(FRQRPtDGHO6HFWRU3~EOLFR,,&XUVR

7(0$,038(6726

17(0$,038(6726

27(0$,038(6726

3factura fiscal que debe asumir cada contribuyente depende precisamente de los beneficios que lereporta la actividad del Estado. La dificultad ms evidente para aplicar este principio es que enmuchos casos resulta difcil conocer o medir cul es el grado de satisfaccin individual que losservicios pblicos ofrecen. Esto es debido a que el Estado ofrece un buen nmero de bienespblicos (bienes no rivales y sin posibilidad de exclusin) que, como se vio en Sector Pblico I,hace que la revelacin de las preferencias verdaderas sea muy difcil. Al aplicar el principio delbeneficio, el que saca ms provecho de la defensa, de la no contaminacin del aire, de los paisajescuidados, debera pagar ms que los dems por el disfrute de esas prestaciones. Sin embargo, resultaevidente la dificultad en medir el grado de satisfaccin y de disposicin a pagar de cada ciudadanocon respecto a este tipo de bienes. Este fenmeno puede incitar a los contribuyentes potenciales aafirmar que sus preferencias por los bienes pblicos son inferiores a los reales (para pagar menosimpuestos), lo que abocara a una provisin de servicios pblicos inferior a la ptima.

Este principio lleva a que se pague en funcin del uso de los servicios pblicos. Sin embargo enalgunos casos, para ciertos bienes pblicos la tarificacin ptima aconseja fijar un precio cero (parabienes pblicos excluibles pero no rivales mientras no se alcance el punto de congestin como, porejemplo, un tnel o una autopista). Por lo tanto, este principio llevara a una solucin que no eseficiente del punto de vista de la asignacin de los recursos. A pesar de que la aplicacin delprincipio del beneficio genera una solucin ineficiente cuando financia bienes pblicos impuroscomo los que hemos mencionado, suele escogerse como va de financiacin para muchos de estosbienes (peajes de autopistas, polideportivos pblicos). Se considera entonces que es ms justo queeste tipo de bienes sea financiado por sus usuarios, a pesar de que genere costes de eficiencia (Costaet al 2003).

A pesar de las serias limitaciones que plantea la adopcin del principio de beneficio como criteriode reparticin de la carga fiscal, cabe sealar que parece aplicarse claramente a algunos serviciospblicos que presentan caractersticas de bienes privados: provisin de monopolios naturales,prestaciones comerciales.

Sin embargo, no parece ser tampoco la frmula de financiacin de otros prestaciones pblicas concaractersticas de bienes privados tan relevantes como la sanidad y la educacin pblica. Siendoservicios de consumo rival y excluible, podran ser producidos ms eficientemente si se rigieran porlas fuerzas del mercado. Si el Estado decide asumir su control a pesar de todo, la principal raznestriba en su inters en utilizarlos como instrumentos de poltica redistributiva, para asegurar elacceso de todos a estos servicios fundamentales, independientemente del nivel de renta. Entonces, si

4se decidiera financiar tanto la educacin como la sanidad segn el principio del beneficio, lacapacidad redistributiva de estas prestaciones desaparecera, y con ella el inters de la intervencindel Sector Pblico en estos mbitos.

Tampoco parece razonable acudir al principio del beneficio para financiar bienes preferentes. Losbienes preferentes son aquellos que se considera que son demandados en un nivel inferior alsocialmente deseable. Para favorecer su consumo, el Estado los subvenciona o los ofrece a unprecio inferior al coste de produccin. Carecera por tanto de sentido que el Estado produzca bienespreferentes si obliga a que cada usuario pague el precio equivalente al beneficio que reporta.

En cuanto a los efectos de la aplicacin del principio del beneficio sobre la distribucin de la cargafiscal, generar una imposicin regresiva si se verifica que los individuos de rentas bajas y mediasreciben proporcionalmente ms servicio pblicos que los individuos de rentas altas.

2.1.2 Principio de la capacidad de pago.

Segn el principio de la capacidad de pago, se considera justo que la carga de los servicios pblicosse distribuye en funcin de la capacidad econmica de cada individuo: el que tiene mayor podereconmico debe pagar ms. La posicin econmica se mide en funcin de la renta personal:ingresos econmicos (netos, tras deducir los gastos necesarios a su consecucin). En la prctica, lafinanciacin del gasto en funcin de la renta de los contribuyentes es el criterio determinante entodos los sistemas fiscales, y orienta la mayora de los impuestos.

Problemas que plantea la aplicacin de este principio. Gravar en funcin de la renta de cada uno nopermite distinguir la manera como la ganan los distintos agentes. Puede que sea ms costosoobtener una fuente de renta que otras. Adems, puesto que la renta obtenida depende del trabajorealizado, se har pagar ms al que trabaja ms. Se hace pagar menos a alguien que, al trabajarmenos, gana menos. Puede suceder que el agente econmico tome esa decisin porque prefiere elocio al trabajo, o porque tiene menos obligaciones que le motiven para trabajar (sin hijos que sacaradelante, por ejemplo). Finalmente, en algunos casos se hace muy difcil cuantificar y/o controlar elnivel de renta de ciertos individuos (agricultores, trabajo domstico, empresarios, autnomos).

La aplicacin del principio de la capacidad de pago da lugar a un sistema fiscal proporcional,porque todos los contribuyentes pagan una misma proporcin de su renta en impuestos.

2.1.3 El principio de utilidad.

5El principio de utilidad trata de solventar el problema que se ha planteado con el anterior principio,reemplazando el nivel de renta por el nivel de utilidad. Segn este principio, lo razonable esimponer a cada individuo en funcin de su bienestar individual. Sobre la base de este principio sepueden establecer varias reglas.

a) La regla del sacrificio total igual: cada individuo debe renunciar a la misma cantidad de utilidadpara financiar el gasto pblico (independientemente de la cantidad total de utilidad de quedisponga). Bajo esta regla los contribuyentes deben perder el mismo nivel de bienestar en trminosabsolutos.

b) Regla de la utilidad proporcional igual: que todos los contribuyentes cedan la misma proporcinde utilidad personal.

Si bien el principio de utilidad puede solventar algn problema terico, crea otros adicionales, porlo difcil o imposible que es el dar medidas de utilidad, y hacer que se pueda comparar la de variosindividuos. De todos modos, permite dar una justificacin terica a la adopcin de sistemas fiscalesprogresivos, si se acude a la regla del sacrificio proporcional igual y se asume que la utilidadmarginal de la renta es decreciente.

2.1.4 Principio del consumo.

Se propone segn este principio que sobre el total de la renta ganada, se excluya la parte que va aser ahorrada, para gravar solamente la fraccin de la renta que se consume. El argumento que seutiliza para defender este principio es que con ello se impone lo que el individuo saca de provechode la sociedad, que es lo que consume, en vez de gravar lo que aporta (la renta). A largo plazo, unimpuesto basado en ese principio grava igual a dos personas con el mismo potencial de consumo.En cambio, con un impuesto sobre la renta, dos individuos con la misma capacidad potencial deconsumo acabarn pagando distintos niveles de impuestos en funcin de su decisin de ahorro.

Esta propuesta ha sido atacada por varios motivos. En primer lugar, se puede considerar que elahorro es de algn modo un bien, del que el individuo obtiene provecho ya ahora: el ahorro es lapromesa de un consumo futuro, independientemente de la renta que con la que se cuente maana.La seguridad del ahorro es pues en cierta medida un consumo actual (bien seguridad econmica,bien poder, bien influencia).

Adems, con este sistema tendera pagar ms en proporcin el que consume un porcentaje superiorde su renta. Sabemos que la propensin marginal a consumir est negativamente relacionada con el

6nivel de renta puesto que cuanto ms elevada es la renta, mayor es la proporcin que se dedica alahorro. Si se aplica el principio del consumo, los estratos de poblacin con rentas bajas, que no sepueden permitir el lujo de ahorrar, deberan pagar un porcentaje de su renta mayor que los ricos oque los individuos frugales quieren gastar poco. El sistema fiscal resultante sera regresivo.

(OFRPSURPLVRHQWUHFULWHULRVGHHTXLGDG

La problemtica de cada uno de estos principios se manifiesta cuando se intenta aplicarlo a losprincipios de equidad horizontal y vertical. Pueden los impuestos existentes ser aplicados demanera que respeten en su conjunto alguno de los criterios de equidad descritos en el apartadoanterior?

Si nos referimos a la equidad horizontal, y buscamos tratar de la misma manera fiscalmente a doscontribuyentes iguales, la pregunta clave es saber qu es lo que les hace iguales. Con elloescogeremos el criterio de equidad que nos parece ms razonable. Quedar entonces por analizar silos impuestos existentes son compatibles con el criterio de equidad escogido. Lo que sucede es queno hay ningn criterio de equidad que produzca el portento de hacer que todos los impuestosexistentes sean equitativos horizontalmente. Con el principio del beneficio slo se respetar laequidad horizontal en el caso de las tasas y precios pblicos. Supongamos entonces queprescindimos de l y asumimos que el criterio principal que nos debe guiar es que doscontribuyentes que tienen la misma capacidad de pago paguen la misma cantidad de impuestos. Siescogemos el criterio de la capacidad de pago y lo asimilamos al nivel de renta de cadacontribuyente, varios impuestos no cumplen el requisito de la equidad horizontal. No lo cumple laaplicacin de tasas, peajes o precios pblicos, puesto que nada asegura a priori que dos individuoscon niveles de renta idnticos consuman una misma cantidad de bienes y servicios pblicos. Sucedede manera anloga con los impuestos sobre el consumo. Si este criterio no nos acaba de convencerpodemos escoger el criterio de la utilidad (sustraer la misma utilidad a los que tienen niveles deutilidad igual). Si se consiguiera solventar las dificultades prcticas de medicin de la utilidad a lasque hemos hecho mencin anteriormente y se aplica este principio, ni los impuestos sobre la rentarespetaran el principio de la equidad horizontal. En efecto, se puede alcanzar el mismo nivel deutilidad con niveles distintos de renta (a unos les gusta ms el ocio que a otros). Entonces, siquitamos la misma renta a los dos, le quitamos ms utilidad a uno que a otro. Evidentemente, losotros impuestos tienen aun menos posibilidades de ajustarse al principio de equidad horizontalpromovido por el criterio de utilidad.

7En suma, aunque el principio de equidad horizontal parece muy claro y evidente en un principio, noes tan fcil darle un contenido preciso. O se renuncia a utilizar algn tipo concreto de impuesto quees incompatible con el principio de equidad deseado, o se renuncia a buscar el respeto a cualquierprecio de una equidad horizontal pura. Parece pues razonable asumir un compromiso entre distintosprincipios de equidad, estableciendo una estructura tributaria diferenciada, de manera que seminimicen los costes propios de cada impuesto, y puedan estar presentes distintas concepciones dela reparticin equitativa de la carga fiscal.

/DSURJUHVLYLGDGGHORVLPSXHVWRV.

Cmo encarar la cuestin de la equidad vertical? Cmo tratar fiscalmente a los individuos queson distintos del punto de vista econmico? De manera distinta. Bien, pero cunto de distinta?Antes de analizar esta cuestin se hace necesario definir la nocin de progresividad.

2.3.1 La nocin de progresividad fiscal

Sea < la renta individual bruta, antes de impuestos.Sea 7

8decir, cuando la derivada de la funcin tipos medios es positiva, tal como se indica en la siguienteexpresin:

Si 0

)(>

\\\7

, entonces la funcin impositiva 7\ es progresiva en el tramo de renta < en el quese verifique esta condicin.

Grfico 2.1. Tipos de progresividad de las funciones impositivas

Fuente: Albi et al (2000)

En todo el tramo en el que la funcin impositiva es progresiva se cumple adems que

\\7

\\7\7 )()()( >

= . Es decir, cuando la funcin es progresiva, para cualquier valor de la renta

se verifica que el tipo marginal es superior al tipo medio, W0J!W0H. El tipo marginal tira el tipomedio hacia arriba.

Cuando la funcin de tipos medios es constante, el sistema o el impuesto es proporcional (funcin7 \ del grfico 2.1).Cuando la funcin de tipos medios es decreciente, la funcin impositiva es regresiva (funcin 7 \del grfico 2.1).

9Lgicamente, cuando la funcin de tipos marginales es creciente, la funcin impositiva serprogresiva. Sin embargo, hay que subrayar que para que el impuesto sea progresivo no es necesarioque el W0J sea creciente. En qu caso ocurrir? Cuando, por ejemplo se pague una parteproporcional de la renta, pero un tramo inicial de la renta queda exento.

(MHPSORSURJUHVLYLGDGGHOLPSXHVWROLQHDOGHODUHQWDFRQGHGXFFLRQHV

T(y)=0,2y-1000. A una funcin impositiva que presenta estas caractersticas se la denominaimpuesto lineal sobre la renta. Se trata de impuestos a los que se aplica un tipo impositivo nicopara cualquier nivel de renta, a la vez que se aplica una deduccin (en el ejemplo que hemosescogido, se aplica sobre la cuota tributaria), que tambin es de cuanta fija, e independiente delnivel de renta. Podemos observar que la funcin es progresiva, puesto que a pesar de que la funcin

de tipos marginales es constante, \\7\7

=)()( = 0,2, la funcin de tipos medios es creciente. En

efecto, la funcin de tipos medios es \\\7W0H 10002,0)( == .

Finalmente, su derivada, 01000)(

2 >=

\\\\7

, es mayor que cero para todo valor de \ positivo.

Era esta la condicin de progresividad. Se puede calcular adems que su funcin de tiposmarginales es siempre superior a la funcin de tipos medios. Mostramos en el grfico 2.2 larepresentacin de la funcin de tipos medios y marginales.

10

Grafico 2.2

(YROXFLyQGHODIXQFLyQLPSRVLWLYD7

11

y bajas es la misma antes y despus de los impuestos. La desigualdad de la renta dentro de lasociedad no vara tras la aplicacin de los impuestos.

Hay que sealar sin embargo, tanto cuando estudiamos el caso del impuesto proporcional como elregresivo y el progresivo que se trata de un anlisis de equilibrio parcial, en la medida en que slotomamos en consideracin los efectos de los impuestos y no el de la actuacin del Sector Pblico ensu conjunto, que incluye tanto ingresos como gastos pblicos. No podemos sacar conclusionesgenerales sobre los efectos de la actuacin del Estado, porque no estamos contemplando elproblema en su conjunto al referirnos slo a los efectos redistributivos del sistema fiscal. Sinembargo, lo que nos puede interesar realmente es que la intervencin del Estado permita lareduccin de la desigualdad econmica de la sociedad, sin que sea necesario que lo haga a travs delos impuestos. Puede uno conformarse con que el sistema fiscal sea proporcional aspirando almismo tiempo a una disminucin de las desigualdades econmicas, asegurando que el gasto pblicocumplir la funcin de redistribucin: que se beneficien ms del gasto pblico aquellos que tienenmenos renta. En ese caso, aun cuando el sistema fiscal es proporcional, el efecto conjunto de laactuacin del sector pblico puede finalmente reducir las desigualdades econmicas de la sociedad.

No es bice todo lo dicho para que finalmente haya quien prefiera una intervencin pblica con laque se asegure que la redistribucin de la renta se hace tambin o sobre todo a travs del sistemafiscal. En ese caso se deber apoyar la formacin de un sistema fiscal progresivo.

Lo que importa es que no hay que olvidar -y esto a lo largo de toda la asignatura- que contamos engeneral una visin parcial de la problemtica que tratamos, puesto que nuestro anlisis secircunscribe nicamente al apartado de los ingresos pblicos.

Un sistema fiscal progresivo reduce las desigualdades econmicas. Este sistema se justificara si sesigue el principio de la utilidad, segn la regla del sacrificio proporcional igual. Por qu escoger unsistema fiscal que produce una redistribucin de las rentas?

a) El anlisis de la Economa del Bienestar.

De la misma manera que la microeconoma trata de establecer cul ser la decisin del agenteindividual en funcin de su curva de utilidad individual, de modo parejo la Economa del Bienestartrata de evaluar las diferentes distribuciones de la renta sobre la base de funciones de bienestarsocial, compuesta esta ltima en cierta medida por la adicin de las funciones de utilidad individual.

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Para evaluar el impacto social de la redistribucin de la renta podemos elaborar un modelo que sebasa en las hiptesis siguientes: 1 La utilidad social aumenta cuando aumenta la utilidad de unindividuo sin que disminuya la de los dems. 2 La aversin a la desigualdad: entre dos solucionesque alcancen un mismo nivel de utilidad social, se preferir aquella que sea menos desigual (6unidades de utilidad para Pedro y 4 para Juan es socialmente preferible que la solucin 8 para Pedroy 2 para Juan). Esta hiptesis es coherente con la condicin de la utilidad marginal decreciente: unaunidad ms de riqueza da ms utilidad al que tiene 2 que al que tiene 20. (Es decir,

0)(,0)(2

\\8

\\8 )

Dadas estas caractersticas, el anlisis muestra que la reduccin de la desigualdad supone unaumento de utilidad social, para la sociedad considerada en su conjunto. Este resultado legitima encierto modo la introduccin de polticas de redistribucin de la renta.

Atencin porque estamos de nuevo en una conclusin en equilibrio parcial. Para alcanzar laconclusin que la redistribucin de la renta produce una mejora social se han supuestoimplcitamente muchos FHWHULVSDULEXV, es decir, que no se producen alteraciones en las variablesque afectan al problema. La ms importante de todas ellas es la de suponer que los agentes nocambian de comportamiento antes y despus de los impuestos con efectos redistributivos. Se veren el ltimo apartado y en el tema 3 que sta es quizs una hiptesis demasiado exigente. Losagentes pueden cambiar de comportamiento para minimizar o incluso no cumplir con susobligaciones fiscales tericas. O simplemente pueden decidir renunciar a asumir los esfuerzosnecesarios para aumentar su nivel de renta (trabajo) porque consideran que una parte demasiadaelevada se va en impuestos. Ello puede llevar a que la solucin final tras la redistribucin noalcance un nivel de utilidad social mayor.

b) Quin quiere un sistema fiscal progresivo?

La reaccin inmediata ante esta pregunta es que la querrn evidentemente los que ganan con ella, yslo ellos. Sin duda la primera parte de la afirmacin precedente es cierta, pero quizs cabe afinaralgo el anlisis para evaluar cul es la posicin de los que tericamente salen perdiendo con unsistema fiscal progresivo.

Inters de los que se benefician. La poltica fiscal progresiva es querida y hasta impuesta por losgrupos sociales que salen beneficiados por esa poltica. Los individuos con rentas bajas. Salenganando con las polticas redistributivas y un sistema fiscal progresivo, puesto que en ese marco

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estn llamados a ceder una proporcin de su renta bruta para financiar el gasto pblico que esinferior a la que pagan los individuos con rentas elevadas. Por definicin, la desigualdad econmicaimplica que ms del 50% de la poblacin dispone de menos del 50% de la renta y de la riqueza. Porlo tanto, puede haber una mayora que sale ganando con el sistema progresivo. Dado que lossistemas democrticos otorgan el las elecciones el mismo peso a cada ciudadanoindependientemente del nivel de riqueza personal, los partidos polticos tienen inters o se venforzados por la opinin pblica mayoritaria a introducir polticas redistributivas, siguiendo elmandato de la mayora, a expensas de la minora rica.

Inters de los que la financian. Llamamos perdedores al grupo de contribuyentes de rentas altas que,en el marco de un sistema fiscal progresivo, se ve obligado a pagar una proporcin de la rentapersonal en impuestos que es mayor que la presin fiscal soportada por la media nacional. Lapregunta que nos planteamos ahora es la de saber si los ciudadanos ricos son todos "enemigos" de laredistribucin. La respuesta es que se pueden identificar varios argumentos para explicar por qu uncierto porcentaje de los contribuyentes con rentas altas puede estar dispuesto a aceptar una polticafiscal progresiva.

En principio un anlisis econmico estricto debera rechazar la hiptesis de la solidaridadvoluntaria, por ser lo ms antieconmico que se pueda concebir. Sin embargo, varios economistashan intentando encontrar una explicacin plausible a la aparente solidaridad de los pudientes sinrenunciar por ello a los principios bsicos de paradigma econmico clsico de la bsqueda de lamaximizacin de la utilidad por parte de agentes econmicos racionales.

El punto de partida consiste en considerar que las funciones de utilidad individuales soninterdependientes. Mi utilidad depende de la satisfaccin de mis necesidades, pero tambin del nivelde utilidad del que gozan otros. Mi utilidad aumenta con el aumento de mi propia renta y consumo,pero tambin de la utilidad de los otros (Modelo de Hochman y Rogers 1969). Segn este modelo,las funciones de utilidad independientes (del tipo )(

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de los mos, y cuando ellos estn mejor yo estoy mejor. Quiero el bienestar de mis hijos, hermanosy familiares, y estoy dispuesto a renunciar a parte de mi renta para que ellos la disfruten. La utilidadque gano gracias al aumento de la utilidad producida por la renta que reciben es superior a laprdida de utilidad ocasionada por mi prdida de renta personal.

Otros autores no renuncian al paradigma del comportamiento individual movido exclusivamentepor la satisfaccin de los intereses personales, y dan una explicacin estratgica y egosta a lainterdependencia de las funciones de utilidad. Segn esta concepcin, se supone que los individuosde rentas altas estn dispuestos a aceptar un sistema fiscal progresivo y as redistribuir algo de rentaen favor de los ms necesitados, no tanto porque en el fondo les interese la suerte de estos ltimos,sino por temor a que las desigualdades sociales se exacerben por falta de polticas redistributivas.En tal situacin, los individuos de rentas altas podran salir perdiendo utilidad en el futuro por losriesgos de desestabilizacin social, riesgos que pueden hacer disminuir la seguridad y la rentafutura. Esta explicacin fue avanzada por Brennan (1973). Una variante de este mismo argumentoconsiste en afirmar que la redistribucin de la renta producida por la poltica fiscal progresivafavorece el desarrollo del mercado, y puede generar mayores ritmos de crecimiento econmico en elfuturo. Las perspectivas de mayor crecimiento benefician tanto a los individuos de rentas bajascomo a los individuos de rentas altas.

Caben otras explicaciones para entender la disposicin de individuos de rentas altas a aceptarimpuestos progresivos sin necesidad de apelar a clculos egostas. El deseo de una mejordistribucin de la renta puede ser generado simplemente por voluntad social, independientementedel nivel de renta personal de los individuos. En muchos casos, el deseo de redistribucin (tantovoluntaria, privada, como la que se confa y se espera que se lleve a cabo a travs de la actuacindel Estado) tiene un origen mucho ms interesante y menos triste que el mencionado en los prrafosanteriores. Se trata de partir de la evidencia de que somos mucho mejores de lo que creemos o de loque nos hacen creer muchos economistas. Sucede que a mucha gente le parece razonable que lariqueza sea redistribuida de una manera un poco ms equilibrada no tanto porque se haga clculoseconmicos sutiles, sino principalmente por un principio general de respeto a los dems. Se trata dela idea que est perfectamente recogida en la llamada regla de oro de las grandes tradiciones ticasy morales: haz a los dems lo que t quisieras que hicieran contigo. No te comportes con los demscomo no querras que hicieran contigo. Uno est dispuesto a dar ms al que tiene menos porque leparece razonable, y porque pedira que fuera tratado de igual manera si se encontrara en esasituacin. Lo interesante de este principio es que la gente tiende a respetar este principio aunque seaantieconmico (segn la lgica econmica tradicional). Quiero que se haga redistribucin siguiendo

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la regla de oro, aunque soy yo el que salgo perdiendo con la operacin puesto que me obliga a pagarms impuestos que una frmula no progresiva, y aunque tengo muy pocas posibilidades deencontrarme en situaciones de pobreza en el futuro, y aunque tengo de hecho la posibilidad decomportarme como un IUHH ULGHU, puesto que si yo no pago tampoco se notar mucho. Enconclusin, si se pide al Estado que aplique un sistema fiscal progresivo, o, de una manera msgeneral, si le pide que lleve a cabo una poltica de redistribucin de la riqueza, ello se debe en granparte a que se toman en cuenta factores que son muy difciles de integrar en una visin puramenteeconomicista de las relaciones sociales entre los individuos. Sin embargo, estos factoresextraeconmicos son importantes, puesto que ayudan a entender factores econmicos tanimportantes como son la aceptacin de polticas fiscales progresivas.

2.3.3. Medicin de la desigualdad de la renta.

Una representacin tradicional de la reparticin de la renta viene dada por la curva de Lorenz.Elaboracin de la curva (grfico 2.3): se ordenan a todos los individuos de una sociedad en funcinde su nivel de renta. El primer individuo es el que tiene la renta ms baja. El ltimo individuo es elque tiene la renta ms alta. Cada punto de la curva de Lorenz indica qu porcentaje sobre la rentatotal tiene ese tanto por ciento ms pobre de la sociedad. En el punto cero (renta de las 0 personasms pobres), la renta acumulada supone el cero por ciento de la renta total. En el punto 0,5 se indicaqu porcentaje de la renta total es poseda por el 50% de la poblacin con la renta ms baja. En elpunto 1 (100% de las personas), la renta acumulada es 100. Es una curva creciente, puesto cadaindividuo que se aade hace crecer el porcentaje de la renta acumulada. Salvo en el caso de perfectaigualdad, en la que todos y cada uno de los individuos poseeran exactamente el mismo nivel derenta, la curva de Lorenz pasa siempre por debajo de la lnea de 45 grados. En consecuencia cuantoms se aleje de la lnea de 45 grados, ms desigual ser la reparticin de la renta.

16

Grfico 2.3 Formacin de la curva de Lorenz

Fuente: Albi et al (2000)

La representacin visual de la desigualdad de la distribucin de la renta puede ser reflejadanumricamente acudiendo al ndice de Gini. Se calcula como 2 veces el rea entre la curva deLorenz y la lnea de 45 grados. Si la desigualdad es mxima, el ndice de Gini alcanza un valor de 1.Si la igualdad es perfecta, el ndice de Gini toma el valor 0.

En Espaa el ndice de Gini toma un valor de 0,41 en 1990. En el grfico 2.4 se observa unatendencia hacia el aumento de las desigualdades econmicas en la dcada de los ochenta.

Grfico 2.4

0,000,100,200,300,400,50

1982 1986 1987 1988 1989 1990

Fuente: Salas (1997)

,QGLFHGH*LQL(VSDxDDQWHVGHLPSXHVWRV

17

Se puede hacer el mismo ejercicio analizando el grado de desigualdad en el seno de cadacomunidad autnoma (grfico 2.5). Desgraciadamente el trabajo del que obtenemos los datos noincluye las dos comunidades que tienen un rgimen fiscal especial, Navarra y el Pas Vasco. De lasotras 15 vemos que el nivel de desigualdad es similar en la mayora de los casos, salvo cuatrocomunidades en las que el nivel de desigualdad es netamente superior: La Rioja, Baleares, Murcia yExtremadura. En el otro extremo tenemos a Canarias, Catalunya y Asturias, con la distribucin de larenta ms igualitaria. Es interesante subrayar la baja correlacin entre el nivel de renta y el nivel dedesigualdad.

Grfico 2.5

,QGLFHGH*LQLDQWHVGHLPSXHVWRVSRU&&$$

0,30

0,35

0,40

0,45

0,50

Cana

rias

Catal

unya

Astur

ias

Madri

d

Anda

luca

Castil

la-La

Manc

ha

Arag

n

Canta

bria

Valen

cia

Castil

la y L

en

MEDIA

Galici

a

Extre

mad

ura

Murc

ia

Balea

res

La

Rioja

Fuente: Salas (1997)

2.3.4 Medicin de la progresividad del sistema fiscal.

Los efectos redistributivos de un impuesto o del sistema fiscal pueden ser observados o medidossirvindonos de la curva de Lorenz (grfico 2.6).

18

Grfico 2.6: Efecto de la poltica fiscal sobre la curva de Lorenz

Fuente: Albi et al (2000)

Si un impuesto es perfectamente proporcional, la curva de Lorenz no sufre ninguna modificacin, esidntica antes y despus de impuestos. Al retirar a todos el mismo porcentaje de renta, cada tramode la poblacin dispone del mismo porcentaje sobre la renta total, antes (renta bruta) y despus deimpuestos (renta disponible).

Si el impuesto es progresivo, la curva de Lorenz despus de impuestos estar ms cerca de la lneade 45 grados que la curva antes de impuestos. Al retirar un porcentaje de renta mayor a los de rentaalta que a los de renta baja, los de renta baja tendrn un porcentaje mayor de la renta total despusde impuestos (la renta disponible) en comparacin con la que disponan antes de aplicar impuestos.

Se puede obtener una evaluacin numrica de los efectos redistributivos del sistema fiscal sobre labase del ndice de Gini. A partir de l se obtiene el ndice de Reynolds-Smolensky (RS):

56 *

19

Si el sistema es progresivo, RS>0. Si tras los impuestos la igualdad es mayor, la superficie de lacurva de Lorenz ser mayor antes de impuestos que despus.

Para el caso espaol, el grfico 2.7 refleja el impacto del sistema fiscal: el ndice de Gini despus deimpuestos es menor. El sistema fiscal espaol es progresivo. Las desigualdades econmicas sereducen en Espaa gracias a los impuestos.

Grfico 2.7

(YROXFLyQGHOtQGLFHGH*LQLHQ(VSDxDDQWHV\GHVSXpVGHLPSXHVWRV

0,20

0,25

0,30

0,35

0,40

0,45

1986 1987 1988 1989 1990

Fuente: Salas (1997)

G(y)G(y-T)

Analizando ms en detalle la medida de la progresividad, utilizando el ndice RS, vemos que elsistema fiscal es cada vez ms progresivo (hasta el principio de la dcada de los noventa). Se puedeobservar representando grficamente el ndice RS para el caso espaol, tal como se muestra en elgrfico 2.8

20

Grfico 2.8

0,00

0,01

0,02

0,03

0,04

0,05

1982 1986 1987 1988 1989 1990

Fuente: Salas (1997)

,QGLFH56(VSDxDGLVPLQXFLyQGHO,*LQLSRUHIHFWRGHOVLVWHPDILVFDO

Ayala y Onrubia (2001) han calculado la evolucin de la desigualdad en Espaa para un perodoms largo, entre 1982 y 1998 y proponen algunas lneas de interpretacin de los resultadosobtenidos (grfico 2.9). Conviene sealar que estos resultados se obtienen con una base muestral de3000 observaciones anuales procedente del Panel de Declarantes por IRPF. Este hecho lleva atomar con prudencia los datos obtenidos, puesto que reflejan tanto la variacin de la desigualdadreal como las oscilaciones que se pueden producir en el grado de cumplimiento de las obligacionesfiscales por parte de los contribuyentes por IRPF.

Los datos muestran que en 1982-1984 se observan los niveles ms bajos de desigualdad. Ladesigualdad aumenta notablemente entre 1985 y 1991. Corresponde ste a un perodo de fuerte yconstante crecimiento econmico. Ayala y Onrubia sealan que la integracin de la economaespaola en la Unin Europea, con la consiguiente entrada en vigor del IVA, supone el afloramientode actividades empresariales y profesionales que anteriormente operaban en la economa sumergida.Ese factor corresponde a un efecto de los cambios institucionales sobre la recaudacin del IVA (ydel IRPF como consecuencia), lo que a su vez sugiere que los datos anteriores a 1986 subestimabanel nivel de desigualdad en la sociedad espaola, puesto que, hasta la introduccin del IVA, unaparte de las rentas altas no declaraban las rentas de sus actividades comerciales

21

Grfico 2.9 Evolucin del ndice de Gini en Espaa

Fuente: Ayala y Onrubia (2001)

.

Se reduce la desigualdad entre 1992 y 1994. Corresponde este subperodo a la fuerte crisiseconmica que sufre nuestra economa. Esta reaccin tiende a confirmar la evolucin cclica de losniveles de desigualdad en Espaa.

La fractura que sufre la serie en 1994 se debe a la utilizacin de una base de datos distinta (datosagregados), por lo que no hace directamente comparables las dos partes de la serie. Los resultadossugieren un nuevo ciclo de aumento de la desigualdad a partir de 1995, que corresponde con lanueva fase de crecimiento econmico.

No hay que considerar los datos mostrados sobre la evolucin como definitivos porque, como ya seha mencionado, son fuertemente dependientes de la base de datos con la que se cuenta. En la mismainvestigacin de Ayala y Onrubia se obtienen resultados algo distintos cuando se utilizan unidadesfamiliares en vez de unidades declarantes en las que no se agregan las declaraciones separadas dematrimonios que optan por el rgimen de tributacin individual.

En el grfico 2.10 se muestra la comparacin de los niveles de desigualdad de distintos pases,sirvindose de la siguiente medida de desigualdad: ratio entre los ingresos del 10% de la poblacin

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del pas, que poseen las rentas ms elevadas, y los ingresos del 10% de la poblacin con las rentasms bajas.

Grfico 2.10. Comparacin internacional de la desigualdad en la distribucin de la renta

Los resultados sugieren que el nivel de desigualdad de la renta es superior en Espaa que en otrospases europeos, mientras que la desigualdad e Estados Unidos es todava superior.

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(QODSUHQVD

Domingo, 11 de febrero de 2001 Ao XIV, Nmero 795

ECONOMA

ANTHONY B. ATKINSON DIRECTOR DEL NUFFIELD COLLEGE

Anthony B. Atkinson, durante la conferencia que pronunci en Madrid

/DQXHYDHFRQRPtDVHKDH[DJHUDGR CONCHA MARTN

Un Estado de bienestar ms fuerte permitira afrontar los riesgos que implica el nuevo modelo econmico

La denominada nueva economa pasa su factura en un nuevo modelo social con grandes riesgos para el individuo.Todo est en vilo -el empleo, los ahorros en Bolsa, las pensiones, la familia tradicional- y por eso es necesario un Estado de bienestar ms fuerte. De esta forma se favorecer tambin la transicin de un modelo econmico a otro. sta es la tesis que la pasada semana desarroll, durante una conferencia organizada por la )XQGDFLyQ%%9$, el catedrtico de Economa Poltica y director del 1XIILHOG&ROOHJH2[IRUG, Anthony B. Atkinson (56 aos). Es miembro de la Academia Britnica y forma parte del &RQVHLOG$QDO\VHeFRQRPLTXH que asesora al primer ministro francs, Lionel Jospin.

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3UHJXQWD8VWHGYDDFRQWUDFRUULHQWHGHOSHQVDPLHQWRGRPLQDQWH Respuesta. S, s (risas)... Soy muy consciente.36HKDHYDSRUDGRHOIXURUGHODQXHYDHFRQRPtD" R. Todo lo relacionado con la nueva economa se ha exagerado. Se ha hablado demasiado de ella. Dicho esto, la economa estadounidense est ahora mucho ms sometida a la influencia del mercado de valores. Por tanto, puede que est especialmente sensible ante los cambios que se dan en las empresas tecnolgicas del mercado.3/DWHQGHQFLDHQHOPXQGRHVEDMDULPSXHVWRVDFDPELRGHXQDFFHVRSULYDGRDSUHVWDFLRQHVFRPRODVSHQVLRQHVODVDQLGDGRODHGXFDFLyQ4XpRSLQD" R. Hay una estadstica muy interesante. Si sumamos lo que gastan las personas en educacin, en salud y en planes de pensiones en Estados Unidos, y si comparamos esa cifra con la de los pases nrdicos, es prcticamente la misma. As que la diferencia claramente es que en Estados Unidos la asistencia sanitaria no es universal, hay muchas personas que carecen de una buena cobertura mdica, mientras que en los pases nrdicos no es as. La diferencia reside tambin en que en Estados Unidos hay muchas personas con baja formacin. Esta tendencia hacia planes privados probablemente no resultar en un incremento en las cifras totales. Habr un cambio en la distribucin, pero una sociedad civilizada debera tener atencin sanitaria universal y garantizar la educacin al menos hasta los 18 aos de edad.3/DVQXHYDVWHFQRORJtDVFRQWULEX\HQDODLJXDOGDGRDODGHVLJXDOGDGHQODGLVWULEXFLyQGHODUHQWD" R. Segn lo que hagamos con ellas. Por ejemplo, Internet permite a las personas invertir ms fcilmente en el mercado de valores. Pero aqu se plantea otro interrogante: hasta qu punto las pensiones de estos inversores pueden depender de los altibajos en el mercado de valores? A lo mejor habra que plantear alguna combinacin que garantice unas cantidades y permitir a las personas que inviertan sus ahorros a travs de Internet.38VWHGKDVHxDODGRTXHHQODDFWXDOLGDGH[LVWHXQDJUDQGLVSHUVLyQGHUHQWDHQ(VWDGRV8QLGRV\XQDOWRQLYHOGHSDURHQ(XURSDeVWHHVHOUHVXOWDGRGHODJOREDOL]DFLyQ" R. No, creo que no. Esta presencia constante del desempleo en la Europa continental ha tenido mucho que ver con las polticas fiscales que los Gobiernos se plantearon para satisfacer los criterios de Maastricht. Esto deprimi a la mayora de las economas europeas durante gran parte de la dcada de los noventa.3/DJOREDOL]DFLyQUHOHJDDORV*RELHUQRV" R. La poltica sigue siendo importante, a pesar de la globalizacin. No se puede dejar todo al mercado. Sigue habiendo asuntos que requieren decisiones polticas.33DUDIRUWDOHFHUHO(VWDGRGHELHQHVWDUKD\TXHIDYRUHFHUOD

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LQPLJUDFLyQ" R. Es interesante ver que en Estados Unidos se ha logrado un avance econmico notable en parte gracias a la inmigracin. Desde luego que ha habido muchsima inmigracin ilegal que ha permitido que la economa crezca muchsimo. En Europa va a pasar algo relativamente similar. Europa va a absorber a muchas personas. Creo que va a haber un cambio. Y ciertamente, en lo que se refiere en la pirmide de poblacin con vistas a las pensiones, la inmigracin va a tener unos efectos de lo ms positivo.

2.3.5 Los lmites de la poltica redistributiva

Aun cuando haya una mayora social y poltica dispuesta a aceptar y a aplicar una poltica fiscalprogresiva, pueden presentarse algunos obstculos prcticos que limiten las posibilidades deintroducir polticas fiscales fuertemente redistributivas.

La primera dificultad es que se producen divergencias entre la redistribucin legal y laredistribucin efectiva. Esto se debe a que en algunos casos el contribuyente legal, el que debesatisfacer la deuda tributaria frente al fisco no asume el coste real; es otro contribuyente el que seconvierte en el contribuyente efectivo. Es el fenmeno de la translacin del impuesto, que sertratado en el tema 5. Puede suceder que aquel que Hacienda haba previsto que pagara por razonesde equidad acabe evitando el pago o al menos el coste econmico del impuesto. Si esos casos segeneralizan, la progresividad prctica del sistema fiscal puede distar mucho de la progresividadtericamente prevista por la legislacin.

Otro lmite claro a la poltica redistributiva es el cambio de comportamiento econmico quepolticas redistributivas demasiado ambiciosas pueden inducir sobre los individuos que se esperaque soporten la financiacin de estas polticas. Es decir, una poltica fiscal excesivamente agresiva,progresiva, puede provocar un cambio de comportamiento en los contribuyentes ms adineradosque lleve por un lado a que la cantidad recaudada y, por va de consecuencia, la progresividad realdel sistema fiscal, sea inferior a lo esperado. El problema no es slo ese, sino que adems el cambiode comportamiento (trabajar menos) produce unos efectos negativos sobre el nivel de produccin yde utilidad social que puede llegar a anular los tericos efectos positivos de la redistribucin sobreel nivel de utilidad social, tal como se ha mencionado en el punto 2.3.2.a.

Ilustramos el problema, con una sociedad compuesta por dos individuos, Pedro y Mateo (grfico2.11). Pedro gana 50 euros por hora, mientras que Mateo es incapaz de trabajar. El Estado recauda

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impuestos a Pedro para ofrecer una renta a Mateo. Sin la intervencin del Estado, Pedro trabaja 6horas, por lo que ingresa 300 euros (punto D). Cuando se impone la renta de Pedro, una primerareaccin de Pedro es trabajar ms para intentar mantener una renta disponible semejante a la quedisfrutaba antes de impuestos (punto E). Si embargo, a medida que la presin fiscal sobre las rentasgeneradas por Pedro aumenta, ste estar menos motivado para trabajar tan duramente, porque veque una parte cada vez ms importante del fruto de su esfuerzo no queda en sus bolsillos. Elloimplica que, si en un primer momento la recaudacin aumenta con la subida de los impuestos,llegar un momento en que estos empiecen a disminuir, incluso en trminos de recaudacin total.Pedro disminuye cada vez ms el tiempo de trabajo con el incremento de impuestos, para dedicarloal ocio. Su renta va disminuyendo cada vez, mientras que la de Mateo se mantiene, puesto que elaumento de los tipos impositivos compensa la disminucin de la base. A partir de un cierto nivel depresin fiscal, todo esfuerzo por acercarse a una distribucin ms igualitaria se traduceineluctablemente en una prdida de renta, no slo para Pedro, sino tambin para Mateo, puesto quela cantidad de impuestos recaudada disminuye (a partir del punto F): el aumento de tiposimpositivos no compensa la disminucin de la base por la disminucin de las horas trabajadas.Volveremos a esta paradjica situacin en el tema 5.

Grfico 2.11 Lmites de las polticas fiscales redistributivas

Fuente: Weber (1997)

Cul es el nivel ptimo de redistribucin de las rentas? Depender en gran parte de las preferenciassociales de los individuos que conforman la colectividad. Pero en el anlisis de esta decisin sertan importante el discernimiento del principio de equidad deseado por la sociedad, como el clculode los efectos negativos que pueden engendrar sobre la actividad y el crecimiento econmico unos

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deseos de redistribucin excesivos. Esto significa que en la prctica es inviable concebir unapoltica fiscal en la que se tomen en consideracin nicamente criterios de equidad, puesto quecualquier impuesto tendr incidencia sobre cuestiones de eficiencia, que no se pueden ignorar,puesto que pueden llevar incluso a anular los efectos esperados de una poltica redistributiva maldiseada. Se hace pues necesario indagar con ms atencin los efectos de los impuestos sobre laasignacin de los recursos econmicos y, por ende, sobre las decisiones de los agentes econmicos.De ello nos ocupamos en el tema 3.

5HIHUHQFLD

COSTA et al (2003), 7HRUtDEiVLFDGHORV,PSXHVWRV8QHQIRTXHHFRQyPLFR, Ed. Thomson Civitas,Cap. 4.

2WUDVUHIHUHQFLDV

* ALBI et al (2000) (FRQRPtD3~EOLFD,,, Ed. Ariel, Cap I, seccin 4*AYALA y ONRUBIA (2001), "La distribucin de la renta en Espaa segn datos fiscales",3DSHOHVGH(FRQRPtD(VSDxROD, No. 88, pp. 89-112.* BRENNAN (1973), "Pareto Desirable Redistribution: the Non Altruistic Dimension", 3XEOLF&KRLFH, Vol. 14(3), pp. 43-67* CALONGE y MANRESA (2001), "La incidencia impositiva y la redistribucin de la renta enEspaa: un anlisis emprico", 3DSHOHVGH(FRQRPtD(VSDxROD, No, 88, pp. 145-165.* OLIVER, RAMOS y RAYMOND (2001), "Anatoma de la distribucin de la renta en Espaa,1985-1996: la continuidad de la mejora", 3DSHOHVGH(FRQRPtD(VSDxROD, No. 88, pp. 67-88* WEBER (1997), /(WDWDFWHXUpFRQRPLTXH, Ed. Economica, Pars, Cap. IV.