2º congreso internacional de vivienda social · así, la centralización nacional de la ley 19.979...
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2º CONGRESO INTERNACIONAL DE VIVIENDA SOCIAL Córdoba, 21 a 25 de Septiembre de 2011
"La Política Federal de Vivienda, Crecimiento sectorial vs Debilitamiento socio - institucional"
Arq. DP María Beatriz Rodulfo ([email protected]) Arq. Teresa Boselli ([email protected]) Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires
Si observamos el escenario habitacional actual se hace evidente la insuficiencia de las respuestas de las
políticas públicas vigentes por casi tres décadas en el país. Vemos por una parte, los alcances logrados,
reflejos en la continuidad sectorial y en las expectativas sociales crecientes y en paralelo el reclamo de
las necesidades reprimidas en su desatención, aún después que se duplicara en los últimos tiempos el
esfuerzo nacional en la Cuestión.
Un proceso de reflexión y consideración de los resultados alcanzados y de los aprendizajes realizados, es
necesario. En este camino el trabajo analiza los alcances del período 1976/2008, abordando las
variaciones del modelo de gestión, la inversión, la producción y las emergentes de la Política Federal de
Vivienda (Planes Federales) y del FONAVI en el quinquenio 2003/2008. También se exponen los aspectos
relacionados con lo actuado por ambos programas a través del análisis particular de cada una de las
variables y de las relaciones que son posibles de establecer entre las mismas en un momento en el que los
límites económicos e institucionales, y los estallidos sociales nos interpelan sobre la sostenibilidad de su
devenir futuro junto a la consideración de los aportes contradictorios al desarrollo territorial y social.
Para recorrer ese camino nos interrogamos sobre:
1. Cuál es el rol que ocupa el FONAVI en la política institucional del Estado para dar
respuesta al problema de la vivienda social?
Desde hace algo más de treinta años, los recursos para construir “vivienda social” en Argentina son
aportados por el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), el que ha posibilitado al Estado, contar con
fondos genuinos para la construcción de vivienda destinadas a los sectores de recursos insuficientes.
Sobre este eje vertebrador financiero de carácter permanente y capacidad revolvente, se ha construido un
sistema institucional y de gestión pública sustentado por una legislación1 de alcance nacional que le ha
posibilitado una actuación sostenida con desempeño creciente en la dotación de satisfactores “viviendas
sociales”.
Su evolución en el tiempo ha sido acompañada por diversas instrumentaciones normativas, de la relación
entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales, con modificación de roles y del modelo de gestión con
implicancias en la toma de decisiones y de acumulación del poder sectorial que presentan reflujos
constantes en la dominancia de las decisiones de unas sobre otras.
Así, la centralización nacional de la ley 19.979 de creación del FONAVI del Periodo 1972 / 1976 es
modificada por la descentralización de los aspectos ejecutivos en los Organismos provinciales creados por
Ley 21.581 FONAVI, vigente en el Período 1977 / 1994, para ser reemplazada luego por la
1 Ley 19.979 FONDO NACIONAL DE VIVIENDA 1972 Ley 21.581 FONDO NACIONAL DE VIVIENDA 1977 Ley Nº 24.464 de creación del SISTEMA FEDERAL DE VIVIENDA1995 y sus complementarias Ley 23.966 1991, Ley Nº 25570
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descentralización decisional y de recursos Ley 24.464/ 1995 Sistema Federal de Vivienda, que coloca las
atribuciones centrales en los Gobiernos jurisdiccionales, los que a partir del 2003, son partícipes de la
recentralización de facultades en el Gobierno nacional con la aplicación de la Política Federal de Vivienda y
la vigencia de los Planes Federales que han caracterizado el accionar en los últimos años .
Si bien, la descentralización del año 1995 dio lugar a mejores respuestas cuantitativas y cualitativas a la
problemática socio- habitacional ( mayor diversificación de respuestas - aproximación a las demandas en
los productos y procesos- convocatoria amplia de efectores con articulación de recursos públicos y
privados.), la alternancia de las políticas centralizadas <vs> políticas descentralizadas ha actuado como
cara y contracara de una misma moneda llegando solo a estabilizar hasta la fecha ,el déficit habitacional en
términos cuantitativos.
Por su parte la persistencia de similares estrategias de intervención y gestión2 ha dado lugar a la
desatención de las crecientes necesidades de los hogares marginales en rápido crecimiento vegetativo y
los activos movimientos migratorios internos y externos que no logran insertarse en las economías urbanas
y metropolitanas que se expresan en la acumulación de déficits críticos y de esferas de exclusión.
La acción directa del Estado estructurada sobre el sistema de contratación de “obra pública” sujeta la
producción habitacional a normas y acciones determinadas por el Estado en relación a tipologías,
localización, características constructivas y adjudicación social3 dando lugar a la generación de un parque
habitacional que integra un nicho “fuera del mercado”, cuya caracterización se profundiza en la debilidad
del régimen de traslación de la propiedad y los bajos niveles de titulación que restringen el ingreso a los
mercados inmobiliarios formales y potencian la informalidad en las transferencias posteriores.
La Producción Total del Sistema alcanza 1.199.810 viviendas y soluciones habitacionales del Período
1976-20084, demandó una Inversión Total de $25.974.447.000
5 a valores constantes. La incidencia de
estas cuantías en la Producción nacional alcanza al 10% del stock habitacional, a más del 25% de la
producción en el período de actuación y supera el 30% del parque existente de viviendas no deficitarias.
Figura 1: Viviendas y soluciones habitacionales 1976-2008.
2 De carácter burocrático y genérico, ligado a la “ atención universal” 3 Ley 21.581 Art 7 y 24.464 Art 1. beneficiario de carácter universal caracterizado como “ población de recursos insuficientes” 4 Fuente: Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A. N° 30, abril de 2010. 5 Entre 1980-2008
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La Fig 1: POLITICA NACIONAL DE VIVIENDA Soluciones Habitacionales terminadas entre 1976-2008,
muestra la evolución de la producción habitacional en la poligonal cuya trayectoria describe a través de una
línea con tendencia ascendente la contribución cuantitativa a la superación de las condiciones
habitacionales deficitarias mostrando la creciente productividad sectorial de su mejor desempeño. Si
analizamos el comportamiento, en particular es dable observar las cíclicas caídas y fuertes recuperaciones
que se corresponden a las afectaciones producidas por las recurrentes crisis socioeconómicas, escenarios
de inestabilidad y de recambio político-institucional y la posterior contribución sectorial a la reactivación de
la actividad económica y la generación de empleo.
De su desempeño en cuanto a la problemática habitacional podemos señalar entre sus principales
fortalezas:
- la articulación de un sistema de actuación pública nacional moderno con capacidad de gestión
dinámica que integra los principales efectores gubernamentales con una base financiera
institucionalizada con capacidad de satisfacer necesidades y de orientar el mercado inmobiliario.
Dicho sistema se organiza con un órgano consultivo CONAVI (Consejo Nacional de la Vivienda)
con capacidad de evaluar el accionar asi como de proponer iniciativas vinculantes.
- el impulso de una actuación de fines amplios para concretar: desde obras de vivienda con garantía
hipotecaria, obras de urbanización, redescuento de créditos hipotecarios, ha incorporado
progresivamente nuevas alternativas de satisfacción de las demandas diversificando respuestas,
cuyo alcance aborda también la atención integral en lo residencial (acceso a servicios primarios e
infraestructuras básicas) creando externalidades positivas a las decisiones de localización. Sus
resultantes operativas vinculan su accionar a la movilización de factores productivos, promoción
empresarial y tecnológica, calificación laboral y generación y sostenimiento del empleo vinculado a
la matriz productiva de pertenencia. En las últimas iniciativas se ha abordado también el rescate
patrimonial del parque habitacional , mejoramiento habitacional y la regularización dominial entre
otras
- la atención de la demanda de los sectores de menores ingresos organizados por el sector público
nacional, provincial o municipal , por el sector privado: mutuales, cooperativas o entidades sin fines
de lucro y por los entidades o movimientos sociales vinculados a la demanda crítica
- La continuidad institucional de un Fondo financiero de recursos federales descentralizado de
carácter revolvente.
- La amplia capacidad de respuesta a la activación productiva y generación de empleo diversificado
y territorialmente necesario como contribución a escenarios de crisis económica y política.
Entre sus debilidades podemos apuntar:
- Los avances y retrocesos en la evolución productiva que aunque continua verifica saltos
coyunturales que afectan su eficiencia global y la capacidad de sostener los factores productivos
que la sustentan
- La rigidez e inadecuación de la interfaz social y territorial de sus resultantes productivas así
como la baja capacidad de respuesta oportuna a demandas concretas , así como los escasos
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avances en la introducción de innovaciones adecuadas a la modificación y dinámica de las
demandas sociales
- La incidencia de los subsidios implícitos y los bajos recuperos que esmerilan los recursos
disponibles y limitan el potencial de aplicación de la política habitacional
- La transparencia de la asignación social de los satisfactores producidos con filtración hacia grupos
de mayor capacidad de gestión u otros movidos por intereses clientelares que tensionan las reglas
de juego de acceso a los beneficios administrados. Así también de los recursos asignados a la
ejecución de las obras con incidencia de factores corporativos de diverso alcance institucional.
- La baja titulación del parque habitacional público transferido que limita las responsabilidades de los
beneficiarios, los que actúan con baja solidaridad social, en el incumplimiento de las
contraprestaciones comprometidas. Ello deviene en el deterioro del potencial de recursos
disponibles y en la baja apropiación de los inmuebles en uso y la obsolescencia prematura6
- La participación social en el diseño e instrumentación de políticas es escasa, si bien algunas
operatorias han contemplado a las entidades sociales como organizadoras de demanda y
ejecutoras, su evolución no ha llegado a incidir como alternativas significativas. Tampoco se ha
concretado el control social previsto (Ley 24.464/95).
- La distribución territorial de la inversión del FONAVI siguió líneas exclusivamente cuantitativas y
predominantemente urbanas, desatendiendo las necesidades y déficits cualitativos tanto urbanos
como rurales7 situación que persistió a lo largo de su trayectoria. La incidencia de las decisiones
de localización introdujo problemáticas vinculadas a la expansión urbana incorporando importantes
territorios con crecientes requerimientos de infraestructura y de movilidad urbana no
suficientemente atendidos, ni evaluados en sus alcances. La ausencia de una política de suelos
que acompañe a la programación habitacional y asegure el acceso al suelo.
- La distribución de recursos establecida en Ley 24.464/95 ,(cupos por jurisdicción) basada en
acuerdos alcanzados en la década del 80 se mantiene constante hasta la fecha, sin las revisiones
previstas por el texto legal mostrándose indiferente a la dinámica de desarrollo y demanda social
de las jurisdicciones profundizando los desfasajes críticos.
- la vulnerabilidad de la actuación sectorial frente a los ciclos inflacionarios y de conflictividad de las
crisis económico-políticas que influyen en la reducción de la capacidad financiera y en la presión
de las estructuras de poder local.
2. Representa la Política Federal de Vivienda (Planes Federales), implementada desde
2004, una propuesta integral ? es superadora de anteriores modelos …? Ha logrado
la actual política habitacional dar respuesta a la inclusión social, a la territorialidad y a
la equidad a nivel de país ...? Demuestra sostenibilidad económica y social ó
contribuye al desarrollo del país…?
6 En particular, grandes conjuntos habitacionales y edificios de vivienda colectiva.
5
Luego de la crisis de fines de 2001, la emergencia inicial impuso la recentralización y concentración de la
distribución de recursos en la cartera de inversión del Sector de Construcción Habitacional de la Secretaría
de Obras Públicas SOP/MINPLAN.
La reactivación de la actividad productiva y del empleo, será la política coyuntural, a la que el sector
habitacional, contribuirá en alto grado. El rol impulsor del crecimiento, de la producción habitacional y la
obra pública definido, por la generación de empleos y por los impactos de la actividad en la matriz de
insumo-producto sectorial, tendrán una incidencia multiplicadora en las industrias asociadas.
La conceptualización orientadora de las decisiones sectoriales no fue nueva y continuó con la tradicional
asociación de la misma a las salidas de las crisis socio-económicas recurrentes en los 30 años de
recuperación democrática.
A partir del 2004 se aplica una nueva fuente de recursos “no reembolsables”8 aportados por
transferencias del Tesoro Nacional que se suma a los recursos FONAVI. Posteriormente, en la última fase,
se incorporarán otros recursos del sistema jubilatorio ANSES a través de la constitución de Fideicomisos
específicos que condicionarán los segmentos sociales de atención con capacidad de amortización de los
créditos otorgados y la garantía de los mismos por el recurso FONAVI.
En este contexto, se analiza el comportamiento sectorial según tres variables: el déficit habitacional, la
inversión pública y la producción de viviendas.
el déficit y los desequilibrios regionales
Durante décadas la Argentina se caracterizó por presentar un déficit habitacional estructural, cercano a los
3 Millones de hogares deficitarios, tanto en lo que hace a la cantidad de unidades habitacionales faltantes
como a la calidad de vida que ofrecen buena parte de las existentes (con índices marcados de precariedad
y/ó hacinamiento o tenencia).Sin embargo la lectura de los indicadores en las cifras oficiales, no
transparenta la proliferación y dinámica de crecimiento de las villas y los asentamientos precarios ni la
“creciente porción de la población habitando en condiciones poco propicias para desarrollar una vida digna,
larga y saludable9.
Si bien aún no se dispone de la información que aportará el recientemente realizado Censo de Población y
Vivienda 2010, a los fines de este estudio es pertinente trabajar el Déficit con los datos del Censo de 2001,
ya que es el punto de referencia de la política habitacional de los últimos años.
Al Déficit total10 y su distribución, tanto a nivel de provincias como de regiones, podemos analizarlo según
dos dimensiones: el Déficit absoluto y el Déficit relativo (Fig. 2).
El Déficit relativo muestra que las regiones del norte del país (noreste y noroeste) tienen un índice muy
elevado (entre 1 de cada 2 hogares y en algunos casos 2 de cada 3), en cambio si se mide el Déficit
absoluto (respecto al total país) la región bonaerense es la de mayor porcentaje de déficit (cercano al
40%), y dado específicamente por la provincia de Bs. As.
8 El mecanismo de distribución inicial fue la suscripción de Convenios Marco de partes con las máximas autoridades provinciales y la determinación de “cupos” sujetos a un mecanismo de Medición de Desempeño que relaciona la Utilización efectiva de recursos, el Cumplimiento de Metas y Acuerdos y la Optimización de recuperos y que condicionará temporalmente según plazos establecidos los compromisos contraídos. Dicho mecanismo no ha funcionado en la práctica según la cual las transferencias se efectúan sobre la base de los contratos de obra. 9 Observatorio de la Deuda Social Argentina, UCA, diciembre de 2010. 10 Déficit (según datos del Censo de 2001)
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Distribución de la población y hogares deficitarios según regiones - Censo 2001 *
Región Total de hogares
Hogares deficitarios
% Hogares deficitarios
respecto a total de la región
% Hogares deficitarios
respecto al total país
Bonaerense 4.945.216 1.217.887 24,6% 40,2%
Pampeana 2.157.504 547.275 25,4% 18,1%
Cuyo 660.824 194.926 29,5% 6,4%
Noreste 813.226 447.634 55,0% 14,8%
Noroeste 1.017.806 491.545 48,3% 16,2%
Patagonia 479.049 132.598 27,7% 4,4%
TOTAL 10.073.625 3.031.865 30,1% 100,0%
Figura 2: Distribución de la población y hogares deficitarios según regiones. Fuente: Elaboración propia en base a datos del Censo Nacional de Población y Vivienda 2001 y Observatorio de la Deuda Social, dic. 2010
El Déficit -tanto relativo como absoluto- para los casos de las regiones de Cuyo y Patagonia muestra
valores menos críticos, aún en procesos de crecimiento de la población en dichas regiones.
la inversión pública
En el año 2004, se presentó a nivel nacional la Política Federal de Vivienda, como ya se ha dicho,
sumándose a los recursos FONAVI nuevos recursos extra-sectoriales para la construcción de viviendas,
mayoritariamente destinadas a programas masivos decididos a nivel central e instrumentados a través de
los IPV y en algunos casos directamente con los Municipios, ó de ONGs.
$ 0
$ 200.000.000
$ 400.000.000
$ 600.000.000
$ 800.000.000
$ 1.000.000.000
$ 1.200.000.000
$ 1.400.000.000
$ 1.600.000.000
$ 1.800.000.000
Transferencias FONAVI 1988-2009($ valores corrientes y deflactado según IPC-INDEC)
Transferencias FONAVI ($ valor corriente) Transferencias FONAVI (deflactado según IPC)
Figura 3: Transferencias FONAVI 1988-2009 (valores en pesos sin ajuste por inflación y valores deflactados según IPC-INDEC). Fuente: Elaboración propia en base a información publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A., Nº 31, agosto de 2010.
7
Entre 2004-2009, la suma de aportes FONAVI + Plan Federal implica un aumento significativo del
presupuesto que el Estado destina a la construcción de vivienda para sectores de recursos insuficientes.
Sin embargo, el análisis de los montos11 deflactados muestra que el FONAVI va decreciendo en valores
constantes (IPC-INDEC)- especialmente a partir del quiebre de la economía y la pesificación del año 2002-
llegando a representar en el 2008 casi la tercera parte de lo que representaban cuando se dictó la Ley
24.464/95 (Fig. 3).
Las transferencias de ambos programas mostradas en la Fig. 4, indican que, tanto considerándose los
montos sin actualizar en base a la inflación de los últimos años (gráfico superior), como considerando los
montos deflactados (gráfico inferior), a partir del 2005 al sumarse los recursos del Plan Federal (PF), éstos
llegan a representar entre 2 y 3 veces los del FONAVI. Ese año se constituye en una bisagra, donde las
transferencias FONAVI decrecen pero la Inversión Total se eleva significativamente.
Figura 4: Transferencias FONAVI y Plan Federal 1988-2009 (Gráfico superior valores en pesos sin ajuste por inflación y Gráfico inferior valores deflactados según IPC-INDEC). Fuente: Elaboración propia en base a información publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A., Nº 31, de agosto de 2010.
Una de las diferencias entre estos dos aportes está en la forma de su distribución, una (FONAVI) acordada
en base a cupos dispuestos por Ley y la otra (PF) de manera discrecional, en tanto resulta de
11 Publicados por la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda.
8
negociaciones particulares ligadas al desempeño operacional de las jurisdicciones o a su posición política
relativa con el gobierno nacional.
la Producción
La Fig. 5 muestra la Producción Total (viviendas y soluciones habitacionales FONAVI + Planes
Federales), distinguiendo unas de otras y comparando los períodos 1995-1998 y 2005-2008:
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
Viviendas y soluciones habitacionales terminadas l FONAVI y Plan Federal l 1977-2008
FONAVI viviendas nuevas PLAN FEDERAL viviendas nuevas
FONAVI soluciones habitacionales PLAN FEDERAL soluciones habitacionales
Figura 5: Fuente: Elaboración propia en base a información publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A., Nº 31, de agosto de 2010.
La figura da cuenta de cómo las soluciones habitacionales comienzan a incorporarse a la producción
habitacional desde los años 90, donde representan alrededor del 12% del total respecto a las viviendas
nuevas terminadas (88%). En cambio entre 2005-2008, las soluciones habitacionales llegan a representar
el 36%, y las viviendas nuevas tan sólo un 64%. La Producción Total aumentó un 34% en el período 2005-
2008 alcanzando a 268.904 (viviendas nuevas + soluciones habitacionales terminadas).
En la Fig. 6 se representa sólo la Producción de viviendas nuevas terminadas a través de ambos
programas (FONAVI y Plan Federal).
0
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Viviendas nuevas terminadas l FONAVI y Plan Federal l 1977-2008
Figura 6: Elaboración propia en base a información publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A., Nº 31, de agosto de 2010.
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Si comparamos el período 2005-2008 con relación a la producción del FONAVI del período 1995-1998, se
obtienen los siguientes resultados:
la Producción FONAVI (viviendas nuevas terminadas) entre 1995-1998 fue de 175.372, mientras
que entre 2005-2008 declinó hasta representar solo una tercera parte de esta cantidad (60.660
viviendas nuevas terminadas),
la Producción total (viviendas nuevas terminadas FONAVI + PLAN FEDERAL) entre 2005-2008, es
de 181.743 unidades, lo cual resulta ser sólo un 4% mayor respecto a la cantidad de viviendas
nuevas terminadas en los años 1995-1998 por el FONAVI (175.372 unidades). Así el promedio de
viviendas construidas por año entre 1995-1998 es de 44.746 Viv/año, y entre 2005-2008 es de
45.435 Viv/año 12 .
Déficit, Inversión y Producción: niveles de participación según regiones
Interesa analizar ahora las relaciones que se establecen entre las variables en estudio y verificar si la
distribución de recursos en las distintas jurisdicciones del país guardó o no relación con el Déficit
registrado. INDEC 2001.
Relacionando los porcentuales de participación en los recursos transferidos y el déficit absoluto de cada
jurisdicción, se ha construido una ponderación cuyos valores permiten agrupar las situaciones tomando
como referencia el valor “1” como el que más acompaña la necesidad, y una franja de aceptabilidad entre
“0,80” y “1,80”, en donde los valores por encima o por debajo de la misma -respecto a la necesidad-
podrían considerarse como jurisdicciones favorecidas ó postergadas (Fig. 7).
Jurisdicción
Hogares
deficitarios
respecto a
total país
Porcentaje
participación
transferencia
s 2003-2008
relación entre
% participacion
/ déficit
Tierra del Fuego 0,2% 1,6% 6,72
Santa Cruz 0,4% 2,4% 6,11
La Pampa 0,5% 1,7% 3,27
Chubut 1,1% 3,4% 3,17
La Rioja 0,8% 2,3% 2,87
Catamarca 1,0% 2,1% 2,03
San Juan 1,8% 3,4% 1,95
Río Negro 1,6% 2,8% 1,76
Jujuy 2,3% 3,9% 1,69
Neuquén 1,1% 1,8% 1,67
Tucumán 4,6% 6,3% 1,35
Chaco 4,5% 5,6% 1,25
San Luis 0,9% 1,0% 1,15
Sgo. del Estero 3,4% 3,9% 1,13
Formosa 2,4% 2,5% 1,03
Misiones 4,3% 4,1% 0,95
Mendoza 3,8% 3,5% 0,93
Corrientes 3,5% 3,2% 0,92
Salta 4,0% 3,6% 0,89
Buenos Aires 36,0% 29,0% 0,80
Entre Ríos 3,2% 2,3% 0,73
Santa Fe 7,6% 4,7% 0,62
Córdoba 6,7% 3,2% 0,48
Ciudad de Bs. As. 4,2% 1,7% 0,40
TOTALES 100,0% 100,0% 1,00 0,00 2,00 4,00 6,00 8,00
Ciudad de Bs. As.
Córdoba
Santa Fe
Entre Ríos
Buenos Aires
Salta
Corrientes
Mendoza
Misiones
Formosa
Sgo. del Estero
San Luis
Chaco
Tucumán
Neuquén
Jujuy
Río Negro
San Juan
Catamarca
La Rioja
Chubut
La Pampa
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Porcentaje de participación en las transferencias 2003-2008con relación al déficit absoluto según Censo 2001
Figura 7: Elaboración propia en base a información publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A. Nº 31, de agosto de 2010, y Censo 2001 (INDEC).
12 Los períodos en los que se analizan la PRODUCCION (1995-1998 y 2005 -2008) se consideran comparables por: a) igual lapso temporal, con una década de distancia y b) similar momento de una gestión de gobierno ( final de periodo)
10
Según este procedimiento, las provincias de Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, La Pampa, La Rioja,
Catamarca y San Juan, se vieron beneficiadas entre 2003-2008 con una participación en las transferencias
por encima del promedio general con respecto al porcentaje de su Déficit absoluto. En cambio, las
provincias de Entre Ríos, Santa Fe, Córdoba, y la Ciudad de Buenos Aires forman parte de un grupo en el
cual la participación en las transferencias con relación al Déficit estuvo por debajo del promedio general.
De lo analizado puede concluirse que la distribución de los recursos de los Programas Federales no ha
concurrido equitativamente a compensar la disponibilidad FONAVI de las jurisdicciones para abatir el
Déficit que las afectan.
Las relaciones entre las tres variables y su distribución según regiones se muestra en la Fig.8:
Figura 8: Distribución de hogares deficitarios, inversión pública y viviendas construidas según regiones geográficas. Elaboración propia en base a información publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A. Nº 31, de agosto de 2010, y Censo 2001 (INDEC).
El gráfico de la izquierda, mide la brecha entre Producción y Déficit absoluto, mostrando la postergación de
las regiones bonaerense, noreste y noroeste. El gráfico de la derecha, muestra la brecha entre Déficit
relativo y participación en las transferencias de recursos, con su mayor amplitud en las regiones noreste y
noroeste de nuestro país, mientras que la región bonaerense (con un Déficit relativo menor) cuenta con
mayor participación en los últimos años, en razón del peso cuantitativo de la situación deficitaria.
En síntesis, la distribución de las relaciones según regiones del país, se muestra en la Fig. 9.
El mapa de la izquierda muestra los porcentajes de Déficit relativo según regiones, en el cuál las del
noreste y noroeste concentran los mayores porcentajes, con aproximadamente la mitad de los hogares
deficitarios. Se observa una localización o acompañamiento dispar según el tipo de déficit considerado
(absoluto o relativo), la inversión y la respuesta en viviendas construidas en relación a éstos.
El mapa central, representa la Inversión a partir de los porcentajes de participación mostrando que una
tercera parte ha sido dirigida a la provincia de Buenos Aires, la que detenta el mayor Déficit absoluto
11
(36%), acompañando su situación crítica. Este acompañamiento no se verifica en las provincias de Santa
Fe y Córdoba, que le siguen en orden de criticidad (7,6% y 6.7% de Déficit absoluto),
Figura 9.: Elaboración propia en base a información publicada en la Revista del Consejo Nacional de la Vivienda de la R.A. Nº 31 , de agosto de 2010, y Censo 2001 (INDEC).
En cuanto a la Producción, en el mapa de la derecha se verifica que las regiones donde se construyeron
más viviendas con relación a los porcentajes del Déficit, son las de Cuyo y Patagonia.
Los resultados y la satisfacción de las necesidades
Los resultados expuestos en el período 2005-2008, estarían dando cuenta del importante esfuerzo
realizado en cuanto a la mayor Inversión pública, y una relativamente mayor Producción habitacional.
Surge en este punto una primer pregunta, siendo que en estos últimos años la Inversión fue mayor, porqué
en los resultados concretos se optó por sostener una cifra alta de productos en base a mayor número de
soluciones habitacionales, mientras la cantidad de viviendas nuevas terminadas no creció
significativamente. Pareciera ser que el abordaje del déficit a través del mejoramiento habitacional ha sido
la estrategia dominante.
Una estrategia que en lo cuantitativo permitió mantener cuantías crecientes de la producción total y
compensar los deslizamientos de costos de la producción principal (las viviendas nuevas), la que a su vez
disminuyeron las superficies reduciendo costos..
En lo cualitativo, cabe interrogarse si estas soluciones habitacionales permitieron recuperar a las viviendas
existentes de su condición deficitaria e incorporarlas al parque habitacional disponible y consecuentemente
disminuir el Déficit total …?. Este aspecto requerirá una respuesta que surgirá del procesamiento del
Censo de Población, Hogares y Vivienda INDEC 2010.
12
Otro aspecto a considerar es la distribución de los recursos en el territorio nacional. Es evidente en lo
expuesto la escasa relación que reflejan las Inversiones y la Producción con el Déficit, donde se verifica la
inequidad de un sistema en el que las carencias habitacionales no han sido satisfechas suficientemente
manteniendo las asimetrías históricas.
Esto constituye la mayor debilidad del sistema implementado, y alerta sobre una escasa planificación
estratégica de la política habitacional.
3. Los Planes Federales de Vivienda resultan un aporte complementario ó superador del
Sistema FONAVI? representan en su aplicación una bisagra o punto de inflexión a la
solución del problema de la vivienda social…?
La producción (FONAVI+PLAN FEDERAL) 2003-2008 alcanzó las 328.331 viviendas nuevas y soluciones
habitacionales terminadas, con un promedio de 54.722/año, el más alto hasta la fecha Se sustentó en una
inversión creciente de fondos presupuestarios y extrapresupuestarios que triplicaron la base de
distribución FONAVI del período dando lugar a la :
dinámica incremental de las tendencias de la producción, la inversión y la diferenciación
masiva de productos habitacionales ( vivendas nuevas / mejoramientos habitacionales)
inflexión positiva de crecimiento de los comportamientos sectoriales con modificaciones
cuantitativas y cualitativas de las variables sectoriales
reposicionamiento del Sistema como proveedor universal de soluciones habitacionales
aumento de expectativas sociales en una Cuestión puesta en la Agenda gubernamental
En paralelo la Producción FONAVI en trayectoria descendente junto a la disminución de las
disponibilidades económicas y el debilitamiento de sus recursos, incide en la menor capacidad decisional
autónoma de las jurisdicciones intervinientes, va perdiendo visibilidad, en parte por la centralización
nacional de sus alcances y en parte por el achicamiento de la capacidad financiera de los recursos desde
2002.
El debilitamiento federal muestra la inclusión subordinada y políticamente dependiente del Gobierno
nacional a la vez que los compromisos traccionan mayores recursos provinciales con efectos en la
menor capacidad jurisdiccional de orientar políticas.
Causas de la declinación PRODUCCIÓN FONAVI
Entre las causas de la declinación podemos identificasr
- Disminución de la capacidad distributiva por reducción monetaria de los recursos
Las transferencias no han cumplimentado el piso legalmente establecido. A partir del quiebre de la
economía y la pesificación del año 2002, han disminuido llegando a representar en el 2008 casi la tercera
parte de lo que representaban cuando se dictó la ley en el año 1995.
En el Período 2003/2008 la distribución de recursos FONAVI se limitó a la mera recaudación de la base
imponible (alícuota combustibles líquidos) suma de los montos transferidos fue de $4.379 Mill, cifra un 19
% menor que la establecida en la misma moneda por el piso de Ley 24.464 Piso Ley 24.464 :$ / U$S 900
13
Mill ( $/ U$S 75 Mill/mes). Las transferencias del Período 2003/2008 alcanzarían los $ 5.400 Mill. Si lo
consideramos en su equivalencia $/ U$S USA (según cotización tipo comprador , al 30 de diciembre de
cada año, del Banco de la Nación Argentina las mismas se elevarían a $16.573,5. Si por otra parte
consideraramos la variación en U$S dólares USA, según la cotización del Período lo transferido
representaría sólo la cuarta parte del valor comprometido por la misma norma.
- Libre Disponibilidad dispuesta por Ley Nº 25.570 de 2002, se ha sacado del Sistema un total de
$486.118.853, el 11.9 % promedio de las Transferencias Automáticas Disponibles del período 2003/2008.
- Desvalorización financiera
Los planes habitacionales dan cuenta de un incremento de las demandas, del incremento en el
costo/producto/precio de los insumos básicos: suelo, materiales, mano de obra y otros, restricciones del
alza de los precios de los insumos requeridos por la activación productiva, costos de las viviendas FONAVI
del año 2003 respecto de los correspondientes al 2007, se verifica una variación del 170%
aproximadamente, es decir que la pérdida de capacidad económica es cercana al 60% como efecto de la
erosión inflacionaria.
- Tracción de recursos
Los recursos del FONAVI son requeridos por la actuación habitacional por una parte para cubrir
compromisos y desfasajes de la financiación nacional de los Programas Federales. Esto es, compromisos
no cubiertos por los acuerdos establecidos, presiones contractuales ante retrasos de giro de recursos,
incumplimientos y otros que han acaecido en todas las Fases de la implementación del PFV, con
consecuencias en el nivel de actividad y del empleo local que las jurisdicciones han debido subsanar con
recursos propios para evitar situaciones críticas.
- Baja capacidad revolvente
Este aspecto, vinculado al bajo recupero de las inversiones y a la incidencia de la débil escrituración de los
bienes producidos ha sido estructural antes del proceso de descentralización del Sistema. El
comportamiento de la cartera de amortizaciones ha sido regresivo disminuyendo su incidencia en los
recursos del Sistema del 17,36 % (2004) al 9,45 % (2008).
La relación entre facturación total real y potencial13
del Sistemar registrada en el año 2008 alcanzó los $
813.144.749, mientras que la recaudación solo llegó al 68,57 % de este valor, siendo de $ 557.570.15614
.
Respecto de la incidencia de la baja escrituración debe observarse, según informes oficiales que del total
de viviendas producidas se han adjudicado 979.570 viviendas, de las cuales sólo 351.987 viviendas se
encuentran escrituradas ó sea el 35.9 % del total. Por su parte en el ejercicio 2008 solo se escrituró el 5,5%
de las viviendas adjudicadas. Dichas cifras son significativas del alto incumplimiento de las prescripciones
legales15
vigentes.
- Cambio de rol del FONAVI en el esquema financiero del sector habitacional
13 CAPACIDAD POTENCIAL FACTURACION: U$S 720 Mill/año, $ 2.880 Mill/año
Hipótesis: Parque Habitacional FONAVI : 900.000 viviendas; Producción promedio : 35.000 viv / año Costo promedio: U$S 20.000 /viv . Financiamiento :25 AÑOS INTERES: 0 % CUOTA: u$s 66,6/ mes u$s 800 viv/año 14 Fuente Auditorías FONAVI Dirección Control de gestión FONAVI Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. 15, “…las viviendas, cuya adquisición se financie a través de créditos con recursos del Fondo Nacional de la Vivienda se deberán escriturar dentro de los 60 días de la adjudicación de aquél”. 24.464/95
14
De las observaciones realizadas en el comportamiento del recurso y sus niveles decrecientes puede
denotarse el cambio de rol de los recursos previstos en la Ley 24.464/95.
En este sentido se ve la modificación del Fondo, el cual varía desde el rol de financiamiento específico de
carácter federal, potencialmente autosostenible y multiplicador de los recursos del Sistema, hacia el lugar
de complemento financiero de las decisiones nacionales. En este sentido la utilización del mismo como
garante de préstamos, cofinanciador de desfasajes y de los deslizamientos de costos de producción,
proyecta su debilitamiento, La incertidumbre de su comportamiento futuro, por otra parte, nos alerta sobre
las posibilidades de extinsión.
CONCLUSIONES
La situación habitacional de las últimas décadas nos muestra que, a pesar de los esfuerzos realizados, el
déficit habitacional ha observado un comportamiento prácticamente estable cuya persistencia encuentra a
las urgencias habitacionales de los sectores más desfavorecidos desbordando los territorios urbanos.
Junto a ésta, la evolución institucional del sistema habitacional sumado a los aportes de la Política Federal
de Vivienda en la última década, han instalado la Cuestión habitacional como una de las problemáticas
centrales de intervención del Estado y con ella, el debate sobre el Derecho a la Vivienda y al Hábitat digno,
la orientación de las estrategias de satisfacción y sobre quiénes deben participar en su definición, siendo
éstos unos de sus mayores logros.
En el abordaje de las respuestas, el modelo de gestión gubernamental se sustenta en el ejercicio de las
vinculaciones entre la Nación y las Provincias, de carácter permanente aunque con reflujos constantes en
la dominancia de las decisiones de unas y otras. En este sentido, las fortalezas destacables de la
descentralización en su incidencia en la declinación del déficit hacia el año 2001, se ven sin duda
contrapuestas por las posibilidades de la diversificación de la producción y la recentralización institucional
de la última década, en la cual los Planes Federales de Vivienda han desplegado amplios alcances que
constituyen un punto de inflexión en la respuesta al problema de la vivienda, la renovada infraestructura
social construida y las expectativas generadas.
Las nuevas producciones estructuradas masivamente sobre la estrategia tradicional de producción
empresarial y algunas tímidas diversificaciones operacionales no alcanzan a configurar una propuesta
integral superadora de anteriores modelos, resultando un aporte complementario ante la declinación y
cambio de rol del FONAVI.
Sus resultantes abren interrogantes sobre la equidad de sus alcances a nivel de país, el impacto social en
la calidad de vida que proveen y en la configuración de identidades territoriales de las poblaciones
desarraigadas.
En este contexto …. Podrá garantizarse la sostenibilidad de las intervenciones futuras? Podrá sostenerse
la inversión pública creciente y la masividad productiva para resolver las expectativas, los reclamos
operantes y el déficit acumulado? Deberá el FONAVI Federal recuperar el rol impulsor o mantener su
actual carácter compensador de iniciativas nacionales? Podrá garantizarse el acceso a la ciudad en el
contexto de la explosiva demanda de suelo y el crecimiento exponencial de su costo?...
Más allá de las cifras y de las observaciones que sobre ellas puedan realizarse, el escenario dual de
crecimiento y expansión desafía la política y los roles de la actuación pública en el abordaje de las
15
emergentes y agudas demandas sociales y los nuevos procesos y articulaciones socio-territoriales y
económicas, en fin de la problemática integral del hábitat y sus concepciones.
Superar el mero crecimiento y transformarlo en Desarrollo requiere del Estado una mayor eficiencia del
sistema público y una actividad convocante y participativa del cuerpo social junto a la transparencia y
equidad de los mecanismos distributivos de los recursos públicos y de los beneficios sociales producidos y
del imprescindible control social de las resultantes.
Bibliografía y Fuentes consultadas
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