Informe No. 7271-CO

Colombia: Programas Sociales y Erradicaci6n de la f)obreza: Evaluaci6n de las Iniciativas del Gobierno 20 de enero d·;! 1989

Oficina Regional d(' America latina y el Caribe r'-~"'~'-~l EXCLUSIVAMIENTE PARA USO OFICIAL l f.,~. . '.. \

\ -~ ..,~,.-

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

EQUIVALENTES DE MONEDAS

(tal como se utilizan en este informe)

Unidad monetaria = peso colombiano ($Col)

US$ = $Col 250

PESOS Y MEDIDAS

Sistema metrico

EJERCICIO ECONOMICO DEL GOBIERNO DE COLOMBIA

1 de enero a 31 de diciembre

Este informe se basa en las conclusiones de dos misiones del Banco Mundia1 que visitaron Colombia en noviembre de 1987 y marzo de 1988. Los equipos estuvieron integrados por Kazuko Uchimura (LA3C1, jefe de la misi6n), Robert Buckley (INU, financiaci6n de viviendas), Xavier CoIl (LA3HR, salud y nutrici6n), Nancy Gillespie (PHR, salud materna), Fernando Vio (consultor, nutrici6n), Anna Kathryn Webb (consu1tora, participaci6n de la comunidad) y Stuart Whitehead (LA3IE, viviendas para grupos de bajos ingresos). La Sra. Kathy Richman (consu1tora) realiz6 un estudio de las pub1icaciones existentes sobre la pobreza y la distribuci6n del ingreso en Colombia. Este informe tambien se ha beneficiado con el asesoramiento y la orientaci6n del Sr. Marcelo Selowsky, que particip6 en 1a misi6n rea1izada en e1 mes de noviembre.

IXCLUSIVAMINTI PARA USO OFiCIAL

PRINCIPALES SIGLAS Y EXPRESIONES UTILIZADAS EN EL INPORME

BCH

CAV

CENAC

DANE

DNP

DRI

FFDU

FNA

HBI

ICBF

ICT

ISS

NBI

PAN

PLPGE

PNR

SENA

·Supervivirft

UPAC

"Vivienia Popular"

Banco Central Hipotecario

Corporaciones de Ahorro y Vivienda

Centro Nacional de Estudios de la Construcci6n

Departamento Administrativo Nacional de Estad1stica

Departamento Nacional de P1aneaci6n

Desarrollo Rural Integrado

Fondo Financiero de Desarrollo Urbano

Fondo Naciona1 de Ahorro

Hogares de Bienestar Infanti1

Instituto Co1ombiano de Bienestar Familiar

Instituto de Cr~dito Territorial

Instituto de Seguros Sociales

Necesidades bAsicas insatisfechas pobreza)

(1ndice de medici6n de la

Plan de Alimentaci6n y Nutrici6n

Plan de lucha emp1eo

contra la pobreza y para 1a generaci6n de

Plan Nacional de Rehabilitaci6n

Servicio Nacional de Aprendizaje

Plan nacional para la supervivencia y e1 desarrollo del nifto

Unidad de Poder Adquisitivo Constante

Programa de viviendas econ6micas iniciado por el Gobierno de Betancur

i II pn~sente documento es de dlstrlbuclon reter ..da y qulenes 10 rec:lban 5610 podrin utlUzario I !~~C:IL llesempeio de sus funel.nes oOelales. Excepto en tales elreunstanelas, su contenld. no ~ leYerlarse sin la lutorlzlel6n del Blnco Mundili.

INDICE

P4gina

RESt..JtmN ............................................................................................................... ix

CAPITUl 0 1: INTRODUCCION ••••.•••..•.•.•....•....••.•.....••••• 1

Compromiso asumido por el Gobierno respecto

Marco macroecon6mico para la erradicaci6n

Capacidad de absorci6n limitada de los

Transformaci6n de la econom1a colombiana •••••••••• 1

Persistencia de la pobreza •••.••.•••••••••.••.•••• 2

de los programas sociales •••••...••..•••••••.••. 2

de la pobreza •••...•••••••••••.••.•••••••••••••• 3

Prioridades en los gastos pOblicos ....•••••••.••.• 4

sectores sociales .••••.••.....•...••.••••••••••. 6

CAPITUl,O 2: LAS DIMENSIONES DE LA POBREZA EN COLOMBIA ••••.•... 8

A. Medici6n de la pobreza .............................................................. .. 8

NBI - Indice oficial de pobreza •••.•••••••••••••.. 8

Recomendaciones .................................................................... .. 9

B. Distribuci6n espacial de la pobreza •..•••••••••••••••• 10

Familias ~en la miseria ft , segOn la

definici6n del NBI •.•••••.••..••.••••••.•••••••• 10

Acceso a los servicios pOblicos •••.•..•••••••••••• 11

Indicador de la dependencia econ6mica .••.•••••••••• 11

C. Caracter1sticas de los pobres .•••.••••..•.•.•••••••••. 16

Pobreza y malnutrici6n •••.••••.••••••••..•••.••••. 16

Vivienda y servicios deficientes .••.••••.•••••••.• 21

Educaci6n y alfabetizaci6n ••••.•••••••.•.•••••••.• 21

Empleo ........................................................................................ 21

D. Cambios recientes en la distribuci6n de los ingresos .......................................................................... 21

CAPITULO 3: UN PROGRAMA DE ACCION •••••..••••.••••.••.••••••••• 24

Observaciones generales sobre las nuevas

iniciativas relativas a las necesidades

El programa de acci6n del Gobierno •...•••.•.•..•.. 24

bAs ieas .................................................................................. 25

CAPITULO 4: UN NUEVO SISTEMA DE INTERVENCION EN LA NUTRICION •• 31

Aplicaci6n del programa a los niftos de

Tratamiento de los casos de malnutrici6n

A Protecci6n de niftos a nivel de la comunidad •••••••••.• 31

B Financiaci6n de los programas de nutrici6n •••••••••••• 33

C Recomendaciones sobre el disefto del programa •••••••••• 36

entre 6 y 24 meses de edad •••.••••.••••••••••••• 36

Medidas sobre nutrici6n en las zonas rurales •••••• 36

grave ...................................................................................... 39

Papel del Instituto de Cr~dito Territorial........ 39

Promoci6n del apoyo comunitario ••••••••••••••••••• 40

- 2

INDICE (cont.)

PAgina

D. Po1iticas sobre 1a Bienestarina •.•••••..•••••••.•.••.• 41

Modos de asegurar un abastecimiento adecuado ••.•.• 41

Distribuci6n y a1macenamiento •..••••••••..••••••.• 43

E. Sistema de informaci6n .••..••.•••••••.••••••••••.•••.• 44

Fa1ta de vigi1ancia ...•...•••.•.••••••....•••••... 44

Trabajos en curso •.•••••..•..••••••.•..•••••••.••. 44

Recomendaciones para e1 estab1ecimiento de

un sis tema de v igi1ancia •.••..•..•••••....•••••• 45

CAPITULO 5: FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DE ATENCION

PRIMARIA DE LA' SALUD •.••..•••.•.••••.••.••••••.. 46

Campo de acci6n y acceso .•••...•••••••.•••••••.••. 46

Problemas del sistema de atenci6n primaria

de Is salud ..................................... 47

Propuestas del Gobierno re1ativas a 1a sa1ud

y recomendaciones del Banco .••.•••.••.•••.•••••• 49

CAPITULO 6: ATENCION DE LAS NECESIDADES HABITACIONALES DE LOS POBRES .••......•..............•••••..•... 51

Antecedentes ...................................... 51

Po1itica oficia1 en re1aci6n con las

viviendas econ6micas ill........................... 54

Problemas principa1es ••.•••......•••••.•••••••...• 58

Pape1 del Gobierno en e1 suministro de

Agua Blanca - nuevo enfoque para e1

Prioridades que e1 Gobierno debe tener en

cuenta en materia de viviendas para

A1cance y viabi1idad de su ejecuci6n .••••••••••... 58

viviendas para grupos de bajos ingresos ..•••••.• 63

mejoramiento de barrios de tugurios ••••••••••.•• 65

Uti1izaci6n de subvenciones de intereses •••••..•.• 65

grupos de bajos ingresos •••••••.•..•••••.•.••••• 66

CAPITULO 7: EDUCACION BASICA PARA TODOS •••••••••.•.••.••••••.. 67

A. Antecedentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Preva1encia del ana1fabetismo y

reducidos resultados educaciona1es .•.•••••.•...• 67

Respuesta del Gobierno ••....•••••..•.••••••..••.•• 72

B. Educaci6n primaria universal.......................... 72

Difusi6n del mode10 de 1& "escue1a nueva" ••••••••• 72

Evaluaci6n ........................................ 73

Mejoramiento del acceso en las zonas urbanas •••••• 73

Programa de restaurantes esco1ares ..••.••••••..•.• 74

C. Educaci6n bAsica continuada ...••••••••.•••••.••••••••• 75

- 3

lHOlCE (cont.)

PAgina

ANEXO I: PROGRAMAS SOCIALES DE GOBlERNOS ANTERlORES 77

Plan de Alimentaci6n y Nutrici6n

(PAN) - Programa de Desarrollo Rural

Integrado (DRI) .....•........................... 77

Plan Nacional de Rehabilitaci6n (PNR) ••••••..••••. 79

Viviendas populares ••••••••••••.••••••••••••••.•.. 79

Plan nacional de 8upervivencia y desarrollo

del nifto (WSupervivirW) ••••••••.••.••••••••••••. 82

ANEXO II: LA EVOLUClON DEL PLAN DE LUCHA CONTRA LA

POBREZA Y PARA LA GENERAClON DE EMPLEO (PLPGE) .•.• 83

Su origen ......................................... 83

Evoluci6n y contenido del programs ••...•.••.•..•.. 84

REFERENCES 87

- 4

CUADROS Y TABLAS

Cuadro I-I Cuadro 1-2 Cuadro 1-3

Cuadro 11-1

Cuadro 11-2

Cuadro II-3 Cuadro IV-l Cuadro IV-2

Cuadro IV-3

Cuadro IV-4 Cuadro V-I

Cuadro V-2

Cuadro Vl-1 Cuadro VI-2 Cuadro VI-3

Cuadro VII-l

Cuadro VI1-2

Cuadro VII-3

Cuadro VII-4

Tabla I:

PAgina

Marco macroecon6mico ..••.•.••.•••.•••..•.•.•...••. 5 Programs de inversi6n pablica •••••.•.•.••.•.•.•••. 6 Gastos pablicos en los principales programas

de lucha contra la pobreza, por sectores, en 1987-90 .......................................................................... 7

Distribuci6n de los ingresos familiares y de los gastos en alimentos por nivel de ingresos 17

Equivalente de calorlas y protelnas de la ingesti6n por adulto segan los niveles de ingresos .............................................................................. 17

Distribuci6n de los ingresos familiares, 1976-85 •.•• 23 lCBF - Ingresos y gastos proyectados, 1980-90 •••.•.• 35 Hip6tesis relativas a los costos de los

programas y el namero de beneficiarios .•....•..... 35 Comparaci6n entre la Bienestarina y la

leche en terminos denutrientes y calorlas .•.•.•.. 42 Necesidades de Bienestarina hasta 1990 ••••..••.•••.. 43 Consultas de pacientes por distancia hasta el

puesto de salud mAs cercano ••••.•••••••..••.•••••. 47 Tasas de hospitalizaci6n por regi6n, nivel de

ingresos y grados de urbanizaci6n •.••.•.••.••..••. 48 Proporci6n relativa y viviendas legales e ilegales.. 52 Plan de viviendas para grupos de bajos ingresos 54 Fuentes de financiaci6n previstas para los

asentamientos humanos destinados a grupos de muy bajos ingresos, 1987-1990 ••••.••...••.•..•• 58

Cambios en la tasa de analfabetismo entre la poblaci6n de 10 ados 0 mAs ••••••••.•.••.•.••••• 67

Poblaci6n analfabeta de 12 ados 0 mAs, por grupos de edades ••••••.•.••.•.•••••.••••••.••• 70

Porcentaje correspondiente a la "Educaci6n bAsica para todos" en la inversi6n total en el sector de la educaci6n •.••..••.••••••.•.•••.• 72

Programas de restaurantes escolares .••••••••••.•..••• 75

Nuevas iniciativas para mitigar la pobreza - Resumen de las recomendaciones 28

- 5

MAPAS

P4gina Colombia: Colomb;,a: Colomb:,a: Colomb:,a: Colomb:"a: Colomb:"a:

Colomb:"a:

Colomb:"a:

Colomb:"a:

Colomb::.a: Colomb.:.a:

Colomb:i.a:

Figura 1:

Figura 2: Figura 3: Figura 4:

Figura 5:

Viviendas "con miseria" .......•........................... 12

Viviendas sin servicios b4sicos •••.•.•••••.••.•••••••..... 13 Muertes debido a infecciones intestinales •.•.•••••.••..•.. 14 Viviendas con alta dependencia econ6mica •.••••••••.•.••••. 15 Viviendas en condiciones flsicas inadecuadas •...•..•.••••. 53 Condiciones de los servicios publicos-viviendas con alcantarillados ••...•••...•...•..••..•.....• 55 Condiciones de los servicios publicos-viviendas con electricidad ••.••.•••••.....••••......••...• 56 Condiciones de los servicios publicos-viviendas con acueductos .................................. 57

Viviendas con nidos en edad escolar que no asisten a la escuela ..•.•••••.••..••••••••.••...••• 68 Tasa del analfabetismo .................................... 69

Programas de desarrollo multisectoriales en 4-reas rurales .......................................... 90

Mapa municipal de probreza .•.•••••.•••.••..••.••.••...•.•• 91

GRAFICAS

Caracterlsticas de la vivienda de los grupos de baj os ingresos ••...•••••..••••••.....•••••.....• 18 Empleo entre los pohres ................................... 19

Empleo de los jefes de familias de bajos ingresos ••••....• 20 Alcance del programs "Hogares de bienestar infantile ................................................. 32

Tasa de matrlcula esocolar primaria por departamentos ............................................. 71

RESUMEN

Persisttmcia de la pobreza pese al crecimiento

1. La economia y la sociedad de Colombia han cambiado espectac:ularmente desde el decenio de 1960. La economia ha crecido en forma constan':,e y se ha diversificado gradualmente, en gran medida debido a la vasta ei~istencia de recursos naturales del pais y la buena gesti6n econ6mica del Gob:.erno. Adem4s, Colombia, que en una epoca era una sociedad principlLlmente agraria, se urbaniz6 mucho con la migraci6n acelerada de las zonas rnrales a las zonas urbanas de los decenios de 1960 y 1970. Ese proceso estuvo tambien acompadado por cambios fundamentales en las caractel:'isticas demogr4ficas del pais: reducciones constantes de las tasas de feculi.didad y de crecimiento de la poblaci6n, asi como de la incidencia de la mortll.lidad infantil y derivada de la maternidad. En 10 que respecta a la educacic!,n, durante ese periodo la matricula primaria se duplic6 y la tasa de analfabl!tis:no entre las personas de 10 0 mAs ados de edad baj6 significati vamente

2. Sin embargo, en esos ados de crecimiento econ6mico sostenido y de camb:,o social persistieron graves problemas de pobreza. La distribuci6n del ingreso sigue siendo sesgada y los ingresos del sector que integra el 20% m4s alto de la sociedad son seis 0 siete veces mayores que los del sector clue agrupa al 20% m4s baj o. AdemAs, los impresionantes logros alcanzacLos en los indicadores sociales no reflejan las marcadas diferencias que exiuten en el estado de salud y la educaci6n entre los distintos grupos socioecnn6micos: se estima que la fecundidad es tres veces mayor entre los pobres (lue en los otros sectores y, en el caso de las muj eres m4s pobres, adem4s cle las altas tasas de fecundidad, el espaciamiento de los nacimientos es meno::' y la mortalidad infantil mAs elevada. Una gran proporci6n de los nidos de;! las comunidades pobres aun no tienen acceso a ningun tipo de instrucc:i6n y el analfabetismo se concentra en los adu1tos de los grupos de ingreso:!: mA s baj os.

3. La pobreza es un problema tan importante y complejo en la actualiciad como 10 era en 1949, cuando la primera misi6n econ6mica enviada por el Banco a Colombia enfatiz6 la necesidad de formular una estrategia coordinada para combatir la pobreza. Los datos disponibles sugieren que aproximndamente el 20% de los colombianos viven por debajo de un umbral de pobreza definido en terminos moderados. No obstante, asi como han cambiado la economia y la sociedad colombiana, tambien se ha modificado el cadcter de la pobreza. La situaci6n de los campesinos sin tierras sigue siendo en muchos Hspectos la misma. Pero en cierta medida este problema se ve eclipsado por las condiciones de vida miserables de los pobres de las zonas urbanas y periurbanas que, en n11mero creciente, viven en barrios de tugurios y en asontamientos precarios. Es motivo de particular preocupaci6n la prevalencia de la malnutrici6n, asi como la elevada incidencia de la mortalidad infantil y derivada de la maternidad entre esas familias pobres. El insuJ:iciente acceso a sistemas de saneamiento y de abastecimiento de agua potable perpetua los problemas de salud en las comunidades pobres.

- ii -

Respuesta del Gobierno

4. El Gobierno. reconociendo que los pobres no comparten equitativamente los beneficios del desarrollo. ha tratado de reducir las disparidades en el ingreso desde hace varios decenios. En particular. la mitigaci6n de la pobreza es el punto mAs importante en el programa de pollticas de la administraci6n (1987-90).

5. La estrategia del Gobierno para combatir la pobreza se basa en tres elementos importantes. En primer lugar. la estrategia se fija expllcitamente en el marco de las pollticas macroecon6micas globales. Partiendo de la premisa de que la mejor manera de eliminar la pobreza es un crecimiento econ6mico alto que permita ampliar la demanda general de mana de obra. el Gobierno trata de mantener un crecimiento constante del PIB (alrededor del 5% anual durante 1987-90). junto con una buena gesti6n a nivel fiscal y exterior. En segundo lugar. ademAs de alcanzar las metas globales de crecimiento. el Gobierno se propone ampliar ciertos programas concretos destinados a incrementar la productividad y las oportunidades de empleo de los pobres, como las medidas de reforma agraria, los proyectos de desarrollo rural y la educaci6n y capacitaci6n. En tercer lugar, a fin de atacar directamente los peores aspectos de la pobreza y obtener un efecto mAs inmediato, el Gobierno estA intensificando el ritmo de los programas destinados a satisfacer las necesidades bAsicas, que tienen especlficamente el objetivo de mejorar el acceso de los pobres a los servicios sociales fundamentales (es decir, salud y nutrici6n, educaci6n y servicios p6blicos bAsicos) y a una vivienda adecuada.

6. Las medidas concretas para mitigar la pobreza incluyen a) programas iniciados por gobiernos anteriores, como el Plan Nacional de Rehabilitaci6n (PNR) y el de Desarrollo Rural Integrado (DRI); b) la actual reforma agraria, y c) un gran n6mero de iniciativas (a corto y a largo plazo) que en su conjunto se hallan encuadradas en el nuevo programa nacional denominado ·Plan de lucha contra 1a pobreza y para 1a generaci6n de empleo". Para financiar estas medidas encaminadas a combatir la pobreza se ha decidido no seguir efectuando inversiones y gastos p6blicos en grandes proyectos de infraestructura con uso intensivo de capital (por ejemplo, generaci6n de electricidad) y destinar esos recursos a los sectores sociales.

7. El enfoque general del Gobierno respecto de la pobreza parece coherente y sensato. No obstante, muchas iniciativas nuevas del Plan de lucha contra la pobreza apenas han superado la etapa conceptual: es preciso realizar una labor sustancial para traducir esas propuestas, que a6n tienen carActer general, en programas de acci6n concretos. Con ese fin, habrla que actuar en dos frentes. Es necesario que el Gobierno ejecute con rapidez los programas que pueden tener efectos inmediatos en los problemas mAs crlticos y urgentes que enfrentan las comunidades pobres (problemas de salud, malnutrici6n, condiciones de vida insalubres, analfabetismo, etc.), a la vez

- iii

que se ,:ontinfran realizando programas de acciOn a mediano y largo plazo encaminados a lograr aumentos en la productividad y crear empleos. Se debe prestar particular atenciOn al fortalecimiento institucional. Las deficiencias institucionales, particularmente en el sector de la salud, limitan el ritmo de ejecuciOn del programa de lucha contra la pobreza.

Objetiv;)s del estudio

8. Este estudio tiene la finalidad de ayudar al Gobierno a centrar la atenciO:l en la formulaciOn y ejecuciOn de programas a corto plazo y de efecto I~Apido para satisfacer las necesidades bAsicas. Sus obj etivos consist:m em evaluar las nuevas medidas a corto p1azo del Gobierno en 1a esfera :le 1a nutriciOn y 1a salud, 1a vivienda para grupos de baj os ingresos y la en:leflanza primaria, y hacer recomendaciones al respecto. En los pArrafoil 9 a 13 infra se resumen nuestras evaluaciones de los cuatro program:ts c:omprendidos en el Plan de 1ucha contra 1a pobreza. En e1 estudio se ha anitido intencionalmente el examen de 10 que el Gobierno tiene que hacer a mediano y a largo plazo para generar emp1eos y mejorar la product:Lvidad. El estudio tambi~n se centra en la labor estadistica que requierim Jas medidas que ha de adoptar e1 Gobierno para luchar contra 1a pobreza y E.e destaca 1a necesidad de desarrollar y perfeccionar los instrum,mtos estadisticos. Es preciso que el Gobierno adopte criterios mAs operaci:males para definir la pobreza, medir su magnitud y determinar en forma mis se1ectiva los beneficiarios de los programas.

Intervelciones en materia de nutriciOn

9. La mAs innovadora y prometedora de las nuevas iniciativas del GobiernJ encaminadas a satisfacer las necesidades bAsicas es un programa Hamado "Hc)gares de Bienestar Infantn" (HBI), que combina los obj etivos de la alim!ntaciOn complementaria de los niflos de los barrios pobres con la creaciO:l de guarderlas comunitarias organizadas por las madres con carActer voluntado. Un organismo pfrblico, el Instituto Colombiano de Bienestar Familial: (J:CBF) , proporciona los alimentos necesarios y el suplemento nutritiiro denominado Bienestarina, capacita a las madres voluntarias, les paga un'l remuneraciOn nominal y les ayuda a obtener pr~stamos para mejorar sus viviendas. Una caracteristica importante de este programa es que las guarderLas se hallan ubicadas en barrios pobres, de modo que las familias benefici.arias tienen fAcil acceso a elIas. Por otra parte, ademAs de lograr una me})ra enorme en el estado nutriciona1 de los niflos cubiertos por el program,i, los HBI dejan a las madres en libertad para buscar empleo fuera del hog,lr. E1 programa estA destinado sobre todo a las madres solteras con niflos pt~queflos, que son e1 grupo pobre mAs vulnerable en Colombia. Actua1m1mte, el programa presta servicios a cerca de 400.000 niflos en todo el pais, En el estudio se llega a la conclusiOn de que el Gobierno debe promover los HBI como elemento central de sus programas a corto plazo de lucha contra la pobreza encaminados a atender las necesidades bAsicas.

- iv

10. No obstante. habria que introducir ciertas mejoras en la formulaciOn del programa. En primer lugar. ~ste cubre a muy pocos nidos de 6 meses a 2 ados de edad. Como el problema de la malnutriciOn es en general particularmente agudo en ese grupo de edades. el Gobierno debe ria formular con prontitud nuevas modalidades a fin de asegurar un suministro adecuado de Bienestarina para los nidos menores de un ado de las comunidades pobres. El Gobierno podria establecer un sistema de entrega directa de alimentos y Bienestarina a las familias que se desea abarcar 0 crear para esos nidos guarderias especializadas que funcionen con una supervisiOn mAs estrecha que los HBI corrientes. En segundo lugar. el disedo de los HBI no es muy apropiado para las comunidades rurales donde las poblaciones se hallan dispersas. En tales localidades. el Gobierno debe ria adoptar otros enfoques. como la utilizaciOn de los comedores de las escuelas rurales para alimentar a los nidos de edad preescolar. En tercer lugar. a medida que se extienda la cobertura de los HBI. seria necesario movilizar mAs en~rgicamente a las comunidades para que participen en la administraciOn del programa. En cuarto lugar. es fundamental que se establezca una coordinaciOn mucho mAs estrecha con el sistema de atenciOn primaria de la salud con objeto de poder diagnosticar y tratar los casos graves de malnutriciOn. Por ultimo. es preciso que el ICBF incorpore un sistema eficaz de informaciOn en el programa. no sOlo para vigilar sus efectos en la nutriciOn, sino tambi~n para seleccionar mejor a los beneficiarios y poder efectuar ajustes en la formulaciOn y la administraciOn del programa.

EvaluaciOn de las propuestas del Gobierno para el sector de la salud

11. El objetivo principal de la estrategia de mitigaciOn de la pobreza del Gobierno en el sector de la salud consiste en lograr la atenci6n primaria universal de la salud y en extender la cobertura del sistema de seguro social para llegar a las familias de bajos ingresos. Al parecer, estos objetivos no podrAn alcanzarse a corto plazo. En primer lugar. en vista de la utilizaci6n deficiente de los servicios de atenci6n primaria, no tiene mucho sentido tratar de ampliar la cobertura mediante la construcci6n de nuevos puestos de salud 0 la capacitaci6n de mAs personal param~dico. En segundo lugar, la propuesta relativa al seguro social no es realista; para aplicarla. seria preciso efectuar reformas de gran envergadura en el Instituto de Seguros Sociales. que tiene problemas financieros y deficiencias administrativas, y no es probable que esto se pueda 10grar en un futuro previsible. Seria beneficioso para los pobres que el Gobierno tratara de lograr que el sistema de salud publica funcione eficazmente con su capacidad actual; para ello. tendria que asignar recursos a la atenci6n primaria de la salud en la comunidad en vez de destinarlos a la atenci6n terciaria en hospitales. como hace actualmente. A mediano plazo. el Gobierno debe ria hacer un esfuerzo concertado para introducir reformas administrativas en el Ministerio de Salud Publica. con objeto de mejorar su capacidad de ejecuci6n y racionalizar el sistema de ingresos consignados para fines determinados. que se ha vuelto complejo e incontrolable. El primer paso es que se termine prontamente el estudio de los servicios de salud que han emprendido conjuntamente el Ministerio de Salud Publica. el

- v

ICBF Y tal Departamento Naciona1 de P1aneaci6n, estudio que se centra en los problemas administrativos y de gesti6n financiera del sector.

Nuevo enfogue respecto de 1a vivienda minima para grupos de bajos ingresos

12. E1 enfoque adoptado por e1 Gobierno respecto de este tipo de vivienda que se centra en 1a mejora de los barrios de tugurios, constituye un camb 1.0 n,otab1e en re1aci6n con 1a po1itica anterior, 1a cua1 se basaba en 1a part Lci:paci6n directa del sector publico en 1a construcci6n a1tamente subvenc Lona.da de viviendas econ6micas. Esta politica no 10gr6 en modo a1guno .atisfacer las necesidades de las fami1ias mAs pobres. La estrategia actual '::onsiste en mejorar 1a ca1idad de 1a vivienda en las subdivisiones no sujetas a reg1amentaciones (construcciones privadas no autorizadas y asentamLentos precarios) mediante e1 suministro de servicios b'sicos (agua, saneami~nto y e1ectricidad) y 1a mejora de 1a vivienda en particular mediant·;! proyectos de autoayuda para reducir los costos. Este enfoque es sensato.. Sin embargo, e1 programa "asentamientos humanos", tal como se ha propues 1:0, es demasiado grande y su ejecuci6n crear' problemas a1 Gobierno y a las c :)muTlidades locales. La mejora de los hogares en los barrios pobres serA un proceso complejo. Requerir' 1a 1ega1izaci6n de los titu10s de propiedid, coordinaci6n entre muchos organismos pub1icos y autoridades municipi1es para 1a p1anificaci6n, financiaci6n y gesti6n de las inversiones en infrlestructura, y movi1izaci6n de los beneficiarios para que emprendan proyect)s de autoayuda y organicen diversos servicios comunitarios. Como en Co10mbil nunca se ha tratado de ejecutar proyectos de mejora de 1a vivienda en gran esc:a1a, los organismos pub1icos y las comunidades tendr'n que obrar con pruienc:ia. efectuando los ajustes necesarios en 1a formu1aci6n de los proyect :)s para adaptar10s a las condiciones locales. E1 Gobierno deberia reducir lUi metas fisicas del programa y concentrarse en 1a formu1aci6n de un enfolue integrado para 1a mejora de los barrios de tugurios con 1a partici~aci6n de 1a comunidad. Durante los u1timos aftos. e1 Banco Central Hipoteclrio, en co1aboraci6n con varios organismos pub1icos y organizaciones no gubernamenta1es. ha participado en un proyecto experimental de constru::ci6n y mejora de viviendas rea1izado en Cali con intervenci6n de 1a comunidid. Si bien estos proyectos experimenta1es no se han ap1icado en esca1a !Iuficientemente grande como para determinar si se pueden repetir en otras l:>calidades, vale 1a pena examinar10s mAs de cerca ya que ofrecen 1a posibi1~dad de 11egar a fami1ias mucho mAs pobres que las beneficiadas norma1m·~nte con los programas tradiciona1es de vivienda.

Educaci()n primaria universal

13. En 1a esfera de 1a educaci6n, 1a prioridad exp1icita del Gobierno es 1a universa1izaci6n de 1a enseftanza primaria, en particular su extensi6n en las :~onas rura1es mediante 1a uti1izaci6n de un sistema de instrucci6n simu1t'nea de varios grados con cierta f1exibi1idad para que los niftos pasen a1 grado siguiente que se denomina mode10 de 1a "escue1a nueva". En comparaci6n. se concede escasa atenci6n a los barrios urbanos pobres donde

- vi

muchos niftos en edad esco1ar no tienen acceso a 1a enseftanza primaria formal. En muchas comunidades pobres, los padres aportan recursos para organizar c1ases no forma1es, las llamadas "escue1as de banco", pero en general los resultados no son satisfactorios. Los maestros, que no suelen tener la formaci6n necesaria, tienen que dictar clase sin disponer del material didActico necesario y en locales deficientes que carecen de pupitres y pizarras. Por otra parte, como estas escuelas no estAn oficialmente acreditadas, los estudiantes que terminan el equivalente de la enseftanza primaria en una "escuela de banco" no tienen posibilidades de pasar a la enseftanza secundaria oficial. E1 Gobierno podr1a considerar la posibilidad de normalizar los planes de estudio y 1a ca1idad de la instrucci6n de las "escuelas de banco" distribuyendo gratuitamente libros de texto y ofreciendo capacitaci6n peri6dica a los maestros. Los estudiantes de esas escue1as podr1an integrarse a1 sistema oficial despu~s de pasar un determinado examen y, con el tiempo, el Ministerio de Educaci6n Nacional podr1a tomar medidas para acreditar las escuelas que cump1an las normas m1nimas necesarias. Otra posibilidad ser1a que el Ministerio autorizara la creaci6n de nuevas escuelas primarias oficia1es en los barrios urbanos pobres. El Gobierno no otorga alta prioridad a la educaci6n de adu1tos la cual incluye capacitaci6n en oficios y campaftas de alfabetizaci6n. Este enfoque es acertado porque a largo plazo resulta mucho mAs eficaz en funci6n de los costos concentrarse en 1a enseftanza primaria formal como principal veh1culo para difundir 1a a1fabetizaci6n y enseftar conocimientos bAsicos de comunicaci6n y producci6n a los sectores mAs pobres de la poblaci6n. Adem4s de mejorar e1 acceso a la escuela, tambi~n es importante ofrecer mAs incentivos a las familias de bajos ingresos para que sus hijos asistan a ella (0 reducir el costa de la asistencia). Para lograr ese objetivo, 10 mAs eficaz ser1a que se amp11e el programa existente de a1imentaci6n escolar y se inicie el programa de distribuci6n gratuita de libros de texto propuesto en relaci6n con 1a enseftanza primaria universal.

Resumen de las recomendaciones

14. Base de datos estad1sticos. El 1ndice que utiliza el Gobierno para medir la pobreza --e1 NBI (0 1ndice de ftNecesidades BAsicas Insatisfechas ft )-- se basa principalmente en indicadores f1sicos relacionados con la vivienda y no es apropiado para definir el umbra1 de pobreza 0 seleccionar a los beneficiarios. Colombia necesita un sistema de encuestas peri6dicas para obtener datos confiables y pertinentes (incluidos los relativos a los ingresos y gastos fami1iares, el empleo y el estado nutricional) en una forma que permita una amp1ia gama de aplicaciones y anAlisis, con los desgloses necesarios. El Gobierno podr1a considerar 1a posibilidad de uti1izar las encuestas sobre los niveles de vida, que es una metodolog1a de compilaci6n y generaci6n de datos elaborada por el Banco Mundial. Sin duda, e1 Departamento Administrativo Nacional de Estad1stica podrA adaptar esas encuestas a sus necesidades y generar datos sobre pobreza que complementen la medici6n hecha con e1 NBI.

- vii

15. Nutrici6n. Es preciso que se introduzcan mejoras en la formulaci6n del programa de los "Hogares de Bienestar Infantil" para poder abarcar mAs niftos menores de 2 aftos y niftos de las zonas rurales. Las metas anuales del programa son ambiciosas. HabrA que velar por que el ritmo de ejecucit,n no supere la capacidad administrativa del ICBF, que es el organistno de ejecuci6n. AdemAs, es preciso realizar un esfuerzo mAs intense para mO"ilizar el apoyo y la participaci6n de la comunidad, a fin de reducir la cargfl administrativa del ICBF. Este tambi~n tiene que adoptar un sistema confiab:.e de informaci6n que permita seleccionar mejor a los beneficiarios y vigilar los efectos del programa.

16. Salud. SerA diflcil aplicar a corto plazo las propuestas relativHs a la universalidad de la atenci6n primaria de la salud y el seguro social

- viii

la fo~aci6n necesaria. AdemAs. se deberia ampliar el programs existente de alimentaci6n escolar y asi ofrecer mAs incentivos a las familias para que envien a los niftos a la escuela.

Capitulo 1

Introducci6n

TransfOl;maci6n de la economia colombiana

1.01 Durante las dos 0 tres ultimas d~cadas. la economia de Colombia ha progresll.do mucho. El caudal de recursos del pais ha proporcionado una base s6lida para el desarrollo y el crecimiento. La economia colombiana ha crecido constantemente y ha podido reponerse de las variaciones ciclicas y las caidas que han acompafl.ado las fluctuaciones de los precios del caf~. debido Em gran medida a la prudente gesti6n econ6mica del Gobierno. En el periodo 1960-85 los ingresos aumentaron a raz6n de un 5% anual aproxinu'ldamente en cifras reales. Desde el decenio de 1960. el pais tambi~n ha expel'imentado una transformaci6n muy apreciable. La base de la economia se ha at!!pliado y ~sta ya no ha tenido que depender exclusivamente del caf~ en vis til de la ereeiente importancia que adquirieron los seetores del petr6lecl. los minerales y la industria. Se han efeetuado cuantiosas inversi(lnes en infraestruetura. especialmente en eleetrieidad y carreteras y se han desarrollado los servicios sociales en todo el pais. En la actualidad. un nfunero de eolombianos mayor que nunca asiste a la escuela y tiene ac:ceso a los servicios de salud. al abastecimiento de agua potable y a otros sElrvicios bAsicos.

1.02. Durante este periodo. la soeiedad colombiana se modific6 profundllmente ya que la migraei6n de las zonas rurales a las urbanas. que se habia itdeiado en el decenio de 1930. eontinu6 eon ritmo aeelerado y la proporc:,6n de la poblaci6n que vive en zonas urbanas aument6 de menos del 30% en Ell decenio de 1950 al 70% en 1985. Las mejoras aleanzadas en los indicadclres sociales durante este periodo tambi~n han sido bastante espectac:ulares. La tasa total de feeundidad disminuy6 aproximadamente en un 45% desde principios del decenio de 1960 hasta mediados del decenio de 1980 y actualmente se estima en un 3,5%. Esta gran redueci6n de la fecundidad. que puede atribuirse al ~xito de las campafl.as de planificaci6n de la familia asi comCl a la difusi6n de la educaci6n. la urbanizaei6n y la mayor tasa de participaci6n de las mujeres en la fuerza laboral, hizo que la tasa de crecimiento de la poblaci6n bajara del elevado nivel del 3.7% que habia alcanzado entre 1964 y 1978 a menos del 1.8% entre 1978 y 1985. Junto eon esta disminuci6n de 1a fecundidad, hubo tambi~n una rApida reducci6n en las tasas de morta1idad derivada de la maternidad (de 254 por cada 100.000 nacidos vivos en 1964 a 107 en 1984). Las estimaciones re1ativas a 1a morta1idad infantil (defunciones por cada 1.000 nacimientos) bajaron de 81 a 61 durar"te el mismo periodo. En 1a esfera de 1a educaci6n, 1a matr1eu1a primariE aument6 a mAs del doble y la secundaria se sextuplic6.

http:campafl.ashttp:progresll.do

- 2

Persistencia de la pobreza

1.03 Pese al crecimiento econ6mico general, en las zonas rurales y en las ciudades hay grandes grupos de pobres que no han obtenido beneficios de ese desarrollo. La pobreza sigue siendo actualmente un problema tan dificil en Colombia como en 1949 cuando una misi6n del Banco encabezada por Lauchlin Currie propuso una "ofens iva coordinada contra la pobreza", principalmente mediante un programa de inversiones p6blicas. Es una cuesti6n tan critica hoy como en 1972, cuando se sefta16 en un informe de la Divisi6n de Evaluaci6n de Operaciones del Banco que en 20 aftos de desarrollo agrIcola no se habia logrado mitigar concretamente la pobreza de la poblaci6n rural 1/. La distribuci6n del ingreso tambi~n sigue siendo sesgada, ya que los ingresos del sector que constituye el 20% mAs alto de la sociedad son seis 0 siete veces mayores que los del sector que agrupa al 20% mAs bajo. Cabe seftalar que las cuestiones en que se centran los programas de lucha contra la pobreza se han modificado con los aftos. En los decenios de 1950 y 1960 se hacia hincapi~ en el desarrollo rural. Desde el decenio de 1970. a medida que aument6 la urbanizaci6n y proliferaron los barrios de tugurios y los asentamientos precarios ilegales en los alrededores de las grandes ciudades, el programs encaminado a mitigar la pobreza se centr6 cada vez mAs en el suministro de viviendas y servicios conexos para grupos de bajos ingresos en las zonas urbanas. Esas modificaciones reflejaron los cambios demogrAficos y la creciente preocupaci6n por la pobreza urbana.

1.04 Aunque se han alcanzado progresos notables en los sectores sociales. persisten diferencias enormes en el estado de salud y la educaci6n entre los distintos grupos socioecon6micos. Por ejemplo, se estima que la fecundidad es tres veces mAs alta entre la poblaci6n criticamente pobre que en los demAs sectores, y entre las mujeres mAs pobres, ademAs de que las tasas de fecundidad son mAs altas. el espaciamiento de los nacimientos es menor. la mortalidad infantil es mAs elevada y. en general, la salud de las madres y los hijos es mAs deficiente. AdemAs, una alta proporci6n de los niftos de las comunidades pobres todavia no tienen acceso a ning6n tipo de instrucci6n, y la tasa de analfabetismo es elevada entre los adultos de los grupos de ingresos mAs bajos. (V~ase el CapItulo 7.)

Compromiso asumido por el Gobierno respecto de los programas sociales

1.05 Desde hace decenios, el Gobierno ha tratado de reducir las disparidades en los indicadores sociales y los niveles de ingresos. Los gobiernos que se han sucedido desde el decenio de 1960 han aplicado activamente programas sociales. especialmente en la esfera de la educaci6n y la salud. En los aftos setenta, la atenci6n se centr6 mAs concretamente en

1/ Banco Internacional de Reconstrucci6n y Fomento: "Bank Operations in Colombia--An Evaluation". 25 de mayo de 1972. V~ase tambi~n Lauchlin Currie: Evaluaci6n de la Asesoria Econ6mica a los Paises en Desarrollo--el Caso Colombiano, BogotA, 1984.

- 3

la mitigaci6n de la pobreza. Por ejemplo, en el Gobierno de L6pez Michelsen (1975-78), se insisti6 en la importancia de mejorar la nutrici6n y los ingresosl en las zonas rurales y se elaboraron programas que despu~s se conocieron con el nombre de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y Plan de Aliment~lci6n y Nutrici6n (PAN). El Gobierno de Betancur (1983-86) promovi6 activamEmte una politica de integraci6n nacional y paz, y trat6 de alcanzar sus Objf!tivos llevando los servicios publicos y las oportunidades product:,.vas a las regiones mAs remotas y subdesarrolladas del pais. Esta polHicl! se tradujo en el Plan Nacional de Rehabilitaci6n (PNR) en 1986. El Gobierno de Betancur tambi~n ejecut6 un programa de viviendas para grupos de bajos ingresos conocido con el nombre de "Vivienda Popular", destinado sobre todo a :,.os pobres de las zonas urbanas ,£/.

1.06 En el Gobierno actual, la mitigaci6n de la pobreza es el punto mAs importante del programa de politicas y el tema central del plan cuadrienal de desa:::rollo ("Plan de economia social"), que abarca el periodo 1987-90. El plan de desarrollo se apoya en dos programas nacionales conexos: el PNR (iniciado por el Gobierno anterior) y el nuevo "Plan de lucha contra la pobreza y para la generaci6n de empleo", anunciado a principios de 1987 1/. La impo::tan.cia que se concede a la mitigaci6n de la pobreza refleja claramente una preocupaci6n frente a la creciente violencia y los disturbios sociale;; en. el pais, que muchos atribuyen a la persistencia de disparidades en la d i.stribuci6n del ingreso y a la pobreza.

Marco m,;Lcroecon6mico para la erradicaci6n de la pobreza

1.07 El enfoque general del Gobierno respecto de la pobreza es coheren·:~e y sensato. Esencialmente, el Gobierno ha adoptado una estrategia encamini~da a incrementar la productividad y los ingresos de los pobres y a mejorar su acceso a los servicios sociales bAsicos. Para ello, se propone orienta:~ una mayor proporci6n de las inversiones publicas y de los gastos ordinar.Los hacia los sectores sociales. Los obj etivos relacionados con la mitigac.L6n de la pobreza se han de alcanzar en el contexte de un crecimiento constan':.e del PIB y de las exportaciones y una gesti6n prudente de la demanda,

1.08 BasAndose en la premisa de que el crecimiento sostenido y la buena gesti6n econ6mica se hallan entre los requisitos mAs importantes para mitigar la pobreza, el Gobierno ha establecido las siguientes metas macroecon6micas:

un crecimiento real medio del PIB del 5% anual;

'£/ En el Anexo I figuran breves descripciones de estos programas de lucha cmltra la pobreza.

11 Lat. iniciativas promovidas por ese plan se describen en el Anexo II.

- 4

un aumento de las inversiones totales, como porcentaje del PIB, del 17% en 1986 al 20% en 1990;

el mantenimiento de los d~ficit en cuenta corriente de la balanza de pagos por debajo del 3% del PIB.

un d~ficit consolidado del sector pdblico que no supere el 3% del PIB, y

tasas de inflaci6n estabilizadas a niveles recientes (22% anual).

La viabilidad de la hip6tesis macroecon6mica, tal como se resume en el Cuadro 1-1, depende en forma crucial de que el sector privado est~ dispuesto a mantener las inversiones en alrededor del 11% al 12% del PIB durante ese perlodo. En vista de la disminuci6n de las inversiones privadas en los dltimos aftos, serA preciso que los encargados de formular pollticas se ocupen de ofrecer incentivos adecuados a los inversionistas privados. En este contexto, la situaci6n incierta en materia de seguridad crea una limitaci6n cada vez mAs grave. AdemAs, es necesario que el Gobierno continde controlando los gastos totales del sector pdblico e intensifique la movilizaci6n de recursos a fin de que la magnitud de los d~ficits siga siendo razonable. La estabilidad fiscal serA fundamental, en especial porque hasta ahora los programas orientados a luchar contra la pobreza han sido en general vulnerables a las presiones fiscales. Un buen ejemplo es el PAN (pArrafo 1.05), un programa de nutrici6n innovador que se inici6 a mediados del decenio de 1970 y se interrumpi6 por razones fiscales a principios de los aftos ochenta cuando empez6 a aminorarse el crecimiento econ6mico. (Para una breve descripci6n del programa, v~ase el Anexo I.)

Prioridades en los gastos publicos

1.09 En el plan de desarrollo para 1987-90 se definen muy concretamente las prioridades sectoriales que corresponden a los programas en curs~. En los servicios sociales (salud y nutrici6n, educaci6n y abastecimiento de agua), se hace hincapi~ en la expansi6n de los servicios bAsicos. Se asigna gran importancia a la ampliaci6n de la prestaci6n de servicios primarios de salud y la extensi6n del segura social a los sectores mAs pobres de la sociedad. La enseftanza primaria universal es otro objetivo expllcito. AdemAs, se han previsto inversiones en abastecimiento de agua y alcantarillado con objeto de apoyar la estrategia del Gobierno encaminada a satisfacer las necesidades bAsicas. Si bien se considera que 1a agricu1tura es un sector clave. e1 nive1 de las inversiones pdb1icas sigue siendo bajo y no se han determinado c1aramente las pollticas del sector. Se asigna prioridad a los programas del DRI y e1 PNR que estAn de ejecuci6n (pArrafo 1.05) y que tienen e1 objetivo de incrementar 1a productividad y los ingresos de los pequeftos agricultores y lograr 1a seguridad alimentaria. Se han previsto importantes inversiones en infraestructura bAsica (por ejemp10, caminos secundarios) en re1aci6n con estos proyectos de desarrollo rural.

- 5

Cuadro 1-1: Marco macroecon6mico

Cifras reales --------proyecciones ------ 1986 1987 1988 1989 1990

Crecimil!nto del PIB (porcentaje) 5,1 5,0 5,0 5,0 5,0

Como porcentaje del PIB:

Ahorro Ilacional 22,0 15,6 16,6 17,9 17,2 Ahorro IlUblico 6,2 4,3 4,2 4,9 4,9 Ahorro Ilri\rado 15,8 11,3 12,4 13,0 12,3 Inversil)n total 18,0 18,0 19,6 19,8 19,7 Inversil)n publica 8,6 6,8 7,0 7,4 7,4 Inversi6n privada 9,4 11,2 12,6 12,4 12,3 Ahorro externo =

D~ficlt en cuenta corriente -4,0 2,4 3,0 1,9 2,5 D~ficit deJl sector publico 0,5 2,5 2,8 2,5 2,5

Financiado por:

Empr~stltos externos netos 3,6 0,8 0,8 1,0 1,3 Empr~stltos internos netos -3,1 1,7 2,0 1,5 1,2

Fuente: Plan de Economla Social, 1987-90.

1.10 Para sufragar los aumentos en los gastos de los programas de lucha contra La pobreza, se ha previsto expllcitamente en el plan de desarrollo una redllcci6n de las inversiones en el sector de la energla y, al mismo tiempo, una restricci6n de los gastos globales. Se asigna particular importa~cia a 1a racionalizaci6n de las inversiones y los gastos en el sector de 1a energla el~ctrica, en el cual se aplica actualmente un programa de ajuste que comprende medidas de rehabilitaci6n financiera e institucional y otras destinadas a reorientar las inversiones a la transmisi6n y distrib~ciOn en vez de la generaci6n de energla. En el transporte, ademAs de orieotar las inversiones a la construcci6n de carreteras en las zonas rurales, en el marco del DRI y el PNR, se hace hincapi~ en una mejor utilizaci6n de la infraestructura existente mediante obras de mantenimiento y una coordinaci6n mAs eficAz de las distintas modalidades de transporte y su utilizaci6n.

- 6

Cuadro 1-2: Programa de inversi6n p~blica (en porcentajes)

Cifras reales Plan 1986 1987-90

1nfraestructura social 14,3 26,8 Agua y alcantarillado 5,3 9,9 Educaci6n 4,5 7,0 Salud y nutrici6n 4,5 9,9

Energ1a 50,3 34,1 Electricidad 25,7 17,6 Petr6leo 20,0 14,6 Carb6n 4,7 1,9

1nfraestructura f1sica 19,7 28,3 Transporte 16,3 19,7 Comunicaciones 3.3 8,6

Agricultura 1,0 10,0

Otros 14,7 0,7

TOTAL 100,0 100,0

Fuente: DNP: Plan de Econom1a Social 1987-90 y estimaciones del Banco Mundial.

1.11 Los esfuerzos que realiza el Gobierno para modificar el destine de las inversiones y velar por que los recursos se utilicen en forma eficiente se ven dificultados por la rigidez del proceso presupuestario (por ejemplo. procedimientos complicados de consignaci6n de ingresos). Asimismo, las deficiencias institucionales limitan el ritmo con el cual se pueden acelerar en forma eficiente las inversiones en el sector social. Esto se aplica en particular al sector de la salud (v~anse los p4rrafos 1.12, 3.06). Entretanto, los programas del sector de la energ1a el~ctrica y la infraestructura han cobrado fuerte"impulso y, por 10 tanto, podr1an socavar los esfuerzos tendientes a controlar los gastos.

Capacidad de absorci6n limitada de los sectores sociales

1.12 El Gobierno ha progresado mucho en la reorientaci6n de los programas sectoriales en curso para adaptarlos a su estrategia global de lucha contra la pobreza. En el Cuadro 1-3 se muestra que se asigna a los programas de lucha contra la pobreza una proporci6n relativamente grande

- 7

Cuadro 1-3: Gastos p~b1icos en los principa1es programas

de 1ucha contra 1a pobreza, por sectores, en 1987-90

(en mi110nes de $Co1 de 1987)

Gastos para Proporci6n programas de 1ucha en e1 total de los contra 1a pobreza gastos sectoria1es

(porcentajes)

Sa1ud y nutrici6n 455.951 33,0

Educaci~n 458.000 38,0

Agua y ~lcantari11ado* 230.000 85,S

Agricu1l:ura* 272.787**

* Inversi6n p~b1ica ~icamente. ** DRI ~, PNR.

Fuente: Plan de Econom1a Social 1987-90.

de los tota1es sectoria1es. Sin embargo. no hay certeza de que e1 Gobierno pueda efect.uar los gastos previstos. E1 costa de esos programas y los arreg109 financieros probab1emente no sean e1 principal obsU.cu10; es mAs probable que 1a ejecuci6n de esos programas se vea frenada por 1a 1imitada capacidad de absorci6n de los sectores interesados. Por ejemp10, las nuevas iniciatLvas del Gobierno en e1 sector de 1a sa1ud (es decir, 1a expansi6n de 1a aten,:i6r. primaria) son importantes desde e1 punto de vista de las necesid,ldes bAsicas de los pobres, pero no se han tenido suficientemente en cuenta Los enormes problemas instituciona1es y de gesti6n financiera que se p1antea:7An en e1 Ministerio de Sa1ud P~b1ica y e1 Instituto de Seguros Socia1e3. AdemAs. muchos programas que estAn en ejecuci6n 0 cuya prepara!::i6n se ha11a muy ade1antada (por ejemp10, nutrici6n, educaci6n) tienen lnetas f1sicas que parecen ambiciosas en re1aci6n con 1a capacidad instituciona1 probada de los organismos de ejecuci6n. La cuesti6n de 1a ejecucil~m se examina mAs deta11adamente en re1aci6n con los distintos progr~ls en los Cap1tu10s 4 a 7 inclusive.

1.13 En vista de las 1imitaciones instituciona1es, es importante que, en prim~~r 1ugar. e1 Gobierno ac1are 1a natura1eza del problema de 1a pobreza en segundo 1ugar. fije prioridades exp11citas y, en tercer lugar, formu1e un programa de acci6n para atender una serie de cuestiones claramente definidas, haciendo una distinci6n entre las iniciativas que tienen tID efecto inmediato y aquellas cuyo efecto tarda mAs tiempo en sentirSf~ •

- 8 -

Capitulo 2

Las dimensiones de la pobreza en Colombia

A. Hedici6n de la pobreza

2.01 La pobreza persiste pese a los logros econ6micos de los dltimos 30 aftos, los cuales han contribuido a elevar los niveles de vida de los colombianos. Como se menciona en el CapItulo 1, la mitigaci6n de la pobreza ha tenido alta prioridad en el programa de politicas de los sucesivos gobiernos y el "Plan de lucha contra la pobreza y para la generaci6n de empleo" es el tema central del plan de desarrollo correspondiente a 1987-90. Sin embargo, para apoyar sus iniciativas, el Gobierno debe, en primer lugar, definir mAs claramente el concepto de pobreza y, en segundo lugar, perfeccionar sus instrumentos estadisticos para determinar su magnitud y distribuci6n geogrAfica y seleccionar a los beneficiarios de los programas de lucha contra la pobreza. Actualmente. el Gobierno define la pobreza principalmente con arreglo a criterios relacionados con la vivienda, sobre la base de datos obtenidos en el censo de poblaci6n y vivienda de 1985 y estima que el 43% de los colombianos viven en un nivel de "pobreza absoluta" (v~anse los pArrafos 2.02 y 2.03). Esta no es una definici6n apropiada de la pobreza. Tampoco es realista querer abarcar un sector tan grande de la poblaci6n con los programas de alivio de la pobreza.

NBI - Indice oficial de pobreza

2.02 El Departamento Administrativo Nacional de Estadistica (DANE) utiliza una medida denominada Indice de "necesidades bAsicas insatisfechas" (NBI). Sobre la base de los resultados del censo de poblaci6n y vivienda de 1985, la metodologia del NBI define la pobreza principalmente desde el punto de vista de tres indicadores relacionados con la vivienda, a saber, a) e1 nivel de la vivienda, determinado por el tipo de material utilizado para las paredes, los techos y los pisos; b) la densidad mInima de ocupaci6n, y c) el acceso a servicios pdblicos como electricidad, agua potable y saneamiento. Proporciona dos indicadores que sirven para reemplazar los datos sobre ingresos, a saber, d) el ndmero de familiares a cargo por cada asalariado en la familia y e) el ndmero de niftos en edad escolar de la familia que no asisten a la escuela 1/. Se dice que una familia vive en la "pobreza absoluta" si se le puede aplicar uno de los cinco indicadores antes mencionados. AdemAs, se dice que una familia estA "en la miseria" si cabe aplicarle dos 0 mAs de los cinco indicadores de la pobreza. Sobre la base de esos criterios, se ha clasificado un 38,1% de las familias (0 sea el 43% de la poblaci6n total) en el nivel de la pobreza absoluta y un 17,6% de las familias (0 sea el 21,4% de la poblaci6n total), en el nivel de la miseria. El Gobierno utiliza la primera definici6n en todos sus documentos oficiales.

1/ Esta metodologia se describe detalladamente en DANE: Boletin de Estadistica (411/junio de 1987).

2.03 El NBI presenta una serie de inconvenientes graves. En primer lugar, esta fuertemente sesgado en favor de los indicadores relativos a la vivienda y los servicios publicos conexos. El problema que plantea el uso de la disponibilidad de servicios como criterio es que en las zonas rurales, donde sueIe haber menos inversiones en infraestructura, la falta de acceso a la electricidad 0 al saneamiento no indica forzosamente por s1 sola una situaci6n de pobreza. Ser1a mas apropiado caracterizar la pobreza en relaci6n COlt otras condiciones como la malnutrici6n, el analfabetismo y el desempleo 0 subempleo. En segundo lugar, el NBI no incluye datos sobre los ingresos y gastos familiares. En gran medida, la selecci6n de los indicadores del NBI fue determinada por el tipo de informaci6n que se obtuvo del censo dl~ poblaci6n y vivienda de 1985, en el cual no se incluyeron preguntas sobre los ingresos y gastos familiares. No hay ninguna otra encuesta reciente de alcance nacional que proporcione informaci6n para analizar el nivel de vida de los colombianos.

2.04 En tercer lugar, y esto es 10 mas importante, el NBI no permite efectuar los desgloses necesarios para los analisis. Los promedios departanentales 0 municipales de los diversos indicadores del NBI muestran en t~rmi:nos generales las modalidades y magnitudes regionales (v~anse los mapas, I'ginas 12 a 15). No obstante, no revelan con suficiente claridad la dimensi~n de la pobreza de Colombia que probablemente sea la mas importante, a saber, la enorme disparidad que existe en los niveles de vida entre las comunidades de un mismo departamento 0 municipio. Se observan focos de extrema pob:r:eza, junto con una relativa prosperidad, en los departamentos econ6mieamente desarrollados como Bogota, D.E., Antioquia 0 Valle. Con una base de informaci6n de este tipo, es imposible, por ejemplo, comparar la carencia relativa de los habitantes de los barrios de tugurios urbanos con la de les campesinos sin tierras en una aldea rural remota, y decidir qu~ grupo necesita asistencia mas urgentemente.

Recomendaciones

2.05 Es urgente que el Gobierno perfeccione los instrumentos estad1sticos que utiliza como base de las medidas encaminadas a luchar contra la pobreza. Recomendamos que el DANE incorpore en el 1ndice de pobreza tod,;L la informaciOn pertinente para medir el nivel de vida (por ejemplo, ingresos y gastos familiares, empleo, y salud y nutrici6n). Colombia necesita un sistema permanente de encuestas de hogares para obtener datos confiables y pertinentes en una forma que permita derivar una amplia gama de aplicaciones (por ejemplo, definici6n del umbral de pobreza, selecci6n de los beneficiarios, vigilancia de programas, etc.) yanalisis con los desgloses necesarios.

2.06 El DANE tiene mucha experiencia en la compilaci6n de datos, ya que peri6dicamente realiza encuestas de hogares, pero es preciso modificar el disedo de esas encuestas. En primer lugar, en todas las encuestas del DANE se deberian incluir m6dulos sobre salud, nutrici6n, gastos, educaci6n, horas de trabajo en el hogar y mercado laboral. En segundo lugar. se debe ampliar la cobertura de las encuestas de hogares para que. ademas de las 13 ciudades

- 10

que abarcan actualmente, incluyan otras zonas urbanas y rurales. En tercer lugar. en vista de las demandas adicionales que impondr4 al DANE la inclusi6n de nuevos m6dulos y la ampliaci6n de la cobertura, debe considerarse seriamente la posibilidad de reducir el tamado de la muestra y no incluir 30.000 familias en cada encuesta como se hace actualmente. No se necesita una muestra tan grande para obtener resultados exactos.

2.07 El Gobierno podrla considerar la conveniencia de utilizar la encuesta sobre los niveles de vida, un sistema de compilaci6n y generaci6n de datos elaborado por el Banco Mundial. En 1980 el Banco estableci6 el Estudio para la medici6n de los niveles de vida (EMNV) para buscar maneras de mejorar el tipo y la calidad de los datos sobre los hogares que reunen las oficinas de estadlstica de los palses en desarrollo. Los objetivos consisten en elaborar m~todos, adaptados concretamente a las necesidades de cada pals, para vigilar los progresos realizados en la mejora de los niveles de vida y determinar las consecuencias que han tenido para los hogares las pollticas publicas anteriores y propuestas. El instrumento primordial del EMNV es la encuesta sobre los niveles de vida, que tiene por objeto reunir informaci6n sobre toda una gama de indicadores del bienestar econ6mico a nivel de la familia y la comunidad. La encuesta sobre los niveles de vida es el instrumento ideal para desarrollar e integrar las encuestas de hogares existentes y serla de utilidad para que el DANE obtenga datos adicionales sobre la pobreza, 10 cual Ie permitirla complementar los indicadores del NBI. La experiencia obtenida por el Banco con la encuesta sobre los niveles de vida en paises como el Peru y COte d'Ivoire indica que ese sistema es capaz de generar datos de alta calidad r4pidamente y de manera eficaz en funci6n de los costos.

B. Distribuci6n espacial de la pobreza gl

2.08 En esta secci6n se examina la distribuci6n geogr4fica de los indicadores del NBI. por departamento, sobre la base de los datos del censo de 1985. Los resultados indican que hay considerables diferencias regionales.

Familias "en la miseria", segun la definici6n del NBI

2.09 Como consecuencia del sesgo de la medici6n del NBI en favor de los indicadores flsicos, la incidencia de los indicadores de pobreza tiende a ser alta en las partes escasamente pobladas y predominantemente rurales del pais donde la infraestructura aun est4 relativamente poco desarrollada, a saber, Sucre, C6rdoba, Cesar, La Guajira y Magdalena en la regi6n del At14ntico; Choc6, Cauca y Narido en la regi6n del Pacifico; Caquet4 en la regi6n central; Norte de Santander y Boyac4 en la regi6n oriental, asi como

gl El an4lisis de esta secci6n se basa en los mapas de la pobreza realizados por el DANE utilizando los indicadores del NBI a nivel de los departamentos. En la ultima p4gina se indica la distribuci6n de la pobreza por municipios.

- 11

todas las intendencias y comisarlas, con excepci6n de San Andres, una isla que es un lugar popular de turismo (vease el mapa de la pAgina 12). Hay excepciones como Bollvar, donde se han clasificado como pobres aproximadamente el 40% de las familias, aunque cerca del 70% de los 1,2 millones de habitantes del departamento viven en zonas urbanas. En cambio, la pobreza tiende a estar menos generalizada en los departamentos muy urbanizados, por ejemplo, BogotA, D.E.; 0 ,en los que tienen una importante producci6n de cafe, por ejemplo, Antioquia, Caldas, Risaralda, 0 los que tienen grandes centros urbanos y una importante producci6n de cafe, como Quindl0 y Valle ~/.

Acceso a los servicios pdblicos

2.10 Sobre la base del indicador de la cobertura de servicios pdblicos solament;!, los departamentos que estAn en gran desventaja respecto del resto del pals son C6rdoba (54% de los hogares no tienen servicios pdblicos), Sucre (51%), B:>llvar (45%), BoyacA (44%), Choc6 (69%), asl como las intendencias y comisarlas donde mAs del 40% de los hogares no tienen acceso a ningdn tipo de servicio pdblico (vease el mapa de la pAgina 13). Esta falta de acceso a los servicio!; publicos (yen particular, la disponibilidad de saneamiento) en las regiones menos desarrolladas del pals se refleja claramente en la prevalencia de las e:lfermedades transmitidas por el agua entre los nifios pequefios. El mapa tit.llado "Muertes debido a infecciones intestinales· muestra que las diferencias geogrAficas en la incidencia de la mortalidad causada por las enfermedades gastrointestinales entre los nifios de 0 a 4 afios de edad estAn estrechanente correlacionadas con el grado de acceso a los servicios pdblicos.

IndicadoF de dependencia econ6mica

2.11 La distribuci6n geogrAfica de las viviendas con alta dependencia econ6mica (que se definen como el ndmero de familiares a cargo por asalariado y que si~en de sustituto para la informaci6n sobre los ingresos familiares) muestra ~na modalidad distinta de la que se ha descrito antes. Si bien no es sorprendente que los resultados de BogotA fueran los mAs favorables (s6lo en un 4% de las familias es alta la relaci6n de dependencia), las proporciones mAs elevlldas de familias con altas relaciones de dependencia econ6mica (15% a 20%) se Ireg:.straron predominantemente en la regi6n del AtlAntico. La situaci611 de los departamentos de la regi6n del Paclfico era casi tan buena como la :ie las zonas de cultivo de cafe de las regiones oriental y central (alreded:)r del 10%) y en las intendencias y comisarlas se obtuvieron resultad:)s inesperadamente favorables, ya que menos del 10% de las familias registral)an una alta relaci6n de dependencia econ6mica (vease el mapa de la pAgina 15).

~I La producci6n de cafe hace mucha diferencia en esas regiones, no s6lo por~ue asegura una fuente constante de ingresos para la poblaci6n, sino tambien porque la Federaci6n Nacional de Cafeteros, de comdn acuerdo con el';obiemo, se reserva una proporci6n fija de sus ingresos de expJrtaci6n para apoyar los servicios sociales e invertir en infraestructura social en las zonas de cultivo de cafe.

IBRD 21234

Caribbean Sear,COLOMBIA NICAaAGUA SURINAMEVIVIENDAS "CON MISERIA"

12"

70·

VENEZUELA

Pacific --.~

Ocean

NARlNO

(' "'\..V BRAZIL

AI D o R

PORCENTAJE DE VIVIENDAS

"CON MISERIA'"

l1li 40%·50% (Maximo; Cordoba· 50.1%)

f~'bJ 30%

IBRD 21236

78" 74'

COLOMBIA

VIVIENDAS SIN SERVICIOS BAslCOS

8'

VENEZUELA

Pacific

Ocean

4' 4'

BRAZIL 0" 0'

MilES

, 200

l"lernac,o,~aj Los

IBRD 21239 78' 74'

Caribbean Se"COLOMBIA ~~ARAGUA MUERTES DEBIDO A

12' INFECCIONES INTESTINAlES

VENEZUELA

Pacific

Ocean

BRAZil o· o·

hlelflllc,or,4/ (C$ 'WmtJrfJ!i que

~ emf)lesl'l )' 11$5 fronte,as qve se 1'fi

IBRD 21237

8'

0'

78'

COLOMBIA

VIVIENDAS CON ALTA DEPENDENCIA ECONOMICA

i_,_ .. NARk~ ,J.r.,

'", \: '- .. f:' ••,\.

C' CPO,.U .~ r-.. t.t..,,,,,

... -' '\ }-O ~ D '~~

o R ~. \

PORCENTAJE DE VIVIENDAS CON Am" DEPENDENCIA ECONOMICA * 16% 20% (M6ximo, Sucre· 18,2%)

12% .

- 16

C. Caracteristicas de los pobres

2.12 En esta secci6n se ha tratado de presentar las caracteristicas de los pobres de Colombia utilizando datos del censo de 1985, asi como de la encuesta sobre alimentaci6n, nutrici6n y vivienda realizada en 1981 por el DANE en colaboraci6n con el DNP y el PAN-DR1. Esta altima eneuesta eonstituye la fuente mAs reciente de informaci6n publicada sobre los ingresos, el regimen alimentario y la nutriei6n en los hogares ~/.

Pobreza y malnutrici6n

2.13 Los resultados de la encuesta de 1981 muestran que el 20% de la poblaci6n colombiana que constituye el sector mAs pobre gasta la mayor parte de sus ingresos en alimentos y aun asi dista mucho de satisfacer sus necesidades ca16ricas y proteinicas. El Cuadro 11-1 indica la distribuci6n de los ingresos mensuales por familia y los gastos en alimentos por nivel de ingresos para todo el pais en 1981 sobre la base de la encuesta del DANEDNP-DR1-PAN. El primer quintil de ingresos (0 sea el 20% mAs pobre de la poblaci6n eneuestada) tenia un ingreso mensual medio por familia de $Col 6.049 y gastaba el 91% de esos ingresos en alimentos; el segundo quintil tenia un ingreso medio de $Col 9.485 y gastaba un 89,7% en alimentos. Cualquiera que sea el criterio que se utilice, las familias que gastan cerca del 90% de los ingresos en alimentos deben ser consideradas muy pobres y estAn muy por debajo del umbral de pobreza. (Si se calculara per cApita, esta distribuci6n de los ingresos y gastos seria aan mAs sesgada porque, en promedio, los pobres tienen familias mAs numerosas que los demAs seetores de la poblaci6n.)

2.14 Las familias pertenecientes a los niveles de ingresos mAs bajos no s6lo gastaban una proporci6n excesivamente alta de sus ingresos en alimentos, sino que ademAs no alcanzaban los niveles recomendados de ingesti6n de proteinas y calorias. En el Cuadro 11-2 se muestra el equivalente de calorias y proteinas de la ingesti6n por adulto calculado segun los niveles de ingresos y se comparan los resultados con las necesidades diarias. Si se apliea la norma generalmente aceptada de 62 g de proteinas diarias por adulto, las familias correspondientes al 20% mAs pobre de los hogares encuestados registraban un deficit medio de proteinas del 35% mientras que el quintil de ingresos siguiente satisfacia apenas las necesidades proteinicas. En 10 que respecta a las calorias, sobre la base de las necesidades estimadas por el DR1-PAN de 3.000 calorias diarias, s6lo el 50% de las familias encuestadas en todo el pais alcanzan esa norma. En las familias del primer quintil de ingresos se observaba un deficit ca16rico del 36%, mientras que las del segundo quintil se hallaban un 15% por debajo

~I Una encuesta nacional realizada en 1986, "Situaci6n Nutricional de Nidos Colombianos entre 3 y 35 Meses", cuyos resultados se publicaron en 1988, se centra mAs directamente en el estado nutricional de los nidos de tres ados y en la situaci6n de la planificaci6n de la familia y la salud maternoinfantil en Colombia.

- 17 -

Cuadro II-I: Distribuci6n de los ingresos familiares y de los gastos en alimentos por nivel de ingresos

(en $Col de 1981)

Quintiles de ingresos I II III IV V

Ingresoli mensuales medios 6.049 9.485 11.244 14.347 35.666 por fllmilia

Gastos Ilensuales medios en 5.507 8.512 9.386 10.496 11.583 alimentos por familia

Proporc;,.6n de los gastos en 91.0 89.7 89.7 73.2 32,5 alimentos respecto de los ingrelios familiares

(pol~centaj es)

Fuente: DANE-DNP-DRI-PAN. 1981.

de las uecesidades recomendadas. Estos resultados indican que el 20% que constituye el sector mAs pobre de 1a pob1aci6n de Colombia corre un evidente riesgo de ma1nutrici6n, mientras que e1 siguiente quinti1 de ingresos apenas satisfac;e las normas nutricionales recomendadas.

Cuadro 11:2: Equivalente de ca10rlas y protelnas de 1a ingesi6n por adulto segun los nive1es de ingresos

Qu;~ntiles de ingresos I II III IV V

Protelnns (gfdla) Porcelttaj e de las

necI!!sidades !of

40,3

65.0

60.0

96.8

74.3

119.8

82.8

133.5

84.9

136.9

Energla (ca10rlas/dla) Porcentaje de las

neCI~sidades 9.1

1.904.5

63.5

2.576.3

85.9

2.961.1

98.7

3.197.1

106.6

3.118.8

104.0

!ol 62 g de protelnas diarias por adu1to.

9.1 3.000 ca10rlas diarias por adu1to.

Fuente: Sanin L •• Rivas L., Duque M •• Sere C.: "Food Consumption Patterns in Colombia: A Cross-Sectional Analysis of the 1981 DANE-DNPDRI-PAN Household Survey". texto mimeografiado PAN-503.

http:Proporc;,.6n

100

Figura 1: CARACTERI8nCAS DE LA VlVIENDA DE LOS GRUPOS DE BAJOS INGRESOS

90

80

70

w

~ ~

60

50

40

..... (Xl

30

20

10

o -1-,---CASAS CON PAREDES

SEMIPERMANENTES

CASAS CON DOS 0 MAS

PERSONAS PaR HABITACION

CASAS SIN ACUeDUCTO

CASAS CON ELECTRICIDAD

CASAS SIN AlCANTARILLADQ

FUENTE: CENSO DE 1985, DANE. cak\w43fI01A

TRABAJADOR INDEPENOIENTE

23,2%

OFICINISTA 11,2%

TRABAJO FAMILIAR SIN

REMUNERACION 11,2%

Figura 2: EL EMPLEO ENTRE LOS POBRES (PorcentaJe)

EMPLEADO DOMESTICO 6,2% FALTADE

INFORMACION 4,8%

.......

\0

PATRON 3,9%

NUMERO TOTAL DE PERSONAS EMPLEADAS DE 10 Y MAS ANOS DE EDAD -1.628.160

FUENTE: ENCUESTA DANElDNPJORIIPAN DE 1981. CIk\w43601 B

Figura 3: EMPLEO DE LOS JEFES DE FAMILIAS DE BAJOS INGRESOS (Porcentaje)

TOOAS LAS UNIDADES FAMILIARES UNIDADES FAMILIARES CON MUJERES COMO JEFES DE FAMILIA

2) 7,6% 2) 21,4%

5) 7,30/0

N o

5) 13,9%

4) 28,7% 3) 33,3%

INGRESOS MENSUALES DE LAS UNIDADES FAMlllARES (PESOS COlOMBIANOS DE 1981)

Rm 1) SIN INFORMACION Rm 3) HASTA 5.310 11 I]J 5) DE 10.001 A 20.000 fI 2) SIN INGRESOS II 4) DE 5.311 A 10.000 fI 6) DE 20.001 A 60.000

1m 7) MAS DE 60.000 TAMANO DE LA MUESTRA DE LAS UNIDADES FAMILIARES: 4.772.231.

TAMANO DE LA MUESTRA DE LAS UNIDADES FAMILIARES CON MWERES COMO JEFES DE FAMILIA: 977.681.

11 SALARIO MENSUAL M1NIMO DE UN TRABAJAOOR NO ESPECIALIZADO.

FUENTE: ENCUESTA DANElDNP/DRIIPAN DE 1981.

cak\w43801C

- 21 -

Viviendas y servicios deficientes

2.15 Un anAlisis de los datos del censo de 1985 muestra que. de los 5.7 millones de colombianos clasificados en la categoria "con miseria". un 63% vivian en casas con paredes semipermanentes y en el 65% de los casos mAs de dos personas compartian una habitaci6n; que el 88% de las casas de los grupos de bajos ingresos no tenian alcantarillado. el 77% no tenian agua corriente y el 39% carecian de conexiones el~ctricas (legales 0 de otro tipo).

EducacilID....Y. alfabetizaci6n

2.16 La falta de instrucci6n y el analfabetismo estAn estrechamente relacionados con la pobreza. Sobre la base de la informaci6n del censo de 1985. aproximadamente el 30% de las personas (de 15 6 mAs aftos de edad) clasificadas como pobres eran analfabetas. AdemAs. el 44% de los niftos de las familias pobres del grupo de edades de 7 a 11 aftos no asistian a la escuela.

Empleo

2.17 La actividad econ6mica entre los pobres tiende a concentrarse en las catego]~1as ocupacionales menos remuneradas. Los datos del censo de 1985 indican qUE~ de los 920.000 jefes de familia clasificados en la categoria "con miseria". un 73% (0 sea 677.000) tenian empleos. aunque mAs de una tercera parte de esas personas estaban subempleadas. ya que trabajaban menos de seis meses por afto. Aproximadamente el 25% de las familias pobres estaban encabezadas por mujeres. De los jefes de familia empleados. un 43% eran trabajadores no calificados. un 32% se definian a s1 mismos como trabajadores aut6nomos. un 10% tenian empleos de oficina. un 7% tenian empresas propias. un 3% realizaban trabajos dom~sticos sin remuneraci6n y un 2% eran empleados dom~sticos (v~ase la Figura 2). Las familias cuyos jefes son muj ereE. constituyen el grupo mAs desaventajado entre los pobres. La Figura 3. que se basa en la encuesta de 1981 del DANE-DNP-PAN-DRI. muestra que una proporci6n considerablemente mayor de las familias cuyos jefes eran mujeres no tenian ingresos (21%) 0 sus ingresos eran inferiores a los salarios mlnimos legales (33%). en comparaci6n con las proporciones respectivas (8% y 25%) entre todas las familias encuestadas. En general. se trata d~ madres solteras que tienen a su cargo la crianza de los hijos, tarea q'.1e se dificulta porque se ven obUgadas a trabajar muchas horas en empleos mal remunerados.

D. Cambios recientes en la distribuci6n de los ingresos

2.18 Como se sefta16 en el Capitulo 1. el problema de la pobreza absoluta ha persistido en Colombia pese a los notables adelantos ocurridos en la economia durante los ultimos dos 0 tres decenios. En las publica(:iones nacionales sobre el desarrollo. se ha debatido reiteradamente si la d.:.stribuci6n del ingreso habia 0 no cambiado con el tiempo. Hay un caudal de datos empiricos que sugieren que los pobres se han beneficiado

- 22

muy poco del crecimiento econ6mico del pals. Sin embargo, en los estudios recientes el consenso es que la distribuci6n de los ingresos mejor6 efectivamente en el decenio de 1970 con el auge del caf~ y la expansi6n econ6mica. Esto fue particularmente cierto en el sector rural. Los estudios recientes indican tambi~n que la proporci6n de los ingresos de las familias en los deciles de ingresos mAs bajos no se deterioraron marcadamente en los aftos ochenta, incluso despu~s de que la economla se hundi6 en una recesi6n. Esto puede atribuirse al hecho de que los gastos de los pobres, que se destinan a artlculos de primera necesidad, no se podlan reducir mAs, de modo que durante la recesi6n las familias se vieron obligadas a trabajar mAs horas en empleos mal remunerados para mantener sus ingresos reales.

2.19 Un defensor destacado del punto de vista de que la distribuci6n del ingreso mejor6 en favor de los pobres en el decenio de 1970 es Miguel Urrutia. Su estudio de 1985 ~/, que se centra en los aftos setenta, llega a la conclusi6n de que los ingresos familiares mejoraron en el nivel mas bajo y mas alto de la distribuci6n de ingr~sos, mientras que declin6 la posici6n relativa de la clase media. En primer lugar, los salarios reales de las personas muy pobres --los trabajadores agrlcolas sin tierras-- aumentaron sustancialmente durante el decenio de 1970, a medida que creci6 la demand a de mana de obra agrlcola para sostener la expansi6n de las exportaciones de caf~ y de flores cortadas. AdemAS, la intensa actividad econ6mica de los centros urbanos ayud6 a absorber la oferta de mana de obra urbana no calificada, que estaba en rApido crecimiento, y ella redujo las tasas de desempleo y subempleo. Sin duda, esto redujo la proporci6n de familias que vivlan por debajo del umbral de pobreza. Pero el factor mas significativo fue la creciente participaci6n de las mujeres en la fuerza de trabajo como asalariadas secundarias. Segdn Urrutia, el mejoramiento econ6mico de las familias del decil mAs bajo de la distribuci6n de ingresos se debi6 a la expansi6n de las oportunidades de empleo y a los ingresos mAs altos de los trabajadores secundarios durante este perlodo de crecimiento econ6mico.

2.20 Los estudios mas recientes de Ayala y Reyes ~I respa1dan las conclusiones de Urrutia sobre las tendencias del decenio de 1970 y demuestran ademAs que, por 10 menos en las zonas urbanas, la proporci6n relativa de los ingresos de los pobres prActicamente no se modific6 en la primera mitad del decenio de 1980, perlodo en el cual bajaron los precios del caf~ y se desaceler6 el crecimiento econ6mico. El Cuadro 11-3 muestra la distribuci6n de los ingresos familiares en 1976. 1980 Y 1985 en siete

~I Miguel Urrutia, "Winners and Losers in Colombia's Economic Growth of the 1970s". publicado para el Banco Mundial por Oxford University Press. 1985.

~I Ulpiano Ayala, "Hogares, participaci6n laboral e ingresos" y Alvaro Reyes Posada. "Tendencias del empleo y la distribuci6n del ingreso", en El Problema Laboral Colombiano, 1nformes de la Misi6n Chenery. 1987.

- 23 -

Cuadro 11-3: Distribuci6n de los ingresos familiares

1976-85

(Siete ciudades)*

Deciles 1976 1980 1985

I II

III IV V

VI VII

VIII IX X

1.23 3.71 7.03

11.36 16.90 23.71 32.53 44.30 61.38

100.00

1.45 4.49 8.17

12.15 18.91 26.15 35.35 47.38 64.62

100.00

1.41 4.44 8.14

12.76 18.63 25.89 34.97 46.86 63.93

100.00

Gini 0.496 0.461 0.474

* BogotA. lliedellin. Cali. Barranquilla. Bucaramanga. Manizales y Pasto.

Fuente: Reyes. "Tendencias del empleo y la distribuci6n del ingreso". El Problema Laboral Colombiano. 1987.

ciudadt!s. a saber. BogotA. Medellin. Cali. Barranquilla. Bucaramanga. Manizales y Pasto. Mientras que el 20% de las familias que integraban el estrat(1 mAs pobre recibia el 3.7% de los ingresos en 1976. la proporci6n relativa de ese grupo aument6 al 4.5% en 1980 y s6lo baj6 ligeramente al 4.4% ell. 1985. Los cambios ocurridos entre 1980 y 1985 son insignificantes.

2.21 Es evidente el motivo por el cual se mantuvo la proporci6n relatbra de los ingresos de las familias pobres durante 1981-84. Los pobres no pod::.an reducir los gastos familiares porque ~stos se destinaban sobre todo a articulos de primera necesidad. Incluso durante este periodo de recesic:ln. el desemp1eo entre los pobres no aument6 notablemente porque ~stos 1:.omaron los empleos que podian obtener para mantener el nivel real de los ingresos familiares. Si bien los salarios reales del sector no estruc1:.urado baj aron en 1981-85. las familias mAs pobres compensaron esta reducc:i.6n porque sus asalariados principales trabajaban mAs horas 0 tenian varios empleos y porque podian contar en mayor medida con la remuneraci6n de los aSII.lariados secundarios. Todo indica que durante una recesi6n las familill.s mAs pobres apenas pueden sobrevivir.

http:reducc:i.6nhttp:pod::.an

- 24 -

CapItulo 3

Un programs de acci6n

3.01 El an6lisis realizado en e1 Capitulo 2 indica que, si bien la prosperidad econ6mica genera1izada de los afios setenta indudablemente sirvi6 para reducir las disparidades existentes en Colombia en materia de ingresos, los colombianos que se hallan en el quintil m6s bajo de la escala de distribuci6n de ingresos han seguido viviendo en condiciones de extrema pobreza. Por 10 tanto, adem6s de promover un crecimiento econ6mico elevado. es necesario crear programss sociales especialmente disefiados para mitigar los peores aspectos de 1a pobreza. El Gobierno debe ejecutar sin demora aquellos programss capaces de producir efectos inmediatos en los problemas m6s urgentes relacionados con la pobreza, como la mala salud, la malnutrici6n, las condiciones de vida poco sanitarias y el analfabetismo; al mismo tiempo, debe continuar elaborando programss de acci6n a mediano y largo plazo orientados a la generaci6n de ingresos y el aumento de la productividad. Sobre esa base. el presente estudio ha sido disefiado para ayudar al Gobierno a centrar su atenci6n en el establecimiento de programss a corto plazo y de efecto r6pido, que se ocupen de atender las necesidades b6sicas.

El programs de acci6n del Gobierno

3.02 La estrategia aplicada por el Gobierno para mitigar 1a pobreza consiste en satisfacer las necesidades b6sicas de los pobres mediante la prestaci6n de servicios sociales esenciales y la generaci6n de oportunidades de empleo productivas. El Gobierno procura alcanzar esos objetivos dirigiendo un monto cada vez mayor del gasto pdblico hacia los sectores sociales. Entre los componentes b6sicos de la estrategia figuran el Plan Nacional de Rehabilitaci6n (PHa) y el programs de Desarrollo Rural Integrado (DRI). iniciados durante gobiernos anteriores; ambos programss nacionales y multisectoriales siguen siendo los principales vehiculos de lucha contra la pobreza en las zonas rura1es. Se espera que la Ley de Reforma Agraria recientemente promulgada. disefiada para mejorar y racionalizar los procedimientos de distribuci6n de la tierra y de legalizaci6n de la propiedad. desempefie tambi6n un importante papel en la erradicaci6n de la pobreza en las zonas rurales.

3.03 Adem6s, el Gobierno ha adoptado una serie de nuevas iniciativas agrupadas bajo el Plan de 1ucha contra la pobreza y para la generaci6n de empleo (PLPGE) (v6ase el Anexo II). Los programss del PLPGE son mdltiples, variados en cuanto a su alcance y sus objetivos. y se encuentran en distintas etapas de preparaci6n, unidos s6lo por un objetivo comdn. la mitigaci6n de la pobreza. El siguiente paso en la ejecuci6n del PLPGE es el establecimiento de un programs de acci6n por parte del Departamento Nacional de Planeaci6n (DNP) y los organismos sectoriales. Para ello se requiere actuar en dos pIanos. Por una parte, el Gobierno debe ejecutar en forma r6pida y selectiva los programss relativos a las necesidades b6sicas (salud. nutrici6n, educaci6n y vivienda minima) que se ocupan de los problemas m6s urgentes de las comunidades pobres y. por la otra, debe continuar elaborando programss de acci6n a mediano y largo plazo orientados a1 aumento de la

- 25

productividad, la creaci6n de empleos y el fortalecimiento institucional. En 10 que resta del presente info~e se evaluarAn las medidas urgentes y esencialmente a corto plazo disedadas para ayudar a los grupos mAs gravemente afectados, y se fo~ularAn recomendaciones al respecto. Estas recomendaciones consistirAn en nuevas medidas en las esferas de la nutrici6n y la salud, la ensedanza primaria y las viviendas para grupos de bajos ingresos.

3.04 Aunque la generaci6n de empleo y el mejoramiento de la productividad son componentes esenciales de cualquier plan orientado a mitigar La pobreza, esos temas no se abordan en profundidad en este info~e. Los prog.ramas en curso del PNR y el DR! se ocupan de los problemas de la productividad y el empleo en las zonas rurales. Por otra parte, adn no se ha fo~ulado dentro del Gobierno una estrategia coherente que se ocupe de los problemas bAsicos de empleo y productividad propios de la pobreza en-las zonas urbanas. El Banco se propone colaborar estrechamente durante el pr6ximo ado con los colombianos en la elaboraci6n de politicas y programas orientados a la creaci6n de empleos y el mejoramiento de la productividad en el sector urbano no estructurado. Se propone asimismo realizar una encuesta sobre el papel de las organizaciones no gubernamentales en la prestaci6n de serviciols sociales y la promoci6n de actividades productivas en las comunidades pobres.

Observac.iones generales sobre las nuevas iniciativas relativas a las necesidades bAsicas

3.05 Las nuevas iniciativas del Gobierno en las esferas de la nutrici6~, 1a salud, la vivienda minima (incluidos los servicios relacionados con la vivienda) y la educaci6n se examinan en los Capitulos 4 a 7. Los objetivos de esos programas, la evaluaci6n del Banco y la exposici6n de los problemas y las recomendaciones relativos a esos programas se han resumido en la Tabla 1 que figura al final de este capitulo. Figuran tambi'n algunas recomendaciones sobre la metodologia estadistica del Departamento Administrativo Nacional de Estadistica (DANE). En la esfera de la nutrici6n, el Gobierno ha iniciado la ejecuci6n del novedoso Programa de Hogares de Bienestar Infantil, que ofrece servicios de alimentaci6n compleme~taria y de guarderia a los nidos de las comunidades pobres, y al mismo tiempo sirve para educar y capacitar a las madres. El programa, iniciado a comienzos de 1987, se ha ampliado con gran 'xito para atender a aproxima,iamente 400.000 nidos de comunidades pobres de todo el pais. Aunque puede mejorarse en algunos aspectos, el programa ofrece grandes posibilidadE~s, por 10 que debe asignArsele alta prioridad y prestArsele apoyo (v~ase el Capitulo 4).

3.06 Por el contrario, es poco 10 que el Gobierno puede hacer a corto plazo en materia de servicios de atenci6n primaria de la saluda Las comunidades pobres tienen un acceso muy limitado a los servicios de salud por 10 cual se estAn examinando propuestas para ampliar el alcance de los servicios de atenci6n primaria mediante la construcci6n de un gran ndmero de puestos ie salud y la capacitaci6n de personal param'dico adicional. No obstante" si se tiene en cuenta que la capacidad de los puestos y centros

- 26

existentes no se utiliza plenamente (como consecuencia de una insuficiente financiaci6n de los gastos ordinarios y de una administraci6n inadecuada), no tiene mucho sentido tratar de ampliar el alcance de esos servicios. En lugar de eso, deberla procurarse que el sistema existente funcionara m's eficientemente. Lo que se necesita es un firme compromiso respecto de las reformas institucionales dentro del sistema de salud, debiendo prestarse particular atenci6n a la mejora de la gesti6n financiera. Otra iniciativa en estudio es la ampliaci6n del sistema de segura social (de menos del 20% al 80%) con objeto de que abarque a las familias de bajos ingresos. Aunque la reforma del sistema de segura social es importante para el sector de la salud de Colombia en general, ese objetivo no puede lograrse a corto plazo. El alcance del sistema de segura social de Colombia es uno de los m's reducidos y su costa uno de los ~s elevados de Am~rica Latina (v~ase el Capltulo 5).

3.07 Existe una urgente necesidad de viviendas y servicios b'sicos adecuados en las comunidades pobres de todo el pals. La situaci6n es especialmente crltica en las zonas urbanas y periurbanas. El r'pido avance de la urbanizaci6n en los Oltimos dos decenios ha tra