Significado de la jerarqua normativa en elSistema jurdico

Juan Manuel Tern Contreras

Se argumenta que el criterio de jerarquizacin de las normas del sistema jurdico consiste en la regulacin de la creacin de unas normas por otras y que el sistema jurdico trata de mantener una congruencia lgica entre las normas que regulan la creacin de otras y estas ltimas, pero sin que tal congruencia sea indispensable para la validez de las normas creadas conforme a un procedimiento regulado. Finalmente se explora el sentido de tales criterios y conceptos en el derecho mexicano.

The criterion of the hierarchy of rules in the legal system consists on the regulation of creating rules /rom other rules and that the legal system tries to maintain a logic congruence among the rules that reglate their creation; however that congruence is not indispensable for validating the rules created according to a regulated process. Finally, the sense of such criteria and concepts ofMexican law is explored.

Sumario: I. Jerarquizacin normativa esttica y dinmica. / II. Jerarquizacin nominal automtica. /III. Implicaciones de la jerarqua normativa. / IV. Congruencia lgica y jurdica entre normas. /V. Leyes de mayor jerarqua en Mxico. / VI. Los tres mbitos normativos en el sistema federal. /

Conclusiones.

I Jerarquizacin normativa esttica y dinmica

El tema de la jerarqua normativa en general segn el jurista Hans Kelsen- admite anlisis desde el punto de vista esttico y desde el punto de vista dinmico.1 El enfoque esttico se puede aplicar cuando el sistema normativo se contempla como un sistema esttico, en el cual las normas inferiores se derivan de las superiores mediante una operacin intelectiva que infiere la norma inferior de la superior en una relacin como la que se da entre el gnero y la especie. En esta operacin se considera que la norma inferior ya se encuentra implicada o contenida de manera implcita en la norma superior. Por ejemplo, la norma moral que manda amar

al prjimo da lugar a derivar una norma inferior que prohbeinjuriar al prjimo.2 Desde el punto de vista dinmico -y el Derecho, en tanto que sistema normativo, es dinmico- la situacin de relacin jerrquica entre las normas de un sistema es diferente. En este caso, el vnculo entre norma inferior y superior no se establece por derivacin intelectiva. Como en un sistema normativo dinmico las normas inferiores son creadas mediante la aplicacin de las normas superiores por alguien facultado para ello -por una "autoridad", o ms propiamente un "rgano" (que puede o no ser autoridad)-; la jerarqua se establece por medio de la regulacin del acto creador de la norma inferior por la norma superior.3 Es regulacin de la creacin de una norma por otra, que se actualiza mediante actos especficos de aplicacin de la norma supe-

1. Vase KELSEN, Hans, Teora general del Derecho y del Estado,textos universitarios, UNAM, Mxico, 1988, pp. 131-133.

2. Op. cit.3. Op. cit, p. 146.

rior, la regulacin (por la norma superior) puede referirse al rgano (el quin) que puede crear la norma inferior, mediante qu procedimiento o mecanismo puede crear la norma inferior (el cmo) o al contenido posible de la norma inferior (el qu).4 A ttulo de ejemplo, las leyes orgnicas de los poderes judiciales normalmente se refieren a quines pueden emitir las normas jurdicas que conocemos como "sentencias"; y, a travs de lo que llamamos definicin de competencias, lo hacen de manera detallada en cuanto a materias, jurisdicciones territoriales, etc. Los cdigos o leyes procesales normalmente se abocan a precisar el cmo se deben crear las sentencias judiciales, a travs de qu procedimiento se deben emitir, y as tambin, a travs de lo que llamamos requisitos de las demandas y contestaciones, pruebas, plazos, alegatos, apelaciones, etc., nos indican el cmo de manera muy detallada. Los cdigos y leyes que llamamos "civiles" y "penales" nos precisan el qu pueden contener las sentencias que se emitan por los rganos judiciales facultados y mediante los procedimientos de rigor. Tenemos as, en sntesis, lo orgnico (quin), lo adjetivo o procesal (cmo) y lo substantivo (qu) en el nivel de la ley, o sea de normas generales, respecto de la creacin de sentencias, o sea.de normas individualizadas.

Claro que la relacin jerrquica entre normas del sistema jurdico no se agota en relaciones entre normas generales y normas individualizadas. Tambin tenemos esos vnculos de jerarqua entre normas generales de mayor jerarqua que regulan la creacin de normas, tambin generales, de inferior jerarqua. Es el caso, por ejemplo, de las normas constitucionales que regulan al rgano legislativo (quin), el procedimiento legislativo (cmo) y ciertos aspectos de los contenidos (qu) de las leyes y cdigos, como puede ser la prohibicin de ciertas penalidades.

II. Jerarquizacin nominal automtica

En lo anterior se est planteando un criterio concreto para jerarquizar las normas del sistema jurdico, conforme a la experiencia del funcionamiento de dicho sistema. Pero, manera de ejercicio de clarificacin del criterio propuesto y exclusin de otros criterios aparentes pero imprecisos, me gustara preguntar si como al jerarquizar en el derecho nos

orientamos en primer trmino por la denominacin acostumbrada de ciertos instrumentos normativos, no podramos adoptar el nombre con el que se bautice el cuerpo normativo al que pertenece una norma, como el criterio de jerarquizacin. Esto aparece de inmediato como algo absurdo, la jerarqua de una constitucin no puede variar simplemente porque se nos ocurra denominarla "manual de organizacin poltica" de tal o cual pas en tono peyorativo, ni un reglamento de trnsito adquiere mayor jerarqua normativa porque se le denomine "Suprema Ordenanza de la Muy Noble Ciudad X para la Circulacin de los Vehculos, los Honorables Peatones y otros Respetables Transentes". Sin embargo, hay que tener en cuenta que el nombre acostumbrado de los cuerpos normativos tiende a corresponder automticamente en nuestra imagen mental, introyectada por hbito, a determinado nivel jerrquico en la escala del sistema normativo. Esta automaticidad habitual es uno de los principales obstculos a la clarificacin lgica del funcionamiento del criterio propuesto el de la regulacin de la creacin de unas normas (las superiores) por otras (las inferiores)- o sea, el criterio que nos permite ubicar la jerarqua de cualquier norma del sistema respecto de cualquier otra norma del sistema acudiendo a la pregunta sobre cul de ellas regula la creacin de la otra y, cuando no hay tal relacin, tambin nos permite concluir que no hay relacin de jerarqua entre dichas normas, o sea que ambas se encuentran en el mismo nivel, la una respecto de la otra y viceversa.

III. Implicaciones de la jerarqua normativa

Cmo puede intuirse, el asunto se comienza a complicar. Por qu? Porque con el criterio ms preciso, que denominar de "regulacin de la creacin", ubicamos necesariamente en cierto nivel jerrquico, cuerpos normativos que estamos acostumbrados a ubicar en un nivel jerrquico diferente, atendiendo a la automaticidad habitual que su denominacin nos sugiere. Por ejemplo, las leyes que regulan el proceso electoral, en la medida en que se refieren a la integracin de los rganos que crean las leyes, puede considerarse que forman parte de las normas que regulan la creacin de stas; en esa medida participan de una jerarqua superior a las leyes y, por lo tanto, se encuentran en un nivel similar al de las normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo. Algo similar puede decirse de los reglamentos de debate parlamentario que regu-

4. Op. cit., pp. 146-158, 171-174.

lan el procedimiento para la discusin y aprobacin de las leyes en las cmaras de diputados y de senadores. Que una ley o cdigo, o un reglamento, as designados, puedan tener una jerarqua normativa similar a la de normas constitucionales es algo que choca contra nuestros hbitos automticos de ubicacin jerrquica de los cuerpos normativos y de las normas jurdicas en funcin de su denominacin.

IV. Congruencia lgica y jurdica entre normas

Si podemos tener ms o menos claro el criterio de jerarqua de regulacin de la creacin y, poco a poco, podemos acostumbrarnos a abandonar el hbito automtico de jerarquizar las normas jurdicas en funcin del nombre del cuerpo normativo del que forman parte, surge despus otro problema en relacin con la cuestin de jerarqua en el sistema jurdico. La regulacin de la creacin de las normas inferiores por las normas superiores, implica en el sentido lgico-jurdico, que no puede darse ninguna incongruencia entre las normas de jerarqua inferior y las de jerarqua superior. De otra manera, dnde quedara esa regulacin de la creacin?5 Adems, eso es lo que corrobora la experiencia en el funcionamiento del sistema jurdico. Es decir, por ms que varen las opiniones de expertos y legos acerca de la congruencia entre ciertas normas del sistema y las normas superiores que regulan la creacin de las primeras, el hecho es que mientras sea vlida una norma inferior determinada, su validez implica, como a fortiori lgico-normativo, que la norma inferior vlida es congruente con la superior o superiores que regulan su creacin. En el sentido lgico-normativo, una ley slo es inconstitucional, o sea incongruente con la Constitucin que regula su creacin, si as lo ha establecido un rgano revisor de la constitucionalidad de las leyes facultado para ello; de otra manera, todas las opiniones del mundo, por elevada que sea la estatura de los juristas que las emiten, sobre la inconstitucionalidad de una ley, son solamente opiniones que no invalidan la ley ni, por lo mismo, determinan que es normativamente incongruente con la Constitucin que regula su creacin.

Esa situacin lgico-normativa subsiste a pesar de lo absurdas que sern las resoluciones, o la falta de ellas, que mantienen la validez de ciertas normas como congruentes ipso jure con las normas supe-

5. Op. cit., pp. 1X2-192.

riores que regulan su creacin. Es evidente que desde un punto de vista de poltica jurdica, ya no lgico-normativo, resulta muy insatisfactorio un sistema que admite la abundancia de absurdos de congruencia entre normas superiores e inferiores. Por ello surgen en el derecho un sinnmero de mecanismos cuyo propsito es reducir al mnimo los absurdos, o garantizar el mximo de congruencia lgica entre las normas de grado inferior y las de grado superior que regulan su creacin. Este es el propsito de los sistemas de revisin jerrquica y anulacin en el derecho administrativo,6 de apelacin en el derecho procesal7 y de amparo en el derecho constitucional. Los mecanismos abocados a maximizar la congruencia lgica de la fatal congruencia lgico-normativa varan en sus caractersticas, segn la materia y el nivel normativo de que se trate. Adems, esos mecanismos no se reducen a los procedimientos obviamente destinados a verificar directamente esa congruencia lgica de carcter sustantivo como los indicados, sino que incluyen mecanismos indirectos como los que exigen cierta competencia tcnico-legal en los jueces y los que garantizan la autonoma e independencia en las decisiones de stos. La divisin de poderes del Estado, para equilibrarlos polticamente, de manera indirecta cuando se refiere al Poder Judicial, tiene como un fin importante esa congruencia lgica. Se busca en la judicatura el mnimo de contaminacin poltica y el mximo de imparcialidad y competencia jurdica para apoyar el propsito de congruencia lgica entre normas de inferior jerarqua y normas de mayor jerarqua.

Pero no siempre existen esos mecanismos destinados a garantizar la congruencia lgica al mximo, por lo menos en trminos de las opiniones predominantes. Hay muchas situaciones en las cuales pueden darse incongruencias lgicas flagrantes entre norma superior e inferior, sin que exista ningn mecanismo de salvaguarda que permita revisar la incongruencia lgica; opera la fatal lgica-jurdica del absurdo lgico. En otras ocasiones, existe el mecanismo que directamente pretende garantizar la congruencia lgica, pero en la prctica nadie tiene un inters real en impugnar la incongruencia lgica por razones de conveniencia, costo, incertidumbre, etc. Este es el caso, por ejemplo, de las disposiciones generales que dictan las autoridades administrativas sin facultad constitucional legtima para

6. Vgr. Ley Federal de Procedimiento Administrativo, artculos 83-96 y Cdigo Fiscal de la Federacin art culos 197-250.

7. Vgr. Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, sirls. 23I-25X yCdigo Federal de Procedimientos Penales, artculos 363-391.

ello, puesto que la facultad reglamentaria la reserva la Constitucin al titular del Ejecutivo. Si, como con frecuencia ocurre, por ejemplo, en la materia tributaria federal, esas disposiciones en realidad son ms ventajosas que la ley para los particulares destinatarios de ambas normas, stos no tienen ningn inters en impugnar de inconstitucionales las disposiciones generales emitidas por autoridades administrativas constitucionalmente incompetentes para ello.8

En ciertos casos resulta muy complejo en lo poltico y en lo operativo establecer mecanismos de garanta de congruencia lgica. Pinsese por ejemplo en las dificultades para comprobar la congruencia constitucional del procedimiento legislativo en la expedicin de una ley determinada, para garantizar la regularidad del procedimiento conforme al artculo 72 constitucional, la Ley Orgnica del Congreso, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, y aun las normas del Cdigo Civil para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal9 que regulan la publicacin de las leyes federales. Son igualmente las cuestiones polticas las que con frecuencia han evadido los tribunales -con razones atendibles sin duda-para sustraerse a la revisin de la congruencia lgica entre normas superiores e inferiores en materia electoral.

Algunas de las situaciones que antes quedaban en el vaco, en cuanto a la posibilidad de revisin de congruencia lgica, ahora son materia de los procedimientos de controversia constitucional o de accin de constitucionalidad que prev el artculo 105 constitucional, los cuales en el contexto de nuestro anlisis constituyen otros mecanismos de garanta de congruencia lgica entre las normas de la Constitucin y las normas en las que procede disparar ese procedimiento. Estos procedimientos tienen sus limitaciones, sin embargo, ya que slo ciertos rganos ah sealados tienen la facultad de promover ese mecanismo revisor de congruencia lgica,10 no est disponible para cualquier agraviado como ocurre con el juicio de amparo.

El amparo, como mecanismo de garanta de congruencia es muy til sin lugar a dudas, pero bastante limitado en sus alcances porque la resolucin de incongruencia, la sentencia de amparo en el caso de leyes, slo opera para el promovente y no opera de manera universal, o crga omnes como ocurre en los pases de tradicin jurdica anglosajona, en los que el precedente jurisdiccional tiene, al nivel de la Suprema Corte de Justicia, un efecto erga omnes. En Mxico, an la jurisprudencia que se establece por cinco ejecutorias no interrumpidas, al nivel del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, es insuficiente para impedir que las autoridades administrativas y las legislaturas sigan aplicando leyes declaradas inconstitucionales por ese Pleno.11

La pretensin de congruencia lgica entre normas superiores e inferiores pone una gran presin a favor de la independencia del Poder Judicial frente a los otros dos poderes. Esto es deseable para asegurar esa congruencia, pero histrica y polticamente es muy difcil. La historia de pases con un Poder Judicial agresivo muestra cmo cuando la independencia del Poder Judicial lo ha llevado a confrontaciones con los otros poderes, sobre todo con el Ejecutivo, la independencia del Poder Judicial se ha puesto en serio riesgo. Esta cuestin en Mxico sigue siendo materia candente. Las reformas constitucionales de fines de 1994 parecen ir en la direccin de lograr un Poder Judicial Federal imparcial y autnomo y altamente competente, pero an estn pendientes los frutos esperados de las reformas y su aplicacin prctica. No ha ayudado al propsito el involucramiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en cuestiones netamente polticas como el incidente de Aguas Blancas en el estado de Guerrero, ni tampoco el desaseo en la publicidad de las recientes resoluciones de dicho alto tribunal en la cuestin del anatocismo. El desenlace de ello an est en el aire y no se ve cmo pueda desembocar en una secuela institucional y normativa congruente en el sentido lgico y de razonabilidad poltica.

Por otra parte, sin esfuerzos efectivos por garantizar la congruencia lgica de que hablamos, que implican de manera indispensable un Poder Judicial competente, imparcial e independiente, la idea de la jerarqua jurdica se reduce a mera demagogia ideolgica.

11. Vase Ley de Amparo, articulo 192.8. Es el caso de la clebre "Resolucin Miscelnea Fiscal" que emite la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con fundamento en el inciso g) de la fraccin I del artculo 33 del Cdigo Fiscal de la Federacin, que faculta a las "autoridades fiscales" para "publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carcter general, agrupndolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes;...".

9. Artculos 3o y 4o.10. Como puede consultarse en la disposicin constitucional indicada,

Slo determinadas autoridades y funcionarios gubernamentales, ascomo los partidos polticos registrados estn legitimados para incoar dichos procedimientos.

V. Leyes de mayor jerarqua en Mxico

En esta materia de la jerarqua normativa, vale la pena considerar una disposicin constitucional que toca directamente la cuestin. Me refiero al artculo 133, que establece la supremaca de la Constitucin y de las leyes emanadas de ella que expida el Congreso de la Unin. Esta frmula no tiene problema por lo que hace a la Carta Magna; nadie desconoce su carcter de normatividad suprema del sistema jurdico mexicano. El problema surge con la expresin relativa a las leyes emanadas de la Constitucin que expida el Congreso de la Unin.

Algunos piensan que se trata de cualquier ley que emita el Congreso,12 lo cual a otros les parece absurdo, puesto que dara al traste con el sistema federal.13 Si cualquier ley del Congreso puede invadir impunemente la esfera legislativa local, deja de tener sentido el sistema de facultades expresas y limitadas a la autoridad federal y el consecuente sistema de mbitos materiales de competencia diferentes entre autoridades federales y locales. Pero en esta ltima opinin, avalada por el artculo 103 constitucional, que en sus dos ltimas fracciones admite conflictos entre normas federales y locales, que arbitraran los tribunales federales, cules son esas leyes emanadas de la Constitucin, que ameritan una jerarqua superior a las leyes locales? Si no son las leyes federales a secas, entonces cules son?

Para apuntar soluciones a esa cuestin esencial de la jerarquizacin normativa en el derecho mexicano es preciso analizar cul es la estructura de la distribucin de mbitos materiales normativos en el sistema federal.

VI. Los tres mbitos normativos en el sistema federal

Hay una idea errnea ampliamente difundida, an entre abogados expertos, de que en el sistema federal slo existen dos mbitos normativos -el federal y el local o estatal- y, peor an, de que la diferencia entre ambos es de carcter territorial. Esta ltima confusin se puede detectar claramente, incluso, en el primero de los artculos de los c

digos Civil y Penal para el Distrito Federal en Materia del Orden Comn y para toda la Repblica en Materia Federal y, como ya se ve, la confusin referida se hace presente desde la denominacin misma de dichos cdigos.

El error de tal consideracin reside en que se olvidan dos cuestiones clave: la primera es que para precisar los mbitos federal y local, es indispensable un tercer mbito normativo de mayor nivel que determine los linderos de cada uno de los dos primeros mbitos mencionados (el federal y el local); la segunda cuestin es que! la definicin de tales mbitos es ante todo de carcter material y no territorial. Muchas normas de origen local o estatal se aplican ms all del mbito territorial de cada Estado, incluso ms all del mbito territorial de la repblica,14 al igual que ocurre con normas de carcter federal.15 El tercer mbito olvidado, pero lgicamente indispensable, a que me refiero es el de. la Constitucin, por ejemplo, en los_artculos 73 ( y 124 que dan la pauta bsica para la distribiicin de mbitos materiales de normacin entre las autoridades federales y las locales: facultades expresas las de las primeras y todas las dems atribuidas a las segundas. Tambin se detecta ese tercer mbito en el artculo 103 constitucional, en sus fracciones I y III. que faculta a los tribunales federales para resolver los conflictos de invasin de soberanas entre autoridades federales y locales; conflictos que slo se pueden resolver a la luz del tercer mbito normativo que deslinda las materias propias de lo federal y de lo local.

Lo que propongo entonces, respecto de las leyes emanadas de la Constitucin, que son jerrquicamente superiores a las leyes locales y, sin duda, a las federales, son las leyes relativas a ese tercer mbito que podemos identificar como nacional o general. Dara distinguirlo tanto del mbito federal como del mbito local.

Sonr leyes pertenecientes a ese tercer mbito normativo laXey de Amparo y las partes de la Ley Federal del Trabajo que norman a detalle las garantas sociales del trabajo. Esta ltima ley incluye, desde luego, normas de carcter local y federal.

Una caracterstica clara del sistema federal es que las leyes locales y federales no pueden guardar relacin jerrquica entre s sino que se trata de mbitos normativos diferentes, en los que ni las leyes federales pueden pretender regular la creacin de las leyes locales, ni a la inversa. Entonces, cuando

12. Vgr. GARCA MAYNEZ, Eduardo, Introduccin al estudio del Derecho,Ed. Porra, S.A., Mxico, 1995, pp. 86-88.

13. Vgr. VILLORO TORANZO, Luis, Introduccin al estudio del Derecho, Ed. Porra, S.A., Mxico, 1994, p. 310.

14. Vgr. Las relativas al estado civil de las personas. 15. Vgr. Cdigo Penal Federal, artculo.4.

una ley aparentemente federal, por haber sido expedida por el Congreso de la Unin, impone vlidamente requisitos sobre el qu, el cmo y el quin respecto de la creacin de normas locales, ello slo puede ocurrir legtimamente cuando estamos en el tercer mbito material de carcter nacional o general. Hay diversas leyes que pretenden tener este carcter al declararse leyes generales, reglamentarias de preceptos constitucionales u orgnicas. Pero en cada caso es preciso verificar la situacin y determinar si, en efecto, la materia regulada es de carcter nacional y est facultado el Congreso para legislar en esa materia con tal carcter.16

Se observa que en los casos en que legtimamente un rgano normalmente federal acta como rgano general o nacional, vgr. el Congreso de la Unin al expedir la Ley de Amparo, o la Suprema Corte de justicia de la Nacin al resolver la constitucionalidad de una ley federal o estatal, estamos en presencia de un rgano aparentemente nico (federal) en el sentido normativo, pero que en realidad se desdobla orgnicamente en dos: uno federal (normal) y uno nacional o general (excepcional). Es similar al desdoblamiento del Congreso de la Unin en legislatura federal (normal) y legislatura local del Distrito Federal (excepcional); carcter este ltimo que todava tiene el Congreso de la Unin en las pocas materias an reservadas que no se han atribuido a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Conclusiones

1. Aunque habitualmente la denominacin de los cuerpos e instrumentos normativos nos orienta sobre su jerarqua relativa, el criterio de jerarquizacin en el sistema jurdico es la regulacin de la creacin de una norma por otra.

2. El criterio de jerarquizacin entre normas jurdicas implica que las leyes electorales y los reglamentos de debates parlamentarios tienen rango constitucional porque participan en la regulacin de la creacin de normas legislativas.

3. La congruencia lgico-normativa fatalmente necesaria entre norma superior e inferior no implica congruencia lgica entre ellas, pero hay diversos mecanismos del sistema jurdico cuyo objetivo es maximizar esa congruencia lgica.

4. En Mxico, despus de la Constitucin, las leyes de mayor jerarqua son las que corresponden a un tercer mbito material, que podemos llamar nacional o general, y que existe adems de los mbitos normativos local y federal en el sistema federal.

5. La existencia del mbito material de carcter nacional o general en el sistema jurdico federal implica con frecuencia el desdoblamiento eventual de rganos legislativos y jurisdiccionales federales en rganos de carcter nacional o general.

16. Vgr. La Ley Federal de Derecho de Autor que pretende ser reglamentaria del artculo 28 constitucional (artculo Io), no obstante que la materia autoral no est conferida al rgano legislativo federal.