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Medicin de la eficacia de la cooperacin al desarrollo

a nivel local

ECUADOR

La presente publicacin es el resultado de la labor realizada por la Secretara Tcnica de Cooperacin Internacional (SETECI), el Consorcio de Gobiernos Autnomos Provinciales del Ecuador (CONGOPE), la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas (AME) y el Consejo Nacional de Gobiernos Parroquiales Rurales del Ecuador (CONAGOPARE), en el marco del Programa de Articulacin de Redes Territoriales del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (ART/PNUD), que cuenta con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID).

Gabriela Rosero MoncayoSecretaria Tcnica de Cooperacin Internacional, SETECI

Diego ZorrillaRepresentante Residente del PNUD y Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas

Equipo tcnico a cargo de la medicin de la eficacia de la cooperacin a nivel local:

Julio A. Portieles FleitesCoordinador, Programa ART/PNUD Ecuador

Mara Elena EnrquezConsultora Nacional, Programa ART/PNUD Ecuador

Jaime Robles PillcoConsultor nacional para la aplicacin de la herramienta

Aplicacin de la herramienta a nivel territorial:Andrs GalarzaCarlos SamaniegoDelia OrozcoElizabeth ArroyoFlavio TamburranoPahola GuevaraVernica GuamboSol VallejoElena CalvarTom Van den Steen

Asesora en estadstica:Maritza Vargas

Edicin, diseo y realizacin:Soluciones Grficas Dvila Gmez

Impresin:Imprenta Activa

Quito, Ecuador, mayo 2013.

Los contenidos de este libro son de libre reproduccin, siempre y cuando se cite la fuente. Los criterios que se expresan en esta publicacin no representan necesariamente los puntos de vista de las Naciones Unidas, del PNUD o de los cooperantes y donantes.

ndice1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1.1. La articulacin local-nacional-internacional y la complementariedad de actores como un aporte significativo a la eficacia de la cooperacin. . . . . . 5

1.2. Una herramienta para la medicin de la eficacia de la cooperacin a nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2. Aplicacin de la herramienta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

3. Resultados sobre las capacidades institucionales para la gestin de la cooperacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

4. Resultados sobre la medicin de la eficacia de la cooperacin a nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214.1. Principio de Apropiacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214.2. Principio de Alineacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264.3. Principio de Armonizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314.4. Principio de Gestin orientada a resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364.5. Principio de Mutua responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404.6. Medicin de la eficacia de la cooperacin al desarrollo a nivel local . . . . . . . 444.7. Resultados sobre equidad de gnero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

6. Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

7. Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 617.1. Anexo No. 1. Ficha de Capacidades Institucionales (ficha 1) . . . . . . . . . . . . 617.2. Anexo No. 2. Ficha de Medicin de la Eficacia de la

Cooperacin al Desarrollo a Nivel Local (ficha 2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 637.3. Anexo No. 3. Resultados sobre capacidades institucionales segn provincias. . . 687.4. Anexo No. 4. Medicin de la eficacia de la cooperacin por provincia

(sin la correccin por representatividad) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 697.5. Anexo No. 5. Eficacia de la cooperacin y Porcentaje de representatividad . . 717.6. Anexo No. 6. Resultados finales de la medicin de la eficacia

de la cooperacin a nivel territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 727.7. Anexo No. 7. Resultados enfoque equidad de gnero . . . . . . . . . . . . . . . . 74

1 OCDE (2008). Agenda de Accin de Accra, literal 13.

2 PNUD et al. (2011). Proceso consultivo sobre la Eficacia de la Ayuda a Nivel local, p. 2.

3 Ibd.

1. Introduccin

1.1. La articulacin local-nacional-internacional y la complementariedad de actores como un aporte significativo a la eficacia de la cooperacin

Los principios sobre la eficacia de la cooperacin al desarrollo definidos en la Decla-racin de Pars, de la cual Ecuador es un pas signatario, y profundizados en la Agen-da de Accin de Accra, reconocen como factores claves para gestionar el desarrollo: la participacin de diferentes actores gobiernos centrales y locales, organizaciones sociales, sector privado, entre otros; y la articulacin entre las polticas y planes na-cionales y locales.1

Con estos lineamientos, durante los aos 2010-2011, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a travs de la Iniciativa Internacional Articula-cin de Redes Territoriales (ART), y en colaboracin con varias redes internacionales de actores descentralizados, llev adelante un proceso consultivo sobre la eficacia de la ayuda a nivel local, que parti del reconocimiento de la importancia del rol activo de los gobiernos locales y regionales y actores sociales y econmicos para la profundi-zacin y democratizacin de la agenda de Eficacia de la Ayuda.2 En estas reflexiones se identificaron experiencias locales para la articulacin de procesos territoriales con polticas y estrategias nacionales,3 como un mecanismo adecuado para alcanzar un impacto conjunto en el desarrollo.

64 La Constitucin de la Repblica del Ecuador define a los gobiernos locales como Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD) y reconoce cuatro niveles de gobierno: regional, provincial, municipal y parroquial rural.

5 Constitucin de la Repblica del Ecuador, art. 262, 263, 264 y 265.

6 Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD).

7 Rosero, G. (2011). Hacia una gestin soberana de la cooperacin internacional, en: Cooperamos (2).

8 Resolucin No. 0009-CNC-2011.

Para Ecuador, el aporte de la cooperacin internacional encuentra un importante sustento en las polticas definidas por el pas con relacin al papel de los gobiernos locales4 en la gestin de la cooperacin internacional, la planificacin del desarrollo y la participacin de los actores sociales. La Constitucin de la Repblica del Ecuador seala como una de las competencias de los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD): Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus compe-tencias,5 normativa que luego es recogida en una ley especfica.6 El reconocimiento explcito de esta competencia permitir a todos los gobiernos locales acceso a los recursos de la cooperacin internacional, permitiendo una distribucin justa y equita-tiva en todo el territorio nacional.7

La competencia de gestin de la cooperacin internacional fue descentralizada en el 2011 a travs de la Resolucin No. 0009 del Consejo Nacional de Competen-cias, que resuelve: Transferir e implementar la competencia de gestin de la co-operacin internacional para la obtencin de recursos no reembolsables y asisten-cia tcnica para el cumplimiento de sus competencias a los Gobiernos Autnomos Descentralizados.8

1.2. Una herramienta para la medicin de la eficacia de la cooperacin a nivel local

El diseo de una herramienta que permita medir la eficacia de la cooperacin a nivel local encuentra un escenario favorable a partir de los siguientes elementos:

n El pas se adhiere a la Declaracin en Pars en octubre del 2009.n Existen experiencias de relacin de los gobiernos locales y la cooperacin inter-

nacional, con aportes en procesos de desarrollo local.n La Constitucin de la Repblica del Ecuador y el marco legal correspon-

diente sealan como una competencia de los GAD gestionar la cooperacin internacional.

n La Nueva Poltica de Cooperacin Internacional del Ecuador, definida por la Secretara Tcnica de Cooperacin Internacional (SETECI), bus-ca mejorar la coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno y los

79 Srouji, S. (2011). Complementariedad y Cooperacin Sur-Sur. La nueva doctrina de cooperacin internacional de Ecuador, en: COIBA. Claves para el Desarrollo (08).

10 PNUD Ecuador y SETECI (2010). Eficacia de la cooperacin internacional a nivel local. El valor aadido del Programa Marco ART/PNUD Ecuador (2008-2010).

donantes, as como asegurar que los programas financiados con recursos de la A[yuda] O[ficial al] D[esarrollo] estuviesen alineados a los objetivos de desarrollo del pas.9 Esta poltica incluye la gestin de la informacin de la cooperacin internacional tanto a nivel nacional como territorial; in-formacin disponible a travs de varias herramientas que permiten contar con datos sobre proyectos, montos de inversin, instituciones de coopera-cin, sectores.

n El Gobierno nacional y los GAD llevaron adelante la aplicacin del instrumen-to de medicin del valor aadido del Programa ART/PNUD Ecuador, con re-lacin a la complementariedad de actores en el terreno y su coherencia con las estrategias de desarrollo nacional10. Este ejercicio fue socializado y enriquecido con la participacin de varios actores a nivel nacional y territorial.

En base a estas condiciones y al inters de la SETECI, de los GAD y de sus gremios nacionales -el Consorcio de Gobiernos Autnomos Provinciales del Ecuador (CON-GOPE), la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas (AME) y el Consejo Nacio-nal de Gobiernos Parroquiales Rurales del Ecuador (CONAGOPARE)-, el Programa ART/PNUD ha apoyado el diseo y aplicacin de la herramienta de medicin de la eficacia de la cooperacin al desarrollo, en el nivel local.

Para la construccin de la herramienta de medicin de la eficacia de la cooperacin se tomaron en cuenta los siguientes puntos:

n Interpretacin y adaptacin de los principios de la Declaracin de Pars, desde una lgica nacional a una lgica territorial.

n Enfoque territorial: la medicin se realiza en un territorio definido (regin, provincia, cantn).

n Sencillez y claridad del instrumento que facilite comprensin y auto aplicacin.n Utilidad para el fortalecimiento de capacidades de los GAD y la toma de deci-

siones del Sistema Ecuatoriano de Cooperacin Internacional (SECI).

Como resultado de la adaptacin de los principios de la Declaracin de Pars a nivel territorial, se obtuvo la siguiente matriz que relaciona los 5 principios con 11 subndi-ces y 15 indicadores:

8Tabla No. 1. Lgica de la Declaracin de Pars a nivel local: principios, subndices e indicadores

PRINCIPIO / SUBNDICE INDICADOR

A. Apropiacin

A.1. Liderazgo del GAD en la planificacin

1. El GAD cuenta con su propia estrategia de desarrollo, articulada a los otros niveles de Gobierno y elaborada participativamente.

A.2. Liderazgo del GAD en la gestin 2. El GAD lidera la gestin involucrando a los actores sociales en su gestin.

B. Alineacin

B.1. La cooperacin Internacional se alinea con las estrategias de los GAD

3. La cooperacin alinea su flujo de ayuda a la planificacin y el presupuesto de los GAD.

B.2. La cooperacin internacional utiliza los sistemas del pas

4. La ejecucin de programas y proyectos se realiza bajo la estructura y sistemas del GAD.

B.3. Los GAD refuerzan su capacidad de desarrollo con apoyo de la cooperacin internacional

5. La cooperacin ayuda a la construccin de capacidades de los GAD a travs de programas coordinados y coherentes con las estrategias de desarrollo.

B.4. Reforzar la capacidad de gestin de las finanzas pblicas

6. La cooperacin utiliza los sistemas de gestin de finanzas pblicas de los GAD.

B.5. Ayuda desligada 7. La adquisicin de bienes y servicios es realizado por los GAD y est basada en la mejor calidad al menor precio.

C. Armonizacin

C.1. Los actores de cooperacin internacional implementan disposiciones comunes y simplifican procedimientos

8. La cooperacin realiza una programacin/planificacin conjunta en espacios definidos en los GAD.

9. La cooperacin que opera en un mismo sector / territorio realiza evaluaciones conjuntas o delegadas.

C.2. Complementariedad: una divisin del trabajo ms eficaz

10. La cooperacin presente en un mismo territorio gestiona conjuntamente/delega la ejecucin de programas y proyectos.

11. La cooperacin presente en el territorio coordina entre s para la realizacin y utilizacin de diagnsticos/lneas directrices comunes.

D. Gestin orientada a resultados

D.1. Gestin e implementacin estn en funcin de alcanzar los resultados previstos en la planificacin territorial

12. El GAD cuenta con un sistema de evaluacin para el cumplimiento del PDOT y el aporte de la cooperacin internacional a este.

911 Las respuestas plantean opciones que deben ser calificadas de 0 a 4, donde 0=no/0%; 1=bajo/25%; 2=medio/50%; 3=alto/75%; y 4=s/100%.

PRINCIPIO / SUBNDICE INDICADOR

E. Mutua responsabilidad

E.1. Mutua responsabilidad y transparencia

13. Los GAD cuentan e implementan espacios de participacin de los actores sociales para la gestin del desarrollo.

14. Los GAD reciben informacin oportuna sobre los aportes de la cooperacin, la cual es incluida en el informe de gestin.

15. Los GAD evalan conjuntamente con la cooperacin el cumplimiento de los compromisos.

De forma adicional a la matriz anterior, se evidenci la necesidad de aplicar un con-junto de preguntas relacionadas con las capacidades institucionales de los GAD para ejercer la competencia de gestin de la cooperacin internacional.

Entonces, para la medicin de la eficacia de la cooperacin al desarrollo a nivel local se construy una herramienta compuesta por dos fichas:

1. Ficha de Capacidades Institucionales (Ficha 1): consiste en 10 preguntas que permiten conocer algunas de las capacidades existentes en los gobiernos locales para la gestin descentralizada de la cooperacin internacional (Anexo No. 1). Las respuestas consideran una valoracin de 0 a 4.

2. Ficha de Medicin de la Eficacia de la Cooperacin al Desarrollo a Nivel Local (Ficha 2), compuesta por 5 ndices que se corresponden con los 5 principios de la Declaracin de Pars; 11 subndices y 15 indicadores que se construyen a partir de 35 preguntas (Anexo No. 2). Para la calificacin se considera un rango de 0 a 4.11

La herramienta tiene como propsito realizar la medicin de la eficacia de la coopera-cin a nivel territorial, tomando la provincia como unidad territorial de anlisis. Para realizar una medicin con criterio territorial, se considera a los siguientes actores: los GAD Provinciales, Municipales y Parroquiales; la cooperacin internacional y la sociedad civil, quienes participan y aportan al desarrollo desde diferentes espacios y mecanismos.

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La ficha de capacidades institucionales (Ficha 1) se aplica a todos los GAD que inte-gran el territorio provincial: el GAD Provincial, los GAD Municipales y la Asociacin Provincial de los GAD Parroquiales. La ficha para la medicin de la eficacia de la cooperacin (Ficha 2) se aplica en cada provincia a:

1. Los GAD con experiencia con la cooperacin internacional; por cuanto la he-rramienta tiene como fin medir la relacin entre los actores realmente involu-crados en la gestin de la cooperacin al desarrollo. Para la presente medicin se consider pertinente el perodo 2011-2012; es decir, la Ficha 2 se aplic ni-camente a los GAD que manifestaron que en estos dos ltimos aos han tenido alguna relacin, bajo cualquier modalidad, con la cooperacin internacional.

2. 2 representantes de la cooperacin internacional y 2 de la sociedad civil, iden-tificados en base a los siguientes dos criterios: primero, que estuvieran vin-culados directamente a un proceso de gestin local liderado por algn GAD (Provincial, Municipal, Parroquial); y, segundo, que tuvieran presencia en el territorio, considerando que esta presencia en el terreno le permite tener un mejor conocimiento de los procesos territoriales.

A la herramienta se le incluy el enfoque de gnero, con el apoyo tcnico de ONU Mujeres. Esta inclusin se realiz a partir de la incorporacin de 9 preguntas especfi-cas en la Ficha 2, las cuales tienen un doble propsito:

1. Cualificar la medicin de los cinco principios a travs de la inclusin del en-foque de gnero; es decir, en las respuestas se considera un peso diferente si las acciones han incorporado o no este enfoque. Por lo tanto, los resultados presentados ya incluyen esta valoracin.

2. Contar con informacin sobre el cumplimiento del enfoque de equidad de g-nero en la gestin de la cooperacin al desarrollo en el territorio. Para esto, se presentan resultados especficos.

La aplicacin de la herramienta tiene como valor agregado propiciar una auto-re-flexin sobre la situacin institucional de cada GAD entrevistado en cuanto a sus ca-pacidades para la gestin de la cooperacin internacional, lo cual contribuir a identi-ficar las necesidades para su fortalecimiento.

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Cabe mencionar que la herramienta fue construida y validada en el perodo de octu-bre-diciembre de 2011, a travs de una aplicacin piloto que se realiz en las provin-cias de Carchi, Imbabura, Esmeraldas, Sucumbos y Orellana. Un primer informe fue presentado por la SETECI y el PNUD en el IV Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda realizado en Busn, Corea del Sur (noviembre 29 - diciembre 1 de 2011).

En esta fase participaron activamente la SETECI, los gremios nacionales que repre-sentan a los GAD (CONGOPE, AME y CONAGORPARE), y ONU Mujeres, en el marco y con la facilitacin y asistencia tcnica del Programa ART/PNUD Ecuador.

En base a los resultados positivos de la experiencia piloto, las instituciones participan-tes decidieron realizar una aplicacin a nivel nacional, durante los meses de octubre 2012 - febrero 2013, para la cual el Programa ART/PNUD coordin un equipo de facilitadores que visitaron a los diferentes actores en su territorio. Los resultados de esta aplicacin nacional se presentan a continuacin.

2. Aplicacin de la herramienta

La medicin de la eficacia de la cooperacin a nivel local se realiz entre octubre de 2012 y febrero de 2013, para lo cual se cont con un equipo de facilitadores que, lue-go de un proceso de capacitacin, elaboraron una agenda de visitas y posteriormente visitaron a cada uno de los actores previstos en cada provincia: el GAD Provincial, los GAD Municipales, la Asociacin Provincial de los Gobiernos Parroquiales Rurales, representantes de la cooperacin internacional y representantes de la sociedad civil.

Con relacin a los GAD, la herramienta fue aplicada a las personas delegadas por las autoridades y que cumplan responsabilidades vinculadas con la gestin de la co-operacin internacional; generalmente fueron funcionarios del rea de cooperacin internacional, de planificacin, o vinculados con la gestin de proyectos especficos.

Para definir los representantes de la cooperacin internacional y de la sociedad civil se tomaron en cuenta los criterios mencionados: articulacin a los procesos locales y

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presencia en el territorio. En su identificacin se consider, adems, el reconocimien-to de su participacin por parte de los GAD. Una vez identificados, la herramienta se aplicaba a los representantes de cada una de estas instituciones.

La planificacin para la aplicacin de la herramienta consider las 24 provincias del pas y un total de 365 actores: 23 GAD Provinciales, 221 GAD Municipales, 24 Aso-ciaciones Provinciales de Gobiernos Parroquiales Rurales, 1 Consejo de Gobierno (Galpagos), 48 representantes de la cooperacin internacional y 48 representantes de la sociedad civil. El resultado real de la aplicacin se concret en las 24 provincias y a un total de 335 actores; es decir, se cumpli en un 91,8%, como se puede ver el detalle por provincia en la siguiente tabla:

Tabla No. 2. Aplicacin de la medicin de la eficacia segn provincia

Actores entrevistados Aplicacin Ficha 1 Aplicacin Ficha 2

REA PLANIF. EJEC. % PLANIF. EJEC. % PLANIF. EJEC. %

ZONA 1 51 45 88,2% 35 32 91,4% 51 42 82,4%

Carchi 12 11 91,7% 8 8 100,0% 12 11 91,7%

Esmeraldas 14 12 85,7% 10 9 90,0% 14 11 78,6%

Imbabura 12 11 91,7% 8 8 100,0% 12 10 83,3%

Sucumbos 13 11 84,6% 9 7 77,8% 13 10 76,9%

ZONA 2 35 33 94,3% 23 23 100,0% 35 22 62,9%

Napo 11 10 90,9% 7 7 100,0% 11 8 72,7%

Pichincha 14 14 100,0% 10 10 100,0% 14 9 64,3%

Orellana 10 9 90,0% 6 6 100,0% 10 5 50,0%

ZONA 3 54 51 94,4% 38 37 97,4% 54 31 57,4%

Cotopaxi 13 13 100,0% 9 9 100,0% 13 6 46,2%

Chimborazo 16 16 100,0% 12 11 91,7% 16 11 68,8%

Pastaza 10 7 70,0% 6 6 100,0% 10 5 50,0%

Tungurahua 15 15 100,0% 11 11 100,0% 15 9 60,0%

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Actores entrevistados Aplicacin Ficha 1 Aplicacin Ficha 2

REA PLANIF. EJEC. % PLANIF. EJEC. % PLANIF. EJEC. %

ZONA 4 35 32 91,4% 27 27 100,0% 35 16 45,7%

Manab 28 27 96,4% 24 24 100,0% 28 12 42,9%

Santo Domingo 7 5 71,4% 3 3 100,0% 7 4 57,1%

ZONA 5 81 72 88,9% 61 60 98,4% 81 39 48,1%

Guayas 31 29 93,5% 27 27 100,0% 31 11 35,5%

Santa Elena 9 7 77,8% 5 5 100,0% 9 4 44,4%

Los Ros 19 16 84,2% 15 14 93,3% 19 9 47,4%

Bolvar 13 11 84,6% 9 9 100,0% 13 8 61,5%

Galpagos 9 9 100,0% 5 5 100,0% 9 7 77,8%

ZONA 6 52 50 96,2% 40 40 100,0% 52 28 53,8%

Azuay 21 21 100,0% 17 17 100,0% 21 13 61,9%

Caar 13 13 100,0% 9 9 100,0% 13 8 61,5%

Morona Santiago 18 16 88,9% 14 14 100,0% 18 7 38,9%

ZONA 7 57 52 91,2% 45 45 100,0% 57 37 64,9%

El Oro 20 18 90,0% 16 16 100,0% 20 11 55,0%

Loja 22 21 95,5% 18 18 100,0% 22 17 77,3%

Zamora Chinchipe 15 13 86,7% 11 11 100,0% 15 9 60,0%

TOTAL: 365 335 91,8% 269 264 98,1% 365 215 58,9%

Se entrevist al 100% de los GAD Provinciales. De los GAD Municipales, 216 (98%) participaron en la medicin, uno no respondi, y a cuatro no fue posible entrevistar. En caso de las asociaciones provinciales de los GAD Parroquiales, se entrevist al 100% de las mismas, como instancias representativas de este nivel de gobierno. En el Rgimen Especial de Galpagos se entrevist al Consejo de Gobierno.

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En el caso de los representantes de la cooperacin internacional y de la sociedad civil, se aplic la herramienta al 73% de los respectivos actores.

La ficha para identificar las capacidades institucionales para la gestin de la coopera-cin internacional (Ficha 1), fue planificada aplicarla a 269 actores (GAD Provincia-les, Municipales y Asociaciones Provinciales de Gobiernos Parroquiales Rurales), de los cuales se aplic a 264, es decir al 98% de los actores previstos.

La ficha sobre la medicin de la eficacia (Ficha 2) estuvo dirigida a 365 actores, de los cuales fueron entrevistados 215; es decir, tuvo un cumplimiento del 59%. Este porciento se debe a la aplicacin del criterio: Tuvo el aporte de la cooperacin en el perodo 2011-2012?. En funcin de la respuesta a esta pregunta, solo el 54% de los GAD Municipales, el 83% de los GAD Provinciales y el 21% de las Asociaciones Provinciales de los Gobiernos Parroquiales Rurales participaron en la aplicacin de la Ficha 2, como se puede observar en la siguiente tabla:

Tabla No. 3. Aplicacin de las fichas para la medicin de la eficacia de la cooperacin a nivel local

ACTORESACTORES FICHA 1 FICHA 2 (con experiencia en CI)

Planif. Ejecutado Planif. Ejecutado Planif. EjecutadoGAD municipales 221 217 98% 221 216 98% 221 120 54%GAD provinciales 23 23 100% 23 23 100% 23 19 83%Asociaciones provinciales de GAD parroquiales 24 24 100% 24 24 100% 24 5 21%

Consejo de Gobierno 1 1 100% 1 1 100% 1 1 100%Cooperacin internacional 48 35 73% N/A N/A N/A 48 35 73%Sociedad civil 48 35 73% N/A N/A N/A 48 35 73%Total 365 335 92% 269 264 98% 365 215 59%

Debido a la ausencia de oficinas locales o al no estar articulados a procesos locales, no siempre fue fcil identificar a representantes de la cooperacin internacional o de la sociedad civil. Por lo tanto, la herramienta fue aplicada al 73% de representantes de la cooperacin internacional y de la sociedad civil.

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Es importante sealar que los resultados de la medicin de la eficacia corresponden al porcentaje de actores que tuvieron una relacin con la cooperacin en los dos ltimos aos (en el caso de los GAD); y que estaban articulados a los procesos locales (en el caso de la cooperacin internacional y de la sociedad civil). Esto conlleva a que el Porcentaje de representatividad puede ser diferente. Por ejemplo: en Carchi fue del 91%, en Tun-gurahua del 60%, en Morona Santiago de 38,9%. (Ver resultados de la Tabla No. 2).

Considerando que el objetivo de la herramienta es la medicin de la eficacia de la cooperacin en el territorio, y que los resultados obtenidos corresponden a un por-ciento de los actores involucrados, fue necesario incorporar un factor de ponderacin que permitiera corregir los resultados. Se utiliz para este propsito el Porcentaje de representatividad % de actores a los que se aplic la Ficha 2; ver anexos No. 4 y 5, como se ilustra en los siguientes ejemplos:

PROVINCIA Apropia- cinAlinea-

cinArmoni-zacin

Gestinorientada aresultados

MutuaResponsa-

bilidad

Eficaciade la

cooperacin

Porcentaje de representatividad

Carchi 87,50 60,00 75,00 43,75 75,00 68,25 91,7%

Tungurahua 87,50 70,00 75,00 62,50 62,50 71,50 60,0%

Morona Santiago 75,00 50,00 50,00 50,00 62,50 60,00 38,9%

Al aplicar el Porcentaje de representatividad, se obtiene un nuevo resultado, que nos da cuenta de una realidad territorial sustentada en la capacidad de gestin y la articu-lacin de los actores (ver Anexo No. 6).

PROVINCIA Apropiacin Alineacin ArmonizacinGestin

orientada aresultados

MutuaResponsa-

bilidad

Eficaciade la

cooperacin

Carchi 80,21 55,00 68,75 40,10 68,75 62,56

Tungurahua 52,50 42,00 45,00 37,50 37,50 42,90

Morona Santiago 29,17 19,44 19,44 19,44 24,31 23,33

16

3. Resultados sobre las capacidades institucionales para la gestin de la cooperacin

Los resultados sobre las capacidades institucionales para la gestin de la cooperacin, corresponden a la aplicacin de la Ficha 1, realizada al 100% de GAD Provinciales y Municipales, y a las Asociaciones Provinciales de los Gobiernos Parroquiales Rurales. El Anexo 4 recoge los resultados de cada pregunta segn provincia. A continuacin se presenta el anlisis de los principales resultados.

A la pregunta de si el GAD tiene experiencia de gestin de la cooperacin, la mayora de los GAD respondi positivamente. Esto se puede observar en los resultados, que tienen un promedio de 2,3 sobre 4, con un rango de 0,7 (mnima) hasta 3,2 (mxima).

-

0,5

1,00

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

Loja

Im

bab

ura

Tu

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hu

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ar

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Ch

imb

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go

C

oto

pax

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as

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llan

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anab

1. Experiencia en cooperacin internacional

Grfico No. 1. Experiencia de los GAD en cooperacin internacional

17

En el anlisis de las capacidades institucionales de los GAD para la gestin de la co-operacin, se consideraron 6 criterios:

1. Instancia institucional responsable para la gestin de la cooperacin internacional.

2. Existencia de una estrategia o lineamientos que orienten la gestin con la co-operacin internacional.

3. Capacidad institucional para gestionar recursos.4. Informacin sobre los actores de cooperacin presentes en el territorio.5. Informacin de programas y proyectos que se ejecutan en la jurisdiccin

territorial.6. Informacin sobre los aportes de la cooperacin al presupuesto del GAD.

De los primeros tres criterios en anlisis, se concluye que la capacidad institucional para gestionar recursos de la cooperacin es el mayor, pues las instituciones cuentan con funcionarios que en la prctica han gestionado y obtenido recursos financieros y tcnicos que se expresan a travs de proyectos especficos; de all que la ponderacin de respuestas a esta pregunta va entre 1,00 (mnima) y 3,1 (mxima), con un prome-dio de 1,7 sobre 4.

La definicin de una instancia institucional (direccin, unidad, tcnico) responsable para la gestin de la cooperacin es el intermedio de los primeros tres criterios. Se debe reconocer que casi todos los GAD cuentan con un funcionario que ha sido designado como responsable de la gestin de la cooperacin internacional, el cual en algunos casos debe cumplir otras actividades; siendo un elemento comn que el tiempo y los recursos para cumplir con esta responsabilidad son limitados. Son pocos los GAD que cuentan con una instancia especfica para la gestin de la cooperacin internacional, con funcionarios y recursos asignados para el tema; estos casos son los que tienen un peso significativo en la medicin realizada en cada provincia. El rango de las respuestas a esta pregunta va entre 0,4 a 2,3, con un promedio de 1,3 sobre 4.

Con relacin a la definicin de estrategias para la gestin de la cooperacin inter-nacional, en algunos casos los GAD han definido lineamientos o siguen directri-ces definidas por las autoridades; pero en general, no cuentan con un documento

18

orientador que recoja polticas y directrices para trabajar con la cooperacin inter-nacional. De all que los valores son menores (0,1 mnimo - 1,9 mximo), con un promedio de 0,8 sobre 4.

Grfico No. 2. Capacidades institucionales de los GAD para la gestin de la cooperacin

0

2

4

6

8

10

12

Imb

abu

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Car

chi

Ch

imb

ora

zo

Gal

pag

os

Sucu

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ay

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nti

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Ca

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Ore

llan

a

El O

ro

Los

Ro

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Gu

ayas

Man

ab

9. Capacidad institucional para gestionar recursos de cooperacin

6. Aporte de la cooperacin internacional al presupuesto

5. Inventario de los programas y proyectos

4. Inventario de los actores de cooperacin

3. Estrategia/lineamientos parala relacin con la cooperacin internacional

2. Instancia institucional parala gestin de cooperacin internacional

19

En los criterios del 4 al 6 (vinculados con el manejo de informacin), los resultados son bajos; esto responde al hecho de que la gestin de la informacin no es un tema usualmente prioritario. El dficit en este tema es evidente, teniendo valores respecti-vos de 0 como mnimo hasta valores mximos que no pasan de 2.

Es significativa la diferencia entre un resultado que se podra considerar medio en cuanto a la experiencia de gestin de la cooperacin internacional de los GAD, con un resultado entre medio y bajo en cuanto a capacidades institucionales para el ejerci-cio de esta competencia, como se puede observar en el Grfico No. 3.

Grfico No. 3. Valor promedio de las capacidades institucionales para la gestin de la cooperacin internacional a nivel provincial, en comparacin con la experiencia con la cooperacin

-

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

Imb

abu

ra

Car

chi

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Gu

ayas

M

anab

1. Experiencia en cooperacin internacional

Capacidades Institucionales (promedio provincial)

20

Mapa No. 1. Cumplimiento de los principios de la Declaracin de Pars: Capacidades institucionales para la gestin de la cooperacin internacional

Fuentes: Cartografa INEC, 2010; Programa ART/PNUD, 2013.Elaborado por: Paola Maldonado Tobar y Jaime Robles, 2013.

21

12 Registro Oficial No. 184, 30 de agosto del 2011.

4. Resultados sobre la medicin de la eficacia de la cooperacin a nivel local

A continuacin se presentan los resultados por indicadores y principios. En el Anexo No. 4 se pueden ver los resultados totales por cada una de las provincias.

4.1. Principio de Apropiacin

El principio de Apropiacin considera dos indicadores:

1. El GAD cuenta con su propia estrategia de desarrollo, articulada a los otros niveles de gobierno y elaborada participativamente.

2. El GAD lidera la gestin involucrando a los actores sociales en la misma.

La legislacin ecuatoriana para la gestin del territorio por parte de los GAD favorece de manera significativa el cumplimiento del principio de Apropiacin; pues la autoridad local el Gobierno Autnomo Descentralizado tiene la com-petencia para asumir el liderazgo de la planificacin en articulacin con los otros niveles de gobierno y con la participacin de los diferentes actores presentes en el territorio.

Por tal motivo, el valor obtenido en el indicador No. 1 (El GAD cuenta con su propia estrategia de desarrollo, articulada a los otros niveles de gobierno y elaborada parti-cipativamente) es alto, cuyo rango va entre 37,50 y 50 sobre 50. Esto significa que los GAD cuentan con su planificacin de manera articulada con los otros niveles de gobierno y de manera participativa, segn los Lineamientos generales para la planifi-cacin territorial descentralizada;12 y la misma sirve de gua para la elaboracin de su plan anual de inversiones.

En algunos casos, en menor nmero, los planes estn en revisin o por aprobarse (a diciembre 2012); o, su planificacin anual recoge en parte los lineamientos del Plan. En las provincias con valoracin alta se reconoce el aporte de los gremios de los GAD, y en algunos casos de la cooperacin internacional.

22

Con relacin al indicador No. 2 (El GAD lidera la gestin involucrando a los actores sociales en la misma), la valoracin es menor; su rango va entre 12,50 y 37,50 sobre 50. Si bien la ley y los lineamientos para la planificacin definen que los procesos de gestin sean participativos, los GAD cumplen en menor medida esta normati-va y, en algunos casos en estos espacios no siempre est involucrada la cooperacin internacional.

Considerando los dos indicadores podemos sealar que el cumplimiento del princi-pio de Apropiacin es alto, cuyo rango va entre 50 y 87,50 sobre 100, segn se puede analizar en el Grfico No. 4. Este valor alto corresponde, como se seal, a la dinmi-ca de planificacin que los GAD llevan adelante como parte de una poltica nacional liderada por la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES).

Grfico No. 4. Medicin del principio de Apropiacin (sin la correccin por representatividad)

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00

Car

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Past

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Pich

inch

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San

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o

Zam

ora

Ch

inch

ipe

2. El GAD liderala gestin involucrando a los actores sociales en la misma.

1. El GAD cuenta con su propia estrategia de Desarrollo, articulada a los otros niveles de Gobierno y elaborada participativamente.

23

A continuacin se presentan los resultados finales, despus de aplicar el Porcentaje de representatividad (Grfico No. 5).

Grfico No. 5. Medicin del principio de Apropiacin

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00

Car

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Loja

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nti

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pax

i

A. Apropiacin

24

A continuacin se muestra una tabla que recoge la dimensin territorial en la aplica-cin del principio de Apropiacin.

Tabla No. 4. Principio de Apropiacin por rango segn provincias

Rango 28,85-41,69 41,70-54,53 54,54-67,37 67,38-80,21

Provincias

PichinchaAzuayCaar

Santo DomingoEl Oro

Santa ElenaManabPastazaOrellanaGuayas

Zamora ChinchipeLos Ros

Morona SantiagoCotopaxi

Tungurahua

Chimborazo

Esmeraldas

Galpagos

Bolvar

Napo

Sucumbos

Carchi

Imbabura

Loja

25

Mapa No. 2. Cumplimiento de los principios de la Declaracin de Pars: Apropiacin


26

4.2. Principio de Alineacin

El principio de Alineacin considera cinco indicadores:


4. La ejecucin de programas y proyectos se realiza bajo la estructura y sistemas del GAD.

5. La cooperacin ayuda a la construccin de capacidad de los GAD a travs de programas coordinados y coherentes con las estrategias de desarrollo.

6. La cooperacin utiliza los sistemas de gestin de finanzas pblicas de los GAD.7. La adquisicin de bienes y servicios es realizado por los GAD y est basada en

la mejor calidad al menor precio.

Las leyes del pas y las polticas definidas para la administracin pblica y la gestin de la cooperacin internacional orientan y facilitan el cumplimiento del principio de Alineacin; entre ellas: el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas, y la Resolucin No. 0009 del Consejo Nacional de Competencias.

El cumplimiento de los indicadores que conforman el principio de Alineacin es va-riado, en correspondencia con las diferentes modalidades de gestin de la coopera-cin internacional presentes en el pas.

Una primera modalidad encontrada es cuando la cooperacin internacional ha entregado la responsabilidad de la gestin tcnica y financiera de los proyectos a los GAD, quienes tienen la responsabilidad sobre el cumplimiento de las actividades, la administracin de los recursos y los resultados. Un segundo caso, es cuando la cooperacin internacional gestiona los proyectos asumiendo la responsabilidad de las acciones, administracin de re-cursos y resultados; en estas ocasiones hay convenios con los GAD, quienes participan en funcin de la dinmica de cada proyecto. Un tercer caso es cuando, tanto el GAD como la cooperacin internacional, comparten la responsabilidad sobre la gestin y los resultados.

Estas tres modalidades, en algunas ocasiones, co-existen en un mismo territorio. Inclusi-ve, hay casos en los cuales en un mismo GAD existen proyectos bajo diferente modalidad.

27

En el Grfico No. 6 se presentan los resultados por cada indicador del principio de Alineacin.

Con relacin al indicador No. 3 (La cooperacin alinea su flujo de ayuda a la plani-ficacin y el presupuesto de los GAD), la calificacin es media, teniendo un rango entre 5-15 sobre 20. Este rango incluye los casos en que los fondos son asignados segn la planificacin y prioridades definidas por los GAD, hasta los casos en los cuales la cooperacin internacional gestiona los recursos en base a su propia plani-ficacin y prioridades.

En cuanto al indicador No. 4 (La ejecucin de programas y proyectos se realiza bajo la estructura y sistemas del GAD), la calificacin es media-baja, teniendo un rango

Grfico No. 6. Medicin del principio de Alineacin (sin la correccin por representatividad)

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00

Pich

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das

7. La adquisicin de bienes y servicios es realizada por los GAD y est basada en la mejorcalidad al menor precio.

6. La Cooperacin utiliza lossistemas de gestin de Finanzas Pblicas de los GAD.

con las estrategias de desarrollo.

5. La cooperacin ayuda a la construccin de capacidad de los GAD a travs de programas coordinados y coherentes

programas y proyectos se4. La ejecucin de

realiza bajo la estructura y sistemas del GAD.


28

de 0 y 15 sobre 20. Este rango va desde los casos en los cuales la cooperacin interna-cional asume la responsabilidad total de la gestin, hasta aquellas situaciones en las cuales entrega los recursos para que sean ejecutados bajo los mecanismos establecidos por los GAD.

Con respecto al indicador No. 5 (La cooperacin ayuda a la construccin de capaci-dad de los GAD a travs de programas coordinados y coherentes con las estrategias de desarrollo), el resultado muestra una valoracin baja, con un rango entre 0 a 15 sobre 20. Una de las razones principales por este resultado es que pocos GAD cuen-tan con un plan de fortalecimiento de las capacidades institucionales, y en los casos en que estos existen, generalmente no son utilizados por la cooperacin interna-cional. Se registraron pocos casos en los que la cooperacin apoya en el desarrollo de capacidades, y esto se da usualmente cuando los temas estn vinculados con las actividades de sus proyectos.

Con respecto al indicador No. 6 (La cooperacin utiliza los sistemas de gestin de finanzas pblicas de los GAD), la valoracin es media, con un rango entre 5-15 sobre 20. Este rango se aplica en aquellos casos en los cuales los fondos son administrados directamente por los GAD.

El indicador No. 7 (La adquisicin de bienes y servicios es realizado por los GAD y est basada en la mejor calidad al menor precio), tiene la mayor calificacin de los cin-co indicadores que constituyen el principio de Alineacin, con un promedio de 15,6, en un rango de 5 a 20 sobre 20. Esta valoracin alta se da por cuanto la cooperacin internacional mayoritariamente realiza sus aportes sin condicionar las adquisiciones o contrataciones de bienes y servicios.

En resumen, se puede sealar que el principio de Alineacin tiene una calificacin media, con un rango entre 30 y 70 sobre 100, que representa una diversidad de casos, lo cual pudo ser observado en el Grfico No. 6.


29

Grfico No. 7. Medicin del principio de Alineacin

0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00

100,00

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Loja

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Pich

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Ca

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ab

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llan

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Gu

ayas

B. Alineacin

Tabla No. 5. Principio de Alineacin por rango segn provincias

Rango 15,97-25,73 25,74-35,48 35,49-45,24 45,25-55,00

Provincias

Santo DomingoPastaza

Santa ElenaZamora Chinchipe

EsmeraldasCaar

CotopaxiMorona Santiago

ManabOrellanaGuayas

El Oro

Azuay

Bolvar

Napo

Chimborazo

Los Ros

Pichincha

Tungurahua

Sucumbos

Carchi

Galpagos

Loja

Imbabura

30

Mapa No. 3. Cumplimiento de los principios de la Declaracin de Pars: Alineacin


31

4.3. Principio de Armonizacin

El principio de Armonizacin considera cuatro indicadores:


9. La cooperacin que opera en un mismo sector/territorio realiza evaluaciones conjuntas o delegadas.

10. La cooperacin presente en un mismo territorio gestiona conjuntamente/de-lega la ejecucin de programas y proyectos.


El principio de Armonizacin debe responder a una dinmica en la cual los GAD impulsan en el territorio acciones para promover, implementar y liderar espacios de articulacin con y entre la cooperacin internacional, con el fin de establecer un tra-bajo conjunto, acordar acciones y compartir responsabilidades.

Los cuatro indicadores que conforman el principio tienen una calificacin media. En general, se puede sealar que los esfuerzos para la coordinacin entre la cooperacin se dirigen a generar acuerdos con relacin a temas, lineamientos o enfoques de traba-jo compartidos y, en algunos casos, a considerar la especializacin o valor aadido que pueda tener cada agencia de cooperacin.

El rango en los cuatro indicadores es similar: oscila entre 0 y 25 sobre 25. Como se puede apreciar en el Grfico No. 8, en la mayora de provincias la situacin es media; solo algunos casos se hallan en los extremos. Con mayor calificacin se destacan aque-llas provincias que tienen procesos de coordinacin y articulacin con la cooperacin liderados desde los GAD provinciales.

32

Grfico No. 8. Medicin del principio de Armonizacin (sin la correccin por representatividad)

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00 C

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Ore

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a Pi

chin

cha

San

to D

om

ing

o

Man

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Past

aza

Zam

ora

Ch

inch

ipe


10. La cooperacin presente en un mismo territorio gestiona conjuntamente/delega la ejecucin de programas y proyectos.

9. La cooperacin que opera en un mismo sector/territorio realiza evaluaciones conjuntas o delegadas.


33


Grfico No. 9. Medicin del principio de Armonizacin

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00

Car

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Sucu

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Esm

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ora

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Pich

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a A

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San

tiag

o

Gu

ayas

M

anab

Z

amo

ra C

hin

chip

e Pa

staz

a

C. Armonizacin

34

A continuacin, en la Tabla No. 6, se presenta el cumplimiento del principio de Armo-nizacin por rango, despus de la aplicacin del Porcentaje de representatividad.

Tabla No. 6. Principio de Armonizacin por rango segn provincias

Rango 12,50-26,56 26,57-40,63 40,64-54,69 54,70-68,75

Provincias

Orellana

Los Ros

Cotopaxi

Morona Santiago

Guayas

Manab

Zamora Chinchipe

Pastaza

EsmeraldasGalpagos

LojaNapo

ChimborazoPichincha

AzuayBolvarCaar

Santo DomingoSanta Elena

El Oro

Imbabura

Sucumbos

Tungurahua

Carchi

35

Mapa No. 4. Cumplimiento de los principios de la Declaracin de Pars: Armonizacin


36

13 Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.

4.4. Principio de Gestin orientada a resultados

El principio de Gestin orientada a resultados considera un indicador:

12. El GAD cuenta con un sistema de evaluacin para el cumplimiento del PDOT13 y el aporte de la cooperacin internacional a este.

Este principio (Gestin orientada a resultados) se sustenta en la identificacin de los cambios que se han logrado en el territorio como fruto del esfuerzo conjunto entre los actores que intervienen. Si bien este es el propsito de toda intervencin, el resul-tado de la medicin de este principio es bajo, al tener un rango entre 0 y 62,5 sobre 100; y, como se puede observar en el Grfico No. 10, se presentan diferentes situacio-nes en el territorio.

Por un lado, se deben reconocer algunos ejemplos especficos que han dado pasos sig-nificativos para evaluar los resultados del trabajo conjunto en funcin del desarrollo territorial; y, por otro lado, se podran sealar algunas razones para una calificacin baja del principio:

a) Existe una prctica de evaluar los resultados especficos de los proyectos en eje-cucin, sin analizar su aporte a los objetivos territoriales;

b) los esfuerzos institucionales se concentran en la planificacin del desarrollo en el territorio, ms no en el monitoreo y evaluacin de los resultados que se alcanzan como fruto de la gestin conjunta;

c) en algunos casos la evaluacin est relacionada con el anlisis del gasto finan-ciero, por ende, se limita a garantizar la ejecucin del presupuesto anual; y

d) no se han definido lineamientos ni metodologas para el monitoreo y evaluacin.

37

Grfico No. 10. Medicin del principio de Gestin orientada a resultados (sin la correccin por representatividad)

Despus de la aplicacin del Porcentaje de representatividad, los resultados nos per-miten tener una mejor visualizacin de la realidad territorial (ver Grfico No. 11).

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00 Im

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Co

top

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N

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Z

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chip

e G

alp

ago

s Lo

s R

os

12. El GAD cuenta con un sistema de evaluacin para el cumplimiento del PDOT y el aporte de la cooperacin internacional a este.

38

Grfico No. 11. Medicin del principio de Gestin orientada a resultados

Tabla No. 7. Principio de Gestin orientada a resultados por rango, segn provincias

Rango 0-13,02 13,03-26,04 26,05-39,06 39,07-52,08

Provincias

PastazaOrellana

CaarNapo

GuayasCotopaxi

Zamora ChinchipeGalpagos

Los Ros

Santa ElenaSucumbos

AzuayBolvarManab

Santo DomingoPichincha

Morona SantiagoChimborazoEsmeraldas

El Oro

Tungurahua

Loja

Imbabura

Carchi

En la Tabla No. 7 se visualiza el cumplimiento del principio de Gestin orientada a resultados por rango y segn provincias.

0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00

100,00

Imb

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Sucu

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Bolv

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Sant

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Chi

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o

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Ca

ar

Nap

o

Gua

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Cot

opax

i

Zam

ora

Chi

nchi

pe

Gal

pag

os

Los

Ros


39

Mapa No. 5. Cumplimiento de los principios de la Declaracin de Pars: Gestin orientada a resultados


40

4.5. Principio de Mutua responsabilidad

El principio de Mutua responsabilidad considera tres indicadores:



15. Los GAD evalan conjuntamente con la cooperacin el cumplimiento de los compromisos.

La legislacin ecuatoriana define los mecanismos que contribuyen al cumplimiento del principio de Mutua responsabilidad sobre la gestin del desarrollo territorial y sus resultados. Para ello se ha definido una normativa que garantiza la participacin de los actores sociales en diferentes momentos (Ley Orgnica de Participacin Ciudadana).

Con relacin al cumplimiento del indicador 13 (Los GAD cuentan e implementan espacios de participacin de los actores sociales para la gestin del desarrollo), se pue-de sealar una valoracin media baja, que va en un rango de 6,25 a 25 sobre 33. Los GAD, en cumplimiento de la anteriormente mencionada ley, han generado espacios para la participacin ciudadana; en estos espacios se da la participacin de algunos actores sociales, pero su funcionamiento es limitado a ciertos momentos y en funcin de ciertos temas especficos, mas no en relacin a la gestin territorial en su conjunto.

En cuanto al cumplimiento del indicador 14 (Los GAD reciben informacin oportu-na sobre los aportes de la cooperacin, la cual es incluida en el informe de gestin), su cumplimiento es medio (rango entre 12,50 y 33 sobre 33), en la medida que las agencias de cooperacin en algunos casos entregan la informacin relacionada espec-ficamente a los aportes realizados a travs de sus proyectos. Esta informacin es usada de forma diferenciada por los GAD y sus autoridades. En algunas ocasiones, en la rendicin de cuentas que se realiza anualmente, se socializa la informacin sobre los aportes financieros de la cooperacin; pero en otros no se hace.

La calificacin del cumplimiento del indicador 15 (Los GAD evalan conjuntamente con la cooperacin el cumplimiento de los compromisos) es baja, con un rango entre

41

0 y 18,75 sobre 33. Como se sealaba al analizar el principio de Gestin orientada a resultados, en el territorio no hay una prctica de evaluar los resultados de la gestin en funcin del desarrollo territorial. Generalmente se realiza una evaluacin de los resultados de cada proyecto, pero no de los acuerdos entre las partes, de los logros que se han obtenido como resultado de la alianza y de su incidencia en el desarrollo del territorio. Los resultados pueden ser visualizados en el Grfico No. 12.

Grfico No. 12. Medicin del principio de Mutua responsabilidad (sin la correccin por representatividad)

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00

Car

chi

Loja

Sucu

mb

os

El O

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Imb

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Mo

ron

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nti

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llan

a 15. Los GAD evalan conjuntamente conla cooperacin el cumplimiento de los compromisos.



Despus de aplicar el Porcentaje de representatividad a los resultados, se obtienen los si-guientes valores finales para el principio de Mutua responsabilidad (ver Grfico No. 13).

42

Grfico No. 13. Medicin del principio de Mutua responsabilidad

En la Tabla No. 8 se muestra el cumplimiento del principio de Mutua responsabili-dad por rangos, con el enfoque territorial.

Tabla No. 8. Principio de Mutua responsabilidad por rango, segn provincias

Rango 12,50-25,56 26,57-40,63 40,64-54,69 54,70-68,75

Provincias

Morona Santiago

Cotopaxi

Santa Elena

Pastaza

Los Ros

Manab

Guayas

Orellana

TungurahuaAzuayCaar

ChimborazoEl Oro

EsmeraldasPichincha

Santo DomingoGalpagos

NapoBolvar

Zamora Chinchipe

Imbabura

Carchi

Loja

Sucumbos

0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00

100,00

Car

chi

Loja

Sucu

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Los

Ros

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Gua

yas

Ore

llan

a


43

Mapa No. 6. Cumplimiento de los principios de la Declaracin de Pars: Mutua responsabilidad


44

4.6. Medicin de la eficacia de la cooperacin al desarrollo a nivel local

La medicin de los principios de la eficacia de la cooperacin a nivel territorial pre-senta resultados variables entre cada uno de ellos (ver Grfico No. 14).

Grfico No. 14. Medicin de la eficacia de la cooperacin a nivel local

14,06

10, 00

10,31

6,30

10,42

- 2,000 4,000 6,000 8,000

10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 20,000

A. Apropiacin

B. Alineacin

C. Armonizacin D. Gestin orientada

a resultados


Medicin de la eficacia

El principio de Apropiacin tiene una valoracin mayor a los otros principios (14,06 sobre 20), en gran medida se debe a que los GAD han asumido su liderazgo sobre el desarrollo territorial al contar con una planificacin que orienta la gestin. En estos procesos se evidencian esfuerzos significativos para involucrar a los diferentes actores sociales y una articulacin con otros niveles de gobierno. Es importante sealar que la legislacin y polticas definidas desde el Gobierno nacional contribuyen de manera significativa al cumplimiento de este principio; adems del rol de la SENPLADES para definir polticas e instrumentos que aportan en esta dinmica. Y tambin hay

45

que reconocer en algunos casos el apoyo de las agencias de cooperacin para estos pro-psitos. Sin embargo, an se evidencia la necesidad de mejorar y fortalecer, en terri-torios especficos, el liderazgo de los GAD para la planificacin y la gestin territorial.

El principio de Alineacin tiene una valoracin media (10 sobre 20), la cual responde, en parte, al hecho de la utilizacin de los actores de cooperacin internacional presen-tes en el territorio de la planificacin, priorizacin y los lineamientos definidos por los GAD. En la gestin de los recursos financieros, tambin se encuentran diferentes lgicas: desde una situacin en donde los GAD asumen toda la responsabilidad de la administracin hasta casos en los cuales los recursos son manejados totalmente por la cooperacin internacional; y, como se seal anteriormente, en un mismo territorio, los GAD presentan diferentes formas de gestin.

En este sentido, se evidencia la necesidad de impulsar acciones para que los GAD, en cumplimiento de su competencia, definan polticas y mecanismos para la articulacin y trabajo coordinado con la cooperacin internacional presente en el territorio; y una mayor utilizacin y reconocimiento por parte de las agencias de cooperacin de las capacidades, mecanismos e instrumentos de gestin que tienen los GAD.

El principio de Armonizacin tambin alcanza un valor medio (10,31 sobre 20), lo cual reconoce diferentes esfuerzos y realidades:

n La articulacin de la cooperacin que responde a una dinmica generada desde el GAD.

n El esfuerzo de algunos agentes de cooperacin internacional para articularse entre s, en cuanto comparten temas y enfoques de trabajo similares.

n Existen casos de cooperacin internacional que trabaja sola, segn sus propios objetivos y planificacin.

n El principio de Armonizacin debera considerar el involucramiento de las di-ferentes instancias nacionales que estn presentes en el territorio, con ejecu-cin de actividades directas.

Es importante sealar que la armonizacin de la cooperacin se da en la medida en que los GAD asumen el liderazgo, definen y convocan a un trabajo conjunto con la

46

cooperacin para articular las acciones y simplificar el trabajo de todos; y es esta una de las tareas que deben ser trabajadas con fuerza a nivel territorial.

El principio de Gestin orientada a resultados tiene una calificacin baja (6,30 sobre 20) y es el valor de medicin menor de los cinco principios. Esto responde a una prc-tica limitada en el monitoreo y evaluacin de forma participativa de la planificacin y los resultados de desarrollo. Generalmente se evalan proyectos ejecutados por la cooperacin, cuyo resultados son usados internamente. Adems, se requerira definir polticas, lineamientos e instrumentos que orienten una prctica sistemtica y peridi-ca para medir y difundir los resultados de desarrollo.

El principio de Mutua responsabilidad tiene una calificacin media (10,42 sobre 20). La legislacin ecuatoriana facilita el cumplimiento de este principio a travs de la definicin de diferentes mecanismos para facilitar la participacin de los ac-tores sociales en la gestin pblica (ciudadana, universidades, sector privado, entre otros). Sin embargo, estos se limitan a ciertos eventos como la rendicin de cuentas, un ejercicio en donde la autoridad da explicaciones de las obras ejecutadas y el presupuesto invertido en las mismas; y en ocasiones las autoridades no reconocen el aporte de la cooperacin dentro de sus informes. Tambin se debe sealar, que los GAD reciben informacin nicamente de los proyectos que se ejecutan bajo su responsabilidad, sobre otros proyectos no hay informacin proporcionada por la cooperacin. Finalmente, es limitada la prctica para evaluar, si bien se realiza la evaluacin de los proyectos, mas no sobre los acuerdos entre las partes, y los resulta-dos de este trabajo conjunto.

A continuacin en el Grfico No. 15 se pueden observar los resultados de la medi-cin de los principios de la eficacia de la cooperacin al desarrollo por provincia. Se debe reconocer que el trabajo impulsado en algunos territorios por las autoridades locales, conjuntamente con la cooperacin durante algunos aos, ha permitido re-sultados importantes para cambiar las relaciones entre los GAD y la cooperacin internacional.

47

Grfico No. 15. Medicin de la eficacia de la cooperacin a nivel local por provincias (sin la correccin por representatividad)

Al combinar la medicin de los 5 principios, se obtiene un ndice de eficacia de la co-operacin. Los resultados finales de la medicin de la eficacia de la cooperacin por provincia, despus de aplicar el Porcentaje de representatividad, son los que aparecen a continuacin (Grfico No. 16):

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

90,000

100,000 Tu

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pag

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s

Past

aza

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eral

das

Nap

o

Ore

llan

a

Zam

ora

Ch

inch

ipe



C. Armonizacin

B. Alineacin

A. Apropiacin

48

Grfico No. 16. Medicin de la eficacia de la cooperacin a nivel local por provincias

Se puede evidenciar que, en ciertos territorios, existen experiencias importantes de gestin con la cooperacin internacional que tienen resultados positivos, por lo cual sera necesario compartir estas experiencias hacia los otros GAD que integran la pro-vincia. Como parte de lo anterior, se registraron experiencias especficas que a travs de la articulacin y complementariedad de actores estn aportando a la eficacia de la cooperacin en los territorios.

A continuacin se presenta la Tabla No. 9, en donde se pueden observar los rangos de la eficacia de la cooperacin al desarrollo, por provincias.

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00 C

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uay

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Eficacia de la Cooperacin / territorial

49

Tabla No. 9. Eficacia de la cooperacin al desarrollo por rango, segn provincias

Rango 17,83-29,01 29,02-40,20 40,21-51,38 51,39-62,56

Provincias

Santo DomingoEl OroCaar

Santa ElenaMorona Santiago

ManabCotopaxiPastaza

Zamora ChinchipeLos RosOrellanaGuayas

Galpagos

Pichincha

Chimborazo

Esmeraldas

Azuay

Bolvar

Napo

Loja

Sucumbos

Tungurahua

Carchi

Imbabura

5050

Mapa No. 7. Cumplimiento de los principios de la Declaracin de Pars: Eficacia de la cooperacin


5151

14 La numeracin correspondiente a las 9 preguntas sobre equidad de gnero est determinada por el orden y lugar que ocupan en la Ficha de Medicin de la Eficacia de la Cooperacin al Desarrollo a Nivel Local (Ficha 2).

4.7. Resultados sobre equidad de gnero

La medicin de la eficacia incluy 9 preguntas relacionadas con el enfoque de equi-dad de gnero. Estas preguntas fueron incorporadas en cada uno de los principios (ver Ficha 2 en Anexo No. 2), por lo que, tanto los resultados presentados anterior-mente de cada uno de los 5 principios, como el de Eficacia de la cooperacin a nivel territorial, ya incorporan este enfoque. No obstante, se presentan los resultados espe-cficos de estas preguntas para dar una visin del estado del enfoque de gnero en la gestin de la cooperacin internacional a nivel local (Anexo 7).

Las 9 preguntas en cuestin relacionadas con el enfoque sobre equidad de gnero fueron:14

1.3. En el PDOT se han incorporado polticas especficas para promover la equi-dad de gnero?

2.2. Se han definido y funcionan espacios especficos para la participacin de orga-nizaciones y/o grupos de mujeres?

3.2. La cooperacin internacional asigna recursos para la implementacin de pro-gramas y proyectos relacionados a la equidad de gnero?

5.1. El GAD tiene un plan de fortalecimiento de capacidades con enfoque de gne-ro para la gestin institucional?

8.4. Hay acuerdos y acciones conjuntas en la cooperacin internacional para pro-mover el enfoque de equidad de gnero?

12.3. Se realiza el monitoreo y la evaluacin del cumplimiento de las polticas rela-cionadas al enfoque de equidad de gnero con la participacin de las organiza-ciones y/o grupos de mujeres?

13.3. Las organizaciones y grupos de mujeres han recibido apoyo por parte de la co-operacin internacional para el desarrollo de oportunidades y capacidades para la exigibilidad de los compromisos asumidos por los gobiernos sobre equidad de gnero?

14.1. Existe informacin sistematizada y actualizada sobre los aportes de la coopera-cin en el territorio, desagregada por gnero?

14.4. Los informes de gestin dan cuenta de forma desagregada sobre el cumpli-miento de polticas y acciones relacionadas a equidad de gnero?

52

Se evidencia un cumplimiento medio de las acciones que contribuyen al enfoque de equidad de gnero. Una de las razones principales para este resultado se considera el hecho de que el pas ha definido polticas que garantizan que ciertos enfoques sean considerados por los GAD en su planificacin y gestin: edad, tnico-cultural, grupos vulnerables, gnero. En las provincias con los mayores resultados de Equidad de gne-ro tiene relevancia la presencia de proyectos especficos en el tema, auspiciados por la cooperacin internacional.

Los GAD consideran la definicin de algunas polticas en sus planes de desarrollo (2,1 sobre 4) y definen espacios para la participacin de mujeres y organizaciones de mujeres dentro de las acciones que lleva la institucin (1,9 sobre 4). Sin embargo, es-tos valores son menores con respecto a planes de fortalecimiento de capacidades con enfoque de equidad de gnero y acuerdos/acciones conjuntas entre la cooperacin internacional (1,2 sobre 4). Finalmente, es mnimo el monitoreo/evaluacin, la ges-tin de informacin y la rendicin de cuentas sobre el cumplimiento de las polticas relacionadas a equidad de gnero (0,7 sobre 4). (Ver Grfico No. 17).

53

Grfico No. 17. Valor promedio obtenido a nivel provincial

2,1 1,9

1,5

1,2 1,2

0,7

1,4

0,6 0,7

-

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

1.3.

Def

inic

in

de

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2.2.

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Cumplimiento (Promedio)

54

Como se aprecia en el Grfico No. 18, en cuanto a los resultados por provincia, se pue-den sealar tres rangos. El primero, con mayor valoracin (rango entre 17,34 y 21,55), incluye a Carchi, Sucumbos, Imbabura y Tungurahua. En el grupo intermedio (rango entre 13,12 y 17,33), agrupa a las provincias de Santa Elena, Loja, Santo Domingo, Pi-chincha, Azuay, Manab, Chimborazo, Guayas, Morona Santiago, Esmeraldas, Orella-na, Caar y Bolvar. Las provincias con menor valoracin son: Cotopaxi, El Oro, Pasta-za, Zamora Chinchipe, Napo, Galpagos y Los Ros (rango entre 13,12 y 17,33).

Grfico No. 18. Respuestas con relacin a la equidad de gnero por provincias

1,00

6,00

11,00

16,00

21,00

26,00

31,00

36,00

Car

chi

Sucu

mb

os

Imb

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Tun

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San

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top

axi

El O

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Nap

o

Gal

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os

Los

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s

14.4. Los informes de gestin dan cuenta de forma desagregada sobre el cumplimiento de polticas y acciones relacionadas a equidad de gnero?

14.1. Existe informacin sistematizada y actualizada sobre los aportes de la cooperacin en el territorio, desagregada por gnero?

13.3. Las organizaciones y grupos de mujeres han recibido apoyo por parte de la cooperacin internacional para el desarrollo de oportunidades y capacidades para la exigibilidad de los compromisos asumidos por los gobiernos sobre equidad de gnero?

12.3. Se realiza el monitoreo y la evaluacin del cumplimiento de las polticas relacionadas al enfoque de equidad de gnero con la participacin de las organizaciones y/o grupos de mujeres?

8.4. Hay acuerdos y acciones conjuntas en la cooperacin internacional para promover el enfoque de equidad de gnero?

5.1. El GAD tiene un plan de fortalecimiento de capacidades con enfoque de gnero para la gestin institucional?

3.2. La cooperacin internacional asigna recursos para la implementacin de programas y proyectos relacionados a la equidad de gnero?

2.2. Se han definido y funcionan espacios especficos para la participacin de organizaciones y/o grupos de mujeres?

1.3. En el PDOT se han incorporado polticas especficas para promover la equidad de gnero?

55

5. Conclusiones

La aplicacin en todas las provincias de Ecuador de la herramienta para la medicin de la eficacia de la cooperacin al desarrollo a nivel local ha proporcionado informacin y aprendizajes sobre una realidad compleja y diversa como es la gestin de la coopera-cin internacional a nivel territorial y su vinculacin con los procesos de desarrollo.

El anlisis de esta informacin permite poner a consideracin las siguientes conclusiones:

Sobre la herramienta de medicin de la eficacia de la cooperacin al desarrollo a nivel local:

n Si bien en esta primera experiencia la herramienta fue aplicada con el apoyo tcnico de facilitadores, es posible por la sencillez de las dos fichas que com-ponen la herramienta de medicin que los GAD puedan auto-aplicarla y as establecer un proceso sistemtico de monitoreo de sus capacidades de gestin de la cooperacin y del estado de la eficacia de la cooperacin al desarrollo en su territorio. Para esto pudiera organizarse un proceso de transferencia de co-nocimientos de la SETECI, los gremios de GAD y el Programa ART/PNUD a los Gobiernos Autnomos Descentralizados.

n El proceso de aplicacin de la herramienta constituye una oportunidad de con-tribuir al fortalecimiento de capacidades institucionales para la gestin de la co-operacin internacional; puesto que permite una reflexin sobre las implicacio-nes de la gestin descentralizada de la cooperacin internacional, as como las posibilidades que abre la aplicacin de los principios de Eficacia a nivel local para el fortalecimiento del liderazgo de los GAD. Esta reflexin podra conver-tirse en un ejercicio permanente, impulsado por los gremios, la SENPLADES y la SETECI.

n En este primer estudio se aplic la totalidad de la herramienta solo a los GAD con alguna experiencia en la gestin de la cooperacin, y a los actores de la socie-dad civil y la cooperacin internacional vinculados directamente a procesos loca-les. Para futuras aplicaciones se debe considerar un enfoque metodolgico que integre a los actores que en esta ocasin no fue posible aplicarles las dos fichas, y as lograr un porcentaje de representatividad ms alto en el caso de la Ficha 2.

56

n Para futuras aplicaciones se puede valorar enriquecer la herramienta con la presentacin de evidencias, adems de las respuestas a las dos fichas.

Sobre el aporte de esta medicin al proceso de descentralizacin de la gestin de la cooperacin:

n Por los resultados que arroja la aplicacin de esta herramienta y al integrar en la misma los contenidos y enfoques tanto de la legislacin ecuatoriana como de los acuerdos internacionales sobre eficacia de la cooperacin, se puede consi-derar la misma como base para la construccin de estndares nacionales para el ejercicio de la competencia de la gestin descentralizada de la cooperacin internacional e indicadores de este proceso de descentralizacin.

n La realidad de aplicacin de la herramienta demostr que, en muchos de los casos, la responsabilidad de gestin de la cooperacin es asumida por personal tcnico con preparacin en otras reas, poca experiencia en cooperacin y sin dedicacin completa a estas funciones. As mismo se evidenci que el ejercicio de esta competencia es considerado (en muchas ocasiones) como responsabi-lidad solamente de la unidad o direccin correspondiente; sin involucrar al resto de la institucionalidad del GAD y a la propia autoridad local. A partir de estos desafos en la capacidad institucional para la gestin de la competencia, se podran implementar acciones de fortalecimiento, considerando: el desa-rrollo de capacidades, mecanismos y modelos de gestin, estructura flexible y adaptable a las diferentes realidades territoriales y un presupuesto especfico en el Plan Operativo Anual. La reciente aprobacin del Plan de Fortalecimien-to Institucional por el Consejo Nacional de Competencias puede aportar en este sentido.

n La informacin obtenida en esta aplicacin puede contribuir a la lnea de base sobre la gestin descentralizada de la cooperacin internacional. Los re-sultados, tanto nacionales como provinciales, pueden propiciar espacios de re-flexin y anlisis en cada provincia con todos los actores involucrados, y as mejorar la gestin de la cooperacin y el fortalecimiento de sus capacidades.

n En el ejercicio de medicin de la eficacia de la cooperacin se constat que an prevalece la idea (en muchos territorios) de la visin de la cooperacin internacional nicamente como fuente de recursos econmicos. Es necesario

57

propiciar procesos de sensibilizacin, informacin y reflexin donde se pueda compartir una visin ms integral de la cooperacin como aliada para el desa-rrollo territorial; donde las dimensiones de intercambio tcnico y desarrollo de capacidades ocupen un rol principal, y se puedan tambin incorporar las potencialidades de los territorios en el mbito de la Cooperacin Sur-Sur.

n En la mayor parte de los territorios, los GAD limitan el alcance de la gestin de la cooperacin internacional a los proyectos especficos que el propio GAD est implementando, dejando de considerar al resto de la cooperacin que est presente en su demarcacin poltico-administrativa. Para ejercer un verdadero liderazgo en la gestin territorial, los GAD deben establecer mecanismos que les permitan conocer y articular las iniciativas de cooperacin internacional a las prioridades de desarrollo local, independientemente de que sean los imple-mentadores o no de esa cooperacin.

n Todava se evidencia una limitada existencia de polticas, lineamientos y direc-trices para la gestin de la cooperacin internacional a nivel territorial, que per-mitan que la cooperacin acte a partir de la demanda local y no de su oferta. Esta es una de las tareas fundamentales que podran impulsar los GAD.

n El ejercicio de la competencia de gestin de la cooperacin internacional con-sidera como clave el manejo de la informacin. Sin embargo, esta es una de las lneas que necesita mayor atencin an por parte de los GAD, pues la mayora no cuenta con informacin sobre la cooperacin presente en el territorio, sobre sus acciones y los resultados de su intervencin. Inclusive, en algunos casos, no acceden a la informacin generada y puesta a disposicin por la SETECI o los gremios. Sera conveniente promover acciones especficas para acceder y usar la informacin disponible a nivel nacional, y posteriormente la generacin y administracin de la informacin especfica de la cooperacin en el territorio.

n Considerando el carcter complementario de los recursos de la cooperacin, y adems su reduccin actual, se puso de manifiesto la necesidad de incorporar los mecanismos de gestin de la cooperacin al marco ms integral de la ges-tin territorial. Podra tambin considerarse la integracin de la gestin tradi-cional de la cooperacin con una visin ms amplia de internacionalizacin y promocin del territorio.

n Dentro de un mismo territorio (por ejemplo: una provincia) se constat la ne-cesidad de mecanismos que articulen a los diferentes niveles de gobierno, a

58

la sociedad civil y a la cooperacin internacional. Estos mecanismos pueden contribuir a formas de gestin de la cooperacin ms eficientes, concertadas y que prioricen el enfoque territorial frente a demandas puntuales instituciona-les que compitan entre s.

Sobre el aporte de esta medicin de la eficacia de la cooperacin al desarrollo a nivel local:

n En la medicin se puso en evidencia que Ecuador cuenta con polticas y un marco legal que favorecen la gestin de los GAD y la aplicacin de los princi-pios de eficacia de la cooperacin al desarrollo a nivel local; el seguimiento y fortalecimiento de su aplicacin repercutir en niveles ms altos de la medicin de los principios.

n La implementacin del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Par-ticipativa en todos los niveles es uno de los elementos que contribuyen de ma-nera directa a la eficacia, y que tiene un reflejo positivo en los resultados de la medicin de varios principios. Al convertirse la planificacin nacional y local en la gua orientadora de todas las acciones de desarrollo, se logran resultados elevados en el principio de Apropiacin.

n En el proceso de aplicacin de la herramienta se pudo comprobar que hay des-conocimiento previo por parte de los actores territoriales de los principios de eficacia de la cooperacin, pero al conocerlos, en general se despert un gran inters y se visualiz su potencial para el posicionamiento de los GAD, tanto con la cooperacin como en su rol de lide

2013 art_medición de la eficacia de la cooperación a nivel local_2

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