasto pblico y/o cumplan funciones de autoridad, con las excepciones taxa-tivas que establezca la ley (Villanue-va, E. 2003: XXIV).23

El derecho al acceso a la in-

formacin pblica es un derecho fundado en una de las caractersti-cas principales del gobierno republi-cano, que es el de la publicidad de

es el verbo, porque establece las ma-neras de hacer, realizar y garantizar el derecho a buscar, recibir y difundir informaciones.


GRFICO No. 1

DERECHO A LA INFORMACIN EN SUS DOS INTERPRETACIONES: A) SENTIDO AMPLIO, ID. EST., DERECHO INDIVIDUAL QUE POSIBILITA EL ACCESO A LA INFORMACIN LIBREMENTE Y SIN RESTRICCIONES

(SALVO LAS QUE LA LEY PREV), Y B) SENTIDO ESTRICTO, ID. EST. DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA

Libertad de recopilar

Libertad de Informar

Libertad de Recibir

Por cual-quier medio

Derecho a la infor

cin ma-

Derecho al acceso de la Informa-

cin

Derechos Humanos

Informacin

Ideas Opiniones

Derecho Individual

Posibilita el acceso a la informacin libremente y sin restricciones (salvo las que la ley prev), permitiendo la realizacin de un plan de vida.

Derecho Colectivo

Mejoramiento de una conciencia ciudadana, el em-pleo instrumental de la informacin como un mecanis-mo de control frente a las autori-dades.

Fuente: Elaboracin propia.

los actos de gobierno y transparen-cia en la administracin. Esta carac-terstica se explica a partir de los propios cimientos del ejercicio del gobierno representativo: la incorpo-racin democrtica tiene carcter temporal, y las funciones pblicas que ejercen los delegados o gober-nantes estarn abiertas al escrutinio de los representados o gobernados. El acceso a la informacin sobre la cosa pblica y su consecuente com-prensin, posibilita a las personas a participar con propiedad, contribu-yendo de tal modo al debate pblico de las ideas, lo que constituye una garanta esencial del sistema demo-crtico (Sartori, G. 1997). 13 Estructura del derecho al acceso a la informacin pblica

La conceptualizacin del ac-ceso a la informacin como derecho es an incipiente, y ha sido hasta aos recientes que se han iniciado discusiones sobre la justificacin y los alcances de este derecho, los 24. La Ley Modelo ha sido diseada con el

propsito de asistir a pases que estn considerando adoptar legislacin en ma-teria de acceso a la informacin. La Ley contiene muchas de las estructuras y provisiones de legislaciones del Com-monwealth Britnico que se consideran efectivas e innovadoras en la promocin del derecho a la informacin, as como otros elementos considerados por la or-ganizacin en el Artculo 19. Para conocer el texto completo de la Ley Modelo, ver: http://www.article19.org/ work/regions/latin-america/FOI/pdf/ Modelolei.pdf

que an no han adquirido un perfil definitivo en trminos jurdicos como en su implementacin. Dentro de esa lnea, autores como Ernesto Villanueva (2003) buscan describir la estructura del derecho al acceso a la informacin pblica, y se encuentran justamente con las diferentes nocio-nes, interpretaciones y alcances que se tienen sobre el derecho, primor-dialmente influenciado en gran me-dida por la cultura jurdica como por el desarrollo institucional de cada pas.

El sujeto del derecho. En el

derecho de acceso a la infor-macin pblica concurren dos sujetos: a) el sujeto activo y b) el sujeto pasivo. El activo es el titular del derecho o de la legi-timacin activa, y en el caso del pasivo; es quien tiene la obligacin legal de proporcio-nar la informacin solicitada o el titular de la legitimacin pasiva. Al tratar de distinguir a profun-didad quien es el sujeto acti-vo del derecho, algunas legis-laciones consideran a las personas jurdicas, mientras otras se refieren a las natura-les. A la vez puede quedar la incertidumbre, sobre s la titu-laridad del derecho debe re-caer nicamente sobre los ciudadanos o cualquier perso-na residente en el pas. En to-do caso la tendencia interna-cional, liderada por la Ley Modelo de Acceso a la Infor-macin24 y los 10 Principios

http://www.article19.org/work/regions/latin-america/FOI/pdf/Modelolei.pdfhttp://www.article19.org/work/regions/latin-america/FOI/pdf/Modelolei.pdfhttp://www.article19.org/work/regions/latin-america/FOI/pdf/Modelolei.pdf

del Derecho al Acceso a la In-formacin Pblica (10 Princi-ples on Right to Know); busca uniformar las legislaciones al dejar por sentado que el dere-cho de acceso a la informa-cin es de naturaleza tal que puede ser reclamado por cualquier persona, sin necesi-dad de demostrar nacionalidad y justificacin.25 14 En lo que concierne al sujeto pasivo, inicialmente las leyes lo limitaban al Poder Ejecutivo, no obstante, en la actualidad buena parte de las legisla-

25. Para mayor informacin, vase: 10 Principles on Right to Know. Ver: http://www.justiceinitiative.org/Principles/ index

26. As lo establece el Artculo 1 de la Ley Modelo de Acceso a la Informacin Ad-ministrativa para la Prevencin de la Co-rrupcin de la OEA: Artculo 1: Derecho de Informacin y de Acceso a los Expe-dientes y Actas de carcter administrati-vo. Toda persona tiene derecho a solici-tar y a recibir informacin completa, veraz, adecuada y oportuna, de cual-quier rgano perteneciente a la adminis-tracin central, descentralizada de entes autrquicos, empresas y sociedades del Estado, sociedades annimas con parti-cipacin estatal mayoritaria, empresas e instituciones autnomas, rganos des-concentrados de la administracin, y en todas aquellas otras organizaciones em-presariales donde el Estado tenga parti-cipacin en el capital o en la formacin de decisiones societarias; as como del Poder Legislativo y Judicial, salvo dispo-sicin en contrario, en cuanto a su activi-dad administrativa..Para conocer el tex-to completo de la Ley Modelo de Acceso a la Informacin Administrativa para la Prevencin de la Corrupcin de la OEA http://www.oas.org/juridico/spanish/ preventivas/guate_docs/dr_alfredo_ chirino_s%C3%A1nchez.htm

ciones nacionales, abarcando las latinoamericanas, incluyen como sujeto pasivo a los tres poderes y a empresas priva-das o entidades del Tercer Sector que ejercen gasto pblico.26 15

Objeto del Derecho: se refiere a la informacin27 administra-da por el Estado que le perte-nece al pblico. En este senti-do, no solamente se trata que tales datos e informaciones le sirvan al ciudadano para co-nocer mejor los diversos pro-cesos de funcionamiento del Estado y generar un mayor control de las actuaciones de los representantes al promo-ver un gobierno ms abierto y transparente que rinde cuen-tas, sino que esta informacin sirva para las decisiones del da a da de las personas, en el desarrollo de sus vidas. De-cisiones que se deben tomar sobre: qu escuela pblica ofrece la mejor propuesta educativa para un padre que busca dar la mejor educacin a sus hijos? o cules son las empresas que respetan las le-yes ambientales?, en el caso de personas interesadas por un desarrollo sostenible de sus comunidades.

27. De esta manera, la informacin debe

entenderse en un sentido amplio que abarque los procedimientos: recolectar, almacenar, tratar, difundir, recibir; as como los tipos de informacin: hechos, noticias, datos, opiniones, ideas; y sus diversas funciones (Villanueva. 2003:XVII).

http://www.justiceinitiative.org/Principles/indexhttp://www.justiceinitiative.org/Principles/indexhttp://www.oas.org/juridico/spanish/preventivas/guate_docs/dr_alfredo_chirino_s%C3%A1nchez.htmhttp://www.oas.org/juridico/spanish/preventivas/guate_docs/dr_alfredo_chirino_s%C3%A1nchez.htmhttp://www.oas.org/juridico/spanish/preventivas/guate_docs/dr_alfredo_chirino_s%C3%A1nchez.htm

Acceso a la informacin pblica: una herramienta para un fin y no el fin en s mismo

La vinculacin entre el dere-cho del ciudadano al acceso a la informacin y el ejercicio de otros derechos constitucionales no es casual: precisamente la garanta del acceso resulta ser el fundamento bsico para el ejercicio libre y res-ponsable de otros derechos funda-mentales y el desarrollo de la vida pblica y privada de las personas. Esto resulta particularmente claro cuando se tiene en cuenta que s un ciudadano no recibe informacin amplia, veraz, actualizada, completa y comprensible sobre los asuntos que le interesan, no podr tomar decisiones mejores calificadas.

En ese sentido, la informacin funciona como presupuesto de la posibilidad de una decisin racional por parte del titular de un derecho. En muchos casos, las personas se ven afrontadas por un abanico de posibilidades de accin o eleccin, el ejercicio efectivo del derecho slo tendr sentido en la medida de la existencia de informacin previa que haga posible una verdadera y ade-cuada eleccin. El derecho al voto, es el ejemplo paradigmtico de esta situacin (aunque adems de infor-macin tambin necesita asimilar estos datos dentro de un proceso cognoscitivo), pero tambin se pue-den considerar ejemplos en el dere-cho del consumidor, en el que, la informacin est dirigida a determi-nar las preferencias del consumidor,

y de esta manera decidir con un conocimiento mejor cualificado las cualidades y atributos de los produc-tos o servicios en el mercado.

Todos los derechos antes mencionados requieren diversos niveles de informacin para poder adquirir un cierto rango de ejecutivi-dad y, por supuesto, la carencia de los datos y valoraciones que requie-re podra provocarle disfunciones en el ejercicio de sus derechos, o inclu-so el temor o miedo a su realizacin:

Un ciudadano que enfrenta vacos y lagunas de informa-cin sobre asuntos pblicos tampoco tendr oportunidad de expresar su pensamiento sobre dichos asuntos, lo que socavara los principios fun-damentales de toda democra-cia: el control popular y la igualdad poltica. (Villoria, M. 2006:110).

Conforme a tal asercin se puede concluir que el afianzamiento del derecho al acceso a la informa-cin es condicin sine qua non para la consecucin de otros derechos y consecuentemente la debida partici-pacin ciudadana en el proceso de-mocrtico y en el desenvolvimiento social y econmico.

El acceso a la informacin pblica y la consolidacin democrtica

Segn la Teora Normativa de la Democracia de Robert Dahl (1999:7), existen cinco criterios de un gobierno democrtico, a saber:


Participacin efectiva. Igualdad de votos en la etapa

decisoria. Formacin de juicios propios

de todos los ciudadanos. Control final de la agenda. Inclusin. 16

Conforme a estos criterios, si las autoridades pblicas, de manera deliberada y dolosa retie-nen, retrasen o manipulen la infor-macin pblica para vedar la posibi-lidad de que la ciudadana pueda participar libre y objetivamente en la formacin de la voluntad general, en el proceso de toma de decisiones y en el control popular, incurrirn en una violacin a un derecho funda-mental y sobre todo se estar violen-tando los principios democrticos republicanos (Villoria, M. 2006). 28. El estudio efectuado por el Open Socie-

ty Justice Initiative busc descubrir cmo las oficinas y agencias gubernamentales de catorce pases respondan a las soli-citudes especficas de informacin. De estos pases incluidos en el estudio, sie-te (Armenia, Bulgaria, Francia, Mxico, Per, Rumania y Sudfrica) posean le-yes de acceso a la informacin en el momento del monitoreo. Los tres restan-tes (Argentina, Chile y Espaa) posean disposiciones sobre acceso a la informa-cin en diversos textos jurdicos, pero an no haban adoptado una legislacin plena sobre el acceso a la informacin. Cuatro de los pases monitoreados (Ghana, Kenia, Macedonia y Nigeria) no poseyeron leyes de acceso a la informa-cin de ninguna clase. (Macedonia adopt una ley de acceso a la informa-cin despus del estudio, en el 2006).

El concepto de la democracia se funde sobre un principio bsico: el poder reside en la ciudadana y es sta la que elige a sus representan-tes para que lo ejerzan. Con el voto, los ciudadanos delegan el poder para la administracin del Estado, sin renunciar al derecho de conocer qu es lo que se hace en nombre de ellos. De esta forma, el sistema de-mocrtico liberal supone dos princi-pios fundamentales:

La obligacin de los represen-

tantes de rendir cuentas. Publicar los actos de gobierno.

El reconocimiento del derecho

al acceso a la informacin es el pri-mer elemento que ayuda a que la transparencia y la rendicin de cuen-tas pueda traducirse en la reduccin de la discrecionalidad de los agentes pblicos, para determinar qu infor-macin es pblica y cul es confi-dencial. Prueba de esto se evidencia en el estudio de monitorio denomi-nado Transparencia y Silencio, llevado a cabo por The Open Society Justice Initiative en catorce pases de diversos sistemas jurdicos y ad-ministrativos en el 2004.28 De acuer-do a los resultados obtenidos, se logr evidenciar que en los pases con leyes de acceso a la informa-cin, las solicitudes de informacin a las entidades gubernamentales ob-tuvieron respuestas con un 20% ms de frecuencia, en comparacin con aquellos sistemas legales caren-tes de una ley de acceso a la informacin.


La rendicin de cuentas y transparencia en la gestin pblica no son elementos aislados, pero no deben confundirse. El gobierno debe rendir cuentas para reportar y expli-car sus acciones, y debe ser trans-parente para demostrar sus acciones y ser objeto de escrutinio pblico. Con esto se asegura que los funcio-narios se responsabilicen de sus actos ante la misma administracin pblica, el sistema legal o la propia sociedad. Con la transparencia se garantiza que los gobernantes se desenvuelvan conforme unos princi-pios ticos y morales o marcos lega-les aceptados y reconocidos por la ciudadana. Con la rendicin de cuentas el agente se justifica ante su principal, y con la transparencia el principal puede conocer si el agente est actuando de acorde a la norma-tiva (Guerrero, 2002:13-14).

Con la transparencia los go-

bernantes se comprometen a la dis-cusin abierta. Con la rendicin de cuentas los representantes manifies-tan el grado de receptividad ante las demandas ciudadanas, y conse-cuentemente se les evala su desempeo, ya sea en el voto, verti-cal electoral accountability, o por la misma deslegitimacin de su manda-to-social accountability- (Peruzzotti y Smulovitz. 2006:8). En ese sentido, la rendicin de cuentas es una herramienta til para castigar gober-nantes ineficaces o deshonestos y premiar a quienes atienden los in-tereses de sus electores. No obstan-te, estos mecanismos acarrean un precio. Al defender la transparencia y la rendicin de cuentas, la ciuda-

dana debe asumir costos eco-nmicos, sociales y polticos, pues las instituciones y autoridades pbli-cas deben tomar la nueva tarea de dar a conocer informacin que ante-riormente no divulgaban, (implica una reorganizacin y reordenamien-to administrativo en trminos estruc-turales, operativos y culturales) y en el nterin; las burocracias (acostum-bradas a la opacidad administrativa), y las lites que controlan la informa-cin para fines particularistas, con-traatacarn toda iniciativa que bus-que modificar sus comportamientos y nichos de poder.

A continuacin se pretende

ilustrar el rol del acceso a la informa-cin pblica como herramienta para el control popular y una mejor ges-tin pblica. Se vincularn los con-ceptos transparencia y rendicin de cuentas con el derecho de acce-so a la informacin en el contexto de las administraciones pblicas. Se delimita de esta manera, en vista que la accin de la Administracin Pblica, AP, no slo incide sobre las instituciones del mercado y de la democracia, sino porque la adminis-tracin pblica tiene una influencia directa en las percepciones y grado de confianza que la ciudadana tiene del gobierno, especialmente si to-mamos en cuenta la naturaleza clientelar y patrimonialista de nues-tros gobiernos. Transparencia

Un concepto que guarda es-trecha relacin con el derecho al


acceso a la informacin pblica es el de transparencia; en palabras de Nuria Cunill Grau (2005:7): Induda-blemente al referirse a transparencia es referirse a la informacin.17 El Instituto del Banco Mundial, IBM, define la transparencia como el flujo de oportuna y confiable informacin econmica, social y poltica, accesi-ble a todos los implicados. Para el Instituto Federal de Acceso a la In-formacin de Mxico, IFAI, transpa-

29. Existe enorme consenso por parte de los

medios de comunicacin y por la ciuda-dana en general, en asociar clientelismo y corrupcin como sinnimos. La razn principal de su asociacin se encuentra en que el clientelismo, en ocasiones, puede ser un instrumento al servicio de la corrupcin, y sta a su vez, puede ser consecuencia del clientelismo. Otro mo-tivo, se debe a que, tanto en el cliente-lismo como en la corrupcin, se produce un intercambio. No obstante, esta carac-terstica no es suficiente como para equipararlos, aunque se recalca la pare-cida funcin instrumental que tienen, -en cuanto a que privatizan la vida poltica y tratan a los bienes pblicos como ele-mentos divisibles, excluyentes y a los que se les otorga un precio-, no se desenvuelven dentro de los mismos pa-rmetros de la legalidad, ni de lealtad (Corzo, S. 2002:10-11).

30. Manuel Villoria (2006: 104) realiza una diferenciacin de la corrupcin en fun-cin al bien esencial daado. En el caso de la corrupcin administrativa, el bien esencial sera la eficacia en la consecu-cin de los intereses generales. Para el caso de la corrupcin poltica, el bien esencial sera la propia poltica, al olvi-darse la razn de ser de la misma e incumplirse los principios en que se fun-damenta este instrumento de concerta-cin y dialogo para la resolucin de los problemas comunes. Para ampliar ms sobre el tema de Corrupcin Poltica, ver Villoria M. (2006) La Corrupcin Poltica. Edit. Sntesis. Madrid.

rencia se puede entender como: aquella cualidad de los gobiernos democrticos consistente en dejar ver al pblico sus estructuras, fun-cionamientos y procesos de toma de decisiones.

En trminos generales, trans-

parencia significa fundamentalmen-te, que las actuaciones del poder deben ser limpias y pblicas, que nada debe permanecer oculto: que debe abolirse el secreto en el ejerci-cio del poder y en la administracin del Estado. Es la necesidad de que todos los procedimientos del Estado se apeguen a la ley y al principio de publicidad, que aseguren la correcta ejecucin de los recursos pbli-cos, y que puedan ser revisados sin obstculo alguno por cualquier ciudadano.

Muchos expertos y no exper-

tos coinciden con la nocin en torno a la transparencia como instrumento efectivo en la lucha contra la corrup-cin. No es nada nuevo comprender que al publicar y divulgar los datos de la administracin, se limitan las vas y medios para cometer irregula-ridades y monopolizar los recursos de la administracin pblica. Accio-nes como la publicacin de los sala-rios y declaraciones patrimoniales de los funcionarios pblicos, los proce-sos de licitacin, los concursos a puestos o los presupuestos adminis-trativos, pueden inhibir la concesin de privilegios individuales, la comi-sin de sobornos, fraude o prcticas clientelares,29 que atenten contra la consecucin del inters general.30 No obstante, la transparencia no es


un elemento que surge por simple autopoiesis en las instituciones, sta requiere de la existencia de normas y mecanismos que garanticen que en todo momento los ciudadanos puedan conocer lo que sucede en la gestin de lo pblico, es decir, un derecho a la informacin y uno al acceso a la informacin garantizado por instituciones slidas, imparcia-les e impermeables que desincenti-ven el apropiamiento personal de la informacin. 18

Otro punto loable de discu-

sin, es la correlacin directa exis-tente entre eficiencia y transparen-cia. Se puede argumentar que mayor transparencia, genera un incentivo para que exista una mayor producti-vidad en el funcionamiento de la administracin del Estado. En otras palabras, la transparencia de los resultados obtenidos por los distintos organismos pblicos, fomenta la competencia entre stos, por conse-

31. Un buen ejemplo al respecto lo propor-

ciona Costa Rica, a travs del Sistema Nacional de Evaluacin, SINE, imple-mentado desde 1996. Esta experiencia sugiere que en ausencia de incentivos materiales que fomente una cultura de gestin orientada a resultados, la rendi-cin de cuentas en foros pblicos puede constituirse en un incentivo moral para motivar el uso de las evaluaciones en la mejora de la gestin. De hecho, el reco-nocimiento pblico de los niveles de desempeo institucional y sectorial, constituye el principal mecanismo con que cuenta el SINE, para comprometer y estimular a los gerentes con el cumpli-miento de las metas sectoriales, plasma-das en el Plan Nacional de Desarrollo de Costa Rica. http://www.eclac.org/publicaciones/xml/7/7777/SesionXII.pdf

guir aprobacin social. De esta for-ma, los directivos y funcionarios en general se comprometen y se esti-mulan con el cumplimiento de metas, de manera que los organismos de la administracin pblica mejor califi-cados, en un ao se ven estimulados a continuar realizando esfuerzos para mantenerse en las posiciones de avanzada, mientras que los entes pblicos mal evaluados se esforza-rn el doble para abandonar los lti-mos lugares.31

A la vez, la transparencia pue-

de convertirse en un incentivo a la mejora del desempeo, va la pre-sin social. Motta en Grau (2005:33) en su estudio sobre Ansiedad y miedo en el trabajo; la percepcin del riesgo en las decisiones adminis-trativas detalla que la publicidad sobre los resultados obtenidos por una organizacin puede constituirse en un sistema eficaz de incentivos para los dirigentes, sobre todo si se tiene en cuenta que los gestores pblicos informan preocuparse ms por las reacciones polticas y a los cuestionamientos sociales sobre un posible uso arbitrario de los recursos pblicos, que a las crticas de la clientela sobre la calidad de los servicios. Los atributos que convierten a la informacin en transparencia

Segn el Banco Mundial, BM, los atributos que convierten a la in-formacin en transparencia son: a) fcil acceso; la informacin debe ser

http://www.eclac.org/publicaciones/xml/7/7777/SesionXII.pdfhttp://www.eclac.org/publicaciones/xml/7/7777/SesionXII.pdf

comprensiva; b) dotada de relevan-cia, y finalmente debe c) ser de cali-dad y confiable. 19

La informacin que la ciuda-

dana necesita en particular puede verse inmersa en una avalancha de datos irrelevantes. Qu se gana al recibir informacin que carezca de relevancia o que no sea comprensi-va para la ciudadana? La previsin ms clara es que hay que ciudada-nizar la informacin, lo que interesa a la ciudadana no necesariamente es lo que concierne a los gestores o a los polticos, es decir, que la infor-macin debe estar asociada en for-ma directa a su utilidad para la ciu-dadana referida. En otras palabras, para tener la facultad de decidir, los padres deben conocer ms que la dimensin del presupuesto educativo del Estado; deben poder identificar con exactitud el presupuesto de la propia escuela de sus hijos, de lo

32. Segn el Comit de Derechos Econmi-

cos, Sociales y Culturales de la ONU, uno de los motivos ms comunes de censura, se debe a la falta de informa-cin, o bien en la desactualizacin o po-breza de la informacin presentada por los pases miembros (Abromovich y Courtis, 2000).

33. Por otro lado, la Internet se ha convertido en una herramienta de gran utilidad para reducir la corrupcin en las contratacio-nes pblicas, permitiendo publicar los llamados a licitacin, hacer un segui-miento de todas las compras pblicas y ofrecer los resultados de las mismas on line. Brasil y Chile, al establecer Com-prasnet (www.comprasnet.gov.br) y ComprasChile (www.compraschile.cl) respectivamente, se convirtieron en los pioneros de la regin sudamericana (Transparencia Internacional. Global Co-rruption. 2003).

contrario, las posibilidades de des-cubrir preferencias en la tramitacin de peticiones y recursos, o desvia-ciones en el desembolso de los fon-dos, se vern constreidas.

Unos de los retos ms impor-tantes que plantea el ejercicio del derecho al acceso a la informacin es lograr que sea de fcil acceso. En las zonas rurales de nuestros pases en desarrollo, la importancia del derecho de acceso a la informacin se relativiza, si para obtener esta informacin la persona debe viajar grandes distancias hacia los lugares donde se entrega la informacin. En este caso particular, no se trata del derecho a la informacin limitado en su campo de accin por garantas individuales o la prerrogativa estatal concerniente a temas de seguridad nacional, sino la disyuntiva que exis-te entre las exigencias de informa-cin por parte de la ciudadana y las capacidades administrativas y tcni-cas de producir y hacer llegar la informacin.32

No cabe duda que la creacin de pginas de Internet en las que las personas puedan fcilmente conse-guir la informacin, constituye un mecanismo sencillo para los Esta-dos, de forma tal que puedan facilitar el acceso y cumplir con la obligacin de regirse por los principios de mxima divulgacin, publicidad y transparencia para garantizar el de-recho de acceso a la informacin en poder del Estado.33 En otras pala-bras, la creacin, mantenimiento y actualizacin de una pgina web es un mecanismo ms que tiene el Es-tado para cumplir con su obligacin


de colectar, guardar y diseminar la informacin que se encuentra en su poder, pero de ninguna manera pue-de ser el nico, considerando el limi-tado acceso o desconocimiento en el manejo de las Tecnologas de la Informacin y de las Comunicacio-nes, TIC, por parte de grandes sec-tores de la poblacin. 20

Dentro del contexto de fcil

acceso de la informacin, no sola-mente se debe tomar en cuenta qu informacin se hace accesible al pblico, sino cmo. Investigacio-nes como la de Eduardo Flores-Trejo (2005) sobre la efectividad de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica de Mxico (ex post 2 aos), demostraron que el nmero ascendente de solicitudes de informacin era ms bien el refle-jo de sistemas pobres de divulgacin de informacin pblica, y no necesa-riamente de signos de mayor apertu-ra.34 En este sentido, parece ser que transparentar la gestin pblica re-presenta inevitablemente una nueva forma de organizacin de las institu-ciones pblicas. No solamente se trata de una nueva lgica en la ges-tin de los archivos, sino una reor-

34. Las entidades responsables a nivel

estatal de garantizar el derecho de acce-so a la informacin recurrieron a utilizar, como principal indicador del impacto de las leyes, el nmero de solicitudes de in-formacin presentadas. Flores Trejo, E. (2005) Perfeccionamiento y clasificacin de las leyes de transparencia y acceso a la informacin. X Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Adminis-tracin para el Desarrollo, CLAD, sobre la reforma del Estado y la Administracin Pblica. Santiago, Chile.

ganizacin de las estructuras y pro-cedimientos, con la finalidad de que la funcin de gestin de la informa-cin sea efectivamente cumplida. Rendicin de cuentas

En Amrica Latina, a medida que han evolucionado los sistemas polticos, cada vez es mayor la de-manda ciudadana por informacin precisa y comprobable de la admi-nistracin pblica, tanto de sus re-cursos cmo de la toma de decisio-nes y de los resultados de la gestin gubernamental. Por otro lado, con el advenimiento de la competitividad electoral que trajo consigo las transi-ciones democrticas, los gobiernos divididos y la alternancia en el poder, rendir cuentas se ha vuelto una prio-ridad de los gobiernos, de los cuer-pos legislativos y de los dems es-tamentos gubernamentales (Aguilar Villanueva, L. 2006). En ese sentido, la rendicin de cuentas es el ele-mento central de las democracias representativas de la regin latinoa-mericana, ya que en su realizacin se encuentra uno de los principales instrumentos para controlar el abuso del poder, y garantizar que los go-bernantes cumplan con transpa-rencia, honestidad, eficiencia y efi-cacia el mandato otorgado por la ciudadana.

Andreas Schedler (1999:46),

al conceptualizar rendicin de cuen-tas, menciona que el concepto pre-senta dos dimensiones, por un lado, la obligacin de los polticos y fun-


cionarios pblicos de informar y justi-ficar sus actos, answerability, y, por el otro, la capacidad para imponer sanciones negativas a los funciona-rios y representantes que violan ciertas normas de conducta, enfor-cement. Answerability implica el derecho ciudadano de recibir infor-macin y la obligacin de los funcio-narios de proveerla, pero de manera paralela significa tambin contar con los mecanismos para supervisar los actos del gobierno. Enforcement, simboliza hacer cumplir la ley y san-cionar a los gobernantes y represen-tantes que incumplan su mandato, con el propsito de que paguen las consecuencias de sus actos y se active un mecanismo de control preventivo. 21

35. Rendicin de cuentas es una traduccin inexacta de la palabra anglosajona ac-countability, que segn la definicin brindada por el diccionario de la lengua inglesa Merriam-Webster significa: ser sujeto a la obligacin de reportar, expli-car, justificar algo; ser responsable ante alguien de algo. (Accountability: an obligation or willingness to accept responsibility or to account for one's actions.)http://www.merriam-webster. com/dictionary/accountability

36. Estudios recientes han demostrado que los mecanismos tradicionales de accoun-tability suelen prestar nfasis en la dis-ponibilidad y naturaleza de los instru-mentos institucionales de control, sin embargo marginan la contribucin de la sociedad civil en el ejercicio del control, sobre todo como elemento catalizador de los mismos mecanismos legales y polti-cos de accountability. Para mayor ampliacin sobre el tema de accountability, vase ODonnell G. (1999), The (Un)Rule of Law and the Underprivileged in Latin America. University of Notre Dame Press. Notre Dame

A pesar de este precepto de-mocrtico, Amrica Latina presenta serios problemas de rendicin de cuentas o accountability.35 En gran parte debido a los graves dficits institucionales: ausencia de sistemas efectivos de pesos y contrapesos, una administracin de justicia caren-te de independencia, corrupcin sistmica en todos los niveles de la administracin pblica, y las actuales prcticas electorales, han puesto en entredicho el propio ejercicio de la rendicin de cuentas y los peculiares mecanismos tradicionales de ac-countability (Peruzzotti y Smulovitz. 2006: 3).36

Como respuesta a esos dfi-

cits institucionales, ha surgido un nuevo estadio poltico, ocupado por una variedad de actores sociales y redes de Organizaciones No Guber-namentales, ONG, que exigen y monitorean la legalidad de las accio-nes gubernamentales, y por otro lado, medios de comunicacin que a travs de sus esfuerzos periodsticos han investigado y denunciado la corrupcin. Este nuevo estadio pol-tico se ha traducido en social ac-countability;37 donde actores socia-

37. Entindase Social Accountability como

un mecanismo no-electoral, sin embargo, vertical de control sobre las autoridades polticas, a travs de las mltiples accio-nes llevadas a cabo por asociaciones c-vicas, movimientos sociales y medios de comunicacin. Estas mltiples acciones tienen como objeto el monitoreo de los actos de las autoridades pblicas, de-nunciar irregularidades en la gestin de lo pblico, logrando catalizar las agen-cias de accountability horizontal (Peruz-zotti, E. y Smulovitz, C. 2006:10).

http://www.merriam-webster.com/dictionary/accounthttp://www.merriam-webster.%20com/dictionary/accountabilityhttp://www.merriam-webster.%20com/dictionary/accountability

les, no solamente incorporan nuevos recursos a los clsicos repertorios electorales e institucionales de con-trol gubernamental, sino que pueden compensar muchas de los dficits internos que presentan los meca-nismos de rendicin de cuentas tradicionales.38 22

Semejante cambio cultural lle-

va inevitablemente a una actitud ms crtica hacia las tareas de la clase poltica: el representado ya no per-manece como un sujeto pasivo sino que est asumiendo un rol de moni-toreo ms activo y participativo. Esta nueva interpretacin del contrato representativo enfatiza el estableci-miento de mecanismos y recursos para monitorear y disciplinar a los representantes polticos. Ya no se trata simplemente de delegar la con-fianza o responsabilidad en las diz-que cualidades personales de un lder, sino que existe una preocupa-cin por complementar el acto de autorizacin poltica con el fortaleci-miento de una red impersonal de dispositivos institucionales de super-visin y control del poder. 38. Para Guillermo ODonnell (1999, 2004),

los mecanismos tradicionales de accoun-tability se pueden clasificar en dos gru-pos: 1) accountability horizontal, versa sobre el sistema de separacin de pode-res, de frenos y contrapesos, y de debido proceso; y 2) accountability vertical, corresponde a la funcin disciplinara que supone la existencia de elecciones peridicas y competitivas, considerados como controles externos.

39. Para mayor informacin sobre el concep-to de registro que maneja el United Na-tions Public Administration Network, UNPAN. Ver: Access to Information, Transparency and Accountability.

La pregunta central que hay que responder, en torno al concepto de rendicin de cuentas, es preci-samente: cmo regular y reducir el margen entre el representante y el representado, y simultneamente, preservar la diferenciacin entre autoridades polticas y la ciudada-na? Se puede considerar que ante ms accountability habr mayor di-suasin para realizar actividades contrarias al mandato conferido. No obstante, para lograr el efecto disua-sivo es importante fortalecer dos elementos esenciales: por un lado, las agencias asignadas deben tener la suficiente autonoma, autoridad y compromiso para realizar sus fun-ciones, sin que sean intervenidas o manipuladas por intereses particula-res (para esto se debe abogar por mecanismos ms transparentes y participativos en los procesos de nominacin y nombramiento de los encargados polticos de las agencias de accountability horizontal; y un segundo elemento, se requiere de una ciudadana ms participativa, organizada y exigente, capaz de movilizarse y no perpetuarse en la anomia.

La gestin y manejo de la informacin para una mejor rendicin de cuentas

En muchos de los pases en

desarrollo el sistema formal de regis-tros es dbil, est por colapsar o ha colapsado.39 La falta de personal capacitado y el poco nfasis que se

http://en.wikipedia.org/wiki/United_Nationshttp://en.wikipedia.org/wiki/United_Nations

presta en la importancia y necesidad de la rendicin de cuentas, tanto por el gobierno, como por la sociedad, son considerados como las mayores causas de la ineficacia en los siste-mas de administracin de informa-cin. A la par de esta triste realidad, aparecen sistemas informales de gestin de informacin y que al igual que su contraparte formal, presentan deficiencias estructurales, producto de la administracin que improvisan en vez de gestionar. Los sistemas informales que aparecen, producto de reglas poco claras sobre el mane-jo de informacin pblica, en muchas ocasiones debido a la propia ausen-cia de reglas, generan los incentivos y oportunidades para manipular arbi-trariamente los datos, lo que produce un sentimiento de informalidad en la actividad burocrtica, que conlleva a desigualdades en la prestacin de los servicios, dificultades en el moni-toreo y evaluacin, incrementa el costo administrativo y es criadero de prcticas corruptas.

La fuerza ms grande detrs de la necesidad y urgencia de siste-mas de registros adecuados, recae en el impacto de la revolucin digital sobre la capacidad de gestin de los gobiernos. Con la computarizacin se espera que los gobiernos brinden mayores y mejores servicios pbli-cos, acompaados con mayor trans-parencia y accountability. Desafor-tunadamente, en muchos de los pases en desarrollo, el excesivo nfasis puesto en las TIC como herramientas de manejo de informa-cin, en vez de la oportuna gestin de la informacin, ha venido a agra-

var la situacin. Iniciativas para so-breponer sistemas computarizados, para remediar los colapsados regis-tros en soporte fsico, ha conllevado a gastos excesivos y sistemas de registro, tanto fsicos como electrni-cos pocos confiables. Lo recomen-dable es que la transicin hacia el soporte electrnico se haga de ma-nera gradual, con el debido cui-dado para asegurar la autenticidad, confiabilidad y veracidad de los registros.

En realidad todos los gobier-

nos an llevan a cabo la mayora de sus operaciones en soporte fsico, y por lo visto, continuarn utilizando estos formatos como apoyos indis-pensables en sus operaciones coti-dianas, ya que todava constituyen un medio confiable y seguro, en contraposicin a los riesgos que conllevan mantener registros elec-trnicos. De esta manera, las admi-nistraciones del Estado deben ase-gurarse que sobre los datos electrnicos que se recopilen, exista documentacin fsica original que certifique la veracidad de stos. Dentro de esta recomendacin es de considerar: los registros personales, de pensin, prstamos hipotecarios, propiedades inmobiliarias, contratos pblicos y procesos de tomas de decisin de polticas pblicas. Hasta que se determine que los registros y archivos electrnicos puedan ser preservados y mantenidos durante el tiempo de forma confiable y autnti-ca, los aplicativos TIC deberan complementar, en vez de suplantar los ya existentes en soporte fsico.


El precio de la transparencia y la rendicin de cuentas

Una de las lecciones que ofre-ce la experiencia, es que la transpa-rencia y la rendicin de cuentas constituyen un proceso cuyo desa-rrollo no puede dejarse librado a la discrecionalidad de las propias auto-ridades, sino requiere de un aborda-je multifactico que incluya a actores sociales, econmicos y polticos. La razn de fondo es que la transpa-rencia y la rendicin de cuentas afectan los balances de poder y, por lo tanto, requiere del desarrollo de una estrategia que obligue a quienes detentan la informacin oficial a con-ceder ese poder. Como menciona Schedler en Grau (2005:40): la transparencia nunca es absoluta: hay que contar siempre con cierta opacidad de poder.23

Los pases latinoamericanos manifiestan sistemas legales alta-mente codificados y administracio-nes sumamente verticalizadas y jerrquicas, que han seguido con frecuencia la va ms ineficaz y cos-tosa para que sus gobiernos rindan cuentas. Se han creado innumera-bles controles administrativos para limitar la corrupcin, pero estos con-troles internos slo han dado lugar a 40. Ley de Transparencia de Acceso a la

Informacin Pblica de Honduras: Decre-to Legislativo 170-2006 del 30 de di-ciembre del 2006, regula el acceso a la informacin pblica de los tres poderes de la Republica y sobre el sector privado que gestiona fondos o servicios pblicos.

altos costos burocrticos y adminis-trativos y, en ocasiones, han gene-rado ms corrupcin, al haber ms documentos que llenar, ms infor-mes que entregar y ms obstculos que evadir, surgen rentseekers que se aprovechan del ambiente legal, la excesiva tramitologa, y el monopolio de la informacin, logrando un bene-ficio econmico particularista.

La idea de la transparencia

como recurso para promover la ren-dicin de cuentas se encuentra, con una paradoja. En muchos pases con legislacin reciente, las leyes de transparencia han funcionado para detener los datos que, de facto, se conseguan con la simple nocin compartida de que la informacin pblica es pblica y ya est. A los pocos das de la entrada

acceso a la información pública: el principio es la...

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