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DESARROLLO LOCAL: NUEVAS PERSPECTIVAS4

2002

Emilio Carrillo Benito

Edita: Dirección General de Administración LocalConsejería de Gobernación. Junta de Andalucía

© Consejería de Gobernación. Junta de Andalucía. 2002

Diseño: Artefacto

Impresión: Ruiz Melgarejo

I.S.B.N.: 84-931892-4-3

D.L.:

Ante mare, undae

A MI FAMILIA

Presentación

Como el autor señala, el último tercio del siglo pasado señala un giro en la concepción delpapel de lo local en el desarrollo territorial, enfatizando la potenciación de los recursos

endógenos y un posicionamiento diferente de su papel en las redes de creación de riqueza.Esta afirmación, aceptada hoy como evidente, ha tenido que construirse a partir de multitudde iniciativas y de compromisos personales. Sin duda es el caso del autor del texto que pre-sento. Su reconocimiento como teorizador del desarrollo local va acompañado de su expe-riencia como responsable de multitud de proyectos, tanto en el ámbito nacional como inter-nacional, que han girado, y giran, en torno a ese papel de los gobiernos locales como dina-mizadores del territorio, tanto en la creación de empleo, como en el apoyo a los emprende-dores o en la implantación de iniciativas de innovación. Y a ello hay que unir, sobre todo, suresponsabilidad institucional, ya que en un contexto en el que lo público no es siempre bienvalorado, su compromiso personal como responsable público tanto con sus conviccionescomo con sus responsabilidades ha dado buena muestra de una concepción de lo local res-petada por todos. De ahí que, en este caso, no haya que gastar muchas palabras para pre-sentar un texto que viene a sistematizar un conjunto de reflexiones, me consta que comparti-das con multitud de agentes de desarrollo local, que ya en Andalucía tienen un importanterecorrido histórico e institucional. Es cierto que hemos ido pasando de una visión del desa-rrollo local que pugnaba por encontrar su sitio como pieza básica de la creación de riquezade los territorios, a otra que busca su papel en un contexto de redes de ciudades y de defen-sa de las ventajas cooperativas. De ahí que el recorrido, tanto por lo que son los fundamen-tos del desarrollo local como sus ámbitos de actuación, sea una oportunidad para avanzar enpropuestas que, referidas a Andalucía, deben servir para una mejor inserción de nuestras ciu-dades y territorios en las diferentes redes que nos afectan.

Alfonso Yerga CobosDirector General de Administración LocalConsejería de Gobernación Junta de Andalucía

Indice

INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................... 7

CAPÍTULO 1. Veinte años de desarrollo local ...................................................................... 9

CAPÍTULO 2. Organizar el territorio..................................................................................... 25

CAPÍTULO 3. Alfabetizar tecnológicamente y distribuir socialmente el conocimiento.................................................................................................... 29

CAPÍTULO 4. Sobre la nueva economía.............................................................................. 37

CAPÍTULO 5. Los empleos de futuro ................................................................................... 41

CAPÍTULO 6. Reformar la formación ................................................................................... 55

CAPÍTULO 7. Desarrollo local y perspectiva de género .................................................. 59

CAPÍTULO 8. Eficacia pública para el desarrollo .............................................................. 65

CAPÍTULO 9. El nuevo papel de las ciudades ................................................................... 73

CAPÍTULO 10. Los deberes de los responsables políticos............................................. 85

CAPÍTULO 11. La dimensión internacional del desarrollo local .................................... 89

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................ 105

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Introducción

No es sencillo situar en el calendario el surgimiento de un fenómeno del calado, intensi-dad y repercusiones del desarrollo local. Con todo, ha tomado cuerpo la idea de que el

lanzamiento del programa Iniciativas Locales de Empleo (ILE) por la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), a mediados de 1982, marcó su nacimiento“oficial”. Por tanto, se cumplen ahora dos décadas de aquel momento: 20 años de experien-cia acumulada, de un rincón a otro del planeta, por las estrategias de desarrollo local.

Ciertamente, durante buena parte de este tiempo, el desarrollo local se ha considerado enamplios foros como algo marginal en comparación con las actuaciones macroeconómicas yestructurales y las políticas y prácticas de desarrollo más tradicionales. Pero las cosas cambia-ron en el tramo postrero del pasado siglo XX. Y en la actualidad se reconoce, cada vez más,su importancia en la transformación socioeconómica de los territorios y en la generación deactividades emprendedoras, renta y empleo.

Así lo han reconocido abiertamente distintas instituciones y organismos internacionales. Porejemplo, la Comisión Europea, que en su Comunicación de 7 de abril de 2000 (COM 2000-196) constató el peso creciente del desarrollo local, señalando lo siguiente:

“La apertura de los mercados ha acelerado la movilidad de la inversión y la concentraciónde capital. El auge paralelo de la utilización de las nuevas tecnologías en los procesos de pro-ducción, distribución y consumo ha favorecido la creación de un mercado mundial y la lle-gada de la sociedad de la información. Esta evolución ha recrudecido considerablemente lacompetencia. Para hacer frente a la nueva situación, en la actualidad los agentes localesdeben desarrollar estrategias basadas en sus cualidades específicas. Los cambios que ha per-mitido introducir la tecnología en los sistemas productivos han facilitado sustancialmente eldesarrollo del potencial endógeno. Esta tendencia resulta válida por lo que respecta al desa-rrollo microeconómico y la formación de sistemas locales de producción compuestos porempresas de pequeño tamaño.

Otros aspectos, como la evolución demográfica (envejecimiento de la población), las trans-formaciones de los modos de vida y la urbanización creciente han propiciado cambios en laselecciones de los consumidores, aumentando el porcentaje del presupuesto familiar destinadoa la asistencia sanitaria, los servicios a particulares, la protección del medio ambiente, el ocio,la formación, la cultura, la comunicación y el transporte.

Todos estos acontecimientos, combinados con el nuevo interés de los ciudadanos por el desa-rrollo sostenible y la búsqueda de un compromiso más activo, contribuyen a reforzar la impor-tancia de la dimensión local”.

Por tanto, el desarrollo local, por derecho propio, ha encontrado ya su lugar en el escena-rio socioeconómico internacional y está en la base de numerosas experiencias que, de unapunta a otra del mundo, demuestran constantemente lo adecuado de sus objetivos, propues-tas y programas para responder a los nuevos requerimientos y a las nuevas circunstanciassociales, económicas y tecnológicas.

La obra que esta Introducción abre se dirige, primeramente, a resumir los contenidos fun-damentales de esa práctica acumulada durante los 20 años transcurridos. Así, el capítulo 1 sedetiene en aquellas esferas de acción que las experiencias de mayor éxito han situado comoámbitos básicos de trabajo del desarrollo local. Ámbitos de los que derivan una amplia seriede programas y líneas de trabajo que dan lugar, finalmente, a lo que en el texto se denomi-na el “edifico del desarrollo local”.

Este edificio sintetiza, por tanto, lo hecho por las estrategias de desarrollo local en estos cua-tro lustros. Y plantea también sus nuevas perspectivas en el inicio del siglo XXI: organizar el

territorio; alfabetizar tecnológicamente a la población y distribuir socialmente el conocimien-to; incorporar el territorio a la nueva economía; fomentar los empleos de futuro; reformar laformación; incluir plenamente la perspectiva de género en las estrategias de desarrollo;aumentar la eficacia del quehacer de la Administración, en general, y de la estrcutura opera-tiva del desarrollo local, en particular; y asumir y poner en práctica el nuevo papel que a lasciudades hoy corresponde. Los capítulos 2 a 9 profundizan, precisamente, en cada una deestas perspectivas

El texto se completa con otros dos capítulos: el 10, dedicado a analizar los deberes de losresponsables políticos del desarrollo local, un tema siempre central en las estrategias de desa-rrollo; y el 11, que examina el momento que vive actualmente el desarrollo local en el con-texto internacional.

Con todo ello se quiere rendir un modesto homenaje al desarrollo local en su 20 cumplea-ños y, sobre todo, poner de manifiesto que, parafraseando a Celaya en su célebre referenciaa la poesía, el desarrollo local es, ya no caben dudas, un arma cargada de futuro.

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Tal como se ha señalado en la Introducción a estas páginas, se cumplen ahora 20 años delnacimiento “oficial” del desarrollo local. Un tiempo suficiente para asumir que, por su propiaidiosincrasia, constituye un grave error acercarse al desarrollo local desde la perspectiva deun modelo. Porque si algo define intrínsecamente al desarrollo local es su ajuste a las carac-terísticas y singularidades de cada territorio y colectividad. Son ellas las que deben determi-nar la estrategia específica a aplicar y, en consecuencia, las pertinentes políticas, programas yacciones a ejecutar y la operativa a seguir Por tanto, no existe un modelo de desarrollo local.Y, por lo mismo, tampoco es admisible trasplantar tal cual de un territorio a otro lo acometi-do al respecto en alguno de ellos, por cercanos que sean entre sí y similares, en apariencia,sus rasgos socioeconómicos.

Esta circunstancia conforma una seña de identidad básica del desarrollo local y lo distinguerotundamente de otros modos de entender y aplicar la teoría y la práctica del desarrollo. Porejemplo del que prevaleció con absoluta hegemonía hasta finales de los años 70 y que enotros textos he denominado <<modelo precrisis>> de desarrollo -extensamente en “Gestiónpública y desarrollo local” (Instituto Andaluz de Administración Pública; Sevilla, 1999) y“Desarrollo local: Manual de uso” (Editorial ESIC; Madrid, 2000)-.

No obstante, que esto sea así no significa que en el amplio, complejo y rico campo del desa-rrollo local no haya tendencias y orientaciones comunes. Ahora bien, éstas han surgido no dela imposición de una única manera de ver y hacer las cosas, sino del aprendizaje derivado deexperiencias concretas; de las buenas prácticas, también de las malas, llevadas a cabo en diver-sos casos y lugares. De esas experiencias particulares sí que se pueden extraer conclusionesgenerales, usando esta expresión en el sentido de lecciones válidas para que en otros territo-rios y en diferentes situaciones se medite sobre sus contenidos y, en su caso y previo el impres-cindible ajuste a la realidad inmediata, se incorporen a la estrategia peculiar de desarrollo.

Ambas reflexiones -la no existencia de un modelo y la posibilidad de obtener criterios yenseñanzas de interés general desde la actuación específica- subrayan la conveniencia de queen el desarrollo local se promueva el intercambio directo de experiencias y la elaboración decatálogos y síntesis de buenas prácticas que pongan al alcance de todos las logradas en dis-tintos ámbitos espaciales. De ahí la significación de la labor que están efectuando institucio-nes como la Organización Internacional del Trabajo -Programa DelNet (www.itcilo.it)-, quefomenta y facilita tal intercambio mutuo, con el valor añadido, además, de utilizar las enor-mes ventajas ofrecidas por las nuevas tecnologías de información y la comunicación.

CAPÍTULO I

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1 Veinte años de desarrollo local

1. LA EXPERIENCIA ACUMULADA

Precisamente, es el conocimiento de causa emanado del estudio en profundidad de buenasprácticas, en territorios ubicados en muy diversas zonas del planeta, lo que permite aseverarque las mejores experiencias de desarrollo local están constituidas hoy por estrategias que,desde la comprensión de que el desarrollo es mucho más que desarrollo económico, estánsabiendo jugar, a la vez, en diferentes frentes y áreas temáticas: Estrategias, por enunciarlometafóricamente, que tocan de forma armoniosa las múltiples teclas que componen el instru-mento del desarrollo local y no sólo alguna o varias de ellas, superando, así, la antigua visiónque ceñía el desarrollo al limitado campo de la economía.

¿Cuáles son estas teclas, es decir, los ámbitos en los que las estrategias de desarrollo localdeben aspirar a trabajar al unísono y coordinadamente?. La experiencia acumulada durantesus 20 años de vida indica que, fundamentalmente, ocho: territorio, medio ambiente, tecno-logía, cultura local, eficacia social, intangibles, la propia economía y la esfera estrictamenteoperativa.

Se analizan a continuación, de manera sintética, los contenidos básicos de cada uno y los prin-cipales programas o líneas de trabajo que de ellos han ido surgiendo en estos dos decenios.

� Equilibrio territorial.

� Infraestructuras básicas para el desarrollo.

� Descentralización: principio de subsidiariedad; competencias y recursos para las entidadeslocales

� Ajustes territoriales rural / urbano

� Descentralización a escala local

� Organización del territorio

� Nuevo papel de las ciudades y liderazgo social

Hay que recordar que el prototipo de desarrollo predominante hasta finales de los años 70no sólo estaba orientado, como ya se ha señalado, hacia lo económico, sino que, igualmente,era notablemente centrífugo en origen y destino, apoyándose en las tecnologías poco difuso-ras de las que entonces se disponía y careciendo de la flexibilidad precisa para adaptarse alas variaciones del entorno. Esto hizo que aquella antigua noción de desarrollo económico sedespreocupara de los objetivos de articulación espacial y ponderara exclusivamente criteriossectoriales y funcionales. Y que impulsara una concepción de la localiza-ción industrial consoporte en los “polos de desarro-llo”, en la creencia acerca del efecto multiplicador de lasgrandes concentraciones industriales -como quien lanza un gran pedrusco al agua y esperaque los círculos concéntricos que el golpe genera se extiendan poco a poco por la superficie-y en perjuicio de una visión espacial menos intensiva y más diversificada.

La recesión económica derivada de las crisis del petróleo de 1973 y 1979 puso en cuestiónsemejante percepción de las cosas y dio paso a un prisma más equilibrado y solidario inter eintraterritorialmente. Un prisma que está en la esencia del desarrollo local y promueve el usode instru-mentos de promoción ligados a la realidad socioeconómica del ámbito espacial deque se trata, otorgando prioridad a lo endóge-no y poten-ciando la consideración y el apro-vechamiento de las ventajas comparati-vas y competitivas de la zona. De este modo, el desa-rrollo local, en su propia génesis, hizo suya la meta del equilibrio territorial, a lo que unióinmediatamente la atención a las denominadas infraestructuras básicas para el desarrollo

Desarrollo Local: Nuevas Perspectivas

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2. TERRITORIO

desde la dotación de suelo industrial a los equipamientos en materia de transportes y comu-nicaciones-, así como la apuesta decidida por la descentralización del entramado institucional.Una descentralización sostenida en el principio de subsidiariedad para acercar la gestión dela Administración al ciudadano y aumentar la capacidad de acción de los actores y entidadespúblicas locales.

Posteriormente, el desarrollo local incorporó a sus políticas y programas la búsqueda de unamejor interrelación entre las esferas rural y urbana y las dinámicas a ellas asociadas. Y fomen-tó, igualmente, la descentralización a escala local, sobremanera dentro de las grandes urbes,a través de la utilización por los entes y agentes locales de formas de actuación en distritosurbanos y por barrios.

Por fin y avanzando en la misma línea de trabajo, durante los últimos años las mejores estra-tegias de desarrollo local han efectuado otras dos aportaciones de indudable importancia. Poruna parte, incluir la gestión integral del territorio y el objetivo de equilibrio espacial en elmarco más rico y eficaz de la organización del territorio (veáse el capítulo 2), donde tomanpeso, junto a los factores urbanísticos, otros de carácter social, económico, geográfico,medioambiental, demográfico e institucional. Y, por otra, comprender, asumir y llevar a la rea-lidad el nuevo papel que a las ciudades compete en el momento actual y el liderazgo socialque a las mismas corresponde en el presente (véase el capítulo 9).

� Sostenibilidad del desarrollo.

� Actitud pasiva (conservacionista) y actitud activa (como palanca del desarrollo).

El tipo de desarrollo al que antes se hacia mención y que prevaleció, en general, hasta fina-les de los 70, dio la espalda a los- límites ecológicos del crecimiento económico y del propiodesarrollo, haciendo caso omiso de los riesgos de degrada-ción de la naturaleza e ignorandoel carácter limitado de los recursos naturales. La aparición y desenvolvimiento del desarrollolocal supuso un giro radical al respecto, ocupándose y preocupándose del medio ambientedesde una doble perspectiva: primeramente, para la sostenibilidad del desarrollo; y, más ade-lante, como factor del desarrollo mismo.

En lo relativo a la sostenibilidad, ha sido una de las grandes aportaciones de la teoría y lapráctica del desarrollo de los últimos lustros. Gracias a ella se ha adquirido conciencia de queproducir también puede conllevar destruir, por lo que hay que poner en relación lo uno conlo otro, y que ningún sistema económico franquea la “frontera ecológica” sin provocar el dete-rioro de la calidad de vida y el peligro cierto de autodestrucción.

En cuanto a la segunda perspectiva, se trata de no conformarse, por importante que sea,con la actitud de defensa y conversación del entorno ecológico y completarla con una actitudactiva que entienda la calidad medioambiental como acicate para el desarrollo y oportunidadestratégica para impulsar nuevas iniciativas emprendedoras -turismo rural y otras muchas-generadoras de renta, empleo y tejido empresarial en el territorio.

Con ello, además, se evita el riesgo de que las actuaciones públicas, tan necesarias, por otraparte, de protección ecológica de zonas y parajes naturales, terminen haciendo de ellos recin-tos de habitabilidad garantizada para todas las especies de fauna y flora excepción hecha deuna: el ser humano, que se ve forzado a huir del territorio en cuestión ante la imposibilidadde ejercer en él actividades que le reporten esos ingresos económicos imprescindibles para susubsistencia.

CAPÍTULO I

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3. MEDIO AMBIENTE

� Tecnologías con aplicación al territorio

� Incorporación a la sociedad de la información y el conocimiento

� Alfabetización tecnológica y distribución social del conocimiento

� Nueva economía

Con la revolución tecnológica en plena marcha, resulta del todo innecesario abundar en lasrazones por las que el desarrollo de cualquier territorio debe tener en las tecnologías -incor-poración y uso- uno de sus puntales más notables Se trata de un convencimiento generaliza-do que no requiere, a estas alturas, de más argumentación. Basta con la mera observación denuestro entorno socioeconómico y una mínima capacidad prospectiva.

No obstante, hay que constatar que esto no siempre ha sido así y que hubo un tiempo,incluso hasta comienzos de los años 90, que dentro de la teoría y la práctica del desarrollolocal se alzaron voces reacias al papel en él de las tecnologías. ¿Por qué motivo?. Pues por-que se estimaban recursos exógenos y no merecedores, por tanto, de prioridad en una estra-tegia donde, por su propia esencia, prima lo endógeno.

Ciertamente, estas diatribas suenan hoy ridículas, tal ha sido la fuerza de los hechos en losúltimos lustros. Ahora bien, no deben ser despreciadas sin más, pues tales reacciones de resis-tencia, faltas de razón, sin duda, en su contenido intrínseco, coadyuvaron, sin embargo, a queen el desarrollo local creciera la conciencia acerca de la necesidad de apostar por tecnologí-as, sí, pero aplicables al territorio. Es decir, no por tecnologías de “excelencia”, absolutamen-te alejadas de las facultades y posibilidades del territorio, sino por aquellas que tengan capa-cidad real para echar raíces en él, en su tejido socioeconómico, e impulsar un proceso de con-solidación y avance progresivo en las mismas. Pocas, muy pocas zonas del planeta estaban yaún están hoy en condiciones de decantarse, asimilar y promover tecnológicas de primeravanguardia. Por el contrario, lo que requieren la inmensa mayoría es un trabajo riguroso ypersistente de incorporación paulatina de tecnologías intermedias que vayan preparando elterritorio, sus empresas y ciudadanos, para mayores iniciativas.

Al hilo de lo cual, también hay que señalar que para impulsar las tecnologías es indispen-sable, desde luego, fomentar la incorporación de los instrumentos operativos -hardware y soft-ware- en las que ellas se basan en el conjunto de la sociedad, desde las micro y pequeñasempresas a los domicilios particulares, pasando por los centros educativos, establecimientospúblicos, etcétera. Pero no puede caerse en el error de pensar que con ello está todo echo yque así se asegura la introducción del territorio en la sociedad de la información y el conoci-miento.

Para avanzar en un objetivo tan esencial, las estrategias de desarrollo local han aprendidoen los últimos años que hay que sumar a lo anterior el trabajo en otros dos campos claves:

� la alfabetización tecnológica de la población (veáse el capítulo 3), para conseguir que lasnuevas tecnologías sean utilizadas masivamente por empresas y ciudadanos y propiciaruna verdadera distribución social del conocimiento, evitando, a la par, nuevas dualidadesy segregaciones sociales; y

� la creación de las condiciones pertinentes para que el territorio asimile y se beneficie deuna nueva economía (veáse el capítulo 4) que, mucho más que un nuevo sector de acti-vidad, representa una novedosa forma de entender y hacer la economía, con múltiplesimpactos socioeconómicos.


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4. TECNOLOGÍA

� Cultura local y fomento de valores y pautas de identidad

� Actitud pasiva / actitud activa como palanca del desarrollo

En el entendimiento del desarrollo vigente hasta finales de los años 70, hubiera sorprendi-do enormemente la inclusión de la cultura y la identidad local entre los parámetros que pue-den promover el propio desarrollo. Y eso a pesar de que hace tiempo que existen numero-sos territorios que han hallado en el mantenimiento y potenciación de su idiosincrasia y tra-diciones un foco de generación de riqueza y empleo. Una circunstancia que no ha pasadodesapercibida para un desarrollo local que no ha dudado en situar la cultura local entre susámbitos preferentes de trabajo.

A este respecto, hay que reseñar que las estrategias de desarrollo local, en el plano metodo-lógico, perciben de manera muy similar la actuación con referencia al medio ambiente, antesabordado, y la relativa a la cultura del territorio, subrayando en ambos casos la necesidad tantode una actitud pasiva -de defensa y conservación - como de una actitud activa - como palan-ca para el desarrollo-.

Desde la primera perspectiva, las colectividades locales han de mantener y preservar susvalores culturales y sus pautas de identidad. Es un derecho y también una obligación. Máximeen estos tiempos de globalización, donde la amenaza de la homogeneización pesa sobre elconjunto del planeta, pudiéndose perder, o quedar reducida a meras anécdotas, esa granriqueza de la humanidad que es la diversidad cultural. Y ello, por supuesto, planteado deforma generosa y abierta, sin ningún atisbo de fundamentalismo excluyente, y utilizando lavaloración de lo propio como forma para respetar y valorar, igualmente, lo de los demás.

Mas como sucedía con el medio ambiente, tal actitud pasiva de conservación -de la culturay la identidad en este caso- no es suficiente bajo el prisma del desarrollo local. La misma tieneque ir ligada a una actitud activa que procure insertar los distintos fenómenos y actividadesque abarca la cultura local -costumbres, tradiciones, folclore, ferias y fiestas, gastronomía,patrimonio histórico - artístico,...- en una estrategia de rentabilización socioeconómica que losconfigure como fuente de autoestima ciudadana y de iniciativas emprendedoras generadorasde tejido empresarial, renta y puestos de trabajo.

En este sentido, debe tenerse en cuenta que las actividades culturales y de ocio constituyenuna porción importante de la actividad económica de los territorios. Es verdad que, tradicio-nalmente, no se ha prestado a este hecho la atención que merece. Afortunadamente, estudiosrecientes, llevados a cabo en diferentes lugares, están poniendo de manifiesto la dimensiónexacta del mismo, ayudando a una ponderación que, no obstante, no sólo debe ser cuantita-tiva, sino, en consonancia con lo expuesto, también cualitativa.

� Equilibrio social: eficacia económica y eficacia social

� Desarrollo local y servicios sociales

� Flujos migratorios: cohesión, integración e inclusión social

El desarrollo local tiene entre sus grandes prioridades el equilibrio social. Un equilibrio queha adquirido nueva dimensión a la luz de una de las lecciones dejadas por el siglo XX: nohay eficacia económica sin eficacia social y viceversa.

CAPÍTULO I

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5. CULTURA LOCAL

6. ÁMBITO SOCIAL

Efectivamente, en las últimas décadas se han acumulado los ejemplos que demuestran quela eficacia económica -evolución positiva de la economía y crecimiento sostenido, correctofuncionamiento de los mercados en escenarios que vayan más allá del corto plazo,...- no esposible sin estabilidad social. Una estabilidad basada en el funcionamiento de sistemas y pro-gramas públicos de carácter muy diverso -educación, salud, servicios y prestaciones sociales,condiciones y derechos laborables,...- y que, al asegurar unos equilibrios internos de la socie-dad que no se mantienen de manera autónoma ni espontánea, proporciona a la eficacia eco-nómica los cimientos sólidos que la hacen realidad de modo duradero y no una circunstan-cia pasajera, simple ilusión de una fase momentánea de expansión macroeconómica. Y ello,siendo siempre cierto, lo es especialmente en una época como la actual, en la que los esce-narios socioeconómicos se caracterizan por su dinamismo y complejidad.

Igualmente, la eficacia social debe estar acompañada de la eficacia económica. Y esto nopuede ser una declaración de intenciones, sino que ha de conllevar una vigilancia permanentepara impedir que el bienestar social y los programa a él dirigidos sean caldo de cultivo deprestaciones de finalidad estrictamente clientelar o de subvenciones y subsidios públicos adiestro y siniestro, para cualquier clase de iniciativa o para cubrir cualquier tipo de contin-gencia, de nula o escasa rentabilidad social.

Con todo, el desarrollo local no debe ser confundido con los servicios sociales, algo quesucede más a menudo de lo que se pudiera creer. Las estrategias de desarrollo son un motorde cambio socioeconómico y, por lo mismo, adecuadamente pilotadas, incrementan el bien-estar social y las bases en las que este se fundamenta, coadyuvando a eliminar situaciones dedualidad y exclusión social y creando las condiciones para una sociedad con mayor progre-so socioeconómico y más justa y solidaria. Pero la caridad, la ayuda humanitaria, la atenciónsocial y acciones semejantes no se encuentran entre sus programas de actuación.

Por último y aunque sea con mucha brevedad, hay que resaltar que las mejores prácticasde desarrollo local prestan una atención creciente a los flujos migratorios. No en balde y aun-que más moderada, la explosión demográfica de la segunda mitad de la pasada centuria -entre1960 y 2000, el planeta pasó de 3.000 a 6.000 millones de habitantes- va a tener su continui-dad, al menos, en la primera parte del presente siglo XXI. Y está ya indisolublemente unidaa un reparto inverso del incremento demográfico en relación con los niveles de renta de losterritorios -a menor renta, mayor aumento poblacional-. Circunstancias, no podía ser de otramanera, que han multiplicado, lo harán aún más en el futuro inmediato, los movimientosmigratorios hacia los países con mayor riqueza. Un hecho que ha de ser entendido como fenó-meno y no como problema y ante el que resulta fundamental aplicar la máxima de <<másvale prevenir que curar>>. Esto significa poner en marcha, con antelación suficiente, iniciati-vas dirigidas a canalizar la llegada a los territorios de población inmigrante para facilitar suinserción en condiciones humanas y laborales dignas y fomentar, más que la integración, laconvivencia interracial e intercultural.

� Concertación social: empresarios, sindicatos y otros actores locales

� Consenso social: disposición de la comunidad local, a través de sus representantes, al dia-logo y al acuerdo en favor del desarrollo del territorio.

� Visión estratégica: planificación estratégica

� Participación ciudadana

� Transparencia y profundización democrática en la toma de decisiones


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7. INTANGIBLES

� Ampliación de la planificación estratégica

� Espíritu innovador, creatividad y capacidad de inventiva

� Cultura emprendedora.

� Comunidad emprendedora

� Perspectiva generacional

� Desarrollo local y género

El “Diccionario de la Lengua Española” de la Real Academia define el término intangiblecomo lo “que no debe o no puede tocarse”. En este segundo sentido se trae aquí para hacermención a un ámbito de trabajo del desarrollo local en que se enmarcan una extensa gamade programas y actuaciones caracterizados por afectar a parámetros y elementos que, preci-samente, no pueden tocarse, por más que sí tengan una incidencia directa en el grado y enla capacidad de desarrollo de las sociedades.

Un exponente de ello, el primero que fue atendido en términos cronológicos por las estra-tegias de desarrollo local, es la denominada concertación social, es decir, la mayor o menorinclinación de los agentes socioeconómicos -sindicatos y organizaciones empresariales, en unaprimera instancia, y otros actores cívicos y sociales, en una fase posterior- al dialogo, a la bús-queda de puntos de encuentros y a la puesta en marcha de actuaciones concertadas queredunden en beneficio de la socioeconomía del territorio y afiancen la propia estrategia dedesarrollo, llegando a acuerdos al respecto con los representantes institucionales y los gobier-nos locales.

Sobre la base de esta concertación se forjó más adelante la idea del consenso social, queincluye la disposición al dialogo y al acuerdo no sólo de entidades socioeconómicas, sino deun espectro mucho más amplio, incluidas las fuerzas políticas. En este punto, conviene tenermuy en cuenta que la propensión de los partidos políticos al consenso o, por el contrario, a laconfrontación suele constituir un factor muy importante en el nivel de desarrollo de los terri-torios y de éxito, en el largo plazo, de las estrategias de desarrollo local. Estrategias que hayque situar por encima de las luchas políticas y de las pugnas propias del mercado de votos.

Y la concertación y el consenso abrieron las puertas a la llamada visión estratégica, plas-mada fundamentalmente en la planificación estratégica (veáse el capítulo 8), que examina conrigor la realidad actual del territorio y de la sociedad local -¿cómo somos?- y mira hacia unhorizonte temporal suficientemente dilatado para delimitar, con la mayor exactitud posible,cual debiera ser su situación futura -¿cómo queremos ser?-, todo ello al objeto de definir losproyectos -contenidos, presupuesto, calendario, responsables públicos y privados,...- quehagan factible la gestión del cambio -del como somos al como queremos ser-.

Una planificación estratégica que ha ampliado sus objetivos y mecanismos con el paso deltiempo y que afianza otro intangible esencial del desarrollo local: la participación ciudadana.Su importancia radica en el hecho de que ningún territorio se ha desarrollado sin la voluntadde sus habitantes de conseguirlo. Esa voluntad es la que debe ser volcada en las estrategiasde desarrollo y potenciada desde las mismas. Las acciones de motivación, sensibilización,información y formación son herramientas muy útiles para lograrlo. Al igual que el impulsode la convivencia en democracia y la transparencia y la profundización democrática en la tomade decisiones que afectan a la comunidad local. Un campo de trabajo donde paulatinamentese deben ir utilizando las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, que per-miten la participación multitudinaria, interactiva y a tiempo real, sin grandes problemas orga-nizativos y a muy bajo coste.

Y citar la participación ciudadana es hacerlo también a la forma de ser de la sociedad localy de los individuos que la componen. Una esfera donde se entremezclan parámetros antro-

CAPÍTULO I

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pológicos, sociológicos y psicológicos y que subraya el peso que para el desarrollo local tienela extensión del espíritu innovador, la creatividad y la capacidad de inventiva en la colectivi-dad local, en su globalidad, y entre sus habitantes. Reflexiones que dieron cuerpo, primero,a la llamada cultura emprendedora -su fomento como programa clave de la estrategia de desa-rrollo- y, después, a la meta aún más potente y ambiciosa de una comunidad emprendedora.

Una meta que adquiere una transcendencia especial en el caso de los jóvenes, pues ellos,siendo presente y suponiendo una realidad con claras especificidades, suponen también elfuturo del territorio y de la sociedad local. De ahí que las estrategias de desarrollo local hayanido asumiendo una perspectiva generacional concretada en políticas y programas que atien-den esa doble dimensión presente / futura que la juventud ostenta. Eso sí, las buenas prácti-cas ponen de manifiesto la necesidad de ser muy cuidadosos a la hora de abordar desde lasestrategias de desarrollo local la perspectiva de “sujetos” -sean jóvenes o la de género sobrela que se reflexionará a continuación-. No en balde, la distribución demasiado detallada delos diferentes grupos sobre los que se interviene puede conllevar la sectorialización excesivade las actuaciones. Frecuentemente, es la correcta prospección previa la que marca la efica-cia de los programas y es en este punto donde sí deben realizarse los oportunos sesgos enrelación con los potenciales destinatarios, convergiendo, posteriormente, en una acción trans-formadora amplia.

Conjunto de consideraciones en torno al intangible que no pueden cerrarse sin hacer men-ción de una de sus piezas más esenciales y que, afortunadamente, cada vez es tenida máscuenta en las estrategias de desarrollo: la perspectiva de género (veáse el capítulo 7). Y esque si la mujer ha sido un pilar esencial del desarrollo de las sociedades en todas las épocasy lugares, su función ha sido sistemáticamente minusvalorada o, simplemente, ignorada, hastael punto de que se le ha llegado a calificar como el “factor invisible” del desarrollo. Una situa-ción que comenzó a cambiar a partir de la I Conferencia Mundial sobre la Mujer (Ciudad deMéxico, 1975) y el surgimiento de enfoques como el GAD -“Gender and Development”(Género y Desarrollo)-.

Un concepto que convierte la noción de género en un instrumento analítico que, lejos decontemplar a la mujer como grupo aislado y homogéneo, estima y pondera los papeles ynecesidades tanto de hombres como de mujeres, requiriendo aportaciones de unos y de otrascon el fin de realizar las transformaciones precisas para alcanzar mayor igualdad. Más queintegrar a las mujeres en un proceso de desarrollo dado, se trata de construir una distinta per-cepción que modifique las relaciones de poder basadas en su subordinación. Un marco en elque se precisa alcanzar la transformación a través de la integración, lo que no significa aña-dir un “componente femenino”, sino un “componente de igualdad de géneros”.

� Recursos endógenos: diagnóstico, potenciación y rentabilización

� Recursos exógenos en una perspectiva estratégica para el territorio

� Apoyo a mypes y a iniciativas emprendedoras de economía social

� Nuevos servicios a mypes

� Fórmulas innovadoras de financiación

� Acceso e integración en programas internacionales

� Selección de proyectos de desarrollo: de la cantidad a la calidad

� Seguimiento y evaluación de las políticas y programas públicos


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8. ECONOMÍA

� Formación y capacitación del capital humano

� Reforma de la formación y prioridad por la inserción laboral

� Empleos de futuro e institucionalización de nuevos yacimientos de empleo

La economía también tiene un sitio de privilegio en las estrategias de desarrollo local, aun-que, como ya se aclaró, no las monopoliza. Y desde esa posición preferente, ha aportado aldesarrollo local una de sus señas de identidad de mayor relevancia: la atención prioritaria alos recursos endógenos y, por consiguiente, la apuesta por lo propio. Lo que conlleva, igual-mente, el apoyo preferente a las micro y pequeñas empresas. Y, de ahí, la búsqueda de nue-vas fórmulas de financiación para ellas y la atención a la formación del capital humano y anuevas actividades generadoras de empleos de futuro.

En lo relativo a los recursos endógenos, el catálogo de los que pueden existir en un terri-torio es extenso: naturales, sean primarios (agrícolas, ganaderos, mineros,...) o medioambien-tales (entorno ecológico, paisaje, calidad ambiental,...); infraestructuras de desarrollo (trans-portes, comunicaciones, suelo industrial, equipamientos públicos, tecnologías...); cultura local(costumbres, tradiciones, fiestas, folclore, patrimonio histórico - artístico,...); población o capi-tal humano (si es joven, si está formado,...); intangibles (cultura emprendedora de la colecti-vidad y sus individuos, propensión al dialogo y al consenso de los actores locales,...); posi-ción estratégica (localización geográfica, papel en redes rurales o urbanas,...); etcétera. Se tratade conocer con rigor y exhaustividad hasta que punto el territorio cuenta con ellos, lo querequiere una labor de diagnóstico y análisis no siempre fácil, y, a partir de ahí, establecer laestrategia dirigida a su potenciación y rentabilización, promoviendo actividades emprendedo-ras y creando riqueza y empleo. Y ello en el convencimiento, demostrado por las experien-cias acumuladas, de que todo territorio tiene un potencial -mayor o menor, pero, en cualquiercaso, un potencial- de desarrollo.

No obstante, la apuesta por lo propio no significa un menoscabo de lo externo, es decir, larenuncia a todo lo que proceda del exterior. Este fue un error frecuente durante la década delos 80, ya que se consideró equivocadamente que el apoyo a los recursos propios implicabael rechazo de lo exógeno. Que el tipo de desarrollo predominante hasta finales de los 70sufriera una especie de encantamiento por lo exógeno, marginando lo propio, no puede deri-var en que, aplicando la ley del péndulo, el desarrollo local, desde su prioridad por lo endó-geno, repela el trabajo con los recursos exógenos. Hay que buscar un equilibrio sensato, máxi-me cuando la buena práctica en desarrollo local hace que el territorio gane valor estratégico,circunstancia que lo hará más apetecible para la llegada de esas iniciativas y recursos proce-dentes del exterior.

Unido al referido encantamiento por lo exógeno, el antiguo prototipo de desarrollo conce-día preferencia al apoyo a los grandes proyectos empresariales, con fuertes inversiones y ele-vada plantilla, desmereciendo el valor de las iniciativas emprendedoras más modestas. Frentea esto y en lógica con la apuesta por lo endógeno, el desarrollo local otorga prioridad a lasmicro y pequeñas empresas, tanto de por sí -por su flexibilidad y adaptación, por soler ser lasmás idóneas para rentabilizar los recursos propios,...- como por su capacidad para conformar,en el medio y largo, un tejido empresarial válido para asentar un desarrollo sostenido. Unaopción por las mypes que conllevó, igualmente, que el desarrollo local pronto introdujera ensu agenda de trabajo el impulso de iniciativas de economía social y de autoempleo y que, entiempos más recientes, haya incorporado a la misma la prestación de nuevos servicios reque-ridos por la mypes ante los nuevos escenarios económicos, tecnológicos y sociales.

Batería de reflexiones que sitúan en primer plano la necesidad de buscar novedosas fór-mulas de financiación para las mypes, la economía social y el autoempleo. Un campo deacción donde el desarrollo local han favorecido la aparición y potenciación de distintas figu-ras (fondos de capital - riesgo y de capital - semilla, sociedades de garantía recíproca, bancos

CAPÍTULO I

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comunales, cooperativas de crédito, nuevos instrumentos como los cheques - servicio, etcé-tera), además de abogar por la mejor utilización al respecto de entidades ya existentes, comolas Cajas de Ahorros.

Preocupación por la financiación que también afecta, lógicamente, a la captación de recur-sos para la propia cobertura pecuniaria de los proyectos de desarrollo. Una esfera donde lasestrategias de desarrollo local han aprendido a mirar no sólo a programas regionales o esta-tales, sino, igualmente, a los de carácter internacional, lo que se ha visto ayudado por la aten-ción creciente prestada al desarrollo local de los organismos e instituciones supranacionales(veáse el capítulo 11).

Eso sí, el acceso e integración en programas internacionales, estatales o regionales ha dehuir del <<todo vale>> -presentar cualquier proyecto a cualquier convocatoria que se terciecon tal de captar una subvención- y responder a una evaluación seria y profunda de losrequerimientos y objetivos del territorio y de la estrategia y proyectos que de ellos deriven,siendo estos proyectos y no otros los que deben ser presentados a los programas en cues-tión. Lo contrario no sólo supone una distracción de esfuerzos humanos y materiales, sinoque, al solicitarse apoyo económico para proyectos que no responden a las características ynecesidades reales del territorio, los mismos pueden saldarse con un bajo nivel de ejecuciónque haga que el organismo financiador termine recortando fondos para proyectos que sí seajusten a aquellas. Esta rigurosidad en el trabajo ha de ser una constante en el desarrollo localy tiene que extenderse al seguimiento y evaluación de las políticas y programas que en él seintegren.

Reflexiones sobre el papel de la economía en el desarrollo local que hay que concluir conla mención, por una parte, a la formación del capital humano y su adecuación a las exigen-cias procedentes del mercado laboral y, por otra, al fomento de las nuevos yacimientos deempleo y los empleos de futuro

Con relación a la formación (veáse el capítulo 6), la coherencia entre oferta y demanda for-mativa es una asignatura pendiente para la mayoría de los territorios, lo que representa unserio handicap para sus opciones de desarrollo. Esto fuerza a plantear la necesidad de refor-mar la formación y dar prioridad a la inserción labora en el binomio formación - inserción.

En cuanto a los empleos de futuro (veáse el capítulo 5), su diagnóstico, institucionalizacióny rentabilización socioeconómica constituye, sin duda, en la actualidad una de las esferas deactuación más importante de las estrategias de desarrollo local.

� Estructura operativa básica del desarrollo local

� Formación de equipos humanos para la estructura operativa

� Coordinación administrativa: con entidades supralocales y entre municipios

� Redes de cooperación e intercambio de experiencias y “know how”. Experiencias pilotos ytransferencias de tecnologías

� Nueva dinámica del desarrollo local: competencia y colaboración

� La red de desarrollo local: ampliación y agilización de la estructura operativa del desa-rrollo local

� La eficacia de la Administración como acicate para el desarrollo


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9. CULTURA OPERATIVA

Por último, aunque no lo último, el apartado estrictamente operativo constituye otro com-ponente fundamental de las estrategias de desarrollo local, que caerían en el mero volunta-rismo si no contarán en el territorio con una estructura instrumental adecuada para su desen-volvimiento y ejecución. Un ámbito, sin embargo, en el que la experiencia acumulada poneen evidencia la existencia de numerosos problemas y rémoras -que dificultan el buen hacerde muchas prácticas de desarrollo, ejerciendo de auténtico cuello de botella- y que incluyecuestiones muy diversas que no son sólo de estructura organizativa, procedimientos y medioshumanos y materiales, sino también de mentalidad y de cultura de trabajo y funcionamiento.Por ello, precisamente, que sea preferible referirse a él con la acepción antes utilizada de cul-tura operativa.

Para empezar, dentro de este ámbito se inserta la necesaria existencia de una unidad bási-ca de acción, con los recursos técnicos y humanos imprescindibles y con la personalidad jurí-dica que se ajuste mejor a cada caso. Las alternativas posibles son bien distintas; oficina, ser-vicio o dependencia integrada en la entidad local responsable de la estrategia; ente identifi-cado singularmente en el seno de la entidad local, pero sin personalidad jurídica propia, orga-nismo autónomo con tal personalidad, sociedad mercantil en algunas de sus posibles varian-tes (limitada, anónima,...), etcétera.

Particularmente importante es, por otra parte, la formación (vease el tramo final del capítu-lo 6). de los equipos técnicos, desde ADL´s (agentes de desarrollo local) a otros puestos, querealizan su labor en la estructura operativa Responsables técnicos, en sus distintos niveles, querequieren de una formación específica, en conocimientos y habilidades, que se hace tanto másnecesaria como difícil por la pluridisciplinariedad que identifica en la actualidad al desarrollolocal, tal como el repaso aquí efectuado a sus ámbitos de trabajo fundamentales pone demanifiesto.

Mas si los dos párrafos precedentes identifican temas básicos de la cultura operativa opera-tiva en su faceta interna, a nadie escapa que las estrategias de desarrollo local, trabajando parael territorio concreto, despliegan un campo de actividad que debe transcender de él y requie-re de la interrelación con componentes externos, en sentido estricto, al mismo.

Ello obliga a plantear, primeramente, la coordinación administrativa de la entidad local, res-ponsable directa de la estrategia de desarrollo, con otros entes locales de la misma zona -unacoordinación de esfuerzos y objetivos francamente esencial- y con las Administraciones supra-municipales que ejecutan programas de interés para el desarrollo del territorio -sean de esca-la provincial, regional o estatal-.

Igualmente, la puesta en marcha de acciones de cooperación e intercambio de experiencias,programas pilotos e innovadores y “know how” con otras estrategias de desarrollo local, próxi-mas o no al territorio. Un asunto cuya significación ya se resaltó al inicio del presente capítulo.

Y, en tercer lugar, aprendiendo de las prácticas de desarrollo local más innovadoras, la aten-ción a la dinámica competencia / colaboración, que marca el camino a seguir con relación aotros territorios. Dinámica que enseña a, distinguir entre los espacios e iniciativas de ayuda ycooperación, que redundan en interés mutuo, y los que se mueven en la esfera de una com-petencia que, de la mano, por ejemplo, del marketing urbano, también resulta necesaria a laluz de las circunstancias.

Por otra parte y con la mirada puesta de nuevo en las estrategias de desarrollo local másinnovadoras, hay que señalar que en ellas la estructura operativa interna tiende a adoptarforma de red. Así, el desarrollo local, más que un área de trabajo, política y administrativa, dela institución municipal, se configura como marco general y estratégico que orienta y posi-ciona a un conjunto de instrumentos operativos desplegados por toda la estructura orgánicadel ente local. Instrumentos que están coordinados e interconectados, si bien cada uno deellos se encuentra especializado en la consecución de uno o más objetivos de la estrategiacomún, realizando las tareas específicas necesarias, y cuenta con su propios responsables polí-

CAPÍTULO I

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ticos y técnicos y con la forma jurídica y los medios humanos y materiales requeridos al efec-to. Todo lo cual amplia y agiliza la capacidad operativa de la estructura de desarrollo.

Para finalizar, también hay que insertar en el ámbito operativo que ocupa estas líneas otracampo de acción que está adquiriendo una importancia creciente en el desarrollo local: la efi-cacia de la propia Administración (veáse el capítulo 8). Y es que la mayor o menor eficaciade la Administración -desde la simplificación y agilización de trámites a la hora de poner enmarcha o ampliar una empresa hasta la racionalidad y celeridad en la materialización y pagode subvenciones a las actividades emprendedoras- tiene una influencia directa en el avancesocioeconómico del territorio, siendo acicate o rémora y aumentando o restringiendo lasopciones ciertas de desarrollo local y, por tanto, de la propia eficacia de las estrategias y pro-gramas a ello dirigidas. Una eficacia exigible a la totalidad de los procesos, sistemas, políticasy actuaciones de la Administración y que debe estar presente, de modo muy especial, en laagenda de trabajo de las unidades operativas que ejercitan sus funciones en la esfera del desa-rrollo local, situándose en el plano central de sus prioridades.

En el apartado anterior se han examinado los ocho ámbitos básicos de trabajo del desarro-llo local, así como los programas o líneas de acción, 45 en total, surgidos de los mismos. Todoello a la luz de la experiencia acumulada por las prácticas de desarrollo local a escala mun-dial en las dos décadas que ahora se cumplen de su arranque empírico -que siempre ha idopor delante- y conceptual -que ha solido ir detrás-.

Sin embargo, es obvio que la incorporación de estos ámbitos y lineas a las estrategias dedesarrollo no se ha producido de sopetón, sino, paulatinamente, a lo largo de los 20 añostranscurridos. Es más, algunos de los temas señalados, más que programas como tal, son ten-dencias y perspectivas muy novedosas que aún no ha tomado cuerpo, en sentido estricto.

Consciente de esa incorporación paulatina, se suele hablar de “generaciones” de desarrollolocal como acercamiento metodológico y descriptivo que muestra el modo y los tiempos enlos que las experiencias de desarrollo local han ido sumando a su quehacer los diferentescampos de actuación. Más concretamente, es frecuente referirse a tres generaciones, con lossiguientes intervalos temporales: 1982 - 1987; 1988 - 1994; y 1995 - 2002. A ellas habría queañadir una cuarta generación, que recoge las nuevas orientaciones y perspectivas del desa-rrollo local para el arranque del siglo XXI.

No obstante, una mirada retrospectiva, incisiva y global que abarque los dos decenios deexperiencias acumuladas ofrece una imagen distinta del proceso. Una imagen que se asemejano tanto a la aparición de generaciones, que se solapan y sustituyen entre sí, como, enuncia-do metafóricamente, a la construcción de un edificio. Un “edificio del desarrollo local” que seha ido levantando progresivamente mediante la consecutiva superposición, que no sustitución,de programas y pautas de acción -las plantas del edificio- de carácter práctico y teórico.

Cada nueva planta tiene su identidad propia, pero no ha anulado ni rechazado a ningunade las anteriores. Por el contrario, se ha asentado en las que le han precedido, sirviendo desoporte, a su vez, a las que se añaden en el futuro. Y no se ha producido una mera acumu-lación de plantas o programas, sino una suma llena de sinergia y valor añadido de la que,finalmente, ha surgido una solida edificación que da cobijo a una nueva manera de hacer yentender el desarrollo.

En el Cuadro nº1 se recoge el edificio del desarrollo local al completo, con su estructurade 45 plantas subdivididas en las citadas cuatro generaciones, para situar temporalmente el


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10. EL “EDIFICIO DEL DESARROLLO LOCAL”

momento preciso de aparición y desenvolvimiento de cada una de las plantas. Por su inte-rés para el presente y el futuro del desarrollo local, los siguientes capítulos de este texto sededican a profundizar en los contenidos esenciales de las ocho plantas incluidas en la cuar-ta generación.

Por último, hay que resaltar que una buena estrategia de desarrollo local no tiene por queabordar todas y cada de las plantas enumeradas. Es más, ninguna experiencia de desarrollolocal ha sido capaz hasta el momento de conseguirlo. Sin embargo, la noción y los conteni-dos del edificio deben servir como guía de acción y como horizonte de trabajo a las estrate-gias de desarrollo que aspiren a actuar como motor del cambio y la transformación socioe-conómica del territorio y de la sociedad a los que se dirigen. Aspiración que reclama tambiénuna actitud firme y decidida por parte de sus responsables políticos y técnicos para asumir elreto de abordar cada vez mayor número de tareas y esferas de acción. Y ello sin miedo a nue-vas responsabilidades, que deben ir unidas a la mejora de los recursos humanos, técnicos yoperativos, y en el entendimiento de que el desarrollo local no es un subprograma más de laacción pública, sino una estrategia central y global para el presente y el futuro del territorio yde la comunidad local.

Para concluir este capítulo, resulta de interés examinar lo que se ha dado en denominar losfactores de éxito del desarrollo local. Más específicamente, la Comisión Europea, en suComunicación sobre la “Actuación local en favor del empleo. Una dimensión local para laestrategia Europea de Empleo” (COM 2000/196, de 7 de abril), ha puesto de manifiesto quela experiencia previa, confirmada por estudios e investigaciones aplicadas de muy diversotipo, permite determinar ahora algunos de esos factores y requisitos para que las iniciativasde desarrollo local tengan éxito, sobre todo en materia de creación de empleo. Tales factoresson los diez que se sintetizan a continuación.

CUADRO Nº1: EL EDIFICIO DEL DESARROLLO LOCAL

PRIMERA GENERACIÓN (1982 - 1987)

- Recursos endógenos: diagnóstico, potenciación y rentabilización

- Equilibrio territorial

- Sostenibilidad medioambiental

- Infraestructuras básicas para el desarrollo

- Participación ciudadana

- Descentralización: subsidiariedad; competencias y recursos para entes locales

- Apoyo a mypes y a iniciativas emprendedoras de economía social

- Formación y capacitación del capital humano

- Espíritu innovador, creatividad y capacidad de inventiva

- Coordinación administrativa: con entidades supralocales y entre municipios

- Concertación social: empresarios, sindicatos y otros actores locales

- Estructura operativa básica del desarrollo local

- Formación de equipos humanos para la estructura operativa

CAPÍTULO I

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11. FACTORES DE ÉXITO DEL DESARROLLO LOCAL

SEGUNDA GENERACIÓN (1987 - 1994)

- Actitud activa hacia el medio ambiente como palanca del desarrollo

- Cultura local y fomento de valores y pautas de identidad

- Tecnologías con aplicación al territorio

- Recursos exógenos en una perspectiva estratégica para el territorio

- Equilibrio social: eficacia económica y eficacia social

- Ajustes territoriales rural / urbano

- Fórmulas innovadoras de financiación

- Cultura emprendedora.

- Consenso social: disposición de la comunidad local al diálogo y al acuerdo

- Visión estratégica: planificación estratégica

- Acceso e integración en programas internacionales

TERCERA GENERACIÓN (1994 - 2000)

- Nuevos servicios a mypes

- Descentralización a escala local

- Desarrollo local y servicios sociales

- Actitud activa hacia la cultura local como palanca del desarrollo

- Transparencia y profundización democrática en la toma de decisiones

- Comunidad emprendedora

- Perspectiva generacional

- Incorporación a la sociedad de la información y el conocimiento

- Ampliación de la planificación estratégica

- Redes de cooperación e intercambio de experiencias y “know how”.

- Nueva dinámica del desarrollo local: competencia y colaboración

- Flujos migratorios: cohesión, integración e inclusión social

- Selección de proyectos de desarrollo: de la cantidad a la calidad

- Seguimiento y evaluación de las políticas y programas públicos

- La red de desarrollo local: ampliación y agilización de la estructura operativa

CUARTA GENERACIÓN (Nuevas perspectivas en el arranque del siglo XXI)

- Organización del territorio

- Alfabetización tecnológica y distribución social del conocimiento

- Nueva economía

- Empleos de futuro

- Reforma de la formación

- Desarrollo local y perspectiva de género

- La eficacia de la Administración como acicate para el desarrollo

- Nuevo papel de las ciudades y liderazgo social


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� La dimensión local: El ámbito local es el nivel que permite detectar las necesidades loca-les insatisfechas y organizar la oferta de puestos de trabajo. Sin embargo, lejos de ser úni-camente un ámbito en el que se ponen en práctica decisiones adoptadas en otros niveles,en él también se pueden combinar diferentes instrumentos del mercado de trabajo y des-arrollar formas de dar valor añadido a las decisiones tomadas en niveles superiores. Elámbito local no está limitado por fronteras administrativas; con mayor frecuencia, el terri-torio apropiado para la intervención local viene definido por las afinidades culturales conque se identifican los ciudadanos del lugar, por los sistemas productivos y los flujos comer-ciales locales, así como por las cuencas de empleo.

� El enfoque integrado: Todas las políticas desarrolladas a escala local deben integrarse enuna estrategia única a fin de maximizar su eficiencia. A este respecto, las medidas especí-ficas para estimular el empleo deben considerarse también como una extensión de otrosinstrumentos de la política de desarrollo, en los que se deberá integrar a su vez la dimen-sión del empleo.

� Asociación: Tras el profundo cambio cultural que ha experimentado el enfoque de lascuestiones relacionadas con el desarrollo, la política de empleo ya no se considera unapreocupación exclusiva de los responsables políticos y los agentes económicos sino algoque afecta ahora al conjunto de la sociedad, lo que hace necesario mejorar la coordina-ción existente entre los agentes locales y los distintos niveles institucionales. La creaciónde asociaciones locales que reúnan a todas las fuerzas de un área debe considerarse unacondición esencial para el éxito de las estrategias locales de fomento del empleo.

� Enfoque ascendente: Las estrategias y las acciones locales han de estar basadas en un aná-lisis de las necesidades y las cualificaciones locales a fin de generar las soluciones apro-piadas. Esto debería impulsar a las organizaciones locales a analizar de nuevo sus modali-dades de actuación a fin de satisfacer de manera óptima las necesidades locales.

� Un entorno propicio: El desarrollo de estrategias locales integradas depende con frecuenciade la medida en que la legislación regional o nacional fomenta la iniciativa local. Esto nosólo se refiere a la delegación de competencias a los niveles institucionales regionales ysubregionales, sino también a la adopción de políticas fiscales que faciliten tales iniciativas.

� Integración de la práctica administrativa: A pesar de que las políticas públicas se organi-zan cada vez con más frecuencia con arreglo a objetivos multisectoriales, todavía se ges-tionan, en su mayor parte, en el marco de programas sectoriales. Además, las prácticasadministrativas actuales aún fomentan la especialización de tareas en detrimento de losplanteamientos holísticos, lo que se debe a la segmentación de las competencias de deci-sión y de gestión entre los departamentos a todos los niveles, de manera que cada depar-tamento da prioridad a sus propios ámbitos. En la medida en que las estrategias integra-das de desarrollo local precisan planteamientos multisectoriales, esta segmentación de lasprácticas administrativas tiende a obstaculizar su diseño y aplicación.

� Financiación adaptada a las necesidades locales: Las microempresas y las iniciativas loca-les de desarrollo y de empleo han de superar trabas considerables para obtener financia-ción, en gran parte a causa de la dificultad de presentar garantías materiales. En general,cuando existe financiación pública, está vinculada a condiciones específicas exigidas porla política de competencia y de auditoría pública. Las normas estrictas que éstas implicanpueden dificultar el acceso a los fondos, sobre todo en el caso de las microempresas y losemprendedores individuales. Existen, además, otras fuentes de financiación todavía infrau-tilizadas que merecen especial atención, entre las que cabe citar el microcrédito, el capitalde inversión local -especialmente con finalidad social-, los recursos de las fundaciones ydeterminadas formas de financiación alternativa, como las cajas de ahorro local solidario.

� Estructuras intermedias de apoyo: Normalmente, las actividades locales de fomento delempleo no surgen espontáneamente. La existencia de estructuras intermedias de apoyo,

CAPÍTULO I

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por ejemplo agencias de desarrollo local u observatorios del empleo local, es con fre-cuencia la clave del éxito de las iniciativas locales. Así pues, el apoyo concedido al esta-blecimiento y funcionamiento de tales estructuras puede resultar esencial.

� Sistemas apropiados de formación profesional: Los sistemas de formación profesional seadaptan con gran dificultad a los cambios que se están produciendo. Por ejemplo, cadavez es más frecuente que las personas pertenezcan simultáneamente a distintas categorí-as, como es el caso de los desempleados que aspiran a crear su propia empresa, de mane-ra que es necesario proporcionar una formación que se ajuste a las necesidades específi-cas de los distintos grupos. Por otro lado, las nuevas profesiones que aprovechan las nue-vas posibilidades profesionales pueden exigir habilidades especiales (formación pluridis-ciplinar, habilidades sociales, capacidad de iniciativa, etc.) o estructuras de acceso (tele-trabajo, etc.). La formación profesional debe cumplir su propósito en todas estas circuns-tancias.

� Políticas económicas, estructurales y sociales que se refuercen mutuamente: La persisten-cia de niveles elevados de desempleo estructural en algunas áreas exige aplicar políticaseconómicas, estructurales y sociales que se refuercen mutuamente. A pesar de que todasellas pueden aportar una contribución, con frecuencia se abordan como si se inscribieranen perspectivas distintas. La Cumbre especial de Lisboa sobre «Empleo, reforma económi-ca y cohesión: hacia una Europa de la innovación y el conocimiento» ha subrayado la inci-dencia que pueden tener la coordinación de las políticas en la consecución de objetivosimportantes. Lo mismo cabe decir, a una escala mucho más reducida, sobre el nivel local.Esta noción se encuentra también en la Estrategia Europea de Empleo, que reorienta laspolíticas nacionales de empleo dando prioridad a las medidas activas frente a las pasivas,reconociendo que el empleo constituye el mejor medio de salir de la exclusión social y lapobreza.


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CAPÍTULO II

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La incorporación plena del territorio a la práctica y la teoría del desarrollo ha sido una delas principales transformaciones del pensamiento y el quehacer económico de las últimasdécadas y una pieza clave para que el desarrollo sea hoy mucho más que desarrollo econó-mico. Además, tal incorporación está adquiriendo aún más transcendencia en el momento pre-sente, en la medida en que el avance en el proceso de globalización aumenta la importanciaconceptual, estratégica y operativa del territorio.

Este novedoso prisma acerca del papel del territorio ha ido unido a la superación de la visióntradicional sobre su ordenación, como enfoque estrictamente urbanístico de planificación,asignación y racionalización de usos, en favor de la organización del territorio mismo, comoóptica mucho más rica y amplia en la que toman peso, junto a los factores urbanísticos, otrosde carácter social, económico, geográfico, medioambiental, demográfico e institucional.

Con todo ello, la noción de equilibrio territorial ha pasado a ocupar una posición central.Una idea y un objetivo de equilibrio que obliga a pensar en clave de gestión integral del terri-torio y que tiene una serie de impactos directos en campos muy diversos:

� En el medio ambiente, puesto que, en los términos reseñados en el capítulo 1, la defensay conservación del mismo -actitud pasiva- y su rentabilización como palanca del desarro-llo y razón de ser nuevas iniciativas emprendedoras -actitud activa- juegan un rol destaca-do en la citada gestión integral de los espacios.

� En la cultura local, con elementos patrimoniales, histórico - artísticos y otros de diversatipología que la organización del territorio debe contemplar para fomentar, al igual que conel medio ambiente y en consonancia con lo indicado en el capítulo1, la doble actitud pasi-va -de defensa- y activa -como trampolín del desarrollo y de actividades emprendedoras.

� En la dinámica rural / urbano, buscando la articulación fluida y la sinergia de ambosmedios y coordinando las estrategias de desarrollo rural y las de desarrollo local urbano.

� En el sistema de ciudades, persiguiendo la distribución inteligente de las urbes en el mapaterritorial y la división entre ellas de las funciones productivas, en un contexto de colabo-ración y formación de tejido para el desarrollo. A lo que hay que sumar la racionalizacióndel dimensionamiento de los grandes núcleos de población, evitando las aglomeracionesinabordables en términos de seguridad, exclusión social, empleo,...

� En la economía, con el objetivo de la mejor articulación espacial de las estrategias de desa-rrollo. Lo que, entre otras cosas, supone:

2 Organizar el Territorio

1. LA EXPERIENCIA ACUMULADA


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- dejar atrás las inercias derivadas de la antigua concepción de los “polos de desarrollo”,

- dar prioridad a la rentabilización de los recursos endógenos y las ventajas comparati-vas y competitivas del territorio -diagnóstico y potenciación a través de iniciativasemprendedoras-, aunque sin cerrar la puerta a los de carácter exógeno, sobremanera,se señaló en páginas anteriores, porque la buena aplicación de las estrategias de desa-rrollo local logra que el territorio gane valor estratégico y sea, por tanto, más atracti-vo para esos recursos provenientes del exterior,

- atender a los flujos de alto interés para el empleo y las iniciativas emprendedoras,como los de índole turística, y

- enfatizar la vertebración y la solidaridad en lugar de los cuellos de botella para el desa-rrollo derivados de nocivas dinámicas intra e interterritoriales, como la típica fricciónlitoral - interior.

� En las infraestructuras, viendo en ellas tanto un servicio público como un importantísimoinstrumento para la promoción del desarrollo y factor de competitividad socioeconómica.Doble perspectiva en la que hay que incardinar:

- la accesibilidad,

- la movilidad de personas y mercancías,

- la capilaridad de las comunicaciones,

- la potenciación del papel de las grandes infraestructuras de desarrollo -puertos, aero-puertos, parques tecnológicos,...-,

- el incremento de la importancia de las carreteras y del ferrocarril, desde lo grande(autovías y alta velocidad) a lo pequeño (carreteras locales y comarcales y cercaníasferroviarias) y

- el fomento de tendencias de comunicación y transporte que no sean radiales con rela-ción a un centro propio o exterior al territorio de que se trate.

� En el urbanismo, evitando tanto el crecimiento incontrolado y especulativo de los espaciosdonde se acumula la población como la tentación del “crecimiento cero”. Se trata de tenervisión de futuro e idea de sostenibilidad (zonas verdes, dotaciones públicas,...) y utilizar elplaneamiento urbanístico para ofrecer una respuesta eficiente a las nuevas dinámicas urba-nas. Una respuesta que exige la puesta en valor de suelo y que las actuaciones que se aco-metan no tengan su exclusiva justificación en la existencia o no del suelo mismo, sino,igualmente, en la apuesta persistente por un modelo territorial que busca un equilibrioracional de la población y los usos y contempla los equipamientos, las infraestructuras y lapreservación de los recursos como compromiso con las generaciones futuras.

� En la política, impulsando, sobre todo, el peso y la significación de una Administraciónlocal que debe buscar también:

- fórmulas asociativas para acometer imprescindibles actuaciones de contenido supra-municipal -áreas metropolitanas y entidades metropolitanas sectoriales, comarcas ymancomunidades; y consorcios, redes y otras formas de asociacionismo municipal-;

- la coordinación administrativa con otros escalones territoriales de la Administración enel despliegue de los programas y acciones de desarrollo local;

- la descentralización -distritos y otras fórmulas- en el seno de los grandes núcleos depoblación para acercar la acción pública a los ciudadanos y hacer más eficaz las estra-tegias de desarrollo; y

- la apertura de nuevas dinámicas de desarrollo local ligadas al binomio competencia -colaboración, que deben definir un novedoso marco de relaciones políticas y operati-vas entre territorios próximos entre sí y de similares características socioeconómicas.

� En la esfera jurídico - administrativa, desde la necesidad de regular y dar cuerpo a todasestas nuevas tendencias y necesidades.

En particular y por profundizar más en un aspecto concreto, tales escenarios harían bien enatender a la creciente importancia política y socioeconómica de las ciudades, tema que seaborda con profundidad en el capítulo 8 de este texto. Porque, como allí se señalará, la evo-lución de las sociedades -en lo económico, lo institucional, lo cultural,...- se ha producido y,particularmente, se produce ahora en torno a ellas, configuradas en los verdaderos espaciosde crecimiento y cambio estructural. Un contexto en el que los territorios que dispongan deun sistema de ciudades potente, equilibrado e integrado contarán, sin duda, con una induda-ble ventaja comparativa y competitiva frente al resto.

Este es el caso, por ejemplo, de una Comunidad autónoma como Andalucía, donde el 40por 100 de sus 7,4 millones de habitantes vive en alguna de las 12 urbes existentes en laregión con más de 100.000 habitantes. Ciudades, además, que se reparten de modo bastantearmónico por toda su geografía y sin que ninguna haya sobrepasado los límites que marcanla noción misma de ciudad, siendo la metrópolis de Sevilla la única que supera con holgurael millón de residentes.

Las instituciones y la sociedad civil andaluza deberían sacarle todo su jugo a las oportuni-dades estratégicas provenientes de esta posición demográfica y urbana ventajosa, compren-diendo y asumiendo que son las ciudades y los sistemas urbanos los únicos espacios auténti-camente relevantes en la dinámica económica de la Comunidad autónoma y que, por el tama-ño de ésta y la dimensión de sus urbes, se necesita también la cooperación interterritorial, através de políticas regionales que hagan más fuertes a todos.

Un marco en el que hay que dar a los gobiernos municipales los recursos y competenciasque precisan para el adecuado desempeño de sus responsabilidades, propiciando, a la par,instrumentos legales y operativos que permitan, como se ha insistido ya, no sólo ordenar elterritorio, sino, igualmente, organizarlo. Todo lo cual tiene un mismo telón de fondo: la des-centralización inteligente, es decir, eficaz y eficiente, hacia el mundo local.

CAPÍTULO II

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Cuando bancos y cajas de ahorros, en los años ochenta, comenzaron a implantar “cajerosautomáticos”, muchos de sus directivos se mostraron incrédulos ante la posibilidad de que lagente se acostumbrara a llevar una tarjeta de plástico en el bolsillo, debiendo, además, memo-rizar un código de acceso, para poder utilizar unos aparatos de diseño poco atractivo, conmúltiples teclas y una pequeña pantalla, al objeto, para colmo, de sacar dinero ¡en medio dela calle!. Hay que reconocer que, objetivamente, a los que formulaban tales objeciones no lesfaltaba razón.

Sin embargo, los cajeros han tenido un enorme éxito, hasta convertirse en un componentemás del paisaje urbano. ¿Por qué ha sido así?. Pues por el “factor servicio”, es decir, por elhecho de que las incomodidades que su uso comporta resultan menores en comparación conlos servicios que nos proporcionan. Puestos en la balanza de la decisión individual, esos ser-vicios pesan bastante más que los problemas que el acceso a ellos genera, lo que explica quelas personas de a pie nos hayamos decantado con rotundidad a favor de los cajeros.

El fenómeno descrito -lo llamo “efecto cajero” para sintetizar su moraleja- viene como ani-llo al dedo a propósito de las nuevas tecnologías de la información, es decir, ordenadores per-sonales, Internet, correo electrónico, sistemas multimedia, etcétera. Tecnologías que seencuentran atrapadas en estos momentos en una contradicción: su utilización masiva resultaimprescindible para cualquier sociedad que quiera no ya un futuro mejor, sino, simplemente,tener futuro, pero su configuración misma -fundamentalmente el hardware, su soporte mate-rial- causa un notable grado de rechazo, como ponen de manifiesto numerosos estudios, entrela mayoría de los ciudadanos, excepción hecha de los más jóvenes.

¿Cómo superar semejante contradicción?. Los que pensaban que el secreto radica en llenarde ordenadores nuestro entorno cotidiano reconocen ya su error. Que las nuevas tecnologíasse hallen al alcance de la mano es condición necesaria, pero en absoluto suficiente parafomentar su uso. Un objetivo en el que el “efecto cajero” nos enseña el camino a seguir: lastecnologías sólo serán ampliamente utilizadas si prestan servicios capaces de hacernos la vidamás cómoda. En ello radica la clave para logar dos objetivos irrenunciables para el desarrollolocal en este campo: la alfabetización tecnológica de la población y la distribución social delconocimiento.

¿Quiénes pueden y deben facilitar tales servicios?. Pues las empresas privadas, poniendo enInternet sus productos, y, desde luego, las Administraciones públicas, ofreciendo a la gente laposibilidad de relacionarse con ellas -efectuar trámites, pagar impuestos,...- por medio de lasnuevas tecnologías.

CAPÍTULO III

29

3 Alfabetizar tecnológicamente y distribuirsocialmente el conocimiento

1. CIUDADANOS Y TECNOLOGÍAS: “EL EFECTO CAJERO”


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Paradójicamente, mientras las empresas son cada vez más activas al respecto, laAdministración no termina de asumir su responsabilidad. Responsabilidad que debe conducira las instancias públicas a diseñar y poner en práctica planes de acción concretos y potentesque, adaptados a las características de cada territorio, permita impulsar la incorporación y,muy especialmente, el uso de las nuevas tecnologías de la información y los novedosos sis-temas de comunicación e información al servicio del territorio. Lo que debe ir unido a actua-ciones dirigidas a ofrecer infraestructuras y servicios de calidad capaces de albergar elemen-tos innovadores, tanto físicos como intangibles, que sean útiles para construir zonas de cali-dad en infraestructuras y servicios de forma que se ubiquen y crezcan las empresas más inno-vadoras que demandan este tipo de servicios.

Estas acciones han de incardinarse en el contexto de las estrategias de desarrollo local ydesde una orientación pública que sea consciente del papel de la tecnología como aglutina-dora de iniciativas de desarrollo. A la par la, propia Administración, fundamentalmente lamunicipal, por su cercanía al ciudadano, ha de incorporarse a la sociedad del conocimientoy reformular sus servicios tradicionales para prestarlos a través de las nuevas tecnologías,coadyuvando así decisivamente a la alfabetización tecnológica de la sociedad.

Todo ello desde una perspectiva integral y no meramente sectorial, evitando circunscribirse aámbitos que la conviertan en un fin en sí misma, separada de lo que deben ser los objetivos últi-mos de mejora de la calidad de vida y competitividad de la ciudad. Y en el marco de una pro-puesta viable y sostenible, que atienda a los requerimientos medioambientales y que se preocu-pe, en su diseño e implementación, de la igualdad de oportunidades y las cuestiones de género.

Conjunto de actuaciones que han de insertarse en un plan de acción en el que, de modocoordinado, se comprometan los distintos escalones territoriales de la Administración en estre-cha colaboración con los actores locales sociales y empresariales.

Un plan que, atendiendo a la experiencia acumulada al respecto por distintas iniciativas dedesarrollo local, debe tener como núcleo básico los objetivos, generales y específicos, resul-tados y procedimientos que se recogen a continuación, así como los programas de actuaciónque también se exponen

El concepto de sociedad de la información y el conocimiento se ha impuesto como una rea-lidad en permanente construcción, basada en la organización socioeconómica de los territo-rios en torno a la producción de servicios y al manejo de herramientas que tienen en comúnla utilización de tal información y de ese conocimiento. Circunstancias que están implicandouna serie de cambios de carácter técnico múltiple -económico, educativo, institucional,...- que,no dejan al margen ninguna actividad social y determinan el crecimiento de los territorios.

Por la propia naturaleza del papel que deben jugar las instituciones públicas, con los enteslocales a la cabeza, como vertebradoras de la actividad del territorio y de la población, suinclusión activa en la construcción de la sociedad de la información -sobremanera, su partici-pación en las redes que están proliferando con ese objetivo- se convierte en una exigencia, afin de que tanto sus ciudadanos como el conjunto de sectores e iniciativas que identifican laactividad económica puedan desenvolverse en condiciones de ventaja comparativa y compe-titiva en un escenario globalizado y tecnologizado.

Al hilo de lo cual, ha de ponderarse el hecho de que una concepción conservadora de laplanificación territorial sitúa la intervención por las entidades locales desde el desconoci-miento del papel que las tecnologías de la información y comunicación juegan en el contex-

2. OBJETIVOS, RESULTADOS A ALCANZAR Y PROCEDIMIENTOS

to actual. Esta concepción, que se alimenta, a su vez, de la renuncia a la consideración delgobierno municipal como agente dinamizador del territorio, debe ser sustituida por otra queotorgue prioridad a la participación en la sociedad de la información. En consecuencia, lanueva planificación estratégica debe basarse en iniciativas e instrumentos de intervención quegaranticen un comportamiento informacional que coadyuve a la integración del territorio localen las dinámicas de desarrollo promovidas desde lo que está ocurriendo a escala global.

Por todo ello y para que el territorio dé un salto cualitativo en su capacidad de recursos yuso de las tecnologías, es fundamental poner en marcha un plan de acción de desarrollo tec-nológico integral que:

� fomente la creación de nuevas empresas,

� incorpore los servicios públicos a la sociedad de la información,

� haga girar el crecimiento y la diversificación alrededor de empresas ya existentes,

� incentive el uso generalizado y la difusión de la tecnología y

� promueva la transferencia de conocimientos y la generación de estrategias comunesen el sistema “ciencia - tecnología - innovación - empresa”.

Son estas acciones las que pueden impulsar la modernización tecnológica del territorio,posibilitando tanto la alfabetización tecnológica de la población como la formación de un teji-do tecnológico productivo en el que es esencial la innovación de los procesos productivos yde los servicios públicos y la adecuada complementariedad entre la innovación, la producciónde tecnologías y su utilización por las empresas y la sociedad en general, evitando nuevas for-mas de dualización social y de género.

Considerado como plan, debería ser el foro adecuado para canalizar las actuales y futurasnecesidades de infraestructuras y para formular y fomentar una estrategia de actuación en lossectores implicados. Así, se definiría y marcaría el ritmo de las inversiones con la finalidad decrear infraestructuras, generar cultura de la innovación y hacer emerger empresas en activi-dades que implanten y exploten nuevas tecnologías.

La materialización específica de un plan de esta naturaleza en el marco de las estrategias dedesarrollo local tendría que sustentarse en la batería de objetivos y actividades que se delimi-tan seguidamente, agrupados en cinco grandes programas de actuación:

PROGRAMA 1: Movilizar el territorio para su incorporación activa a la Sociedad de laInformación

� Puesta en marcha en el territorio de una Oficina para la Sociedad de la Información comoinstrumento operativo específico de las instancias locales para planificar y promover actua-ciones y coordinar esfuerzos. Cabría considerar su forma jurídica como empresa de capi-tal mixto (público - privado), siendo muy importante que, en cualquier caso, se conformeen ella un grupo de trabajo flexible y muy activo, con representación institucional y pri-vada y en permanente proceso de recualificación, dado los cambios constantes que se pro-ducen en esta materia y la necesidad de atender a muy diferentes colectivos de usuarios.

� Elaboración del Libro Blanco sobre el Territorio y la Sociedad de la Información, que con-crete el estado de la cuestión y proponga medidas de actuación.

CAPÍTULO III

31

3. PROGRAMAS DE ACTUACIÓN

� Constitución de foros de opinión que permitan la mayor incorporación de agentes socia-les y económicos, así como asociaciones y entidades de todo tipo, en torno a la utilizaciónde las tecnologías de la información y de la comunicación en la prestación de los serviciospúblicos que reciben (por ejemplo, “servicios locales accesibles vía internet”).

� Creación de foros de debate especializados en torno a temas concretos que permitan ali-mentar la toma pública de decisiones (verbigracia, “ciudad y democracia electrónica”). Sedeberá ofrecer una atención especial a los indicadores y parámetros que se usen para pro-mover los temas y objetivos de los debates y reflexiones comunes, para garantizar la obje-tividad, el interés general y la fiabilidad de estos foros -su por quién, para qué y por qué.

PROGRAMA 2: el Ayuntamiento como agente de la sociedad de la información

Hay que convertir al Ayuntamiento mismo en consumidor y difusor del uso de nuevas tecnolo-gías, ligando este hecho al objetivo de incrementar la calidad en la prestación de los servicios muni-cipales, apostando, así, por proyectos del tipo “ventanilla única”, “infociudad” y “ciudad saludable”.Los gobiernos locales tienen que asumir un nuevo papel a partir de dos realidades bien simples:

� La facilidad y rapidez de acceso al Ayuntamiento y a las relaciones entre ciudadanosque posibilitan las infraestructuras telemáticas.

� La producción de contenidos útiles que pueden hacer más cómoda la vida y las rela-ciones de los ciudadanos con el Ayuntamiento y entre ellos, propiciando la alfabetiza-ción tecnológica en los términos ya expuestos.

A partir de lo cual se trata de plasmar acciones como las siguientes:

� El Ayuntamiento es un consumidor de tecnologías de la información y de la comunicación,pero dicho consumo no debe realizarse desligado de la mejor prestación de los servicios.La incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en losdiversos ámbitos posibles (régimen interior, gestión del territorio y de la población, gestióneconómica, contratación, gestión fiscal, protección ciudadana, servicios sociales,...) debeacometerse unido a la mejora en la propia producción de los servicios y en la prestaciónque de ellos se hace. Esto ha de reflejarse en un posicionamiento de la función tecnológi-ca en el gobierno local, concediendo prioridad a políticas de innovación en su gestión.

� En paralelo, los gobiernos municipales deben poner su empeño en la difusión telemática,actualizada y con valor, de la información generada por la Administración y dar hospeda-je a la de quienes estimen que pueden ser de utilidad para el conjunto de la ciudadanía.

� Igualmente, las entidades locales tienen que cambiar su visión del servidor web, normal-mente concebido como un soporte más a unir a los diferentes medios de comunicación, parapasar a convertirlo en el soporte por antonomasia. Para ello hay que potenciar la calidad ydiversidad de la información que en él aparece (información de prensa, publicaciones ofi-ciales, creación de tablones de información y grupos de discusión, etcétera), los servicios quea través de él puedan recibirse y las gestiones que se puedan realizar (conexión con centrospúblicos, gestión de citas,...). Para que esto sea posible, las unidades de procesos de datoshan de constituirse en centros de gestión de sistemas, servicios y aplicaciones avanzadas decomunicación telemática que aseguren la calidad de los servicios gestionados por elAyuntamiento, unifiquen las actividades que se desarrollen y permitan dar soporte a las nue-vas, sean propias o en régimen de hospedaje. El buen funcionamiento del servidor web obli-ga, por lo demás, a insistir en la importancia de la alfabetización tecnológica de la población,para asegurar su utilidad al conjunto de la sociedad y no sólo a una minoría cualificada.


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PROGRAMA 3: La intervención en accesibilidad a los servicios soportados telemáti-camente

En este ámbito y desde una orientación de desarrollo local, los dos objetivos fundamenta-les son garantizar la accesibilidad a las infraestructuras telemáticas y la accesibilidad cultural.

Con relación a lo primero, corresponde a los gobiernos locales:

� comprender y defender el servicio universal como un derecho de los ciudadanos dela sociedad de la información, a fin de no introducir más elementos de exclusiónsocial;

� impulsar el acceso mediante un rápido despliegue de redes que aseguren la circula-ción en banda ancha (sea mediante cable o con las últimas innovaciones en estacio-nes de captura de satélites); y

� promover la compra o la reutilización de ordenadores, especialmente en entornosdeprimidos socialmente, y la utilización de dispositivos alternativos de acceso a inter-net (por ejemplo, el denominado “set top box” para acceso a través de la televisión).

En cuanto a la accesibilidad cultural, los gobiernos locales deben:

� asumir la alfabetización tecnológica como elemento preventivo de la nueva segrega-ción social entre “inforricos” e “infopobres”;

� fomentar el uso de las nuevas tecnologías mediante la formación y el estímulo de lademanda, especialmente en la población joven.

� propiciar el equipamiento adecuado de los centros de enseñanza, al objeto de facili-tar su uso y el acceso a las redes de telecomunicaciones;

� implantar puntos de acceso público a la información de los servidores delAyuntamiento en escuelas, bibliotecas, centros municipales de barrio, etcétera; y

� actuar de manera especial con los denominados grupos sensibles, formando a perso-nas desempleadas o con dificultades de acceso al mercado de trabajo en aplicacionesbasadas en las tecnologías de la información y de la comunicación.

En conexión con todo ello y sobremanera en los núcleos urbanos, las entidades locales tie-nen que incorporar las infraestructuras y el equipamiento tecnológico al diseño y ejecuciónde planes de desarrollo territorial por distritos y barrios, especialmente en lo que se refiere aredes de fibra óptica y de servicios integrados, comunicaciones por satélite y radioenlaces, conla finalidad de evitar los desequilibrios y desigualdades planteadas por otras dotaciones deinfraestructuras físicas anteriores.

Igualmente, se ha de apostar por la incorporación de tecnologías de la información y de lacomunicación a planes de bienestar social y empleo, buscando su ligazón con los nuevos yaci-mientos de empleo y empleos de futuro -implantación de la teleasistencia a personas mayo-res o minusválidas, desarrollo de la videotelefonía para sordos, programas de teletrabajo, for-mación de parados por teleenseñanza,...-, y promover las tecnologías medioambientales -vigi-lancia y supervisión medioambiental, vigilancia meteorológica, ahorro de agua y energía, tec-nologías de vertederos,...-.

PROGRAMA 4: Movilizar a los Agentes Económicos

Pensando en los actores locales de índole socioeconómica, las estrategias de desarrollo hande trabajar para:

CAPÍTULO III

33


34

� motivar vocaciones empresariales en el ámbito de las tecnologías de la información yde la comunicación, en particular en la población joven;

� apoyar la realización de proyectos de experimentación, sea en el campo de la gestiónempresarial, cultural o industrial, basados en la utilización de tecnologías de la infor-mación y de la comunicación;

� apostar por el desarrollo de la denominada industria de contenidos, con especial énfa-sis en el ámbito audiovisual y del ocio;

� maximizar la participación de las empresas con implantación local en programas inter-nacionales de innovación y nuevas tecnologías;

� encaminar la planificación económica - financiera del gobierno municipal hacia áreasclaves relacionadas con las tecnologías de la información y la comunicación, median-te inversiones y la aplicación selectiva de los fondos disponibles;

� propiciar la colaboración entre centros públicos y privados en cuestiones relacionadascon la investigación y el desarrollo, así como la colaboración, tanto intra como inter-sectorial, entre empresas de implantación local;

� organizar de forma efectiva el acceso de las mypes a los diferentes programas nacionalese internacionales de fomento de la capacidad innovadora y tecnológica, para lo cual esnecesario ofrecer servicios de asesoramiento a través de asesores tecnológicos que, encombinación con centros de empresas especializados, presten asistencia en la identifica-ción de puntos fuertes y débiles y en la formulación de propuestas de mejora tecnológica;

� promover que las instituciones financieras incorporen a sus productos líneas específi-cas de «créditos participativos” y “capital riesgo» para los proyectos tecnológicos pro-movidos por las empresas, de manera que el crédito pueda ser más fluido y el riesgoinherente a este tipo de proyectos sean compartido de modo distinto a los mecanis-mos de financiación tradicionales;

� fomentar la incorporación al sistema productivo local de los desarrollos tecnológicosproducidos en territorios del entorno cultural y susceptibles de ser adaptados a lascapacidades empresariales del propio territorio, apoyando, por ejemplo, la participa-ción de investigadores y tecnólogos de otras universidades, nacionales o extranjeras, yespecialistas del sector privado; y

� generar un sistema de financiación y apoyo de la Administración a nuevos proyectosdesarrollados por jóvenes profesionales o con experiencia empresarial acreditada, decara a conseguir un mejor conocimiento de las innovaciones introducidas en el sectoren los territorios y países del entorno y contribuir a la creación de cultura empresarial.

PROGRAMA 5: Promover las nuevas Tecnologías en el Sistema Educativo y deFormación Profesional y en el Sistema de Investigación

Es evidente la significación estratégica para el desarrollo local del impulso de las nuevas tec-nologías en el sistema educativo y de investigación. Un contexto en el que los gobiernos loca-les han de esforzarse en:

� apoyar la enseñanza y difusión social de los contenidos relacionados con las tecnolo-gías de la información y de la comunicación, con especial atención a los primeros nive-les curriculares, contemplando el acceso a Internet como servicio público;

� mejorar, diversificar y ampliar la red de centros de formación profesional mediante laactualización de los planes de estudio e itinerarios formativos, la realización de prác-

ticas formativas, el estímulo a las empresas para llevar a cabo los programas de prác-ticas, la enseñanza obligatoria de idiomas, etcétera;

� incrementar la calidad de la formación empresarial en las distintas técnicas y habilida-des que exige su papel en un entorno tecnologizado, contando con:

� instituciones docentes, organismos competentes municipales y asociaciones empresa-riales,

� Cámaras de Comercio, que pueden ser la entidad adecuada para impartir habitual-mente enseñanzas de actualización y perfeccionamiento de la formación empresarial,

� escuelas de negocios, que deben contar con la debida atención de las Cámaras deComercio y de los organismos del Ayuntamiento,

� centros universitarios afines a la actividad empresarial, que deben incluir en sus pla-nes de estudio enseñanzas no sólo teóricas, sino también prácticas, para la formaciónespecífica en dirección de empresas; y

� fundaciones públicas, privadas y mixtas, que pueden ser un buen instrumento para ladifusión y actualización de la formación empresarial;

� crear mecanismos de interacción empresas - centros de investigación con el objetivode promover el conocimiento mutuo, de modo que el personal científico perciba deprimera mano los problemas y necesidades del sector empresarial y éste conozca deforma directa las líneas de investigación desarrolladas por los científicos;

� reestructurar y potenciar el Tercer Ciclo universitario para que los programas de doc-torado se ajusten a los requerimientos del entorno social y su financiación, pública yprivada, incentive y valore la dedicación docente de los profesores, incrementandotambién el número de becas predoctorales, a fin de que los proyectos de investigaciónpuedan desarrollarse adecuadamente;

� facilitar la realización de programas de investigación comunes y el intercambio de per-sonal científico del territorio con centros nacionales y extranjeros;

� establecer y delimitar las líneas de investigación concretas en las ciencias de la vida,de la tierra y del mar de interés para el territorio, fomentando, además, el desarrollode unidades de investigación en empresas relacionadas con el sector agrario y ali-mentario; y

� fomentar la incorporación de Doctores a las estructuras empresariales, apoyando lacreación de un sistema de incentivos fiscales en tributos municipales para las empre-sas que contraten Doctores por un plazo de tiempo adecuado a las tareas que se vayana llevar a cabo en la empresa.

Batería de actuaciones que tienen que ser complementadas desde las estrategias de desa-rrollo local con el impulso del papel de la universidad y los organismos públicos de investi-gación en la oferta de cursos de actualización en los campos relacionados con la investiga-ción y desarrollo tecnológico. Un campo de trabajo donde la demanda ha de partir del sectorempresarial; la dirección, gestión y ejecución debe realizarse con comisiones mixtas universi-dad - organismos públicos de investigación - empresa; y la financiación ha de recaer, funda-mentalmente, sobre el sector demandante, aportando las instancias públicas su potencialhumano e infraestructuras.

CAPÍTULO III

35

En el mundo actual conviven dos tipos de economía: la “vieja” economía, conformada porempresas y actividades sin otra opción que la mera lucha por la supervivencia; y la “nueva”economía, que gana terreno a pasos agigantados de un rincón a otro del planeta.

Ahora bien, contrariamente a lo que se suele pensar, la nueva economía no son las empresasde Internet. Tampoco un sector concreto de la actividad económica. Y la internacionalizaciónno constituye una de sus señas de identidad. Entonces, ¿qué es eso de la nueva economía?.

Pues, simple y llanamente, un modo diferente de hacer economía. Una forma distinta deentenderla y llevarla a cabo por medio de empresas que funcionan, se organizan internamentey se relacionan con el mundo exterior -proveedores, clientes y sociedad- a través de Internet,pilar de la red interactiva de información y comunicación en tiempo real que define e identi-fica el marco en el que tales empresas despliegan su actividad.

Desde luego, las leyes económicas clásicas siguen estando vigentes en la nueva economía,pero, es fundamental subrayarlo, funcionan en un novedoso contexto caracterizado por tresgrandes rasgos distintivos:

� el uso de las tecnologías de la información,

� la globalización y

� el funcionamiento en red.

Se examinan a continuación los contenidos y significados básicos de cada uno de estosgrandes rasgos, siguiendo las líneas maestras definidas al respecto por Manual Castells en laconferencia que dictó en el foro sobre nueva economía organizado, en octubre de 2000, porel Banco Bilbao Vizcaya Argentaria.

Con relación al primero, hay que recordar que la economía tiene en la productividad y lacompetitividad sus dos procesos esenciales y que ambos dependen, en lo fundamental, de lageneración del conocimiento y del procesamiento de la información. Siempre ha sido así ytambién lo es, sin duda, en la nueva economía.

CAPÍTULO IV

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4 Sobre la Nueva Economía

1. ¿QUÉ ES ESO DE LA NUEVA ECONOMÍA?

2. SUS RASGOS DISTINTIVOS


38

Sin embargo, lo que distingue a ésta es la utilización de las nuevas tecnologías de la infor-mación. Es este uso lo que permite que la generación del conocimiento y el procesamientode la información se realicen reuniendo tres características ciertamente novedosas:

� en tiempo real,

� distribuido en el conjunto de la actividad y

� con un efecto de retroacción inmediato sobre lo que se hace en cualquier momento y lugar.

Pasando al segundo de los grandes rasgos enunciados, la globalización, hay que constatarotra vez que la internacionalización no es una nota distintiva de la nueva economía, ya quehace tiempo que la economía está internacionaliza. Lo nuevo es la capacidad tecnológica, ins-titucional y organizativa de funcionar como unidad en tiempo real a escala planetaria de formainteractiva.

Esta circunstancia si es realmente novedosa porque antes no se disponía de:

� la desregularización, la liberalización y la organización empresarial correspondientes aese proceso; ni

� la capacidad tecnológica de telecomunicaciones, transporte y sistemas de información.

Con estas bases, la nueva economía aglutina en torno a ella todo aquello que tiene valor opuede generarlo y descarta lo que no tiene valor o puede dejar de tenerlo. Todo el planetaestá articulado ya sobre estos pilares, por más que buena parte de las personas y de los terri-torios queden desarticulados a partir, precisamente, del dinamismo de esa nueva economía.

En cuanto al último de la triada de rasgos, el funcionamiento en red, su peso hace que sehable de “empresa - red”. Concepto que engloba a:

� macrocorporaciones descentralizadas en unidades ágiles, con mecanismos propios deiniciativa, que funcionan en red dentro de aquellas;

� micro, pequeñas y medianas empresas que colaboran y se organizan en torno a redes;

� grandes empresas que efectúan alianzas estratégicas puntuales y concretas, totalmentecambiantes en cada momento y espacio; y

� mypes y pymes ligadas a esas grandes corporaciones organizadas en red.

Por esto y aunque la empresa continúe siendo la unidad jurídica y de valorización del capital, laactividad empresarial es la unidad práctica que opera en el mundo real de la economía cual pro-yecto de negocio organizado en torno a una red de actores empresariales de distinto tipo y nivel.

Dada la transcendencia presente y futura de la noción de empresa - red, es aconsejable pro-fundizar en ella de la mano de un ejemplo concreto: el modelo CISCO.

Como se señalaba anteriormente, lo esencial del modelo de empresa que ya funciona en lanueva economía es la utilización de Internet para establecer conexión a través de la red entiempo real y hacer interactivos sus procesos de producción y sus clientes. A este respecto,para concretar las ideas, se puede hablar, como hace Castells, del <<Modelo Cisco>>, que espara la nueva economía lo que supuso en su momento el Modelo Ford -el “fordismo”- comoforma típica de la organización industrial

3. EL «MODELO CISCO»

¿Cómo funciona Cisco?. La empresa produce para Internet, hasta el punto de tener el ochen-ta por ciento del mercado mundial de equipamiento en la red, y es lo que los informáticosdenominan un “enrutador”: funciona en un lugar en Internet al que los proveedores estánconectados con los clientes potenciales, que consultan en ese web los productos que Ciscoofrece con una serie de especificaciones.

A partir de esa petición de información a un sistema interactivo, los proveedores llegan adefinir el producto, la característica concreta del mismo, el precio, los plazos de entrega, etcé-tera. Los proveedores acceden a ese web y discuten con los clientes electrónicamente.Cuando ese proceso de ajuste está terminado, simplemente los proveedores producen y loenvían directamente a los clientes. El 80 por 100 de las transacciones de Cisco se hacen deesta forma sin ninguna intervención de la propia Cisco -en el 60 por ciento de los casos entérminos personales-.

Cisco es, por tanto, una empresa industrial de manufactura y produce, pero no tiene unafábrica, sino una red de fábricas: una treintena de fábricas importantes y redes de suplenciade éstas. Y todas están conectadas directamente a los proveedores.

Entonces, ¿qué vende Cisco?. Pues ingeniería, capacidad para vender esos productos a tra-vés del mercado, garantía de calidad y consejería técnica acerca de cómo utilizar esos equi-pamientos en la empresa después de ser instalados. Por todo ello cobra, si bien ofrece gra-tuitamente el servicio de aconsejar y promover la utilización de las redes.

El «Modelo Cisco» se completa con un modo relativamente original de investigación y desa-rrollo. Cisco dedica el 13 por 100 de sus ingresos a inversión, investigación y desarrollo, peroello no es la fuente principal de su tecnología. Ésta radica en detectar qué es lo que le faltaver, qué empresa lo tiene en el mundo y comprarla. Una adquisición que se realiza con doscondiciones: que la empresa siga haciendo lo que hace y que no se integre en Cisco, sino enla red de Cisco. Cisco no adquiere empresas ni para desmantelarlas ni para retraducirlas entérminos de la propia Cisco.

Con estos criterios de funcionamiento, Cisco cuenta hoy con 30.000 trabajadores, la mitadde ellos en San José (California). Es un número importante de empleados, pero no es una granempresa conforme a los parámetros tradicionales. Sin embargo, su valor de capitalización demercado es el mayor del mundo, rondando los 500.000 millones de dólares. Esto es, ¡más decinco veces el valor de General Motors! (primera empresa en automóviles del mundo con650.000 trabajadores).

¿En qué se sustenta el valor de Cisco?. Pues no sólo en que produzca en Internet, sino, sobremanera, en el modelo de organización que está representando.

Por todo ello, el «Modelo Cisco» es paradigmático del tipo de transformación empresarial queimpulsa y en que se basa la nueva economía. Junto a Cisco, otras muchas empresas funcio-nan ya del mismo modo, si bien esta compañía es el caso más completo y desarrollado. Parasu mejor comprensión, es aconsejable consultar su web, que opera también en español:(www.cisco.com/es).

La nueva economía, su surgimiento y desarrollo, está provocando notabilísimos cambios entodo el escenario socioeconómico que deben ser tenidos muy en cuenta por las estrategias dedesarrollo local. Tales cambios e impactos afectan a los siguientes campos básicos:

� En el modelo de empresa, usándose Internet para establecer conexión en tiempo real yhacer interactivos sus procesos de producción y sus clientes.

CAPÍTULO IV

39

4. LOS IMPACTOS DE LA NUEVA ECONOMÍA

� En la innovación, en la que juega un papel esencial tanto el llamado “efecto red” -cuantomás nodos tiene una red más valiosa es- como los “mecanismos de rendimiento decre-cientes” -el primer disco de un programa software vale millones de euro y el segundo unoscéntimos-.

� En el capital, con mercados financieros de una dimensión sin precedentes y caracterizadospor su complejidad, globalización, interdependencia y velocidad de transacción.

� En la valorización empresarial, marcada por la falta de relación entre los criterios económi-cos tradicionales y el juicio financiero y por un sistema de volatilidad permanente.

� Y, por supuesto, en el mercado laboral, que se está transformando bajo el influjo de lanueva economía a través de tres grandes hechos que interesan de modo muy específico aldesarrollo local:

- Primeramente, la creciente flexibilidad: el trabajo estable en la misma empresa o tipode ocupación es una especie en vías de extinción.

- Por otro lado, el posicionamiento del trabajo cualificado como fuente esencial de laproductividad: el principal problema de las empresas es encontrar talento, necesitán-dose importar trabajadores de todo el mundo para romper los cuellos de botella entérminos de recursos humanos.

- Y, en tercer lugar, el mayor peso específico de formas de trabajo distintas del asalaria-do: asistimos a una reposesión de los medios de producción por parte de personas conla capacidad mental y tecnológica de crear una empresa a partir de su ordenador, suinformación, sus redes de relaciones y su sistema Internet -se ha llegado a hablar deun nuevo artesanado tecnológico-.

Conjunto de circunstancias que obligan a realizar una diferenciación fundamental entre dosgrandes clases de trabajo:

- el autoprogramable: se desarrolla por personas capaces de replantearse las cualifica-ciones y los objetivos necesarios en cada ocupación, en cada momento de cambio tec-nológico y de estrategia de empresa; y

- el genérico: se limita a ejecutar instrucciones de un sistema preprogramado y puedeser realizado por trabajadores de un país, de países menos desarrollados o máquinas,dependiendo de cual sea el cálculo económico más adecuado.

La opción individual y social por uno u otro, por los conocimientos y habilidades que cadauno conlleva, será decisiva para el futuro laboral de cada cual y para las posibilidades de desa-rrollo de cada sociedad.


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Como es sabido, se están produciendo múltiples cambios en numerosos campos con impac-to directo en el contexto socioeconómico, lo que, entre otras cosas, obliga a abordar de unmodo distinto las actuaciones públicas dirigidas al mercado laboral y la propia visión delmismo por parte de las estrategias de desarrollo local. Es el trabajo mismo -sus contenidos,esquemas y pautas de comportamiento- lo que se está transformando. Circunstancia de enor-me transcendencia desde muchos puntos de vista y de la que derivan requerimientos teóricosy prácticos de nuevo cuño. Entre ellos, la necesidad de profundizar en el concepto general deempleo, diferenciando entre empleos sin futuro, empleos con futuro y empleos de futuro.

Como he tenido ocasión de exponer en estudios especializados al respecto (fundamental-mente, en “Guía básica de empleos de futuro en Andalucía”; Ediciones MAD; Sevilla, 1999),los empleos sin futuro son puestos de trabajo tradicionales que, existiendo hoy en el merca-do laboral y en la estructura productiva y de servicios, carecen de viabilidad a medio y largoplazo, siendo previsible, por tanto, la disminución de su número y significación en un hori-zonte temporal razonable (por ejemplo, determinados empleos en segmentos específicos delsector agrícola o de la industria pesada).

Junto a ellos conviven los empleos con futuro, puestos de trabajo igualmente tradicionales,pero que se mantendrán, probablemente, con un volumen e importancia similar en el medioy largo plazo (verbigracia, bastantes empleos localizados en ramas terciarias).

Por fin, los empleos de futuro son nuevos empleos, aparecidos recientemente o que están sur-giendo ahora, y que, previsiblemente, aumentarán en el futuro su cantidad y peso específico.

De esta triada de categorías de empleo, son los de futuro los que ostenta mayor interésdesde la óptica tanto de las políticas públicas y de desarrollo local como de las oportunida-des empresariales. Por lo mismo, conviene tener muy presente que dentro de ellos cabe dis-tinguir, a su vez, dos grandes bloques: nuevos empleos en nuevas actividades y ante nove-dosas demandas sociales (nuevos yacimientos de empleo); y nuevos empleos en subsectoresy áreas más tradicionales. Ahora bien, ¿cuáles son exactamente esos empleos de futuro?.

Las investigaciones acometidas al objeto de responder la pregunta anterior y, más concreta-mente, la que se recoge en la obra antes reseñada permiten constatar (Cuadro nº2) que esrelativamente elevado el número de los empleos de futuro potenciales y que los mismos apa-recen distribuidos en muy diversos segmentos de la actividad económica, pertenecientes, ade-más, a la totalidad de los grandes sectores socioeconómicos: primario (absorbe el 9,3% de losempleos de futuro detectados), secundario (23,8%), terciario (28,5%), cuaternario (22,7%) yesfera medioambiental (15,7%).

CAPÍTULO V

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5 Los Empleos de Futuro

1. ¿QUÉ SON Y DÓNDE ESTÁN?


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CUADRO Nº2: RESUMEN GENERAL DE EMPLEOS DE FUTURO POR SECTORES

TOTAL DE EMPLEOS DE FUTURO DETECTADOS: 172

- Sector Primario 16 (09,30%)

- Sector Secundario 41 (23,84%)

- Sector Terciario 49 (28,49%)

- Sector Cuaternario 39 (22,67%)

- Sector Medioambiental 27 (15,70%)

TOTAL DE SUBSECTORES EN LOS QUE SE DISTRIBUYEN: 40

- Sector Primario 4 (10,00%)

- Sector Secundario 12 (30,00%)

- Sector Terciario 12 (30,00%)

- Sector Cuaternario 6 (15,00%)

- Sector Medioambiental 6 (15,00%)

Específicamente, en el sector primario conviven ramas tradicionales que vienen perdiendoempleo, y lo seguirán haciendo, junto a otros subsectores que sí tienen futuro desde el pris-ma laboral. Subsectores que, en la medida que den prioridad a la idea de calidad y al objeti-vo comercial de salida al mercado exterior, fortaleciendo, a la par, los mercados locales, pue-den gozar de una dinámica expansiva en los próximos años, convirtiéndose en fuentes denuevos empleos. ¿Cuáles son estas actividades?. Pues aparecen, esencialmente, en cuatro sub-sectores:

� Agricultura ecológica o biológica.

� Actividades agrarias ligadas a la genética y a nuevas técnicas y tecnologías.

� Ganadería de calidad.

� Otras actividades primarias innovadoras.

Grandes subsectores generadores de empleos de futuro que, como se resume en el Cuadronº3, son fuente de 16 focos de esos nuevos empleos.

CUADRO Nº3: SUBSECTORES Y EMPLEOS DE FUTURO EN EL SECTOR PRIMARIO

SUBSECTOR EMPLEO DE FUTURO

Agricultura ecológica - Investigación aplicada

- Producción.

- Transformación.

- Comercialización.

- Formación.

(Continua página siguiente)


Actividades agrarias ligadas a la - Aplicación de la genética a semillas,genética y a nuevas técnicas y plantas y otras esferas agrarias.tecnologías - Incorporación y uso de nuevas tecnologías

en la gestión y explotación agrícola- Nuevos cultivos y cosechas fuera de temporada.- Utilización de nuevas técnicas y sistemas de

riego.- Tecnología agroalimentaria.

Ganadería de calidad - Ganadería ecológica.- Conservación de razas en extinción.- Programas de calidad cárnica.

Otras actividades primarias - Polinización natural de cultivos.innovadoras - Tratamiento de la flora silvestre.

- Cultivos acuáticos.

Pasando al sector secundario, son una docena las actividades secundarias que aparecencomo principales focos de empleos de futuro y que presentan las mejores condiciones parasu generación a corto y medio plazo:

� Construcción de calidad e innovación

� Mueble de madera.

� Mobiliario urbano.

� Cuidado del patrimonio público y privado.

� Subsector de la confección.

� Industria aeronáutica y aeroespacial.

� Otras actividades de diseño en la manufactura.

� Industria audiovisual.

� Calidad industrial.

� Diagnosis y automatismos industriales.

� Aplicaciones industriales de la genética y la biotecnología.

� Nuevas fibras, estructuras y metales.

En estas 12 ramas secundarias se detectan, a su vez, las 41 fuentes de empleos de futuroque se resumen en Cuadro nº4.

CAPÍTULO V

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CUADRO Nº4: SUBSECTORES Y EMPLEOS DE FUTURO EN EL SECTOR SECUNDARIO


Construcción de calidad - Nuevas técnicas y procedimientos dee innovación construcción para la rehabilitación y

acondicionamiento de edificios yviviendas.

- Ejecución de edificios inteligentes yadecuación tecnológica de construccionesya existentes.

- Revalorización de espacios públicos urbanos.

Mueble de madera - Incorporación de nuevas tecnologías.- Programas de calidad.- Diseño industrial y manufactura.- Tareas laborales unidas a la modernización

de la estructura comercial.

Mobiliario urbano - Nuevos productos.- Nuevos diseños.- Innovación en materiales.

Cuidado del patrimonio público - Rehabilitación, remodelación yy privado catalogación de mobiliario, obras de arte

y antigüedades.- Tratamiento integral de yacimientos

arqueológicos y restos históricos.- Trabajo sobre archivos históricos.- Difusión del patrimonio.

Subsector de la confección - Cambio tecnológico.- Diseño y calidad.- Patronaje industrial.

Industria aeronáutica y aeroespacial - Cálculo estructural y diseño gráfico.- Experimentación en vuelo y entrenamiento

de pilotos.- Fabricación de componentes de tecnología

avanzada.

Otras actividades de diseño - Calzado: diseño y nuevos materiales.en la manufactura - Aplicaciones manufactureras del diseño

informático.- Industria gráfica.- Producción artesanal.- Reformulación de oficios manufactureros

tradicionales.



Industria audiovisual - Producción audiovisual integral.- Servicios audiovisuales.- Producción diversificada de calidad.- Redes digitales.- Televisión por cable.

Calidad industrial - Verificaciones industriales.- Nuevos sistemas de gestión y control

de calidad.- Aseguramiento.

Diagnosis y automatismo - Diagnosis técnica y mecánica.industriales - Instrumentos de precisión y automatismos

industriales.- Robótica.

Aplicaciones industriales de la - Investigación y aplicaciones alimentarias.genética y la biotecnología - Biotecnología.

- Genética con aplicaciones industriales.

Nuevas fibras, estructuras y - Usos industriales de fibras sintéticas.materiales - Introducción, tratamiento y manipulación

de nuevos materiales y estructuras.

En cuanto al sector terciario, la principal conclusión es que constituye el filón más importan-te de empleos de futuro. Una conclusión que hay unir de inmediato a otras tres alcanzadas endiferentes estudios (especialmente, en los abordados por Esping-Andersen y Gershuny y Miles).

Primeramente, que son muy diferentes entre sí los diversos subsectores que conforman larama terciaria, pues en ella coinciden y se solapan los de origen preindustrial -comercio, tra-bajos domésticos,...-, los emanados de la industrialización -transporte, servicios públicos,...-,los ligados al modo de organización fordista y el consumo de masas -el nuevo comercio, elmarketing, la publicidad,...- y, por fin, los derivados del nacimiento y expansión del Estadode Bienestar -sanidad y educación públicas, servicios sociales diversos,...-.

En segundo lugar, que mientras son limitadas las posibilidades de crecimiento de los servi-cios más tradicionales, resulta notable la capacidad al respecto de otras esferas terciarias comolos servicios sociales, algunas áreas de los servicios personales -tiempo libre, hostelería, acti-vidades recreativas diversas...- y los servicios de producción -servicios comerciales, finanzas,servicios a empresas, seguros e inmobiliarias-.

Y, por último, que la esfera terciaria está siendo afectada por una serie de mutaciones quepueden ser agrupadas en cinco grandes categorías: las derivadas del aumento de la renta, queprovoca una expansión de la demanda de funciones de servicio cada vez más refinadas; lasoriginadas por la innovación social, en forma de obtención de determinadas funciones de ser-vicio por unidades familiares; las relacionadas con la subcontratación a entidades intermedias,en cuyo marco se externaliza, como servicios intermedios de producción, una parte del pro-ceso de producción industrial; las provocadas por la diferencia de productividad, a conse-cuencia del crecimiento relativamente bajo de la productividad en algunas industrias de ser-vicios finales; y las imputables a la terciarización ocupacional en la estructura del empleo den-tro del conjunto de las ramas de actividad.

CAPÍTULO V

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Con base en esta triada de conclusiones, -se pueden identificar 12 amplios campos de acti-vidad terciaria con alto potencial cada una en cuanto a generación de empleos de futuro. Setrata, en concreto, de:

� Servicios públicos.

� Reformulación de servicios tradicionales a empresas.

� Servicios tecnológicos a empresas.

� Servicios a empresas ligados a Internet.

� Otros servicios a empresas.

� Transporte de viajeros y mercancías.

� Subsector financiero.

� Turismo rural.

� Otras actividades turísticas.

� Servicios personalizados multimedia.

� Servicios a domicilio.

� Otros servicios personalizados.

Docena de esferas de actividad terciaria que, tal como se recopila en el Cuadro nº5, alber-gan 50 fuentes de empleos de futuro.

CUADRO Nº5: SUBSECTORES Y EMPLEOS DE FUTURO EN EL SECTOR TERCIARIO


Servicios públicos - Servicios de información y comunicación,en sentido estricto.

- Creación y acceso a bases de datospúblicas.

- Teleservicios.- Gestión de las estrategias de desarrollo

local.

Reformulación de servicios - Pequeños y medianos centros detradicionales a empresas empresas.

- Equipos de gestión total.- Consultoría para la reducción de costes

generales.

Servicios tecnológicos a empresas - Establecimiento de redes informáticasy telemáticas.

- Elaboración e implantación de softwarede gestión

- Servicios tecnológicos aplicados a lacomunicación.

- Incorporación de tecnologías detratamiento y rentabilización de lainformación.



Servicios a empresas ligados - Centros proveedores de Internet ea Internet Infovía ajustados a los requerimientos

de cada empresa.- Creación y diseño de páginas web.- Servicios de promoción y marketing..

Otros servicios a empresas - Archivo, custodia y tratamiento dedocumentos.

- Programas antimorosos.- Apoyo al comercio exterior.

Transporte de viajeros y mercancías - Nuevas tendencias en el transporte deviajeros y mercancías.

- Transporte colectivos locales.

Subsector financiero - Banca al por menor.- Servicio al cliente.- Aplicación de nuevos servicios

financieros tanto primarios comotecnológicos.

- Oficinas para empresas.- Servicios financieros por Internet.

Turismo rural - Turismo medioambiental.- Valorización del patrimonio

histórico-artístico y de la cultura local.

Otras actividades turísticas - Turismo de congresos.- Oferta complementaria al sol y playa:

parques acuáticos y otras iniciativasrecreativas

- Turismo social: servicios a colectivospoblacionales específicos.

Servicios personalizados multimedia - Comercio electrónico.- Reservas turísticas.- Servicios e informaciones ligados

con el ocio y el tiempo libre.- Asesoramiento y montaje de

equipamiento informáticos (hardwarey software).

- Asistencia técnica informática.- Comunicación de ordenado-res y

redes locales.- Acceso, distribución y uso de redes

como Internet y correo electrónico.- Servicios interactivos.- Tratamiento electrónico de la imagen.- Servicios especializados en holografía y

criptografía.- Teledidáctica.

CAPÍTULO V

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Servicios a domicilio - Servicios a animales domésticos ensus lugares de residencia.

- Servicios «verdes»: desde el cuidado deplantas y jardines al mantenimientode piscinas, depuradoras y sistemasde riego.

- Servicios de comida a domicilio.- Servicios a domicilio de índole

asistencial para personas mayores,niños, enfermos y discapacitados.

- Telemedicina.- Seguridad.

Otros servicios personalizados - Servicios de asistencia colectivospoblacionales específicos.

- Servicios de apoyo al uso y disfrutedel tiempo libre.

- Servicios comerciales de proximidad.

Ahora bien, no termina aquí, ni mucho menos, la identificación de sectores y ramas gene-radoras de empleos de futuro. Y es que a los ámbitos más tradicionales de la actividad eco-nómica ya repasados -primario, secundario y terciario- hay que añadir otros dos más nove-dosos, de significación creciente tanto en términos de producción como de empleo y que reú-nen señas de identidad como para ser considerados de modo independiente de la triada enun-ciada. Se trata del llamado sector cuaternario o de nuevas tecnologías, por un lado, y de laesfera medioambiental, por otro.

En lo relativo a la rama cuaternaria, no cabe duda que constituye una notable fuente de nue-vos empleo. No obstante, también ha de tenerse en cuenta que su ritmo de desarrollo no vaa ser en la realidad tan explosivo como con frecuencia se ha pronosticado, sino más mode-rado y sosegado en el tiempo, con un incremento paulatino durante uno o dos lustros y undespegue exponencial, entonces sí, a partir de ahí.

Es muy importante tener en cuenta esta reflexión a cerca del ritmo de despegue de la esfe-ra cuaternaria, pues de nada valdría, al contrario, sería contraproducente, el adelantarse a ofer-tar las posibilidades derivadas de las nuevas tecnologías. Antes bien, el éxito de las iniciativasempresariales que se acometan y, por tanto, la obtención del mayor potencial de generaciónde puestos de trabajo encuentra su base en evaluar correctamente el momento preciso en elque la demanda de los nuevos servicios y actividades comience a decantarse y a tener unamasa crítica suficiente. Masa crítica que en la mayoría de los territorios surgirá primero entorno a tecnologías intermedias y a las de información y comunicación.

Con el telón de fondo de estas reflexiones, media docena de subsectores se vislumbrancomo fuentes fundamentales de nuevos puestos de trabajo dentro del ámbito cuaternario:

� Actividades tecnológicas diversas.

� Teletrabajo.

� Internet, en sentido estricto.

� Investigación y desarrollo (I+D).

� Telecomunicaciones.

� Hardware y software.

Estos seis grandes subsectores dan lugar, en su conjunto, a 39 fuentes básicas de empleosde futuro. En el Cuadro nº6 se sintetiza la tipología de cada uno de ellas.

CUADRO Nº6: SUBSECTORES Y EMPLEOS DE FUTURO EN EL SECTOR CUATERNARIO


Actividades tecnológicas diversas - Infografía y publicidad virtual- Redes telemáticas de comunicación.- Sistemas interactivos.- Scaner y sistemas de tratamiento

electrónico de la imagen.- Ordenadores multimedia y Cd-rom.- Comunicaciones de ordenadores y

redes locales.- Creación de espectáculos en tres

dimensiones.- Distribución de señal de televisión por

cable.- Instalación de redes virtuales.- Montaje de equipamiento informático,

telemático y multimedia en oficinasy por control remoto.

- Nuevas técnicas de digitalización ycartografía.

Teletrabajo - Reconfiguración a través de las nuevastecnologías de actividades laboralesdiversas.

- Equipamiento material y tecnológicopara teletrabajadores.

- Asesoramiento y consultoría a lospropios teletrabajadores.

- “Telecottages” o centros locales deservicios compartidos a teletrabajadoresautónomos.

Internet, en sentido estricto - Diseñadores “free-lance”.- “Web marketing”- Servicios mediante “outsourcing”.- Programación de páginas web.- Mantenimiento y actualización del

sistema.- Actividad en “buscadores”.- Asistencia técnica virtual o telefónica.- Iniciativas innovadoras.- Creación y traslado a la red de negocios

tradicionales.


CAPÍTULO V

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Investigación y desarrollo (I+D) - Tecnología de la información ytelecomunicaciones.

- Subsector agroalimentario.- Estudios de recursos naturales y medio

ambiente.- Fotosíntesis.- Química orgánica e inorgánica.- Investigación de estructura y reactividad

de superficies y todo tipo de nuevosmateriales.

Telecomunicaciones - Telefonía móvil y productos a ellaasociados.

- Televisión y telecomunicaciones porcable.

- Sistemas de telecomunicaciones parademandas específicas.

Hardware y software - Colaboración en la producción yensamblaje de equipos informáticospara adaptar sus características finalesa las exigencias y demandas locales.

- Reciclaje de ordenadores y de otro equi-pamiento de instrumentación, telecomuni-cación y reprografía.

- Desarrollo de programas y aplicacionespara segmentos profesionalesdeterminados.

- Programas y aplicaciones para productosmultimedia con demanda creciente.

- Programas y aplicaciones para internet.

Entrando, por último, en la esfera medioambiental, se insiste, con razón, en que la defensay conservación del entorno ecológico y la calidad medioambiental es y ha de ser aún más unafuente importante de nuevos puestos de trabajo, ¿En qué campos concretos están surgiendoy aparecerán?. Pues, probablemente, en seis grandes áreas::

� Gestión del agua.

� Gestión de residuos.

� Aplicaciones ecológicas empresariales.

� Energías limpias.

� Normativa y control de la contaminación.

� Consultoría medioambiental.

En total, el mayor potencial de los mismos al respecto se concentra en los 27 focos deempleos de futuro que se resumen en el Cuadro nº7.

CUADRO Nº7: SUBSECTORES Y EMPLEOS DE FUTURO EN EL SECTORMEDIOAMBIENTAL


Gestión del agua - Desalación para gran consumo.- Desalación especializada (industria,

hoteles)- Depuración de aguas contaminadas

por residuos urbanos.- Depuración de aguas contaminadas

por residuos industriales.- Técnicas blandas de depuración.

Gestión de residuos - Tratamiento de residuos plásticos.- Tratamiento de residuos tóxicos y

peligrosos.- Envases reciclables- Tratamiento de residuos vegetales.- Reutilización de neumáticos.- Reciclaje para asfaltado.- Protección, mantenimiento y recuperación

de espacios y zonas naturales.

Aplicaciones ecológicas - Fabricación de bienes de consumo yempresariales otros productos ecológicos diversos.

- Ecomensajería.- Aplicaciones ecológicas de productos

para el hogar- Construcciones ecológicas.

Energías limpias - Biodiversidad y energía solar.- Gas natural.- Energía eólica.- Otras energías renovables: hidráulica,

biomasa,...

Normativa/control de contaminación - Asesoramiento experto en normativamedioambiental

- Apoyo técnico en el control de lacontaminación acústica.

- Vigilancia y control de la contaminaciónhídrica.

- Vigilancia y control de la contaminaciónatmosférica.

Consultoría medioambiental - Consultoría en materia ecológica.- Auditoría medioambiental.- Asistencia a empresas para la

concienciación, formación y gestióndel cambio en la esfera medioambiental.

CAPÍTULO V

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2. PLAN DE ACCIÓN PARA EL DESARROLLO LOCAL

¿Qué actuaciones corresponde acometer en el marco de las estrategias de desarrollo localpara promover estos empleos de futuro y lograr su asentamiento o institucionalización en elmercado laboral?. Falta todavía bagaje empírico suficiente como para evaluar lo que en elcampo de los empleos de futuro el desarrollo local está empezando a hacer (vease en el capí-tulo 11 de esta obra el apartado denominado “Sobre los programas de fomento de los NYE”,donde se recopilan las evaluaciones de la Comisión Europea sobre los nuevos yacimientos deempleo). No obstante, desde la limitada experiencia acumulada hasta el momento, se puedeabogar a favor de un plan de acción que aborde cinco ámbitos de actuación especialmenteimportantes:

� Diagnóstico y evaluación, desde lo concreto, de los empleos de futuro que se den enel territorio específico, buscando su segmentación territorial y por colectivos pobla-cionales. En este sentido, los 40 subsectores y 172 fuentes de empleos de futuro quehan sido expuestos deben ser estimados como una aproximación general y de carác-ter orientativo y nunca, por tanto, como un catálogo cerrado, siendo necesario pro-fundizar en la realidad de cada territorio particular.

� Información y sensibilización ciudadana acerca de los mismos, impulsando la culturaemprendedora y una actitud social activa ante las nuevas oportunidades empresarialesy de empleo.

� Formación para que tales empleos se profesionalicen y se asienten en el mercado detrabajo, diseñando y poniendo en práctica nuevos itinerarios y programas “ad hoc” quese caractericen por su nítida orientación hacia la inserción laboral.

� Financiación para que los nuevos puestos de trabajo, sobremanera si se trata de nue-vos yacimientos de empleo, encuentren, en una primera etapa, una masa crítica dedemanda, y se consoliden, en una fase posterior, en el escenario laboral (entre otrascosas, subvenciones y ayudas a micro y pequeñas empresas e iniciativas de economíasocial y autoempleo que generen esos nuevos empleos). También es preciso buscarfórmulas imaginativas e innovadoras de financiación de la puesta en marcha de losempleos de futuro, por ejemplo mediante el paternariado privado.

� Gestión descentralizada de los apartados anteriores, dando protagonismo a los enteslocales y a la sociedad civil e incluyendo el fomento de los empleos de futuro en elmarco más amplio de las estrategias de desarrollo local.

Con el telón de fondo del plan de acción delimitado por estos cinco grandes programas deactuación, la experiencia práctica más interesante a escala internacional lo constituye, sinduda, el Plan Nacional de Acción por el Empleo, dirigido prioritariamente a jóvenes desem-pleados, puesto en marcha en Francia en aplicación de las líneas maestras diseñadas en elConsejo Europeo Extraordinario celebrado en Luxemburgo el 21 de noviembre de 1997.

Transcurrido casi un lustro desde su aprobación inicial, el balance de lo logrado ha de serconsiderado como satisfactorio. No en balde, cientos de miles de jóvenes han sido contrata-dos gracias al Plan Nacional, ya sea por Administraciones públicas o por asociaciones y colec-tividades locales, y se han presentado miles de proyectos procedentes de asociaciones y demunicipios, siendo importante subrayar algunos aspectos:

� El contenido y la naturaleza de los proyectos se corresponden perfectamente con laexigencia de calidad prevista por el programa: utilidad colectiva y refuerzo de la cohe-sión social, respuesta a nuevas necesidades o a necesidades no satisfechas, serviciosde proximidad y mejora de la calidad de vida cotidiana.

� Está representado todo el conjunto de los sectores de actividad: sanidad, solidaridad,medio ambiente, protección del patrimonio, vivienda, cultura y nuevas tecnologías decomunicación, extraescolar, deportes, turismo, seguridad, mediación y prevención,...

� Los proyectos suelen ser de pequeña dimensión y dos tercios del total son de un soloempleo. Sin embargo, las ciudades tienen proyectos de mayor capacidad empleadora,incluyendo los de varias decenas y centenas de puestos de trabajo.

� Se evidencia en los proyectos la preocupación por la permanencia de las actividadesdespués de los cinco años de ayuda estatal y muestran la voluntad de profesionalizara los jóvenes en auténticos empleos.

� En materia de cofinanciación, los proyectos acometidos han movilizado aportacionesde los municipios, Consejos Generales, servicios sociales, fundaciones y empresas.Igualmente, los usuarios están participando en la financiación mediante la compra deciertas prestaciones (turismo, deportes, ocio).

� La intermunicipalidad es un factor fuerte de estructuración de la oferta de nuevos ser-vicios en las aglomeraciones urbanas y en el medio rural. La mutualización de emple-os o de recursos constituye una vía que conduce a hacer viables y duraderas las acti-vidades.

� En varias regiones se ha puesto de manifiesto una gestión activa de los jóvenes, queaportan sus propias actividades.

� La evolución es significativa en la cultura social y en la práctica de lasAdministraciones: se abandona la política de “ventanilla” y del derecho a un contratocon incentivos para conseguir un enfoque cualitativo, basado en la noción de “pro-yectos” y construido sobre la colaboración.

En definitiva, los proyectos se caracterizan por un gran arraigo territorial, una buena cober-tura del conjunto de las actividades y un verdadero carácter de utilidad social. Asimismo, elPlan está permitiendo el impulso de una mutación en el modelo de relaciones entre los acto-res locales y una evolución importante en las prácticas de la acción pública y administrativa.

CAPÍTULO V

53

En la mayoría de las sociedades se viven en el presente dos importantes fenómenos socioe-conómicos, que suelen ser contemplados de forma independiente:

� De un lado, la vulnerabilidad del empleo, que es una de las características esencialesdel mercado laboral actual. No se crean muchos puestos de trabajo y en los periodosde recesión se pierde, con gran facilidad, el empleo generado durante los de mayorexpansión económica.

� Der otro, la mejora de los niveles formativos, que se pone de manifiesto en el aumen-to del índice de alfabetización, la escolarización creciente de las personas en edad paraello, la mejora cuantitativa y cualitativa de la formación profesional, el acceso cada vezmayor de los jóvenes a la educación universitaria, etcétera.

Ahora bien, si, en lugar de tratar ambas circunstancias de forma aislada, se efectúa un acer-camiento a las mismas desde su consideración conjunta, no es difícil constatar la patente con-tradicción existente entre ellas. El análisis más elemental conduce a la conclusión de que elalza de los estándares de formación debería haber contribuido a la minoración de la vulnera-bilidad del empleo. Pero no ha sido así. Y esto obliga, por rigurosidad y sentido de la res-ponsabilidad, a cuestionar abiertamente el modelo y los contenidos de la propia formación.

Lo cierto es que, en la inmensa mayoría de los territorios, la formación adolece de una seriede defectos básicos, entre los que, desde la óptica del desarrollo local, hay que subrayar lossiguientes:

� no suele estar bien situada en el contexto de la realidad del territorio ni tiene en cuen-ta un entorno caracterizado por la globalización y la sociedad de la información y elconocimiento;

� presenta graves carencias en cuanto a flexibilidad, tanto en su concepción como en suimplementación, para apoyar la adaptación a un contexto cada vez más complejo ycambiante;

� no responde a una estrategia de desarrollo que, de manera participada, haya decididoimpulsar el propio territorio; y

� ligado a lo anterior, no está orientada al mercado laboral, provocando un claro des-ajuste entre oferta y demanda formativa.

Esto último constituye, probablemente, la principal rémora del vigente entramado formati-vo. Lo que se visualiza en una amplia batería de aspectos concretos:

� claro desequilibrio en el binomio formación - inserción, pues, más por omisión quepor acción, se acostumbra a priorizar la primera “per se”, dejando en una posiciónsecundaria al segundo;

CAPÍTULO VI

55

6 Reformar la Formación

� muy ligado a anterior, inadecuación de los contenidos y modalidades formativas a losrequerimientos de la inserción / reinserción en el mercado de trabajo local;

� errónea concepción social en torno a la formación, con exceso de “titulitis” en detri-mento de cualificaciones profesionales medias mejor posicionadas para el acceso almercado de trabajo;

� falta de atención a las necesidades planteadas por los procesos de innovación empre-sarial (tecnológica, organizacional,...);

� débil apoyo al desarrollo de capacidades emprendedoras y creativas;

� insuficiente instrumentación de mecanismos de formación continua y permanente;

� ausencia de un marco de referencia social y de una estrategia global que piloten losprocesos formativos y contribuyan al diseño y puesta en práctica de novedosas cuali-ficaciones e itinerarios formativos; y

� carencia de una conciencia cierta y activa por parte de las instituciones públicas, losagentes socioeconómicos y los demás actores locales sobre la urgente necesidad deproceder a modificaciones sustantivas del sistema formativo.

¿Qué hacer ante todo esto?. La adecuada respuesta a esta cuestión pasa, necesariamente,por la reforma de la formación. Una reforma que coloque el sistema formativo al servicio deun proyecto común de desarrollo del territorio.

En este sentido, es obvia la enorme significación que la formación de los recursos huma-nos ostenta en el avance socioeconómico de los territorios. Lo que obliga a recordar aquí laimportancia de que la planificación estratégica esté presente en ellos y la necesidad de queésta tenga uno de sus principales pilares en la integración de la formación en un proyectoglobal de desarrollo, asegurando la concordancia entre oferta y demanda formativa y res-pondiendo a los requerimientos de los distintos sectores y agentes sociales y económicos.

Para plasmar en la realidad todo lo cual se hace imprescindible el aumento del margen demaniobra para decisiones locales en materia de formación. ¿Cómo lograrlo?. Cinco líneas deactuación son realmente fundamentales:

� evitar la concentración exclusiva de las competencias y acciones formativas en lasAdministraciones supralocales y en el sector educativo;

� promover un esfuerzo compartido que involucre a toda la sociedad: poderes públicosen sus diferentes niveles territoriales, agentes socioeconómicos, restantes actores loca-les, instituciones educativas, profesionales de la formación,...

� impulsar el entendimiento de la formación desde una triple óptica plena de interrela-ciones:

- como “software” del desarrollo local,

- como factor central en el progreso de los recursos humanos y su empleabilidady

- como elemento determinante en la calidad de vida de la población;

� avanzar con decisión en un sistema formativo válido para el impulso de la culturaemprendedora, frente a actitudes sociales pasivas que acostumbran a ostentar aúnmucho peso; y

� otorgar prioridad a la inserción en el contexto del binomio formación - inserción.

El reto, en definitiva, es dar un giro a la formación hacia un enfoque que esté basado enla demanda y al servicio de las necesidades reales del territorio, incrementado su grado decompetitividad.


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Un giro al que puede coadyuvar notablemente, como se apuntaba antes, la inclusión de laformación, de su reforma, entre los puntos claves del proceso de planificación estratégica. Sepodrá, así, sensibilizar al conjunto de la sociedad, consensuar políticas y actuaciones entre laglobalidad de los actores locales, programar las actuaciones pertinentes y destinar los recur-sos precisos para revisar las políticas educativas y de formación.

La gran meta de todo ello ha de ser, por supuesto, la formación integral de las personas.Pero sin olvidar que tal formación debe incluir, para que sea realmente integral, la prepara-ción del ser humano cual trabajador y profesional polivalente -con capacidad de adaptación,iniciativa y creatividad- y su predisposición y sus habilidades, cada vez más importantes, paraadecuarse a los procesos de innovación empresarial. A partir de ello, tres objetivos se confi-guran como centrales:

� determinar los criterios de previsión de las necesidades de formación, una tarea con-tinua y compartida que ha de atender a la magnitud de las diferentes categorías derecursos humanos a formar;

� diversificar la oferta formativa en función del grado de desarrollo tecnológico de cadasubsector productivo, de la diversidad de usuarios del sistema formativo y de losmedios disponibles (personal, equipos, financiación,...); y

� definir de los contenidos y las modalidades de formación más apropiadas en cada caso.

Una ambiciosa agenda de trabajo en la que tampoco puede faltar el establecimiento de sis-temas de información sobre el mercado laboral y el tejido socioeconómico local al servicio delsistema formativo, así como la atención a la formación de los propios responsables operati-vos del desarrollo local.

En lo relativo a lo primero, los mecanismos de información han de ser accesibles y útilespara a las instituciones formativas, colaborando a que las mismas se abran a su entorno y seesfuercen por la permanente optimización de sus recursos humanos y materiales.

Con referencia a lo segundo, es muy frecuente la carencia de formación adecuada para losprofesionales que trabajan en el día a día de las estrategias de desarrollo local, desde ADL´s(agentes de desarrollo local) a otros puestos técnicos, de muy distintos niveles, de las estruc-turas operativas creadas en el territorio como instrumentos de aquellas. Una falta de forma-ción específica, en conocimientos y habilidades, que se hace más preocupante dada la pluri-disciplinariedad que, afortunadamente, identifica en la actualidad al desarrollo local.

Tal pluridisciplinariedad, que ya quedó de manifiesto en el capítulo 1, hace que personasformadas en campos muy diversos -abogacía, antropología, arquitectura y urbanismo, econo-mía y empresa, educación y pedagogía, geografía, informática, ingenierías diversas, psicolo-gía y un amplio etcétera- se acerquen al desarrollo local como ámbito atractivo y propicio paradesplegar su carrera profesional, pero sin tener una preparación al efecto. Lo que provocaque, con demasiada asiduidad, tal formación sólo sea adquirida por la propia práctica, lo quedemora en el tiempo la aportación profesional a la ejecución de los programas de desarrolloy obliga a estos a cargar con los costes directos e indirectos del proceso formativo.

La solución a este problema no se encuentra, desde luego, en la inclusión del desarrollolocal como asignatura en los planes de estudio de las ramas educativas más cercanas al mundode la economía, cosa que suele suceder, sino en la puesta en marcha de instrumentos forma-tivos “ad hoc”, diseñados desde el conocimiento de causa de la reiterada pluridisciplinariedady situados en un escalón del ciclo educativo que permita el acceso a los mismos de personasprovenientes de tan diversos campos del saber.

Todo ello, sin olvidar, por supuesto, el papel de la propia práctica y del intercambio perma-nente de experiencias. Una esfera ésta en la que las nuevas tecnologías de la información abrenposibilidades hasta hace poco insospechadas y en la que iniciativas como el Programa DelNet,de la Organización Internacional de Trabajo, muestran con claridad el camino a seguir.

CAPÍTULO VI

57

CAPÍTULO VII

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Con perspectiva histórica, el papel de la mujer en el desarrollo de las sociedades bien puedecalificarse, sin caer en exageración alguna, como “factor invisible”. No en balde, en todas lasépocas y lugares la mujer ha sido un pilar tan esencial como oculto del progreso socioeco-nómico.

Escapa del objeto de las presentes páginas profundizar en esta dimensión histórica de lacuestión. No obstante, sintéticamente y ciñendo las reflexiones a los últimos tiempos y a loque aquí más interesa, cabe señalar que, en un contexto plagado de dificultades, durante elúltimo medio siglo la mujer ha logrado dar importantes avances en su posición y en su reco-nocimiento. Avances que pueden ser clasificados en varios periodos básicos:

Así, en las décadas de los 50 y 60, en la teoría y en la práctica del desarrollo se mantuvocon absoluta predominancia la percepción, anclada en el pasado, de la mujer como sujetopasivo de ese desarrollo. Con todo, empezaron a vislumbrarse algunos primeros síntomas decambio, aun muy incipientes.

Un cambio que comenzó a materializarse durante los años 70, sobre todo en su tramo final,valorándose la función de la mujer en las estrategias de desarrollo, lo que fue unido a la cre-ciente atención dentro de éstas al territorio y sus recursos endógenos. Hay que recordar queal inicio de este decenio surgieron significativos movimientos de mujeres y/o feministas tantoen Europa como en Estados Unidos que persiguieron, como objetivo central, el mayor pesode las mujeres en la vida económica, social y política y ejercieron una presión creciente en laopinión pública y las instituciones. Esto permitió, entre otras cosas, que alcanzaran unadimensión internacional las cuestiones relativas al protagonismo de la mujer en el desarrollo.

En este contexto se encuadró la “I Conferencia Mundial sobre la Mujer”, celebrada en laCiudad de México en 1975. Como ha señalado la Organización Internacional de Trabajo(“Desarrollo local y género: amenazas y oportunidades”; Centro Internacional de Formación.Programa Del Net; Turín, 2001), la importancia de la misma se basó tanto en la amplitud delos temas abordados como en el abanico de aspectos de iniquidad de género que se pusie-ron de manifiesto durante su celebración. La Conferencia concluyó con la propuesta de unPlan de Acción, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la que tomócuerpo un nuevo entendimiento de asuntos y conceptos claves en torno a la mujer y el desa-rrollo, tales como “igualdad” y la propia noción de “desarrollo”:

� “Igualdad”: Es a la par un objetivo y un medio por el cual los individuos se beneficiandel mismo trato en el marco de la ley y de idénticas oportunidades para gozar sus dere-

7 Desarrollo Local y perspectiva de género

1. DEL “WID” AL “GAD”


60

chos y desplegar sus talentos y habilidades, de manera que puedan participar en eldesarrollo político, económico, social y cultural, tanto en calidad de beneficiarios comode agentes activos.

� “Desarrollo”: Significa desarrollo integral, incluyendo sus dimensiones política, econó-mica, social, cultural y otras de la vida humana, así como el aprovechamiento y renta-bilización de los recursos económicos y materiales y el crecimiento físico, moral, inte-lectual de la persona. El desarrollo requiere una dimensión ética para asegurar que seajusto y corresponda a las necesidades y a los derechos del individuo y que la cienciay la tecnología sean aplicadas en un marco socioeconómico que garantice la seguri-dad de todas las formas de vida de nuestro planeta.

Sobre estas bases, surgió el concepto WID -“Women in Development” (Mujer y Desarrollo)-de participación de las mujeres en el proceso de desarrollo, remarcando la preocupación porla desigualdad de género y el deseo de acabar con la discriminación contra las mujeres. Másconcretamente, la noción de WID profundizó en el análisis de cómo el desarrollo y el cam-bio social tiene un impacto diferente entre los hombres que entre las mujeres. Y apoyó unalínea de trabajo centrada en las propias experiencias de las mujeres y su situación de discri-minación para diseñar y aplicar programas y actuaciones encaminados a promover la igual-dad de género.

Posteriormente, en 1980 y 1985, tuvieron lugar en Copenhague y Nairobi, respectivamente,la II y III Conferencia Mundial sobre la Mujer. La de Dinamarca sirvió para evaluar el nivel decumplimiento de las decisiones adoptadas en México y aprobar un nuevo Plan de Acción cen-trado en las áreas de salud, educación y empleo. En cuanto a la de Nairobi, se pudo consta-tar en ella el retroceso sufrido en la situación de la mujer en buena parte del planeta, espe-cialmente en los países en vías de desarrollo, y el bajo nivel de cumplimiento de los Planesde Acción acordados en Ciudad de México y Copenhague, obteniéndose un elevado consen-so acerca del requerimiento de adoptar nuevas legislaciones sobre el derecho civil y la fami-lia, el derecho al trabajo y el fomento de una política más activa en los ámbitos sanitario yeducativo, promoviendo la equidad desde la perspectiva de género.

Estas Conferencias marcaron una década, la de los 80, en la que, en paralelo temporal con elarranque y paulatina consolidación de las políticas y los programas de desarrollo local, las muje-res pasaron a ser promotoras de cambio en las dinámicas de desarrollo y empezaron a salir dela “invisibilidad” y la pasividad que las había venido caracterizando, configurándose cada vezmás como sujetos activos del desarrollo, en general, y del desarrollo local, en particular.

Fruto de ello fue también el cuestionamiento del concepto mismo de WID. Las críticascomenzaron al constatarse que los efectos positivos de la modernización no fluían ni automá-ticamente ni de manera igual para todos y que la visión de WID, por su tendencia a generarprogramas dirigidos de forma especializada a las mujeres, fomentaba el tratamiento de éstascomo población - objeto específica y dificultaba una consideración de conjunto del papel asig-nado a hombres y mujeres y la necesaria implicación de ambos en la acción transformadora.

Estas reflexiones abrieron las puertas al enfoque conocido como GAD -“Gender andDevelopment” (“Género y Desarrollo”)-, orientado hacia la desigualdad entre hombres y muje-res como consecuencia de la existencia de terrenos de juego desequilibrados. En este orden,el objetivo de GAD es asegurar que la propia estrategia de desarrollo en su conjunto -a escalalocal, regional, estatal o internacional- sea definida con la participación activa de la mujer.

Este giro conceptual resitúa la noción de género y lo convierte en un instrumento analíticoque, a partir de la conciencia creciente acerca de las desigualdades originadas por las estruc-turas institucionales vigentes, no contempla a la mujer como grupo aislado y homogéneo, sinoque estima y pondera los roles y necesidades tanto de hombres como de mujeres.

CAPÍTULO VII

61

Debido a ello, GAD requiere aportaciones de unos y de otras con el fin de realizar las trans-formaciones precisas para alcanzar mayor igualdad entre ellos. Por tanto, más que integrar alas mujeres en un proceso de desarrollo dado, se trata de construir un enfoque nuevo y unadistinta percepción de las cosas que modifique aquellas relaciones de poder basadas en lasubordinación de las mujeres.

CUADRO Nº8: WID & GAD… Ejemplos

PROYECTO WID PROYECTO GAD

Mujer y desarrollo local Gestión de los problemas de géneroa escala local

Curso de formación para mujeres Curso de formación de ADL´sAgentes de Desarrollo Local asegurando:

- perspectiva de género en lasestrategias de desarrollo propuestas y

- participación 50-50%

Fuente: “Desarrollo local y género”. E. Valdebenito y A. Vidal. CIF/OIT Programa DelNet. 2001.

También durante los años 80, aprovechando estas novedosas consideraciones y la intro-ducción de ideas, como el “mainstreaming”, dirigidas a subrayar el requerimiento de que lamujer esté presente en todos los ámbitos de decisión del desarrollo y del cambio social, seelaboraron los primeros estudios sobre las relaciones de género que afectan a los roles tantode mujeres como de hombres y se realizaron diversos progresos en el campo de las herra-mientas de promoción de la condición de mujer. Entre esos progresos la OIT destaca lossiguientes:

� Nuevos instrumentos normativos.

� Diseño y puesta en marcha de mecanismos para la promoción de la mujer.

� Creación de organismos internacionales específicos al respecto: Instituto Internacionalpara la Investigación y la Formación para el Avance de la Mujer (INSTRAW) y Fondode Naciones Unidas para las Mujeres (UNIFEM).

Ya en 1995, se celebró en Pekín la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, cuyo mensajeprincipal consistió en insistir en la necesidad de que el objetivo de la equidad de géneroimpregne y afecte al conjunto de las políticas y programas de desarrollo de países y territo-rios. Durante la Conferencia se identificaron una serie de áreas temáticas (pobreza, economía,educación y formación, medio ambiente, salud, violencia y conflictos armados, derechoshumanos y mecanismos institucionales para la promoción de la mujer) sobre las que losgobiernos deben efectuar un análisis de la situación y definir objetivos estratégicos.

Asimismo, en Pekín se agregó a la agenda de trabajo la problemática de “las niñas”, plas-mando la preocupación por los derechos humanos de este grupo específico que presentanecesidades y condiciones diferentes con relación a las mujeres adultas, lo que tuvo su refle-jo tanto en la Convención sobre Eliminación de todas las formas de Discriminación contra laMujer de la CEDAW y en la Convención sobre los Derechos del Niño.

Finalmente, de la Conferencia surgieron dos importantes documentos:

� La “Declaración de Pekín”: consagra el compromiso de la comunidad internacional enfavor de la promoción de las mujeres y establece las responsabilidades de los gobier-nos en recoger la perspectiva de género en todas las políticas y programas a escalalocal, regional, estatal e internacional.


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� La “Plataforma de Acción”: fija el principio de que mujeres y hombres compartan elpoder y las responsabilidades en el hogar, en el trabajo y, a nivel más amplio, en lacomunidad nacional e internacional.

Por lo demás, la Conferencia de Pekín hizo de ecuador de un decenio, el de los 90, que,bajo la influencia de la globalización y de las tecnologías de la información, abrió un nove-doso horizonte para la mujer. En estos años las cuestiones de género dejan de ser un asuntoque implica sólo a las mujeres, reduciéndolas a un “sector acotado” al que se orienta su acciónconcreta, para ser consideradas como un tema central que afecta, de modo transversal, a todasy cada una de las esferas propias del desarrollo.

Un marco en el que, como indica la OIT, se precisa alcanzar la transformación a través dela integración, lo que no significa añadir un “componente femenino”, sino un “componentede igualdad de géneros” a una actividad existente. Se trata, por tanto, de incorporar la expe-riencia, el conocimiento y los intereses de las mujeres y de los hombres para sacar adelantela agenda de trabajo por el desarrollo.

Esto requiere, desde luego, modificaciones en los objetivos, estrategias y acciones al objetode que hombres y mujeres, a la vez, puedan influir en los procesos de desarrollo, participary beneficiarse de ellos. La meta de la integración de la igualdad de géneros es transformar lasestructuras sociales e institucionales en estructuras iguales y justas para los hombres y para lasmujeres, siendo de extrema importancia que estos principios se apliquen al medio local, estoes, a la política local, al desarrollo local y al entramado institucional local.

Con base en todos estos avances y reflexiones, en los primeros años del siglo XXI la inte-rrelación entre desarrollo y género se sitúa en un nuevo plano en el que se entrecruzan y con-frontan amenazas y oportunidades que la OIT ha clasificado en tres grandes apartados:

� Globalización y tecnología:

• Amenazas:

- Precarización de las relaciones laborales.

- Demanda de mano de obra más cualificada, lo que sitúa a la mujer en una posi-ción inicial de desventaja comparativa.

• Oportunidades:

- Desarrollo de nuevos sectores de actividad que pueden facilitar que hombres ymujeres compatibilicen y compartan responsabilidades laborales y familiares(expansión del sector servicios, teletrabajo,...).

- Nuevos esquemas de formación y aprendizaje que pueden impulsar enormemen-te el acceso de la mujer (sistema de formación y apoyo a distancia, por ejemplo).

� Ajuste estructural:

• Amenazas:

- Recortes del gasto social en los presupuestos públicos.

• Oportunidades:

- Posibilidad de crear nuevas actividades económicas en ámbitos como los serviciossociales.

� Estado y entorno político:

• Amenazas:

- Crisis del modelo de Estado centralizado.

- Crisis del modelo de “contrato social”.

- Baja participación ciudadana en la vida pública y en los procesos de desarrollo.

CAPÍTULO VII

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2.

� Oportunidades:

• Descentralización y mayor peso de la esfera local, más apta para la participación.

• Opciones de construir un nuevo contrato social de abajo hacia arriba y, por vez pri-mera, desde una perspectiva de género.

PLAN DE ACCIÓN PARA EL DESARROLLO LOCAL

En el cuadro general de tales amenazas y oportunidades y en el conocimiento de causa delas notabilísimas implicaciones teóricas y prácticas que conlleva el paso del “WID” al “GAD”,las mejores prácticas de desarrollo local en materia de género han puesto de manifiesto lanecesidad de trabajar en un amplio plan de acción que aborde, en paralelo, seis aspectos yprogramas fundamentales que se resumen a continuación:

� Transformación conceptual de las estrategias de desarrollo: Como se indicaba anterior-mente, las cuestiones de género tienen que dejar de ser un asunto que implica sólo a lasmujeres, reduciéndolas a un “sector acotado” al que se orienta su acción concreta, para serconsideradas como un tema central que afecta, de modo transversal, a todas y cada unade las esferas propias del desarrollo. Esto conlleva actuaciones de sensibilización, motiva-ción e información dirigidas tanto a hombres como a mujeres.

� Integración de la mujer en las estrategias de desarrollo: Participación e incorporación plenade la población femenina en la definición y aplicación de la estrategia de desarrollo delterritorio, en sus políticas, programas y actuaciones. El objetivo es que hombres y mujeres,al unísono, influyan efectivamente en los procesos de desarrollo, participando en ellos ybeneficiándose de los mismos.

� Alfabetización en género de la comunidad local: Las estrategias de desarrollo deben incluirprogramas de acción -educación, sensibilización, información, motivación y formación-dirigidos a promover y consolidar una nueva conciencia social, de hombres y de mujeres,sobre la igualdad de género y la erradicación de cualquier tipo de discriminación. Un tra-bajo que ha de tener como meta la transformación de las estructuras sociales e institucio-nales en estructuras iguales y más justas para los hombres y para las mujeres.

� Actitud activa: Impulso y aprovechamiento de las nuevas oportunidades emprendedoras yde negocio que se abren en una sociedad con mayor igualdad y menores desequilibriospor razón de sexo.

� Recurso endógeno: Consideración de la población, en general, y de la mujer, en particu-lar, como recurso propio del territorio y posible ventaja comparativa -si se encuentra sana,si está formada y cualificada,...- que ha de ser potenciada y rentabilizada en términos derenta y empleo.

� Y, por fin, medidas de discriminación positiva y presencia paritaria:

- En la formación y la inserción laboral.

- En el apoyo a iniciativas emprendedoras.

En el impulso de empleos de empleos de futuro especialmente favorables para la incorpo-ración de la mujer a la actividad socioeconómica.

Las Constituciones y leyes del más alto rango de numerosas naciones determinan que laAdministración pública actúa de acuerdo con el principio de eficacia. Así lo establece, porejemplo, la Constitución española, concretamente en su artículo 103,1. Pero, ¿qué es exacta-mente la eficacia?. Y ¿por qué la Administración ha de funcionar conforme a ella?.

Para contestar adecuadamente el primer interrogante es preciso tener en cuenta tres gran-des consideraciones.

Primeramente, la palabra eficacia significa «fuerza y poder para obrar». No obstante, su uti-lización jurídico - administrativa y económico - empresarial transciende de esta literalidad parareferirse al grado en el que se alcanzan unos determinados objetivos previamente estableci-dos. Así, la eficacia se centra en la capacidad de una organización -la Administración, en loque aquí interesa- para satisfacer una necesidad de la sociedad a través de bienes y servicios-servicios públicos, en este caso-.

En segundo lugar, a propósito de objetivos y necesidades de la sociedad, los textos consti-tucionales suelen afirmar, así lo hace el español en el precepto antes citado, que «laAdministración pública sirve con objetividad los intereses generales». Una afirmación excesi-vamente generalista cuando se saca de su contexto, pero que adquiere un sentido más claroen conexión con otros apartados de las Normas Fundamentales, especialmente los que confi-guran al Estado -caso del artículo 1 de la Constitución española- como «social y democráticode Derecho» y fijan una soberanía nacional que «reside en el pueblo (...) del que emanan lospoderes del Estado».

Por último, la eficacia hay que ponerla en relación con la eficiencia y la economía, comocriterios que también recogen con frecuencia las Constituciones nacionales -artículo 31, 2 dela española- y a los que debe responder la programación y ejecución del gasto público. A esterespecto, hay que tener presente que la eficiencia es la razón entre el esfuerzo y el resultado,entre los beneficios conseguidos y los costes soportados para lograrlos.

En definitiva, con base en todo lo anterior podemos definir la eficacia de la Administracióncomo el esfuerzo permanente para aumentar el grado de satisfacción de la ciudadanía -el nivelde cobertura de sus necesidades y demandas- mediante la prestación de servicios públicos ycon el menor volumen de gasto posible.

Conceptualizada, así, la eficacia en la organización pública, se puede entrar en la segundade las cuestiones inicialmente planteadas: ¿por qué la Administración ha de actuar con efica-cia?. Pues, al menos, por seis grandes razones:

CAPÍTULO VIII

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8 Eficacia Pública para el desarrollo

1. EFICACIA DE LA ADMINISTRACIÓN: ¿QUÉ? Y ¿POR QUÉ?


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CUADRO Nº9: EFICACIA Y EFICIENCIA

EFICACIA EFICIENCIA

- Énfasis en los resultados. - Énfasis en los medios

- Hacer las cosas correctas. - Hacer correctamente las cosas.

- Alcanzar objetivos. - Resolver problemas.

- Optimizar el uso de los recursos. - Salvaguardar los recursos.

- Obtener resultados. - Cumplir tareas y obligaciones.

Fuente: “Introducción a la Teoría General de la Administración”. Idalberto Chiavenato. McGraw-Hill.Bogotá, 1981.

a) Porque suele ser un mandato constitucional, como ya se ha reseñado.

b) Por el gusto de las cosas bien echas, una positiva inclinación humana a la que laAdministración no tiene que ser ajena.

c) Porque los recursos que gestiona son públicos, es decir, proceden del bolsillo de los con-tribuyentes o de un endeudamiento (deuda pública) que, tarde o temprano, tendrán quepagar esos mismos contribuyentes. En este punto, la eficacia de la Administración estáligada al principio de austeridad. Y adquiere una dimensión de responsabilidad de la quecarece en la esfera privada. Aquí, las empresas manejan recursos propios y la mayor omenor eficacia en la utilización de los mismos incide en estos y solo en estos. En cam-bio, las entidades públicas mueven recursos que, en lo fundamental, no han originadoellas mismas, sino que proceden de los contribuyentes, hacia los que están obligadas entérminos de una actuación eficaz.

d) Porque es la forma idónea de mejorar los servicios que el ciudadano recibe de laAdministración, siendo tal función servicial esencia misma y razón de ser de la propiaAdministración pública. Esto establece, además, una relación directa entre la eficacia y elprincipio de calidad.

e) Porque en una economía caracterizada por la creciente competencia entre países yempresas y por la homogeneización -globalización y similitud y convergencia de las polí-ticas macroeconómicas- la eficacia en el funcionamiento del entramado público se haconvertido en un factor más de competitividad, siendo una rémora cuando no se alcan-za y una importante ventaja comparativa para los territorios que sí se acercan a ella.

f) Y porque, en estrecha relación con el apartado precedente, la mayor o menor eficacia dela Administración -desde la simplificación y agilización de trámites a la hora de poner enmarcha o ampliar una empresa hasta la racionalidad y celeridad en la materialización y pagode subvenciones a las actividades emprendedoras- tiene una influencia directa en el avan-ce socioeconómico del territorio, aumentando o restringiendo las opciones ciertas de desa-rrollo local y, por tanto, de la propia eficacia de las estrategias y programas a ello dirigidas.

Con este telón de fondo, no cabe duda que la Administración ha de asumir el reto de la efi-cacia. Sin detrimento alguno del Estado del Bienestar, al contrario, para posibilitar su mayorefectividad y extensión, es llegado el momento de asumir en toda su dimensión y conse-cuencias que la eficacia de la Administración es una lógica aspiración de los ciudadanos -quereclaman mejor calidad de los servicios públicos y mayor eficiencia en la gestión de sus apor-

taciones fiscales-, un factor de competitividad entre los territorios y un instrumento indispen-sable para que la Administración misma sea palanca del desarrollo local, evitando caer en laflagrante contradicción de impulsar programas públicos en pro de un desarrollo hacia el quela Administración, como tal, termina siendo un obstáculo.

Por tanto, la eficacia de la Administración debe asumirse como ventaja comparativa del terri-torio, acicate del desarrollo local y elemento esencial de las estrategias que lo promueven.Líneas estratégicas que han de contemplar la calidad y la austeridad como parámetros básicosde la acción pública y de la prestación adecuada de los servicios y funciones que a las insti-tuciones corresponden. Lo que debe concretarse en actuaciones muy diversas: coordinacióninterna entre unidades administrativas, instrumentos y programas de actuación en favor deldesarrollo; revisión de la política de subvenciones públicas, para que, entre otras cosas, seconceda una clara prioridad a las iniciativas con futuro y no, como suele suceder, a las quehan entrado en crisis; exigencia de nuevos recursos y competencias que vertebren política,jurídica y materialmente el desarrollo local; política presupuestaria que dé preferencia a lainversión y al equilibrio social y territorial; visión estratégica que oriente la actuación políticamás allá del estrecho marco del presupuesto anual; etcétera.

Y de nada valen las meras declaraciones de intenciones. La eficacia pasa, como se exami-nará seguidamente, por aplicar medidas de reforma dirigidas a la austeridad del gasto, la cali-dad de los servicios y la aplicación efectiva de nuevos sistemas de gestión y evaluación depolíticas públicas y la planificación de éstas. El objetivo debe ser profundizar en una econo-mía pública que realice una permanente reestructuración de sus decisiones con criterios deracionalidad, poniendo freno a las conductas mezquinas de búsqueda de rentas y propo-niéndose como objetivos el incremento de la productividad, la creación de empleo y la dis-tribución de la riqueza.

La apuesta por la eficacia obliga, igualmente, a efectuar una reflexión serena y rigurosasobre algunos asuntos claves. Porque quizás los poderes públicos hayan llegado a abarcardemasiadas tareas y no sólo con el objetivo del bienestar, sino también para atender un rosa-rio interminable de demandas sociales con una finalidad estrictamente clientelar. Porque esinsostenible la concesión de subvenciones y subsidios a diestro y siniestro, para cualquierclase de iniciativa o para cubrir cualquier tipo de contingencia. Porque carece de sentido queel Estado, en sentido amplio, haga de empresario o mantenga esta condición, salvo en casosrealmente justificados. Porque es bueno para los consumidores y para la economía en gene-ral que se aliente la competencia en sectores de los servicios monopolizados hasta ahora porla intervención pública (siempre, lógicamente, que con ello no se encubra la conformaciónde nuevos monopolios, aunque en manos privadas). Porque no es remedio para el desem-pleo, más bien al contrario, que la Administración genere artificialmente ocupaciones de nulao escasa rentabilidad social.

Ahora bien, reconducir a sus justos términos el sector público burocrático y empresarial esuna cosa y otra bien distinta arremeter contra la Administración toda, fomentando su despres-tigio global y su paulatino deterioro. Y hay que ser consciente de que, bajo la excusa de lo pri-mero, hay quienes pretenden lo segundo, promoviendo la desconfianza hacia la cosa pública,regateando recursos para la financiación de infraestructuras de interés general y de serviciospúblicos fundamentales o alentando la escasa consideración social de quienes los prestan.

Frente a ello, hay que avanzar en una reforma de la Administración -a escala local, regionaly estatal- que la haga más eficaz y también más necesaria y mejor valorada por el conjuntode la sociedad. Lo que pasa por acometer una amplia batería de medidas que en muchoscasos se vienen demorando de forma tan innecesaria como sospechosa, desde la profesiona-lización de la función pública, para aumentar la autoestima y la motivación del empleadopúblico, al esfuerzo permanente por la mayor calidad de los servicios públicos.

CAPÍTULO VIII

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2. AVANZAR EN LA EFICACIA PÚBLICA

Llegados a este punto, hay que plantearse cómo se puede avanzar, en la práctica, en ellogro de la reiterada eficacia pública, con los Ayuntamientos a la cabeza, cual acicate e ins-trumento para el desarrollo local.

Cinco grandes campos de trabajo son determinantes al respecto:

� Descentralización.

� Planes de Austeridad,

� Planes de Calidad.

� Mejora permanente de los sistemas de gestión pública.

� Planificación Estratégica.

De modo sintético, se ofrece a continuación una serie de reflexiones básicas con relacióna cada uno de ellos.

CUADRO Nº10: EFICACIA EN LA ADMINISTRACIÓN

¿POR QUÉ? ¿CÓMO?

- Mandato constitucional. - Descentralización territorial.

- Gusto por las cosas bien echas. - Mejora de los sistemas de gestión

- Por utilizar recursos públicos. - Planes de Austeridad.

- Para mejorar los servicios públicos. - Planes de Calidad.

- Factor de competitividad. - Planificación estratégica

- Acicate del desarrollo local

2.1. Descentralización

El objetivo es impulsar una organización territorial del Estado que acerque la Administracióna los ciudadanos, lo que significa, de hecho:

� otorgar las competencias y funciones al escalón territorial -central, regional o local- quecon mayor eficacia pueda ejercitarlas; y

� tener siempre presente el principio de subsidiariedad, lo que supone fijar en el munici-pio, como Administración más próxima al ciudadano, todas las competencias y serviciosque pueda desempeñar.

Desgraciadamente, no son muchas las naciones en las que los dos puntos anteriores se hanatendido en la realidad. Es más, hay países en los que, habiéndose impulsado un amplio pro-ceso descentralizador, en el seno de éste terminan generándose comportamientos neocentra-listas que se revuelven contra sus objetivos: se trata del “boomerang de la descentralización”a la que se hace referencia en el capítulo 9 de este texto.

En cualquier caso, el camino a seguir no ofrece dudas desde la perspectiva del desarrollo local:una descentralización potente que haga más eficaz la gestión pública y tenga en cuenta los prin-cipios de subsidiariedad, autonomía, suficiencia económica, responsabilidad y solidaridad.

2.2. Planes de Austeridad

Los Planes de Austeridad derivan del apartado “c” de entre los antes expuestos y persiguenla minoración del gasto burocrático y de mero funcionamiento de la Administración. Son, portanto, un exponente concreto de la conexión entre eficacia y eficiencia, propiciando los meno-res costes en la satisfacción de los objetivos públicos.

Con los Planes de Austeridad se quiere reducir una extensa relación de gastos donde cadauno, de por sí, no representa una porción significativa -son «el chocolate del loro», siguiendoun conocido dicho español- del presupuesto público, por lo que no se suele prestar muchaatención a su contención y control. Sin embargo, cuando se suman y se valoran globalmen-te, sí representan una parte importante del gasto institucional.

Este es el caso de conceptos de gastos como los siguientes:

� material de oficina;

� mobiliario y equipos diversos;

� maquinaria y utillaje;

� equipamiento informático (hardware y software);

� reprografía;

� líneas telefónicas y fax;

� consumo eléctrico y otros suministros;

� servicios postales y de mensajería;

� suscripciones diversas y compra de prensa, revistas y publicaciones;

� gastos de publicidad y promoción;

� trabajos realizados por otras empresas;

� estudios y trabajos técnicos; y

� representación y protocolo.

Por citar el ejemplo español, en la Administración Central se puso en marcha, a través de laResolución de 17 de julio de 1997 del Ministerio de Administraciones Públicas, un Plan deAusteridad cuyos resultados no han sido precisamente brillantes. Otras Administraciones,sobre todo algunos Ayuntamientos y Diputaciones, han desplegado Planes de Austeridad yProgramas de Reducción del Gasto Corriente con mayor éxito.

En estas experiencias, la autoridad para el ejercicio de las funciones de dirección del Planha solido recaer tanto en departamentos específicos de control del gasto como en comités “adhoc”, conformados por distintos departamentos y dependencias, con funciones y responsabi-lidad en las áreas temáticas más ligadas a las propias tareas de control.

2.3. Planes de Calidad

Los Planes de Calidad dimanan del apartado “d” reseñado anteriormente y buscan serviciospúblicos mejores, así como la simplificación, agilización y modernización de los procedi-mientos y de los procesos administrativos. Todo ello en la idea de reorientar hacia la con-cepción de cliente la tradicional visión del administrado.

La calidad supone satisfacer al cliente, es decir, ponerse en su lugar para identificar sus nece-sidades, expectativas y requerimientos, que, además, cambian con el tiempo. A partir de ahí,hay que establecer una estrategia de calidad con la finalidad de cambiar la organización paramejorar su capacidad de satisfacción al cliente.

CAPÍTULO VIII

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Una estrategia en la que son elementos claves tanto el liderazgo de la dirección -la calidades una responsabilidad de los gestores, de quien tiene el mando y la capacidad de decisión-como la participación del conjunto de la organización y de cada uno de sus miembros -ellogro de la calidad incumbe a toda la organización-, y que frecuentemente topa con dos pro-blemas básicos: la cultura de la organización -es la dificultad principal- y la adecuada identi-ficación del cliente -cosa no siempre fácil en los servicios públicos-.

Por otra parte, la gestión del cambio impulsada por los Planes de Calidad conlleva:

� Querer:

- ¿por qué hay que cambiar?;

- motivación positiva basada en la “visión”, sobre lo que será la organización tras el cambio; y

- saber: capacitar, formar y entrenar a los recursos humanos.

� Poder:

- aprovechar el potencial de aportación de cada integrante de la organización; y

- otorgar capacidad a los recursos humanos para dar respuesta y soluciones en sus tare-as cotidianas.

� Inteligencia:

- iniciar el proceso de cambio en un área o parcela de la organización especialmente pre-dispuesta (proactiva) y abordable por dimensión y entidad de los problemas (“banderínde enganche”); y

- apoyar a la unidad pionera aunque tenga fallos en el camino.

� Mejora continua.

Sobre estos parámetros, los programas de calidad deben entender las necesidades y reque-rimientos del cliente; definir los procesos que la soportan; establecer mediciones y objetivos;eliminar defectos; y reducir ciclos.

Por todo lo expuesto, son elementos básicos de un sistema global de calidad:

- liderazgo de la dirección:

- participación de todos;

- escuchar a los clientes;

- mejora continua de los procesos;

- acuerdos con proveedores;

- organización del sistema de calidad; y

- aseguramiento y certificación de la calidad.

Tomando de nuevo el ejemplo español, la Administración central ha realizado varios inten-tos de programas y acciones de calidad, fundamentalmente a partir del acuerdo de moderni-zación firmado con los agentes sociales en 1991. Estos intentos han incluido la propia modi-ficación de leyes relativas a procesos y procedimientos administrativos, como la Ley deRégimen Jurídico, dejando atrás la antigua Ley Procedimiento Administrativo. Sin embargo, losresultados efectivos no han sido en absolutos los que cabían esperar.

2.4. Mejora de los sistemas de gestión

Básicamente, la mejora de los sistemas de gestión afecta a cuatro grandes áreas:

� establecimiento de mecanismos adecuados de organización y métodos, lo que está estre-chamente relacionado con los Planes de Austeridad y Calidad;

� implementación y desarrollo de instrumentos efectivos y ágiles de información y control:contabilidad pública y de costes, análisis coste / beneficio y procedimientos y técnicas deevaluación constante de las políticas públicas;

� modernización de las técnicas de presupuestación, esencialmente mediante la aplicaciónde la programación presupuestaria, preguntándose no sólo en qué se gasta (presupuesta-ción tradicional), sino, sobre todo, para qué se gasta (Presupuesto por Programas); y

� unido a la programación presupuestaria, implantación y perfeccionamiento de la direcciónpor objetivos en el seno de la institución pública.

2.5. Implantación de la planificación estratégica

La planificación estratégica es un valioso instrumento de gestión pública para liderar un pro-yecto social y económico y marcar una dirección sólida y duradera en el proceso de desarro-llo del territorio.

La planificación estratégica dota a la acción de gobierno de la racionalidad y la coherenciaque exigen en el presente la complejidad de los problemas y la magnitud de los retos que sedeben afrontar. Igualmente, proporciona las bases adecuadas de coordinación y compromisoque demandan las intervenciones de los distintos niveles y ámbitos sociales, económicos yadministrativos, que necesariamente han de confluir en la solución de los problemas. Y, porfin, moviliza e impulsa las actuaciones de los agentes económicos y sociales y de la ciudada-nía, estableciendo objetivos y propuestas selectivas de políticas estructurales y proyectos espe-cíficos enmarcados en una estrategia global de desarrollo.

Por todo ello, en el proceso de planificación estratégica se han de tener muy presente lassiguientes orientaciones y consideraciones:

� Se trata, primero, de «saber cómo somos»: conocer en profundidad cuales son las caracte-rísticas y las señas de identidad socioeconómicas, en sentido amplio, del territorio sobre elque se actúa y se pretende transformar, incluídos las famosas amenazas y oportunidades ylos no menos célebres puntos débiles y fuertes, que han de ser identificados con rigor yexactitud y sin dejarse arrastrar por los lugares comunes.

� Seguidamente, se debe definir el «cómo queremos ser»: delimitar con la mayor concrecióny detalle posibles cómo deseamos que el territorio y la sociedad que alberga sean, en susdiversos componentes y variables, en el horizonte temporal de largo plazo contempladopor la planificación.

� Y, en tercer lugar, hay que determinar de que manera se va a llevar a cabo la «gestión delcambio»: establecer los proyectos concretos -definición y objetivos, presupuesto, calenda-rio, responsables públicos y privados de su ejecución,...- que permiten pasar del «comosomos» al «cómo queremos ser».

� Conjunto de tareas que han de ser ejecutadas con base en un extenso e intenso procesode participación ciudadana, pues sólo ella concede legitimidad y hace eficaces decisionesy actuaciones de tanto calado como las descritas para el presente y el futuro del territorioy de la sociedad que lo habita.

CAPÍTULO VIII

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� Y todo ello poniendo siempre el énfasis en la adecuada y exigente ejecución de lo plani-ficado, en la permanente evaluación de le efectuado y en la adaptación de lo previsto alos cambios que puedan producirse.

La consideración conjunta de los cinco instrumentos en pro de la eficacia de laAdministración que han sido hasta aquí enunciados permite identificar el proceso de mejorade la gestión pública, conforme al Cuadro Nº11 que se ofrece para concluir este capítulo.

CUADRO Nº11: MEJORA DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN PÚBLICA

LARGO PLAZO PLANO ABSTRACTO

1. VISIÓNGrandes metas y orientaciones que corresponde definir a la alta esfera directiva.

2. MISIÓNRazón de ser de la organización: ¿para qué existe?

- ¿Quién soy?.- ¿Qué necesidades satisfago?.- ¿Para quién?.- ¿Cómo lo vamos a hacer?: criterios de calidad, agilidad,...

3. ESTRATEGIAAnálisis (DAFO) de los puntos fuertes y débiles de laorganización y examen del entorno para ser máscompetitivo: aspectos a mejorar y toma de medidas,que cabe formular en dos niveles: metas y objetivos.

5. METASPrioridades a medio y largo plazo.

6. OBJETIVOSConlleva cuantificar y suelen ser anuales.Problema de definición: qué, cuánto, cuándo (¿cómo?).

7. PROGRAMAS- Responsable.- Tareas.- Indicadores de seguimiento.- Subprogramas.- Cuadro financiero

8. PRESUPUESTODel “en qué” gastamos al “por qué” gastamos.Ingresos: propios / transferidos (condicionados o no) /deuda. Gastos: fijos y cuasifijos / inversión /programas de actuación.

9. CONTABILIDAD PÚBLICA- Sistema de información.- Plan de Contabilidad y contabilidad de costes- Economía del gasto y control de legalidad- Análisis coste / beneficio- Evaluación constante políticas públicas

CORTO PLAZO PLANO CONCRETO

4. ESTRUCTURA

Al servicio de la estrategia.

Cuadro-sintético

Ficha de Programa

La predominancia creciente de lo global está provocando un cambio de calado histórico enla función de las instituciones públicas. En particular, está cuestionando seriamente el prota-gonismo histórico de los Estados, que pierden peso en diversos terrenos que tradicionalmen-te han sido suyos e, incluso, han constituido el fundamento de su propia legitimidad.

Es una crisis estructural de competencias y de poder de unos Estados nacionales atrapadosen una doble contradicción. De un lado, su escasa entidad para afrontar los retos del actualproceso de globalización y controlar los flujos de poder, riqueza, tecnología e innovación quede él derivan. De otro, su tamaño excesivo para responder a las nuevas demandas y exigen-cias ciudadanas y representar la pluralidad de intereses e identidades culturales existentes enla sociedad. Lo primero potencia el peso específico de las llamadas supranacionalidades,como la Unión Europea. Y lo segundo, el de las ciudades.

Centrando las reflexiones en éstas y para bajar al terreno de lo concreto, se pueden perfi-lar algunas ideas, en consonancia con lo aportado por autores como Jordi Borja, ManuelCastells o Paul Virilio.

Específicamente, resulta esencial constatar que la evolución de las sociedades -en lo eco-nómico, lo institucional, lo cultural,...- se ha producido y, sobre todo, se produce ahora entorno a las ciudades. Ellas son el espacio de crecimiento y cambio estructural. El mayor omenor desarrollo socioeconómico de Estados y regiones se explica hoy por la presencia o noen su territorio de urbes con capacidad para generar dinamismo económico, iniciativa empre-sarial e innovación.

Las ciudades se han convertido, así, en actores capaces de dar respuesta a los retos de laglobalización, a través de un “pensar global, hacer local” que estimula el aumento de la diver-sidad productiva y urbana.

En el contexto europeo, por ejemplo, es muy posible que la gran ciudad y los sistemas urba-nos centrales sean los únicos espacios relevantes en la dinámica económica. Y a escala pla-netaria se está constituyendo un selecto club de grandes ciudades que se configuran en motorde la economía y en promotores de las nuevas tendencias sociales, tecnológicas y culturales.Son las ciudades “globales”, dotadas de flexibilidad, proximidad y capacidad de adaptación,a las que se hará referencia de nuevo más adelante.

Un cuadro general donde minora la significación de la dimensión del núcleo urbano, ya queen el nuevo marco socioeconómico la red urbana se organiza en torno a jerarquías múltiplesdonde se debilita el papel del tamaño del asentamiento -las transformaciones económicas de

CAPÍTULO IX

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9 El nuevo papel de las cuidades

1. EL NUEVO PAPEL POLÍTICO Y ECONÓMICO


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las últimas décadas han ocurrido en ciudades de dimensiones muy diferentes- y ganan pro-tagonismo factores como el potencial de desarrollo de cada urbe y las funciones que realizaen el sistema de ciudades y a escala general.

También ha de ponderarse el hecho de que la competitividad empresarial está ya en fun-ción no tanto de barreras arancelarias o de tratos políticos de favor como de la generaliza-ción de las condiciones de competitividad en el ámbito territorial concreto en el que lasempresas despliegan su actividad. Pero en esferas como estas la responsabilidad pública recaeno en la Administración central, sino en los escalones locales y regionales del entramadopúblico. En este contexto y dentro de un marco de relaciones globales reguladas por la nego-ciación entre Estados nacionales, la asunción de nuevas actitudes y políticas que persigan laarticulación entre empresas privadas y gobiernos locales se configura cual aspecto institucio-nal y organizativo clave en los procesos de creación de riqueza.

Y el nuevo papel de la ciudad llega también al plano sociocultural y de la representacióny la gestión política. No en balde, la ciudad tiene ante sí la responsabilidad de integrar socie-dades cada vez más diversas y de poner en valor los particularismos históricos de cada terri-torio y colectividad frente a la hegemonía de valores universalistas. Una puesta en valor querechaza tanto la disolución de lo propio ante el peso de lo global como la proliferación detribalismos locales de índole sectaria y fragmentaria. El objetivo es poner en pie un ámbito,un sistema y, de hecho, un poder con capacidad real de integración y de convivencia socialy cultural, respetando las diferencias y estableciendo, a la par, códigos de comunicación entrelas distintas culturas.

Por tanto, las ciudades van a tener una importancia a escala global y en los procesos deconstrucción de supranacionalidades, como la creciente dinámica de federalización real delcontinente europeo, mientras los Estados seguirán siendo, probablemente, los factores esen-ciales para mantener los procesos de redistribución social en un plano de tipo confederal.

Con la perspectiva de todo lo anterior, las urbes pueden ser clasificadas en tres grandescategorías:

� Ciudades globales: un número reducido de urbes que lideran el actual proceso de cam-bio y globalización y se han integrado en los circuitos internacionales de vanguardia -seaneconómicos, tecnológicos, culturales, de innovación,...-, siendo foco, por lo mismo, deldesarrollo del territorio en el que se asientan.

� Ciudades mundiales: aquellas que tienen una imagen conocida y reconocida a escala inter-nacional -por su belleza, por su historia,...-, pero, sin embargo, están al margen de los rei-terados circuitos de vanguardia y, por tanto, siendo mundiales, no son globales.

� Ciudades locales: las que ni son globales ni mundiales y juegan un papel reducido a laesfera, más o menos estrecha, de su territorio inmediato, de su región o, a lo sumo, de sunación.

Desde la óptica marcada por la filosofía “de lo global a lo local”, cada una de estas categorí-as urbanas tiene su función. Y, lógicamente, las miles de ciudades que salpican el globo no pue-den ser globales, calificación a la que sólo puede aspirar de forma efectiva un número limita-do de las mismas. Ahora bien, que las urbes hagan suya la meta de ciudad global es no ya, quepor supuesto, una aspiración legitima de cada una, sino que, además, delimita el camino porel que las ciudades del siglo XXI deben avanzar, por más que para la inmensa mayoría sea difí-cil o imposible lograr el éxito pleno. Todo ello, desde luego, es importante subrayarlo desde elprincipio, en una perspectiva de trabajo en la ciudad definida por el “abajo - arriba,” favore-ciendo el co-gobierno y la co-gestión a través de la participación ciudadana y, así, una “globa-lización localizada” como instrumento de transformación del territorio, en la línea expuesta, porejemplo, por Boaventura de Souza Santos (“Hermenéutica diatópica”).

CAPÍTULO IX

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2. LA “PERSPECTIVA DOBLE G”

Lo expuesto hasta aquí realza y refuerza el papel político y económico de las ciudades. Sinembargo, para plasmarlo en la realidad, las urbes han de asumir los nuevos retos y ser capa-ces de gestionar su propia transformación.

No es cuestión sólo, por importante que sea, de proporcionar infraestructuras o de construirviviendas. Es necesario afrontar nuevos desafíos como el empleo, la seguridad, la solidaridad,la adhesión de los ciudadanos a su entorno, la sostenibilidad y la gobernabilidad.

Las ciudades están llamadas, en definitiva, a una reflexión seria sobre su propio futuro. Setrata de hacer de lo local un modelo de experiencia de lo global y de convivencia que va másallá de la simple polémica política y, sobre todo, de la querella mediática.

Estamos ante un tema fundamental. Posiblemente, el dilema entre democracia y tecnologí-as de la velocidad sólo tiene solución en este nuevo papel de las ciudades. La resistencia delo local como modelo de experiencia de lo global, por la recuperación de la ciudad y la con-servación de la democracia.

La ciudad tiene delante de sí desafíos que conducen a un mismo objetivo: la ciudad comoespacio de la democracia, como espacio de la ciudadanía, de la innovación democrática, dela gestión, de la cooperación entre lo público y lo privado, de la autonomía y del desarrollosocioeconómico y de la solidaridad.

En este orden, las ciudades han de saber articular una amplia serie de componentes mate-riales e inmateriales, reales o virtuales, que las proyectan individualmente y las definen den-tro de su región, su país, su continente y el mundo entero. Una proyección y una definiciónque nos habla de cada ciudad con su propia fisonomía, sus debilidades y fortalezas y suscaracterísticas cuantitativas y cualitativas como espacio productivo y de ocio.

Con este telón de fondo y en un escenario donde las urbes han de saber adaptarse a lashondas transformaciones que están aconteciendo en la economía y en el conjunto de la socie-dad, cada ciudad ha de aprender a competir con las demás para incorporarse a los nuevoscircuitos internacionales de índole tecnológica, económica y cultural que la globalización estátrayendo consigo. Una competencia dura y difícil, pero imprescindible para atraer riqueza ytecnologías e iniciativas empresariales aplicables al territorio concreto y para garantizar la cali-dad de vida presente y futura de los ciudadanos.

Se trata de un esfuerzo crucial para que la ciudad potencie sus recursos propios, sus ven-tajas comparativas y competitivas y sus oportunidades para promover nuevas actividades eco-nómicas y nuevos yacimientos de empleo. Y para que se convierta en un espacio privilegia-do para concentrar actividades empresariales, administrativas y políticas y para lograr econo-mías de escala. Y ello en un marco planificado, que permita lanzar a la ciudad como productoy captar recursos exógenos para la misma, y en un entorno innovador para servicios espe-cializados, recursos humanos cualificados, infraestructuras de accesibilidad y comunicacionesy equipamientos sanitarios, deportivos, culturales, deportivos y de ocio.

Cada ciudad ha de potenciar su realidad y su imagen diseñando su estrategia propia de dife-renciación y especialización que sea válida venderse como producto y expandir sus compo-nentes no físicos. Cada urbe debe poner en marcha las políticas y programas que le posibili-ten plantear los nuevos escenarios y anticiparse al futuro y estructurar una organización capazde asumir los nuevos objetivos, desde el liderazgo y la negociación con los agentes socialesy locales.

Indudablemente, el reto de la ciudad como producto fuerza, igualmente, a usar los instru-mentos del marketing urbano, buscando el valor que aporta la marca y el efecto multiplica-dor derivado de la calidad de los servicios, infraestructuras, capital humano y oferta culturaly de ocio. Un proyecto que exige un proceso de identificación y comunicación que sea cohe-


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rente con los parámetros y requerimientos de los soportes físicos de la ciudad y de la incor-poración de la variable semántica de la marca.

Ante todo ello, los gobiernos locales han de estar a la altura de las nuevas circunstancias,incluyendo la “venta” de la ciudad entre sus funciones básicas, movilizando las energías ciu-dadanas y el potencial del sector privado y afrontando, por fin, con decisión una cuestión enabsoluto retórica: ¿la responsabilidad de los gobiernos locales radica en gestionar elAyuntamiento, en gobernar la ciudad o en ambas cosas a la par?.

Para afrontar este interrogante es posible acudir a varios criterios, pero ninguno tan ade-cuado, desde luego, como el que deriva de la opinión y los requerimientos de los propiosciudadanos. Por tanto, la contestación de la pregunta precedente debe articularse a través dela respuesta a esta otra: ¿qué esperan y exigen los ciudadanos de sus gobiernos locales?.

Situado así el asunto, caben pocas dudas acerca de que los gobiernos locales han de cubriral unísono las dos facetas enunciadas: gestionar y gobernar. Visión de las cosas que da cuer-po a lo que se puede denominar como “Perspectiva Doble G” (P2G). Un enfoque global eintegral que aborda la gestión del Ayuntamiento y el gobierno de la ciudad como dos carasde la misma moneda, persiguiendo tanto la eficacia, eficiencia y calidad en la gestión de losasuntos cotidianos y en la prestación de los servicios municipales básicos como la capacidadde impulso y liderazgo de la ciudad, de su territorio y de sus ciudadanos.

Un liderazgo, además, que enlaza directamente con las reflexiones antes expuestas y con lasque dimanan del ya famoso <<pensar global, actuar local>> que viene reclamando, con razón,Naciones Unidas. Efectivamente, la acción en el territorio concreto ha de tener muy presenteel conjunto de los grandes flujos, fenómenos y procesos globales y las amenazas y oportuni-dades y las tendencias y orientaciones que de ellos derivan, respondiendo adecuadamente asus efectos e impactos no desde el prisma de la reflexión abstracta, sino del actuar local.

Bajo esta óptica “P2G”, todo lo relativo a la interconexión entre gobierno local, ciudadanosy territorio transciende del tan manido como cierto argumento sobre el papel de las entida-des municipales como Administración más cercana a la gente y sus demandas. Sin menosca-bo, en absoluto, de ello, la “Perspectiva Doble G” obliga a resaltar dos ideas fundamentales:

� los Ayuntamientos son mucho más que entes administrativos y su dimensión política refor-zada se encuadra en la reconfiguración y potenciación del rol de la ciudad en un escena-rio marcado por la globalización; y

� la ciudad no es sólo el Ayuntamiento, constituyendo la gestión de éste es sólo una parte,por importante que sea, de la labor del alcalde y de su equipo de gobierno.

Batería de consideraciones que desembocan, finalmente, en la necesidad de que los gobier-nos locales aborden una agenda de trabajo que vaya más allá de las tareas burocráticas y queincluya la apertura de un nuevo marco de relaciones con la sociedad civil, fijando la atenciónmucho más en el ciudadano, sujeto activo de derechos y deberes, que en el mero adminis-trado, perceptor pasivo de servicios públicos.

En definitiva, es llegado el momento de que desde las instancias locales se impulse una“nueva forma de gobernar” que tenga su base en la participación ciudadana, el consensosocial y la visión estratégica.

CAPÍTULO IX

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3. EL “BOOMERANG DE LA DESCENTRALIZACIÓN” Y LA REFORMA NECESARIA: EL CASO ESPAÑOL

Obviamente, la “Perspectiva Doble G” y esa “nueva forma de gobernar” resitúan y dan unadimensión bien distinta al debate, crucial para el desarrollo local, sobre la financiación y lascompetencias de la Administración local. Recursos financieros y competencias que, lejos decualquier tipo de endogamia u ombligismo de las instancias locales, resultan indispensablespara que los gobiernos municipales afronten los nuevos retos que el conjunto de la sociedadestá planteando a los poderes públicos y al entramado institucional. Cerrar la puerta a esosnuevos recursos y competencias para la esfera local supondría dar el portazo en la cara a lospropios ciudadanos y a sus legítimas aspiraciones.

Con el telón de fondo de las reflexiones hasta aquí enunciadas, el panorama que la finan-ciación y las competencias locales ofrecen a escala internacional no puede ser valorado comopositivo, aunque, por supuesto, hay experiencias y situaciones muy diversas. El centralismo delos Estados es la nota predominante, si bien también hay casos de naciones que han puesto enmarcha amplios procesos descentralizadores que, sin embargo, topan con fuertes problemaspara llegar hasta la esfera local. Un ejemplo digno de analizar al respecto es el caso español.

Porque está fuera de dudas el enorme proceso descentralizador puesto en marcha por laConstitución de 1978 y ejecutado desde entonces. Un proceso que ha hecho saltar por losaires al antiguo y tradicional centralismo y ha dado forma a un novedoso “Estado de lasAutonomías”. Sin ánimo de abordar el asunto con detenimiento, valga con recordar que, enese año 1978, la Administración central absorbía más del 90 por 100 tanto del gasto como delingreso público. En cambio, en la actualidad, le corresponde menos del 60 por ciento delgasto global. Porcentaje que, en la medida en que se completen transferencias pendientes, yaprevistas, a las Comunidades autónomas, se rebajará hasta poco más del 50 por 100. Y todoello, conviene no olvidarlo, a lo largo de un cuarto de siglo, un periodo extremadamente redu-cido ante la entidad del proceso acometido.

Ahora bien, en el contexto de una dinámica descentralizadora tan potente han surgido cier-tos comportamientos neocentralistas que impiden el más positivo desenvolvimiento de la cita-da dinámica y se revuelven contra la misma, a modo de auténtico “boomerang de la descen-tralización”. Más concretamente, hay que hacer referencia a los siguientes hechos:

� La descentralización del gasto no ha ido acompañada de la de los ingresos públicos, cuyagestión y recaudación continúa en manos de la Administración central en un nivel superioral 90 por 100 del total, vaciando de contenido el principio de corresponsabilidad fiscal.

� Las Comunidades autónomas, surgidas, precisamente, del esfuerzo descentralizador, vienencayendo en la flagrante contradicción de reclamar hacia arriba -de la Administración cen-tral hacia ellas- mayor descentralización, mientras se muestran extremadamente centralis-tas hacia abajo -hacia la Administración local de su respectivo territorio-. Con ello y antela cascada descentralizadora puesta en marcha por el Texto constitucional, las autonomíasno están actuando como “estaciones depuradoras”, reteniendo para sí las competencias yfunciones que estén en condiciones de desempeñar con más eficacia y dejando fluir haciaotros escalones territoriales las que estos puedan ejercer más adecuadamente, sino como“presas” que impiden el normal discurrir de la corriente descentralizadora.

� El peso de las entidades locales en el conjunto del gasto y del ingreso público se encuen-tra prácticamente estancado desde la primera parte de los años 80: si antes de laConstitución absorbían el 9 por ciento del gasto y el 6 de los ingresos, en el presente sólosuponen el 13 por 100 del primero, porcentaje ya logrado en 1984, y casi idéntico ratio delsegundo. La verdad es que las haciendas locales se han configurado como “cenicientas”


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del Estado de las Autonomías y eterno segundo plato en el proceso de revisión periódicade los sistemas de financiación de los entes territoriales. Un hecho que se ha vuelto a repe-tir en el año 2001, cuando se ha procedido a la reforma del modelo de financiación auto-nómica y se ha dejado para 2002 todo lo concerniente a la esfera local.

� Y no se puede olvidar tampoco la obsolescencia de los instrumentos de gestión económi-co - financiera vigentes en las Corporaciones locales, con la consiguiente merma en susniveles de eficacia, merced a una normativa y un diseño organizacional que hace inviableo, al menos, muy complicado la aplicación efectiva de sistemas de gestión basados en laprogramación presupuestaria, dirección por objetivos, contabilidad de costes, planes deausteridad, planes de calidad,... (véase el capítulo 8).

La enorme contradicción entre lo que la “Perspectiva Doble G” supone y el “boomerang dela descentralización” conlleva es abrumadoramente evidente. El choque frontal entre ambospone de manifiesto, con rotundidad, la urgente necesidad de afrontar una profunda reformaque modifique el escenario financiero y competencial de las entidades locales en España. Unareforma que podría servir de ejemplo a otros países que también la necesitan y que deberíatener los siguientes pilares fundamentales:

� plasmar en la realidad y articular efectivamente los principios de suficiencia, autonomía,responsabilidad y solidaridad;

� alcanzar un pacto global de financiación de la Administraciones públicas en el que se inte-gren los tres escalones territoriales básicos de la misma -central, autonómico y local- y quesirva, entre otras cosas, para enfocar desde una misma óptica de Estado y hacer coincidiren el tiempo los procesos de revisión de los modelos de financiación autonómica y local;

� ampliar de forma decidida las competencias locales, para que los municipios puedan hacerfrente a sus responsabilidades reales y a las demandas ciudadanas; y

� evitar que los puntos anteriores tengan cualquier tipo de influjo en los niveles de presiónfiscal, pues la reforma financiera y competencial de los entes locales no debe gravitar sobrelos ciudadanos, sino que ha de tener su soporte en el trasvase hacia el mundo local deingresos y funciones hoy en manos de las Administraciones central y autonómica.

En el cuadro general definido por los apartados precedentes, la reiterada reforma deberíaavanzar en propuestas como las siguientes:

� incorporar a las Corporaciones locales al Consejo de Política Fiscal y Financiera, para queparticipen, en condiciones de igualdad, en las deliberaciones y acuerdos que a tal forocorresponden;

� revisar a fondo el sistema de participación de la Administración local en los ingresos delEstado (PIE), propiciando el incremento sustantivo de su montante y una fórmula de repar-to más racional;

� conformar en cada Comunidad autónoma fondos de cooperación local y de nivelación deservicios con una dotación presupuestaria que responda de verdad al papel que los muni-cipios desempeñan;

� ampliar la capacidad tributaria de los Ayuntamientos a esferas imponibles pertenecienteshasta ahora a otras Administraciones, impidiendo, a la par, que escapen del campo muni-cipal ámbitos fiscales como el de actividad económica (el IAE, lejos de desaparecer, debeser considerado como un impuesto a cuenta de la renta o los beneficios, estableciendo unadeducción por el 100% de su cuota en el IRPF y en Impuesto sobre Sociedades);

� potenciar la autonomía de las entidades locales en la gestión de sus tributos, sin depen-dencias del Estado, para aumentar la eficacia y la equidad distributiva;

CAPÍTULO IX

79

4.

� impulsar, definir, suscribir y ejecutar Pactos y Acuerdos Locales, a escala estatal y de cadaComunidad autónoma, que posibiliten la transferencia de competencias y funciones a laAdministración local; y

� mejorar el marco jurídico de funcionamiento de las Corporaciones locales, propiciando yapoyando la utilización de instrumentos de gestión más modernos y eficientes.

Se trata, por tanto, de trabajar, al unísono, en tres grandes campos de acción -recursos finan-cieros, competencias y eficacia de la gestión pública- en un marco de corresponsabilidad porparte de los tres niveles básicos de la estructura territorial del Estado -central, autonómica ylocal-.

ESTRATEGIAS URBANAS DE DESARROLLO LOCAL

El nuevo papel político y económico de las ciudades, la “Perspectiva Doble G” y el impul-so de una nueva forma de gobernar en la esfera local obligan a avanzar en los núcleos urba-nos en novedosos campos de trabajo para las estrategias de desarrollo local.

Estas estrategias han de saber sintetizar y combinar las experiencias acumuladas hasta ahoracon otras más innovadoras y ambiciosas, en un marco más completo que atiendan a la inte-rrelación entre los intereses locales y regionales y su conexión con los nacionales e interna-cionales. El objetivo debe ser el fomento de una concepción del desarrollo local caracteriza-da por la visión estratégica. Lo que ha de permitir la puesta en marcha de un conjunto cohe-rente de orientaciones, decisiones y proyectos para alcanzar objetivos definidos de maneraconcertada, evitando la disgregación de esfuerzos, y el impulso tanto de la explotación siste-mática de las oportunidades como del reforzamiento de las capacidades potencialmente exis-tentes. Asimismo, tales estrategias han de subrayar la importancia de las necesidades nocubiertas de la población, cual fuente de generación de empresas, empleo, bienestar social ycalidad de vida. A lo que tienen que añadir la preocupación por la crisis urbana y la sosteni-bilidad del propio desarrollo.

Un escenario en el que emerge un desarrollo local sólido y potente que propicia una ópti-ca integrada y compatible entre territorio, medio ambiente, necesidades sociales, cultura local,sociedad de la información y el conocimiento, economía y actitudes y mentalidades indivi-duales y colectivas. Y que, tomando en consideración tanto el nivel local como el global, tantoel corto como el largo plazo, se sustenta en las profundas transformaciones que las socieda-des viven en este inicio de siglo, con sus indudables repercusiones en el sistema productivoy en conjunto de la sociedad.

En este orden, las estrategias urbanas de desarrollo local han de contemplar con prioridadmedia docena de grandes objetivos:

� aumentar el grado de aprovechamiento de los recursos endógenos de la ciudad, de susventajas comparativas y competitivas, tanto en términos económicos como sociales y cul-turales, y de sus oportunidades de empleos de futuro;

� incrementar la diversificación y la flexibilidad del sistema productivo y el nivel de conso-lidación de mercados;

� incrementar la capacidad de atracción de recursos exógenos, integrables en el ámbitourbano;

� fomentar la cultura emprendedora, una actitud ciudadana activa y la participación social,propiciando un cambio de mentalidad y la mayor calidad de los recursos humanos de laurbe;


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� impulsar la adquisición y generación de tecnología y la capacidad de innovación y unaestructura de servicios que lo favorezca; y

� promover la cooperación, la concertación y el dialogo entre los actores públicos y priva-dos, así como la descentralización del entramado político - administrativo en el seno de lapropia ciudad.

Los gobiernos locales deben hacer suyos estos objetivos a través de un amplio plan deacción que actúe en campos como los siguientes:

� Organización del territorio, en consonancia con lo enunciado en el capítulo 2 de este texto:Interrelación y búsqueda de sinergias entre desarrollo socioeconómico y desarrollo urba-no, propiciando una política urbanística coherente con los programas de generación deempleo y una gestión integral del territorio bien planificada y programada, consistente paracon el desarrollo equilibrado y sostenido de la urbe. En particular, la política urbanísticaha de posibilitar la liberación tanto de suelo industrial de calidad como de terreno para laedificación y para viviendas dignas -bien equipadas en su entorno en cuanto a infraes-tructuras y equipamientos y asequibles económicamente para la inmensa mayoría de lapoblación-. Igualmente, se han de asignar fondos presupuestarios especiales para invertiren la recuperación del patrimonio arqueológico y monumental, como actividad que, ade-más, genera mucho empleo.

� Alfabetización tecnológica, distribución social del conocimiento y actuación ante la nuevaeconomía, tal como se recoge en los capítulos 3 y 4: Diseño y ejecución, en colaboracióncon los agentes socioeconómicos y actores locales, de programas específicos dirigidos aimpulsar la integración de la ciudad en la sociedad de la información; movilizar a la urbepara su incorporación activa a la misma y facilitar el uso ciudadano de las nuevas tecno-logías; configurar al propio Ayuntamiento como agente clave al respecto; intervenir en prode la accesibilidad a los servicios soportados telemáticamente; y apoyar la incorporación yaplicación de nuevas tecnologías por parte de la micro y pequeñas empresas y el tejidoempresarial.

� Diagnóstico y potenciación de los empleos de futuro, de acuerdo con lo expuesto en elcapítulo 5, poniendo en marcha programas de institucionalización de los nuevos yaci-mientos de empleo existentes en la ciudad.

� Formación, promoviendo su propia reforma, en el sentido referido en el capítulo 6: Hayque entender la formación como base de la vida laboral de las personas, lo que significacombatir efectivamente y a gran escala la falta de cualificación profesional. Los trabajado-res beneficiados por las políticas de empleo deben concebir las ayudas que reciben comoun «contrato social» con la comunidad y su contrapartida deber ser una mejora profesional,lo que supone una racionalización y extensión de su grado de formación. Se trata defomentar la formación para el empleo del capital humano de la ciudad, atendiendo demodo prioritario a los trabajadores menos cualificados e incluyendo Escuelas - Taller, Casasde Oficio, Talleres de Empleo, experiencias pilotos y mixtas e iniciativas innovadoras,como la de “buscadores de empleo”, dando prioridad a la inserción laboral y plasmandouna conexión fluida y permanente entre formación y mercado de trabajo.

� Perspectiva de género, que, como se enunció en el capítulo 7, ha de impregnar al conjuntode la sociedad urbana -sus actitudes y sus acciones- y a la totalidad de la estrategia de desa-rrollo local que se diseñe y aplique en la ciudad, apoyando decididamente el enfoque GAD.

� Eficacia de la gestión pública local, estimando la misma y la eficiencia y la calidad de losservicios públicos locales, cual se detalla en el capitulo 8, como acicate y factor de apoyoal desarrollo socioeconómico de la ciudad y ventaja comparativa y competitiva de ella.

� Promoción de nuevas actividades económicas: Mediante programas que contemplen tantoactuaciones públicas como privadas. Entre otras esferas, las instancias públicas, en asocia-

ción con la iniciativa privada y con el sector sin ánimo de lucro, deben propiciar la gene-ración de iniciativas emprendedoras a través de la puesta en pie de una nueva red uni-versal de servicios sociales y actividades de índole medioambiental y cultural.

� Fomento del turismo: Dado su indudable peso y su potencial en la economía y el empleode muchas ciudades, el subsector turístico ha de ser objeto de una actuación prioritaria. Eldisfrute del tiempo libre y del ocio será una esfera en alza a lo largo de los próximos lus-tros y las urbes tienen que saber rentabilizarlo trabajando por la calidad de los servicios,la adecuada relación calidad / precio, la diversificación de la oferta turística y la creacióny mejora de las infraestructuras pertinentes. Todo ello en permanente dialogo entre losámbitos público y privado.

� Apoyo a la Economía Social: Otorgamiento de peso específico a las entidades representa-tivas de la economía social en las decisiones municipales de carácter socioeconómico;puesta en marcha de acciones concretas de financiación de nuevos proyectos de econo-mía social y de ampliación de los ya existentes; ayuda a la cooperación y colaboraciónentre iniciativas de economía social ya en funcionamiento con el fin de abaratar costes,abrir nuevos mercados y mejorar su competitividad general; diseño y aplicación de actua-ciones específicas de formación profesional y directiva; y apoyo especial -técnico y finan-ciero- a iniciativas de economía social centradas en la institucionalización de los nuevosyacimientos de empleo y el reparto del tiempo de trabajo.

� Creación y mejora de infraestructuras para el desarrollo: Se deben destacar algunos aspec-tos básicos:

- Suelo industrial: remodelación de polígonos ya existentes y creación de nuevos par-ques industriales y de servicios empresariales.

- Creación de Tecnoparques, tanto generales como orientados, en particular, a la peque-ña empresa.

- Constitución de Centros e Incubadoras de empresas.

- Estructura operativa de desarrollo: crear dentro de la Agencia de Desarrollo Local unaestructura operativa desconcentrada para atender las necesidades de los diferentesbarrios de la ciudad.

� Apoyo a la micro y pequeña empresa: Sobresalen acciones de la siguiente tipología:

- Promover la cultura emprendedora y una actitud social activa ante el paro medianteactuaciones de sensibilización, motivación, información y formación.

- Apoyo financiero a la creación y ampliación de micro y pequeñas empresas y puestaen marcha de iniciativas innovadoras de financiación del desarrollo: capital - semilla,capital - riesgo, colaboración con Cajas de Ahorros locales,...

- Elaboración de Microproyectos de Inversión, con el soporte del diagnóstico y la eva-luación de los recursos endógenos y de las ventajas comparativas y competitivas de laciudad.

- Reforma de la fiscalidad municipal para impulsar una fiscalidad solidaria que incluyafórmulas imaginativas y novedosas de apoyo a las mypes:aplazamiento de las cargasfiscales municipales durante la primera fase de vida de las empresas; reformulación detributos para apoyar las iniciativas empresariales de protección y defensa del medioambiente y de carácter innovador y tecnológico; y reorientar la tributación municipalpara apoyar a las micro y pequeñas empresas y a las iniciativas de autoempleo y eco-nomía social.

- Lucha contra la economía irregular, estableciendo instrumentos y procedimientos, enlos que participen las organizaciones sindicales más representativas y los organismos

CAPÍTULO IX

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públicos competentes (Tesorería de la Seguridad Social, Delegación del Ministerio deHacienda,...), válidos para garantizar que las empresas que reciban subvenciones muni-cipales cumplen sus obligaciones sociales y fiscales.

� Captar y rentabilizar, de modo selectivo, recursos procedentes de programas regionales,nacionales e internacionales que se ajusten a los objetivos estratégicos del desarrollo localde la ciudad.

� Puesta en marcha / potenciación del Consejo Económico - Social de la ciudad y de otrasherramientas de consenso y concertación social.

� Planificación estratégica, como soporte y trampolín de la totalidad de las actuaciones con-templadas en la estrategia urbana de desarrollo local.

� Y, por supuesto, acciones directas de generación de empleo y planes de lucha contra elparo que las ciudades puedan acometer gracias a la coordinación y la descentralización delas políticas activas de empleo nacionales y regionales:

- Combatir a gran escala el desempleo de los trabajadores menos cualificados, que debe-ría ser el elemento central de planes efectivos contra el paro de las distintasAdministraciones y, en particular, de los programas de empleo del Ayuntamiento.

- Implantar un sistema de reinserción laboral de los trabajadores en paro de larga duración,para un colectivo no homogéneo formado por jóvenes, mayores de 45 años y mujeres.

- Para los jóvenes que buscan su primer empleo hay que considerar un gran pacto conel mundo empresarial y sindical para poner en marcha medidas de choque y confor-mar un sistema generalizado de becas de primer empleo. Estas becas, de carácter tem-poral, deben equipararse, como mínimo, a la prestación de desempleo que recibiríanlos jóvenes en caso de ser beneficiarios de esa prestación.

- Para los mayores de 45 años deben existir incentivos como la subvención temporal ala empresa por la cuantía de la prestación o del subsidio que se recibiría.

- Para las mujeres, en general, existiría el mismo tipo de incentivo a su contratación, den-tro de un plan más amplio que debe combatir las discriminaciones ocultas e indirec-tas en el mercado de trabajo, incentivar el reciclaje de mujeres que se reincorporan ala actividad laboral y la conformación de un nuevo sistema de servicios sociales.

- Hay que realizar una reordenación flexible del tiempo de trabajo, en paralelo a reduc-ciones hacia la jornada de 35 horas. Para ello, es necesario apoyar lla reducción ysupresión de horas extraordinarias, la generalización de los contratos de relevo, laampliación por ley y en la negociación colectiva de los permisos y licencias por razo-nes de formación, responsabilidades familiares y otras causas, tanto para las mujerescomo para los hombres. En este orden, los propios Ayuntamientos deben implantar lajornada ordinaria de trabajo de 35 horas semanales vinculada a la creación de nuevoempleo. Finalmente, es necesario extender el trabajo a tiempo parcial como forma detrabajo normal para las personas que deseen trabajar menos horas.

- Dentro de la propia entidad local, los gobiernos municipales tienen que asumir unaserie de responsabilidades, como convertir el empleo temporal en fijo y no recurrir alas empresas de trabajo temporal para la contratación de trabajadores, con objeto deque no se rompan los principios garantizadores del mérito y la capacidad,. Asimismo,no se deben contratar obras o servicios con personas o empresas que hayan sido con-denadas o sancionadas por delito contra la libertad sindical y seguridad en el trabajoy por infracciones graves de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, valorándose,a la par, en sentido positivo a aquellas empresas que tengan reguladas sus relacioneslaborales en el marco de la negociación colectiva.


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- Fomento del Autoempleo.

- Puesta en marcha de Observatorios Municipales de Empleo.

- Impulsar acuerdos territoriales y metropolitanos de desarrollo local y empleo con losmunicipios del entorno y los actores locales.

CAPÍTULO IX

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El recorrido realizado en los capítulos anteriores por las nuevas perspectivas del desarrollolocal debe ser completado con una mención expresa a los “deberes” con relación a él de

los responsables políticos. Una cuestión que ya he abordado en obras como “Gestión públicay desarrollo local” (Instituto Andaluz de Administración Pública; Sevilla, 1999), pero sobre laque conviene insistir, dada la enorme importancia que el cumplimiento de tales deberes osten-ta para el adecuado y positivo desenvolvimiento de las políticas y actuaciones de desarrollolocal.

Para abordar este asunto con rigor, se debe empezar resaltando que las estrategias de desa-rrollo local encuentran en la participación ciudadana uno de sus pilares fundamentales. En laparticipación cívica se halla la base de un desarrollo local auténticamente sostenible -sosteni-bilidad económica, medioambiental y social-, por lo que los programas y acciones de desa-rrollo han de articular fórmulas potentes que den mayor protagonismo a la iniciativa privada,a la sociedad civil y, en definitiva, a la gente de la calle.

Ahora bien, lo anterior no puede ser visto en modo alguno como excusa o razón para quelos estamentos políticos den un paso atrás en su implicación con el desarrollo local. En estesentido, hay que actuar para que se extienda la idea y la práctica de un “doble liderazgo”,público y privado, de los procesos de desarrollo.

Una capitanía dual del desarrollo local que choca, sin duda, con fuertes inercias y limitacio-nes culturales y sociológicas en muchas sociedades, como las mediterráneas y las latinoameri-canas. Inercias y limitaciones que deben ser, sin embargo, superadas para garantizar el éxitode las estrategias de desarrollo. Para ello, las instancias públicas tienen que evitar tanto el pater-nalismo del exceso intervencionista como el “pasotismo” del desentendimiento neoliberal.

Todo lo cual ha de llevar, a su vez, a la convicción de los que aludidos estamentos políti-cos tienen una serie de deberes, como se indicaba antes, para con el desarrollo local. ¿Cuálesson estos “deberes políticos” en el desarrollo local?. Pues, con ánimo sintético, pueden seragrupados en cinco grandes categorías, dando lugar a una veintena larga de deberes de alcal-des, concejales y otros cargos públicos con responsabilidades directas en los programas dedesarrollo.

Así, una primera categoría de deberes se mueve en el ámbito de la «concepción filosófica»o Política -con mayúscula- del responsable público. Una concepción que ha de incluir:

� Compromiso y protagonismo de lo público para con las iniciativas emprendedoras, la cre-ación de empleo y la redistribución solidaria -personal y territorial- de la renta.

� Nueva visión sobre el papel que, en actual marco de política económica, le compete a laesfera local, en general, y las ciudades, grandes o pequeñas, en particular, con la miradapuesta en la gran referencia del «pensar global, actuar local».

CAPÍTULO X

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10 Los deberes de los responsablespolíticos

� Apuesta decidida por la descentralización y por un nuevo modelo de desarrollo con mayorpeso específico de los entes territoriales en el ámbito de la promoción pública de lo eco-nómico.

� Desarrollo local y “mercado de votos”: Necesidad de una perspectiva a largo plazo quehaga frente al problema de la continuidad de las estrategias de desarrollo local en aten-ción a los ciclos políticos y a los cambios de los equipos de gobierno, lo que pasa porgenerar una red de intereses sociales y ciudadanos de apoyo al desarrollo local que sopor-te éste más allá de la voluntad del responsable político de turno.

Un segundo campo de juego de los deberes políticos es el de la «motivación y la integra-ción social». A este respecto, hay que destacar:

� Compromiso e impulso de una actitud activa ante el empleo y la lucha contra el paro, evi-tando tanto el paternalismo público como el clientelismo político.

� Fomento de la cultura emprendedora: reconsideración social de la figura del empresario ydel papel de la pequeña empresa.

� Búsqueda del consenso social en torno a las estrategias de desarrollo local, dando prioridada una visión estratégica y compartida entre los actores públicos y privados del territorio.

� Impulso decidido y contundente de la participación ciudadana en el desarrollo local.

� Promoción de valores y pautas de identidad y cultura local, tanto en su defensa como ensu rentabilización cual espoleta para nuevas iniciativas empresariales.

Por otra parte, los responsables políticos han de preocuparse porque la propia gestión dela cosa pública sea coherente con la idea misma del desarrollo que se quiere propiciar en elterritorio. Una esfera ésta que denominaría «Administración y desarrollo local» y en la que apa-recen deberes como los siguientes:

� Nueva dimensión de la eficacia de la Administración pública: ante la globalización, la efi-cacia de la Administración como factor de competitividad y la descentralización como ins-trumento al servicio de la eficacia pública.

� La eficacia de la Administración: rémora para el desarrollo cuando no se consigue y valorañadido cuando se alcanza. La Administración como acicate, y no rémora, para una estra-tegia de desarrollo.

� Estructura administrativa eficiente de apoyo al desarrollo local: oficinas y agencias de desa-rrollo local, sociedades municipales y comarcales, etcétera.

� Coordinación entre los distintos escalones territoriales de la Administración y fórmulas aso-ciativas intermunicipales en favor de las estrategias de desarrollo local.

Otro ámbito importante es el de las «infraestructuras para el desarrollo», con referencia a lascuales hay que subrayar:

� Nuevo enfoque en la política de infraestructuras locales: inversiones con valor añadidodesde la perspectiva del desarrollo local (suelo industrial, comunicaciones, nuevas tecno-logías, Centros de Empresas, Viveros,...).

� Engarce del desarrollo local con los programas internacionales de cooperación: con carác-ter selectivo, apostando por los programas que respondan realmente a los objetivos estra-tégicos definidos para el territorio y evitando la perniciosa dinámica de la subvención porla subvención.

� La inversión en capital humano, formación y recualificación, como eje del desarrollo local.


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Por fin, como quinto y último bloque de deberes políticos en el desarrollo local, hay queresaltar los de carácter estrictamente «operativo», sobresaliendo los siguientes:

� Puesta en valor, social y económico, de los recursos endógenos del territorio.

� Divulgación del papel y de las posibilidades de los nuevos yacimientos de empleo y delos empleos de futuro.

� Promoción de la colaboración entre pymes y de nuevos servicios a las mismas.

� Fomento de la creatividad, la innovación y la nueva economía.

� Trabajo eficiente en desarrollo local y evaluación y seguimiento de programas, superandolos numerosos problemas y rémoras que dificultan el buen hacer de muchas prácticas dedesarrollo y ejercen de auténtico cuello de botella, lo que incluye cuestiones muy diversasque no son sólo de estructura organizativa, procedimientos y medios humanos y materia-les, sino también de mentalidad y de cultura de trabajo y funcionamiento

� Selección de los mejores técnicos posibles para su incorporación a la estrategia de desa-rrollo del territorio, primando los principios de publicidad, mérito y capacidad, evitando latentación del “amiguismo” y proporcionando estabilidad en el puesto de trabajo.

� Reformulación de la política de subvenciones públicas: apostar por el futuro.

� Impulso de nuevos instrumentos de financiación: una difícil asignatura para losAyuntamientos.

� Creación con otros territorios de redes de cooperación y de intercambio de experiencias ydel saber hacer en desarrollo local.

Con todo ello, los responsables políticos propiciarán un desarrollo sostenible que toque ala vez las ocho grandes teclas que la “armonía” y el “ritmo” del desarrollo local exige y quefueron abordadas en el primer capítulo de estas páginas: territorio, medio ambiente, tecnolo-gía, cultural local, ámbito social, intangibles, economía y cultura operativa.

A semejanza de los estudios de impacto ambiental, realizar Estudios sobre Impactos en elEmpleo de todas y cada una de las iniciativas y actuaciones municipales.

CAPÍTULO X

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CAPÍTULO XI

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1. PLANTEAMIENTO GENERAL

2.

11 La Dimensión Internacional del desarrollo local

En su veinte aniversario, las experiencias de desarrollo local se hallan extendidas por todoel planeta. Numerosísimas comunidades locales e instituciones públicas -municipales, regio-nales y estatales- de los cinco continentes confían en él para propiciar la transformaciónsocioeconómica de sus territorios y aumentar los niveles de bienestar y calidad de vida de sushabitantes, dando adecuada respuesta a los desafíos provenientes de los cambios sociales,económicos y tecnológicos que marcan la presente época..

Igualmente, los más prestigiosos organismos internacionales -hay que volver a recordar quede uno de ellos, la OCDE, surgió la primera iniciativa ajustada a las señas de identidad deldesarrollo local- incluyen hoy en sus agendas de trabajo paquetes de actuación encuadradosen el gran campo de acción que a esta dinámica de desarrollo afecta y corresponde.

Aunque su nómina es muy extensa, a continuación se efectúa un brevísimo recorrido poralgunas de las iniciativas internacionales de mayor interés en el campo del desarrollo local,con un detalle especial para el caso de la Unión Europea

EL DESARROLLO LOCAL Y EL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS Y LAS INSTITUCIONES DE BRETON WOODS (BANCO MUNDIAL Y EL FMI)

Hay que comenzar constatando el compromiso, cada vez más arraigado, con el desarrollolocal de Naciones Unidas (www.un.org). Un compromiso que ha plasmado y tiene su mayorexpresión en la máxima «pensar global, actuar local» de la que este texto se ha hecho eco envarias ocasiones.

Sobre esta clave, la red de organismos que engrosan Naciones Unidas (www.unsystem.org)despliegan en la actualidad un buen número de programas, de muy diversa tipología y con-tenidos, que por su concepción y metodología operativa responden a la idiosincrasia del desa-rrollo local y constituyen un notable apoyo para muchas entidades públicas y privadas queen él trabajan de una punta a otra del globo. Sin ánimo de exhaustividad y a los solos efec-tos de situar algunos ejemplos que valgan de referencia, cabe citar los siguientes botones demuestra:

� PNUD: La ingente labor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -UnitedNations Development Program (UNDP) (www.undp.org)- en áreas como gobernabilidad

democrática, reducción de la pobreza, prevención de crisis y recuperación, energía ymedio ambiente y nuevas tecnologías da muestras de un elevado grado de interés por lasestrategas de desarrollo local, con líneas de acción tan interesantes como:

� el “Management and Governance Network” (MagNet) (www.magnet.undp.org), queengloba actuaciones dirigidas a la descentralización institucional -DescentralizedGovernance Programme (DGP)-, la capacitación para el desarrollo -CapacityDevelopment Resource Book-, el medio ambiente urbano -Local Iniciative Facility forUrban Environment (LIFE)- y la mejora en la gestión local -Urban ManagementProgramme-; y

� el “Public - Private Partnerships for the Urban Environment” (PPPUE)(www.undp.org/pppue), un servicio en línea de la Oficina de Política de Desarrollo -Bureau for Development Policy (BDP)- que promueve la unión de esfuerzos entre ins-tituciones, empresas y sociedad civil para mancomunar recursos y habilidades al obje-to de perfeccionar los servicios básicos a escala local.

� OIT: Distintos ámbitos de acción de la Organización Internacional de Trabajo -InternationalLabour Organization (ILO)- fomentan el desarrollo local, sobresaliendo el “Programa deApoyo al Desarrollo Local” (DelNet) (www.itcilo.it/delnet), que cuenta con el patrociniode la ciudad de Sevilla, a través de su Ayuntamiento y de la Agencia Urbana de PromociónEconómica “Sevilla Global” y se ha constituido en la mejor herramienta de la que a esca-la internacional disponen las estrategias de desarrollo local en los ámbitos de la formación,información, asistencia técnica y asesoramiento, trabajo en red e intercambio de conoci-mientos y experiencias prácticas. En estos momentos, DelNet presta apoyo permanente,utilizando las tecnologías de la información y la comunicación, a más de 500 entes localesdistribuidos en 33 países de Europa, África y las Américas.

� Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos -HABITAT Programa deMejores Prácticas y Liderazgo Social (www.sustainabledevelopment.org/blp), con diversase intensas políticas y acciones impregnados, en su filosofía y aplicación, del conocimien-to y habilidades propios del desarrollo local.

� FAO: Diversas líneas de trabajo de la Organización de las Naciones Unidas para laAgricultura y la Alimentación -Food and Agriculture Organization of the United Nations(FAO) (www.fao.org)- ofrecen una atención creciente a las nuevas dinámicas de desarro-llo, como se pone de manifiesto a través de su Departamento para el Desarrollo Sostenible-Sustainable Development Department (SD) (www.fao.org/sd), donde las cuestiones rela-tivas a desarrollo y perspectiva de género son abordadas de manera singular (consúlteseen la web reseñada el programa “The Socioeconomic And Gender Analysis Programme”(SEAGA)).

� UNICEF: En el campo de actuación del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia -United Nations International Children´s Emergency Fund (UNICEF) (www.unicef.org)- sedebe resaltar su “Programa de Desarrollo Local” (www.nu.org.ve/unicef/proy2.html), quetiene como objetivo apoyar y garantizar la provisión de programas básicos con enfoque dederechos humanos, mediante el fortalecimiento de la gestión comunitaria y gerencia social,así como la promoción y ejecución de experiencias y proyectos demostrativos de carácterintersectorial.

� UNESCO: El desarrollo local también está presente en la labor de la Organización de laNaciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura -United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization (UNESCO) (www.unesco.org)-, siendo de destacar la ini-ciativa “Management of Social Transformations Programme” (MOST) (www.unesco.org/most),entre cuyas áreas prioritarias se encuentra la de desarrollo urbano y gobernabilidad.


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CAPÍTULO XI

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3. PLANTEAMIENTO GENERAL

� UNCRD: Múltiples iniciativas del Centro para el Desarrollo Regional -United Nations Centrefor Regional Development (UNCRD) (www.uncrd.org)- enlazan con las estrategias de desa-rrollo, destacando su” Programa de Investigación” y un “Call for Papers” permanente.

Del mismo modo, el desarrollo local está presente en los programas y acciones que llevana cabo las llamadas “instituciones de Breton Woods”, es decir, el Grupo Banco Mundial y elFondo Monetario Internacional.

Con referencia al Grupo Banco Mundial -World Bank Group (www.worldbank.org)-, tieneabiertas ya líneas de trabajo subnacionales, lo que ofrece nuevas oportunidades para las estra-tegias de desarrollo local, a la par que ha puesto en marcha iniciativas de interés para las mis-mas como el “Information for Development Program” (INFODEV) (www.infodev.org), especia-lizado en el fomento de las tecnologías de la información y la comunicación para el desarrollosocioeconómico, y la “Community Driven Development” (CDD) (www.worldbank.org/partici-pation/CDD.htm), que se ocupa de materias como investigación agrícola y desarrollo, partici-pación ciudadana, sociedad civil y organización comunitaria, instituciones locales, gobernabili-dad y descentralización y microempresas y financiación.

En lo relativo al Fondo Monetario Internacional -International Monetary Fund (www.imf.org)-, se pueden citar actuaciones como las de ayuda a la gobernabilidad -sobresalen las publica-ciones del Fondo al respecto- y el “Civic Program” (www.imf.org/external/np/cpac), que impul-sa y financia acciones caritativas en las comunidades locales, particularmente hacia niños, jóve-nes y familias, con el soporte de la red INVOLVE de voluntariado.

Igualmente, se deben resaltar las aportaciones de los Bancos Regionales de Desarrollo,como, por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org/exr/espa-ñol/index_español.htm), con iniciativas como los programas de desarrollo y vivienda(www.iadb.org/cont/poli//OP-751.HTM) y desarrollo rural ((www.iadb.org/cont/poli//OP-752.HTM).

Para concluir y aunque no sea parte del Sistema de las Naciones Unidas ni del GrupoBanco Mundial, también hay que destacar el papel de la Organización para la Cooperacióny el Desarrollo Económico -Organization for Economic Cooperation and Development(OECD) (www.oecd.org)-, que aborda en la actualidad una amplia batería de temas liga-dos al desarrollo local, sobremanera en el ámbito de los estudios en desarrollo, economíay territorio, empleo, gobernabilidad y gestión pública, nuevas tecnologías y sostenibilidaddel desarrollo.

El artículo 127 del Tratado de Comunidad Europea, modificado por el Tratado deAmsterdam, establece que al formular y aplicar todas las políticas y medidas comunitarias sedeberá tener en cuenta el objetivo de un alto nivel de empleo. Con la finalidad de satisfacereste objetivo, ha ido tomando cuerpo la denominada Estrategia Europea de Empleo, que cuen-ta con cuatro pilares principales:

� mejora de la capacidad de inserción profesional;

� desarrollo del espíritu empresarial;

� fomento de la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas; y

� refuerzo de las políticas de igualdad de oportunidades para hombres y mujeres.

El despliegue de esta Estrategia se ha basado hasta ahora, fundamentalmente, en los esfuer-zos nacionales. Sin embargo, la Comisión Europea es cada vez más consciente de las oportu-


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nidades existentes a escala local para fomentar la socioeconomía de los territorios que la com-ponen y generar empleo.

De hecho, ya en 1994, en la cumbre europea de Essen, se reconoció, con el soporte de losresultados provisionales de una encuesta realizada en la Unión Europea, la contribución delas iniciativas locales de desarrollo y empleo (ILDE) en la lucha contra el paro. Gracias a esto,figuran desde entonces entre las medidas que deben adoptarse en los planes plurianualesnacionales para el empleo. Posteriormente, en 1995, con la adopción de la Comunicación“Una estrategia europea de estímulo a las iniciativas locales de desarrollo y de empleo”, laComisión Europea se comprometió a evaluar los resultados de su política de estímulo a laexperimentación en el ámbito de las ILDE.

Al hilo de ello, en un primer Informe de ese año 95 se pusieron de manifiesto las ense-ñanzas de las prácticas locales con miras al establecimiento de pactos territoriales y localespara el empleo y, a partir de un análisis comparativo de las políticas estatales, se destacaronalgunos riesgos de marginación prematura que podían derivarse de la aplicación de medidassociales de urgencia o de la desconfianza del sector privado. Dos años más tarde, algunos pro-gramas piloto comenzaban a aportar datos a la reflexión comunitaria, mientras llegaba a losservicios de la Comisión una cantidad cada vez mayor de información sobre experiencias loca-les de explotación de los nuevos yacimientos de empleo.

Fruto de estos avances fue el denominado “Segundo Informe sobre las iniciativas locales dedesarrollo y empleo” (SEC (98) de 25 de enero de 1998), que ponderó las experiencias dedesarrollo local en la esfera europea sobre el pilar de las primeras evaluaciones de programaspiloto y estudios disponibles a escala comunitaria. Este “Segundo Informe” marcó un antes yun después en el entendimiento del desarrollo local por parte de la Unión Europea y sus ins-tituciones, llegando a estas conclusiones:

� A pesar de que los resultados cuantitativos eran aún limitados y las experiencias estabanpoco consolidadas, se constataba de manera generalizada la contribución de las ILDE a lamejora de la calidad de vida y a la equidad social a escala local y regional.

� Más que un enfoque intensivo y normalizado, la experiencia acumulada dejaba claro quela explotación de los nuevos yacimientos de empleo exige especialmente una política razo-nada en la que se utilicen métodos adaptados a los contextos sectoriales y locales.

� Aunque su visibilidad en las cifras estadísticas era todavía escasa, los distintos ámbitos denuevos empleos eran patentes en todos los programas regionales o locales centrados enla creación de empleo, porque respondían nítidamente a necesidades mal satisfechas.

� Por último, lejos de rivalizar con su inclusión en los programas nacionales y regionales, elapoyo comunitario a las experiencias locales desempeñaba una función precursora ydemostrativa. Y gracias a los intercambios transnacionales, incrementaba las posibilidadesde expresión de las innovaciones sociales y económicas.

Con este bagaje, el indicado Informe llegaba a esta conclusión taxativa:

«Las iniciativas locales encuentran un apoyo renovado en toda Europa. Quienes hace pocosaños denunciaban el arcaísmo de esta opción o le reprochaban que no era más que un resur-gimiento de un Estado Benefactor debilitado, se callan hoy. Asociadas a los servicios del sigloXXI, las iniciativas locales reúnen asombrosamente distintas corrientes políticas y distintos nive-les de responsabilidad. Reconcilian a investigadores y a expertos, que las consideran la concre-ción de una vía, europea por excelencia, de creación de empleo y de actividad económica».

A partir de aquí, el desarrollo local continuó ganando terreno a escala europea y, por ejem-plo, en las Directrices de la Comisión para el año 2000 se reforzó la directriz específica nº12,que reconoce explícitamente el papel que desempeñan los agentes locales para el fomentodel empleo conforme a la siguiente literalidad:

«(Los Estados miembros) promoverán medidas para aprovechar plenamente las posibilida-des que ofrece la creación de puestos de trabajo en el ámbito local y en la economía social,especialmente en las nuevas actividades ligadas a las necesidades aún no satisfechas porel mercado, estudiando, con objeto de reducirlos, los obstáculos que las frenen. A este res-pecto, es preciso reconocer y apoyar de forma más decidida el papel y la responsabilidadde las autoridades locales y regionales. De otros interlocutores a escala regional y local, asícomo de los interlocutores sociales. Además, se deberá aprovechar plenamente el papel delos servicios públicos de empleo locales en la detección de las oportunidades de empleo y enla mejora del funcionamiento de los mercados de trabajo locales».

Por fin, con el telón de fondo de todo lo precedente, en el año 2000, la Comisión Europeaelaboró una Comunicación (COM 2000-196, 07/04/00), dirigida a las principales instanciascomunitarias (Consejo, Parlamento Europeo, Comite Económico y Social y Comité de lasRegiones), en la que se examina la actuación local a favor del desarrollo y la generación depuestos de trabajo en el contexto de la Estrategia Europea de Empleo.

La conclusión fundamental de tal Comunicación sirvió, precisamente, como arranque de estaobra, cuando en su Introducción se recogieron estos párrafos extraídos de aquella:

«Aunque el desarrollo local del empleo se ha considerado durante mucho tiempo algo mar-ginal en comparación con las estrategias macroeconómicas y estructurales, en la actuali-dad se reconoce cada vez más su importancia (...).

La apertura de los mercados ha acelerado la movilidad de la inversión y la concentraciónde capital. El auge paralelo de la utilización de las nuevas tecnologías en los procesos deproducción, distribución y consumo ha favorecido la creación de un mercado mundial yla llegada de la sociedad de la información. Esta evolución ha recrudecido considerable-mente la competencia. Para hacer frente a la nueva situación, en la actualidad los agen-tes locales deben desarrollar estrategias basadas en sus cualidades específicas. Los cambiosque ha permitido introducir la tecnología en los sistemas productivos han facilitado sus-tancialmente el desarrollo del potencial endógeno. Esta tendencia resulta válida por lo querespecta al desarrollo microeconómico y la formación de sistemas locales de produccióncompuestos por empresas de pequeño tamaño.

Otros aspectos, como la evolución demográfica (envejecimiento de la población), las trans-formaciones de los modos de vida y la urbanización creciente han propiciado cambios enlas elecciones de los consumidores, aumentando el porcentaje del presupuesto familiar des-tinado a la asistencia sanitaria, los servicios a particulares, la protección del medioambiente, el ocio, la formación, la cultura, la comunicación y el transporte.

Todos estos acontecimientos, combinados con el nuevo interés de los ciudadanos por eldesarrollo sostenible y la búsqueda de un compromiso más activo, contribuyen a reforzarla importancia de la dimensión local».

En consonancia con estas aseveraciones, la Comunicación 2000/196 parte de la constataciónde que existe una conciencia creciente acerca de las oportunidades que surgen a escala localpara fomentar la creación de puestos de trabajo, lo que ha conllevado que:

� la mayoría de los Estados miembros impulsen procesos de descentralización administrati-va e institucional en sus políticas de empleo, aproximando los mecanismos de decisión alos entes locales y a sus necesidades;

� la Unión Europea ofrezca apoyo a distintos trabajos experimentales basados en el conceptode las iniciativas locales de desarrollo y de empleo y a experimentar con metodologías einstrumentos de ayuda al desarrollo del empleo local, como los «pactos territoriales», el «ter-cer sector» y las acciones piloto de capital local con finalidad social;

� la Estrategia Europea de Empleo, que había confiado tradicionalmente en los esfuerzos rea-lizados a escala nacional y, en menor medida, regional, reoriente sus contenidos, ponien-

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4.

do mayor énfasis, como ya se hace en las Directrices para el año 2000, en las cuestioneslocales, situando el desarrollo local del empleo como una prioridad horizontal, tal comose pone de manifiesto en el nuevo Reglamento del Fondo Social Europeo (FSE) y en otrasramas de las políticas estructurales de la Comunidad.

Estas circunstancias hacen que la Comisión se planteé cómo y en qué medida la EstrategiaEuropea de Empleo debería integrar esta tendencia hacia un mayor respeto y una mayor auto-nomía de la escala local y de qué manera podría contribuir a esta evolución. Y si bien laComisión ya ha plasmado en otros documentos -como los pactos territoriales por el empleoo las estrategias urbanas- sus dictámenes y propuestas respecto al desarrollo local en general,la Comunicación de referencia se centra en las maneras de mejorar la eficacia de las inter-venciones en el ámbito del mercado de trabajo y en las contribuciones que pueden realizarlos agentes locales para mantener y aumentar el empleo.

Igualmente, la Comunicación, sirviéndose de la experiencia previa, confirmada por estudiose investigaciones aplicadas de muy diverso tipo, determina los factores de éxito de las inicia-tivas de desarrollo local. Factores y requisitos que ya fueron recopilados en la parte final delcapítulo 1 del presente texto.

Por último, la Comunicación aspira a impulsar un debate acerca de todo ello entre los dis-tintos agentes locales, nacionales y europeos, cuyos resultados se plasmarán en una nuevaComunicación.

En los próximos epígrafes se resumen, primero, las cuestiones que para impulsar y favore-cer tal debate la reiterada Comunicación plantea y, segundo, en tanto en cuanto se hace públi-ca la nueva Comunicación, las principales conclusiones ya lanzadas por la Comisión Europeacon relación al desarrollo local en el marco del ya reseñado “Segundo Informe”.

CUESTIONES CLAVES PARA EL DEBATE

Las cuestiones claves para el debate promovido por la Comisión Europea afectan a sietecampos básicos:

� entes locales,

� empresas,

� tercer sistema o economía social,

� oficinas locales de los servicios públicos de empleo,

� interlocutores sociales,

� apoyo de las autoridades regionales y nacionales y

� aplicación local de la Estrategia Europea de Empleo.

Se recopilan a renglón seguido los contenidos básicos con relación a cada uno de ellos.

a) Sobre los entes locales: Los entes locales figuran entre los agentes más importantes en elfomento del empleo a escala local. No obstante, puede ser preciso reforzar su misión para quepuedan actuar con la máxima eficacia.

� Como primer nivel de una administración elegida democráticamente y, por consi-guiente, el nivel más próximo a los ciudadanos y a la economía local, es obvio que losentes locales tienen que desempeñar un papel importante en el desarrollo de asocia-ciones de fomento del empleo que reúnan a todos los agentes locales, públicos y pri-vados. ¿Cómo se puede aprovechar al máximo este papel unificador y la sinergia que

pueden generar, a fin de formular estrategias integradas de empleo y asegurar la via-bilidad de las asociaciones en favor del empleo?.

� Los entes locales tienen competencias en numerosos ámbitos que constituyen fuentespotenciales de nuevos empleos, por lo que es probable que sus acciones estructurenuna parte considerable del mercado de trabajo local. ¿Cómo pueden utilizarse estascompetencias a fin de fomentar la creación local de empleo?. ¿Cómo pueden integrarlos entes locales la dimensión del empleo en todas sus actividades? ¿Cuáles son los ins-trumentos de análisis, observación y decisión que deberían ponerse a su disposición?.

� Con frecuencia, los entes locales son grandes oferentes de empleo. ¿Cómo pueden parti-cipar, en su condición de tales, en los cuatro pilares de la Estrategia Europea de Empleo?¿Cuáles son las Directrices para el Empleo que pueden aplicar mejor localmente?.

� Europa evoluciona hacia una economía basada en el conocimiento, lo que exige nue-vas habilidades, técnicas y sociales, así como acceso a las tecnologías de la informa-ción y la comunicación. ¿Cómo pueden los entes locales garantizar que todos los ciu-dadanos y agentes locales tengan las habilidades necesarias para aprovechar las nue-vas oportunidades de empleo? ¿Cómo pueden facilitar acceso local a los nuevos ins-trumentos y servicios de la sociedad de la información?.

b) Sobre las empresas: El apoyo activo a las empresas es esencial para el fomento local delempleo, ya que son ellas las que crean y mantienen la mayoría de los puestos de trabajo. Espreciso hacerlas participar en estrategias integradas de creación de empleo y aprovechar almáximo su contribución.

� ¿Cómo pueden las comunidades empresariales y financieras locales participar activa-mente en el desarrollo de asociaciones y estrategias integradas de fomento del empleolocal? ¿Qué se puede hacer para garantizar que a la comunidad empresarial le resulteútil participar en las asociaciones?.

� ¿Cómo se puede aprovechar el potencial de las empresas locales como operadores enla aplicación de políticas locales activas del mercado de trabajo? ¿Cómo se las puedeincitar a cooperar y apoyar a las empresas sociales a pesar de los riesgos de posiblecompetencia?.

� La aceleración de las transformaciones tecnológicas y económicas significa que lasempresas necesitan adaptar, en consecuencia, sus productos, tecnologías y estructurasorganizativas. La forma en que se gestionan los procesos de reestructuración afecta alempleo y a las comunidades locales. ¿Cuáles son las buenas prácticas que se puedenintercambiar en materia de gestión de las reestructuraciones económicas a fin de mini-mizar los efectos negativos sobre el empleo local?.

c) Sobre el tercer sistema o la economía social: Junto a las empresas, el tercer sistema o laeconomía social constituye un importante motor, cada vez más significativo, de creación deempleo, en especial para las personas con dificultades para acceder al mercado de trabajo.

� ¿Cuáles son las fuentes de financiación públicas y/o privadas que satisfarían óptima-mente las necesidades de desarrollo? ¿Cómo se puede financiar el tercer sistema paraconseguir que ahorre recursos y genere valor añadido para la sociedad? ¿Cuál es elbalance actual de los distintos proyectos de demanda subvencionada, como los «che-ques servicio» y las desgravaciones fiscales?.

� Aumentar la profesionalización de las organizaciones del tercer sistema resulta impres-cindible para mejorar la calidad del servicio proporcionado y apenas cabe esperar quelos sistemas tradicionales de educación y formación satisfagan esta necesidad. ¿De quéotras maneras podría lograrse esta profesionalización, así como reforzar la calidad delservicio y de los puestos de trabajo ofrecidos?.

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� ¿Cuáles son las formas de asociación que permitirían tener en cuenta de forma siste-mática los intereses y las necesidades de las organizaciones del tercer sistema en latoma de decisiones?.

d) Sobre las oficinas locales de los servicios públicos de empleo: En este terreno se plante-an cuestiones como las siguientes:

� Las intervenciones de los servicios públicos de empleo apoyan las estrategias de desa-rrollo de su ámbito geográfico de actuación. La eficacia de su contribución se incre-menta si contrastan sus pareceres con los restantes agentes locales y con quienes actú-an en otros niveles. ¿Cómo deberían fomentar las oficinas locales públicas de empleola colaboración con otros agentes, como los interlocutores sociales, los entes locales olas organizaciones del tercer sector? ¿En que áreas principales se debería reforzar lacooperación?.

� Normalmente, las oficinas locales de los servicios públicos de empleo son responsa-bles de las medidas de aplicación decididas por las autoridades nacionales o regiona-les ¿Cómo pueden asegurar la movilidad y garantizar la igualdad de acceso a los ser-vicios en todo el país, teniendo en cuenta al mismo tiempo las necesidades particula-res del mercado de trabajo local?.

� ¿Pueden las oficinas locales de empleo demostrar formas de intervención más innova-doras en el mercado de trabajo local, más allá de sus tareas básicas de información,intermediación y aplicación de las medidas tradicionales del mercado de trabajo?.

e) Sobre los interlocutores sociales: Los interlocutores sociales desempeñan papeles oficia-les y extraoficiales en el conjunto del mercado de trabajo. Mediante negociaciones conjuntas,asociaciones institucionales y de otro tipo, ejercen una influencia significativa sobre la mane-ra en que se gestiona el mercado de trabajo.

� Además de hacerlo a través de las organizaciones e instituciones bipartitas, ¿cómo pue-den participar los interlocutores sociales en redes y asociaciones más abiertas, en espe-cial las que incluyen organizaciones y asociaciones intermedias? ¿Cómo pueden salirde sus esferas de negociación habituales para fomentar estrategias locales más ampliasy contribuir a la creación de empleo, incluso en los nuevos ámbitos de crecimiento?.

� ¿Qué cuestiones podría cubrir la negociación a escala local para fomentar la innova-ción y la adaptación a las circunstancias locales, sin poner en peligro la cohesión nacio-nal y europea y las expectativas de los trabajadores y empresarios sobre seguridad yflexibilidad, respectivamente? ¿Cómo pueden garantizar los interlocutores sociales quese tengan en cuenta las diferencias geográficas de productividad?.

f) Sobre el apoyo de las autoridades regionales y nacionales: Las autoridades regionales ynacionales determinan las circunstancias en que trabajan los socios locales y las formas en quepueden desarrollar y aplicar estrategias integradas para la creación de empleo.

� ¿Cómo pueden los gobiernos nacionales y, en su caso, regionales, alentar a los enteslocales a integrar la dimensión del empleo en todas sus acciones? ¿Cómo pueden pro-mover, en general, las estrategias integradas locales en favor del empleo? ¿Cuáles sonlas implicaciones en términos de mayor flexibilidad operativa a escala local? ¿Cómo sepueden seleccionar y transferir las buenas prácticas?.

� ¿Cómo se puede mejorar la participación de los entes locales en la preparación y apli-cación de los planes nacionales de acción?.

� Las organizaciones del tercer sector desempeñan un papel importante en la mejora dela capacidad de inserción profesional de los trabajadores. No obstante, su desarrollodepende de la existencia de marcos reglamentarios y estructuras de apoyo que garan-


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5.

ticen su viabilidad. ¿Qué pueden hacer los gobiernos nacionales, regionales y localesa este respecto?.

g) Sobre la aplicación local de la Estrategia Europea de Empleo: La Estrategia Europea deEmpleo proporciona un modelo analítico y estratégico que permite a los Estados miembrosevaluar sus resultados en relación con los de sus pares y establece Directrices que aquellostratan de aplicar para mejorar sus resultados en materia de empleo.

� ¿Cómo pueden la UE y sus instituciones, instrumentos, programas y acciones, intensi-ficar su acción de apoyo de las estrategias integradas de fomento del empleo local?.

� ¿Es posible aplicar a escala local una política que prevea que la lucha por un nivel deempleo elevado forme parte de todas las políticas?.

ALGUNAS CONCLUSIONES

El lanzamiento por la Comisión Europea de las cuestiones formuladas en el epígrafe ante-rior ha alentado un extenso e intenso debate cuyas conclusiones serán recogidas en una pró-xima Comunicación. No obstante, hasta que se haga pública la misma, hay que recordar queen el ya citado “Segundo Informe sobre las iniciativas locales de desarrollo y empleo” laComisión adelantó una serie de importantes conclusiones sobre la experiencia europea dedesarrollo local divididas en tres grandes apartados:

� iniciativas locales de desarrollo, en general;

� programas de fomento de los nuevos yacimientos de empleo; y

� conclusiones mirando al inmediato futuro.

Se sintetizan a continuación los principales contenidos de cada uno de ellos.

5.1. Sobre las iniciativas locales de desarrollo

Fomentada por programas comunitarios o nacionales inspirados en la Comunicación COM(95) 273, la renovación de las estrategias de desarrollo local se efectúa muy progresivamente.Esta lentitud se debe tanto a la rigidez de los mecanismos nacionales y europeos, como a lassecuencias propias de ese proceso.

La ejecución de los programas sufre, a menudo, retrasos. El calendario de inicio de los pac-tos territoriales y locales para el empleo ilustra la situación. La lista de los proyectos de pac-tos, anunciada en la cumbre europea de Florencia celebrada en junio de 1996, no pudo pre-sentarse oficialmente a la prensa hasta noviembre del año siguiente. Si se estudia más con-cretamente el desarrollo de las experiencias locales, se observa que los plazos de puesta enmarcha también son largos. Las limitaciones propias de los circuitos financieros públicos creanun punto de congestión común a todos los proyectos piloto. Por una parte, transcurren portérmino medio doce meses desde que se cierra la presentación de candidaturas hasta que losbeneficiarios reciben los primeros fondos. Por otra parte, los socios locales tardan a menudoen aportar su cofinanciación a los proyectos. Deben movilizarse los servicios contables detodos los niveles geográficos para reducir estos plazos, que podrían desalentar a los promo-tores de proyectos y a los futuros trabajadores. De momento, deberían establecerse sistemasde anticipo o de financiación previa con la ayuda de las instituciones financieras.

En cualquier caso, para un territorio y sus agentes, la explotación de los nuevos yacimien-tos de empleo corresponde a un progreso en varias etapas, que no pueden eludirse fácil-mente. Los resultados provisionales del programa “B 2605: acciones piloto en favor de losparados de larga duración» ponen claramente de manifiesto las distintas trampas en las quepueden caer los promotores locales y las fases clave en las que la asistencia técnica exteriorpuede ser útil y eficaz:

1) Las etapas previas:

A menudo subestimadas, constituyen condiciones necesarias para el comienzo de todaacción. Sólo ellas pueden garantizar que la estrategia y la asociación sean reales, y no sola-mente formales o incluso virtuales.

El relativo estancamiento de algunas acciones piloto llama la atención sobre la importantedivergencia en cuanto a madurez de los territorios europeos y de sus agentes ante el conceptode “nuevos yacimientos de empleo”. En varios casos, fue necesario que transcurrieran dosaños para que los agentes locales y las poblaciones accedieran a comprometerse con unaestrategia de desarrollo económico no tradicional, ni agrícola ni industrial.

La dependencia de algunos agentes locales respecto a las políticas o a las organizacionesnacionales constituye una segunda barrera que hay que superar. Por ejemplo, en varias regio-nes, la implantación de una estrategia local se vio dificultada por el hecho de que se habíaconfiado el control del proyecto a las oficinas de empleo, o por la competencia que ejercíanlos mecanismos nacionales de lucha contra el desempleo. Por el contrario, en otros casos seregistraron progresos sustanciales cuando las autoridades municipales lograron desprendersede un mecanismo inicial demasiado dependiente de las estructuras nacionales y regionales.

Por último, los conflictos de intereses políticos, la dureza de la oposición sindical, la com-petencia entre proyectos y las disputas personales bloquearon en algunos casos cualquieravance, a pesar de que la asociación y la estrategia parecían, en principio, correctas.

2) La explotación de los nuevos yacimientos de empleo propiamente dicha

Se han presentado tres escollos que corroboran los análisis iniciales de la Comisión: la exce-siva falta de sincronización entre las acciones relativas a la oferta (selección de los candidatos,configuración de proyectos) y las relativas a la demanda (prospección de las empresas, estu-dios de mercado, investigación en los hogares) complica la etapa de conciliación que repre-senta la definición de los proyectos concretos; muchas acciones piloto fueron desequilibradasporque se centraron excesivamente en la oferta, es decir, en los desempleados, su contratacióny su formación. Debido a la insuficiente atención prestada a la demanda y a la ausencia deinnovación, las perspectivas de empleo fueron poco duraderas. Algunos procedimientos origi-nales permitieron acortar el proceso, recurriendo a redes en las que ya existían «proyectoslatentes» en los que tenía cabida la participación de los desempleados, de los sindicatos loca-les de desempleados, de las asociaciones locales, de las agrupaciones de municipios, etc.

3) La organización financiera y técnica del proyecto

No debe plantearse hasta el final del proceso, contrariamente a la práctica actual inducidapor la multiplicación de las subvenciones públicas para la creación de empleo o la contrata-ción de parados. No deben descuidarse el seguimiento de los proyectos y el acompañamien-to de los promotores, especialmente en el caso de los parados de larga duración, que puedendesalentarse al cabo de algunos meses aunque el proyecto se desarrolle adecuadamente.

En términos más generales, los investigadores confirman la lentitud de la transformación delas mentalidades por las que apuestan las iniciativas locales. Consideran también que estademora es a menudo necesaria para que las regiones o las iniciativas locales puedan despuésavanzar más deprisa, y creen en algunos meses varias decenas de puestos de trabajo durade-ros, que doten de un fuerte sentimiento de emancipación y de apropiación a los parados que


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los ocupen. Los estudios realizados en el marco del Programa de investigación socioeconó-mica con fines propios deberían contribuir próximamente a ampliar este diagnóstico.

No obstante, el contexto político nacional influye considerablemente en los resultados.Cuando es hostil a estos procesos, por ejemplo cuando no se hace nada para superar una orga-nización sectorial rígida y tradicional, las estrategias no prosperan. A la inversa, en los países enlos que se practica una política de gran amplitud para luchar contra el desempleo o desarrollarnuevos servicios, es frecuente que el mecanismo nacional “absorba” las experiencias piloto.

Por otra parte, si la ampliación de la cooperación local y regional a los sectores privado, aso-ciativo y educativo constituye una prioridad pertinente, hay que examinar con detalle el papelasignado a los servicios públicos descentralizados, en particular a los encargados del empleo.Si bien son colaboradores necesarios, no son necesariamente buenos animadores locales cuan-do se trata de motivar a una región para que tome las riendas de su propio desarrollo.

Por consiguiente, la viabilidad de las iniciativas locales está muy condicionada por el res-peto de las sucesivas etapas y es difícil acelerar el proceso. No obstante, la cooperación entreexpertos externos y animadores locales permite que las experiencias progresen más rápida-mente, comparándose con las demás y evaluando objetivamente el camino recorrido.

El análisis de los primeros resultados disponibles a escala comunitaria ofrece, por lo tanto,una base suficiente para guiar las futuras políticas de fomento de las ILDE y mejorar los meca-nismos existentes.

� Reforzar la evaluación: En el futuro, se intensificará el control sobre la eficacia de las polí-ticas públicas nacionales y comunitarias, en particular las de los Fondos estructurales. Porlo que respecta al apoyo a las iniciativas locales, es evidente que debe reforzarse el rigorde la evaluación cuantitativa a fin, por ejemplo, de conocer mejor el coste y el número depuestos de trabajo creados directa e indirectamente. Los resultados de estas medidas debencomprenderse también en función del contexto local e incluir datos cualitativos. Por con-siguiente, hay que establecer indicadores sociales y medioambientales para analizar la evo-lución del atractivo del territorio, integrar datos sobre los cambios que se hayan produci-do a escala local en otros sectores privados y públicos, discutir la calidad de los puestosde trabajo y de los servicios y, finalmente, adoptar una escala temporal compatible con losciclos de crecimiento de los ámbitos estudiados.

� Mejorar la información: En los sectores de los servicios, la labor estadística de armoniza-ción y de análisis debe intensificarse, partiendo de la construcción general de un marco dereferencia adaptado a la terciarización de la economía. Por otra parte, las acciones de infor-mación sobre las nuevas modalidades de servicios deben realizarse a escala comunitaria,nacional y regional, a fin de acelerar la transformación de los sectores tradicionales paraque respondan mejor a las necesidades de los consumidores. La integración en red de lasexperiencias locales o regionales aporta un valor añadido indudable a las innovaciones,dándoles referencias; por lo tanto, debe fomentarse.

� Proseguir la experimentación: El apoyo comunitario a la experimentación no debe limitar-se so pretexto de racionalización, puesto que responde a un propósito de renovación dela actuación pública y constituye a veces el único canal de expresión de la innovaciónlocal. Sin embargo, para evitar una excesiva desproporción entre el número de candidatosy el de proyectos seleccionados, y el consiguiente derroche de recursos financieros yhumanos, podrían considerarse varias medidas prácticas. Una fase de preselección permi-tiría encargar únicamente a un número limitado de promotores -los que más se ajusten alpliego de condiciones- la preparación detallada del proyecto. Otra opción consistiría enorganizar con las administraciones nacionales y regionales la “recuperación” de los pro-yectos no seleccionados pero interesantes, integrándolos en los programas de iniciativanacional financiados por los Fondos estructurales o en programas nacionales de otra natu-raleza. Esto limitaría la competencia y el afán de emulación entre los mecanismos.

CAPÍTULO XI

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� Permitir la cofinanciación con cargo a los Fondos estructurales en el marco de los progra-mas de carácter general: Durante el período de programación 2000-2006, las ILDE debe-rán integrarse en los mecanismos nacionales o regionales en favor de la cohesión econó-mica y social. Una forma de conseguirlo consiste en permitir su financiación con cargo alos Fondos estructurales, dentro de los programas de carácter general. Para incrementar lasposibilidades de éxito de las iniciativas locales, la asistencia técnica debería centrarse enlos puntos débiles de cada territorio, en especial para ayudarle a superar las tres etapasprevias a toda estrategia local de explotación de los nuevos yacimientos de empleo (acul-turación, autonomía de los agentes, clima de confianza). En cuanto a los proyectos con-cretos, deberían adaptarse las normas de admisibilidad de los gastos presentados a losFondos estructurales, y al Feder en particular, para que puedan cofinanciarse los gastos deorganización, de estudio de mercado y de diseño en la fase de preparación de los pro-yectos. Asimismo, habría que asegurar que los proyectos locales puedan acceder fácil-mente a las financiaciones del FSE, también con arreglo a un calendario plurianual.Obviamente, estas medidas deberían tener en cuenta el carácter temporal de la ayuda y suadaptación al ámbito del que se trate.

� Lograr la visibilidad transnacional: En todo caso, el valor añadido comunitario supone laexistencia de estructuras transnacionales de apoyo y de animación, encargadas de realizarun seguimiento de las experiencias locales, de divulgar los métodos y de aprovechar lasbuenas prácticas.

� Respetar las normas de la competencia: Por otra parte, puesto que la mayoría de los pro-yectos realizados en el marco de las ILDE disfrutan de financiaciones públicas, es precisoque se respeten las normas del Tratado CE en materia de ayudas públicas. De conformi-dad con lo establecido en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, es preciso informarcon antelación de los proyectos a la Comisión, para que ésta pueda verificar su compati-bilidad con el mercado común. Esta obligación no se aplica a las medidas que respondena los criterios de la norma de mínimos o que no cumplen determinadas condiciones delapartado 1 del artículo 92 del Tratado CE, especialmente porque las actividades financia-das no sean objeto de intercambios entre los Estados miembros. Por lo que respecta a laspymes, cuyo desarrollo suele contar con la predisposición favorable de la Comisión, “elencuadramiento comunitario de las ayudas de Estado a las pequeñas y medianas empre-sas” precisa los criterios de compatibilidad de las ayudas en su favor.

5.2. Sobre los programas de fomento de los NYE

En lo relativo a los programas de fomento de los empleos de futuro y de institucionalización delos nuevos yacimientos de empleo, la Comisión ofrece en su “Segundo Informe” estas conclusiones:

� La respuesta a la pregunta cuántos puestos de trabajo y a qué coste sigue siendo vaga. Noobstante, todas las opiniones coinciden en considerar que las políticas de apoyo a los NYEno debe descalificarse. Por una parte, porque los resultados cuantitativos en términos denúmero de puestos de trabajo creados no pueden separarse del contexto macroeconómi-co ni de las otras políticas nacionales de empleo. Y, por otra, porque la contribución delas ILDE a la mejora de la calidad de vida y a la equidad social es, con creces, positiva.

� En los países que practican políticas de promoción del empleo de servicios, los resultadosse consideran prometedores a medio plazo. Se acepta que unos programas encaminadosprincipalmente a liberar a las iniciativas de las limitaciones financieras y jurídicas no pue-den tener efectos automáticos o inmediatos sobre el empleo. En la mayoría de los casos,se tiende a la multiplicación de pequeñas iniciativas de unos cuantos puestos de trabajocada una, más que a la creación de entidades muy grandes.

� A pesar de su modesta contribución a la eliminación del desempleo, la explotación de losnuevos yacimientos de empleo no se valora negativamente, ni mucho menos, a escalalocal. Las autoridades y los interlocutores locales no dudan en mencionar los beneficiosque puede reportar al territorio: se han encontrado nuevos nichos de mercado; la valori-zación de alguno de los ámbitos de NYE coadyuvó a la creación de puestos de trabajoinducidos en sectores adyacentes; la permanencia de los habitantes que encontraron unempleo reactivó la actividad económica local; el montaje de un proyecto propició elencuentro entre colaboradores que desarrollan otros proyectos; los animadores locales sehan sumado a una dinámica que mejora el funcionamiento del territorio y potencia suatractivo.

� El análisis cuantitativo debe matizarse teniendo en cuenta el contexto económico y geo-gráfico en el que se crean estos nuevos puestos de trabajo. Mientras que en términos abso-lutos son poco numerosos, en términos relativos representan una «bocanada de oxígeno»importante, especialmente en las zonas rurales de baja densidad. En las zonas en procesode reestructuración industrial, aun sin poder compensar las proporciones de los despidosmasivos, la creación de estos puestos de trabajo es esencial para mejorar el marco de viday la cohesión social.

� El coste de la creación de estos puestos de trabajo es aún difícil de evaluar. Los cálculospueden ser parcialmente sesgados debido a la variedad de los ámbitos cubiertos y a suintensidad en términos de capital. No siempre tienen en cuenta los gastos de diseño y depuesta en marcha de las actividades. Por último, a menudo infravaloran la parte corres-pondiente a las financiaciones públicas nacionales en la activación de los gastos de indem-nización del desempleo. En varios países, la disminución de las ayudas públicas a estospuestos de trabajo ha sido objeto de intensos debates políticos. El afán de racionalizaciónpresupuestaria ha tropezado con la firme oposición de quienes se benefician de los servi-cios y los puestos de trabajo de nueva creación: desempleados, personas de edad avanza-da, familias en las que ambos progenitores trabajan, etc. Esto ha llevado, en la mayoría delos casos, a limitar la ayuda pública a un nivel razonable, considerado como incentivo sufi-ciente para la mayor parte de la población pero, al mismo tiempo, exento de un excesivoefecto de ganga para los hogares más acomodados y para los creadores de empleo.

� Aunque a menudo se hace hincapié en la fragilidad financiera de las iniciativas y de lospuestos de trabajo, ésta puede superarse, como demuestran los primeros resultados de losproyectos piloto del artículo 10 del Feder “Nuevos yacimientos de empleo”. En efecto, aun-que la aportación pública sigue siendo indispensable en la fase de puesta en marcha, lainiciativa puede prescindir de esa ayuda, tanto más deprisa y más fácilmente cuantas másposibilidades haya de que el ámbito en cuestión se integre en la dinámica comercial: losservicios a las personas y las actividades de tiempo libre ofrecen aparentemente las mejo-res perspectivas de rentabilidad, al contrario que los servicios vinculados a la mejora delmarco de vida y al medio ambiente. Considerados erróneamente como gratuitos, estos ser-vicios (limpieza de los ríos, mantenimiento de los espacios colectivos urbanos, seguridad,etc.) encuentran más dificultades para autofinaciarse.

� La importancia de los costes de mano de obra y la escasez del valor añadido constituyenen algunos ámbitos factores de fragilidad. Debido a la amplitud de las subvenciones parala contratación de determinadas categorías desfavorecidas de desempleados, las políticassociales de urgencia tienden a retrasar la orientación hacia la esfera comercial, cuando nola comprometen definitivamente (véase el Primer Informe sobre las ILDE).

� Por último, su tamaño modesto y su ubicación en mercados emergentes someten a las ini-ciativas locales a las mismas «leyes» de mortalidad que afectan a las pymes privadas: no esraro que la tasa de supervivencia sea de apenas un 50 % al cabo de 2 años. Una manerade limitar los riesgos consiste en atender mejor las necesidades de financiación durante eldesarrollo de los proyectos.

CAPÍTULO XI

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� Mientras que los estudios de experiencias y casos concretos se multiplican, las estadísticasno siempre permiten evaluar los progresos realizados en los nuevos ámbitos de empleo.Estas lagunas se explican por dos razones: por una parte, la mayoría de los nuevos pues-tos de trabajo se agrupan en la categoría de «otros servicios» y, por otra, los ámbitos en losque se crea empleo suelen estar muy próximos a sectores tradicionales en declive. Porejemplo, no es fácil detectar la translación de los puestos de trabajo del turismo balneariomasivo hacia el turismo cultural o la aparición de nuevos oficios relacionados con el con-trol de la energía en el sector de la construcción. En los ámbitos del patrimonio cultural yel desarrollo cultural local, las delimitaciones estadísticas son aún objeto de numerososdebates. También en el sector del medio ambiente los economistas deploran la dificultadde establecer un cómputo incuestionable.

� A pesar de su escasa visibilidad estadística, estos ámbitos se encuentran con frecuencia enlos programas regionales o locales de creación de empleo, porque responden claramentea necesidades mal satisfechas. Actualmente hay numerosas experiencias en curso apoya-das por financiaciones comunitarias, y progresan los conocimientos sobre los métodos másapropiados para desarrollar estos ámbitos

� A escala europea, los últimos años se han caracterizado por una mayor sensibilización delos sectores tradicionales respecto a las posibilidades de creación de empleo que puedenderivarse de una mejor interacción con las políticas de desarrollo local, en particular en lossectores del turismo, de la cultura, de la artesanía y del comercio. Las conferencias euro-peas sobre “artesanía y pequeña empresa” y sobre “empleo y turismo”, celebradas ennoviembre de 1997, pusieron de relieve la importancia de crear asociaciones entre el sec-tor público y el privado. Para la artesanía, se trata sobre todo de crear condiciones favo-rables al desarrollo del empleo a escala local y un entorno propicio a la innovación. En elcaso del turismo, los profesionales desean consolidar verdaderas redes de cooperacióneconómica con las grandes empresas, las pymes y las autoridades locales.

5.3. Mirando al futuro inmediato

Algunos elementos de la estrategia europea por el empleo pueden enriquecerse con lasenseñanzas extraídas del fomento de las ILDE:

� Mejorar la capacidad de inserción profesional: Para luchar eficazmente contra el desem-pleo, los servicios y las estructuras locales de empleo no pueden conformarse con ayudara los parados en su reconversión profesional a fin de hacer que sean empleables o acer-car las ofertas y las demandas de empleo. Deben contribuir a implantar una cultura localde proyectos e incitar a los solicitantes de empleo a que adopten también esta lógica. Alfomentar las iniciativas de los desempleados y participar en experiencias que implican aotras administraciones públicas, empresas o asociaciones, deben convertirse en verdade-ros socios de una estrategia local proactiva.

� Fomentar la capacidad de adaptación de las empresas y de los trabajadores: El aumentode la flexibilidad que exige la nueva organización de nuestras economías y nuestras socie-dades -adaptabilidad- sólo puede entenderse como una oportunidad si se contrarresta conun refuerzo de la seguridad. El concepto de profesionalización, que va más allá de la for-mación, al englobar la imagen de los oficios que permitirán a los agentes construirse comoprofesionales en un entorno estructurado, parece adecuado para responder a esta bús-queda. Gracias a un diálogo entre la práctica y la norma, tanto a escala nacional comoeuropea, permite definir referencias - marco de manera pragmática y diferenciada.

� Desarrollar el espíritu de empresa: La creación de un marco favorable al espíritu de empre-sa requiere algo más que la simplificación de las formalidades administrativas. Debenfomentarse simultáneamente las diferentes formas de empresariado, multiplicando loscanales de conexión y de cooperación entre pymes privadas, microempresas y empresassociales, y desarrollando instrumentos financieros y jurídicos adecuados, en particularmediante la capitalización de las buenas prácticas locales. La promoción de los proyectosy el acompañamiento personalizado de los candidatos a empresarios privados o socialesconstituyen un aspecto importante de las políticas en favor del empleo. Estas tareas exi-gen una ingeniería particular, que puede lograrse mediante una cooperación reforzada delos agentes sectoriales locales. Por último, para conseguir crear puestos de trabajo dura-deros y contribuir al dinamismo económico regional, el estímulo del empresariado debeenmarcarse en estrategias territoriales integradas.

El “Primer Informe”, de 1995, sobre las iniciativas locales de desarrollo y de empleo alertabasobre los malentendidos o las ambigüedades con que a veces tropezaba este proceso nuevo, “veni-do de abajo”. Propuestas como remedio milagroso para la crisis del desempleo, las iniciativas cedí-an o se debilitaban bajo el apremio de políticas sociales demasiado impacientes por obtener resul-tados visibles y significativos, y el sector de las empresas tradicionales artesanales y comerciales sesentía objeto de la competencia injusta de un nuevo tipo de microempresas que parecían benefi-ciarse de privilegios. Estas dificultades, afortunadamente no decisivas, revelaban ya una forma deincompatibilidad entre las estructuras existentes, conformadas por sectores y por regímenes jurí-dicos, y las modalidades emergentes en las fronteras de las divisiones tradicionales.

El “Segundo Informe”, de 1998, aportó datos más completos sobre la lentitud que a vecesha caracterizado a las iniciativas locales de desarrollo y de empleo, en contraste con el enor-me apoyo que siguen teniendo en todos los países de la Unión Europea y en diferentes nive-les de responsabilidad pública. Estas dificultades subrayan, sin duda, el desgaste de esos “sis-temas de empleo” cuyas disfunciones se diagnosticaban ya en el Libro Blanco “Crecimiento,competitividad y empleo”. En realidad, como se señala en un informe de la“Zukunftskommission” de Alemania dedicado al futuro de los mercados de trabajo, el térmi-no disfunción es impropio cuando sugiere que bastaría con introducir una serie limitada deadaptaciones en los diferentes segmentos del sistema. Es una nivelación más global y máscoherente lo que los sistemas de empleo necesitan, nivelación que, de hecho, ya se ha ini-ciado en la mayoría de los países de la Unión Europea.

Desde esta perspectiva, las iniciativas locales de desarrollo y de empleo desempeñan unafunción reveladora, que va mucho más allá de su función limitada de herramienta al serviciodel desarrollo local y de la creación de actividades duraderas.

Las ILDE responden a necesidades, no sólo nuevas, sino también ilustrativas de tendenciasde fondo. Reflejan comportamientos tan innovadores como significativos de un cambio dura-dero de actitud ante la función de la empresa. Estas son al menos nuestras hipótesis “pros-pectivas”, que constituyen la base sobre la cual nos arriesgamos a afirmar que las ILDE infor-man sobre el sentido y sobre la amplitud de transformaciones duraderas de los sistemas deempleo que rebasan el propio marco de estas iniciativas.

Esta observación es aplicable, por ejemplo:

� Al concepto de “proyecto”, en el que se unen a la vez la intención de un promotor y lascualidades específicas de los colaboradores. Hacen falta ambos, promotor y colaborador,para que el proyecto funcione. Estos proyectos que trastocan la representación clásica delmercado de trabajo, ¿no están llamados a enriquecer el funcionamiento de la mayoría delas empresas y las administraciones del mañana? En tal caso, el desafío al que se enfren-tan estas organizaciones tradicionales se aproxima a las soluciones imaginadas por lasILDE: ¿cómo flexibilizar las jerarquías y los organigramas sin crear un clima de incerti-dumbre y de precariedad?.

CAPÍTULO XI

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� Al concepto de “competencia”, hoy en día consolidado en casi todos los grandes informesinternacionales sobre el futuro de la educación o la sociedad de la información. Este con-cepto de competencia significa que la codificación de las cualificaciones y de las forma-ciones correspondientes no cubre ya más que una parte de los “oficios básicos” en los quese asienta el buen funcionamiento de una organización. La parte respectiva de los conoci-mientos específicos y la de las cualidades horizontales que aporta cada uno deberá evo-lucionar en beneficio de los segundos, como demuestran ya la observación de las nuevascompetencias desarrolladas por los promotores de iniciativas locales de desarrollo y deempleo.

� Por último, al concepto de “empresa”, que rebasa por todas partes sus fronteras académi-cas, fiscales y contables. Igual que los nuevos empresarios sociales que no se desanimanpor tener que asumir responsabilidades y maximizar la eficacia de sus recursos, preser-vando al mismo tiempo la finalidad solidaria de su servicio. Estos empresarios que han sidoempleados por cuenta ajena o lo serán en alguna etapa de su trayectoria personal, ¿acasono anuncian la diversificación de las trayectorias profesionales en todas las empresas delmañana?.

Por lo tanto, al facilitar la creación y el desarrollo de estas iniciativas locales, se prepara, talvez, una revolución de mucho mayor alcance.

Con el bagaje de la experiencia acumulada durante los 20 años de desarrollo local, hay razo-nes sólidas para pensar que así, efectivamente, será.


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4 desarrollo local: nuevas perspectivas … · así, el capítulo 1 se ... y plantea también sus...

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