4. los factores determinantes de la actividad del …

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Público. 1

4. LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA ACTIVIDAD DEL SECTOR PÚBLICO. Bibliografía básica de referencia.

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Editorial, Barcelona, 1974. Walters, Stephen J. K.: Enterprise, Government and the Public. McGraw-Hill, Inc.,

1993.

4.1. El análisis económico de los procesos políticos. Se persigue una aproximación al proceso político de toma de decisiones desde la perspectiva económica a partir de dos grandes vertientes teóricas estrechamente vinculadas entre sí:

La Teoría de la Elección Social trata del análisis de las reglas de decisión colectivas en el contexto de la problemática de la agregación de las preferencias individuales. Ello nos lleva al estudio de:

o La influencia del sistema democrático en la fijación del nivel de gasto público, o

del nivel y tipo de carga impositiva. o La incidencia de las preferencias de los ciudadanos en este tipo de decisiones.


o La posibilidad de concebir procedimientos democráticos que reflejen mejor las preferencias o que permitan la adopción de decisiones de un modo más eficaz.

La Teoría de la Elección Pública se orienta hacia el análisis del comportamiento de

los votantes, políticos, grupos de presión y burócratas en el ámbito de los procesos de intercambio que se producen entre dichos agentes. Este enfoque conduce a centrarse en:

o Los factores, habitualmente de carácter institucional, que explican las decisiones

y comportamientos políticos poco eficientes desde el punto de vista económico.

4.1.1. El estado moderno y la democracia representativa: la Hacienda Pública democrática.

4.1.1.1. Diferencias entre los mecanismos privados y públicos para asignar recursos.

En los mercados de bienes privados el sistema de precios actúa como un eficaz sistema de información para consumidores y productores. El mercado irá alcanzando distintas situaciones de equilibrio entre oferta y demanda a tenor de las variaciones en las preferencias de los consumidores (que conllevan, por ejemplo, desplazamientos de la demanda en respuesta a variaciones en los precios) o en las funciones de producción de los productores (que suponen, por ejemplo, cambios en la oferta a resultas de alteraciones en los costes productivos por aplicación de mejoras tecnológicas o por modificaciones en el precio de los factores productivos).

En el sector público, por el contrario, es el proceso político el que determinará las

decisiones de orden económico que atañen a la asignación de los recursos públicos.

A través del esquema siguiente se pueden percibir los múltiples procesos de interacción y transacción que imperan en la esfera política, buena parte de los cuales tienen su última razón de ser en la dificultad que conlleva la revelación de las preferencias de los ciudadanos y su incorporación al proceso político.


Parlamento

Partidos Oposición Gobierno Grupos de Presión Burocracia Votantes

Preferencias (Moldes Teo, Enrique: Elección Pública. Hacia una Teoría de los Fallos Colectivos. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1987)

Las diferencias, por tanto, entre el sector público y el mercado consisten en que:

o No existe un cauce tan eficaz como el sistema de precios que regula el funcionamiento del mercado para revelar las preferencias de los ciudadanos sobre los distintos tipos de bienes.

o En el mercado los agentes saben lo que quieren, en el sector público, en el

marco de la democracia representativa, el político presupone o interpreta lo que prefieren sus electores. Pero incluso en el marco de una hipotética democracia directa o plesbicitaria, donde los ciudadanos adoptan las decisiones políticas sin la intermediación de los políticos profesionales, será necesario acudir a alguna regla de agregación de las preferencias insividuales para interpretar las decisiones colectivas. Por otro lado, se suele reconocer que si el sistema democrático es débil y la sociedad civil poco cohesionada, con escasas instituciones independientes del poder político, la distancia entre las decisiones políticas y las preferencias individuales se agranda considerablemente, ya que en estas circunstancias las vías de comunicación entre ciudadanía y políticos son muy limitadas.

o En el mercado las decisiones se adoptan de modo individual y en el sector

público de forma colectiva. El carácter colectivo de las decisiones políticas conduce al problema de conciliar opiniones y preferencias diferentes y a la cuestión de valorar cuál es el mejor sistema de votación o, de manera más genérica, cuál es el mejor diseño institucional para una democracia eficaz. Así tenemos que cabrían distintos niveles de opciones en cuanto a las reglas de votación (unanimidad, mayoría absoluta, mayoría simple, cuenta de Borda, etc.), sistemas electorales (mayoritarios, proporcionales o mixtos; que privilegian el factor territorial o que lo hacen con el poblacional), organización territorial del poder (centralizado o descentralizado; unicameral o bicameral), grado de


concentración del poder político (gobiernos de un solo partido o de coalición de partidos; sistema bipartidista o multipartidista; dominio del ejecutivo sobre el legislativo o equilibrio de poderes entre ambos; competición entre los grupos de presión o sistema corporativista de grupos de interés; constituciones flexibles o constituciones rígidas difícilmente modificables; poder legislativo inapelable o tribunales constitucionales de última instancia; bancos centrales independientes o dependientes del ejecutivo). Cada una de estas opciones institucionales presentan resultados distintos en el terreno de los logros económicos y sociales. (Lijlhart, Arend: Patterns of Democracy. Yale University Press, 1999)

4.1.1.2. La interpretación económica de los procesos políticos.

El enfoque general consiste en concebir los procesos políticos como procesos de intercambio, como ámbito de transacciones. La interpretación económica de los procesos políticos se asienta en tres pilares, de los que se deriva su potencia de análisis y, al mismo tiempo, sus limitaciones:

El individualismo metodológico. Se aborda el estudio de las organizaciones políticas desde la perspectiva de los individuos que las componen. No hay racionalidad social independiente de la racionalidad de los individuos. En este sentido, la paradoja del voto propia de los sistemas de votación por mayoría, es decir, cuando existe la posibilidad de resultados distintos y que se repiten cíclicamente, no merecería tal calificativo si consideramos que no existe un supra-individuo social.

El modelo del homo economicus. La versión restrictiva de este modelo nos habla de

un individuo que busca maximizar una función de utilidad que depende básicamente de la riqueza neta. En la versión laxa, el individuo busca también maximizar la función de utilidad pero no es posible identificar todas sus componentes. Esto es, cabrían otros factores en la función de utilidad que no tienen que ver exactamente con la riqueza o posesión de bienes materiales, sino que podrían ser variables relacionadas con el prestigio, el poder, el reconocimiento y la aceptación social, etc.

La perspectiva que proporciona el modelo del homo economicus posibilita la búsqueda de mejores diseños de las instituciones sociales en los cuales se minimice el recurso a los valores éticos y morales, que constituyen un bien escaso, de forma que la búsqueda del beneficio egoísta interfiera lo menos posible en los resultados de las instituciones públicas. Es llamativo que este enfoque esté bastante ausente en el debate social sobre la corrupción política, que tiende a tratar este problema como un problema esencialmente moral, dando por supuesto que los valores éticos deben predominar a pesar de la existencia esquemas institucionales que pueden propiciar lo contrario. No obstante, el modelo del homo economicus conduce a ciertos callejones sin salida, que se manifiestan en los dilemas de la justicia distributiva o en los dilemas sobre los mecanismos de decisión colectiva, que pone de relieve el Teorema de la Imposibilidad de Arrow. Estas problemáticas de naturaleza distributiva o político-institucional


requieren, para poder desarrollar estrategias sociales constructivas, echar mano de otro tipo de valores y perspectivas morales y culturales distintas a las del frío y egoísta cálculo económico. Por ejemplo, en el ámbito organizativo es reconocida la importancia de los valores que alimentan la honestidad y la profesionalidad en los trabajadores responsables del servicio público. Estos valores no son mecánicamente sustituibles por meras reformas organizativas y de gestión basadas en el control del esfuerzo y en la remuneración según el rendimiento, aunque sin estas reformas el espíritu de servicio público se encuentra habitualmente en un terreno muy adverso para florecer. Asimismo, algunos analistas, situados en la esfera del republicanismo, hablan de que una de las principales debilidades de la democracia moderna reside en que sus instituciones están diseñadas de forma que pueden funcionar sin la participación activa de la ciudadanía en la política, es decir, son instituciones que al no contar con la intervención ciudadana, ni estimularla de forma expresa, favorecen la apatía y el abstencionismo políticos, así como el comportamiento de los políticos profesionales alejados de las necesidades e intereses ciudadanos.

Los procesos políticos como procesos de intercambio. La ciencia política clásica

concebía los procesos políticos como juegos de suma cero, de no cooperación entre rivales políticos, donde, necesariamente, unos grupos políticos ganan y otros pierden. La lucha política sería, en consecuencia, excluyente, y el poder político, asimismo, excluyente. No habría, entonces, posibilidad de ganancias mutuas.

La interpretación económica contemporánea de la política tiende a concebir los procesos políticos como juegos de suma positiva, procesos complejos donde existen potenciales ganancias a obtener del intercambio político. La política no sería tanto un ámbito de búsqueda de la “verdad política” (concepción clásica) como un espacio de reconciliación, acoplamiento y ajuste de intereses dispares de individuos y grupos sociales. Esta perspectiva de entender la política se ha visto reforzada hoy en día con la difusión de la idea de “gobernanza”. Aunque hay distintas formas de entenderla, según el grado de intervención en el proceso político que se considera apropiado para los distintos actores, una acepción extendida de la gobernanza es la de considerar que la gestión política debe ser ante todo relacional. Esto es, la acción política debe buscar su eficacia facilitando la comunicación, la negociación y el acuerdo entre los distintos actores sociales, y no sólo de aquellos que están mejor organizados, a través de un proceso participativo continuo que no se limite a la realización periódica de elecciones generales. En este contexto, las instituciones tienen una importancia primordial precisamente porque son las convenciones o normas formales e informales, y los mecanismos que aseguran su aplicación, que canalizan los intercambios políticos (Douglass North). Las instituciones constituyen el terreno de juego en el cual tiene lugar el intercambio político y como tal nunca suponen un factor neutral. Las instituciones políticas determinan la asignación o distribución del poder político de iure, que hay que diferenciar del poder político de facto, el cual puede estar determinado por factores económicos o militares ajenos a las propias instituciones políticas.


El diseño institucional es la vía más significativa para tratar de minimizar los costes de transacción que conllevan los procesos políticos. Las instituciones políticas resultan así de los diferentes intentos de hacer frente a los costes de transacción en el ámbito político: los problemas de credibilidad y de compromiso de los decisores políticos, los problemas de agencia o representación que conllevan posibilidades de azar moral y oportunismo, las dificultades para mitigar y controlar las asimetrías informativas que provocan estas situaciones, etc. Controlar y asegurar la aplicación de lo acordado es mucho más difícil en el mercado político que en los mercados privados, debido a la naturaleza colectiva de los procesos, que se refleja en la naturaleza de lo que se intercambia (votos por promesas políticas, recursos por medidas políticas, etc.) y en el hecho de que la competencia es mucho menos efectiva que en los mercados privados.

(Acemoglu, D., Johnson, S. y Robinson, J. (2004): Institutions as the fundamental cause

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republicanas. Autogobierno y libertad. Ediciones Paidós Ibérica, S.A. Salinas Sánchez, Javier (1991). Págs.: 17-37.)

INSTITUCIONES POLÍTICAS Y RESULTADOS POLÍTICOS: ¿CUÁLES SON LOS HECHOS MÁS SOBRESALIENTES?. 1. Introducción. (...) Las constituciones políticas parecen tener una gran influencia en el desarrollo de las políticas gubernamentales. A resultas de nuestro estudio empírico, hemos encontrado sorprendentes similitudes entre los regímenes presidencialistas y las reglas electorales mayoritarias. Ambas instituciones están asociadas con gobiernos pequeños, si los comparamos con sistemas parlamentarios y proporcionales. El efecto cuantitativo es particularmente grande y robusto para los regímenes presidencialistas y para el crecimiento de los gobiernos a lo largo del tiempo: hacia el final de nuestra muestra, los regímenes presidencialistas llegan a tener los tamaños de gobiernos menores con sólo cerca del 10% de gasto público sobre el PIB. La manera en que el gasto de los gobiernos reacciona a los acontecimientos políticos y económicos está también sistemáticamente correlacionada con las instituciones. Los sistemas presidencialistas y mayoritarios reaccionan de un modo más amortiguado y menos persistente respecto a las conmociones que afectan a la renta, si de nuevo los comparamos con los sistemas proporcionales y parlamentarios. Esto puede reflejar una composición diferente del gasto público (los programas sociales de transferencias tienden a ser menores en las democracias


presidencialistas y mayoritarias), o una diferente respuesta del proceso de decisión colectiva al cambio en las circunstancias económicas. La peculiar dinámica y las propiedades estocásticas del gasto gubernamental vienen también reflejadas en los déficit públicos, que son menores en términos absolutos y reaccionan menos respecto a las conmociones en las democracias presidencialistas y mayoritarias. Finalmente, los ciclos electorales en política fiscal son también dependientes del tipo de instituciones. En todos los países los ingresos fiscales bajan (como proporción del PIB) en el momento de las elecciones. Pero en los regímenes presidencialistas se observa también que el recorte en los gastos y los ajustes fiscales dolorosos se posponen hasta después de las elecciones. (...) 2. Motivación. ¿Porqué las instituciones políticas dan forma a la política económica?. La idea básica es que las decisiones políticas traen consigo conflictos entre diferentes grupos de votantes, entre votantes y políticos (problemas de agencia) y entre diferentes políticos. El modo en que estos conflictos son resueltos, y por tanto las políticas fiscales a que pueden dar lugar, dependen de las instituciones establecidas. Las constituciones políticas son como contratos incompletos. No imponen decisiones políticas específicas. Más bien, especifican cómo por medio de las elecciones se adquieren los derechos de control sobre las políticas y cómo pueden ser ejercitados en el curso de la legislatura. Por ejemplo, los votantes determinan qué políticos logran el poder para realizar decisiones políticas, pero ello está de manera crucial influido por las reglas electorales. Las decisiones políticas, a su vez, son hechas por los políticos electos, pero están influidas de forma fundamental por las normas para gobernar y legislar; lo cual constituye lo que los científicos políticos denominan tipo de régimen. (...) Reglas electorales. Las elecciones legislativas alrededor del mundo difieren en varias dimensiones. La literatura de la ciencia política enfatiza dos: el tamaño del distrito y la fórmula electoral. El tamaño del distrito determina simplemente cuantos legisladores adquieren un puesto en un distrito electoral. La fórmula electoral determina cuántos votos se transforman en puestos electos. Bajo la regla de pluralidad, solamente el individuo que ha conseguido la mayor porción de votos consigue el puesto por el distrito correspondiente, mientras que la representación proporcional premia a los partidos con puestos en proporción a sus respectivas cuotas de votos. (...) Consideremos primero el tamaño del distrito. Nuestros modelos predicen que influye en la composición del gasto público. Estudiemos una competición electoral entre dos partidos. Bajo este supuesto, distritos electorales más grandes propician la competición electoral induciendo a ambos partidos a buscar apoyos a través de amplias coaliciones en la población. Distritos electorales más pequeños, en cambio, encaminan la competición electoral hacia circunscripciones más estrechas y geográficas. Con distritos pequeños, lo típico es que un partido sea ganador seguro en algunos distritos y perdedor seguro en otros. La competencia electoral está así concentrada solamente en algunos distritos esenciales, y ambos partidos tienen fuertes incentivos para favorecer redistribuciones hacia tales distritos. Evidentemente, los programas amplios son más efectivos a la hora de encontrar un apoyo también amplio, y los programas específicos en conseguir un apoyo electoral acotado. Un ejemplo de gasto que beneficia a amplias coaliciones, y que no puede ser con comodidad un reclamo electoral adecuado en distritos restringidos, es el gasto en bienestar social, el cual se predice que crece con el tamaño del distrito. (...) Con distritos electorales grandes los legisladores representan principalmente a grupos socioeconómicos de la población, mientras que con distritos pequeños representan a grupos en localizaciones geográficas específicas. Por tanto, con distritos electorales grandes la política gubernamental se dirige hacia poderosos grupos socio-económicos, mientras que con distritos pequeños se orienta hacia grupos de peso significativo en determinadas localizaciones geográficas.


¿Y qué podemos decir acerca de la fórmula electoral?. Un efecto de la propiedad de la regla pluralista de que el ganador obtiene toda la ganancia es reducir al mínimo la coalición de votantes necesarios para ganar la elección. Bajo distritos de miembros únicos y pluralidad, un partido puede ganar con sólo el 25% del voto nacional: el 50% del 50% de los distritos. Bajo la representación proporcional plena se necesita el 50% del voto nacional; en este caso, los políticos son por ello inducidos a internalizar los beneficios políticos para un segmento grande de la población, lo cual les conduce a poner un énfasis más fuerte en los programas amplios que bajo los sistemas donde se aplica la pluralidad. (...) La fórmula electoral importa por una segunda razón. Bajo la regla de pluralidad los votantes escogen entre candidatos individuales. Bajo la representación proporcional escogen entre listas de partidos. Tales listas pueden diluir los incentivos para los individuos electos de hacer un buen trabajo, porque dichas listas conllevan una doble delegación: los legisladores individuales responden ante los partidos, quienes a su vez responden ante los votantes. (...) Sin embargo, los ciclos electorales oportunistas son más débiles bajo la regla proporcional tanto por lo que se refiere al gasto como a los impuestos. La razón es que la preocupación de los cargos electos sobre su carrera política personal es más fuerte bajo la regla de pluralidad y alcanza su punto más álgido antes de las elecciones. Incluso aunque estas dos características de las reglas electorales (fórmula electoral y tamaño del distrito) tienen lógicamente distintas consecuencias, están altamente correlacionadas a lo largo de los sistemas electorales imperantes en el mundo. De ahí que algunos sistemas puedan ser descritos como mayoritarios, aquellos, precisamente, que combinan pequeños distritos electorales con regla de voto pluralista. Los arquetipos aquí son las elecciones al parlamento del Reino Unido o al Congreso de Estados Unidos, donde el candidato que obtiene la mayor cuota de votos en un distrito logra el único puesto a ocupar. Algunos sistemas electorales son, por el contrario, decididamente proporcionales, combinan los grandes distritos electorales con la representación proporcional. Los arquetipos son las elecciones holandesas e israelíes, donde los partidos obtienen puestos en proporción a su cuota de votos en un único distrito electoral nacional. Aunque encontramos algunos sistemas intermedios, la mayoría de los países se sitúan con poca ambigüedad dentro de esta básica clasificación binaria. Además, y afortunadamente, las diferentes predicciones acerca de la tendencia en la composición del gasto público tienden a reforzarse una con otra. Así tenemos, que las elecciones proporcionales –con largos distritos electorales y representación proporcional- deberían asociarse con amplios programas y políticas de bienestar social generosas, e igualmente con débiles ciclos electorales. Una deficiencia de la reciente literatura teórica es que ha descuidado las implicaciones de la regla electoral en la estructura de partidos. Muchas contribuciones empíricas de científicos políticos tratan precisamente este aspecto (...), enfatizando que las elecciones mayoritarias están asociadas con un menor número de partidos. Por consiguiente, las reglas electorales pueden también dar forma indirectamente a la política a través de la estructura de partidos. De una parte, las elecciones proporcionales conllevan menores barreras de entrada para nuevos partidos que atienden a grupos específicos de votantes. De otro lado, los sistemas parlamentarios mayoritarios producen con mayor probabilidad gobiernos de un solo partido, mientras que los gobiernos de coalición son más probables bajo elecciones proporcionales. Las probables consecuencias de todo ello para la política económica han sido subrayadas en diversos estudios. Primero, (...) es probable que se produzcan equilibrios político-económicos con impuestos más altos bajo representación proporcional que bajo pluralidad. Segundo, la problemática de la distribución de los fondos comunes en el terreno de la política fiscal puede ser más aguda bajo gobiernos de coalición, (...) lo cual puede conducir a un mayor gasto público (...). Tercero, como las coaliciones gubernamentales tienen más jugadores con derecho a veto, la inclinación hacia el mantenimiento del estatus quo frente a conmociones adversas puede ser, en estas


circunstancias, más pronunciado. Cuarto, las crisis de gobierno son más probables, y sin duda empíricamente más frecuentes, bajo elecciones proporcionales, lo cual puede traer consigo una mayor miopía política y mayores déficit (...). Quinto, las grandes oscilaciones en las preferencias ideológicas de los gobiernos como resultado de las elecciones son menos probables bajo gobiernos de coalición. (...) las coaliciones gubernamentales (y, por tanto, las elecciones proporcionales) se correlacionan con ciclos partisanos menos pronunciados después de las elecciones. (...). Tipos de regímenes. Existen dos aspectos cruciales en el régimen legislativo que afectan a los poderes sobre la legislación, es decir, a las capacidades para realizar, enmendar o vetar propuestas políticas. El primero se refiere a la separación de esos poderes entre los diferentes grupos políticos y organismos. El segundo afecta al mantenimiento de los poderes; en particular, a si el ejecutivo necesita la confianza sostenida por una mayoría en la asamblea legislativa. Como en el caso de las reglas electorales, los regímenes reales se sitúan sin ambigüedades dentro de una cruda clasificación en dos vías con relación a estos aspectos. Los regímenes presidencialistas típicamente tienen separación de poderes, entre el presidente y el Congreso, pero también entre los comités del Congreso que ostentan importantes poderes de proposición (fijación de agendas) en diferentes esferas de la política (como en Estados Unidos de América). Pero estos regímenes presidencialistas no exigen un requerimiento fuerte de confianza: el ejecutivo puede mantener sus poderes sin el apoyo de la mayoría del Congreso. En regímenes parlamentarios los poderes de proposición sobre la legislación están, en cambio, concentrados en manos del gobierno. Más aún, los gobiernos necesitan de la continua confianza de una mayoría en el parlamento para mantener esos poderes a lo largo del período legislativo. ¿Porqué importa la separación de poderes para la política?. Un argumento clásico es que los controles y contrapesos constriñen a los políticos de abusar de sus poderes. (...) El resultado es que cabe esperar una responsabilidad política más débil en los regímenes parlamentarios, lo que resulta en mayores rentas políticas e impuestos también mayores. El requerimiento de confianza tiene otros efectos. Los partidos que apoyan al ejecutivo poseen valiosos poderes de proposición, los cuales tienen el riesgo de perder en una crisis de gobierno. En consecuencia, un requerimiento de confianza crea fuertes incentivos para mantener una mayoría estable cuando se votan propuestas políticas durante la legislatura. La ausencia del requerimiento de confianza, en cambio, conduce a coaliciones más inestables y a menos disciplina dentro de la mayoría. (...) En regímenes parlamentarios una mayoría estable de legisladores tiende a perseguir el interés conjunto de sus votantes. El gasto en regímenes parlamentarios tiende a derivar de manera óptima hacia amplios programas que benefician a la mayoría de votantes, tales como la seguridad social y el gasto en bienestar social. En regímenes presidencialistas, en cambio, la (relativa) debilidad de tal mayoría tiende a oponer los intereses de las diferentes minorías una contra la otra por las distintas materias en la agenda legislativa. Como consecuencia, tiene lugar la asignación de objetivos de gastos por parte de minorías poderosas, típicamente a través de la constitución de cargos de gran influencia, tales como los presidentes de los comités en el Congreso de EEUU. En los regímenes parlamentarios la mayoría estable de legisladores, y sus votantes, se convierten en previsibles demandantes residuales sobre ingresos públicos adicionales. Ambos sujetos políticos favorecen elevados impuestos y elevado gasto. En regímenes presidencialistas, de otra parte, las mayorías no son demandantes residuales de estos ingresos y, por tanto, se resisten al gasto elevado. Dichas fuerzas producen en los regímenes parlamentarios grandes gobiernos (impuestos elevados) y más amplios programas de transferencias sociales. (...)


Persson, Torsten y Tabellini, Guido: “Political Institutions and Policy Outcomes: What are the stylized facts?”. CESifo Working Paper nº 459, Abril de 2001 (traducción de Jacinto Brito González). Esquema resumen: Insituciones Políticas y Resultados Políticos

La democracia española tiene un régimen electoral proporcional corregido (según la fórmula electoral de D’Hondt, excepto para las elecciones del Senado), es decir, un régimen híbrido que presenta distintas consecuencias según el ámbito electoral en el que nos situemos. De ahí que haya que distinguir entre las repercusiones políticas del proceso de las elecciones nacionales y el de las Comunidades Autónomas, entre ellas destacaría el caso singular de las Islas Canarias, toda vez que cambian de modo significativo la dimensión de algunas variables que estructuran el proceso electoral, fundamentalmente la que se refiere al tamaño de las circunscripciones electorales.


La asignación de escaños según la fórmula de D’Hondt conlleva dividir los votos obtenidos por cada lista electoral por 1, 2, 3, 4, 5, ... , hasta el número total de escaños a elegir, seguidamente se adjudican los escaños a los cocientes mayores hasta repartirlos todos. Como resultado de la aplicación de esta fórmula el coste de los escaños es menor para los partidos mayores, dando una ventaja sistemática a los partidos situados en primer lugar en cada circunscripción, y perjudicando a los partidos medianos y pequeños, a menos que la circunscripción tenga una magnitud grande. D’Hondt es una fórmula que en circunscripciones de magnitud pequeña, puede tener efectos de desproporcionalidad alta en beneficio de los partidos mayores. (Xavier Torrens: “Los sistemas electorales”. En Miquel Caminal Badia (editor), “Manual de Ciencia Política”, Editorial Tecnos, 1999) Aplicación de la fórmula de D’Hondt: efecto de desproporcionalidad en distrito electoral pequeño

Partidos

Votos % Votos 1 2 3 Escaños % Escaños

A 10.000 50% 10.000 5.000 3.333 2 66,7% B 6.000 30% 6.000 3.000 2.000 1 33,3% C 4.000 20% 4.000 2.000 1.333 0 0,0%

20.000 100% 3 100,0% En el ámbito nacional cabe destaca, entonces, que la corrección de la regla proporcional trae consigo una estructura de partidos con representación parlamentaria que se aproxima al bipartidismo del sistema mayoritario, con mayorías parlamentarias relativamente estables, fuertes barreras de entrada a nuevos partidos de ámbito nacional y alternancia en el poder de los dos partidos mayoritarios.

En cambio, el sistema electoral de la Comunidad Autónoma Canaria presenta unas consecuencias políticas distintas, dado que las circunscripciones electorales insulares otorgan un gran peso político a los votantes según su extracción geográfica. La dispar distribución de la población entre los territorios insulares hace que este sistema quiebre de manera grave el principio de la proporcionalidad entre votos de la ciudadanía y la


representación política. La población residente en las dos islas más pobladas (Gran Canaria y Tenerife) resulta muy penalizada, suponía en 2003 el 84% de la población total del Archipiélago, pero ostentaba sólo el 50% de los escaños en el Parlamento regional. O, en otros términos, la obtención de un escaño en estas islas requería por encima de 15 veces más votos que la obtención de un escaño en la isla menos poblada (Hierro), por encima de 10 veces más votos que la obtención de un escaño en la segunda isla menos poblada (Gomera) y así sucesivamente. Cabe considerar una derivación de estos rasgos institucionales el hecho de que los gobiernos de las Islas hayan sido normalmente de coalición y dependientes de frágiles mayorías en el Parlamento regional, donde pequeños partidos de características locales han jugado un papel decisivo. Como es lógico, la reforma de este sistema electoral ha encontrado fuertes resistencias por parte de las formaciones políticas cuya base organizativa es eminentemente insular, y que son las que en mayor medida se han visto beneficiadas por el mismo. Algunos elementos, entre otros, barajados en las propuestas de reforma, y que persiguen atenuar la representación de base exclusivamente insular, han sido la introducción de una lista regional (que supone la votación a listas políticas presentadas a una circunscripción regional y no sólo a listas de ámbito insular) y la eliminación de la llamada triple paridad en la elección de los representantes (los porcentajes mínimos de votos a escala insular, en total de las circunscripciones con candidatos y a nivel regional que hay que superar para poder resultar elegido: “sólo serán tenidas en cuenta aquellas listas de partido o coalición que hubieran obtenido el mayor número de votos válidos de su respectiva circunscripción electoral y las siguientes que hubieran obtenido, al menos, el 30 por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción insular o, sumando los de todas las circunscripciones en donde hubiera presentado candidatura, al menos el 6 por ciento de los votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma”, Disposición Transitoria Primera de la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, Estatuto de Autonomía de Canarias).

CIFRAS OFICIALES DE POBLACIÓN, NÚMERO DE REPRESENTANTES EN EL PARLAMENTO DE CANARIAS Y RATIOS DE REPRESENTACIÓN POR ISLA

Isla Población 1999 Diputados Población

2003 DiputadosRatio

Población/Diputados

1999

Ratio Población/Diputados

2003 %

diputados

% población

1999

% población

2003

Comunidad Autónoma de

Canarias

1,630,015 1,843,755

LANZAROTE 84,849 8 109,942 8 10,606 13,743 13.3% 5.2% 6.0%

FUERTEVENTURA 49,020 7 69,762 7 7,003 9,966 11.7% 3.0% 3.8%

GRAN CANARIA 715,994 15 771,333 15 47,733 51,422 25.0% 43.9% 41.8%

TENERIFE 677,485 15 778,071 15 45,166 51,871 25.0% 41.6% 42.2%

LA GOMERA 16,790 4 19,098 4 4,198 4,775 6.7% 1.0% 1.0%

LA PALMA 78,198 8 85,547 8 9,775 10,693 13.3% 4.8% 4.6%

EL HIERRO 7,679 3 10,002 3 2,560 3,334 5.0% 0.5% 0.5%


PARADIGMAS DE LA POLÍTICAPARADIGMA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA

PARADIGMA TRADICIONAL(de la política económica "macroeconómica")

Variable dependiente Restricciones Controladores Instrumentos Políticos

Mercado Político Primario: donde los políticos venden políticas a cambio de votos. Análisis de los resultados de los distintos sistemas de votación, de la influencia del votante mediano, etc.Mercado de Oferta de Políticas: los burócratas ofrecen medidas para promover los objetivos del Gobierno. Teoría económica de la burocracia.Mercado de Ejecución de Políticas: integrado por los receptores y ejecutores de las políticas. Teoría económica de los grupos de presión.

Mercado PolíticoPrimario

Mercado de Ejecución de Políticas

Mercado de Ejecuciónde Políticas

Mercadode bienesy servicios

Familias/Votantes(maximizan utilidad)

Empresas(maximizan beneficios)

Gobierno(maximiza votos)

Burocracia(maximiza presupuesto)

Resultados Políticas

ResultadosPolíticas

Familias(maximizan utilidad)

Empresas(maximizan beneficios)

Gobierno(maximiza elbienestar colectivo)

(Peacock, Alan: Elección Pública. Alianza Editorial, Madrid, 1995)

Mercado de ofertas depolíticas

4.1.2. Las reglas de la elección colectiva.

4.1.2.1. La orientación del voto en el contribuyente medio: fundamentos y preferencias en un sistema impositivo uniforme y en un sistema impositivo proporcional.

En congruencia con los supuestos metodológicos adoptados, el análisis de las

preferencias del votante lo realizamos a partir de la consideración de que éstas responderán al objetivo de maximizar su propio interés. Si simplificamos estas preferencias políticas concentrándolas en una única variable cuantitativa y unidimensional, como puede ser el nivel de gasto público, las preferencias del votante o contribuyente individual medio resultarán del enfrentamiento entre los costes y los beneficios que particularmente le reporta los distintos niveles posibles de gasto público.


CMg

BMg

Gasto Público

BeneficioMarginal

CosteMarginal

Gasto Público

BeneficioMarginalNeto BMgN = BMg - CMg

G*

G*

0

0

+

-

+

o El Beneficio Marginal del contribuyente o votante (BMg) es el beneficio o

utilidad que obtiene el contribuyente con una unidad adicional de gasto público. Es alto al principio, cuando el nivel total de gasto público es escaso, pero disminuye a medida que crece el gasto público, respondiendo así a la ley de la utilidad marginal decreciente.

o El Coste Marginal del contribuyente (CMg) depende de la estructura impositiva y

equivale a la utilidad de las unidades monetarias que el contribuyente tiene que pagar para financiar una unidad más de gasto público. O, en otros términos, representa la utilidad que el contribuyente obtendría destinando al consumo de bienes privados los impuestos adicionales que ha de pagar para aumentar en una unidad el gasto público (lo cual nos remite directamente a la idea de coste de oportunidad). El Coste Marginal es creciente porque al aumentar el gasto público disminuye el consumo de bienes privados e incrementa, por consiguiente, la utilidad marginal de éstos.


El Coste de Oportunidad es el beneficio de la mejor alternativa de

utilización de un recurso determinado por la que no se ha optado. Lo que se deja de ganar por hacer una cosa y no otra, que sería la mejor opción dentro de las restantes. Un incremento de los impuestos para financiar la sanidad pública nos llevaría a plantearnos la utilidad que nos reportarían las nuevas cantidades que pagaremos a la Hacienda Pública si las destináramos a nuestro gasto en cobertura sanitaria privada. Si la rentabilidad que nos proporciona la inversión de nuestros ahorros en títulos de deuda pública es mayor que la de la inversión en nuestra propia empresa, lo racional sería que colocáramos estos ahorros en deuda pública porque es la opción que tiene un mayor coste de oportunidad.

o El Beneficio Marginal Neto (BMgN) es igual a la diferencia entre el beneficio

marginal y el coste marginal, por lo cual sería positivo hasta cierto nivel de gasto público, a partir del cual empieza a resultar negativo, ya que el coste marginal (de oportunidad) sería más elevado que el beneficio marginal obtenido. El nivel de gasto público óptimo para el contribuyente será aquel que hace cero el beneficio marginal neto, es aquí donde hace máxima su utilidad total con relación al gasto público.

Los tres factores básicos que condicionan la actitud de los contribuyentes hacia el

gasto en bienes públicos, o lo que es lo mismo, que determinan el nivel de Beneficio Marginal Neto que obtienen, son los siguientes:

o La preferencia en los gustos hacia el consumo de bienes públicos o hacia el de

bienes privados. Esto estaría condicionado, como se ha visto con anterioridad, por el nivel de vida, el desarrollo de los mercados, el grado de insatisfacción en el consumo de bienes públicos y privados, etc., así como por creencias de tipo ideológico o religioso de los individuos. En este último sentido, un ejemplo representativo de preferencias opuestas sería la contraposición entre escuela laica pública y escuela religiosa privada.

o El nivel de renta. Si adoptamos la hipótesis de que todos los individuos tienen la

misma función de utilidad respecto al gasto público y de que los impuestos son uniformes, es decir, todo el mundo paga lo mismo, por lo que no hay efectos redistributivos a través de los impuestos, entonces, los individuos con menor renta estarán menos dispuestos a sacrificar bienes privados que los individuos más ricos, debido a que al tener menor consumo de bienes privados su utilidad marginal es mayor, aumentando así su coste marginal de oportunidad respecto a los más ricos. En otros términos,

Bienes Privados UMg (pobres) > UMg (ricos)

Por lo cual, frente a un incremento del gasto público que conlleva un aumento uniforme de los impuestos a pagar, la Relación Marginal de Sustitución de Bienes Públicos por Bienes Privados resultaría,


RMS = ∆ Bienes Privados / ∆ Bienes Públicos RMS (pobres) < RMS (ricos)

Los pobres valoran en menor medida que los ricos la provisión de bienes públicos, la cantidad de bienes privados que darían por una unidad adicional de bienes públicos es menor que en el caso de los individuos con mayor renta.

o La naturaleza del sistema impositivo determina lo que cada persona ha de pagar

para financiar un aumento de los gastos en bienes públicos, o sea, determina los costes asociados a este aumento que tiene que soportar cada ciudadano. Según sea la estructura impositiva, las preferencias de ricos y pobres, con relación a un aumento del gasto público, podrán variar, hasta el punto de compensarse las situaciones iniciales de partida en función de sus niveles de utilidad respecto al consumo de bienes privados.

Sistema impositivo uniforme. Todos los contribuyentes pagan la misma

cantidad, como sería en el caso de un impuesto de capitación o de suma fija. Si suponemos además un reparto igualitario de los bienes públicos, es decir, un beneficio marginal igual para todos, en este escenario los pobres preferirían un nivel de gasto público más bajo que el de los ricos, ya que, en términos de utilidad, pierden más que los ricos frente a un aumento del gasto público.

+

Gasto Público

-

BMgNBMgN (pobres) BMgN (ricos)

g*p g*r

BMg (pobres) = BMg (ricos)

CMg (pobres) > CMg (ricos)

BMgN(pobres) < BMgN (ricos)

g*p < g*r

El nivel óptimo de gasto públicopara los pobres estará por debajodel de los ricos en un sistemaimpositivo uniforme.


Sistema impositivo proporcional. Todos los contribuyentes pagan en impuestos un idéntico porcentaje sobre sus rentas individuales.

Precio en impuestos (p): lo que tiene que pagar cada contribuyente por el aumento en una unidad monetaria de gasto público (no confundir con el Coste Marginal del gasto público que es la utilidad que hubiera obtenido el contribuyente de emplear ese precio en el consumo de bienes privados). Con un impuesto uniforme el precio en impuestos para cada contribuyente es de fácil cálculo. Si ∆ G (incremento del gasto público) = 1 p = 1/N, donde N es el número de contribuyentes Con un impuesto proporcional, ¿cuál sería el precio en impuestos? t: tipo impositivo Y: Renta Nacional

_y : renta media por contribuyente = Y/N, por lo que Y = N .

_y

yi : renta contribuyente i

Recaudación total = t . Y = t . N . _y = G (gasto público total)

Si ∆ G = 1, vemos, en primer término, lo que tendría que aumentar el tipo impositivo (t) para cubrir este incremento del gasto público (=1)

∆ t . N . _y = 1

∆ t = 1 / (N . _y )

Luego, dado yi , (la renta de un individuo cualesquiera) Los impuestos a pagar por dicho contribuyente i serían = t . yi Por lo que el precio en impuestos que soportaría sería,

p = ∆ t . yi = yi / (N . _y )

Tenemos, entonces, que en un sistema proporcional el precio en impuestos variará a tenor de la renta individual del contribuyente y de su relación comparativa con la renta media, es decir, el precio en impuestos será tanto mayor cuanto mayor sea su distancia respecto a la renta media . Si la renta individual es cero, el precio en impuestos será también cero. Si la renta individual es igual a la media, el contribuyente pagaría el mismo precio en impuestos que en un sistema uniforme,


Si yi = _y p = 1/N

En un sistema proporcional, por tanto, los pobres pueden preferir mayores o menores niveles de gasto público que los ricos dependiendo de los beneficios marginales netos respectivos. Estas situaciones dispares se ilustran en los gráficos del epígrafe siguiente.

4.1.2.2. Diferencias de renta y demanda de bienes públicos.

BienesPrivados

PrecioenImpuestos

BienesPúblicos

BienesPúblicos

BienesPúblicos

gp

gp

gp

gr

gr

gr

Dr

Dr

Dp

Dp

Pr

Pp

Pr

Pp

DIFERENCIAS DE RENTA Y DEMANDADE BIENES PÚBLICOS

Restricción presupuestaria del contribuyente y i = ci + pi . G

Óptimos de consumo para una persona pobre (p) y otra rica (r) :Ep y Er

Ep

Er

Pr es mucho mayor que Pp lo cualcompensa lo suficiente para que elgasto público preferido del pobre (g p)sea mayor que el del rico (g r)

La diferencia entre Pr y Pp no es lo suficientemente grande por lo cualel pobre prefiere menor gasto público

PrecioenImpuestos


4.1.2.3. El Votante Mediano: características básicas del modelo. Si suponemos un modelo de democracia directa donde los electores deciden el nivel de gasto público por medio de una votación por mayoría simple, ¿cuál será el nivel de gasto público que se preferiría de forma colectiva?.

g1 g2g3

U(pobre)

U(mediano)

U(rico)

BienesPúblicos (G)

Utilidad (U)

0

Puntos de utilidad máxima

Funciones de utilidad en relación al gasto públicosegún el nivel de renta de los individuos en elcaso de un impuesto uniforme.

Estamos en el caso de una sociedad compuesta por tres individuos (o grupos de individuos del mismo tamaño y de igual renta) que votan el nivel de gasto público eligiendo entre dos posibles opciones. Los individuos tienen todos preferencias unimodales, es decir, tienen siempre un único máximo preferido, por lo cual votarán su alternativa preferida o, de no ser esto posible, la más cercana a su preferida. Bajo estas condiciones los resultados posibles serían los siguientes:

o Si se vota entre g1 y g2:

Pobres (p) g1 Pp g2 Medianos (m) g2 Pm g1 Ricos (r) g2 Pr g1

En consecuencia, por la regla de la mayoría, socialmente se preferiría g2 a g1: g2 Ps g1


o Si se vota entre g2 y g3:

Pobres (p) g2 Pp g3 Medianos (m) g2 Pm g3 Ricos (r) g3 Pr g2

Obtenemos también un resultado similar, por la regla de la mayoría, socialmente se preferiría g2 a g3: g2 Ps g3

Es decir, en cada una de las situaciones de voto posibles siempre sale ganando la alternativa preferida por el votante mediano (g2).

El Votante Mediano será aquel que, habiendo ordenado previamente a los votantes de

acuerdo a sus preferencias, se encuentra en una posición tal que el número de personas que prefieren más gasto público se iguala al número de personas que prefieren menos gasto público. Esto es, el votante mediano divide, atendiendo a las preferencias individuales, en dos mitades iguales a la población de votantes.

Teorema del Votante Mediano: en el sistema de votación mayoritaria cuando los

individuos tiene preferencias unimodales el votante mediano es decisivo, determinará el resultado de las votaciones.

Teniendo en cuenta la correspondencia directa que hemos establecido entre las

preferencias y el nivel de renta, podemos traducir la definición de votante mediano en términos de que sería aquel individuo que, si ordenamos a los ciudadanos de menor a mayor nivel de renta, divide la población en dos partes iguales, una parte con niveles de renta inferiores a los del votante mediano (renta mediana) y otra parte con niveles de renta superiores.


%Población

Renta (Y)yme y*

Mediana < Media

Distribución asimétrica de la renta:

El número de personas con rentas bajas es mucho mayor que el número de personas con rentas altas.El pequeño porcentaje de población con rentas muyaltas eleva la media aritmética haciendo su valor mayor que el de la mediana.

50% de la población

La distribución asimétrica de la renta tiene especial relevancia porque en los sistemas impositivos proporcionales y progresivos puede ser un factor esencial que incremente la demanda de mayor gasto público por parte del votante mediano, como se verá en el epígrafe siguiente.

Dentro de la estadística descriptiva, la media aritmética

y la mediana son medidas de tendencia central de las distribuciones de valores de una variable. La mediana es el valor de la variable analizada que divide la distribución de frecuencias (el número de veces que aparece cada valor en la población) en dos partes iguales. La media aritmética, por el contrario, resulta de dividir la suma total de los valores que aparecen en una población (el valor por su frecuencia) entre el número de individuos de la población (la frecuencia total). Así tenemos, por ejemplo, en una clase de universidad compuesta por 11 individuos, 3 con 20 años, 2 con 21, 1 con 23, 2 con 25, 1 con 26, 1 con 45 y 1 con 50, la mediana sería el valor 23, ya que hay 5 individuos con menos edad y otros 5 con más edad. Sin embargo, la media aritmética sería de 27 años, resultado de dividir la suma de todas las edades (296) entre el número de estudiantes (11). La media es mayor a la mediana porque la distribución de edades no es simétrica respecto al


número de individuos, en particular, los individuos con edades de 45 y 50 años “tiran” de la distribución elevando el valor de la media.

4.1.2.4. Ineficiencia del equilibrio de la Votación por Mayoría: resultados para tres sistemas impositivos alternativos.

Puesto que la preferencia social a través del sistema de votación por mayoría está determinada por el voto del votante mediano, deberemos analizar su comportamiento en los principales escenarios fiscales alternativos para establecer el nivel de gasto público que se impondrá socialmente, así como, el nivel de cumplimiento de las condiciones económicas de eficiencia que ello conllevaría. En este sentido, hay que tener en cuenta que bajo el supuesto del votante mediano, lo que decidirá la provisión de mayor o menor gasto público será la circunstancia de que el beneficio marginal que reciba el votante mediano (BmgVmediano) sea, respectivamente, mayor o menor que el coste marginal (CmgVmediano) que este hecho le supone. Y esto puede ocurrir aún cuando los beneficios marginales totales (BMgT) que para el conjunto de la sociedad represente el aumento del gasto público sean, de modo distinto a lo que le ocurre al votante mediano, menor o mayor a los costes marginales totales (CMgT). En otros términos, puede ocurrir que aún cuando

BMgT < CMgT Si ocurre que BmgVmediano > CmgVmediano

Por la regla de votación por mayoría se decida una preferencia social a favor de:

+ Gasto Público A pesar del hecho de que ello supondrá una pérdida de utilidad para el conjunto de los ciudadanos, lo cual es el resultado de agregar todos los beneficios y las pérdidas individuales relativas a esa variación del gasto público.

Impuestos uniformes y distribución de la renta uniforme (todos los individuos

tienen la misma renta).

o Si consideramos que los BMgT = CMgT, cada ciudadano recibiría 1/N de los beneficios y de los costes totales, siendo N el número total de individuos. Luego, se cumplen las condiciones de eficiencia donde se igualan los beneficios y los costes marginales tanto a escala individual como a nivel agregado.


o Si la distribución de la renta fuera simétrica en vez de uniforme, es decir, si la renta media se iguala a la renta mediana y hubiera el mismo número de pobres que de ricos, para el votante mediano su beneficio marginal se igualaría a su coste marginal (BmgVmediano = CmgVmediano), porque pagaría CMgT/N y obtendría BMgT/N. Esto no ocurre para el resto de individuos que tendrían una desigualdad, en un sentido u otro, entre estos dos términos, ya que sus costes marginales variarían a tenor de su renta, a pesar de pagar todos el mismo importe monetario en impuestos. Sin embargo, la simetría en la distribución de la renta, si correspondiera con una simetría en las pérdidas y ganancias individuales con relación al gasto público, aseguraría también que la preferencia del votante mediano (la cual divide en partes iguales a perdedores y ganadores con el incremento de gasto público), que se impondrá en la votación por mayoría, derive en una decisión eficiente a escala global que iguala costes y beneficios marginales para el conjunto de la población.

Impuestos proporcionales, idéntico beneficio marginal individual y distribución

asimétrica de la renta.

Para todo votante se cumple que

BMgVi = BMgT/N

CMgVi = U(t . yi)

Luego, para el votante mediano

BMgVmediano = BMgT/N

CMgVmediano = U(t . ymediano)

Como en una distribución asimétrica de la renta

t . ymediana < t . y*media

En un sistema impositivo proporcional es probable que

BMgVmediano > CMgVmediano

Lo cual decidirá el resultado del voto por mayoría a favor de un nivel de gasto público excesivo desde el punto de vista de la eficiencia (los costes marginales totales superarían los beneficios). La suma de las pérdidas netas de los que pierden resulta mayor que la suma de los beneficios netos de los que ganan.

Impuestos progresivos, idéntico beneficio marginal individual y distribución de la

renta asimétrica.


o En este caso los costes asumidos por el votante mediano son incluso menores que en la circunstancia de un impuesto proporcional, por lo cual la probabilidad de un gasto público excesivo resulta todavía mayor. O, dicho de otro modo, la presión social a favor de un mayor gasto público se incrementaría en el caso de un sistema fiscal progresivo.

o Podemos concluir que la regla de votación por mayoría, salvo en casos especiales

(impuesto uniforme y preferencias simétricas) no conduce a resultados eficientes en la producción de bienes públicos (RMT ≠ ∑ RMSi), ya que debido a las preferencias del votante mediano el coste de ampliar la producción de bienes públicos es mayor que la valoración agregada de los ciudadanos de esta mayor provisión (RMT > ∑RMSi).

4.1.2.5. El Intercambio de Votos y las Concesiones Mutuas (Logrolling)

La regla de votación por mayoría otorga un voto de igual valor a cada individuo, lo cual

significa que en términos de preferencias este voto no está expresando la intensidad de las pérdidas o ganancias que supone para cada uno la opción elegida. Como hemos visto, el beneficio marginal neto del gasto público oscila entre los ciudadanos atendiendo fundamentalmente a la renta personal y al sistema fiscal vigente, por lo cual el hecho de que la regla de votación por mayoría no mida la intensidad de las preferencias individuales se erige como un obstáculo para alcanzar una provisión eficiente de bienes públicos, puesto que ésta requeriría que se igualase la suma de los beneficios marginales individuales con el coste marginal de incrementar dicha provisión. Esta regla nos podría llevar a situaciones, como las apuntadas en el epígrafe anterior, donde una mayoría de votantes decide un nivel de gasto público que provoca, en términos de utilidad, un nivel de pérdidas, en la minoría, que votó en sentido contrario, mayor que los beneficios conseguidos por dicha mayoría.

Una forma de obviar este problema es la de permitir la negociación entre los votantes antes de la votación. A través de esta negociación los potenciales perdedores de la futura votación podrían convencer a la mayoría de cambiar el sentido de su voto, ofreciéndole, por ejemplo, determinadas compensaciones monetarias, de manera que el resultado final de la votación no perjudicara a ninguna de las partes. La minoría tendría margen suficiente de negociación porque sus pérdidas potenciales son mayores que las ganancias que obtendría la mayoría de votar según su inclinación original. La vía habitual de negociación que complementa muchos sistemas de votación es el denominado intercambio de votos. Este procedimiento consiste en que cuando se van a votar varias alternativas que no son mutuamente excluyentes, los votantes se intercambian entre sí apoyo a propuestas diferentes. Los acuerdos a alcanzar entre los votantes serían del tipo: yo voto a favor de las propuestas que te interesan a ti a cambio de que tú votes a favor de las propuestas que me interesan a mí.


Supongamos un Parlamento donde existen tres grupos parlamentarios (A, B, y C) de igual tamaño y que responden a una base territorial de representación. Se presentan dos proyectos de inversión pública (x1 y x2) que afectan, respectivamente, a la región representada por el grupo A y a la representada por el grupo B y que significan para los residentes en cada región unas ganancias totales brutas de 700. Los dos proyectos tienen el mismo coste (600 cada proyecto) y se financian con una aportación a partes iguales por parte de cada región (200 cada una). Los beneficios netos (ganancias en utilidad para los residentes en la región menos los costes de financiación que soportan) por región y para cada proyecto serían los siguientes:

Si no hubiera negociación previa a la votación ninguno de los dos proyectos de inversión saldría adelante, cada uno de ellos resultará derrotado por dos tercios, los proyectos no se harían y la matriz de resultados tendría valores nulos para todas las posibles alternativas.

Si, por el contrario, se acuerda el intercambio de votos entre los grupos A y B, los dos proyectos se aprobarían y los resultados serían los siguientes:

Estos resultados plantean la cuestión de si sería posible obtener un resultado eficiente en sentido de Pareto donde no hubiera ninguna de las partes que fuera perjudicada. Y, en efecto, el importe de las ganancias netas de A y B haría teóricamente posible una compensación a la región C de modo tal que se cumplan las condiciones de una mejora en sentido de Pareto, donde nadie sale perjudicado y además algunos mejoran.

X1 X2 A 500 -200 B -200 500 C -200 -200

X1 X2 A 0 0 B 0 0 C 0 0

X1 X2 A 300 B 300 C -400

X1 X2 A 100 B 100 C 0


La cuestión así expuesta plantea diversos problemas adicionales:

o Una vez alcanzado el acuerdo entre A y B, y si las votaciones de los proyectos x1 y

x2 se realizaran de modo sucesivo, pudiera ocurrir que los miembros del grupo A, una vez aprobado el proyecto x1, se vieran tentados a incumplir el acuerdo y votar en contra de la propuesta de B. Una forma de evitar estos potenciales incumplimientos es la de crear una nueva propuesta x3 que englobe las dos anteriores, x1 y x2. Este procedimiento mediante el cual a fin de lograr una mayoría suficiente se van ampliando los proyectos de gasto se le denomina sistema de concesiones mutuas.

o Este tipo de mecanismos de negociación son factibles únicamente en ámbitos donde

el número de votantes no es demasiado grande, como puede ser el caso de un Parlamento, y donde, por tanto, los costes de transacción de la negociación son bajos.

o No hay nada en el sistema de concesiones mutuas que obligue a los ganadores (A y

B) a hacer efectiva la compensación a los perdedores (C). Si las compensaciones no tienen lugar la mayoría estaría explotando a la minoría (soportaría un coste que no tendría contraprestación alguna), por lo cual, aunque se aumente la eficiencia económica (hay una mejora “potencial” de Pareto) se estaría deteriorando la equidad. La descentralización de las decisiones públicas es una forma de evitar este tipo de situaciones de explotación. Otra vía, menos práctica, es la de sustituir la regla de la mayoría por la regla de la unanimidad. En todo caso, en el ámbito de los sistemas de decisión mayoritarios es difícil proteger a las minorías de este riesgo de explotación.

o En muchos casos, y a diferencia del que hemos estado discutiendo, el intercambio

de votos puede servir para posibilitar aumentos ineficientes del gasto. Por ejemplo, si los beneficios netos de cada proyecto para A y B fueran de 300, en vez de 500, no habría posibilidad de una mejora potencial de Pareto, luego la aprobación de los proyectos constituiría una medida ineficiente, globalmente las pérdidas superarían a las ganancias.

X1 X2 A 300 -200 B -200 300 C -200 -200

X1 X2 A 100 B 100 C -400


o En suma, es fácil que el intercambio de votos y las concesiones mutuas produzcan aumentos ineficientes y/o inequitativos del gasto y, de hecho, es posible que estén detrás de muchos de los aumentos de gasto que se producen en las democracias parlamentarias (necesidad de conciliar intereses dentro de o entre los partidos).

El análisis en términos de intercambio de votos y concesiones

mutuas, enmarcado en los modelos de comportamiento de la teoría de juegos como el del dilema del prisionero, es posible extenderlo al estudio del proceso constituyente de la actual democracia española, que dio lugar a la reforma institucional del anterior sistema dictatorial. Y, en efecto, la constitución española de 1978 es posible verla como una resultante de la negociación de tres grupos que tenían como prioridades objetivos políticos distintos. Una derecha que perseguía ante todo la estabilidad de las instituciones. Una izquierda orientada hacia el avance y consolidación institucional de las políticas sociales. Y unos nacionalistas preocupados eminentemente por la descentralización del poder político. El actual modelo democrático español tiene, así, la impronta y limitaciones que determinó este proceso de negociación y que condujo a un equilibrio donde predominaron ciertas restricciones derivadas del miedo a la inestabilidad.

(Colomer, Joseph M.: La transición a la democracia: el modelo español. Editorial Anagrama, Barcelona, 1998)

4.1.2.6. La paradoja del voto y el problema de las mayorías cíclicas.

Condorcet (Marie Jean Antoine Nicolas Caritat, Marqués de Condorcet, 1743-1794)

fue un filósofo, matemático y político francés del siglo XVIII que, en un período histórico donde emergía con fuerza el interés ilustrado por las formas de gobierno democrático, se destacó, entre otras aportaciones, por su estudio de las reglas de decisión democráticas aplicando para ello el análisis lógico y estadístico a los resultados de la utilización de dichas reglas. La contribución de Condorcet ha tenido una gran influencia en los teóricos contemporáneos de la Teoría de la Elección Social.

El trabajo pionero de Condorcet sobre las elecciones se tituló “Essai sur l’application de l’analyse a la probabilité des decisions rendues a la pluralité des voix” (1785) y su objetivo era, según sus palabras, “deducir a través del razonamiento el grado de confianza que merece el juicio de una asamblea, sea ésta grande o pequeña, sujeta a una alta o baja pluralidad, separada en diferentes cuerpos o reunida en uno sólo, compuesta por hombres más o menos sabios”. En términos modernos, éste sería el problema del jurado: decidir si un acusado es culpable requiere convertir las opiniones de varios expertos, de variable competencia, en un solo juicio. El punto de partida del análisis de este problema es que la votación por mayoría es, de forma inequívoca y según el cálculo


de probabilidades, la mejor regla de votación cuando se trata de decidir entre dos opciones o candidatos. Pero la cuestión se complica cuando se elige entre tres o más alternativas, en estas condiciones el voto plural (que cada cual vote a su opción más preferida), no garantiza un resultado acorde con la opinión de la mayoría, puesto que puede ganar una alternativa que no saldría ganadora si se enfrentara en solitario con cualquiera de las otras dos. De acuerdo con ello, Concorcet estima que existiría una alternativa ganadora de acuerdo al criterio de la mayoría cuando ésta sale siempre elegida al momento de su votación junto a cualquier otra, es decir, aquella que supone la más probable combinación de opiniones, o el criterio de máxima probabilidad en un contexto de elección por pares de opciones. Sin embargo, Condorcet demostró que este resultado de un ganador único e indiscutible no está asegurado: cuando se utiliza la regla de decisión por mayoría pueden concurrir circunstancias en las preferencias individuales que conduzcan a resultados paradójicos o contradictorios. (Moulin, H. y Young, H. P.: Condorcet, Marie Jean Antoine Nicolas Caritat, Marquis de. The New Palgrave: A Dictionary of Economics. London, 1994: The Macmillan Press Limited) Para ilustrar lo dicho, planteemos dos supuestos, el primero supone un resultado con equilibrio y el segundo deriva en un resultado contradictorio donde no hay un claro ganador.

Resultado con equilibrio.

Tres votantes: 1, 2 y 3 Tres opciones que se someten a votación: a, b y c Para una mayor facilidad en la interpretación de los distintos resultados

suponemos que estas opciones corresponden a distintas alternativas en cuanto a nivel de gasto público: a, sería gasto público alto, b, nivel medio de gasto público y c, baja dotación de gasto público.

Las estructuras, o perfil, de las preferencias individuales serían las siguientes:

a P1 b P1 c c P2 b P2 a b P3 c P3 a

De estas condiciones se deducen los siguientes resultados: En una votación entre a y b las elecciones serían

1 a 2 b 3 b Luego, por la regla de la mayoría b Ps a


En una votación entre a y c las elecciones serían

1 a 2 c 3 c Luego, por la regla de la mayoría c Ps a

En una votación entre b y c las elecciones serían

1 b 2 c 3 b Luego, por la regla de la mayoría b Ps c

El resultado global es, entonces, consistente, está en equilibrio, podemos encadenar los resultados parciales en una preferencia agregada consistente b Ps c Ps a Todas las estructuras de preferencias individuales tienen un único máximo, cumplen la regla de que sólo existe una alternativa que sea preferida a las que son parecidas a ella o están próximas. En otras palabras, la alternativa preferida a una dada, que se prefiere como la mejor, sería siempre la más próxima o parecida a la misma. Esta característica de las preferencias individuales queda reflejada en el siguiente gráfico:


Peor

Intermedia

Mejor

a b c

(1)

(3)

(2)

VOTACIÓN CON EQUILIBRIO: preferencias unimodales

Resultado paradójico o con ausencia de equilibrio. Las estructuras, o perfil, de las preferencias individuales en este caso serían las siguientes:

a P1 b P1 c c P2 a P2 b b P3 c P3 a

De estas condiciones se deducen los siguientes resultados: En una votación entre a y b las elecciones serían

1 a 2 a 3 b

Luego, por la regla de la mayoría a Ps b

En una votación entre a y c las elecciones serían

1 a 2 c 3 c


Luego, por la regla de la mayoría c Ps a

En una votación entre b y c las elecciones serían

1 b 2 c 3 b

Luego, por la regla de la mayoría b Ps c

El resultado global es aquí inconsistente o paradójico, no podemos deducir una preferencia agregada sólida y sin contradicciones, puesto que por una parte

si a Ps b y b Ps c , debería cumplirse la propiedad lógica de la transitividad o racionalidad de modo que a Ps c , sin embargo esto no ocurre así, sino todo lo contrario, siendo c Ps a cuando se somete este par de opciones a votación.

El resultado, por tanto, no es consistente desde un punto de vista lógico. La razón de ello radica en que hay dos máximos relativos en el perfil de preferencias de uno de los individuos que rompe el equilibrio en la agregación global. El individuo 2 prefiere en primer término la opción “a” de mayor gasto público, pero en segundo lugar no prefiere un nivel intermedio de gasto (opción “b”), que sería la alternativa lógicamente más cercana a la primera, sino que prefiere la opción “c” de menor gasto público. Esta situación de dos máximos relativos se refleja en el correspondiente gráfico:


Peor

Intermedia

Mejor

a b c

(1)

(3)

(2)

VOTACIÓN CON AUSENCIA DE EQUILIBRIO: presencia de preferencias bimodales

El problema de las mayorías cíclicas. En un sistema de votación por mayoría, cuando

las preferencias individuales no son unimodales, el orden de las votaciones determina en gran medida el resultado final. Si partimos de los perfiles de preferencias utilizados para ilustrar la ausencia de equilibrio en la votación, podemos comprobar que es posible obtener como opción ganadora a cualquiera de las tres alternativas sometidas a elección, siempre y cuando alteremos el orden en que se realiza la votación sobre las mismas.

1ª ronda entre a y b 2ª ronda entre la ganadora y c La preferencia social resultante sería c 1ª ronda entre b y c 2ª ronda entre la ganadora y a La preferencia social resultante sería a 1ª ronda entre a y c 2ª ronda entre la ganadora y b La preferencia social resultante sería b

Comportamiento estratégico del votante. Cuando se dan las condiciones que

propician la ciclicidad en los resultados de votación el votante podría actuar estratégicamente, es decir, adoptar decisiones que tienen en consideración las posibles consecuencias de su voto, o lo que es lo mismo, la relación entre su elección y las posibles respuestas de los otros votantes. Ocasionalmente, en los análisis electorales se


habla del llamado “voto útil”, como aquel voto que conceden los electores a una opción que no es la que prefieren en un primer término, pero que consideran que tiene más posibilidades de conseguir resultados significativos, mientras que su opción preferida tendría escasas probabilidades de éxito. En estos casos, cabría hablar, en un sentido débil, de comportamiento estratégico puesto que el votante cambia su elección con el fin de obtener un resultado más favorable que el que resultaría de decidirse por su preferencia óptima.

Volviendo a las preferencias individuales arriba indicadas que derivan en un resultado cíclico, en el supuesto de la primera ronda entre a y b , el votante 1, sabedor de las preferencias de los demás individuos, optaría por la alternativa “b”, en vez de “a”, que es su máxima preferencia, porque en segunda ronda se enfrentarían “b” y “c”, con lo cual saldría ganadora la alternativa “b”, que está más cercana a su máxima preferencia que “c”, resultado más desfavorable que saldría ganador si votara con total sinceridad en la primera ronda. En este contexto, hablaremos de mecanismo de elección manipulable cuando algún individuo puede alterar en su beneficio el resultado de un mecanismo de elección mintiendo acerca de sus preferencias. Si, por el contrario, el mecanismo es tal que los individuos nunca ganan mintiendo, se dice que es a prueba de estrategias. La manipulación es un problema que afecta a la mayoría de los mecanismos de elección colectiva.

Las preferencias unimodales y la existencia de un equilibrio. Si la función de

utilidad de cada votante con relación a la provisión de bienes públicos (o nivel de gasto público) tiene un único máximo, entonces, diremos que el perfil de preferencias de los votantes es unimodal y constituye condición suficiente para garantizar el equilibrio en un sistema de votación por mayoría. Cuando las funciones de utilidad (o perfil de preferencias) tienen más de un máximo es probable que el sistema de votación por mayoría no alcance el equilibrio, conduciendo al problema de las mayorías cíclicas.


U

U

Q (Bienes Públicos)

Q (Bienes Públicos)

Punto de máxima utilidad

PREFERENCIAS UNIMODALES

Este máximo viene dado porlas siguientes condiciones:

U = U(q)U' = U'(q) = 0U'' = U''(q) < 0que se cumplen cuando q = 0

La derivada de una funciónnos indica la tasa de variacióninfinitesimal de una variable(dependiente) respecto a otra (independiente)

qM

U' = 0U'' < 0sólo paraq = q

M

Geométricamente, la tangente en unpunto de la curva de una función

viene medida por la derivada en el mismo. En el punto máximo de la curva

la pendiente es cero. Y la segunda derivada,que corresponde al punto infinitesimalmentesiguiente, tiene valor negativo, puesto quela curva empieza a descender.

U' = lim ΔU / Δ q Δq->0

representa la pendiente en ese punto y


U

Qqm qM

Máximo

Máximo

Mínimo

Preferencia por laescuela privada.Máximo q = 0Si aumentan los impuestos hay pérdida de utilidad.

Punto crítico.Mínimo = qmSi aumentan los impuestoshay ganancias de utilidad.El individuo pasa de preferirla escuela privada a preferir la escuela pública,porque se mejoran sus recursosy calidad.

Preferencia por la escuela pública.Máximo = q MPrefiere que la oferta públicaaumente hasta qM,a partir de aquí el aumento deimpuestos trae consigo pérdida deutilidad (por coste excesivo o gastoineficiente)

PREFERENCIA BIMODAL(gasto público en educaciónbásica)

U' = 0U'' < 0para q = 0 yq = qM

U' = 0U'' > 0paraq = qm

Como regla general, podemos decir que las preferencias frente a un bien público suelen ser unimodales. Sin embargo, las preferencias frente a varios bienes públicos, que comportan distintas dimensiones o ámbitos de utilidad, no suelen ser unimodales. Este podría ser el caso de elecciones que hacen entrar en juego simultáneamente intereses o preocupaciones en ámbitos tan dispares como la salud, la educación y la justicia. Asimismo, tenemos que las cuestiones distributivas raras veces son unimodales y pueden derivar en una pauta cíclica en los resultados de las votaciones. Votación de tablas de tipos impositivos sobre la renta por tres grupos sociales de igual tamaño y de rentas respectivamente baja, media y alta. Suponemos que cabe la negociación entre los grupos previa a la votación.

A Alianzas B Alianzas C Alianzas A Pobres 20% P 18% P 17% 20% Medios 20% M 18% 21% M 20% Ricos 20% 24% R 22% R 20%


4.1.2.7. El Teorema de la Imposibilidad de Arrow. Kenneth J. Arrow se planteó el problema de obtener una regla democrática de votación que permitiera reflejar de forma coherente todas las ordenaciones de preferencias individuales de los miembros de la sociedad. Para afrontarlo, estableció las condiciones ideales que debe cumplir la ordenación social de preferencias que resulte de aplicar la regla de elección, lo cual formalizó en una serie de axiomas con el fin de facilitar el posterior análisis lógico. El resultado que obtuvo postula que no es posible obtener una regla de elección colectiva que cumpla con todas las condiciones establecidas como ideales para posibilitar una agregación de las preferencias individuales consistente y neutral. Exponemos a continuación una versión muy simplificada de la formulación de Arrow de su Teorema de la Imposibilidad. (Walsh, Vivian Charles, 1974: págs. 139-149)

Dos individuos: A (Adán) y E (Eva) Tres alternativas: x, y, z Perfil de preferencias de A: x PA y PA z Perfil de preferencias de E: y PE z PE x

(1) Condición de No Dictadura: no existe ningún individuo que imponga sus

preferencias a los demás. Nadie controla a nadie.

x PA y & y PE x - (x PS y V y PS x) Si Adán y Eva tienen preferencias totalmente opuestas no es posible que socialmente se elija a una de ellas.

(2) Axioma de Comparabilidad (o Dominio no restringido): el mecanismo de

elección debe ser capaz de funcionar para cualquier conjunto de preferencias individuales relativas a unas determinadas alternativas. Se trata de una condición de generalidad o universalidad del mecanismo de elección.

(x) (y) (x PS y V y PS x V x IS y) Dadas dos alternativas (x, y), la regla de elección escogerá necesariamente, o bien a alguna de ellas, o bien ambas resultarán indiferentes para la sociedad según dicha regla. En consecuencia, como x PA y & y PE x x IS y

(3) Independencia de Alternativas Irrelevantes: la elección social sólo depende de las preferencias individuales con relación a las alternativas consideradas, y no de su posición relativa respecto a alternativas no consideradas. Por ejemplo, las preferencias respecto al gasto entre sanidad y educación deben ser independientes respecto a las preferencias sobre el gasto en justicia, cuando ésta es una opción no incluida en el proceso de elección.


Cualquier mecanismo de elección que considera la intensidad de las preferencias individuales no cumple con esta condición, lo cual representa un obstáculo para el logro de decisiones económicamente eficientes, dado que éstas suponen igualar la agregación de las valoraciones individuales con el coste de transformación que representa la oferta pública de bienes. La consideración de la intensidad de las preferencias supone normalmente mecanismos de elección basados en puntuar las distintas alternativas sobre una determinada escala de valoración. La más conocida de estas reglas es la llamada cuenta de Borda (filósofo francés contemporáneo de Condorcet) donde para n alternativas cada individuo puntúa con n puntos a su opción más preferida, con n-1 a la segunda más preferida y así sucesivamente, de modo que al final se suman los puntos obtenidos por cada opción en cada una de las valoraciones individuales.

(4) Pareto Optimalidad Débil (débil por requerir la unanimidad estricta en las preferencias individuales): la regla social siempre escogerá entre todas las consideradas la alternativa que sea un Óptimo de Pareto. Es decir, aquella alternativa que todos prefieren. Esta condición, por tanto, garantiza la eficiencia del resultado de la elección. A tenor de las preferencias individuales de nuestro supuesto, tendríamos entonces que como y PA z & y PE z y PS z

(5) Axioma de Transitividad (o Racionalidad): la ordenación social de las

preferencias que resulte de la aplicación de la regla de elección debe ser consistente desde el punto de vista lógico, esto es, no debe contener ambigüedades ni contradicciones. Combinando los resultados finales anteriores obtenemos en congruencia con la transitividad que

y PS z & x IS y x PS z

Pero, por otro lado, si atendemos a las preferencias individuales vemos que

x PA z & z PE x x IS z

Obtenemos así un resultado que es contradictorio con el anterior y que constata la dificultad de definir una regla de elección que cumpla estrictamente con los cinco axiomas expuestos.

Las diferentes valoraciones del Teorema de la Imposibilidad de Arrow.

o De una parte, el Teorema de la Imposibilidad da cuenta de la complejidad que

caracteriza a los procesos de elección colectiva democráticos, tales como los que operan en las elecciones democráticas de Parlamentos y Gobiernos, cuyos resultados no responden a los mismos criterios de racionalidad y coherencia que pueden ser aplicables a las personas individuales, ya que al fin y al cabo dichos procesos pretenden agregar preferencias individuales que son heterogéneas entre sí. Nos


posibilita, por tanto, conocer mejor la naturaleza de los mecanismos de elección democrática, puesto que al identificar los problemas de combinar órdenes de preferencia individual en juicios sociales agregados de bienestar conduce a vías posibles de superación de estos problemas. En este sentido, hay que distinguir entre la preferencia social (características socialmente deseables) de la operatoria de la elección, por un lado, respecto de la formación de los juicios sociales, por el otro. La operatoria de los mecanismos de decisión consiste en las reglas que regulan el terreno de juego donde se adoptan las decisiones colectivas. Mientras que los juicios sociales de bienestar reflejan una determinada visión ampliamente compartida sobre lo que supone el bien social. Por consiguiente, en ambos casos hay problemas de agregación de preferencias que pueden tratarse de forma diferenciada, aunque “procedimientos” y “consecuencias” estén también estrechamente amalgamados.

o El Teorema de la Imposibilidad cabe, asimismo, interpretarlo como una

demostración de la imposibilidad de la anarquía: todo proceso de decisión colectiva requeriría algún grado de coerción sobre los individuos o, en otros términos, algún tipo de restricción sobre sus preferencias individuales. En este orden de cosas, el Teorema sería una prueba en sentido inverso. Desde dicha perspectiva podría también considerarse una demostración de la inconsistencia de la concepción trivial de la libertad individual, que es frecuente se entienda como realización de los deseos personales sin restricciones de ningún tipo, y que en la práctica supone la negación de la libertad de todos los demás. Esto nos lleva a que sería conveniente una interpretación más flexible de los requerimientos axiomáticos de Arrow. Por ejemplo, la condición de comparabilidad o dominio no restringido puede no ser estrictamente necesaria: no tienen porqué estar consideradas todas las posibles alternativas o combinaciones de preferencias individuales, ya que algunas pueden resultar sencillamente indeseables o inviables desde el punto de vista social. Igualmente, pueden haber valores que como producto del debate democrático sean ampliamente aceptados por la sociedad, pero que significan restricciones al ámbito de decisión del homo economicus (siempre egoísta calculador y mirando en exclusiva por su propio interés) y que pueden cristalizar incluso en limitaciones de orden constitucional. En este mismo contexto podría plantearse el debate sobre la conveniencia de la exclusión del juego democrático de las preferencias radicales del nacionalismo étnico y del fundamentalismo religioso, las cuales asignan derechos supremos a entidades tales como las razas, lenguas, territorios o creencias religiosas por encima y al margen de los derechos democráticos de los individuos.

o Precisamente por lo anterior, puede afirmarse que no es posible la construcción de

una ordenación social de preferencias inocua, es decir, sin juicios de valor implícitos. Cualquier valoración sobre el bienestar social requiere en alguna proporción echar mano de medidas de comparación del bienestar entre los individuos. El criterio paretiano no nos resuelve los dilemas distributivos y necesitamos, en consecuencia, ampliar la base informativa sobre la que se asientan nuestros juicios sobre el bienestar social, para lo cual las condiciones de Arrow no resultan un marco adecuado. Al fin y al cabo, las reglas de decisión colectiva son instituciones que determinan la estructura del poder político y éste, a su vez, la forma de asignación de los recursos públicos, por lo que resulta casi inevitable que


el diseño de las primeras responda a ciertos valores relativos al bienestar entre los individuos, por ejemplo, los sistemas electorales pueden hacerse eco de ello otorgando mayor peso a la representación territorial o étnica que a la estrictamente poblacional, o privilegiando la estabilidad política de los resultados sobre cualquier otra consideración de representación de las preferencias ciudadanas.

o La hipótesis del dictador benevolente. Dada la imposibilidad de deducir una función

de bienestar social mediante una regla democrática de elección que agregue las preferencias individuales en condiciones de consistencia, neutralidad y generalidad (la FBS de Arrow), el análisis normativo suele recurrir a la hipótesis del dictador benevolente con la finalidad de formalizar y analizar las consecuencias de los distintos criterios de justicia o bienestar social. La hipótesis del dictador benevolente consiste en suponer una función de bienestar social que viene definida por el criterio del planificador o gobernante. El problema principal con que se enfrenta tal dictador es que, sea cual sea la regla de financiación del gasto público, no puede observar las preferencias de los individuos y éstos carecen de incentivos para revelárselas.

(Arrow, Kenneth J.: Arrow’s Theorem. The New Palgrave: A Dictionary of Economics. London, 1994: The Macmillan Press Limited. Sen, Amartya: Rationality and Social Choice. The American Economic Review, Vol. 85, nº 1, Marzo 1995. Sen, Amartya, 1976.)

4.1.2.8. El sistema bipartidista y el votante mediano. Una consecuencia inmediata que podemos derivar del teorema del votante mediano se refiere a la tendencia que predominará en un sistema democrático de dos partidos y sistema electoral por mayoría simple en cuanto al contenido de los programas electorales de tales partidos. Para deducirla, partimos de la hipótesis de comportamiento relativa a que los representantes políticos tomarán sus decisiones en el sentido de conseguir maximizar los votos que recibirán en las elecciones. Según ello, en un sistema bipartidista, bajo el supuesto del votante mediano, las opciones políticas tenderán a la convergencia, es decir, hacia posiciones cada vez más centristas en lo político, más cercanas a las preferencias del votante mediano. Gm G’1 G2 G1 - +

Gm : nivel de gasto público preferido por el votante mediano. G1 : nivel de gasto público defendido inicialmente por el partido 1,

siendo G1 > Gm. G2 : el partido 2 escoge un nivel de gasto inferior al del partido 1 y

más próximo al del votante mediano, con lo que G2 < G1. G’1: dado que en un sistema de mayoría simple se impondría la

alternativa más cercana a la preferencia del votante mediano, el


partido 1 reaccionaría proponiendo un nivel de gasto todavía más próximo a Gm, de modo que G’1 < G2.

El proceso continuaría hasta que ambas opciones convergieran en Gm.

Limitaciones de este modelo.

o Si las preferencias de los votantes no son unimodales es muy posible que no haya

equilibrio. Esto es, el votante mediano puede responder a preferencias en varias dimensiones por lo que sería muy difícil definir su intención de voto. Por ejemplo, el votante mediano podría estar interesado no sólo en el nivel de gasto público, sino en los objetivos y en las formas de aplicarlo, asimismo, podría estar a favor de la utilización de los recursos públicos en determinadas finalidades pero ser contrario a otras.

o Puede resultar muy probable que los votantes próximos a la mediana crean que los

costes de la participación política son mayores que las ganancias que obtendrán de dicha participación, ya que consideran que los resultados electorales no se van a alterar con su participación. En el lado opuesto, las personas extremistas, y más alejadas del votante mediano, suelen ser más activas políticamente, con lo cual pueden contrarrestar la tendencia hacia la convergencia en el votante mediano.

4.2. Modelos de comportamientos de los agentes en una Hacienda Pública democrática.

4.2.1. Los votantes: comportamiento y motivación hacia el voto. 4.2.2. Los representantes políticos.

La ignorancia o abstención racional de los votantes. La tendencia de los votantes hacia la inhibición del voto es debida a los escasos beneficios que esperan con relación a los costes que conlleva la participación política. Ello tiene que ver, por el lado de los posibles beneficios, con la escasa influencia del voto individual en los resultados generales de un amplio proceso electoral. Y, por el lado de los costes, con el esfuerzo particular que se requiere para estar informado políticamente y con las molestias de distinto tipo que supone el acto de votar en unas elecciones (desplazamientos, tiempo necesario, colas, etc.).

El sentido de responsabilidad cívica, que denota el comportamiento activo de muchos

votantes, cabría interpretarlo como un tipo de comportamiento que rompe con la hipótesis de racionalidad económica en sentido estricto, ya que en apariencia, y según el supuesto de la abstención racional, el votante no estaría actuando en beneficio propio. Sin embargo, el cálculo racional del ciudadano hay que enmarcarlo en el contexto social específico en que se sitúa el individuo, puesto que este contexto puede comportar pérdidas y ganancias individuales que tienen que ver con “la presión de la comunidad de pertenencia”. Es decir, una sociedad civil desarrollada significa la existencia de instituciones relevantes al margen de las vinculadas al propio sector público, lo cual se


traduce en la presencia de valores (ideas sobre lo que es bueno y lo que es malo para la sociedad) que son ampliamente compartidos por la ciudadanía y que tienen uno de sus principales reflejos en el sentido individual de pertenencia a una comunidad, lo cual va necesariamente unido a una serie de derechos y obligaciones individuales para con la misma. Los modelos más recientes sobre el comportamiento político dan cuenta de que los principales determinantes de los resultados políticos no son tanto las decisiones atomizadas y maximizadoras de los individuos, sino los grupos e instituciones que guían y constriñen la elección individual egoísta. Esto significa, en suma, que el actor racional encuentra sus costes y beneficios definidos por la red social de relaciones en las que se haya inmerso.

(Miller, Gary J.: The Impact of Economics on Contemporary Political Science. Journal of Economic Literature, Vol. XXXV, Septiembre 1997)

La información imperfecta de los votantes. Debido al coste que supone estar bien

informado, muchos de los votantes que ejercen su derecho basan su valoración de los políticos en indicadores subjetivos simples. Estos indicadores subjetivos simples actúan como patrones mentales que minimizan el esfuerzo necesario para decidir cabalmente una elección. Así tenemos que es frecuente que la decisión sobre el sentido del voto en unas elecciones esté basada en factores como: el carisma o confianza que inspira un líder político; la existencia de un programa concreto de gasto o de impuestos que beneficia en particular al votante; el grado de satisfacción que tiene el votante con su propia situación personal, vota por la reelección si está satisfecho y vota a la oposición si no lo está.

El ciclo electoral del gasto público. Los efectos sobre el gasto público de esta falta de

información de los votantes dependen de cuáles sean los objetivos de los políticos. En la medida en que los políticos persigan ante todo mantenerse en el poder, adoptarán las medidas de gasto que mejor se adapten a los criterios por los que se guían los votantes. Como parece haber evidencias empíricas que establecen que la coyuntura económica puede ser decisiva para conseguir la reelección de un partido en el poder, los políticos tenderán a desarrollar políticas expansivas de gasto antes de cualquier cita electoral con la finalidad de influir positivamente en dicha coyuntura. Asimismo, si los votantes se guían por consideraciones de corto plazo, los gobiernos preferirán medidas más efectistas que efectivas para dar la impresión que de están actuando con rigor ante los problemas. El aluvión de inauguraciones y decisiones públicas en la proximidad de cualquier votación no es ajeno a este deseo de efectismo.

El margen de maniobra de los políticos. Las ineficiencias derivadas de las

información imperfecta de los votantes serán aún mayores cuando los políticos tienen objetivos individuales que van más allá de la mera reelección, como, por ejemplo, agrandar el presupuesto público como medio de aumentar su poder o, simplemente, buscar su lucro personal. Mientras más imperfecta sea la información de que disponen los votantes mayor margen de maniobra tienen los políticos para satisfacer sus intereses particulares y obtener la reelección. La capacidad de los políticos para imponer sus propias preferencias parece ser una función de la habilidad de los votantes para


controlar y sancionar a los candidatos, lo cual a su vez depende de la concienciación política del votante.

El Capital Social viene constituido por redes estables de relaciones entre

individuos que fomentan la confianza mutua y promueven la cooperación entre ellos. En la esfera económica reduce los costes de transacción, y en la esfera política promueve el tipo de vida asociativa que es necesaria para el éxito de las democracias modernas. Un Capital Social grande reduce los márgenes de discrecionalidad en el comportamiento de los políticos, supone la existencia de limitaciones a la arbitrariedad y a la búsqueda por parte de éstos de intereses exclusivamente individuales. Aunque el Capital Social surge a menudo de la reiteración de situaciones del tipo Dilema del Prisionero, que favorecen las soluciones cooperativas, es también producto de la religión, la tradición, la experiencia histórica compartida y otras modalidades de normas culturales. De modo que si bien la idea del capital social es frecuentemente crítica para entender los problemas del desarrollo económico y social, por otro lado, el capital social es difícil de generar a través de las políticas públicas. No obstante, los Estados pueden favorecer la formación de Capital Social a través de un buen sistema educativo, de la provisión de bienes públicos básicos como los derechos de propiedad y la seguridad pública, y evitando suplantar a la iniciativa privada cuando ésta puede desarrollar con mayor eficacia ciertas actividades. De modo sintético, podemos formalizar el concepto de Capital Social en la siguiente expresión, que trataría de medir el stock de Capital Social presente en una sociedad:

tpn

cnrr

CS ...1))1((∑=

n: es el tamaño de los grupos asociativos de carácter civil que existen en la sociedad, el número de miembros que componen cada uno de estos grupos (organizaciones deportivas, de ocio, culturales, religiosas, vecinales, ecológicas, de ayuda y cooperación, políticas, profesionales, sindicales, etc.). Si n es pequeño esto limita los fines que puede alcanzar el grupo. t: es el número de grupos diferentes que existen. Es difícil censar todos los grupos asociativos existentes porque existen muchas redes informales de asociación, que se ven favorecidas hoy en día por los cambios en la tecnología de las comunicaciones. Cuanto más grande sean n y t mayor será la riqueza de Capital Social de que dispone una sociedad. c: coeficiente de cohesión del grupo. Mientras más alta sea la cohesión de un grupo mayor alcance y eficacia tendrá la acción colectiva que realice el mismo. rp: radio de confianza que se deriva de la actividad de un grupo al margen de la acción colectiva que le da su razón de ser. Es una externalidad positiva de la misma existencia del grupo, como puede ser la de un grupo religioso que promueve la honestidad en el comportamiento de sus miembros en cualquier


ámbito social y económico. Si el radio de confianza no excede el ámbito del propio grupo el valor de rp será igual a uno, si tuviera mayor alcance, entonces, el valor sería mayor a uno. rn: radio de desconfianza que genera la actividad del grupo. Muchos grupos establecen fuertes lazos entre sus miembros pero fomentan la desconfianza, el rechazo, la intolerancia, incluso el odio, hacia los individuos que no pertenecen al grupo (las redes familiares cerradas, las organizaciones mafiosas, racistas o fascistas). Se trata, por tanto, de una externalidad negativa que debe minorar los efectos positivos de la existencia de grupos asociativos.

(Fukuyama, Francis: Social Capital and Civil Society. International Monetary Fund, Working Paper WP/00/74, Abril de 2000)

La idea del Capital Social recibió un fuerte espaldarazo por el trabajo pionero

que el sociólogo Robert D. Putman hizo para el caso de los gobiernos regionales de Italia. En 1970 en este país se crearon nuevos gobiernos para cada una de las regiones, las cuales partían de condiciones muy diferentes en cuanto a nivel de riqueza, estructura social e inclinaciones políticas. Putman y sus colaboradores evaluaron la gestión de estos gobiernos regionales en áreas como la agricultura, la vivienda y los servicios sanitarios. Los resultados de la investigación fueron sorprendentes, las regiones que disfrutaban de un gobierno eficaz en la década de los años 90 del siglo XX eran aquellas que habían heredado un mayor legado cívico, cuyos orígenes pueden trazarse hasta la temprana Edad Media. La división de Italia entre un norte desarrollado y un sur geográfico con importantes problemas de desarrollo, adquiere así un nuevo significado puesto que esta división es pareja a la mayor y menor presencia de las tradiciones cívicas, respectivamente, en el norte y en el sur de la península italiana.

(Putman, Robert D.: Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princenton University Press, 1992)

El Capital Social se refiere generalmente a la confianza, a la preocupación por

los asociados de uno, a un deseo de vivir bajo las normas de la comunidad de pertenencia y de penalizar a aquellos que no lo hacen. A la vez que resultan esenciales para el buen gobierno, estos comportamientos y disposiciones entran en conflicto con las asunciones fundamentales relativas al comportamiento individual arquetípico –Homo economicus- que solamente vela por sí mismo. Consideramos estos comportamientos y disposiciones aspectos de lo que denominamos “gobierno comunitario”. Sugerimos que

(i) el gobierno comunitario es capaz de enfrentar algunos fallos comunes del mercado y del estado, pero de forma típica se apoya en una distinción entre quien está dentro y quien está fuera que puede ser moralmente repugnante;


(ii) las motivaciones individuales que soportan el gobierno comunitario no son capturadas ni por las convencionales preferencias egoístas del Homo economicus, ni por el altruismo incondicional hacia los propios compañeros de comunidad;

(iii) las instituciones bien diseñadas hacen que las comunidades, los mercados y los estados sean complementarios y no sustitutos;

(iv) con instituciones pobremente diseñadas los mercados y los estados pueden excluir al gobierno comunitario;

(v) algunas distribuciones de los derechos de propiedad son mejores que otras a la hora de favorecer el gobierno comunitario y asegurar la complementariedad entre comunidades, mercados y estados;

(vi) lejos de representar restos de una era premoderna, la pequeña escala de las interacciones que caracterizan a las comunidades hace probable que éstas incrementen su importancia cuando los problemas económicos que el gobierno comunitario maneja relativamente bien adquieran mayor importancia.

(…) las comunidades resuelven problemas que de otra forma aparecerían como fallos de mercado o fallos del estado, a saber: la insuficiente provisión de bienes públicos locales tales como los entretenimientos y servicios vecinales, la ausencia de seguro y de otras oportunidades de compartir el riesgo incluso cuando éstas podrían ser mutuamente beneficiosas, la exclusión de los pobres de los mercados de crédito, y el excesivo e inefectivo control del esfuerzo laboral. Las comunidades pueden a veces hacer lo que los gobiernos y los mercados no logran porque sus miembros, y no los extraños, tienen información crucial sobre los comportamientos, capacidades y necesidades de los otros miembros. Los miembros usan esta información para sostener normas (...) y para hacer uso de arreglos de aseguramiento eficiente que no están plagados por los usuales problemas de azar moral y selección adversa (...). Esta información interna es utilizada la mayor parte de las veces de una manera multilateral más que de una forma centralizada (...). (...) En una economía basada cada vez con mayor fuerza en las cualidades más que en las cantidades (donde predominan los equipos de producción que trabajan sobre una base intensiva de información, a diferencia de los sistemas de producción anteriores que exigían muchos menores requerimientos de conocimiento y comunicación), las superiores capacidades de gobierno de las comunidades tienen su principal manifestación en la utilización de distintos tipos de control multilateral y de compartimiento del riesgo. (...) Pero la capacidad de las comunidades de resolver problemas puede ser impedida por la división jerárquica y la desigualdad económica entre sus miembros (...). (Bowles, Samuel y Gintis, Herbert: Social Capital y Community Governance. Economic Journal 112 –483- F419-436, 2002)

Según algunos analistas, el modelo de democracia que surge del proceso de

transición español comporta ciertas limitaciones al funcionamiento efectivo de


una sociedad democrática por dos grandes motivos. El primero tiene que ver con los diseños adoptados para las instituciones políticas, que buscaban en gran medida proteger y dar estabilidad a unas incipientes organizaciones democráticas, y que resultaron en un sistema electoral mixto de base proporcional pero que favorece a los dos partidos mayores; en mecanismos varios de protección de los partidos como las listas electorales bloqueadas, la financiación pública de los mismos con escaso control de la financiación privada, o el alto poder de los líderes de los partidos; en una confrontación política que tiende a ser bipolar, con poca presencia de formas pluralistas y de consenso; en las altas barreras de entrada al mercado electoral que desaniman la formación de nuevas alternativas; etc. El segundo está relacionado con la desactivación de los movimientos sociales que promovieron el tránsito a la democracia y que fueron sustituidos por el protagonismo de unos partidos y sindicatos de estructuras más rígidas y cerradas y que viven de los presupuestos públicos. La democracia española se caracteriza, en general, por la debilidad de las organizaciones intermedias que se sitúan entre el Estado y la sociedad, rasgo que es considerablemente más acusado en el caso de las Islas Canarias, donde las instituciones civiles subsisten malamente en una sociedad civil muy desarticulada.

(Colomer, Joseph M.: La transición a la democracia: el modelo español. Editorial Anagrama, Barcelona, 1998)

4.2.3. Los grupos de presión: características y vías de acción.

Los grupos de presión son asociaciones de individuos con intereses comunes que tratan de que las decisiones públicas favorezcan esos intereses. Una perspectiva teórica alternativa trata de explicar el voto en razón del poder que ejercen los grupos de presión frente a un electorado con un nivel de información política muy deficiente.

o Constituyen grupos de presión los sindicatos y las organizaciones patronales, cuyo

poder se refuerza a tenor de los recursos económicos que disponen y del grado de independencia que tienen frente al Sector Público. Los medios de comunicación pueden representar los grupos de interés de mayor influencia en las sociedades contemporáneas, por sí mismos o como instrumentos de grupos sectoriales específicos; los intensos procesos de concentración que actualmente afectan a dichos medios contienen peligros significativos para la necesaria pluralidad en las sociedades democráticas, dado que su poder se intensifica de forma inusitada cuando se elimina o restringe la competencia de unos medios con otros. Las organizaciones religiosas, los colegios profesionales, las asociaciones de vecinos, las organizaciones ecologistas, etc., pueden también constituir grupos de presión activos con mayor o menor impacto sobre las decisiones públicas y sobre las opiniones del electorado.

o No obstante, el posible poder indiscriminado de los grupos de presión está

contrapesado por el hecho de que la gestión eficiente del sector público es en sí


misma un bien público, es decir, un bien que supone beneficios para todos sin excepción, y, por tanto, cabe esperar que el nivel de competencia en la gestión de los representantes políticos sea valorado, en última instancia, por el electorado, a pesar de la influencia sesgada de algunos grupos de presión.

o La acción colectiva de un grupo de presión tiene carácter de bien público para los

miembros integrantes de dicho grupo, o personas afines a los intereses defendidos por el grupo, constituyendo, por tanto, un bien colectivo. Por dicho motivo, el problema del polizón o del viajero sin billete afecta en distinto grado a todos los grupos de presión, ya que siempre existe la posibilidad de sujetos que se beneficien de la actividad de los grupos sin participar en sus costes de funcionamiento. El problema del polizón es más agudo en los grupos de presión grandes, con muchos miembros, que en los pequeños. Los costes de transacción necesarios para controlar que todos los integrantes del grupo colaboran en los costes de la acción colectiva disminuyen lógicamente cuando se reduce el tamaño del grupo. Los grupos relativamente pequeños en cuanto a número de integrantes, con recursos a su disposición y cohesionados alrededor de intereses económicos son los que tienen un mayor nivel de eficacia en su actividad de influencia.

Las prebendas institucionales que gozan los sindicatos o los partidos políticos

en el marco de la actual democracia española, por lo que se refiere a su financiación con fondos públicos, al reconocimiento legal de su obligada presencia representativa en distintos ámbitos públicos y privados, etc., pueden ser justificadas a la luz del carácter de bien público que tiene su actividad para determinados sectores de la sociedad, además de su razón de ser como mecanismos de protección establecidos en el proceso de transición con vistas a apuntalar el nuevo orden democrático tras muchos años de régimen dictatorial y de ausencia de tradiciones democráticas. Por ejemplo, se supone que la actividad de las centrales sindicales beneficia a todos los trabajadores y no sólo a aquellos que están afiliados al sindicato. Sin embargo, este proteccionismo institucional presenta, por otro lado, consecuencias negativas, puesto que ha favorecido la conversión de las organizaciones sindicales o partidarias en organizaciones cuasi-paraestatales, cuya supervivencia depende en gran medida del apoyo público que reciben, y ha eliminado incentivos a la afiliación y a la participación en el seno de las mismas.

La lógica de la acción colectiva: una recapitulación. La creencia largo tiempo

establecida de que los grupos actúan siempre a favor de sus intereses comunes –a pesar de su refuerzo a través del Teorema de Coase, de la teoría de clases de Marx y de otras tradiciones intelectuales- es equivocada. Siempre que el valor de un bien colectivo para un grupo exceda de forma inequívoca a sus costes, hay necesariamente una negociación coasiana potencial para proveer el bien, que, una vez producido y utilizado, dejaría a cada cual en el grupo en una situación mejor. Pero si un grupo es suficientemente grande, sus miembros no tendrán ningún incentivo para participar en la costosa negociación y en la interacción estratégica que podría resultar de tal negociación coasiana. Incluso si los costes de transacción fueran cero, no cabe ninguna presunción de que ello


pueda resultar en una negociación coasiana: cualquier expectativa que una negociación coasiana produjera generaría un juego sin núcleo, es decir, un continuo esfuerzo de todos los individuos racionales para estar en el subgrupo que obtiene las mayores ganancias, la coalición de los viajeros sin billete.

Los grupos pueden superar las grandes dificultades de la acción colectiva y servir de forma racional a sus intereses solamente en dos circunstancias. La primera es cuando el número de miembros del grupo es reducido: no obstante la conclusión opuesta sugerida por las comunes malas interpretaciones del Dilema del Prisionero, grupos suficientemente pequeños pueden, y muy a menudo actúan, a favor de sus propios intereses comunes. La otra circunstancia que puede habilitar a un grupo a superar las dificultades de la acción colectiva es la disponibilidad de incentivos selectivos. A diferencia del bien colectivo, el incentivo selectivo se aplica selectivamente a los individuos dependiendo si contribuyen a la provisión del bien colectivo. Los incentivos selectivos pueden ser negativos, como los impuestos, los piquetes de huelga, la obligatoriedad de la colegiación para ejercer la profesión, etc.; o pueden ser positivos, como los servicios y beneficios exclusivos que se reciben por pertenecer a una organización determinada. Cuando los grupos son grandes y no tienen oportunidad de obtener incentivos selectivos, nunca podrán actuar a favor de sus intereses colectivos. Ninguna sociedad puede tener una completa y simétrica organización de todos sus grupos. En consecuencia, grupos tales como los desempleados, los pobres, los consumidores y los contribuyentes no están organizados. De este modo, una negociación entre grupos organizados para la acción colectiva tiende a ignorar las pérdidas de los no organizados; la voluntariedad o las fuerzas de mercado no pueden conducir a una negociación coasiana o a un contrato social que sea eficiente para la sociedad como un todo. (...) asimismo, se requiere un largo tiempo de maduración para que los grupos que puedan conquistar las dificultades de la acción colectiva efectivamente las superen. (Olson, Mancur, 2000, págs: 69-88)

Los grupos de presión tienen tres vías principales para ejercitar su poder:

o Intercambio de votos por medidas o gasto público. Grupos de presión numerosos

con influencia decisiva en algún ámbito electoral pueden conseguir una atención preferente a sus intereses por parte de los políticos con el fin de ganar su voto. Casos típicos de este tipo de grupos son los pensionistas, los agricultores, o en el caso de las Islas Canarias, los residentes en alguna isla no capitalina cuyo voto adquiere un mayor peso político debido a la alta ponderación del factor territorial aplicada en los sistemas electorales.

o Intercambio de información por medidas o gasto público. Con frecuencia, los

grupos de presión suministran información, muchas veces especializada, a los


políticos para facilitar la toma de decisiones. Este aporte informativo puede tener especial trascendencia dada la complejidad de los asuntos sobre los que se adoptan las decisiones políticas. Por ejemplo, durante las negociaciones de España para su integración en la Comunidad Económica Europea (actual Unión Europea), a la hora de acordar el modelo específico de incorporación de Canarias a la misma, fueron de particular importancia las aportaciones de datos y análisis realizadas por las organizaciones representativas de los sectores agrícola, ganadero, comercial e industrial.

En diciembre de 1992 el hoy desaparecido partido político CDS (Centro

Democrático Social) presentó en el Congreso de Diputados una proposición no de ley que no prosperó y que pretendía regular la actividad de los grupos de presión (cabildeo) relacionados con el Parlamento Español. El espíritu de la propuesta era el de transparentar una actividad que sin duda existe y forma parte de hecho del proceso de toma de decisiones parlamentarias. La propuesta consistía en el establecimiento de un registro de grupos de interés y unas condiciones de acceso al mismo que facilitara la identificación y las comunicaciones mutuas; así como, la creación de un código deontológico que enmarcara el funcionamiento de estos grupos (El País: 6 de diciembre de 1992)

o Intercambio de recursos económicos por medidas o gasto público. Los grupos de

presión pueden también actuar mediante el soborno directo a políticos, funcionarios, sindicalistas o periodistas, o a través del soborno indirecto, lo que eufemísticamente se llama financiación oculta de los partidos políticos. La corrupción política introduce un considerable grado de distorsión anticompetitiva en muchos mercados y un alto grado de ineficiencia en la gestión pública, además de significar un factor de incertidumbre y de inseguridad jurídica que penaliza la generación de riqueza. La corrupción se propaga, consolidando los intereses de determinados grupos estrechamente vinculados al poder político, cuando no existen suficientes mecanismos institucionales de control y contrapoder de carácter tanto público como civil. Esta situación termina cristalizando en un clima social de tolerancia hacia las corruptelas, donde se impone el cinismo y la desconfianza en las relaciones sociales, y se carece de las adecuadas vías sociales de castigo a tales tipos de comportamientos.

En España el Tribunal de Cuentas ha señalado de forma reiterada las

irregularidades que afectan a la financiación de la práctica totalidad de los partidos políticos. Estas irregularidades tienen como telón de fondo el modelo de financiación pública de los partidos con un escaso control de la financiación de origen privada y unas necesidades financieras crecientes estrechamente vinculadas al coste de las campañas electorales. La reforma de este modelo se ha visto continuamente aplazada y no parece que exista un gran interés por parte de los propios partidos en llevarla a cabo, dado que, al fin y al cabo, los partidos políticos son juez y parte en este asunto. Las irregularidades detectadas por el Tribunal de Cuentas van desde la condonación de créditos


bancarios, no declarados como contribuciones voluntarias, hasta la falta de identificación de las aportaciones privadas, pasando por las numerosas irregularidades en los registros contables.

La búsqueda de rentas. En la medida en que el Estado tenga discreción para conceder

rentas y otros favores especiales, las empresas y los individuos encontrarán que merece la pena dedicarse a buscar tales rentas, bien sea a través de sobornos directos, por medio de aportaciones a las campañas electorales u otro medio de influencia, una actividad que se ve reforzada mientras que los gobiernos sean receptivos y respondan a la misma. Se habla, por tanto, de búsqueda de rentas cuando los individuos y empresas dedican sus energías a la búsqueda de rentas u otros favores concedidos por el Estado, que se derivan de su poder para recaudar impuestos, imponer aranceles, conceder subvenciones o intervenir por otras vías en los mercados privados, siendo todos ellos medios que pueden influir enormemente en la rentabilidad de las empresas.

La búsqueda de rentas (rent-seeking) refleja los costes implícitos o escondidos atribuibles a la creación de una escasez artificial iniciada en muchas instancias por los derechos de monopolio atribuidos por el gobierno, y que incluyen el subsiguiente gasto de recursos reales realizado por los ciudadanos o los aspirantes a monopolistas a través de sobornos y de las actividades de influencia (cabildeo) hacia el gobierno. La concesión de un poder de carácter monopolista (restricción a la competencia) se traduce, pues, en una pérdida de bienestar social con dos componentes: la escasez artificial (menos producción y mayores precios) y los recursos gastados para convencer al gobierno. (Mc.Nutt, P. A., 1998). (Tullock, Gordon: Búsqueda de rentas. En Buchanan, James M. y Tullock, Gordon, 1995)

4.2.4. Los funcionarios. Para analizar el papel que tienen los empleados públicos y la actividad que desarrollan en el contexto de los problemas de ineficiencia económica que afectan al comportamiento del Sector Público conviene situarse en un esquema general que distinga los diferentes factores que originan tales problemas.


ANÁLISIS INEFICIENCIAS DEL SECTOR PÚBLICO

Procesos de decisión pública Procesos de producción pública

Reglas de Decisión:la mayoría simple

VotantesPolíticos

Grupos de Presión

Incentivos OrganizativosIncentivos Individuales

Naturaleza de las actividades

Comportamientode la burocracia

4.2.4.1. Incentivos organizativos a la eficiencia en el Sector Público.

Son incentivos organizativos los que de forma directa inciden en el comportamiento global de las organizaciones pudiendo llegar a modificarlo.

La quiebra. La amenaza de una quiebra está siempre latente en los comportamientos de las empresas privadas. La necesidad de soslayarla favorece la gestión racional y eficiente. Las entidades y empresas públicas han carecido tradicionalmente de esta amenaza ya que han tenido habitualmente la posibilidad de cubrir las pérdidas o los desfases presupuestarios mediante subvenciones del Estado o recurriendo al endeudamiento público. Los efectos positivos de la amenaza de quiebra pueden resumirse en los siguientes:

o Limita el coste social de una mala gestión. o Posibilita sustituir a los equipos directivos responsables. o Impone una clara y determinante restricción presupuestaria.

La ausencia de la posibilidad de quiebra en el ámbito de las organizaciones públicas, en tanto mecanismo de penalización y corrección de comportamientos ineficientes, cobra un mayor significado económico si se tiene en cuenta la doble relación de agencia que caracteriza a tales organizaciones (gestores-políticos-votantes). Esta doble relación de agencia se distingue por una progresiva asimetría informativa a medida que ascendemos desde el agente final (los gestores, que tienen la información más precisa) hasta el principal último (los votantes, que disponen de muy poca información y tienen intereses muy dispares), lo cual propicia los comportamientos oportunistas por parte de los


agentes (riesgo moral o de manipulación), que ven ampliado su margen de actuación por la laxitud financiera en el funcionamiento de sus organizaciones, posibilitándose así que se incrementen los costes de influencia de los grupos de interés (directivos, trabajadores, clientes, proveedores) y los costes de interferencia de los políticos en la consecución de sus intereses particulares.

VOTANTES

POLÍTICOS

GESTORES

Asimetría Informativa

Comportamientos Oportunistas (Riesgo Moral)

Laxitud Financiera: por ausencia de amenaza de quiebra

Δ Costes de Interferencia de los políticos

Δ Costes de Influencia de los grupos de interés

La Doble Relación de Agencia en las Organizaciones Públicas.

Fue habitual dentro del sector público empresarial español (por ejemplo, a

principios de la década de los noventa del pasado siglo) que las empresas públicas, a pesar del incremento de sus pérdidas, muy superiores a las del sector privado, subieran los salarios a sus empleados en una mayor cuantía que la aplicada por las empresas privadas. Ha sido tradicional en las empresas públicas españolas una menor resistencia a las presiones de subidas salariales y, por otro lado, una tolerancia política, inimaginable en el sector privado, hacia las pérdidas.


La competencia. La ausencia de competencia limita, o restringe por completo, la

posibilidad de elección del consumidor. Cuando no se puede elegir, se propicia que se traslade al usuario parte de los costes de ineficiencia del servicio público que opera en condiciones de monopolio de oferta, bajo la forma, por ejemplo, de tiempos de espera. La competencia, por el contrario, estimula que las empresas mejoren la calidad del servicio a sus clientes, puesto que si no lo hacen los podrían perder. En situación de competencia, los consumidores revelan sus preferencias y penalizan de forma directa a quienes lo hacen mal (la salida del mercado). Frente a la burocracia, sólo queda la distante e intermitente posibilidad del voto (la voz, según Hirschman) y de la queja, en muchas ocasiones infructuosa. La competencia suministra, entonces, una estructura de incentivos que no suele darse en el ámbito del sector público, y que posibilita el establecimiento continuo de comparaciones que termina premiando a quien mejor lo hace.

Algunas de las reformas recientes llevadas a cabo en los sectores públicos van dirigidas, precisamente, a limitar las consecuencias negativas de esta falta de competencia, potenciando a estos efectos la interacción entre la administración pública y la ciudadanía. En ocasiones, esto se lleva cabo intentando simular situaciones de mercado donde el ciudadano tiene cierto poder de elección y, en otras, se realiza a través de nuevos canales de comunicación, como los sistemas de quejas y sugerencias, los sistemas de calidad o los nuevos órganos consultivos y de participación cívica en el desarrollo de las políticas públicas, especialmente, en el ámbito local.

4.2.4.2. Incentivos individuales a la eficiencia en el Sector Público.

Los incentivos individuales son los que afectan de modo específico y particular a cada trabajador.

Las restricciones a la estructura salarial. En el Sector Público suele haber una ausencia de relación entre los salarios pagados y los resultados de la actividad laboral. En las empresas privadas han proliferado los sistemas que vinculan la remuneración de directivos y empleados con la marcha del negocio, de forma que se consiguen potentes sistemas de incentivación que comprometen a los agentes con los objetivos perseguidos por la organización. Esta situación no se produce en el Sector Público, ya que aquí normalmente los salarios se determinan por razones legales (han de guardar correspondencia con las clasificaciones preestablecidas legalmente y ser sancionados por ley) y por razones políticas de distinto orden, las cuales usualmente atienden a la capacidad de presión y negociación de los grupos funcionariales y a los posibles agravios comparativos entre los distintos estamentos públicos. Ello deviene en una falta de flexibilidad en los sistemas públicos de remuneración desde el punto de vista de los incentivos, lo cual va en detrimento de la calidad profesional de los empleados públicos y de la eficacia de su trabajo. En la práctica, la rigidez en las estructuras funcionariales favorece la proliferación de las actuaciones de naturaleza corporativista, que pretenden la autoprotección de determinados grupos funcionariales frente a cualquier medida que


intente modificar su estatus quo. Esto representa una resistencia crónica al cambio que impide la aplicación de nuevas políticas de gestión de los recursos humanos en el Sector Público, obstaculizando, por ejemplo, la posible sustitución de los sistemas de promoción tradicionales basados en la antigüedad por sistemas de promoción más efectivos basados en los méritos profesionales.

El empleo público tiene un fuerte impacto en el mercado laboral que puede

haber generado una distorsión a favor del mismo que suponga algún coste de eficiencia para el conjunto de la economía. Aunque el diferencial no es grande, el Sector Público español remunera mejor que el privado en casi todos los escalones retributivos y para casi todos los niveles de estudios. El diferencial favorable es claro en todos los casos para las mujeres, sin embargo decrece cuando aumenta el nivel de estudios requerido para desempeñar un puesto de trabajo, y sólo se invierte con claridad a favor del sector privado en el caso de los hombres de estudios universitarios y puestos de alta cualificación. A este diferencial salarial hay que añadir el atractivo de la seguridad del empleo público.

(García, J.; Hernández, P.J.; López, A.: Diferencias salariales entre sector público y sector privado en España. Papeles de Economía Española, nº 72, 1997) (Valle, Victorio y Rueda, Nuria: ¿Sobran funcionarios públicos?. Cuadernos de Información Económica, nº 118, Enero 1997)

La estabilidad en el empleo. El despido de un funcionario es, de hecho, algo muy

inusual en ámbito del Sector Público español. Para el resto de contratados por el Sector Público, excepto, con ciertas matizaciones, en el caso de los contratados laborales temporales, la probabilidad de despido es, sin duda, muy inferior a la del sector privado. Algo similar ocurre, en otro nivel, con los expedientes sancionadores de conductas que se caracterizan por el bajo rendimiento y la falta de diligencia en el desempeño de las funciones asignadas. La penalización de este tipo de conductas no sólo resulta también infrecuente dentro del Sector Público, sino que constituye en muchas ocasiones un tema tabú. Asimismo, la mayor tolerancia de las organizaciones públicas a las presiones de los sindicatos y grupos corporativos ha facilitado la consecución de acuerdos que acorazan a grupos completos de trabajadores en contra de cualquier tipo de sanción o de cualquier mecanismo que prime la productividad.

La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público aspira

a ser un pilar fundamental que facilite y organice la transformación modernizadora de las Administraciones Públicas Españolas desde la perspectiva de los recursos humanos por ellas utilizados. A diferencia de otras iniciativas reformadoras, la ley opta por un modelo de funcionarización de todos los empleados públicos, es decir, persigue limitar al máximo el recurso a la contratación en régimen laboral de los trabajadores públicos. Sin embargo, introduce novedades respecto al esquema tradicional, en el sentido de que trata de privilegiar la medición del rendimiento y otros méritos profesionales


vinculados y objetivables, por ejemplo, la mejora en la formación, como criterios complementarios de remuneración, e incluso de promoción en la carrera profesional. En este sentido, la ley establece la posibilidad de una carrera profesional horizontal que hace posible mejoras retributivas sin necesidad de que haya cambio en el tipo de puesto de trabajo. A diferencia de la habitual carrera vertical, donde la mejora en las condiciones de trabajo se vincula a un ascenso jerárquico en la estructura de puestos de trabajo. Hay, pues, una apuesta por la objetividad y la transparencia en los sistemas de evaluación del desempeño. Esta evaluación se constituye en un elemento relevante en el desarrollo de las carreras profesionales, en la continuidad en los puestos de trabajo y en la determinación de las retribuciones complementarias. La eficacia real de esta ley desde el punto de vista de la modernización organizativa se tendrá que demostrar en la gestión práctica que de su aplicación realicen las distintas Administraciones, es en este terreno donde se deberá verificar el aprovechamiento de las potencialidades de racionalización y flexibilización que en materia de recursos humanos introduce la ley.

En enero 1993 el gobierno italiano presidido por Giuliano Amato elaboró una

norma que permitía que los funcionarios italianos pudieran ser despedidos. Los médicos de la sanidad pública, los enseñantes y los empleados de las administraciones central y regionales pasaban a regularse por la misma normativa que los trabajadores asalariados en el sector privado. Con ello se facilitaba la movilidad geográfica de los empleados públicos o la rescisión contractual por ineficacia del trabajador. Quedaban exceptuados de este régimen algunos cuerpos públicos especiales como los magistrados, los abogados del Estado, los miembros de las fuerzas del orden, los militares y los diplomáticos. Los sindicatos mayoritarios, con escasa presencia dentro del sector público dominado por los sindicatos de tipo corporativo, habían pedido una reforma de este tipo que acabara con los privilegios de los funcionarios en relación con los trabajadores del sector privado.

(El País: 24 de Enero de 1993)

La difusa asignación de responsabilidades. La debilidad de los incentivos al trabajo

en el Sector Público ancla sus raíces en las características propias de las organizaciones públicas, las cuales no están concebidas para que el trabajo individual sea evaluado sobre la base de unas responsabilidades y objetivos bien definidos. La evaluación del trabajo individual requiere de una secuencia que en el Sector Público no suele estar bien determinada:


Sector Público Empresa Competitiva Actual Tipo de Organización

Jeráquica Horizontal: Trabajo en equipo Circulación de la información Prima la innovación a través del

aprendizaje organizativo y la creación de conocimiento

Asignación responsabilidades y decisiones

Muy centralizada Descentralizada

Tipos de Control Formal y ex-ante De eficiencia y eficacia De calidad De tipo integral

Los modelos de organización institucional de la gestión pública pueden ser: centralizados, como en el caso de España, Italia, Grecia y Portugal, y descentralizados, como en la circunstancia de Suecia, Nueva Zelanda, Reino Unido y EEUU. Esta diferenciación en las formas organizativas de la gestión pública no sólo tiene que ver con distintas tradiciones en las prácticas públicas, sino que está relacionada con las profundas reformas del Sector Público llevadas a cabo en las últimas décadas por los países citados con modelo descentralizado.

4.2.4.3. Diferencias entre las actividades administrativas públicas y otras actividades productivas desde el punto de vista de la eficiencia.

La naturaleza eminentemente administrativa de las actividades públicas difumina los límites de la función de producción pública y sus componentes. Ello supone una dificultad a la hora de distinguir entre los factores productivos que intervienen en los procesos de producción públicos y el producto final de los mismos, así como, cuando se intenta especificar las relaciones entre ambos aspectos (inputs/outputs). Esta problemática se manifiesta en cuatro aspectos:

Las dificultades para medir el rendimiento. Mientras que la empresa privada posee criterios claros para calificar y medir sus resultados, que están estrechamente vinculados a la medición del la rentabilidad económica (beneficio contable, flujo de caja, volumen de ventas, etc.), en el Sector Público no hay un criterio concreto y general para evaluar los resultados de una gestión. La falta de contraste de la actividad pública con el mercado, la imposibilidad de disponer del juicio independiente que el mercado competitivo realiza de las empresas que actúan en el mismo, explica la ausencia de un criterio general de referencia para evaluar los resultados de la gestión pública.

Objetivos Responsabilidades Procedimientos Evaluadores


No obstante, existen métodos y procedimientos de evaluación sistemática de los programas públicos de actuación cuya utilización no está debidamente extendida. Estos métodos requieren normalmente una adaptación específica a cada actividad pública, por lo que presentan cierta complejidad en su aplicación (análisis coste-beneficio, análisis coste-eficacia, etc.). La dificultad para medir los rendimientos de las actuaciones públicas agudiza la asimetría informativa entre funcionarios, políticos y ciudadanos y propicia la aplicación de políticas ineficaces.

La multiplicidad de objetivos. Los programas públicos de actuación, y ello es muy

manifiesto en el documento que los engloba, los Presupuestos, suelen atender a un amplia variedad de objetivos, lo cuales en ocasiones son contradictorios entre sí desde un punto de vista práctico y carecen de una verdadera jerarquía de prioridades. Esta multiplicidad de objetivos supone un impedimento para establecer técnicas de medición de resultados que necesariamente han de estar referidas a unos objetivos precisos.

La tecnología ambigua. La tecnología, entendida en un sentido amplio, no se refiere

sólo a la mera utilización de artefactos, sino que nos indicaría lo que hay que hacer para producir algo, esto es, el cómo y en qué medida combinar ciertos factores para obtener un producto determinado. De hecho, algunos autores (Richard R. Nelson, 2005: Technology, Institutions and Economic Growth. Harvard University Press) distinguen entre tecnología física (por ejemplo, las máquinas) y la tecnología social, la referida a las instituciones y organizaciones (por ejemplo, la división del trabajo). Pero en la práctica ambas tecnologías, la física y la social, están estrechamente imbricadas y mutuamente condicionadas, hasta el punto de que en ocasiones resultan difícilmente separables.

Según esta perspectiva amplia, la tecnología óptima será aquella que nos permite obtener el resultado más eficiente, es decir, la que nos posibilita hacer las cosas con el mayor provecho posible de los recursos disponibles. En consecuencia, la tecnología aplicada a la producción, sea de bienes materiales o de servicios, se puede y debe formalizar en procesos y procedimientos de trabajo. La aplicación de un medio de producción novedoso, técnica o instrumento, debe alterar la organización del trabajo, ya que de lo contrario tendría escaso impacto en la productividad, en la mejora de los resultados (un ejemplo típico, es el del ordenador que se utiliza como una mera máquina eléctrica de escribir). Desde esta perspectiva, la tecnología no suele estar bien definida en los programas públicos de actuación. Debiendo advertirse que no hay que confundir la tecnología con los procedimientos administrativos, que consisten básicamente en los requisitos formales que reglamentariamente han de cumplir los trámites o los expedientes administrativos. El procedimiento administrativo está concebido desde el punto de vista de las garantías jurídicas y tiene, en general, poco en cuenta las cuestiones relacionadas con la eficacia y la eficiencia de la actividad pública.

Por ejemplo, la indefinición tecnológica de los procesos de trabajo en el Sector Público impide establecer una relación clara entre el trabajo administrativo y el tiempo necesario para llevarlo a cabo. Esto deviene en que no existe un vínculo reconocido entre el número de empleados públicos y la cantidad de trabajo que pueden realizar. Asimismo, es pertinente señalar las diferencias que se han producido entre el sector


privado y el público a la hora de integrar en sus organizaciones las nuevas tecnologías de la información. Aunque los problemas de adaptación a estas tecnologías han sido generales, en las organizaciones públicas encontramos con mucha mayor frecuencia la existencia de sobredimensionamiento en las inversiones, de recursos de alta tecnología ociosos, de escasa orientación de este tipo de inversiones hacia la mejora de la productividad en el trabajo, de la carencia de flexibilidad adaptativa de los procesos de trabajo, de la parcelación o falta de coordinación en las inversiones tecnológicas, etc. Las consecuencias de la indefinición tecnológica se agudizan con la tendencia endógena al crecimiento de las organizaciones públicas, que ya apuntara el pionero trabajo sobre la burocracia del sociólogo y economista alemán Max Weber (1864-1920), y que ha popularizado la llamada “ley de Parkinson”. Esta ley se basa en dos supuestos: un funcionario desea multiplicar sus subordinados, no sus rivales, y los funcionarios se crean trabajo mutuamente.

Ineficiencia-X. Este tipo de ineficiencia (Leibenstein, 1966) se refiere a las pérdidas

que dependen de las características individuales o personales de los trabajadores, de sus habilidades, preparación, actitud, etc. Las causas de la Ineficiencia-X provienen de los individuos y no de la tecnología empleada: son los individuos los que consumen más factores productivos de los necesarios, son ellos los que con su comportamiento específico incrementan los costes por encima de los niveles de eficiencia. Este tipo de ineficiencia es en particular relevante en el Sector Público debido precisamente a que las características de su actividad de naturaleza eminentemente administrativa (dificultad para medir los resultados, objetivos múltiples y tecnología ambigua) favorecen su proliferación.

4.2.4.4. El modelo de comportamiento burocrático de Niskanen y las vías más utilizadas para aumentar el tamaño del presupuesto.

Los funcionarios o burócratas son los empleados del Sector Público cuyo cometido es suministrar a los políticos toda la información técnica necesaria para que éstos adopten sus decisiones de gasto, y poner en práctica los programas decididos por los políticos. Debido a estas funciones de asesoramiento y ejecución los funcionarios ocupan un lugar privilegiado para influir en las decisiones sobre el gasto público. Bajo el supuesto propio de la teoría económica de que todo individuo tiende a maximizar su utilidad, en el caso de los funcionarios habría que preguntarse cuál es el objetivo principal que persiguen y que subyace tras los comportamientos típicos que los caracteriza. En otros términos, habría que identificar el argumento central de su función de utilidad específica. W. A. Niskanen (1971) propuso que el objetivo que persiguen los burócratas es el de maximizar el tamaño del organismo a que pertenecen, o lo que es equivalente, maximizar el presupuesto que manejan, puesto que con ello consiguen mejorar las condiciones específicas e inmediatas que les preocupa: el sueldo, los complementos, la categoría, el prestigio social, el poder dentro de la Administración, la capacidad de influencia y negociación, las prebendas de diverso tipo, etc.


Aunque el objetivo del crecimiento organizativo suele ser una meta buscada también por las organizaciones privadas, éstas lo hacen en otro contexto, en este caso el del reforzamiento de su posición competitiva dentro del mercado. Los funcionarios, en cambio, procurarán el desarrollo de las actividades de su organismo compitiendo para ello con otros funcionarios por los fondos necesarios para lograrlo. Aquí la “competencia burocrática” sustituye a la competencia de mercado. Las vías utilizadas por los burócratas para aumentar el tamaño de su organismo son básicamente tres:

El prestar los servicios deseados por los representantes políticos, o sus designados para los cargos ejecutivos, en tanto que de ellos depende, en última instancia, las asignaciones presupuestarias. En muchas ocasiones, las supuestas ineficiencias burocráticas son producto de esta relación donde el funcionario complaciente facilita que se imponga el interés político respecto a lo que podría ser un criterio jurídico y técnico más riguroso. No es infrecuente que el funcionario cualificado inhiba su opinión y se pliegue al criterio del cargo político, sea cual sea la calidad de este criterio. Las pérdidas de eficiencia ocasionadas por las decisiones así adoptadas deriva en los que hemos llamado costes de interferencia de los políticos.

La centralización burocrática es otra vía típica de crecimiento que además sirve para

eliminar competencia dentro de la administración pública. La eliminación de este tipo de competencia es en sí misma negativa y propicia el alejamiento respecto al interés público, de modo análogo a como resultaría de una situación de monopolio de mercado.


B, C

G (camas hospitalarias)

G* G0

CMg

CM

BMg

BM

Nivel eficiente de provisióndonde BMg = CMg

Nivel óptimo del monopolistadonde BM = CM

EL COMPORTAMIENTO BUROCRÁTICO COMOCOMPORTAMIENTO MONOPOLISTA:MONOPOLIO DE INFORMACIÓN.

Supuestos:>> No hay competencia burocrática.>> La tecnología a aplicar es ambigua (los políticos desconocen la tecnología de la provisión de G).

El funcionario ofertará el proyecto con elmayor presupuesto admisible para el político,que no sería el más eficiente, sino aquelque al menos permita que los beneficios medios o totales esperados cubran los costes previstos.

En situaciones de competencia burocrática, la utilización de la información imperfecta con relación a los presupuestos públicos es otro método para la consecución de los objetivos burocráticos. La base de ello es la ventaja informativa en cuanto al coste y otras características de los servicios que tiene la burocracia respecto a


los legisladores o políticos en general. Hay cuatro formas en que esto se puede manifestar:

o Cuando hay competencia burocrática, se subestiman los costes o se sobreestiman los

beneficios para allanar el camino de la aprobación del programa en cuestión. Una vez el programa en marcha, siempre podrá obtenerse con facilidad fondos complementarios debido al alto coste político que significaría la cancelación del programa.

o En ocasiones, se sobreestiman los costes con el fin de destinar los créditos sobrantes

a otros fines o, simplemente, para dar mayor margen a los comportamientos ineficientes.

o Debido al mecanismo perverso de presupuestación que prima el gasto realizado y no

el ahorro, y a las deficiencias en la planificación de la ejecución presupuestaria, es muy habitual el forzar la ejecución del presupuesto al final del ejercicio con el fin de agotarlo y evitar que en el ejercicio siguiente se recorte.

o Otra vía consiste en reducir las alternativas posibles de aplicación de un gasto para

conseguir un mismo objetivo. Se reducen las posibilidades mediante la presentación del abanico que más conviene a los intereses funcionariales (por ejemplo, la supuesta mejor alternativa junto a las peores posibles).

La aversión al riesgo de los funcionarios. Tal y como están establecidos los

procedimientos administrativos de trabajo el funcionario tiende a trasladar la responsabilidad de su trabajo, procurando que éste sea supervisado por otro funcionario, que a su vez hará lo propio. El privilegiar como objetivo central el cumplimiento de los requisitos formales de la actividad administrativa hace que no se premie la iniciativa y la creatividad en el trabajo, sino la ausencia de errores formales que minimicen los posibles problemas. El funcionario procurará, sobre todo, evitar dichos errores, con lo cual su labor estará bien respaldada, puesto que nadie podrá objetar que no ha cumplido con los procedimientos establecidos, aunque ello haya resultado de escasa utilidad para los fines declarados del servicio público. El funcionario, en suma, se estará adaptando así a las reglas del juego de la organización pública (es decir, a las instituciones) que son las que establecen los incentivos. Hay dos factores adicionales que refuerzan la aversión al riesgo de los funcionarios:

o Muchos de los costes derivados de las ineficiencias que produce el formalismo sin

riesgo los soporta la sociedad a través de los impuestos, del exceso de papeleo y de los retrasos en la actividad pública.

o Asimismo, existe una relación fiduciaria (que depende del crédito o la confianza)

entre los funcionarios y los fondos que manejan que obliga necesariamente a una serie de rutinas de control. Controles que muchas veces resultan más formales que efectivos.


4.3. Los fallos del Sector Público: recapitulación. FALLOS DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN LA ECONOMÍA Y SUS CONSECUENCIAS: RESUMEN ÁMBITO TIPO DE FALLO CONSECUENCIAS Sistemas o Reglas de Votación La competencia por el Votante

Mediano Esta competencia por ganarse el voto

decisivo del Votante Mediano produce plataformas o programas políticos de

apariencia muy similar. Puede también generar una redistribución de la renta

desde los sectores situados en los extremos de la distribución de la renta

hacia los sectores situados en el centro de la misma.

Sistemas o Reglas de Votación Votación Cíclica Bajo ciertas condiciones particulares

puede ser imposible conocer por medios democráticos lo que la mayoría de la población desea. El resultado de la

votación cambiaría si se modifican las condiciones de partida de misma.

Sistemas o Reglas de Votación Intercambio de Votos o Logrolling Un grupo político minoritario, con fuertes

preferencias hacia determinadas políticas, puede obtener la aplicación de las mismas a través del intercambio de votos, lo cual puede generar políticas ineficientes o no

equitativas que de otra forma no se adoptarían.

Comportamiento de los Grupos de Presión

Dominio de intereses especiales o incidencia de pequeños grupos de

presión

Grupos pequeños y compactos con fuerte poder económico pueden imponerse

políticamente a grupos grandes, menos organizados y con menor capacidad económica. De esto pueden resultar transferencias públicas de derechos

económicos ineficientes o no equitativas, que significan pérdidas no recuperables.

Comportamiento de los Grupos de Presión

Búsqueda de Rentas o Rent Seeking

La posibilidad de que una determinada política pública cree o destruya rentas

provocará que grupos interesados gasten recursos para alterar las políticas en su

beneficio.

Comportamiento de los Votantes La Ignorancia o Abstención Racional del Votante

Los altos costes de reunir información, o de participación en el proceso político, en

relación a los beneficios esperados, produce un electorado mal informado y

con bajos índices de participación política, lo que favorece el dominio de intereses

especiales.

Comportamiento de los Políticos Ciclo Electoral del Gasto Público o el Problema de la Visión a Corto

Plazo

Tendencia por parte de los políticos a otorgar poca relevancia a los costes o

beneficios futuros, como resultado de su preocupación por las próximas elecciones.

Preferencia en las decisiones políticas hacia programas que prometen

recompensas a corto plazo.

Comportamiento de la Burocracia Maximización burocrática del presupuesto

La ausencia de controles externos eficaces y los incentivos internos de las

organizaciones públicas favorecen que los funcionarios maximicen su utilidad

usualmente a través de la maximización del presupuesto que gestionan o del

tamaño del organismo a que pertenecen.


Esto conduce a un nivel no óptimo de producción pública realizada a un coste

excesivo.

Elaboración: Jacinto Brito González. Departamento de Análisis Económico Aplicado. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Marzo 2000. Fuente: Walters, Stephen J. K. Enterprise, Goverment and the Public. 1993 McGraw-Hill, Inc.

4. los factores determinantes de la actividad del …

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