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Octubre 2009

Implementacin de polticas educativas: Mxico

Mejorar el liderazgo escolar

REPORTE DEL CONTEXTO MEXICANO

Claudia A. Santizo Rodall

Este informe fue elaborado para el Proyecto de Cooperacin entre Mxico y la OCDE para la

Mejora de la Calidad de las Escuelas en Mxico 2008-2010. Las opiniones expresadas en este

trabajo son responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la posicin oficial de la OCDE.Para mayor informacin sobre el Proyecto:www.oecd.org/edu/calidadeducativa.

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RESUMEN EJECUTIVO

Este informe presenta la situacin actual en que se desenvuelve el liderazgo en las escuelas delsistema de educacin bsica en Mxico (SEBM). Los liderazgos comprenden a los actores individuales ycolegiados que desempean puestos de responsabilidad y autoridad.

El SEBM presenta un bajo desempeo escolar respecto a otros pases. Este es un indicador deproblemas profundos en la organizacin, las prcticas docentes, as como las competencias de maestros ydirectivos. Considerando, adems, el fuerte carcter centralista que ha tenido la educacin en Mxico, elSEBM presenta problemas de rigidez para transmitir, difundir y llevar a la prctica las decisiones depoltica en las escuelas y las comunidades escolares.

Desde la dcada de 1990, y particularmente a partir de 2000, se crearon programas que buscandesarrollar prcticas de gestin escolar basadas en la participacin y colaboracin de las comunidadesescolares. El objetivo es incorporar a la toma de decisiones a nuevos actores que complementen ycolaboren con los rganos de gobierno en las escuelas. Esto implica crear espacios de decisin,mecanismos de coordinacin y, fundamentalmente, nuevas prcticas de gestin y liderazgo en las escuelas.

Contexto nacional de la educacin

En 2008, Mxico tiene una poblacin estimada de 106.7 millones de habitantes. El ingreso promediomedido en trminos del PIB es de $14,440 dlares (paridad de poder de compra) por habitante, pero existeuna amplia disparidad regional en ese ingreso promedio. Por otro lado, aunque se observa una relacinentre educacin adquirida y el ingreso monetario, es claro que el ingreso no explica totalmente los niveles

de educacin en diferentes regiones del pas.

Comparando la situacin actual de la educacin en Mxico con la de 1960, se registran avancesimportantes en el nivel educativo del pas. La poblacin alfabetizada (de 8 aos o ms) pas de 65% a 90%y la escolaridad promedio de la poblacin, mayor a 15 aos, aument de 2.6 a 8.1 aos en 2005. An existeun porcentaje importante de analfabetismo, pero el problema actual es mejorar la calidad de la educacin yaumentar los aos de escolaridad de la poblacin.

La poblacin en edad escolar, de 3 a 15 aos de edad, se mantuvo en nmeros absolutos, de 1990 a2005, entre 27 y 28 millones de nios. La estabilidad en este grupo de edad tiene dos implicaciones para elsector educativo. Primero, no se requieren recursos adicionales para crear infraestructura para atender unademanda creciente de educacin, como ocurri entre 1970 y 1990. La segunda consecuencia es que lapoblacin en edad escolar se redujo en proporcin al grupo en edad de trabajar. Esa menor dependencia esun bono demogrfico que se puede aprovechar si las condiciones econmicas lo permiten.

El sistema escolar en Mxico

En 2008 los estudiantes de educacin bsica, entre los 3 y 15 aos de edad, atendidos por el SEBMfueron 25.5 millones, lo que representa un poco ms de la quinta parte de la poblacin del pas. Losmaestros y directivos conforman un grupo de ms de un milln de trabajadores en 220 mil escuelas,pblicas y privadas.

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El SEBM en su mayora corresponde a la educacin pblica. En 2008 este sector incluy 194,121planteles para 23.1 millones de estudiantes. Por su parte, la educacin privada se compone de 26.2 miles deescuelas con una poblacin de 2.3 millones de estudiantes.

La educacin pblica bsica presenta las siguientes caractersticas: La mayor parte de las escuelas sonde la modalidad general (149.3 mil planteles) y atienden a la mayor parte de la poblacin estudiantil. Otrasmodalidades de educacin bsica incluyen educacin indgena, educacin comunitaria, educacin paraadultos, educacin para nios con necesidades especiales y educacin a distancia como la telesecundaria.Estas modalidades atienden a 4.4 millones de estudiantes cuyas necesidades de educacin son particulares,ya sea por la distancia, por los materiales educativos, o bien por la lengua en que se imparte la educacin.La proporcin de docentes por escuela es reducida en la educacin indgena y comunitaria, al igual que enla telesecundaria. Es decir, las escuelas de estas modalidades son de menor tamao al promedio de las deeducacin general.

Adicionalmente, las escuelas primarias generales son de diverso tipo. En algunas se imparten todos

los grados (6 en total), pero tambin existen escuelas donde no se imparte el ciclo escolar completo, o bienexisten escuelas unitarias (con un solo maestro). Estas ltimas escuelas se ubican principalmente en zonasrurales alejadas.

En el ciclo escolar 2006-2007 en el sistema de educacin bsica del pas impartieron clases 1.1millones de docentes, de los cuales 87.1% pertenecen al sistema de educacin pblica. En su mayora estosdocentes estn afiliados al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, SNTE.

Entre las caractersticas de los docentes de educacin bsica se encuentran las siguientes: 80% a 90%poseen una educacin normalista o de estudios de licenciatura. Una estimacin, en 2008, indica que 50%de los maestros estn en el grupo de edad entre 41 y 50 aos, si se agrega a los mayores de 51 aos elporcentaje aumentara a 67.2%; adems, 51.4% del total de los maestros tienen en servicio 21 aos o ms.

El sistema de educacin se organiza geogrficamente en zonas escolares, cada una de las cuales tieneun supervisor. Sin embargo, el nmero de escuelas por zona escolar es variado. En el DF (Distrito Federal),el promedio es menor a 10 escuelas/ zona y en otros estados la proporcin promedio es de 20 escuelas oms por zona. Sin embargo, la distribucin en cada estado tambin es variada. En el propio DF puedehaber zonas escolares con ms de 40 escuelas y en el estado de Oaxaca pueden haber hasta 77 escuelas enuna zona.

El gasto pblico en educacin bsica est centralizado; 78.70% de ese gasto en 2007 provino delgobierno federal. Respecto al gasto nacional en educacin, que incluye al sector pblico y privado y todoslos niveles de educacin, el gobierno federal aporta la mayor parte del financiamiento mantenindose en unrango de 60% a 70% desde 1996.

Normatividad

La actual normatividad del SEBM es resultado del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de laEducacin Bsica y Normal (ANMEBN) firmado en 1992 por la SEP y el SNTE en cada entidad del pas.

Como resultado del ANMEBN, el gobierno federal transfiri la administracin de las escuelas delsistema federal a los estados, pero mantuvo la rectora del sector educativo nacional. De esta manera elSEBM se desconcentr. Adicionalmente, se crearon programas como el de Carrera Magisterial a fin derevalorar la funcin docente, el cual es un sistema de promocin horizontal de los maestros.

La poltica educativa del pas se define en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el Programa

Sectorial de Educacin (PSE) en donde se plasman los objetivos y estrategias para el sector. Uno de esos

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objetivos es elevar la calidad educativa. Entre las estrategias consideradas se encuentran impulsar procesosde evaluacin de resultados, capacitacin de maestros y consolidacin de los Consejos Escolares deParticipacin Social, CEPS, de las escuelas. Las metas nacionales, relacionadas con el desempeo escolar

y el liderazgo incluyen: mejorar puntajes en la prueba PISA y ENLACE; lograr que 50 mil escuelas oCEPS impulsen un modelo de gestin escolar estratgica y capacitar a 40 mil directores en gestin escolarestratgica.

Estructura de organizacin del SEBM

El SEBM est centralizado, esto significa que el gobierno federal (la SEP) determina los planes yprogramas de estudio para la educacin bsica (primaria, secundaria) y normal (formacin de maestros) entodo el pas. En la Ley General de Educacin (LGE), publicada en 1993, se estableci que los estadosadministraran las escuelas y podran proponer contenidos regionales aunque stos deben ser autorizadospor la SEP. Las transferencias federales en su mayor parte corresponden a sueldos y salarios, razn por lacual ese gasto no puede desviarse. Otra parte de esas transferencias s puede ser utilizada por los gobiernos

estatales.

Los gobiernos de los estados tienen como funcin prestar el servicio educativo en su territorio, crear omodificar las instituciones pblicas que administran la educacin; as como proponer a la SEP contenidoseducativos regionales para complementar el programa nacional de educacin.

La SEP y las autoridades educativas estatales comparten responsabilidades en la ejecucin de diversosprogramas nacionales, entre ellos el Programa de Carrera Magisterial, el Programa Escuelas de Calidad,PEC, y el Programa de formacin continua de maestros. En Carrera Magisterial participan la SEP, losgobiernos estatales y el sindicato de maestros, SNTE. En la ejecucin del PEC participan la SEP, losgobiernos estatales y municipales y las comunidades escolares. En el programa de formacin continuaparticipan la SEP y los gobiernos estatales.

Un elemento importante introducido en la LGE, publicada en 1993, es el papel otorgado a losconsejos de participacin social en diversos mbitos, pero especialmente en las escuelas. En los ConsejosEscolares de Participacin Social (CEPS) participan de manera paritaria el director y representantes de losmaestros y padres de familia.

Por otra parte, la LGE seala que la SEP establecer y promover el funcionamiento del ConsejoNacional de Participacin Social en la Educacin, CONAPASE, como instancia nacional de consulta,colaboracin, apoyo e informacin. En este consejo estarn representados padres de familia y susasociaciones, maestros y su organizacin sindical, autoridades educativas, as como los sectores socialesespecialmente interesados en la educacin. Este consejo se instal en 1999. En 2009 est en proceso dereinstalacin.

Gobernabilidad de las escuelas

La gestin estratgica es el enfoque adoptado en la poltica educativa para crear nuevas prcticas degestin en las comunidades escolares. Con base en este enfoque se dise el PEC, creado en 2001, el cualotorga recursos a las escuelas para desarrollar proyectos escolares bajo la responsabilidad de los CEPS.Para ello se requiere que los CEPS elaboren un plan anual de trabajo (PAT) y un plan estratgico detransformacin escolar (PETE) a cinco aos. La relevancia del PEC radica en que fomenta un liderazgocompartido donde las comunidades escolares aprenden a tomar decisiones en rganos colectivos, ademsde fomentar la transparencia y la rendicin de cuentas.

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En las escuelas de educacin bsica la autoridad mxima es el director; quien a su vez preside dosinstancias colegiadas de carcter consultivo: los Consejos Tcnicos (CT) y los CEPS. En estas dosinstancias participan maestros, padres de familia, y otros miembros de la comunidad escolar.

El liderazgo de las escuelas recae en el director. La normatividad seala que el director debe definirmetas, estrategias y polticas de operacin de la escuela; estudiar y resolver problemas pedaggicos que sepresenten, as como revisar y aprobar el plan de trabajo elaborado por el personal docente. Sin embargo,Ornelas (2008) anota que esas funciones se derivan de normas imprecisas que conducen a rutinasexcesivas. Adems, en las escuelas el CT participa en la gestin pedaggica y en las escuelas PEC losCEPS tienen asignadas tareas de liderazgo en la planeacin y evaluacin escolar.

La supervisin escolar establece la comunicacin entre la autoridad educativa y las escuelas. Lossupervisores desempean diversas labores administrativas y pedaggicas, y proporcionan asesora yacompaamiento a las escuelas. Sin embargo, son las tareas administrativas las que ocupan el mayortiempo del supervisor.

Las escuelas de educacin bsica, en general, tienen poco contacto con otras escuelas yorganizaciones externas. vila y Rangel (2005) sealan que la vinculacin de las escuelas PEC con suscomunidades locales es reducida. En 2004, los recursos aportados por comunidades locales representaronen promedio 2.3% de los recursos del PEC de cada escuela (Bracho, 2006).

En una encuesta sobre la calidad educativa, se pregunt la opinin de directores, padres de familia ydocentes sobre diversas capacidades del director (UNAM, 2007). Las opiniones de padres de familia, engeneral, favorecen a los directores en su capacidad directiva y de liderazgo. An as, el porcentaje queotorgan los padres en las primarias pblicas es menor que el otorgado por los padres de familia en lasprimarias privadas: 63 y 87% respectivamente.

Polticas que promueven los liderazgos en las escuelas

El PEC es la iniciativa educativa que mayor nfasis ha puesto en la creacin de una nueva gestinescolar centrada en la escuela cuyos objetivos son promover mejoras en el desempeo escolar, lacapacitacin y la evaluacin. Este programa impulsa el uso de la gestin estratgica en los mbitos deadministracin, organizacin, pedagoga y participacin social en cada escuela.

La gestin estratgica descansa en gran parte en los procedimientos de evaluacin de las comunidadesescolares. Esta cultura de evaluacin est empezando a desarrollarse en el pas. Una primera instancia deevaluacin son los consejos Tcnicos, CT, los cuales organizan en las escuelas los asuntos pedaggicos. Sibien los CT revisan de manera cotidiana los resultados de los grupos escolares, no existe una actividadregular donde definan acciones para dar seguimiento a las prcticas docentes en el saln de clase. Otras

evaluaciones se realizan en Carrera Magisterial, pero hay un fuerte predominio de intereses gremiales.

Una prctica usual en las escuelas de educacin bsica es informar a los padres de familia deldesempeo de los nios. Los maestros hablan de manera individual con los padres, o bien en reuniones depadres de familia del grupo escolar que atienden. Una prctica que an falta por desarrollar es que losmaestros tomen como elemento de comunicacin con los padres de familia los resultados de la pruebaENLACE (Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares). Esta prueba est empezandoa ser utilizada en la planeacin de las escuelas PEC.

Uno de los objetivos del PEC es promover la rendicin de cuentas y la transparencia en las escuelas.Algunos estudios indican que esos objetivos se promueven por los mismos CEPS a fin de incentivar laparticipacin de los padres de familia en las actividades de la escuela.

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La cobertura del PEC an no es amplia. En el ciclo escolar 2008-2009 estaban inscritas 39,224escuelas. Este nmero represent 20.2% del total de escuelas pblicas de educacin bsica del pas en2008. Es decir, el modelo de gestin estratgica que promueve un mecanismo de evaluacin y de mejora a

partir de los resultados de los nios, an no se utiliza de manera generalizada en el sistema pblico deeducacin.

En una encuesta de opinin que se realiz a maestros sobre la prueba ENLACE (UNAM, 2007), stamostr opiniones positivas acerca de que esa prueba permite conocer la situacin del nio, pero tambinson altos los porcentajes de opinin negativa que la consideran como una carga innecesaria, o bien queconduce a prcticas de simulacin. Cabe destacar que los maestros no opinaron sobre otro tipo deexmenes por desconocerlos, entre ellos el examen PISA.

Las instancias de gobierno en las escuelas, que incluyen a directores y cuerpos colegiados, no tienenentre sus tareas el acompaamiento (coaching / mentoring) a los docentes para mejorar sus prcticas deenseanza. Algunas experiencias marginales, desarrolladas por organizaciones no gubernamentales en los

estados de Zacatecas y Quertaro, basaban su acompaamiento a docentes en la filmacin y anlisis de susprcticas en el saln de clases, adems de proporcionar tcnicas pedaggicas para la enseanza de lectura ymatemticas. De igual manera, El Colegio de la Frontera Sur en Chiapas tena, hasta 2007, programas deacompaamiento a maestros (Santizo y Martin, 2009).

Los directivos de las escuelas participan en la evaluacin individual de sus docentes en el programade Carrera Magisterial. Un problema es que en diversas instancias de evaluacin de los sistemas depromocin horizontal y vertical (puntos de escalafn), participan el director, los maestros y unrepresentante sindical, pero todos ellos son miembros del sindicato. Por ello, existen fuertes incentivos paraque las evaluaciones no sean objetivas respecto al desempeo.

Condiciones laborales

Los directores, maestros, supervisores y asistentes tcnico-pedaggicos (ATP) obtienen sunombramiento a travs de un sistema de escalafn (o puntaje) vertical que est vigente desde su creacinen 1973. El cargo de supervisor se asigna a personas que tengan antigedad como director. De igualmanera, los cargos de ATP son asignados a quienes tienen una plaza de maestro.

La evaluacin para la obtencin de los cargos de director, maestro, supervisor y ATP, la realiza unaComisin Nacional Mixta de Escalafn constituida por la SEP y el SNTE. En cada estado del pas existeuna Comisin Estatal Mixta de Escalafn que reproduce las funciones de la Comisin Nacional.

Estas comisiones evalan a los candidatos con base en varios criterios escalafonarios, donde seincluyen segn sea el caso: antigedad en el servicio, formacin acadmica, participacin en proyectos

educativos, participacin en proyectos de apoyo a la comunidad, publicaciones realizadas, diseo demateriales didcticos, actividades de capacitacin y actualizacin docente y reconocimiento pordesempeo en la labor docente. El problema con este mecanismo es que la valoracin es influida porcriterios gremiales y polticos y los cargos se asignan de manera permanente.

La promocin de directores, maestros, supervisores y ATP se realiza a travs de Carrera Magisterial.Este es un programa de promocin horizontal con el cual se evala a los maestros con base en 6 factores.Este programa se basa en la idea de que la capacitacin vinculada a la mejora salarial otorgar elentrenamiento y los incentivos necesarios para que los maestros mejoren su desempeo en el aula. Sinembargo, al igual que en la Comisin mixta de escalafn, los rganos de evaluacin pueden estardominados por intereses gremiales, aunque esto se compensa con la presencia de la autoridad educativa. El

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principal problema de Carrera Magisterial es que los incentivos econmicos no estn totalmenterelacionados con el desempeo en el cargo.

El caso de los supervisores y ATP es particular, ya que esos nombramientos dependierontradicionalmente del crecimiento del sistema educativo. Actualmente se mantiene estable el tamao delsector de educacin bsica y en algunos estados y regiones ha disminuido el nmero de estudiantes. A losmaestros y directores que quedan libres se les ofrecen otras responsabilidades. En algunos casos, se haoptado por asignar cargos de ATP a directores, en otros casos los ATP tienen un cargo de maestro en laescuela. Algunas propuestas consideran dar capacitacin a maestros de educacin primaria para que setrasladen al nivel de educacin secundaria.

Los directores y maestros tienen un tabulador con 6 categoras de sueldo, 5 de ellas corresponden alsistema de promocin de Carrera Magisterial. Esos sueldos aplican a supervisores y ATP ya que stostienen nombramiento de director y maestro respectivamente. Los sueldos integrados, sueldo bruto msprestaciones, equivalen en las tres primeras categoras a los sueldos brutos de los niveles inferiores de

mandos medios y superiores de la administracin pblica. En esas tres categoras se encuentra la mayorade los directores y maestros, es decir en la categora donde estn los no incorporados a Carrera Magisterialy los niveles A y B de Carrera Magisterial.

Iniciativas de poltica educativa

La ms reciente iniciativa de poltica educativa fue formulada en mayo de 2008 en el consensoestablecido, entre la SEP y el SNTE, en la Alianza por la Calidad de la Educacin (ACE). Los ejes de esteacuerdo estn orientados a la modernizacin de las escuelas, la profesionalizacin de los maestros y de lasautoridades educativas para proveer una formacin integral de los alumnos para la vida y el trabajo y crearprocesos de evaluacin.

Como resultado de la ACE se realizaron, en 2008 y 2009, concursos nacionales para asignar plazasvacantes de docentes. Tambin inici el Sistema Nacional de Informacin de las Escuelas, por medio delcual se informar a la comunidad sobre el estado fsico de las instalaciones, mobiliario y equipo de suescuela, as como el grado acadmico, actualizacin y antigedad de cada uno de los docentes.

Entre los objetivos de la ACE se incluye la certificacin de competencias de docentes y directivos.Para alcanzar ese objetivo est en preparacin una propuesta de Norma tcnica de competencia laboralpara los directores de educacin de bsica. Esta norma se aplicara primero a los directores de escuelasPEC y est inspirada en factores que provienen del Modelo de Gestin Educativa Estratgica (MGEE) quepropone el mismo PEC. En 2009, un grupo de directores de 7 estados voluntariamente acept evaluarsebajo los criterios de esta norma. La propuesta de Norma Tcnica incluye tres grandes grupos decompetencias a evaluar: la competencia para coordinar la elaboracin, la ejecucin y la evaluacin del

PETE en las escuelas.

La revisin de la normatividad y la organizacin del sector educativo, as como de los resultados deprogramas que promueven nuevas prcticas de gestin en las escuelas, nos conducen a tres puntos dereflexin a explorar sobre las perspectivas del liderazgo escolar del pas.

Un primer punto se refiere a la necesidad de consolidar las experiencias de gestin estratgica. Unejemplo interesante que podra analizarse de dichas experiencias podran ser las desarrolladas en lasescuelas PEC, teniendo como objetivo el ampliar los estilos de liderazgo compartido hacia todo el sistemade educacin bsica. En paralelo, algunos sistemas educativos estatales han impulsado iniciativas en elmismo sentido.

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Un segundo punto de reflexin a explorar es cmo las limitaciones impuestas por los arreglosinstitucionales en el sector educativo, arreglos de carcter poltico, gremial y de excesivas cargasadministrativas podran ser superados a travs, entre otros medios, de la ampliacin de facultades y

capacidades de decisin de los directores y cuerpos colegiados en las escuelas. De esta manera, elliderazgo compartido podra desempear un papel til, que tuviera como base la creacin de consensos,implicando tambin negociaciones que ayudaran a compensar diversos intereses que inciden en lasescuelas.

El tercer punto se refiere a la necesidad identificada en este documento de enfocar la poltica decapacitacin de directivos y maestros en funcin de las necesidades de las escuelas. El reto para elliderazgo escolar es contrarrestar el incentivo de tomar cursos de capacitacin de manera individual eindependiente de las necesidades de las escuelas.

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NDICE

INTRODUCCIN ........................................................................................................................................... 1

I.

EL CONTEXTO NACIONAL DE LA EDUCACIN ............................................................................ 2

Nivel ingreso ................................................................................................................................................ 2

Poblacin ..................................................................................................................................................... 4

Escolaridad ................................................................................................................................................... 5

II. DESCRIPCIN DEL SISTEMA ESCOLAR ...................................................................................... 7

Caractersticas de la educacin bsica en Mxico ....................................................................................... 7

Organizacin geogrfica del sistema educativo: zonas escolares .............................................................. 11

Gasto pblico y privado ............................................................................................................................. 12

Normatividad ............................................................................................................................................. 13Situacin de la educacin bsica ................................................................................................................ 14

Objetivos y estrategias nacionales ............................................................................................................. 14

Organizacin federalizada de la educacin bsica ..................................................................................... 17

Sindicato y federalizacin .......................................................................................................................... 19

Percepciones pblicas sobre la educacin ................................................................................................. 19

III. LA GOBERNABILIDAD DE LAS ESCUELAS Y EL LIDERAZGO ............................................. 21

Definicin de liderazgo en el sector educativo. ......................................................................................... 21

Distribucin de responsabilidades entre autoridades y escuelas ................................................................ 21Estructura de decisiones en las escuelas .................................................................................................... 25

Enlaces entre autoridades y escuelas: supervisin escolar ......................................................................... 29

Vinculacin de las escuelas con sus comunidades ..................................................................................... 33

Evaluacin de competencias directivas...................................................................................................... 33

IV. MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA ENSEANZA Y EL LIDERAZGO ...................... 36

Polticas que promueven los liderazgos en las escuelas ............................................................................ 36

Papel de los liderazgos en la enseanza, el aprendizaje y la evaluacin ................................................... 36

Investigaciones y estudios .......................................................................................................................... 39V. CAPACITACIN Y DESARROLLO PROFESIONAL ................................................................... 42

Condiciones laborales ................................................................................................................................ 42

Polticas para formacin de liderazgos ...................................................................................................... 49

Iniciativas de poltica educativa ................................................................................................................. 51

Innovaciones .............................................................................................................................................. 53

VI. CONCLUSIONES .............................................................................................................................. 55

BIBLIOGRAFA ........................................................................................................................................... 58

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Lista de Cuadros

Cuadro 1. PIB per cpita de la poblacin de Mxico, 2005-2008 .................................................................. 2

Cuadro 2. ndices de educacin y PIB per cpita de 20 municipios de Mxico, 2005 ................................... 4

Cuadro 3. Nios en edad escolar, 1995, 2000 y 2005, millones ..................................................................... 5

Cuadro 4. Avances en la escolaridad del pas, 1960-2005 ............................................................................. 6

Cuadro 5. Estudiantes de educacin bsica, 2002-2007, millones ................................................................. 7

Cuadro 6. Sistema nacional de educacin bsica por tipo de administracin, 2007-2008 ............................. 7

Cuadro 7. Sistema nacional de educacin bsica por modalidad, 2007-2008 ................................................ 8

Cuadro 8. Indicadores de alumnos, maestros y grupos por escuela por modalidad, 2007-2008 ................... 8

Cuadro 9. Sistema pblico de educacin bsica por nivel, 2007-2008 .......................................................... 9

Cuadro 10. Docentes de educacin bsica, pblica y privada ...................................................................... 10

Cuadro 11. Gasto pblico en educacin bsica, 2006-2007 millones pesos corrientes ................................ 13

Cuadro 12. Indicadores y metas del PSE 2007-21012 ................................................................................. 16

Cuadro 13. Recursos del PEC por escuela, ciclo 2007-2008 ....................................................................... 19

Cuadro 14. Aportaciones promedio para cada escuela del PEC ................................................................... 19

Cuadro 15. Calificacin de Directores sobre la educacin que se da en Mxico, ........................................ 20

Cuadro 16. Calificacin de Maestros sobre la educacin que se da en Mxico, .......................................... 20

Cuadro 17. mbito de accin de un Consejo Municipal de Participacin Social ....................................... 24

Cuadro 18. Principales funciones de gestin del director de escuela primaria ............................................. 26

Cuadro 19. mbito de accin de un CEPS ................................................................................................... 29

Cuadro 20. Gestin escolar del supervisor escolar ...................................................................................... 31

Cuadro 21. Gestin institucional del supervisor escolar ............................................................................. 32

Cuadro 22.Porcentaje de recursos de las escuelas por fuente de financiamiento ......................................... 33

Cuadro 23. Calificacin de padres de familia sobre capacidades del director ............................................. 34

Cuadro 24. Calificacin de maestros sobre utilidad de reuniones escolares ................................................ 34

Cuadro 25. Autoevaluacin de directores..................................................................................................... 35

Cuadro 26. Encuesta a maestros sobre utilidad de pruebas ENLACE ......................................................... 37

Cuadro 27. Encuesta a maestros sobre procedimientos para asignar plazas ................................................ 38

Cuadro 28. Encuesta a directores de secundaria, resultados de Mxico del estudio TALIS ........................ 41

Cuadro 29. Puntos del escalafn para evaluacin de directores ................................................................... 43

Cuadro 30. Factores para evaluacin en Carrera Magisterial ....................................................................... 45

Cuadro 31. Salario integrado mensual bruto de directores de educacin bsica, 2009 ................................ 48

Cuadro 32. Sueldos brutos de mandos medios y superiores del sector pblico, 20071................................ 48

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Cuadro 33. Componentes del proyecto de norma de competencia en gestin estratgica ........................... 52

Cuadro 34. Proyecto de Norma Tcnica de Competencia Laboral para Directores ..................................... 53

Lista de Grficas

Grfica 1. PIB per cpita por municipio, 2005 ............................................................................................... 2

Grfica 2. ndices de ingreso y educacin por municipio, 2005 .................................................................... 3

Grfica 3. Razones de dependencia demogrfica, 1950-2050 ........................................................................ 5

Grfica 4. Avances en la escolaridad del pas, 1960-2005 ............................................................................. 6

Grfica 5. Nivel educativo de los docentes en el ciclo escolar 2007-2008 .................................................. 10

Grfica 6. Porcentaje de docentes por grupo de edad, 2009 ......................................................................... 11

Grfica 7. Porcentaje de docentes por aos de servicio, 2009 ...................................................................... 11

Grfica 8. Escuelas por zona escolar en los estados, 2005-2006.................................................................. 12

Grfica 9. Gasto nacional en educacin ....................................................................................................... 13

Grfica 10. Salarios de director por nivel educativo, 2009 .......................................................................... 47

Grfica 11. Docentes inscritos en la etapa XVI de Carrera Magisterial ...................................................... 49

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Glosario de trminos

Trmino SignificadoANMEBN Acuerdo Nacional de Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal firmado en

1992 por la autoridad de educacin, SEP, y el sindicato de maestros, SNTE. Con esteacuerdo se transfiere a los estados la administracin del sistema de escuelas federales.

ACE Alianza por la Calidad de la Educacin. Acuerdo firmado entre la SEP y el SNTE en2008 para promover cambios en el sistema educativo.

ATP Asesor Tcnico-Pedaggico. Personal de enlace entre la autoridad educativa y lasescuelas. Proporciona apoyo y asesora a los directores y escuelas.

Competencias Capacidad de una persona para actuar en un contexto particular, movilizando eintegrando sus conocimientos, habilidades y valores

CarreraMagisterial

Sistema de promocin horizontal en el que los docentes participan de formavoluntaria e individual y se evalan conforme a los lineamientos.

CEPS Consejo Escolar de Participacin Social. Cuerpo colegiado de carcter consultivo deuna escuela formado por el director y representantes de maestros y padres de familia,as como otros actores de la comunidad

CONAFE Consejo Nacional de Fomento EducativoCONAPASE Consejo Nacional de Participacin Social.CONAPO Consejo Nacional de PoblacinCT Consejo Tcnico escolar. Cuerpo colegiado de una escuela formado por el director y

docentes. Sus funciones son de carcter pedaggico.DF Distrito Federal. Capital del pas y sede del gobierno federal.DOF Diario Oficial de la Federacin. Publicacin oficial donde se dan a conocer leyes y

disposiciones gubernamentales.ENAMS Examen Nacional para la Actualizacin de los Maestros en Servicio. Es un

mecanismo de acreditacin de los estudios que realizan los docentes, directivos

escolares, asesores tcnicos pedaggicos de educacin bsica como parte de suproceso de formacin continua y superacin profesional.ENLACE Examen Nacional de Logro Acadmico en Centros Escolares. Esta es una prueba

aplicada por el INEEEXCALE Examen de la Calidad y el Logro EducativoFAEB Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica. Presupuesto del gobierno federal

que se traslada a los gobiernos estatales para la administracin de escuelas pblicasFIDE Fortalecimiento e Inversin Directa a EscuelasFormacinContinua

Refiere a los procesos sistemticos de actualizacin, capacitacin y superacinprofesional en los que participan los maestros, asesores tcnico-pedaggicos yautoridades educativas, con el propsito de desarrollar su conocimiento ycompetencias profesionales.

INEE Instituto Nacional para la Evaluacin de la EducacinINEGI Instituto Nacional de Estadstica y GeografaIDH ndice de Desarrollo HumanoINEE Instituto Nacional para la Evaluacin de la EducacinLGE Ley General de Educacin. Publicada en 1993MGEE Modelo de Gestin Educativa Estratgica. Consiste en las acciones que despliega la

escuela para orientar su proyecto educativo, planear su desarrollo y desempearse, deacuerdo a una clara misin y visin, construidas y asumidas por la comunidadescolar.

PAT Plan Anual de Trabajo. Las escuelas PEC deben elaborar este plan anual.PEC Programa de Escuelas de CalidadPETE Plan Estratgico de Transformacin Escolar. Las escuelas PEC deben elaborar est

plan a 5 aos.

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Trmino SignificadoPISA Programme for International Student AssessmentPND Plan Nacional de Desarrollo

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPSE Programa Sectorial de EducacinPRONAP Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin

Bsica en ServicioPPP Paridad de Poder de Compra (Purchasing Power Parity)SEBM Sistema de Educacin Bsica en Mxico.SNFCSP Sistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional. Conjunto de

instituciones, organismos, servicios, productos y relaciones que impulsan laprofesionalizacin de los maestros en activo como una va para mejorar la calidad yequidad de los servicios de educacin bsica en el pas. ste sustituyo al PRONAP.

SEBM Sistema de educacin bsica en MxicoSEP Secretara de Educacin Pblica.

SNTE Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin.TALIS Teaching and Learning International SurveyUNAM Universidad Nacional Autnoma de Mxico

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INTRODUCCIN

Este informe presenta la situacin actual en que se desenvuelven los liderazgos en el sistema de

educacin bsica en Mxico (SEBM); stos comprenden a los actores individuales y colegiados quedesempean puestos de responsabilidad y autoridad en las escuelas.

Este informe considera el marco normativo que define responsabilidades y funciones de los actores,as como las polticas educativas que definen la orientacin de la educacin y la gestin escolar. Estanormatividad es el marco que limita o facilita los liderazgos, individuales y colegiados, que se construyenen la gestin de las escuelas.

La poltica educativa desde la dcada de 1990, y particularmente con los programas creados en ladcada de 2000, ha enfatizado de manera creciente la importancia de la gestin centrada en la escuela. Esdecir, donde las comunidades escolares tengan un papel relevante en la direccin, orientacin y resultadosde las escuelas respecto a la enseanza de los nios. En 2001 se cre el Programa Escuelas de Calidad

(PEC), el cual asigna recursos modestos para proyectos escolares definidos por comunidades escolares. Sibien estos recursos se utilizan principalmente para resolver problemas urgentes de infraestructura en lasescuelas, el diseo e implementacin del programa sirve para promover un estilo de gestin estratgica conbase en la activacin de los Consejos Escolares de Participacin Social (CEPS).

Los CEPS son cuerpos colegiados que preside el director de la escuela y en donde participan losmaestros y padres de familia. Los CEPS se unen al director, y a otros cuerpos colegiados, para realizarfunciones de gestin escolar. Por ello, los CEPS se podran convertir en agentes de cambio que desarrollenun liderazgo compartido en las escuelas.

En el PEC, en 2009, participaron el 20% del total de escuelas pblicas del SEBM; sin embargo, elpotencial del programa para generar nuevos procesos educativos que transformen el SEBM desde su

unidad bsica, la escuela, ha colocado a este programa en el centro de una poltica que podra transformaral sector.

El PEC apoya la definicin de polticas educativas ms amplias y con objetivos de transformacin delargo plazo. Este es el caso de la Alianza por la Calidad de la Educacin (ACE), la cual es un consensopactado entre la autoridad educativa nacional (SEP) y el sindicato nacional de maestros (SNTE). Esteacuerdo incluye varios objetivos que de concretarse llevaran a cambios profundos en la educacin bsica.Algunos objetivos se han estado cumpliendo, como es la realizacin de concursos para asignar plazas demaestros. Es un primer paso que deber complementarse con otras acciones, como extender al sistemaeducativo el modelo de gestin escolar centrada en la escuela, la realizacin de concursos para asignarplazas de directores y la certificacin de competencias docentes y de direccin, lo cual buscara mejorar lacalidad del servicio educativo que brinda el estado.

El liderazgo es un tema crtico para la propuesta de cambio que propone la actual poltica educativa.El liderazgo se refiere a estilos de gestin escolar por parte de directivos, individuales o colegiados. Ladireccin colegiada es la base para crear procesos de decisin colectiva que orienten y dirijan los esfuerzosy recursos de las comunidades escolares. Por ello, es relevante estudiar los factores que facilitan o limitanlos estilos de liderazgo compartido en Mxico.

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I. EL CONTEXTO NACIONAL DE LA EDUCACIN

Nivel ingreso

Mxico, en 2008, tuvo una poblacin estimada de 106.7 millones de habitantes. En este mismo ao elPIB per capita, en dlares comparables de paridad de poder de compra (PPP), fue de US$14,440. Estaaproximacin del ingreso por persona anual es tres veces menor que la de Estados Unidos, que en 2007tuvo un PIB per cpita de $45 mil dlares.1

Cuadro 1. PIB per cpita de la poblacin de Mxico, 2005-2008Ao PIB precios

corrientesMillones pesos

PIB dlaresPPP

Anuales

PoblacinMillones

PIB per capitaDlares PPP

2005 9,252,641 849,022.00 103.9 12,4902006 10,379,783 952,186.40 104.9 13,408

2007 11,206,069 1,025,070.40 105.8 14,0662008 12,110,555. 1,088,198.00 106.7 14,440Fuente:Elaboracin propia con datos del Informe anual del Banco de Mxico, 2008 y datosde PPP (Paridad de poder de compra) enMain Economic Indicators, OECD, September 2009.

El PIB per cpita anual aproxima los niveles de calidad de vida de la poblacin en el pas, pero nomuestra la distribucin existente o las brechas entre grupos socioeconmicos. Para tener una imagen de ladistribucin consideramos el PIB per cpita estimado en 2005 para 2,454 municipios del pas (PNUD,2008). En la grfica se muestra la distribucin del PIB per cpita municipal de donde se observa que lamayora de municipios tiene un PIB per cpita menor a US$ 10 mil dlares PPP. De hecho, slo 231 reasgeogrficas (municipios) presentan un PIB per cpita anual mayor.

Grfica 1. PIB per cpita por municipio, 2005

Fuente:Elaboracin propia con datos del PNUD, 2008 (PPP= Paridad de Poder de Compra).

1PIB de Estados Unidos en OECD Factbook 2009: Economic, Environmental and Social Statistics, 2009.

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Los niveles educativos de la poblacin se asocian a su estrato socioeconmico, aunque hay otrosfactores que intervienen en la educacin. Esto lo muestran los componentes de ingreso y educacin delndice de desarrollo humano (IDH) estimados para Mxico con datos de 2005 (PNUD, 2008).2La grfica

muestra esos ndices para 2,458 municipios de donde se observa la relacin entre ingreso y educacin, perolo que resalta en la nube de puntos que en un rango de ingresos amplios, los niveles de educacin sonsimilares, es decir los niveles de educacin no se explican totalmente por el ingreso.

Grfica 2. ndices de ingreso y educacin por municipio, 2005

Fuente:Elaboracin propia con datos del PNUD, 2008.

En el informe de desarrollo humano municipal de Mxico se anotan los casos de municipios con altosndices de desarrollo en educacin que se encuentran ubicados en diferentes estados (PNUD, 2008). Estosmunicipios presentan un PIB per cpita anual diferenciado como se muestran en el siguiente Cuadro. Estosmunicipios se ubican en estados disimiles como Oaxaca y Tlaxcala, al sur y centro del pas con bajosniveles de ingreso per cpita, y el Distrito Federal o la capital del estado de Sonora. Esta relacin entreeducacin e ingresos indica que los municipios con menos ingresos per capita del pas no necesariamenteestn condenados a obtener bajos ndices de educacin.

2El ndice de educacin es un promedio ponderado de: i) porcentaje de poblacin alfabetizada de ms de 15 aos y ii)porcentaje de poblacin entre 6 y 24 aos que acude a la escuela. El ndice de ingreso se obtiene de una estimacindel ingreso por municipio con base en variables socioeconmicas de la encuesta de ingreso y gasto de los hogares, el

censo general de poblacin y vivienda y el conteo de poblacin 2005, PNUD (2008).

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Cuadro 2. ndices de educacin y PIB per cpita de 20 municipios de Mxico, 2005

Estado Municipio ndice deeducacin PIB per cpitadlares PPP ndice deingresoOaxaca San Sebastin Tutla 0.9294 16,441 0.8516Oaxaca Guelatao de Jurez 0.9177 5,971 0.6826Distrito Federal Benito Jurez 0.9136 27,824 0.9394Sonora Moctezuma 0.9115 14,759 0.8336Sonora Hupac 0.9071 10,030 0.7691Mxico Coacalco de Berriozbal 0.9041 13,859 0.8231Distrito Federal Coyoacn 0.9028 19,724 0.8820Sonora San Felipe de Jess 0.9016 9,496 0.7600Tlaxcala Tlaxcala 0.9009 11,456 0.7913Mxico Cuautitln 0.9003 13,140 0.8142

Distrito Federal Azcapotzalco 0.8976 15,096 0.8374Tamaulipas Ciudad Madero 0.8971 17,410 0.8612Distrito Federal Miguel Hidalgo 0.8968 21,549 0.8968Chihuahua Chihuahua 0.8961 16,472 0.8519Sonora Hermosillo 0.8945 15,310 0.8397Colima Villa de lvarez 0.8941 15,514 0.8419Oaxaca San Bartolo Yautepec 0.8934 3,693 0.6024Tamaulipas Victoria 0.8925 12,424 0.8049Oaxaca San Pablo Etla 0.8921 10,542 0.7774Tlaxcala Totolac 0.8919 7,266 0.7153Fuente:Elaboracin propia con datos del PNUD, 2008.

Poblacin

La poblacin en edad de cursar la educacin bsica, de 3 a 15 aos, fue en 2005 una cuarta parte de lapoblacin del pas. Esta proporcin ha disminuido al compararla con la de 1990, cuando fue 33.6%; sinembargo, la poblacin en edad escolar se ha mantenido en nmeros absolutos pasando de 27.3 a 28millones entre 1990 y 2005, la cual en su mayora es atendida por el sistema nacional de educacinpblica.

En 2000 la poblacin indgena del pas represent el 12% de la poblacin total. Esa poblacin formaparte de, al menos, 62 comunidades con sus propias lenguas. Nueve de esas comunidades, las ms grandes,tenan una poblacin mayor a 5 aos de edad en un rango que inicia en los 200 mil y termina en 1.4

millones de personas hablantes de una lengua en 2005, las dems comunidades son muy reducidas.3

En 2000, los nios indgenas en edad escolar representaron 5% del total de nios en ese grupo de edadcomo se muestra en el cuadro (1.4/ 28.5). La educacin indgena presenta problemas particulares ya que noes un grupo homogneo y requiere de maestros que hablen una lengua indgena, adems de materialeseducativos bilinges (SEP, 2004).

3Consultado en http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=mlen10&s=est&c=3337n el 20 deseptiembre de 2009.

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Cuadro 3. Nios en edad escolar, 1995, 2000 y 2005, millonesPoblacin en edad escolar Poblacin indgena en edad escolar

1990 2000 2005 20001 200513 a 5 aos 6.5 6.7 6.56 a 12 aos 14.7 15.5 15.0 0.7 0.613 a 15 aos 6.2 6.3 6.5 0.7 0.7

Total en edad escolar 27.3 28.5 28.0 1.4 1.3% de la poblacin total 33.6% 29.2% 27.1% 12.0% n.d.Poblacin del pas 81.2 97.5 103.3 11.9 n.d.1Grupos de edad de 5-9 aos y de 10-4 aos.Fuente:Elaboracin propia con Estadsticas del INEGI.

La estabilidad de la poblacin en edad escolar entre 1990 y 2005 tiene dos implicaciones para el

sector educativo. Primero, no se requieren recursos adicionales para crear infraestructura para atender unademanda creciente de educacin como ocurri entre 1970 y 1990. La segunda consecuencia es que lapoblacin en edad escolar se reduce en proporcin al grupo en edad de trabajar cuyas aportacionespotencialmente aumentaran los recursos por alumno disponibles en el pas. Esto lo muestran lasestimaciones del crecimiento de la poblacin por grupo de edad entre 2010 y 2020 que realiz la ComisinNacional de Poblacin (CONAPO). Los resultados presentados en la grfica muestran una disminucin enla proporcin de dependencia demogrfica; es decir, la poblacin infantil (0-15 aos) se reduce conrelacin a la poblacin en edad de trabajar (15 a 60 aos). Este es el bono demogrfico cuyamaterializacin depender de las condiciones econmicas del pas en los prximos aos (vase la Grficasiguiente).

Grfica 3. Razones de dependencia demogrfica, 1950-2050

Fuente:Grfica tomada de CONAPO (2008).

Escolaridad

El sistema educativo de Mxico en 2005 presenta avances importantes en los indicadores deescolaridad en comparacin a la situacin prevaleciente en 1960 (vase la Grfica siguiente). En 2005, 45aos despus, la poblacin alfabetizada representa ms de 90% del total cuando en 1960 fue de slo 65%.El promedio de escolaridad pas de 2.6 aos en 1960 a 8.1 aos en 2005. La poblacin con estudios deprimaria incompletos se redujo de 40.3% en 1960 a 14.3% en 2005. La poblacin mayor a 15 aos sinescolaridad disminuy, de 1960 a 2005, de 40.1% a 8.4%.

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Grfica 4. Avances en la escolaridad del pas, 1960-2005

Fuente:Elaboracin propia con Estadsticas de INEGI.

Los aos de escolaridad promedio de 8.1 aos para la poblacin mayor a 15 aos indican que en granmedida se logr proporcionar, en promedio, el nivel de primaria a la poblacin. El problema es determinarsi esa escolaridad cubri los requisitos de calidad. Otro problema es cmo aumentar los aos deescolaridad de la poblacin. Para mejorar esta cifra necesitamos, de manera inmediata, tener ms poblacinestudiando la secundaria.

Cuadro 4. Avances en la escolaridad del pas, 1960-2005Indicador 1960 2005Poblacin de 15 aos y ms 19,357,479 68,802,564Sin escolaridad (%) 40.1 8.4Primaria incompleta (%) 40.3 14.3Secundaria incompleta (%) 2.4 4.3Secundaria completa (%) 2.1 21.7

Promedio de escolaridad de la poblacin de 15 aos y ms(Aos)

2.6 8.1

Porcentaje de la poblacin de 8 a 14 aos que sabe leer yescribir

66 96.6

Porcentaje de la poblacin alfabeta de 15 aos y ms 65.5 91.5Fuente:Elaboracin propia con estadsticas de INEGI.

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II. DESCRIPCIN DEL SISTEMA ESCOLAR

Caractersticas de la educacin bsica en Mxico

Al sistema de educacin bsica en Mxico lo integran tres niveles: la educacin preescolar, en dondelos alumnos pueden ser inscritos en las edades de 3 a 5 aos; la primaria, que consta de 6 grados; y lasecundaria, que consta de 3 grados. De esta manera, la edad escolar es desde los 3 hasta los 15 aos deedad. En total, la escolaridad bsica cubre un mximo de 9 a 12 aos dependiendo de los aos depreescolar que cursen los nios.

La poblacin de estudiantes de educacin bsica de 2002 a 2007 se ha mantenido en nmerosabsolutos entre 24.2 y 25.4 millones de estudiantes, sumando los niveles de preescolar, primaria ysecundaria, como lo muestra el Cuadro siguiente.4

Cuadro 5. Estudiantes de educacin bsica, 2002-2007, millones

2002/2003 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007Total 24.2 24.3 24.6 25.0 25.4Preescolar 3.6 3.7 4.1 4.5 4.7Primaria 14.9 14.8 14.7 14.5 14.6Secundaria 5.7 5.8 5.9 6.0 6.1Fuente:Elaboracin propia con estadsticas de INEGI.

En 2008, el sistema de educacin pblica tuvo 194.1 mil planteles con una poblacin 23.1 millones deestudiantes; 90.6% del total de estudiantes del pas. Por su parte, el sistema de educacin privada estconstituido por 26.2 miles de escuelas y de 2.3 millones de estudiantes.

Cuadro 6. Sistema nacional de educacin bsica por tipo de administracin, 2007-2008Sistema Escuelas Alumnos Docentes GruposTotal 220,348 25,516,150 1,144,093 1,216,539Privado 26,227 2,384,342 147,792 123,581Pblico (a+b+c) 194,121 23,131,808 996,301 1,092,958a) Federal: sin DF 30,908 285,914 31,796 67,511b) Federal: DF 4,711 1,392,945 61,661 47,537c) Estatal y Federalizado 158,502 21,452,949 902,844 977,910Fuente:Elaboracin propia con datos de Estadstica histrica del sistema educativo nacional enwww.dgpp.sep.gob.mx

El sistema de educacin pbica se compone de escuelas bajo la administracin federal, estatal yescuelas federalizadas o desconcentradas, es decir aquellas administradas por los estados cuyos recursosson transferidos por el gobierno federal. En las escuelas federales se incluyen las del DF, capital del pas,las cuales no fueron desconcentradas. Como veremos, esta organizacin del sector fue resultado de lareforma realizada en 1992.

4 Consultado en http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=medu17&s=est&c=3285 el 20 deseptiembre de 2009.

http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=medu17&s=est&c=3285http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=medu17&s=est&c=3285http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=medu17&s=est&c=3285http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=medu17&s=est&c=3285

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La modalidad de las escuelas se define por las necesidades de los alumnos. En las escuelas generalesse imparte educacin a la mayor parte de la poblacin estudiantil. Otras escuelas se diferencian porimpartir educacin indgena y comunitaria, educacin a distancia (telesecundaria) en zonas alejadas

(impartida va satlite o por microondas) y educacin para trabajadores.Las modalidades de educacin bsica muestran las particularidades de los estudiantes atendidos y las

diferentes formas de organizacin que se requieren. La educacin indgena atendi a 1.2 millones de niosen el ciclo escolar 2007-2008. Como se mencion antes, existen diversas comunidades indgenas con supropia lengua donde se requieren materiales y maestros bilinges. Por otra parte, la educacin comunitariase imparte en zonas rurales y su dispersin se muestra comparando el nmero de estudiantes atendidos, loscuales son aproximadamente una quinta parte de los estudiantes indgenas, aunque el nmero de escuelascomunitarias es mayor a las indgenas. Tambin, destaca la telesecundaria y la secundaria tcnica con 1.2 y1.7 millones de nios atendidos. En ocasiones la educacin indgena y de telesecundaria se combina debidoa los lugares alejados en donde habitan las comunidades indgenas (SEP, 2004).

Cuadro 7. Sistema nacional de educacin bsica por modalidad, 2007-2008Administracin Escuelas Alumnos Docentes GruposGeneral 149,300 21,019,494 904,460 941,386Indgena 19,289 1,220,618 52,296 92,795Comunitaria 29,706 261,714 29,967 64,392Telesecundaria 17,330 1,247,551 63,112 67,950Secundaria para trabajadores 325 34,325 4,515 1,897Secundaria tcnica 4,398 1,732,237 89,743 48,119

Fuente:Elaboracin propia con datos de SEP, 2009a.

Las modalidades muestran las particularidades de los estudiantes atendidos y las diferentes formas de

organizacin. La menor proporcin de docentes por escuela se presenta en las escuelas comunitarias,seguida de las escuelas indgenas y la telesecundaria. Esas tres modalidades se organizan en zonas rurales ymarginadas.

Cuadro 8. Indicadores de alumnos, maestros y grupos por escuela por modalidad, 2007-2008Escuelas Alumnos/Docente Docentes/escuela Grupos/escuelaGeneral 23.24 6.06 6.31Indgena 23.34 2.71 4.81Comunitaria 8.73 1.01 2.17Telesecundaria 19.77 3.64 3.92

Secundaria para trabajadores 7.60 13.89 5.84Secundaria tcnica 19.30 20.41 10.94Fuente:Elaboracin propia con datos de SEP, 2009a.

El sistema pblico de educacin est constituido en gran parte por el nivel de primaria, con 90.6 milesde planteles que representan 47.7% del total de escuelas pblicas. Como lo muestra el Cuadro 9, el nivel deprimaria es el que mayor variedad presenta de acuerdo con las necesidades de aprendizaje de los alumnos,el tamao de la poblacin escolar y su ubicacin urbana o rural.

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Cuadro 9. Sistema pblico de educacin bsica por nivel, 2007-2008Escuelas Alumnos Docentes Grupos

Total 194,121 23,131,808 996,301 605,567

Preescolar 73,783 4,031,768 171,149 217,105Primaria 90,628 13,445,691 512,665 194,231Secundaria 29,710 5,654,349 312,487 194,231Fuente:Elaboracin propia con datos de Estadstica histrica del sistema educativo nacional enwww.dgpp.sep.gob.mx

De acuerdo al tamao de las escuelas, stas se clasifican como:5

De organizacin completa: escuelas que imparten los seis grados de educacin primaria y tienenun maestro por cada grado.

De organizacin incompleta: escuelas que, independientemente del nmero de grupos y

maestros con que cuentan, no imparten el ciclo completo de educacin primaria. Unitarias: escuelas que cuentan con un solo maestro, independientemente del nmero de gradoso grupos que atienda.

Rurales unitarias completas; escuelas en las que uno o dos maestros atienden los seis grados deeducacin primaria.

Hay que destacar el caso de las escuelas unitarias, tambin conocidas como multigrado, donde unmaestro puede impartir diversos grados de los seis que imparte la primaria. Adems, en estas escuelaspuede haber uno o ms maestros. Estas escuelas se ubican principalmente en zonas rurales y los maestrospueden llegar a fungir como director. Por su particularidad, se pueden identificar dos tipos de escuelasmultigrado.

En el ciclo escolar 2004-2005, considerando nicamente primarias generales e indgenas, el nmerode escuelas primarias multigrado fue de 37 mil planteles donde asistieron 1.8 millones de nios. Esasescuelas representaron 48.6% del total de escuelas primaria generales y escuelas indgenas del pas, ascomo 14.2% de los estudiantes de primaria de escuelas pblicas a nivel nacional (SEP, 2006). En ese cicloescolar ms de la mitad de las escuelas multigrado se concentraron en cinco estados: Veracruz, Chiapas,Oaxaca, Jalisco, Michoacn, Guanajuato y Puebla. Sin embargo, en Chiapas, Tabasco y Zacatecasalrededor de 70% de las escuelas primarias son multigrado (SEP, 2006).

Otro grupo de escuelas primarias multigrado son las escuelas comunitarias. En el ciclo escolar 2004-2005 haba 12,420 escuelas comunitarias administradas por el Consejo Nacional de Fomento Educativo(CONAFE). Estas escuelas comunitarias ofrecen servicios a localidades dispersas donde la demanda esmenor a 20 nios en edad escolar (SEP, 2006). Por esta razn las escuelas comunitarias presentan bajas

proporciones de alumnos por docente, docentes por escuela y grupos por escuela como se mostr en uncuadro anterior.

Una ltima clasificacin de escuelas depende del tipo de alumno, donde se considera a nios connecesidades especiales y a nios indgenas cuya educacin se proporciona de manera bilinge. Lasescuelas son:

Comunes: escuelas dedicadas a la atencin de la mayora de estudiantes del pas. Especiales: escuelas dedicadas a la atencin de alumnos con necesidades especiales. Bilingeso Biculturales: escuelas para nios indgenas.

5Acuerdo 96 publicado en el DOF del 7 diciembre de 1982.

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Maestros de educacin bsica

En el ciclo escolar 2006-2007 en el sistema de educacin bsica del pas impartieron clases 1.1

millones de maestros.

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De estos, 87.2% fueron docentes del sistema de educacin pblica. La mayora deestos maestros estn afiliados al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, SNTE.

Cuadro 10. Docentes de educacin bsica, pblica y privadaEscuelas 2004-2005 2005-2006 2006-2007Total 1,078,942 1,107,418 1,125,790Educacin pblica 951,994 968,597 981,323Educacin privada 126,948 138,821 144,467% de docentes de educacin pblica 88.2 87.5 87.2Fuente:Elaboracin propia con datos de Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional, SEP.

Los docentes de educacin bsica tienen, en su mayora, una formacin normalista o con estudios delicenciatura. Estos niveles educativos predominan en el ciclo escolar 2007-2008 como se puede apreciar enla Grfica siguiente. Los docentes con estudios de posgrado representan un porcentaje reducido tanto enpreescolar, como en primaria y secundaria. De igual manera, son reducidos los porcentajes de docentes quesolo cuentan con educacin bsica y bachillerato.

Grfica 5. Nivel educativo de los docentes en el ciclo escolar 2007-2008

Fuente:Elaboracin propia con datos de SEP (2009a).

La edad y los aos de servicio de los docentes son un factor a tomar en cuenta para planear su

capacitacin y actualizacin. Estas dos variables se infieren de las caractersticas del grupo de maestrosinscritos en 2009 en Carrera Magisterial.7En ese ao se inscribieron 681 mil docentes y directivos. Estenmero representa 68.4% del total de los docentes de educacin pblica en el ciclo escolar 2007-2008. Porello, podemos considerar que estos datos son representativos del total de docentes y directivos en elsistema de educacin pblica.

6Estadstica Histrica del Sistema Educativo Nacional SEN, consultado el 20 de septiembre de 2009 enhttp://www.sep.gob.mx/work/appsite/nacional/index.htm.

7Por docentes inscritos se entiende al personal susceptible de incorporarse o promoverse y que de forma voluntariasolicit su inscripcin al proceso de evaluacin en Carrera Magisterial, para una etapa determinada (SEP, 2009b). Los

docentes inscritos incluyen maestros, directores, supervisores, ATP, personal administrativo.

http://www.sep.gob.mx/work/appsite/nacional/index.htmhttp://www.sep.gob.mx/work/appsite/nacional/index.htmhttp://www.sep.gob.mx/work/appsite/nacional/index.htm

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En la Grfica siguiente se observa que 51.5% de los docentes, inscritos en la XVI etapa de CarreraMagisterial, se encontraban en los grupos de edad de 41 a 50 aos. El grupo de edad de 50 aos o msrepresenta 15.7%. An cuando esas cifras estuvieran sesgadas, estaran sealando que una proporcin

importante de docentes y directivos, 67.2%, estn en una edad madura.

Grfica 6. Porcentaje de docentes por grupo de edad, 2009

Fuente:Elaboracin propia con datos de SEP (2009b)

Considerando los aos en servicio, los docentes con 21 aos o ms de servicio representan 51.4% deltotal de los docentes inscritos en Carrera Magisterial como se observa en la Grfica siguiente.

Grfica 7. Porcentaje de docentes por aos de servicio, 2009

Fuente:Elaboracin propia con datos de SEP (2009b).

Organizacin geogrfica del sistema educativo: zonas escolares

El sistema de educacin pblica se organiza en zonas escolares, las cuales estaran a cargo de unsupervisor.8En el ciclo escolar 2005-2005 se contabilizaron 11,596 zonas escolares que agruparon a 160.5miles de escuelas pblicas de educacin bsica, estatales y federalizadas. En estos datos no se incluyen

8En algunos estados existen sectores los cuales agrupan varias zonas escolares. Sin embargo, la divisin por sectoresya no se utiliza de manera generalizada en el pas.

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escuelas federales como las comunitarias, indgenas y telesecundarias ubicadas en zonas rurales las culessumaron en el mismo periodo 29.6 miles de escuelas.

En 2005-2006 el promedio de escuelas por zona escolar fue de 13.4. Sin embargo, la distribucin porestado vara de manera importante. La capital del pas, el DF, presenta menos de 10 escuelas/zona en tantoque en los estados de Oaxaca, Veracruz y Chiapas presentan proporciones promedio de 25 escuelas/zonacomo se muestra en la Grfica. Sin embargo, en esos mismos estados de Oaxaca, Veracruz y Chiapas sepueden encontrar zonas escolares con 77, 54 y 45 escuelas, respectivamente. Incluso en el DF hay zonasescolares que incluyen 48 escuelas (INEE, 2008).

Grfica 8. Escuelas por zona escolar en los estados, 2005-2006

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

Estado (miles de escuelas)

Promedio de escuelas por zona escolar de cada estado, 2005-2006

Secundaria

Primaria

Preescolar

promedio

Fuente:Elaboracin propia con datos de SEP (2007c) y SEP (2007d).

Por nivel escolar, la secundaria presenta una proporcin de escuelas/zona muy variada y en general esmayor al promedio de cada estado. Este promedio est determinado por las escuelas primarias.

Gasto pblico y privado

El gasto pblico en educacin bsica representa el 44% del total del gasto nacional en educacin,pblico y privado. Los recursos federales son la principal fuente de financiamiento de la educacin pblicabsica con porcentajes de 76.41% y 78.70% en 2006 y 2007, respectivamente. En el presupuesto de gastosde la SEP esos porcentajes corresponden al Ramo 25 que incluye los recursos del sistema educativo en elDF, y el Ramo 33, o Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB) que corresponde a lastransferencias a los estados del sistema de escuelas federalizadas. Estas cifras de gasto federal en educacin

bsica no incluyen el gasto corriente de la Subsecretara de Educacin Bsica de la SEP, o Ramo 11.

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Cuadro 11. Gasto pblico en educacin bsica, 2006-2007 millones pesos corrientes2006 2007

Gasto nacional en educacin (bsica, media superior y superior) 645,722 675,296

Gasto pblico en educacin bsicaa) Gasto Federal autorizado 219,333 238,485b) Gasto Estatal 66,714 63,427c) Gasto Municipal 998 1,113

Total (a+b+c) 287,045 303,026% del gasto nacional 44.45 44.87% del gasto de educacin bsica (d+e+f) 100.0 100.0

d) Federal autorizado (ramos 25 y 33) 76.41 78.70e) Estatal 23.24 20.93f) Municipal 0.35 0.37

Fuente:Elaboracin propia con datos de SEP (2008) y SEP (2009a).

Considerando el gasto nacional de educacin, que incluye el gasto pblico y privado, y todos losniveles educativos, la siguiente Grfica muestra que las proporciones de gasto pblico y privado se hanmantenido estables desde 2000. Podemos considerar que lo mismo ocurre con las proporciones queguardan entre s las aportaciones federal, estatal y municipal en educacin bsica.

Grfica 9. Gasto nacional en educacin

Fuente:Elaboracin propia con datos de SEP (2009a).

Normatividad

La actual normatividad del sistema de educacin bsica es resultado del Acuerdo Nacional para laModernizacin de la Educacin Bsica y Normal (ANMEBN) firmado en 1992 por la Secretara de

Educacin Pblica (SEP) y representantes del sindicato de maestros, SNTE, en cada entidad del pas.

El ANMEBN implic tres cambios importantes en el sector de educacin bsica: Una reorganizacindel sistema de educacin bsico, la reformulacin de contenidos y la revaloracin de la funcin docente.

La reorganizacin del sistema educativosignific la transferencia a los gobiernos de los estados de1.8 millones de alumnos de preescolar; 9.2 millones de primaria y 2.4 millones de alumnos de secundaria.Adems de 100 mil bienes inmuebles y 22 millones de bienes muebles. Tambin, se traslad laadministracin de 700 mil empleados, de los cuales 513,974 fueron plazas docentes, 116,054 puestosadministrativos, 3,954,000 horas-salario (Moctezuma citado en Arnaut, 1994).

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En el mbito de los estados, la reorganizacin implic crear estructuras administrativas para recibir alsistema federal de educacin bsica que en un segundo momento deberan fusionarse con el sistemaeducativo en cada estado. Esto signific para los estados una amplia negociacin con las secciones

sindicales del SNTE para definir la estructura administrativa que tomara la nueva administracin delsector federalizado.

La reformulacin de contenidos educativos, implic establecer la prerrogativa de las Secretaras deEducacin Estatales de proponer contenidos educativos regionales acordes a las necesidades de lapoblacin escolar y pertinentes para las actividades productivas de cada estado; contenidos que seransometidos a consideracin del gobierno federal para que fueran incluidos en los libros de texto gratuitos.

La revaloracin de la funcin magisterial se materializ con la creacin de un programa de CarreraMagisterial, el cual es un sistema horizontal de promocin de docentes y directivos cuyo objetivo fuemejorar el salario profesional y contribuir al aprecio social hacia el maestro.

Situacin de la educacin bsicaLos objetivos del sistema educativo nacional son definidos por la administracin federal, en el Plan

Nacional de Desarrollo (PND) y en el Plan Sectorial de Educacin (PSE). Los planes vigentes son para elperiodo 2007-2012 del actual gobierno federal.

El PND seala que se han registrado avances en materia educativa durante los ltimos aos, sinembargo tambin seala que faltan oportunidades para acceder a una educacin de calidad y a la tecnologae informacin. Tambin destaca el bajo promedio de escolaridad, analfabetismo y bajo desempeo de losalumnos.

El rezago en educacin bsica, segn el PND, abarca a ms de 30 millones de personas de ms de 15

aos que no concluyeron, o nunca cursaron, la primaria o la secundaria. De ellos, la mitad son jvenesentre 15 y 35 aos. En el rango de edad de 15 a 24 aos la escolaridad promedio es de 9.7 aos. Por ello, sepropuso alcanzar como meta, al final de la actual administracin, un promedio de escolaridad de 12.5 aos.El analfabetismo es de 7.7% a nivel nacional, con variaciones entre los estados. As, en el estado de BajaCalifornia, al norte del pas, la poblacin analfabeta es de 1%, pero en el estado de Chiapas, en el sur delpas, el analfabetismo es de 18.9%.

El PND anota que la condicin socioeconmica es el factor que ms afecta el desempeo de losestudiantes. Las escuelas urbanas presentan un desempeo ms elevado que las telesecundarias o lasescuelas de educacin indgena. De igual manera, las escuelas privadas alcanzan mejores calificacionesque las escuelas pblicas. Los ms bajos niveles de eficiencia terminal se encuentran en el sistema deeducacin indgena.

Respecto a los problemas institucionales, el PND considera los efectos negativos de la burocracia, elinsuficiente impulso que se ha dado al mejoramiento de la calidad del trabajo y de vida de los maestros ydirectivos. En general, el sistema escolar mexicano tiene el problema de priorizar aspectos administrativosdel proceso educativo en lugar de impulsar mejoras en el aprovechamiento acadmico.

Objetivos y estrategias nacionales

El PND estableci diversos objetivos y estrategias, de las cuales nos interesa destacar las referentes alliderazgo y la gestin de las escuelas:

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Una primera estrategia es impulsar mecanismos de evaluacin de resultados del aprendizaje de losalumnos, de desempeo de los maestros, directivos, supervisores y jefes de sector, y de los procesos deenseanza y gestin en todo el sistema educativo.

Una segunda estrategia consiste en reforzar la capacitacin de profesores promoviendo su vinculacindirecta con las prioridades, objetivos y herramientas educativas en todos los niveles.

Una tercera estrategia a destacar es la propuesta de consolidar los Consejos Escolares de ParticipacinSocial, CEPS.

En combinacin con el PND, el gobierno federal public el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012, PSE, en el cual se definen las acciones y las metas concretas que se propone alcanzar laadministracin en turno. Los objetivos son los siguientes:

Objetivo 1. Elevar la calidad de la educacin. El PSE considera que los criterios de mejora de

la calidad deben aplicarse a la capacitacin de profesores, la actualizacin de programas de estudioy sus contenidos, los enfoques pedaggicos, mtodos de enseanza y recursos didcticos.

Objetivo 2. Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupossociales, cerrar brechas e impulsar la equidad.

Objetivo 3. Impulsar el desarrollo y utilizacin de tecnologas de la informacin y lacomunicacin en el sistema educativo para apoyar el aprendizaje de los estudiantes, ampliar suscompetencias para la vida y favorecer su insercin en la sociedad del conocimiento.

Objetivo 4. Ofrecer una educacin integralque equilibre la formacin en valores ciudadanos,el desarrollo de competencias y la adquisicin de conocimientos, a travs de actividades regularesdel aula, la prctica docente y el ambiente institucional, para fortalecer la convivencia democrtica

e intercultural. Objetivo 5. Ofrecer servicios educativos de calidadpara formar personas con alto sentido de

responsabilidad social, que participen de manera productiva y competitiva en el mercado laboral.

Objetivo 6. Fomentar una gestin escolare institucional que fortalezca la participacin de loscentros escolares en la toma de decisiones, corresponsabilice a los diferentes actores sociales yeducativos, y promueva la seguridad de alumnos y profesores, la transparencia y la rendicin decuentas.

El PSE 2007-2012 establece diversas metas sealadas en el cuadro siguiente, de las cuales interesadestacar las referentes a mejorar las capacidades de liderazgo, particularmente la meta para ampliar lacantidad de escuelas y CEPS que utilizan el modelo de gestin estratgica (50 mil en 2012) y lacapacitacin de directores en el mismo tema (metas del objetivo 6).

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Cuadro 12. Indicadores y metas del PSE 2007-21012Indicador Unidad de medida Situacin en 2006 Meta 2012

Objetivo 1Calificacin en el examenPISA en las pruebas dematemticas y comprensin delectura.

Puntaje entre 200 y 800(800 equivale al mejorrendimiento)

392 (de acuerdo aresultados 2003)

435

Porcentaje de alumnos con unlogro acadmico al menoselemental en la pruebaENLACE (los niveles de la

prueba son: Insuficiente,elemental, bueno y excelente).

Porcentaje de alumnosexaminados

PrimariaEspaol=79.3%Matemticas=79%,

SecundariaEspaol=59.3%Matemticas=38.9%

PrimariaEspaol=82%Matemticas=83%,

SecundariaEspaol=70%Matemticas=53%

Porcentaje de docentes de

escuelas pblicas actualizadosy/o capacitados en los

programas de la reforma eneducacin bsica.

Porcentaje de docentes 17.8% (197,840

docentes)

87.9% (973,020

docentes)

Porcentaje de docentes deeducacin bsica capacitadosen la enseanza de lasmatemticas a travs demateriales y talleres.

Porcentaje de docentescapacitados

4.7% (26,300docentes)

74.7% (419,210docentes)

Tasa de terminacin desecundaria.

Porcentaje de alumnosque concluyensecundaria

75.5% 86.7%

Porcentaje de nias y niosindgenas escolarizados queconcluyen su educacin

primaria en escuelas deeducacin indgena.

Porcentaje de niosindgenas de 6 a 14 aosque concluyen la

primaria en escuelas deeducacin indgena.

85.1% (712,173nios)

88.1% (754, 903nios)

Objetivo 2Cobertura educativa Matrcula (escolarizada) Educacin bsica =

94.3%;Educacin bsica =99%

Cobertura de educacin bsicaen los 8 estados con mayornivel de pobreza patrimonial(Oaxaca, Chiapas, Durango,San Luis Potos, Puebla,

Guerrero, Veracruz yTabasco).

Porcentaje de lapoblacin matriculada enlos estadoscorrespondientes.

94.3% 99%

Nios indgenas que cursanpreescolar y primaria

Nios indgenas de 4 a14 aos que estudian

preescolar y primaria.

1594,850 (40.89%

de los niosindgenas entre 4 y 14aos)

2340,000 (90% delos nios indgenasentre 4 y 14 aos)

Aulas de telesecundariaequipadas con tecnologas dela informacin y lacomunicacin y materialeseducativos.

Aulas equipadas 2,400 (3.7%) 65,420 (100%)

Personas entre 15 y 39 aosque concluyen secundaria.

Personas de entre 15 y 39aos que concluyen

secundaria.

11 millones depersonas entre 15 y

39 aos de edad sin

13 millones depersonas de entre 15

y 39 aos concluyen

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Indicador Unidad de medida Situacin en 2006 Meta 2012secundaria concluida. secundaria.

Aos de escolaridad promediode la poblacin de 25 a 64aos

Aos de escolaridad 8.4 9.7

Objetivo 3Porcentaje de docentes de

primaria y secundariacapacitados en el usoeducativo de tecnologas de lainformacin y lacomunicacin en el aula.

Porcentaje de docentescapacitados

24.2% (220,000docentes capacitados)

75% (682,125docentes capacitados)

Objetivo 6Consejos escolares oequivalentes que participan enel modelo de gestin

estratgica en educacinbsica.

Consejos escolares 35,000 50,000

Directores de primaria ysecundaria del ProgramaEscuelas de Calidadcapacitados en gestinestratgica.

Directores capacitados 29,935 40,000

Fuente:Elaboracin con datos del Programa Sectorial de educacin 2007-2012.

Como temas transversales, el PSE 2007-2012 seala los siguientes objetivos de evaluacin en laeducacin bsica.

a) Fortalecer las capacidades de planeacin y toma de decisiones de la escuela, a partir de losresultados de la evaluacin, para que se traduzcan en mejoras de los procesos de enseanza yaprendizaje.

b) Continuar con la aplicacin de evaluaciones sistemticas de docentes y directivos, as comoestablecer criterios de evaluacin de los programas federales.

c) Fortalecer y diversificar mecanismos transparentes de evaluacin y rendicin de cuentas de losprocesos y resultados de la formacin continua.

Organizacin federalizada de la educacin bsica

El ANMEBN de 1992 dise un mecanismo de coordinacin entre la autoridad de educacin federal ylas autoridades de educacin estatales, para coordinar la transferencia de las escuelas de educacin bsicafederal a los gobiernos estatales. El mismo principio se ha aplicado en el diseo de diversos programasfederales donde participan autoridades de educacin estatales. Los tres programas relacionados con elliderazgo escolar son el Programa de Carrera Magisterial, Programa Nacional para la Actualizacin

Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio, PRONAP, y el Programa Escuelas deCalidad, PEC.

Programa de Carrera Magisterial

La reforma educativa de 1992 estableci como uno de sus objetivos revalorar la profesin de maestroa travs del establecimiento del servicio profesional de carrera, conocido como Carrera Magisterial. Estees un sistema de promocin horizontal donde los maestros participan de manera voluntaria e individual y

mejoran su salario de acuerdo a un sistema de puntos, uno de cuyos componentes es la capacitacin. Este

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programa respondi a las demandas sindicales de mejora salarial y como una alternativa ante lainamovilidad en el sistema de escalafn vertical. Es decir, Carrera Magisterial representara la posibilidadde que un buen docente mejorara su salario sin abandonar el aula, porque tradicionalmente algunos

maestros buscaban una segunda plaza, convertirse en directores o bien realizar otro trabajo.La SEP y el SNTE acordaron establecer los siguientes tres niveles de autoridad para administrar

Carrera Magisterial: La Comisin Nacional de Carrera Magisterial, la Comisin Estatal de CarreraMagisterial, una por entidad federativa, y los rganos Escolares de Evaluacin, uno por escuela en el pas,los cuales son presididos por el director de cada escuela, incluyen a sus docentes, uno de los cuales estintegrado en calidad de representante sindical.

Originalmente el programa se propuso slo para docentes frente a grupo pero la fuerza del SNTE hizoque se incluyera a directores, supervisores, ATP y Jefes de sector.

Formacin de docentes en servicio

Las autoridades educativas del pas decidieron establecer, en 1994, el programa de formacin ycapacitacin de maestros, PRONAP, con un enfoque federalista. En 2008, el PRONAP se transforma en elSistema Nacional de Formacin Continua y Superacin Profesional (SNFCSP).

El objetivo del PRONAP fue homogeneizar la oferta de cursos, pues los que haba eran de diversandole y calidad y no resultaban en mejoras de la enseanza para los docentes. El objetivo del PRONAPera que los estados no se ocuparan de disear cursos sino que acudieran a instituciones de educacinsuperior para encontrar opciones de actualizacin para los docentes. Este objetivo fue profundizado con elSNFCSP, el cual busca delegar mayores responsabilidades en los estados para la formacin continua demaestros.

Para ejecutar el PRONAP se crearon tres mbitos: la Instancia nacional de capacitacin,y en cadaestado se cre unaInstancia estatal de capacitacin,y los Centros de Maestros. stos ltimosse ubican enlos municipios de cada estado y su funcin es promover, asesorar y facilitar la actualizacin de losdocentes. Con la creacin del SNFCSP se incluy la figura del Servicio de Asesora Acadmica a lasEscuelas. Adems, se crean los Sistemas Estatales de Formacin Continua y Superacin Profesionalconlos cuales se busca que la formacin de los maestros se adapte a las necesidades y condiciones locales(SEP, 2008c).

Programa Escuelas de Calidad

El PEC fue creado en 2001 con el objetivo de asignar recursos a escuelas de zonas marginadas quetuvieran necesidades de mejorar su infraestructura. El PEC otorg recursos a las escuelas e hizoresponsables a los CEPS de la administracin de los mismos. Estos recursos se asignaron siempre y cuandolas escuelas presentaran un proyecto escolar. La relevancia delPECradica en que fomenta en las escuelasuna cultura donde las comunidades escolares aprenden a tomar sus propias decisiones, adems de fomentarla transparencia y la rendicin de cuentas.

Las instancias de decisin del PEC son la Coordinacin Nacional del PEC, las CoordinacionesEstatales integradas por autoridades educativas, y los Consejos de Participacin Social Estatales yMunicipales. Por ltimo, los CEPS encargados de la ejecucin del PEC en las escuelas.

En 2008, los recursos promedio otorgados a cada escuela PEC representaron 2.67% del presupuestopromedio de una escuela de educacin bsica, como se muestra en el Cuadro 13. Este presupuesto incluyelos salarios de los maestros y los gastos de operacin de las escuelas, los cuales no estn bajo la

administracin de los CEPS.

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Cuadro 13. Recursos del PEC por escuela, ciclo 2007-2008

Nmero de escuelas Millones pesos pesos/escuela

Gasto educacin bsica, 2007-2008 194,071 303,026 1,561,417

PEC 2008-2009 39,224 1,632 41,614

% de recursos PEC 2.67Fuente:Elaboracin propia con datos de la SEP y reglas de operacin del PEC 2009.

La ampliacin de la cobertura del PEC ha tenido como consecuencia una disminucin de los recursospromedio asignados a cada escuela como se muestra en el Cuadro 14. Estos recursos se asignan aproyectos escolares administrados por los CEPS de cada escuela y alrededor de estos proyectos se requierea los CEPS que elaboren planes de largo y corto plazo para mejorar la calidad educativa.

Cuadro 14. Aportaciones promedio para cada escuela del PECFases Millones pesos Escuelas atendidas

Aportacin promediopor escuela atendida

PEC I (2001-2002) 493.5 2,239 $220,411PEC II (2002-2003) 1,504.0 9,780 $153,783PEC III (2003-2004) 1,566.7 15,578 $100,569PEC IV (2004-2005) 1,594.2 21,824 $73,047PEC V (2005-2006) 2,099.1 37,692 $55,691Fuente:Evaluacin externa del PEC 2006 (Bracho, 2006).

Sindicato y federalizacin

El SNTE es la mayor agrupacin sindical de maestros de educacin pblica. Se estima que el SNTEafilia a un milln de trabajadores que incluyen docentes en servicio, directores de escuela, supervisores,ATP y trabajadores administrativos.

Con la federalizacin de la educacin bsica, a principios de la dcada de 1990, las relacioneslaborales de los trabajadores del sistema anteriormente federal fueron asumidas por los gobiernos estatales.Estos por su parte tenan sus sistemas de educacin estatal. El SNTE estaba formado por seccionessindicales que agrupan a trabajadores federales o a trabajadores estatales. Esta situacin no se modific conla federalizacin. Es decir, los maestros siguieron manteniendo sus respectivas secciones sindicales.Adems de las razones polticas, existan diferencias salariales y en prestaciones entre las secciones lo cualcontribuy a que no se fusionaran.

Percepciones pblicas sobre la educacin

En una encuesta elaborada por la UNAM (2007) se analiz la opinin de padres de familia, directoresy docentes sobre la calidad de la educacin que se imparte en Mxico, as como de las funciones directivas.

El Cuadro siguiente muestra la opinin de los directores del sistema pblico y privado sobre laeducacin que se imparte en Mxico. La encuesta public los porcentajes de los directores que opinaronque la educacin que se imparte est bien o muy bien. Como puede apreciarse, el grado educativo con lapeor reputacin entre los directores es la secundaria, seguido de la primaria. Esto es porque solo 61% delos directores de secundarias pblicas opinaron que la educacin que se imparte est bien o muy bien, loque significa que otro 39% no comparte esa opinin. En el caso de los directores de primarias pblicas,

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69% opinan que la educacin que se imparte est bien o muy bien, lo que significa que 31% no comparteesa opinin.

Cuadro 15. Calificacin de Directores sobre la educacin que se da en Mxico,Porcentajes: bien/muy bien

Directores depreescolar

Directores deprimaria

Directores desecundaria

Directores deeducacin media

Nivel Privado Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado PblicoPreescolar 73 82 72 75 78 71 71 76Primaria 53 62 55 69 56 61 47 55Secundaria 40 55 43 54 49 61 36 40Fuente:UNAM (2007).

En el mismo estudio, los maestros del sistema pblico y privado de educacin opinaron que hayproblemas graves en la secundaria pero tambin en la primaria. Esto porque 65% de los Maestros deprimarias pblicas encuestados respondieron que la educacin que se imparte est bien o muy bien pero35% tienen otra opinin. Una tendencia muy similar ocurre en las secundarias pblicas.

Cuadro 16. Calificacin de Maestros sobre la educacin que se da en Mxico,Porcentajes bien/muy bien

Preescolar Primaria Secundaria Educacin mediaNivel Privado Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado Pblico

Preescolar 78 86 75 79 74 84 75 82

Primaria 60 72 58 65 49 66 53 58Secundaria 54 64 46 60 49 63 41 34Fuente:UNAM (2007).

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III. LA GOBERNABILIDAD DE LAS ESCUELAS Y EL LIDERAZGO

Definicin de liderazgo en el sector educativo.

El PND seal que un reto inmediato para el liderazgo escolar es, por un lado, revertir el nfasis quela gestin escolar coloca en los aspectos administrativos del proceso educativo, y por otro lado, impulsarlos factores que pueden incidir en el aprovechamiento acadmico: entre ellos el trabajo colectivo paraconvertir a las escuelas, como organizaciones complejas que son, en comunidades de aprendizaje. Es decir,el PND est sealando que es necesario cambiar un estilo de liderazgo administrativo (Administrativeleadership) por un liderazgo de asesora (Instructional leadership) como sealan los estudios Mejorar elLiderazgo Escolar (2009a) y TALIS (2009b) de la OCDE .

El antecedente de la propuesta para cambiar los estilos de liderazgo en la gestin escolar se encuentraen el PEC, creado en 2001. Este programa incluye como uno de sus componentes el liderazgo distribuidoentre varios actores. El PEC reconoce en sus reglas de operacin que la falta de un liderazgo efectivo de

directores, supervisores, y jefes de sector es uno de los factores que obstaculizan el logro educativo. En losestndares de desempeo fijados por e