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Accesoalainformación,CapacidadInstitucionaleIneficienciaenelTransporteAéreoenMéxico1

VíctorValdés2

“Loquenosepersigue,noseconsigue”Viejoadagiojaponés

Introducción

Unavezmás,losproblemasfinancierosyoperativosdeunadelasaerolíneasbandera3hanmostradolafragilidaddelaindustriadeltransporteaéreoenMéxico.4ElhechodequeunaaerolíneaestéalbordedelaquiebranoeseventosingularnienMéxiconienelmundo,sinembargo,elcasodeMexicanadeAviaciónysussubsidiariashacobradoungran interésentre laopiniónpúblicadebidoasusignificativaparticipaciónenelmercado mexicano, al número de empleos directos e indirectos que representa, aldesorden en el que se ha desenvuelto el futuro de la compañía y a la imagen queofrecedeMéxicohaciaelmundo.Los costos que hemos observado a partir del cese de operaciones deMexicana y elriesgo adicional que representa la desconocida situación financiera de Aeroméxicobrindan indicios acerca de la fragilidad de la industria aérea en México (ambasaerolíneasrepresentaron43%delmercadototalen2009).Cabeseñalarque,ademásdelafragilidad,existenobjetivosdelapolíticapúblicadeltransporteaéreoenMéxico,

1Seagradecelaasistencia,enlaelaboracióndeestedocumento,aJoséShemaría.Asimismo,seagradecenloscomentariosdeRamónLecuona,ArmandoRomán,AlaindeRemesyMaríaCristinaCapeloaunaversiónpreliminar.Porsupuesto,cualquiererroruomisiónesresponsabilidaddelautor.2Profesor‐Investigador.UniversidadAnáhuac–MéxicoNorte.Sucorreoesvhvaldes@anahuac.mx3Enestedocumentoseentenderáporaerolíneasbanderaalasdeserviciocompletoysussubsidiarias:Aeroméxico,AeroméxicoConnect,MexicanayClick.4Entenderemospor fragilidad, la posibilidaddeque ante la salida deuna aerolínea y la incapacidadporparte de los competidores de cubrir el servicio relativamente rápido puedan suceder unoo varios de lossiguienteseventos:a)enrutasdondenohayotraopcióndevuelosedejedeofrecerelservicio,b)enrutasdonde la capacidadofertada sea inferior a la demandada, algunos viajeros sequeden sin servicio y c) enrutas con reducidas condiciones de competencia, las aerolíneas eleven sus precios en detrimento delbienestardelosconsumidores.Losefectosanterioresademásderepresentaruncostoparaelbienestardelos consumidores, también representanun costo para el país al reducir su conectividad (su capacidaddeestablecerrelacionesentreciudadesypaíses).

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comolaseguridady laeficiencia5,quesonfundamentalesenlaevolucióndelsector,porloquetambiénseránanalizados.Con base en lo anterior, el objetivo de este documento es explorar, ¿cuáles son lascausasestructuralesquefomentanlafragilidaddelaindustriaylafaltadecapacidadinstitucionalparabuscarobjetivosde seguridadyeficiencia?Las respuestasa estaspreguntas son significativas pues son insumos indispensables para diseñar,implementar y monitorear políticas públicas que fomenten los objetivos antesmencionadosypromuevanelcrecimientodelsectorenelpaís.Para teneruna ideade la importanciadelsectoren laeconomía, recordemosque laAsociaciónInternacionaldeTransporteAéreo(IATAporsussiglaseninglés)estimó,que en 2006, por cada peso que gastó un viajero en su boleto aéreo, la economíamexicana recibió 2.5 pesos. En total de manera directa e indirecta, el sectorrepresentóentre3y4%delPIBelañomencionado.Vale la pena señalar que una limitante del presente documento, es la escasainformación pública, oportuna y sistematizada de la industria, por lo que algunosargumentos del trabajo quedaran asentados con carácter de exploratorio. Aúnmásimportante,esreconocerque,laausenciadeinformaciónpúblicadistorsionalatomadedecisionesdetodoslosagentesprivadosyaumentaloserroresenlaformulacióndelaspolíticaspúblicas.Másadelanteseabordaráaprofundidadesteasunto.En este contexto de información limitada, el artículo tratará de argumentar que lasdecisiones gerenciales presumiblemente erróneas y los costos laboralespresuntamente altos de las aerolíneas bandera han contribuido a su aparenteineficiencia y baja rentabilidad. Dado que sus servicios no son perfectamentesustituibles en el corto plazo por restricciones internas o regulatorias, su eventualsalidageneraunaciertafragilidadentodalaindustriaaéreaenMéxico,comohasidoelcasodeMexicana.Paralelamente,setratarádeargüirquefactoresdeámbitopúblicocomoelrezagodeinfraestructura aeroportuaria en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México(ZMCM), las fallas de mercado y las fallas de gobierno (en especial, la debilidadinstitucional del órgano regulador) han contribuido a la fragilidad, la falta deestándaresdeseguridadenelpaísylaposibleineficienciadelosorganismospúblicosdelsector.

5Identificaremossignosdeineficienciacuandolasaerolíneasexhibanestructurasdecostossuperioresasusparesinternacionalesocuandoelvolumendemercadoseapresumiblementeinferioralde“competencia”debidoarestriccionesalaentradadetipolegalodeinfraestructura.

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Identificados estos factores es posible diseñar políticas públicas que generen losincentivospara incrementar laseguridady laeficiencia yreducir la fragilidadde laindustria al mismo tiempo que traten de minimizar las fallas de mercado y degobierno. En primera instancia surge la necesidad de que el órgano reguladordesarrolleunsistemadeinformacióndelaindustriadeaccesopúblicoquemejoreelprocesodetomadedecisionesdetodoslosagentesyminimiceelriesgodeerroreneldiseñodepolíticaspúblicas.Adicionalmente,es fundamentalque losorganismosdelgobierno involucradosenelsector (Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Comisión Federal deCompetencia (CFC), Procuraduría Federal de Consumidor (Profeco), entre otros)clarifiquen su rol en la evolución de la industria. Por ejemplo, con relación a lasdecisiones gerenciales y sindicales, los organismospúblicosdebende fijar (ex­ante)lasnormasoreglasparalatomadedecisiones,perotambiéndebendemonitorearysalvaguardar (ex­post) las condiciones de seguridad aérea, las condiciones decompetenciayelbienestardelosconsumidores.En concreto, decisiones vinculadas almodelo de negocio, red de servicio, entrada arutas,fijacióndetarifas,alianzasestratégicasonegociacionesdecontratosdetrabajoson decisiones propias de los agentes del sector6, por lo que el gobierno no puedeobligarlos a asumir una dirección en particular. Sin embargo, la autoridad sí puedefacilitar losacuerdosentrelaspartes,sídebefijar lasreglasparaelaccesoarutasyslots y sí debe monitorear y castigar cualquier comportamiento oportunista, uomisión,quedañelaseguridadaérea,elprocesodecompetenciay/oelbienestardelosconsumidores.Ahora bien, para que el diseño regulatorio ex ‐ ante y ex ‐ post sea eficaz esindispensable la independencia del órgano regulador para fortalecer y desarrollarcapacidades institucionales (financieras, humanas y técnicas) con el fin de: diseñarreglas adecuadas, generar información oportuna,monitorear el cumplimiento de laregulación y castigar comportamientos que inhiban el crecimiento o el proceso decompetencia.En cuanto a la infraestructura aérea, la Ciudad de México como capital política yeconómicadelpaíssufredeunseriorezagodeinfraestructuraaeroportuaria.Sibien,elaumentodecapacidadenelAeropuertoInternacionaldeToluca(AIT)hasidouna6Sielgobiernoensuroldereguladordebieraonointervenirenlatomadedecisióndelosagentesprivadosenelsectortransporteestásujetoadiscusiónyampliodebate.Alrespectohaydosposturasencontradas:a)elenfoqueanglosajónsostienequelasfuerzasdelmercadoconduciránalaeficienciaeconómicayelgobiernosólodebedeintervenircuandotengalacapacidaddecorregirlasfallasdemercadoyb)lafilosofíadelaEuropaContinentalconcibealtransportecomounprocesomásamplioquerequieremanipulaciónparabuscarademásdelaeficienciaobjetivoscomodistribucióndelingresoopromocióndelcomercio.ParamayordetallevéaseButton(2005).

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válvula de escape, este aeropuerto y el Aeropuerto Internacional de la Ciudad deMéxico(AICM),nosonperfectossustitutos.Enlaactualidad,lafaltadeinfraestructuraen el AICM ya representa un límite para el crecimiento, la conectividad y lacompetencia en el sector, por lo que el gobierno debe de impulsar nuevamente lacreación de un nuevo aeropuerto, con mayor capacidad y mayor eficiencia. Haymuchas posibilidades para tal fin; desde la inversión y administración comomonopolio público hasta inversión y administración como monopolio privado,pasandoporasociacionespúblico‐privadas.El artículo está organizado de la siguiente manera: en la sección I se describe laevolucióndelaeconomíamexicanayeldesempeñorecientedelaindustriaaéreaenMéxico. En la sección II se analizan las fallasdemercadoy las fallasde gobiernoy,finalmente,laúltimasecciónseexponenlasconclusionesyrecomendaciones.7

Nota1.Característicasgenéricasdelaindustriadeltransporteaéreo

La industria del transporte aéreo es una industria compleja pues involucra laparticipacióndeagenteseconómicoscuyomarcodedecisiónessignificativodistinto.Enunejerciciodesobresimplificaciónpodemosdecirqueparalosconsumidoresestemarcoesdecortoplazo,puesindependientedelmotivodelviaje(negociosoplacer),el intervalode tiempopara comprarno sobrepasaunos cuantosmeses antesde lasalidadelvuelo.Encambio,paralasaerolíneas,sumarcodecisiónesdecortoplazosisetratade,entreotrascosas,fijartarifasqueleofrecenalpúblico,mientrasqueesdelargoplazo(años)respectoalaseleccióndelmodelodenegocio,deltipodeaeronaveolatecnologíaparallevaracaboactividadesdeapoyo.La combinación de estos marcos de decisión genera una gran tensión para lasaerolíneas, ya que antes que los consumidores realicen su compra, las aerolíneasincurren en costos para ofrecer un cierta combinaciónde capacidad‐calidad‐precio(destinos, frecuencias, programas de viajero frecuente, alianzas, etc.) que no esseguro que los consumidores vayan a comprar. Así, existen muchos factores queafectan la rentabilidad. A grosso modo, podemos decir que por un lado está suestructuradecostos:laboral,mantenimiento,arrendamientoocompradeaeronavesycombustibley,porelotro,susingresos,seaenmercadoscompetidosono,productodevenderboletosdebajoprecioalosviajerosdeplacer,odecompraanticipadaydeprecio alto, a los viajeros de alto ingreso o de último minuto (usualmente denegocios).

7Lasnotas,queseencuentranenrecuadrosengris,sonseccionesopcionalesquecontieneninformacióncomplementariaaltexto.

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Otros elementos fundamentales para la operación de la industria son los serviciosque ofrecen los aeropuertos. Por ejemplo es obvio que no tener acceso a éstosrepresenta una barrera de entradamuy importante. Entre los principales serviciosqueofrecenlosaeropuertosson:horariodepistaparadespegueoaterrizaje(slots),salasdeespera,puertasdeembarque(gates),etc.A lacompleja interacciónentreconsumidores,aeropuertosyaerolíneas,sesuma laparticipacióndelgobierno,quienquetratadedilucidarlas“mejoresreglas”paraquese den los intercambios entre estos grupos. Partiendo del supuesto de que elgobierno busca el interés público (beneficios para consumidores, empresas,proveedores,etc.), fijanormasquebuscaninducirunciertotipodeconductaen lasaerolíneas,losaeropuertosylosconsumidores.Porejemplo,elgobiernopuedefijarestándaresmínimosdeseguridadsinloscualesnopuedenoperarlasaerolíneasy,almismotiempo,puedepermitiratodasaquellasquesísatisfacendichosestándareslaentradaanuevasrutasodestinos.Como resultado del establecimiento de los criterios antes mencionados, lasaerolíneasajustansuconductaparatratardesatisfacerlosyserrentables.Tambiénesposiblequeenlabúsquedadelarentabilidadyanteladebilidadofaltaderecursosde losórganosreguladores, lasaerolíneasexhibancomportamientosoportunistasytratendetomarventajaenperjuiciodesuscompetidoresylosconsumidores.En resumen, la interacción de estos tres agentes y el gobierno da como resultadociertasestructurasdemercadodefinidasporelrangodepreciosenelcualsellevanacabolastransacciones,lasopcionesdeviaje(númerodeaerolíneasyfrecuencias)ylacalidad en el servicio. Entre las estructuras de mercado resultantes están en unextremoelmonopolioconunasolaempresa, tarifasaltasypocospasajeros,yenelotroextremolacompetenciaperfectaconmuchasempresas, tarifasbajasymuchospasajeros. En la realidad, siendo el transporte aéreo una industria con grandesinversiones, existe una tendencia a nivel mundial hacia la concentración o pocasempresasvía fusionesoquiebras.Ejemplode loanteriorson las recientes fusionesentreBritishAirwayseIberia,TacayAviancaolaposiblefusiónentreLANAirlinesdeChileyTAMdeBrasil.Estasituaciónesunapreocupacióndeinteréspúblicopues,sibienlaconcentraciónpuede reducir los costos o generar sinergias entre las aerolíneas y eventualmentetraducirseenbeneficiosparalosviajerosatravésdemejorcalidad,mayoresdestinoso mejores precios, también es posible que las aerolíneas, al quedar solas en unmercado,puedencomportarsecomounmonopolioquearrebataelexcedentedelosconsumidoresallimitarlaofertayaumentarlosprecios.Finalmente,esimportanteresaltarqueeltransporteaéreonoesunfinensímismo;espartedelsistemacirculatorioquepermitequeelmundosemueva,quefacilitael

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flujodepersonasybienesyqueesfundamentalparaeldesarrollodelospaíses.Porlo tanto, su evolución no se debe ser evaluada únicamente en términos de lospasajeros transportados, la rentabilidadde las aerolíneas o el númerode empleosdirectos que genera; también se deben de considerar sus efectos indirectos ycatalizadoresparaelrestodelaeconomía.

I. EvolucióndelaindustriaaéreaenMéxico

En esta sección se describen algunos indicadores para entender cuál ha sido laestructuraindustrialdelmercadodelaaviaciónenMéxicoycómohaevolucionadoenlosúltimosaños.Enlasiguientesecciónseanalizanlasfallasdemercado,lasfallasdegobiernoy la faltadecapacidad institucionaldelórganoreguladorqueexacerban laineficiencia del sector y han impedido mantener estándares internacionales deseguridadparaelpaís.Antes de entrar enmateria, vale la pena subrayar que los beneficios que genera eltransporte aéreo no se reducen a su valor de mercado, ni a sus efectos directos eindirectos a través de salarios y proveedores. El transporte aéreo permite elintercambiodebienesypersonasqueasuvezgeneranmásvalorpara laeconomía.Enestecontexto,eltransporteaéreohasidoyseráfundamentalparalaintegracióndelaeconomíamexicanaenlosmercadosglobales,detalsuertequeresultafundamentalpreguntarnos,quétanimportanteeselsectoraéreoparalaeconomíamexicana.DeacuerdoalaIATA,elvalordelmercadodeltransporteaéreoenMéxicoenel2006fue de US $9.63miles demillones. Adicionalmente, el sector contribuyó con: 1) US$6.5miles demillones al PIB nacional demanera directa e indirecta pormedio deproveedores y otras industrias y 2) vía turismo conUS $18.6miles demillones. Entotal, el impacto del sector al resto de la economía alcanzó los US $25.1 miles demilloneso3.0%delPIBnacional y generó134,000empleos.Enotraspalabras,porcadadólarquepagounviajero,segeneraron2.5dólaresmásparalaeconomía.Evolucióndelaindustriaaéreamexicana PasajerostransportadosEl cuadro1muestraque el tamañodelmercadodel transporte aéreo enMéxico entérminos de pasajeros transportados alcanzó los 49millones de pasajeros en 2009.Este cuadro incluye a todas las aerolíneas (mexicanas bandera, ABC´s o regionalesmexicanasyextranjeras)ytodoslosmercados(doméstico,internacional,regularydefletamento). Entre 2000 y 2009 el número total pasajeros transportados aumentó24%(encontrasteconel45%de incrementoesperadoporIATA,entreel2000yel2010,paraelmercadomundial).

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Cuadro1.TamañodelmercadodelTransporteAéreoenMéxico

‐milesdepasajeros‐

Fuente:elaboraciónpropiacondatosdelaDGAC.Elmercadodoméstico,reservadoaaerolíneasdenacionalidadmexicana,aportó15%deltotal,mientrasqueelinternacionalcontribuyóconel9%restante.EnelmercadodomésticolasaerolíneasbanderaylasABC´soregionalesaportaronel0.6%y14.8%,respectivamente. En el internacional, las contribuciones fueron las siguientes: lasaerolíneas bandera 1.1%, ABC´s o regionales ‐1.5% y extranjeras 9%. Muy enparticular, en el principal mercado internacional para México, el mercado de losEstados Unidos, las aerolíneas mexicanas redujeron su flujo, mientras que lasnorteamericanasloaumentaronsignificativamente.Del cuadro 1 también se puede calcular que en el año 2000, la participación demercadode lasaerolíneasbandera(AeroméxicoyMexicana), lasABC´soregionalesmexicanasylasaerolíneasextranjeras,fueronde51,14y35%,respectivamente.Parael2009,estosporcentajessemodificarona43,22y35%.En resumen, el cuadro 1 muestra que a pesar de que las aerolíneas banderaaumentaronmarginalmentesuvolumen totaldepasajeros transportados,perdieronparticipacióndemercado.Porsuparte,lasABC´solasaerolíneasregionalescrecieronsignificativamente en volumen y participación en el mercado doméstico, peroredujeron ambos rubros en el internacional. Finalmente, las aerolíneas extranjerasincrementaronsuvolumenyparticipaciónenelmercadointernacionalregular,perocayeronenambosconceptoseneldefletamento.Entre los factoresque,muyprobablemente,estimularonelcrecimientodelmercadomexicanoenlaúltimadécadaseencuentran:elcrecimientomoderadodelaeconomíamexicana,elintercambiocomercial,laInversiónExtranjeraDirecta(IED)yelturismo.

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Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), hacia finales de 2010 la economíamexicana habrá crecido en términos reales un 18% en la última década o un 2.1%anual promedio. Estas cifras son inferiores a las tasas de entre 6 y 8% de paísesemergentescomoChinaeIndia.Asimismo,elcrecimientodelPIBpercápitarealenelpaís serádesolo6%en todoelperiodo. Encuantoal intercambiocomercial, entre2000y2008, las exportaciones e importacionesdemercancíasdeMéxico crecieron2% y 3% anual, respectivamente. Ambas cifras menores a los crecimientos de 5%mundialenambosrubros(OrganizaciónMundialdeComercio,OMC).Enrelacióna la IED,elCIAWorldFactbook,deseptiembrede2010,colocaaMéxicocomoel receptornúmero14enelmundoen losúltimosaños con$307billonesdedólaresyloposicionaenelsitio29enlalistadeemisorescon$53billonesdedólares.En términos del número de visitantes internacionales, la Secretaría de Turismo(Sectur)reportóqueMéxicorecibió13.3millonesdeturistasen2009,deloscuáles11ingresaronalpaísvíaaérea.Estaúltimacifraes37%mayorqueladelaño2000.Encontraste conel crecimientodeMéxico, el turismo internacional aéreoenelmundocrecióenelmismoperiodo14.3%.8

Nota2.Factoresdelcrecimientoytendenciasdeltransporteaéreoanivelmundial

De acuerdo con Gillen (2009), los factores que han contribuido al crecimiento deltransporte aéreo en el mundo han sido el Producto Interno Bruto (PIB), elintercambio comercial, la InversiónExtranjeraDirecta (IED), la liberalización de laregulación internacional, el cambio en losmodelos de negocio de las aerolíneas, laexpansióndelasalianzasyelcrecimientodelasflotasparaviajesdelargadistancia.EjemplosdelosfactoresanterioressonelaceleradocrecimientoeconómicodeAsiaylaentradadelasllamadasAerolíneasdeBajoCosto(ABC´s)enEuropa,cuyomodelode negocio está basado en el recorte de los costos almáximo, preciosmás bajos ymenor comodidadpara los viajeros.9 Por el contrario, algunos factores quenohancontribuido al crecimiento de la industria son la crisis económica internacional, elalzaenelpreciodeloscombustiblesychoquescomolosataquesterroristas,lascrisissanitariasolasmedidasproteccionistasalintercambiocomercial.Otras características o tendencias de la industria a nivel mundial son: la8FuenteOACI(2009).9DeacuerdoaMorrison(2010)losmodelosdelasABC´sestánevolucionandoyalparecerhanreconocidoqueaumentarlacomodidadparalosviajerosapesardemayorescostosesenocasionesrazonable.EnotraspalabrasalgunasABC´sseestánacercandoalosmodelosdelasaerolíneastradicionales.Ponenciaimpartidaduranteelseminario“Laimportanciadelaccesoalosserviciosdetransporteaéreo:Liberalizaciónenlosmercadosdeaviación”.CiudaddeMéxico,Abrilde2010.Disponibleen:www.anahuac.mx/mba/seminarioaviacion.php

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concentración del mercado por medio de alianzas estratégicas, las fusiones o laquiebra de aerolíneas; la creciente participación de las ABC´s en rutas de cortadistancia; el dominio de las aerolíneas bandera (legacy carriers) en rutas de largadistancia;ladisminuciónsistemáticadelingresopasajero‐kilómetro(yield);lamayorlibertad de las aerolíneas para elegir rutas o tarifas (liberalización) y una fuertepreocupaciónporelimpactodelsectorenelmedioambiente,etcétera.

CostoslaboralesCuandoiniciaronladesregulaciónylaprivatizacióndelaindustriaaéreaenMéxico,afinales de la década de los ochenta y principios de los noventa, se pensó que laincorporacióndel sector privado y la entrada de nuevas aerolíneas revitalizarían laindustria al permitir el acceso de capital privado fresco y “nuevas prácticasgerenciales”. La lógica era que, en la medida en que cada aerolínea estuviera enbúsqueda de la eficiencia y rentabilidad, se generaría un proceso de competenciavigorosoqueredundaríaenmejorespreciosparalosconsumidores.10Después de 20 años, podemos decir que los resultados no necesariamente se hanapegadoatalpredicción.Estosedebe,almenosparcialmenteaqueladesregulaciónno estuvo acompañada de cambios en los esquemas laborales que reflejaran lasnuevas condiciones competitivas. Así, esmuy probable que las aerolíneas bandera,independientemente de su condición de empresas públicas o privadas, encararanaltoscostoslaboralesencomparaciónconaerolíneasdeotrospaíses.Porejemplo,en2004, los sueldos, salarios y prestaciones de todos los empleados de CINTRA(empresacontroladoraeneseentoncesdeMexicana,Aeroméxicoysussubsidiarias)representaron29%desusingresostotales,porcentajesignificativamentesuperioral13%deCopaHoldingsdePanamáyel14%deLANAirlinesdeChile.11¿Cuánto de ese costo laboral correspondió a la administración, a los pilotos, a lossobrecargosoalosempleadosdetierra?Conlainformacióndisponiblenoesposibleestablecerlo. Tampoco es posible calcular estos indicadores para 2010, pues lasaerolíneasbanderanocotizanmásenlaBolsaMexicanadeValores(BMV).Loquesíestáclaroesqueaerolíneasyempleadoshanentabladounaseriedenegociacioneslosúltimosañosenarasdeadelgazarloscostoslaborales.Sihanhecholosuficienteparaquesusoperacionesseancompetitivasnacionaleinternacionalmenteesunapreguntaabierta.

10ParamásdetallesvéaseAvalosyValdes(2006).11Coninformacióndelosreportesanualesdelasempresasparaeseaño.

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TarifasyrentabilidadEnrelaciónalastarifasdelsector,apartirdeRos(2010)yValdésyRamírez(2011)sepuede inferir que, en efecto, los precios del transporte aéreo han disminuido en elmercado doméstico en la última década. De acuerdo a estos estudios, el principalfactorquehacontribuidoaestadisminuciónhasidoelincrementoenlacompetenciagracias a la expansión de las aerolíneas regionales y la entrada de las ABC´s. Sinembargo, factores como la concentración a nivel de ruta o la saturación en elAeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM) han actuado en sentidocontrario,esdecir,hanreducidosignificativamenteladisputabilidaddelmercado.Encuantoalarentabilidaddelaindustria,existemuypocainformaciónsistematizada,desagregadaydisponiblepúblicamenteenMéxico.Elcuadro1muestra informaciónfinancieradelasaerolíneasbanderaparaelperiodo1973‐2009.

Cuadro1.Margendeoperaciónanualpromedio

Periodo Aeroméxico MexicanaOtrasaerolíneas

1973‐1988 ‐3% 8% ¿?1989‐2005 1% 0% ¿? 1989‐1994 ‐1% ‐6% ¿? 1995‐2000 6% 7% ¿? 2001‐2005 ‐4% ‐2% ¿?2006‐2009 ¿? ¿? ¿?Fuente:OACI.

Dedichocuadrodestacandosperíodosderentabilidadnegativa:1989‐1994y2001‐2005. El primero posiblemente resultado del incremento en la competencia por laentrada de Taesa y Saro (aerolíneas tipo ABC´s) y el segundo por la caída en laactividadeconómica,losatentadosterroristasde2001ylacompetenciadeAviacsayAerocalifornia.12Encontrastesobresaleelperiodo1995–2000,cuandolasaerolíneasbandera tuvieron una rentabilidad superior al estándar internacional, entre otrasrazones, porque enfrentaron condiciones de competencia limitadas en el mercadodomésticoeinternacional.En cuanto a la rentabilidad del periodo 2006 – 2009, no es posible definirla pues,como se mencionó anteriormente, las aerolíneas bandera dejaron de cotizar en laBMV.Sinembargo,podemosinferirapartirdelcesedelasoperacionesdeMexicanaque su rentabilidad fue en el mejor de los casos marginal. La mayor competencia12AerocaliforniayAviacsanosecatalogaroncomoABC´s,sinembargoconunacombinacióndemenorcomodidadypreciosmásbajospudieroncapturarparticipacióndemercado.

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interna generó que las aerolíneas bandera buscaran mayor presencia en rutasinternacionalesdelargadistancia,dondelasABC´spordefiniciónnoestándiseñadaspara competir. En una decisión poco comprensible en términos de rentabilidad,ambasaerolíneasentraronenrutasqueyaatendíalaotraaerolíneabandera.Alfinalterminaron en mercados más competidos interna y externamente que, dado elcontexto de la crisis mundial y la crisis sanitaria de 2009, muy probablementeerosionaron su salud financiera. Algunas fuentes periodísticas sugieren que, para2010,larentabilidaddelamayoríadelasaerolíneasmexicanasestápordebajodesusparesinternacionales.13

Nota3.RentabilidaddelaindustriaanivelmundialSegún Button (2010), el margen de operación promedio anual de la industria deltransporteaéreoenlosEstadosUnidoshasidodeentre4y6%enlosúltimosveinteaños.Paralelamente,laindustriahaexperimentadociclosdegananciasypérdidasdeentretresycincoañosdeduración.14Enotraspalabras,elnegociodelasaerolíneasnoesmuybuenoentérminosderentabilidadcomparadoconotrasindustrias,peroesunnegociofundamentalparaelcrecimientodelaeconomíapuespermiteelflujodepersonasybienes.Cabe señalar que la baja rentabilidad no es un fenómeno único de las aerolíneasbandera; tambiénaerolíneasregionalesyABC´sexperimentaronbajarentabilidadalpuntoquetuvieronquesalirdelmercado.ValdésyRamírez(2011)muestranque,apartir de la desregulación de la industria en 1989, seis ABC´s y diez regionalesentraronalaindustria,mientrasquesieteABC´sydieciséisregionalessalieron.

Seguridad

Existepocainformaciónacercadelniveldeseguridadconelqueoperanlasaerolíneasen México. Lo que sabemos es que, en 2009, la SCT‐DGAC retiró la concesión deservicio aAviacsaporpresuntas irregularidades en las laboresdemantenimiento asusaeronaves.Recientemente, laAdministracióndeAviaciónFederalde losEstadosUnidos(FAAporsussiglaseninglés)degradóaMéxicopornocumplirconelestándar

13DeacuerdoaAirlineWeeklydel9agostode2010enunañodondeprácticamentetodaslasaerolíneasenelmundoestánobteniendoganancias,llamalaatenciónque,aparentemente,solounaaerolíneamexicanaseencuentreentalcaso.14Button,K.(2010).ImplicationsofOpenSkies.Ponenciaimpartidaduranteelseminario“Laimportanciadelaccesoalosserviciosdetransporteaéreo:Liberalizaciónenlosmercadosdeaviación”.CiudaddeMéxico,Abrilde2010.Disponibleen:www.anahuac.mx/mba/seminarioaviacion.php

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IASA.15Cabeseñalarqueesteestándar,ademásdeseruninstrumentoderegulaciónde seguridad, también tiene implicaciones económicas. De hecho la degradación deMéxicodelacategoría1a2implicaqueningunaaerolíneamexicanapuedeestablecerunnuevoservicio(rutasofrecuencias)hacialosEstadosUnidos.Enotraspalabras,elcrecimientodelasaerolíneasmexicanashacialosEstadosUnidosestávedadoenestemomento.

InfraestructuraEnMéxico existen 59 aeropuertos internacionales y 26 nacionales, de los cuales elmás importante pormucho es el Aeropuerto Internacional de la Ciudad deMéxico(AICM),elcualmueveelmayorporcentajedeltráficoaéreonacionaleinternacional.Elcrecimientoeneltráficoaéreodeesteaeropuertoenlosúltimosañoshageneradoqueapartirde2005, elAICMsehayadeclaradoen condicionesde saturación.Estosignifica que la demanda de las aerolíneas ha rebasado los 54 slots por horadisponiblesenelAICMoqueeledificio terminalharebasadoelnúmeromáximodepasajerosquepuedeatenderporhoraenmásde25ocasionesenelaño.En relación a esta situación, Ros (2010) mostró que los precios de las rutasdomésticasqueoperanenelAICMsonentre40%y80%másaltosencomparacióndeaquellas rutas que no usan esta terminal y que esta diferencia está asociadafuertementealasaturacióndeesteaeropuerto.Así,sugierequealiviarlascondicionesdesaturaciónytransparentarelprocesodeasignacióndeslotsreduciríalasbarrerasalaentradaypodríamejorarelbienestardelosconsumidores.LarecomendacióndeRos(2010)seráatendidaenparteconelinminenteincrementoenelnúmerodeslotsdel AICM a 62 por la incorporación de la Terminal 2, sin embargo, siguen siendonecesariasdecisionesenelcortoylargoplazopararesolverestasituación.Contrario a los problemas derivados de la saturación en el AICM, el AeropuertoInternacionaldeToluca (AIT)hasidounaválvuladeescapeparael crecimientodelmercado y la baja en las tarifas aéreas. En los últimos años, el AIT amplió lainfraestructura terrestre e instaló un sistema de ayuda a la navegación paraincrementar la seguridaddurante losdespeguesy aterrizajes.Conestos cambios, elAITpasóde138milpasajerosen2005amásdemillónymedioen2009.DeacuerdoaValdesyRamirez(2011),elpapeldelAIThasidoelsiguiente:“ElusocasiexclusivodelaeropuertodeTolucaporInterjetyVolarismuestraquelacombinacióndeuna mayor proporción de slots con menores tarifas constituye una poderosa estrategia de losentrantes para mermar el poder de mercado de las empresas establecidas (Aeroméxico y

15ElestándarIASA(EvaluacióndeSeguridaddelaAviaciónInternacional)estábasadoenestándaresdelaOrganizacióndeAviaciónCivilInternacional(OACI)ytieneelobjetivodeevaluarsilasautoridadesdeaviacióncivildelospaísescumplenconciertosestándaresdeseguridadaérea.

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Mexicana)…LacompetenciaalaBertranddelasABCpareceserahorasíunadurapruebaparalas

empresas establecidas en la medida que pone en duda la eficacia de su antigua estrategia dediferenciacióndeproductobasadaenelserviciopremium.”16

ApesardelincrementoenlacapacidaddelAIT,elaccesoalosslotsenelAICMsiguesiendocrucialparaatenderlademandadetransporteaéreoenelcentrodelpaís,puesestosaeropuertosnosonsustitutosperfectosparalosconsumidores.Muestradeelloesque,antelasalidadeAerocalifornia,InterjetpudoaccederalosslotsqueteníaestaempresaymoviólamayoríadesusoperacionesdelAITalAICM.17En resumen, podemos suponer que el crecimiento del mercado fue inferior al quehubierasidosielcrecimientodelpaís(PIB,ingresopercápita,IED,etc.)hubierasidomás vibrante. Este hecho es relevante porque sugiere que hay condicionesestructurales de la economía mexicana que no han permitido al sector aéreodesarrollarsealritmodeotrasregionesenelmundo.Porotro lado,elmercadoexperimentóunfuertecambioensuestructura industrial,unincrementóensueficienciavíanuevasaerolíneas,unaexpansióndesucapacidadaeroportuariayunamejoraensuscondicionesdecompetencia.Porunlado,pasódeun mercado doméstico fuertemente concentrado, protegido y comandado por lasaerolíneasbanderaaunmercadodesconcentradoyconaltosnivelesdecompetenciagracias a la entrada de las ABC´s. Por el otro, en el mercado internacional, lasaerolíneas bandera se enfrascaron en una competencia directa en algunas rutas yfueronincapacesdecompetirconlasinternacionales,porloqueterminaronporcederparticipacióndemercado.Si nos concentramos en las aerolíneasbanderapodemosdecir que éstas ejecutarondecisionesestratégicascomolaaperturadeciertasrutasinternacionalesque,alapardesuincapacidaddecorregirsuestructuradecostosyeldinámicocontextonacionale internacional, contribuyeron al deteriorode su rentabilidad y al incremento en lafragilidaddelaindustria.Conbaseenloanalizadohastaahoraquedaclaroqueelcrecimientoylaeficienciadelsector aéreo en México depende en buenamedida del crecimiento de la economíamexicana, la expansión de la infraestructura, los modelos de negocio sólidos y losacuerdos al interior de las aerolíneas. Sin embargo, adicionalmente a los factoresantes mencionados, la participación más activa y eficaz del órgano regulador esindispensable para el desarrollo de políticas públicas que traten de minimizar lasfallasdemercadoylasfallasdegobiernoquesubsistenenelsectoryquepromuevan

16ValdesyRamirez(2011),p.19.17Hoydíaopera8rutasdesdeelAITy23desdeelAICM.

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comportamientos en pro de la seguridad y la eficiencia. En la siguiente sección sedesarrollaránestasideas.

II. Fallasdemercadoyfallasdegobierno

FallasdeMercado(Competenciaexcesiva)

Comosemencionóanteriormente,lascondicionesdecompetenciadelaindustriahancambiado radicalmente en los últimos años. Si antes habíamos experimentadoconcentraciónyaltastarifas,enlosúltimosañoshemosexperimentadocompetenciavigorosaeinclusocompetenciaexcesiva.DeacuerdoaButton(2005),lacompetenciaexcesivaseconsideracomounafallademercadoquepuededesestabilizaraésteenelcortoplazo,generarsubproducciónenellargoplazoeinclusosocavarlosincentivosparalainnovación.La competencia excesiva puede surgir porque, dada una cierta demanda potencialentreelorigenyeldestino(definidaporelprecio,elingreso,laactividadeconómica,laofertaturísticaoloslazosfamiliares),incrementarelnúmerodecompetidores,sinun acuerdo, puede inducir a la baja los precios al punto de que las aerolíneas nopueden recuperar sus costos. Button (2005) sostiene que algunas iniciativas depolítica pública para tratar de contener este problema en transporte han sido laslicencias para limitar el número de competidores (taxis y autobuses), así como larelajaciónde las leyesantimonopolio conel findepermitira losoferentesprotegersusmercadosatravésdeacuerdostipocartel(alianzasentreaerolíneas).La competencia que establecieron Aeroméxico y Mexicana en el mercadointernacionalenlosúltimosañossepuedeconsiderarcomocompetenciaexcesiva.EnlabúsquedadeoperarenmercadosfueradelalcancedelasABC´s,MexicanaabriólosvuelosaSaoPaulo,MadridyLondresen2008,dondeyaoperabaAeroméxico.Porsuparte,estaúltimarespondióabriendofrecuenciasenrutasdondeoperabaMexicana.Entotal,alcierrede2009,Aeroméxicooperaba27rutasinternacionales,Mexicana30ycompetíandirectamenteen13.Laoperacióndeestasrutasresultóineficienteysinduda infringiódañoa lasalud financierade lasaerolíneas(Expansión,Mayo2010yAirlineWeekly,9agosto2010).El problema generado por este fenómeno apunta directamente a una de lasdefiniciones más básicas de la regulación: permitir o no la entrada a nuevoscompetidores en el mercado y así fomentar las condiciones de competencia.Empíricamente, la regulación estricta de entrada ha sido muy costosa para laindustria.Dehechoelconsensoanivelmundial,México incluido,es la liberalizacióngradualdelosmercadosdomésticoseinternacionales.Sinembargo,laexperienciadeAeroméxicoyMexicanaenrutas internacionalesmuestraquela libreentradapuede

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derivar en ocasiones en competencia excesiva y también generar costos para laindustria.

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Porlotanto,¿seríadeseableyfactibledesarrollarunapolíticapúblicaparaminimizarlacompetenciaexcesivaenMéxico?Sibiennohayunarespuestaúnicaycontundenteaestapregunta, laSCTadoptólasolucióndenodiseñarpolíticapúblicaalguna(conlosconsecuentescostosenla fragilidaddela industriavíaelcesedeoperacionesdeMexicana).Alrespecto,vale lapenamencionarque las fallasdemercadosin lugaradudassonindeseables,sinembargonosiemprelaintervencióngubernamentalpuedemejorar las cosas, bien porque no se tienen los instrumentos necesarios paraimplementarlapolíticapública,obienporquelapolíticapúblicapuedegenerarotrasdistorsiones.Además,lasalidadecompetidoresresultadodelprocesodecompetenciaespartenaturaldelaeconomíademercado.Fallasdegobierno

Ausenciadeinformación19De acuerdo con Button (2005), para que la industria del transporte opereóptimamente se requiere una gran cantidad de información, así comomecanismospara hacer el mejor uso de ella. El autor sostiene que en muchas ocasiones laprincipalrazónporlaquealgunosagentesdelmercadosonfavorecidosesporquelaautoridad reguladora no cuenta con la información adecuada. Además, latransparencia y el acceso a la información generan incentivos para un mejordesempeño de empresas privadas y los organismos públicos al estar sujetos a laevaluaciónde lasociedadengeneral.Aúnmás, la informaciónconfiableyelanálisissólidodeben ser insumos indispensableseneldiseño, implementaciónyevaluacióndelaspolíticaspúblicasenelsector.ExisterezagodeinformaciónenMéxicoporquenosepercibelaimportanciadecontarconella,hayunaculturade lasecrecidadmalentendidaynose tienen losrecursosfinancieros, humanos y tecnológicos para desarrollar un sistema de informaciónoportuno. Por ejemplo, la DGAC, el órgano regulador del sector, publica quincenal,mensualyanualmenteinformaciónoperativaagregadadepasajerostransportadosdeaerolíneasyaeropuertos,peronopublica informaciónsistematizadayoportunade:18Cuandoestabasucediendoestéfenómeno,altosfuncionariosdelaSCTdeclararonadistintosmediosdecomunicaciónqueenMéxicosolodeberíadehaberunaaerolíneabanderaparaoperarlasrutasinternacionales.Paratalefectosepercibíandosopciones:fusiónoquiebradeunadelasempresas.Versionesperiodísticassugierenquelasaerolíneasveíanconbuenosojoslafusión,sinembargoeltipodeaeronavesconqueoperaban(BoeingvsAirbus)entreotrasrazones,limitólosincentivosparalafusión(Expansión,Mayo10,2010).19Merefieroalaausenciadeinformaciónpúblicaydisponibleparacualquieragentedelaindustria(aerolíneas,aeropuertos,proveedores,gobiernoyconsumidores).

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preciosaéreos,estadosfinancieros20,seguridadaéreaypuntualidaddelasaerolíneas.Por otro lado, existe limitada información acerca del desempeño de organismospúblicosdelsectorcomoelAICM,AeropuertosyServiciosAuxiliares(ASA),Serviciosa laNavegaciónenelEspacioAéreoMexicano(SENEAM)y lapropiaDGAC.Algunasconsecuenciasquesederivandelafaltadeinformaciónson:1)Sibien lasaerolíneaspor ley tienenque registrar las tarifasante laautoridad, lamaneraenquelohacen(archivosenpapel)hacemuydifícilelanálisisdelasmismas.Laausenciadeunabasededatosquearticulelospreciosalolargodeltiempolimitaelanálisis de las condiciones de competencia del mercado por parte del órganoreguladorylaComisiónFederaldeCompetencia(CFC).2) El hecho de que no existe información pública del desempeño financiero de lasaerolíneas mexicanas representa una dificultad y costos para distintos agentes delsector. Por ejemplo, para los inversionistas es un problema que puede resultar enmalasinversiones,puesnohayparámetrosobjetivosparaevaluarlarentabilidaddelaindustria.Para los proveedores y consumidores puede ser un costo. Para los primeros, lasventasalasaerolíneaspuedenderivarencuentasincobrablesencasodequiebra.Sibienesteesunriesgolatenteparacualquiertransacciónconcréditoenlaeconomía21,contar con información del desempeño reciente de las aerolíneas, podríamitigar ointernalizar ese riesgo para los proveedores. En el caso de los consumidores,experimentan una gran vulnerabilidad al no poder evaluar la viabilidad de lasaerolíneasyestánexpuestosanorecuperareldineropagadoporboletosaéreosencasodecesedeoperaciones.Además, es un problema para el regulador y la autoridad de competencia pues laevaluación del impacto de las políticas públicas en el desempeño de la industriaresulta incompleta. Cabe señalar que si bien la rentabilidad no es un objetivo delgobierno,síesnecesariaenelmedianoy largoplazoparaque lasempresaspuedanofrecerelservicio.3)Nohayinformaciónpúblicaenrelaciónalaseguridadconqueoperalaindustria,nienrelaciónaldesempeñode laautoridadcomomonitor.Enelpasado,estevacíodeinformaciónpermitió la especulación acercade la imparcialidad con la que juzga elregulador en sus visitas de verificación. De hecho, la reciente degradación delestándar IASA por parte de la FAA muestra que la falta de información oportuna

20Seentiendequeestetipodeinformaciónessensibleypuedeestarsujetaalasnormasdesecretoindustrial,sinembargo,reportestrimestralesoanualescomolosquereportanlasaerolíneasalasbolsasdevaloresseríanmásquesuficientes.21CaberecordarqueelfinanciamientoempresarialvíaproveedoresunaprácticacomúnenMéxico.

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pública ha sido costosa para el país, ya que al no reaccionar ágilmente, el gobiernomexicano levantó una barrera a la entrada a las aerolíneas mexicanas que deseenincursionaroaumentarsusfrecuenciasorutashacialosEstadosUnidos.4)La informaciónquepublica laDGACconrelacióna lasdemorasypuntualidadesdemasiadoescuetaeimposibledeserutilizadaporlosconsumidores.EnlosEstadosUnidos, laFAApublica reportesdepuntualidad.Además, laspáginasde internetdereservación de boletos, de las aerolíneas norteamericanas, también muestran elporcentajedepuntualidaddelaaerolíneaenlarutadereferencia.Notenerreportesde puntualidad enMéxico limita la información con que cuentan los consumidoresparaelegirlamejoralternativa.5) Falta de transparencia en la operación del Comité de Horarios del AICM en laasignacióndeslots22.Siendolosslotsunacondiciónnecesariaparaofrecerelservicio,el no acceso a ellos representa una fuerte barrera a la entrada. La falta detransparencia de este comité da lugar a cualquier suspicacia de discrecionalidad ytiene un impacto en las condiciones de competencia del AICM y el bienestar de losconsumidoresqueusanesteaeropuertocomolomuestraRos(2010).6)MínimosreportesdedesempeñodeinstitucionespúblicascomolaDGAC,elAICM,ASA,SENEAMlimitanlaevaluacióndelaeficaciadelapolíticapúblicadelsectorylaeficiencia de estos organismos. Evaluar el desempeño de estos organismos antesmencionadosesimportante,puessonpartedelacadenadevalordelaindustria,ysueficienciaofaltadeella,puedeafectar,asuvez,laeficienciadelasaerolíneas.

EstructurainstitucionalEnlaLeydeAviaciónCivil, laLeydeAeropuertosydemásinstrumentosnormativosdel sector se establece que las facultades de la SCT son diseñar e implementar lapolíticapúblicaylaregulacióndelsector.Entrelosobjetivosdepolíticaseencuentranlaseguridad, lacertidumbre jurídicay laequidad, la integraciónregionaldelpaís,elaccesodelapoblaciónalosserviciosdetransporteaéreo,laeficiencia,lacompetenciasanayequitativa, lacapacitacióndelpersonalaeronáuticoy lareciprocidadefectivaenlasrelacionesconelexterior.En términosdel diseñodepolítica,muchosde los objetivos antesmencionados sonindispensables y adecuados para el desarrollo del sector, por ejemplo la seguridadaérea.Otros como la regulación tarifariamínimaymáximadeben ser revisados. Entérminos de la implementación, algunos objetivos no han sido cumplidos pues elgobiernohasidoincapazdedesarrollarunaestructurainstitucionalparatalefecto.

22Losslotssonhorariosdedespegueoaterrizajeenunaeropuerto.

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La DGAC, no cuenta con los recursos humanos, técnicos, financieros y laindependenciasuficienteparallevaracabosulabordemaneraeficaz.Velasco(2006)documentó las precarias condiciones con las que operaba el personal de la DGAC.Personalreducido,bajossalariosypocopresupuestoeranlanormaparallevaracaboactividades de supervisión fundamentales para la industria. La DGAC requieremásrecursos de todo tipo para llevar a cabo eficazmente sus labores de regulación deseguridadyeconómica.Enestesentido,laseguridaddebesersuprimeraprioridad,puesesresponsabilidadde la autoridadpública salvaguardar, vía inspecciones y sanciones a los operadoresaéreos,laintegridaddelospasajeros.Encuantoalaregulacióneconómica,elobjetivoquedebedebuscareslaeficienciadela industria en toda la cadena de valor (transporte aéreo, servicios aeroportuarios,etc.).Estoes:1)reduciralmáximolasbarrerasalaentradaalmercadodomésticoeinternacional (acceso transparentey criteriosdeeficienciaen laasignaciónde slots,Acuerdos Bilaterales de Servicio de Transporte Aéreomás flexibles que faciliten elintercambio comercial y turístico, recuperar el estándar 1 de IASA para que lasaerolíneas mexicanas puedan decidir libremente si quieren volar a los EstadosUnidos)y2)monitorearpermanente todos losmercadosde la cadenadevalor, conunametodologíaexplícita,paraevaluar2.1)sielesquemaregulatorioestágenerandomenores costos de operación y condiciones de competencia que se traduzcan enbienestar para empresas y consumidores y 2.2) si existe alguna prácticaanticompetitivaquedebaserinvestigadaporlaCFC.En la búsqueda de los objetivos de la regulación económica antesmencionados, esnecesariouncambioen lanormatividad,yaque,enestosmomentossepercibeunaconfusión en el diseño e implementación. En particular, la Ley de Aviación Civil ydemásinstrumentosnormativosvigentesconsideranquesibienhaylibrefijacióndetarifas,laautoridaddeberádeprevenirprácticasanticompetitivascomodepredaciónoejerciciodepoderdemercadovíalafijacióndetarifasmínimasomáximas.Dicha política está inspirada en asegurarmínima rentabilidad para las empresas ymáximos precios para los consumidores, pero enfrenta problemas conceptuales ytécnicosserios.Porunlado,teóricayempíricamente,notodaregulacióntarifariadepreciosmínimosomáximos resuelve lasprácticas anticompetitivas e inclusopuedegenerardistorsionesen laestructuradeprecioso calidadenel servicio.23 Porotrolado, la dificultad técnica para probar comportamientos anticompetitivos, lainformaciónnecesariaparallevaracaboelanálisis,ylafaltaderecursoshumanosytécnicosporpartedelaDGAChanhechoinoperablesestoslineamientosregulatorios.

23EjemplosdeloanterioreslacompetenciaencalidadenlosEstadosUnidosenladécadadelos50´sylaineficienciaXquepuedesurgircuandounprecioestáregulado.

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Otro ámbito donde es necesario un cambio regulatorio es la liberalización de losmercados internacionales. Para que México incremente su intercambio con otrospaíses, en unmundo cada vezmás globalizado y en el que la tendencia es hacia ladesregulación, es necesario que la política de cielos abiertos u otro esquema deliberalizaciónseintegrealaagendadelórganoregulador.Enprincipio,unapolíticadeeste tipo representa una amenaza para las aerolíneas mexicanas, pero tambiénrepresenta una oportunidad para incrementar su eficiencia. Paralelamente, estapolítica es deseable bajo la óptica del beneficio que se genera para el resto de laeconomíapormediodemayorconectividad,incrementoenelintercambiocomercialyunmayornúmerode turistas internacionales. Finalmente, la liberalizaciónde losmercadosesunacondiciónnecesariaparaminimizarlafragilidaddelaindustria,puesante la salidadeuncompetidor,nohabríabarreras regulatoriasparaqueunnuevoagenteatendieraelservicio.¿Qué estructura institucional debería de tener el regulador del transporte aéreo enMéxico para cumplir con los objetivos de regulación de seguridad y económicaesbozados en este documento? De acuerdo a Faya (2010), para que un órganoreguladortengaundesempeñoeficaznecesita:1)mandatoyatribucionesclaras, 2)autonomíao independenciaefectiva,3)recursoshumanosymaterialessuficientesy4)transparenciayevaluacióndedesempeño.Elmandato y las atribuciones, son en general correctas, aunque como semencionóanteriormente,habríaquehaceralgunasmodificacionesa laLeydeAviaciónCivil ydemásordenamientoslegales,paraqueestosesténenlíneaconlarealidadygenerenlos incentivos correctos a los agentes económicos. El gran reto se encuentra enimplementarmuchosdeloslineamientosqueyaseencuentranenlanormatividaddelsector,peroquealdíadehoynoseaplican.En este sentido, una mejora en los puntos 2), 3) y 4), incrementaría la capacidadinstitucionaldelregulador,minimizaríalasfallasdemercadoylasfallasdegobiernoygeneraríalosincentivosadecuadosenprodelaseguridadylaeficiencia.Laautonomíao independenciaefectiva, lepermitiríaalreguladorganarcredibilidaden sus decisiones al no estar condicionado, ni a la agenda de la presidencia de larepúblicaynialosinteresesdelasempresasreguladas.Mayores recursos humanos y materiales son indispensables para que el reguladorpuedadiseñar, implementar,operar,monitorearysancionarunapolíticaregulatoriaeficaz. Acciones concretas como la implementación de un sistema de informaciónpública de la industria o la capacitación de los funcionarios públicos fomentaríandirectamentelacredibilidad,elevaríanelniveldeanálisisyminimizaríanloserroresdel órgano regulador. Indirectamente,promoverían la eficienciay la competencia al

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resolverproblemascomoladegradacióndelaFAAyalmonitorear,sistemáticamente,lapresenciadeposiblesprácticasanticompetitivas.Finalmente, mayor transparencia y evaluación de desempeño del regulador setraduciríaenmayorcredibilidad,eficaciayeficiencia,alestarsujetoalescrutiniodelaindustriaylasociedadengeneral.

III. Conclusionesyrecomendacionesdepolítica

ConclusionesEste documento exploró las posibles causas de la falta de información, la reducidacapacidadinstitucionaldelórganoregulador,asícomolaineficienciadelasaerolíneasbanderaenMéxico.Corregir los rezagos antes mencionados implica que cada uno de los agentes delsector asuma un cierto grado de responsabilidad en las acciones que se tienen quellevaracabo.Además,hayaccionesdecortoyde largoplazo.Lashaysimplesen lamedida que requieren la decisión de un solo agente o del regulador y las haycomplejasalinvolucraravariaspartes.Ensuconjunto,todasellassonnecesariasparaalcanzarlosestándaresdeseguridad,mejorarlaeficienciaypromoverelcrecimientodelsectorydelpaís.Entrelosfactoresdelargoplazoseencuentralaconstruccióndeunnuevoaeropuertoque incremente la capacidad y atienda la demanda de largo plazo de la ZonaMetropolitanadelaCiudaddeMéxico.Paratalefecto,elgobiernodebederecuperarel proyecto del nuevo aeropuerto e involucrar a los agentes pertinentes para quedichoproyectoseconcrete.Entre los factores de corto plazo se pueden resaltar los costos laborales y elfortalecimiento institucional del regulador. Si los costos laborales de las aerolíneasbandera aún no se encuentran en línea con los costos de sus competidoresinternacionales, es fundamental que empresas y trabajadores puedan llegar a unacuerdo para alcanzar tal fin. De otra manera, es difícil pensar que puedanexperimentarperíodosdecrecimientoyrentabilidad.El fortalecimiento y la independencia institucional del órgano regulador sonimpostergables. Antes que nada, este fortalecimiento debe de ir acompañado detransparencia,accesoa la informaciónyrendicióndecuentasparaqueel reguladorganecredibilidad.Esnecesarioquecuentecon los recursosnecesariospara llevaracabo sus labores de diseño, implementación, supervisión y evaluación de maneraeficaz.Laseguridadaéreadebeserunaprioridadylaautoridaddebedehacercumplir

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los estándares de seguridad. Por ejemplo, la FAA de los Estados Unidos acaba deproponer una multa civil a American Airlines por US$24 millones por no habersolventado fallasenalgunasdesusaeronavesdemaneraoportuna.Deacuerdoa laFAAdichasfallasponíanenriesgolaseguridaddelasaeronaves.Esteejemploesmuyilustrativo pues evidencia la labor y el poder de disuasión de un regulador deseguridad para que las aerolíneas satisfagan los estándares establecidos. Tambiéndebedefortalecersuslaboresderegulacióneconómica,minimizandolasbarrerasalaentradaymonitoreandolascondicionesdecompetenciaparadetectarlapresenciadealgunaposiblefallaregulatoriaoconductaanticompetitiva.Finalmente,sinosellevanacabolasaccionesquesubsanenlasfallasestructuralesdelaindustriaenMéxico,elpaísexhibirá, independientedequehayaganadoresyperdedoresenel cortoplazo,undesempeñoinferiorasupotencialenellargoplazo.Recomendaciones

1. Implementacióndeunsistemadeinformaciónsobreelestadodelasaerolíneas:detarifas,deestadosfinancieros,deseguridadydepuntualidad.Másinformaciónparalosconsumidores,competidoresyelreguladorreduciráloscostosymejoraráelprocesodetomadedecisionesprivadasyminimizaráelmargendeerrordelaspolíticaspúblicas.

2. Independencia del órgano regulador y fortalecimiento institucional. Estopermitirá tener los recursos humanos, técnicos y financieros para que laautoridadpuedallevaracabosuslaboresdemaneraeficaz.Esteprocesodebede ir acompañado de mayor transparencia para evitar cualquier tipo dediscrecionalidad. En el diseño institucional deben de estar incluidosmecanismos de evaluación para los agentes económicos y para la mismaautoridad. En lamedida enque el regulador esté sujeto a evaluaciónpor losconsumidores, competidores, inversionistas, hacedoresdepolíticapúblicas, yorganismosdelasociedadtendráincentivosparamejorarsudesempeño.

3. EsnecesarioqueseincorporedemaneraactivaeldebatedelapolíticadecielosabiertosconelfindeevaluarcuáleslamejorestrategiaparaqueMéxicoseinserteenelescenariointernacional.

4. EnelcortoplazoesnecesarioqueelComitédeOperaciónyHorariosdelAICMasignelosslotsconcriteriostransparentesyenprodelaeficienciadelmercadoyelbienestardelosconsumidores.24Ladefinicióndeloscriteriosdeasignaciónde slots es una tarea pendiente y debe abordarse a la brevedad pues la

24ActualmentelosslotsdelAICMseasignanatravésdelcriteriodeantigüedad.

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distribución de los mismos entre las aerolíneas es fundamental para laconfiguracióndesusredesdeservicio.Enconcreto, losslotsdelAICMsonelelemento clave en el debate de una sola aerolínea bandera y definirán, enbuenamedida,laestructuradelaindustriaparalospróximosaños.

5. EnellargoplazoesnecesarialaconstruccióndeunnuevoaeropuertoparalaCiudaddeMéxicoquepuedaatenderlademandacrecientefutura.

6. ElEstablecimientodeestándaresdedesempeñoparalosorganismospúblicoscomoASA,SENEAM,oelAICMpermitiráevaluarlaeficaciadelapolíticapúblicaygeneraráincentivosparacadaunodelosagentesmejoresudesempeño.

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