IMPACTO DE LOS PROYECTOS EJECUTADOS BAJO EL SISTEMA

NACIONAL DE INVERSIN PBLICA EN LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS DE

LA POBLACION BENEFICIARIA DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE

BAOS DEL INCA - CAJAMARCA PERODO 2007-2010

Planteamiento del Problema:

La inversin pblica se consigue con proyectos sostenibles, que operen y brinden servicios

a la comunidad ininterrumpidamente. Es por ello que se ha credo conveniente investigar

el impacto del sistema nacional de inversin pblica en la calidad de los servicios pblicos

que ofrece la municipalidad distrital de Baos de Inca en el periodo 2007-2010.

El Sistema Nacional de Inversin Pblica es un Sistema Administrativo del Estado que

incluye la participacin de distintos actores de cualquier entidad que ejecute proyectos de

inversin pblica. Cada actor es responsable de cumplir funciones especficas a lo largo de

la preparacin de un proyecto. El funcionamiento del sistema nacional de Inversin pblica

debe estar orientado a mejorar la capacidad prestadora de servicios pblicos del Estado de

forma que stos se brinden a los ciudadanos de manera oportuna y eficaz. La mejora de la

calidad de la inversin debe orientarse a lograr que cada nuevo sol (S/.) invertido produzca

el mayor bienestar social.

El estudio del impacto del sistema nacional de inversin pblica es importante porque

permite verificar la calidad de los servicios pblicos , para ver si las decisiones sobre

inversin de recursos pblicos son oportunas y estn sustentadas en un anlisis tcnico

previo que garantice la solucin de la necesidad identificada al menor costo, para verificar

si el SNIP cuenta con la existencia de una metodologa estandarizada para la formulacin y

evaluacin de proyectos de inversin pblica , adems investigar si se cuenta con la

presencia institucional de soporte para el anlisis tcnico previo de las inversiones en las

Entidades Pblicas, as como la existencia de un ente especializado en la formulacin y

evaluacin de proyectos de inversin pblica, as verificar si se cuenta con las

herramientas y capacidades tcnicas para el manejo de metodologas y anlisis tcnico de

las decisiones de inversin que anteriormente no eran suficientes.

Esta investigacin permitir dar conocer a organismo pblicos, privados y sociedad en

general si el SNIP tiene realmente un impacto en calidad en los servicios pblicos que

brinda la municipalidad distrital de Baos del Inca durante el periodo 2007-2010, para

verificar si las decisiones sobre inversin de recursos pblicos son oportunas, y estaban

sustentadas en un anlisis tcnico previo que garantizara la solucin de la necesidad

identificada al menor costo (rentabilidad social). Si exige anlisis tcnico como sustento de

las decisiones de inversin, si existe una metodologa estandarizada para la formulacin y

evaluacin de proyectos de inversin pblica, si se cuenta con la presencia de

institucionalidad de soporte para el anlisis tcnico previo de las inversiones en las

Entidades Pblicas, adems , investiga si hay un ente especializado en la formulacin y

evaluacin de proyectos de inversin pblica, as mismo las herramientas y capacidades

tcnicas para el manejo de metodologas y anlisis tcnico de las decisiones de inversin

que antes de su aparicin del SNIP eran insuficientes.

Formulacin del Problema de Investigacin

Justificacin:

La Ley 27293 crea el Sistema Nacional de Inversin Pblica, modificada por las

Leyes N 28522 y 28802, publicadas en el Diario Oficial El Peruano el 25 de mayo

de 2005 y el 21 de julio de 2006, respectivamente y por los Decreto Legislativo N

1005 y 1091, publicados en el Diario Oficial El Peruano el 3 de mayo de 2008 y el 21 de

junio de 2008, respectivamente. Con la finalidad de optimizar el uso de los

Recursos Pblicos destinados a la inversin, mediante el establecimiento de principios,

procesos, metodologas y normas tcnicas relacionados con las diversas fases de los

proyectos de inversin.

Sujetas a la aplicacin de la presente Ley las Entidades y Empresas del Sector Pblico

No Financiero de los tres niveles de gobierno, que ejecuten Proyectos de Inversin

con Recursos Pblicos. Las Entidades y Empresas son agrupadas por Sectores y niveles de

gobierno, los mismos que sern establecidos en el Reglamento, slo para los fines de

la presente Ley. La incorporacin de los Gobiernos Locales al mbito de aplicacin de

las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica ser de forma progresiva, de

acuerdo al cumplimiento de los requisitos establecidos por el Ministerio de Economa

y Finanzas.

Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversin

Pblica se rigen por las prioridades que establecen los planes estratgicos nacionales,

sectoriales, regionales y locales, por los principios de economa, eficacia y eficiencia

durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en el caso de la

infraestructura fsica para asegurar su utilidad en el tiempo. El Sistema Nacional de

Inversin Pblica busca lograr los siguientes objetivos:

Propiciar la aplicacin del Ciclo del Proyecto de Inversin Pblica: perfil pre

factibilidad - factibilidad expediente tcnico - ejecucin - evaluacin ex post.

Fortalecer la capacidad de planeacin del Sector Pblico. Crear las condiciones para la

elaboracin de Planes de Inversin Pblica por perodos multianuales no menores de 3

(tres) aos.

La presente investigacin impacto de los proyectos ejecutados bajo el sistema

nacional de inversin pblica en la calidad de los servicios de la poblacion

beneficiaria de la municipalidad distrital de Baos del Inca - Cajamarca

perodo 2007-2010 se eligi por ser indispensable para obtener conocimiento de dicho

tema, es de suma importancia tener conocimiento porque todas las entidades y empresas

del sector pblico no financiero que ejecuten proyectos de inversin pblica, adems

proyectos formulados y ejecutados por terceros (privados) y aquellos que por acuerdo de

su concejo municipal, se incorporan voluntariamente , a partir de la fecha de dicho acuerdo

siempre y cuando cumplan con dichos requisitos mnimos, aquellos que pretendan

financiar un PIP con endeudamiento externo antes de remitir su solicitud para contratacin

de la operacin debern incorporarse al SNIP y formular dicho PIP, aquellos que cuenten

con oficina de programacin e inversiones (OPI) o haber encargado la evaluacin de sus

proyectos a travs de convenios , los gobiernos locales que sean incorporados

gradualmente por resolucin expresa DGPM-MEF. Todos los organismos mencionados para

pre inversin, inversin, pos inversin en sus proyectos bajo la modalidad de SNIP

necesitan profesionales con conocimientos tericos y prcticos en donde se pueda

desarrollar la persona como profesional en la materia por los conocimientos adquiridos en

la investigacin del tema.

Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversin

Pblica se rigen por las prioridades que establecen los planes estratgicos nacionales,

sectoriales, regionales y locales, por los principios de economa, eficacia y eficiencia

durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en el caso de la

infraestructura fsica para asegurar su utilidad en el tiempo. El Sistema Nacional de

Inversin Pblica busca lograr los siguientes objetivos:

Propiciar la aplicacin del Ciclo del Proyecto de Inversin Pblica: perfil pre

factibilidad - factibilidad expediente tcnico - ejecucin - evaluacin ex post.

Fortalecer la capacidad de planeacin del Sector Pblico.

Crear las condiciones para la elaboracin de Planes de Inversin Pblica por

perodos multianuales no menores de 3 (tres) aos.

Formulacin del problema de Investigacin

Cul es el impacto del Sistema Nacional de Inversin Pblica en los

Proyectos de la Municipalidad Provincial de Cajamarca en el perodo

2007-2010?

El Problema General de Investigacin puede graficarse, especificando las

dos variables que intervienen, de la siguiente forma:

Objetivos de la investigacin

Objetivo general:

Determinar el Impacto Sistema Nacional de Inversin Pblica en los Proyectos de la

Municipalidad Provincial de Cajamarca en el perodo 2007-2010.

Objetivos Especficos:

Estimar estadsticamente la influencia de la declaratoria de viabilidad de los Proyectos de la

Municipalidad Provincial de Cajamarca en el perodo 2007-2010

Determinar la eficiencia en la ejecucin de los Proyectos de la Municipalidad Provincial de

Cajamarca en el perodo 2007-2010.

MARCO TEORICO

ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACION

Sobre el Sistema Nacional de Inversin Pblica existe abundante bibliografa

nacional e internacional, de los proyectos existe datos estadsticos en el portal del

banco de proyectos del Ministerio de Economa y Finanzas datos que reportan de

la base del registro de cada proyecto de inversin pblica.

Con relacin al Impacto del Sistema Nacional de Inversin Pblica no se cuenta con

informacin; sin embargo existe un estudio estrechamente relacionado con el tema,

realizado por el centro de investigaciones de la Universidad del Pacfico

Resultados de la evaluacin de las Declaratorias de Viabilidad otorgadas por los

rganos competentes del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos

Impacto del Sistema

Nacional de Inversin

Pblica

Proyectos

Locales en el ao 2007, en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica, el

informe final fue entregado en el ao 20091.

Con relacin al Sistema Nacional de Inversin Pblica sobre la teora y praxis,

existen publicaciones del Ministerio de Economa y Finanzas, publicaciones de

Universidades y otros centros de investigacin. No se han encontrado tesis

universitarias similares o parecidas a la que se pretende desarrollar. En tiempos

recientes se han publicado artculos, compilaciones de monografas y textos con

contenido importante.

Se debe mencionar como relevante la siguiente bibliografa:

2.1.1 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y

Social- ILPES.- Existen varias publicaciones realizadas a continuacin

mencionaremos:

a. Informe de la relatora del seminario sobre los sistemas nacionales

de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance de dos

dcadas, Santiago de Chile, 2002. Esta publicacin recoge las

ideas centrales de las intervenciones y debates de los participantes

en el seminario internacional sobre los sistemas nacionales de

inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance de dos

dcadas.

b. La Modernizacin de los sistemas nacionales de inversin pblica:

Anlisis crtico y perspectivas, Santiago de Chile 2002. Se divide en

tres grandes bloques: El primero hace un diagnostico sustantivo de

los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica destacando sus

principales caractersticas, rasgos y limitaciones. El segundo

constituye un anlisis crtico de los componentes legal e institucional,

metodolgico de capacitacin, se destacan los avances ms notables

de algunos pases y el escaso impacto en otros y el tercer bloque

aborda a los SNIP desde la ptica de las posibilidades como

1 Resultados de la Evaluacin de las Declaratorias de Viabilidad otorgadas por los rganos competentes del

Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales en el ao 2007, en el marco del Sistema

Nacional de Inversin Pblica, consultado marzo, 13, 2011 de

http://www.mef.gob.pe/inv_publica/docs/estudios_documentos/estudios/Informe_de_Resultados_Viabilidades

_2007_Vf.pdf

herramienta fundamental para elevar la calidad de la inversin y

mejorar los niveles de equidad, eficiencia y sostenibilidad del gasto

pblico.

c. Los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica en Centroamrica:

marco terico y anlisis comparativo multivariado, Santiago de Chile

2004. Esta publicacin radica su anlisis en cmo estn

estructurados los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica, con el

objetivo de especificar sus principales debilidades y en base a ello

promover los cambios y las reformas necesarias.

d. Roura, Ortegn y Pacheco. 2005. Metodologa general de identificacin,

preparacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica. CEPAL -

ILPES. Chile.

e. Sapag y Sapag. 2000. Preparacin y Evaluacin de Proyectos. 4 Edicin.

Editorial McGraw Hill Interamericana, Santiago. Chile

f. CEPAL ILPES. 2000. Gestin de Proyectos. BID-CEPAL. Chile

g. Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico, Pautas

para la Identificacin, Formulacin y Evaluacin Social de Proyectos de

Inversin Pblica, segunda edicin, Lima 2011

BASES TEORICAS

Antecedentes del Sistema Nacional de Inversin Pblica en los

diferentes pases

Sistema Nacional de Inversin Pblica en Centroamrica.- La

evolucin de los SNIP en Centroamrica no ha estado excenta de las

vicisitudes y cambios experimentados por la teora, tcnicas y

procedimientos de la planificacin. En el decenio de 1950

comenzaron los intentos de planificacin mediante la elaboracin de

planes de sectores econmicos importantes o de aspectos de

infraestructura, en especial transportes y energa.

En centromerica los SNIP a comienzos de los noventa entraron en

un ciclo promisorio de revalorizacin, actualizacin y mayor en

cuanto a la programacin, administracin y control de la inversin

pblica. Con incorporacin y responsabilidades ms especficas, los

organismos u oficinas de planificacin incorporan con respaldo legal

y metodolgico la preparacin de un plan anual de inversiones

pblicas como parte de los sistemas de Administracin Financiera del

MARCO TEORICO

TEMA II

Proyectos de la

Municipalidad

Distrital de

Baos del Inca

TEMA IV

Proyectos

Evaluados

TEMA VI

Servicios

Bsicos

INVESTIGACION (TESIS)

TEMA VII

Glosario

TEMA III

Proyectos

Formulados

TEMA V

Presupuesto

ejecutado en

proyectos

TEMA I: Sistema

Nacional de

Inversin Pblica

estado y bajo la gida de los Ministerios de Economa y

Finanzas(Panam), Ministerio de Hacienda(El Salvador), La

Secretaria General de Programacin y Planificacin y el Ministerio de

Finanzas Pblicas(Guatemala), la Secretaria de Finanzas(Honduras),

el Ministerio de Planificacin(costa Rica) y la Secretara Tcnica de

la presidencia(Nicaragua)

Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua consideran la

inversin pblica, como la asignacin de recursos provenientes de

entidades pblicas destinados a mejorar la situacin actual del pas y

el bienestar de la sociedad mediante el incremento de la capacidad

de produccin de bienes y servicios. Para Costa Rica, la asignacin

de recursos destinados a Inversin Pblica debe poseer un sustento

metodolgico que faculte su identificacin, ejecucin y evaluacin,

adems de reflejar y corresponder directamente con el Plan Nacional

de Desarrollo. Asimismo, Honduras contempla la asignacin

presupuestaria a programas y proyectos en sus distintas etapas

(desde la identificacin hasta su operacin) los que en conjunto

conforman el Programa de Inversin Pblica.

Es necesario mencionar que inversin no corresponde solamente a

inversin fsica sino tambin inversin en capital humano (como es el

caso de la educacin, capacitacin y formacin en el trabajo). La

insuficiente inversin en la formacin de capital humano es una

barrera al desarrollo econmico, ms importante que la escasez de

capital fsico. A pesar de su importancia slo Costa Rica y Nicaragua

contemplan este elemento en su concepto de Inversin Pblica,

orientando la asignacin presupuestaria al incremento y desarrollo

del capital fsico junto con el capital humano.

Finalmente, es posible destacar la definicin de inversin pblica que

establece Panam, ya que no incorpora expresamente la asignacin

de recursos, sino que orienta su significado al conjunto de polticas,

normas, procedimientos, metodologa y sistemas de informacin en

las diversas etapas de los proyectos de inversin del sector pblico.

El marco institucional de los Sistemas Nacionales de Inversin

Pblica, se entiende como entidad rectora de los Sistemas

Nacionales de Inversin Pblica a aquel organismo encargado de

dictar las normas, instrucciones, procesos, y procedimientos que

deben ser considerados cuando se toman decisiones relativas a la

inversin pblica.

Generalmente, en los sistemas ms antiguos es el Ministerio de

Planificacin el encargado de cumplir el rol de entidad rectora,

estando los ms nuevos bajo la tutela de los Ministerios de Hacienda

o Finanzas, sin embargo en el caso de los pases centroamericanos

esta regla no siempre se cumple.

En el caso de Costa Rica, que posee uno de los sistemas ms

antiguos de la regin efectivamente es el Ministerio de Planificacin

Nacional el encargado de llevar a cabo el sistema. En este sentido, la

ley establece que el ministerio ...en representacin del Presidente de

la Repblica es el encargado de elaborar el Plan Nacional de

Desarrollo y el Plan Nacional de Inversiones, por lo tanto, de definir

las directrices de la inversin pblica, realizando para ello todas las

tareas que la legislacin en esta materia le encomienda, tales como:

velar porque los proyectos sean compatibles con el Plan Nacional de

Desarrollo; aprobar proyectos, planes y programas de inversin

pblica y formular, negociar y coordinar planes de asistencia tcnica,

entre otros.

La misma situacin descrita acontece en Guatemala, pas en donde

la Secretara General de Programacin y Planificacin (SEGEPLAN),

conjuntamente con el Ministerio de Finanzas son quienes tienen a

su cargo la parte normativa del sistema, es decir son las que dictan

las normas, instrucciones, procesos y procedimientos que deben

tenerse en cuenta para todo el proceso de la inversin pblica. El

SNIP de Guatemala al contrario del costarricense es bastante nuevo

(data del ao 1997) es por este motivo que la influencia del Ministerio

de Finanzas Pblicas es vital en aspectos tales como formulacin,

priorizacin, evaluacin y seleccin de proyectos.

Siguiendo la tendencia mencionada, en los pases cuyos sistemas

son ms recientes la entidad rectora corresponde a Ministerios de

Hacienda o Finanzas Pblicas. En el caso de Honduras (1996),

segn lo establece el Decreto Legislativo N 218-96, le corresponde

a la Direccin General de Inversiones Pblicas dependiente de la

Secretara de Finanzas velar por la asignacin eficiente y oportuna

de los recursos pblicos a proyectos de inversin, as como tambin

dictar normas e instrucciones necesarias para ello.

Respecto de Panam (1996) la Direccin de Programacin de

Inversiones, dependiente del Ministerio de Economa y Finanzas,

tiene la responsabilidad de administrar y asegurar el funcionamiento

del SINIP, contando para ello con cuatro reas que agrupan 15

sectores de actividad econmica para facilitar el anlisis macro de la

actividad inversora del Estado .

En El Salvador (1997), de acuerdo a lo establecido en el Decreto

Legislativo N 172 de 1997, la Direccin General de Inversin y

Crdito Pblico del Ministerio de Hacienda es la encargada de

administrar el Subsistema de Inversin y Crdito Pblico, en donde

se toman todas las decisiones que afectan la temtica de la Inversin

Pblica.

Finalmente, acerca de Nicaragua se puede comentar que es el nico

de los pases analizados cuyo SNIP no depende de las carteras de

Planificacin ni de Hacienda. Segn lo establecido en el Decreto N

61 2001 de creacin del SINIP, el organismo encargado del

sistema es la Unidad de Inversiones Pblicas de la Secretara de

Coordinacin y Estrategia cuya principal funcin es elaborar el

Programa de Inversiones Pblicas del pas. Se debe destacar

tambin que el sistema es el ms reciente de todos (ao 2001) lo que

podra explicar su dependencia de una institucin ms moderna

ligada a la planificacin estratgica del pas2

2 ILPES Los sistemas nacionales de inversin pblica en Centroamrica,: marco terico y anlisis comparativo multivariado, Santiago de

Chile 2004

La experiencia del Sistema Nacional de Inversin Pblica en

Chile

Es un proceso que ha llevado cuatro dcadas y que se estructura

finalmente en los aos 80. Naci como una preocupacin de analizar

un grupo pequeo de grandes proyectos asociados a las empresas

estatales de fines de los 50.

A partir de los aos 60 hasta hoy le ha tocado a la Oficina de

Planificacin (ODEPLAN) en la actualidad al Ministerio de

Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN), un rol importante.

El SNIP de Chile est respaldado por un marco legal donde se

establecen las funciones de MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda.

La creacin de MIDEPLAN fue en el ao 1990 y las atribuciones que

se le dieron. Especial relevancia tiene a la Ley Orgnica

Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional, donde se

establece que los proyectos de inversin y los estudios y programas

debern contar con informe favorable del organismo de planificacin

nacional o regional. La informacin financiera mensual como de

avance fsico que, para el seguimiento de la ejecucin fsico

financiera de los proyectos, debe ser canalizada a travs del Banco

Integrado de Proyectos. Respecto de la operacin del Sistema

funciona a partir de tres definiciones bsicas las cuales son: El SNIP

tiene vigencia legal y es obligatorio para todas las instituciones, los

recursos de inversin slo se pueden aplicar a iniciativas

adecuadamente formuladas y evaluadas y existe una divisin

institucional de roles y competencias que reduce conflictos de

inters.

En el caso de Chile, el banco de proyectos, a febrero del 2011,

registra 65,000 proyectos de inversin pblica que se encuentran en

proceso de adquirir financiamiento. En nuestro pas el Banco de

Proyectos registra casi 122,000 proyectos acumulados desde el

nacimiento del sistema. Si se considera el inicio del sistema en Chile

en el ao19853

Se puede concluir que la probabilidad de recibir una recomendacin

favorable es bastante menor en Chile que en nuestro pas4

La experiencia del Sistema Nacional de Inversin Pblica en

Colombia

Del anlisis de la situacin existente se observ que era necesario

crear un sistema basado en una herramienta que hiciera compatible

la planeacin con la ejecucin y que orientara la inversin hacia la

generacin de beneficios netos. Se requeran metodologas

uniformes de evaluacin ex-ante que brindaran un lenguaje comn

respecto al manejo de la preinversin. La solucin vino con la

creacin del Sistema Nacional de Gestin de Programas y Proyectos

de Inversin Pblica de Colombia (SINAGEP). El desarrollo de este

sistema ha pasado por varias etapas.

La primera etapa consisti en la creacin del Banco de Programas y

Proyectos de Inversin Nacional, como resultado del convenio DNP-

BID-ILPES, entre los aos 1989 y 1993 y en la institucionalizacin del

Proyecto BPIN en el DNP, entre 1993 y 2001.

Una segunda etapa fue el desarrollo de la Red Nacional de Bancos

de Programas y proyectos, la cual pudo desarrollarse en el marco del

convenio DNP-BID, entre los aos 1994-1998. Este dio como

resultado la implantacin de bancos de proyectos en departamentos,

distritos y municipios con ms de cien mil habitantes.

Una tercera etapa correspondi a la implantacin del Sistema

Nacional de Gestin de Programas y Proyectos de Inversin Pblica,

SINAGEP. En trminos de metas y plazos, la conceptualizacin e

implementacin del sistema, se extender hasta el ao 2004 y su

3Ministerio de Planificacin de Chile y Ministerio de Economa y Finanzas de Per

4 ILPES Informe de la relatora del seminario sobre los sistemas nacionales de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance de

dos dcadas, Santiago de Chile 2001

institucionalizacin y consolidacin se concretar entre el 2004 y el

2010.

Respecto al Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional

(BPIN) es un sistema de informacin sobre programas y proyectos de

inversin pblica, viables tcnica, financiera, econmica, social,

institucional y ambientalmente, susceptibles de ser financiados o

cofinanciados con recursos del presupuesto general de la nacin.

Respecto de las funciones del BNIN, estas seran: a) establecer

polticas y estrategias de desarrollo y operacin de los bancos de

programas y proyectos de inversin pblica en Colombia, b)

consolidar informacin sobre la inversin pblica nacional, c)

promover acciones para consolidar una cultura de planeacin,

presupuestacin y de control, seguimiento y evaluacin de resultados

a partir de programas y proyectos, d) dirigir procesos de capacitacin

y asistencia tcnica en teora de proyectos, metodologas y marco

conceptual de bancos de proyectos, as como en el manejo del

aplicativo BPIN5.

En el Banco encontramos registrados 63,831 proyectos en el perodo

de 1995 al 2003, de los cuales 59,364 fueron declarados viables, el

93% del total. Se registraron alrededor de 7,000 proyectos anuales.

Las cifras siguen siendo mayores que las registradas por el Per. Si

bien la tasa de proyectos viables es bastante elevada, el nmero de

proyectos por ao tiende a ser decreciente.

La demanda de recursos financieros siempre es superior a la

capacidad de atenderlos. Y esto acta contra el nmero de proyectos

que se presentan para solicitar recursos. As en Colombia se aprecia

que el nmero de proyectos registrados

disminuye significativamente al ao 2003, si bien se mantienen altas

las tasas de aprobacin

5 ILPES Informe de la relatora del seminario sobre los sistemas nacionales de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance

de dos dcadas, Santiago de Chile 2001

La Experiencia del Sistema Nacional de Inversin Pblica en

Bolivia

Se inicia en ao 1974 ya que en el mes de octubre se instituye el

Sistema Nacional de Proyectos que buscaba dar solucin a algunos

problemas en la inversin, tales como: insuficiencia en cantidad y

calidad de proyectos, falta de concordancia entre las decisiones de

inversin y las polticas trazadas y falta de una norma general para la

preparacin, evaluacin y control de proyectos.

En agosto del ao 1985 se aplica una nueva poltica econmica que

se implementa mediante el Decreto Supremo N21060. busca

restablecer la estabilidad econmica, disminuir el dficit fiscal

generado por la crisis del endeudamiento externo, reducir el dficit de

las empresas estatales y superar la ineficiencia del sistema tributario.

La estabilidad econmica conseguida en el pas permiti mirar a

futuro. Se establecen las bases para el crecimiento econmico y e

busc dinamizar la economa teniendo como centro la inversin total

(pblica y privada)6

En conclusin, los antecedentes histricos respecto de la inversin

pblica en Bolivia sealan que existan serias dificultades, entre ellas:

financiamiento de proyectos que no reportaban beneficios al pas,

discrecionalidad en la asignacin de recursos, ausencia de criterios

homogneos de decisin, dilucin de la responsabilidad por

asignacin y resultados, proyectos que estaban al margen de los

Planes de Desarrollo previamente definidos y decisiones

centralizadas y lejanas al inters local. Del mismo modo se haca

urgente crear un marco normativo para subsanar algunas situaciones

que no eran favorables para la inversin, tales como: las limitaciones

del ahorro interno y del endeudamiento nacional que imponan la

necesidad de mejorar la calidad de los proyectos, la tendencia a la

reduccin de los recursos de la Cooperacin Internacional que

6 ILPES Informe de la relatora del seminario sobre los sistemas nacionales de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance

de dos dcadas, Santiago de Chile 2001

obligaba a implementar reformas con celeridad, la descentralizacin,

expresada en transferencia de recursos y de competencias, obligaba

a regular y ordenar el proceso de inversin y la necesidad de generar

un proceso de inversin pblica que permitiera incrementar el

bienestar social a partir de: incrementar el capital humano y facilitar

la inversin privada. Qued establecido el marco normativo

necesario, dentro de un proceso de implantacin del SNIP y su

consolidacin, a partir del ao 1995.

La Experiencia del Sistema Nacional de Inversin Pblica en Argentina

Fue institucionalizado el ao 1994 en consonancia con la

reestructuracin de la administracin financiera del avances en el

rea de programacin, anlisis y evaluacin de la inversin pblica,

gracias a la labor del Consejo Nacional de Desarrollo en la dcada

de los 60, y los esfuerzos del Consejo Federal de Inversiones para

impulsar la aplicacin de mtodos de anlisis de costo-beneficio a los

proyectos encarados por las provincias. Tambin exista, desde

1977, la obligacin de que todo proyecto de inversin contara con la

conformidad del Ministerio de Economa y Obras y Servicios

Pblicos. Sin embargo, la mayor experiencia en proyectos de

inversin proviene de las oficinas sectoriales y de algunas empresas

pblicas.

Existen diversos objetivos, participantes y actividades que deben

desarrollarse en un SNIP. Cuando se implanta es necesario

establecer una rigurosa jerarquizacin de objetivos para asignar los

recursos disponibles. La consolidacin del SNIP depende de avances

firmes en sus aspectos ms esenciales7

La experiencia del Sistema Nacional de Inversin Pblica en

Per

7 ILPES Informe de la relatora del seminario sobre los sistemas nacionales de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance

de dos dcadas, Santiago de Chile 2001

El lanzamiento de la buena prctica en el ao 2000, a travs de la

aprobacin de la Ley, Reglamento y Directiva General del SNIP (Ley

27293, DS 086-200EF y RM 182-2000-EF/10) y con la promulgacin

de la Ley de Bases de Descentralizacin (Ley 27783) a partir del ao

2002, el SNIP ajusta las reglas de juego de la buena prctica

delegando facultades a los gobiernos subnacionales para la

evaluacin y declaracin de viabilidad de los proyectos pblicos (DS

157-2002-EF y RD 012-2002-EF/68.01).

Finalmente, mediante Ley N 28802 se transfiere la atribucin para la

declaracin de viablidad de los proyectos de inversin -sin lmite de

monto- a las OPI de los sectores del Gobierno Nacional, Regional y

Local con excepcin de los proyectos que se financien con

endeudamiento externo o interno por un monto superior a los S/.

10000,0000 (RM N 314-2007-EF/15 de junio del 2007)

En el contexto de crecimiento econmico y abundancia de recursos

en el pas, se han ajustado las herramientas y reglas de juego para

una prctica ms gil, antes de tomar la decisin de inversin:

Promover la agrupacin de proyectos pblicos que estn orientados

a resolver un mismo problema y facilitar su anlisis tcnico y

declaratoria de viabilidad (RD N 004-2004-EF/68.01 Directiva sobre

Programas de Inversin).

Establecer un procedimiento simplificado (ficha de 3 pginas) para la

toma de decisiones de inversin menores a S/. 100.0008 (RD N

005-2004-EF/68.01 Directiva para Proyectos Menores)9

Aprobacin de Contenidos Mnimos ad hoc para proyectos de

infraestructura educativa, de equipamiento y adquisicin de equipos

mdicos, as como de transporte para las reas crticas de los

centros asistenciales en el marco del Shock de Inversiones (RD N

007-2006-EF/68.01 y N 001-2007-EF/68.01).

9 Hoy actualizada a S/. 1200.000

Ajustar los niveles mnimos de estudio necesarios para declarar la

viabilidad de proyectos pblicos segn monto de inversin. Estudios

a nivel de Perfil para rango de inversin de 2 a 3.5 millones de soles

incrementado a 6 millones (segn tipo de proyecto). Estudios a nivel

de Prefactibilidad para rango de inversin 2 a 6 millones de soles

incrementado a 6 a 8 millones de soles (segn tipo de proyecto).

Estudios a nivel de Factibilidad para rango de inversin de 6 a 8

millones de soles incrementado a 10 millones de soles (RD 002-

2007-EF/68.01 y RD 009-2007-EF/68.01).

Un solo nivel de estudio con contenidos mnimos ad hoc para tomar

una decisin de inversin gil en los proyectos declarados prioritarios

(DU N014 y 015) en materia de rehabilitacin y mejoramiento de

carreteras; infraestructura y equipamiento de escuelas;

telecomunicacin rural; saneamiento; infraestructura y equipamiento

de establecimientos de salud; electrificacin rural; as como

pequeas y medianas infraestructuras de riego (RD N 006-2007-

EF/68.01).

Acotacin del nmero de observaciones: en segunda instancia, un

proyecto slo podr ser observado por razones sobrevinientes a la

primera evaluacin (RD N 009-2007-EF/68.01).

Reduccin de plazos para la evaluacin de estudios de: 30 a 20 das

para estudios a nivel de perfil, 45 a 30 das para estudios a nivel de

prefactibilidad y 45 a 40 das para estudios a nivel de factibilidad (RD

N 014-2007-EF/68.01)

Con la misma preocupacin se han diseado reglas especficas que

permitan reaccionar con celeridad frente a las situaciones de

Emergencia:

Un solo nivel de estudio y contenidos mnimos ad hoc para

Proyectos de Inversin Pblica de Saneamiento declarados en

Emergencia (RM N 559-2006-EF/15 y N163-2007-EF/15).

Un solo nivel de estudio y contenidos mnimos ad hoc para los

Proyectos de Inversin Pblica de Rehabilitacin o Reconstruccin

de Infraestructura Pblica de Saneamiento daada por el sismo del

15 de agosto de 2007 (Resolucin Directoral N 002-2008-EF/68.01).

Un solo nivel de estudio para la declaracin de viabilidad de -sin

lmite de monto- los proyectos orientados a la reconstruccin y

rehabilitacin de la infraestructura pblica daada por los sismos

registrados el da 15 agosto de 2007 (RD N011-2007-EF/68.01 y

015-2007-EF/68.01).

Procedimiento Simplificado para determinar la elegibilidad de los

proyectos de inversin pblica de Emergencia ante la presencia de

desastres de gran magnitud (RM N 090-2008-EF/15).

Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).- se ha convertido para

muchas entidades en un obstculo que hay que apartar, para que el gasto

pblico en inversiones pueda implementarse, y paliar en parte pobreza y la

reduccin de brechas de servicios bsicos en nuestro pas. En su corta

existencia, de 10 aos, el Sistema Nacional de Inversin Pblica ha sido

blanco de los ataques del Gobierno Central y de los Gobiernos Regionales

y Locales. Entre las autoridades, desde el Presidente de la Repblica hasta

el Alcalde del ltimo Poblado Menor, existe la percepcin sistemtica que el

Sistema Nacional de Inversin Pblica tiene la culpa. Nunca se sabe de qu

exactamente, pero el SNIP es el culpable.

La aparente culpa del Sistema Nacional de Inversin Pblica tiene que ver

con la demora en la ejecucin de los proyectos de inversin pblica, en la

medida que estos proyectos se orientan a reducir la extrema pobreza y la

pobreza resulta criminal que los proyectos no se pongan en marcha. El

costo social de oportunidad es enorme, si se examina el asunto de manera

objetiva, que el Sistema Nacional de Inversin Pblica tenga la culpa en esta

demora. Si los proyectos de inversin pblica no se Implementan porque el

Sistema Nacional de Inversin Pblica SNIP no ha entregado la declaratoria

de viabilidad, entonces la responsabilidad es ms o menos clara, siempre es

posible que un porcentaje de proyectos no obtenga la viabilidad, pero no una

cantidad significativa.

Pero este no es el problema una simple revisin del Banco de Proyectos del

Sistema Nacional de Inversin Pblica demuestra que ms del 90% de los

Proyectos de Inversin Pblica han sido aprobados por el Sistema. En

consecuencia, la demora no se explica por el Sistema; si los proyectos que

ya cuentan con declaratoria de viabilidad no entran a la etapa de inversin,

el problema puede encontrarse en la fase de programacin y/o presupuesto.

Los proyectos pasan por el Sistema, el Sistema les da la viabilidad, y luego

se detienen porque, por ejemplo, no se ha programado dentro del

presupuesto anual. Si un proyecto ingresa al Sistema y termina obteniendo

la viabilidad, digamos la primera semana del mes de Julio, es literalmente

imposible que obtenga partida presupuestaria para el presupuesto pblico

del ao siguiente. El proyecto ingresar a la etapa de inversin recin el ao

subsiguiente. Pero, de nuevo, esto no es responsabilidad del Sistema

Nacional de Inversin Pblica, cuya rea de competencia est en la etapa

de pre inversin y no en la de inversin (donde su competencia es

diferente).

Si se sigue con atencin las crticas al Sistema Nacional de Inversin

Pblica se va a llegar a la misma conclusin que el SNIP es inocente. El

Sistema Nacional de Inversin Pblica est orientado a mejorar la

asignacin de los recursos pblicos de inversin, el punto de partida es muy

simple; los recursos son escasos y pueden ser aplicados a fines alternativos

y hay que identificar las alternativas y escoger la mejor. Esta es la etapa que

se conoce como de Identificacin del Problema, que el proyecto de inversin

pblica quiere resolver. y esta etapa es la que todos, en la clase poltica

peruana, quieren evitar, porque en la esfera del poder, desde el poder local,

pasando por el poder regional y el nacional, los polticos sienten y en

muchos casos con absoluta seguridad, que saben cul es el problema y ms

todava (lo que los hace odiar al SNIP), saben cul es la solucin.

El Alcalde del menor de los Poblados Menores sabe que el problema de su

pueblo es la falta de escuelas y se propone construir una escuela y cuando

el Sistema Nacional de Inversin Pblica le dice que no, entonces crtica al

sistema. El Presidente de la Repblica sabe que el problema del pas es la

falta de computadoras en las escuelas y se propone adquirir cientos de

miles de computadoras para todas las escuelas, pero el Sistema Nacional

de Inversin Pblica le dice que no, entonces no solo crtica al Sistema sino

que toma decisiones para flexibilizarlo, y en que se traduce la

flexibilizacin en que se debe aprobar la alternativa de solucin propuesta.

Por el contrario, si se sigue las pautas metodolgicas del Sistema Nacional

de Inversin Pblica, si se admiten con humildad, entonces se podr

comprender que el sistema lo nico que exige es que el problema a resolver

sea identificado correctamente. El error ms recurrente en la etapa de

identificacin del problema, es confundir la ausencia de una solucin con el

problema; si el problema es la falta de computadoras, la solucin es la

compra de computadoras. Si el problema es la falta de una escuela, la

solucin es la construccin de una escuela.

Pero si en lugar de presumir la ausencia de una solucin como el problema,

se inicia un taller con todos los agentes involucrados en el problema

percibido, es probable que el problema se pueda identificar de mejor

manera. Tal vez no sea necesario construir una nueva escuela, para

duplicar la cobertura, sino apertura un nuevo turno. De esta manera el

proyecto de inversin no es necesario. Tal vez no sea necesario adquirir

computadoras sino contratar los servicios de las cabinas pblicas de Internet

donde hay un exceso de oferta notable. De esta manera el proyecto de

inversin no es necesario.

El Sistema Nacional de Inversin Pblica se propone identificar

correctamente el problema, una vez identificado el problema, se propone

resolver el problema optimizando los recursos disponibles actualmente, lo

que se conoce como oferta optimizada. Optimizando los recursos

disponibles, se estima la magnitud del problema y a partir de la magnitud del

problema, el Sistema Nacional de Inversin Pblica se propone identificar

las alternativas de solucin.

En el Per para nuestros burcratas el Sistema Nacional de Inversin

Pblica es nuevo, pero se trata de un sistema que ya cumpli sus bodas de

plata. El Per es uno de los ltimos pases en implementarlo. Hace poco

menos de un ao ILPES-CEPAL public un balance comparativo entre

diversos pases que puede ser ilustrativo de la situacin actual del sistema.

El estudio est orientado a estimar las diferencias entre los pases federales

(Mxico, Brasil, Argentina, Venezuela) y los pases unitarios10.

ILPES-CEPAL realiz tambin un evento con ocasin del vigsimo

aniversario del Sistema en Amrica Central y Amrica Latina. El evento

se realiz a fines del 2001. Aqu presentamos un apretado resumen de las

conclusiones ms importantes de este evento:

Los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (SNIP) han evolucionado

significativamente durante la ltima dcada y antes que perder importancia

la mayora de los pases han revalorado su importancia para mejorar la

calidad de la inversin y tener una mejor programacin y control del gasto.

Se registra la preocupacin en la mayora de los pases por evitar o corregir

el riesgo de que los instrumentos de los Sistemas (Metodologas, Fichas de

Estadsticas Bsicas, normas) se conviertan en un fin en s mismo y no en

un medio. Es decir, que sean una simple instancia burocrtica para acceder

al presupuesto o un requisito para cumplir con la normativa sin que

realmente sean instrumentos institucionalizados y participativos para mejorar

la informacin, profundizar el diagnostico y respaldar mejor la toma de

decisiones.

Se constat durante el Seminario que no existe un modelo nico de

Sistemas Nacionales de Inversin Pblica. Cada uno tiene sus

particularidades, activos y falencias. Dentro de un intento por tipificar los

sistemas vale la pena mencionar la consolidacin de los casos de Chile y

Colombia, el progreso registrado en los pases Centroamericanos, los

novedosos desarrollos de las experiencias de Per, Argentina, Bolivia,

Repblica Dominicana y Paraguay. En todos los modelos, se reiter que el

10 PEREYRA, Guillermo (2007), Archive for the SNIP Category, consultado febrero 12, 2011 de http://microeconomia.org/guillermopereyra/category/snip/

respaldo poltico-institucional y la capacitacin son factores indiscutibles de

xito.

Proyectos viables por Nivel de Gobierno

La inversin Pblica se ha ms que triplicado entre los aos 2004 y 2009,

los gobiernos regionales y locales estn participando cada vez en la

inversin pblica (pasando del 43% en el ao 2004 al 62% en el ao 2009),

mientras el gobierno nacional ha reducido su participacin. Se puede

apreciar un tendencia con respecto a la participacin de los gobiernos

subnacionales en la ejecucin de la inversin.

En cuanto a la distribucin del presupuesto entre los aos 2004 y 2009 este

se ha incrementado en, aproximadamente,40 000 millones de soles y la

inversin paso de representar el 9% del presupuesto en el ao 2004 al 21%

en el ao 2009 este incremento se relaciona con los mayores recursos que

reciben los gobiernos subnacionales a travs de transferencias como el

canon, recursos que estn destinados a obras de infraestructura, as como

mediante el impulso, durante los ltimos aos, el aumento de la calidad y

cantidad de la inversin pblica.

En cuanto a los proyectos viables por nivel de gobierno, en el ao 2009 los

gobiernos locales participaron con el 76% del total de proyectos declarados

viables, que en monto representan el 49% de la inversin pblica. La razn

de esta aparente disparidad es que se trata de proyectos que

individualmente, utilizan montos pequeos se puede concluir que la mitad

del monto asignado a inversin es manejado por los gobiernos locales. Ese

hecho se ha repetido en los ltimos aos.

Por funcin, el principal rubro en cuanto a monto de inversin declarado

viable lo constituye transporte que representa el 29% del monto total de

inversin declarado viable en el perodo comprendido entre 2001 y 2010.11

11

Ministerio de Economa y Finanzas, Boletn, 10 aos del SNIP y retos al 2021