1. primeras hojas 69√ · 2019-12-09 · tir de la segunda guerra mundial. la industrialización...

ECUADOR

DebateCONSEJOEDITORIALJosé Sénchez·Parga, AlbertoAcosta, José Laso Rlbadenelra,SIm6n Espinosa, DiegoCornejoMenacho, ManuelChiriboga,Fredy RIVera Vélez,Marco Romero

Director:Primer Director:Editor:Asistente General:

FranciSCO Rhon Dévlla DirectorEjecutivo del CAAPJosé SénchezParga. 1982-1991Harnán lbarra CrespoMarganta Guachamln

REVISTA ESPECIALIZADAEN CIENCIASSOCIALESPubllcaCl6n penódlcaque aparecetres veces al aI'Io Los artlculosyestudiosImpresos son canalizados a través de la Dlreccl6n y de losmiembros del ConsejoEdltonal. Las optnlones, comentanos y análiSISexpresados en nuestraspáginasson de exclUSIVa responsabilidad deqUien los suscnbey no, necesanamente, de ECUADOR DEBATEe ECUADOR DEBATE.CENTRO ANDINODE ACCIONPOPULARSe autonzala reproduccl6n total y parcial de nuestraInfonnaclón, siemprey cuandose cite expresamente como fuente a ECUADOR DEBATE

SUSCRIPCIONESValoranual, tres númerosEXTERIOR. US$ 45ECUADOR US$ 15,50EJEMPLAR SUELTO EXTERIOR US$ 15EJEMPLAR SUELTO ECUADOR US$ 5,50

ECUADOR DEBATEAp(ll1ado Aéreo 17-15-173B, Qu~EcuadorTe~ 2522763 Fax. (5932)2568452E-mail caaporg ec@U10 satnet netRedacción Diego Martln de Utreras733 y SelvaAlegre,QUito

PORTADAPuntoyMagenta

DIAGRAt4IACIONMarthaVlnueza

IMPRESIONA1bazulOffset

Slc..p IISsN-1012-149SI

ECUADORDEBATE 76Qui to-Ecua dor, Abril del 2009

PRE SEN TA CION / 3-6

COyUnTURA

Diálogo sobre la coyuntura: Predominio de Alianza País, incertidumbre económica y fragmentación política / 7-20Conflictividad socio-política: Noviembre 2008 - Febrero 2009 / 21-28

TEmACEnTRAl

Dolarización y generación de vivienda formal: su lectura en Ecuador / 29-54Oscar Raúl Ospina y Jaime Erazo EspinosaLa vivienda en Cuba. Reflexiones en torno a un problema pendiente / 55-74Eliana CárdenasIdas y vueltas: el derrotero de las políticas descentralizadas de producción de vivienda social en las principales áreas metropolitanas de Argentina / 75-92María Mercedes Di Virgilio y María Carla RodríguezLa gestión de la vivienda social en el Ecuador: entre la espada y la pared / 93-106María Elena AcostaEl efecto Mivivienda: política de vivienda para la clase media y diferenciación social / 107-122Julio Calderón CockburnCosta Rica: contradicciones alrededor de la ciudad y la vivienda / 123-132Franklin Solano CastroLa lucha por la vivienda social en las áreas centrales: el caso de São Paulo / 133-146Nabil Bonduki

DEBATEAgRARiO

30 años después: una reflexión sobre los estudios rurales y agrarios en Ecuador / 147-174Manuel Chiriboga

Análisis

Entre el populismo autoritario y la preservación de valores ancestrales: la identidad boliviana como consciencia de una crisis histórica / 175-192H.C.F. MansillaLa mujer y el trabajo en Chile, una realidad desafiante / 193-214Bernardita Weisser Soto

REsEÑAs

Veintiocho de Mayo de 1944: una democracia fallida / 215-220Julio Echeverría

l objetivo de este artículo esanalizar la habitación social enel área central de São Paulo

como parte del proceso de lucha contrala segregación socio-espacial quecaracteriza la ciudad, enfocándose en lapropuesta desenvuelta en el PlanDirector Estratégico del municipio. Laperspectiva que orienta este textodefiende la necesidad de romper lasegregación urbana, social y funcionalpresente en la ciudad, el mayor conglo-merado urbano del hemisferio sur.

Históricamente, la política y la prác-tica urbana implementadas en SãoPaulo, desde inicios de siglo, fueron es -tructuradas en una perspectiva de segre-

gación hacia los más pobres, definiendoregiones social y funcionalmente sepa-radas. Esta perspectiva, además deinjusta y cruel desde el punto de vistasocial, creó innumerables problemasurbanos que fueron profundizándose alo largo del siglo. El principal fue laexcesiva necesidad de desplazamientocasa-trabajo, aspecto que se intentóromper cuando se propuso la habita-ción en el área central –región fuerte-mente polarizadora de empleo–, peroque en las últimas décadas ha perdidopoblación de modo acelerado.

Las ventajas de una ciudad máscompacta y menos segregada sonmuchas. En primer lugar, podemos dis-

La lucha por la vivienda social en las áreas centrales: el caso de São PauloNabil Bonduki

Este texto problematiza la cuestión de la rehabilitación de las áreas centrales con inclusiónsocial, focalizándose en la ciudad de são Paulo, la mayor ciudad de América del sur. se mues-tra cómo se formó, históricamente, el proceso de segregación y exclusión socio-territorial enla ciudad; y, analiza la evolución urbana de las áreas centrales, procurando profundizar en elperíodo más reciente, a partir de la última década del siglo XX, cuando se inició una ampliaacción de los movimientos de vivienda que tuvo como corolario la ocupación de edificiosociosos, y en la incorporación del tema de la vivienda social en las áreas centrales en la agen-da de la ciudad. Finalmente se revela las significativas alteraciones institucionales creadas paraestimular la producción de habitación social en el centro, incluidas en el Plano DiretorEstratêgico1 de são Paulo.

E

1 Plan Director Estratégico. (N. del T.)

minuir los desplazamientos y, por lotanto, reducir los costos y el desgaste dela población al circular de la casa parael trabajo, problema cotidiano para lamayoría de la población urbana. Apro -ximar el trabajo al hogar es un objetivofundamental y es necesario romper latradición de que la habitación socialsolo se construye en la periferia. O sea,trabajar en la perspectiva de una ciudadmás equilibrada, con habitación y tra-bajo en todas las regiones. De estamanera, una megalópolis como SãoPaulo, que congrega cerca de 17 millo-nes de habitantes, puede tornarse viabley funcionar de una manera más integra-da y con mejor calidad de vida.

La cuestión de la rehabilitación delárea central –que entró en la agenda dela ciudad a partir de las grandes ocupa-ciones de edificios vacíos en las áreascentrales de São Paulo, realizadas porlos movimientos de vivienda en lasegunda mitad de la década pasada– nopuede repetir los tradicionales procesoshistóricos de exclusión que se han dadocon frecuencia en diversas ciudadesque intervinieron centros históricos.Esto porque, al observar la historia de laciudad, se constata que las intervencio-nes urbanas, en especial las implemen-tadas en las áreas centrales a lo largo delsiglo XX, fueron, en general, renovacio-nes que generaron exclusión, o sea,renovaciones que se hicieron excluyen-do a la población de bajos ingresoscomo si deterioro fuese sinónimo, oconsecuencia, del hecho de que gentepobre viva en estos lugares.

El incontrolado crecimiento de SãoPaulo en el siglo XX: la construcción dela desigualdad

Ninguna ciudad en el mundo, du -rante el siglo XX, creció en forma tanacelerada como São Paulo. En 1886, alas vísperas de la abolición de la escla-vitud, la ciudad tenía 40 mil habitantesy se preparaba para transformarse en elpolo más importante de la economíacafetera. En la última década del sigloXIX, recibió centenas de millares deinmigrantes extranjeros que arribaronpara buscar empleo en la dinámica eco-nómica del café y, durante 14 años, sepudo ver cómo la población se duplica-ba cada cinco años, alcanzando 280mil habitantes en 1900.

El antiguo casco colonial, con suarquitectura tradicional portuguesa, fuedemolido para dar lugar a edificioseclécticos de hasta seis pisos, fuerte-mente influenciados por la ciudad euro-pea de la segunda mitad del siglo XIX.Los servicios urbanos fueron rápida-mente modernizados mediante conce-siones a empresas extranjeras que traje-ron novedades como el tranvía eléctricoen 1899. En una incipiente e inestableindustria, surgieron las primeras fábricasenfocadas en la producción de bienesde consumo para los trabajadores, sobretodo, tejidos y alimentos. Chimeneas yvillas de obreros pasaron a caracterizaralgunos barrios a lo largo de la líneaferroviaria, un paisaje que contrastabacon los nuevos barrios residenciales dela élite, con sus lotes inmensos ocupa-

134 nABil BOnDUki / La lucha por la vivienda social en las áreas centrales: el caso de São Paulo

dos con palacetes copiados de la arqui-tectura académica. Comenzó, entonces,a delinearse un proceso de segregaciónsocial y espacial que se prolongó duran-te todo el siglo, marcado por interven-ciones urbanas que dieron como resul-tado la expulsión de la población debajos ingresos de la región central.

A partir de la década de los añosveinte, se inició el crecimiento verticaldel área central, proceso que se acentuóen las décadas siguientes. Pasada la cri-sis de 1929, que afectó a la élite cafete-ra, se inició una política de estímulo a laindustrialización, con el consecuentedesplazamiento del eje agrario exporta-dor para el urbano industrial. São Paulose tornó así en el principal polo deindustrialización del país, atrayendo amigrantes de la zona rural y de otrosestados,2 proceso que se aceleró a par-tir de la Segunda Guerra Mundial.

La industrialización acelerada y lamigración generaron un crecimientodemográfico abrumador entre las déca-das de los años cuarenta y ochenta. SãoPaulo se convirtió en una metrópoli,generando una de las mayores conurba-ciones del mundo. En 1940, 1,3 millo-nes de habitantes vivían en el munici-pio; en 1980, la población ya superabalos 8 millones, alcanzando más de 12millones, si se considera la regiónmetropolitana.

La ciudad, en su proceso avasalla-dor de crecimiento en la segunda mitad

del siglo XX, generó dos movimientosigualmente perjudiciales para la calidadde vida y del ambiente urbano: el fuertecrecimiento vertical y la desmedida ex -pansión periférica horizontal. La verti-calización exagerada del área central yde la zona sudeste –promovida por elsector inmobiliario privado en las regio-nes de urbanización consolidada– fueviabilizada también por la inversiónpública, que acompañó la concentra-ción de la población de altos y mediosingresos. La expansión horizontal fue elresultado de la implantación sin controlpúblico de lotizaciones irregulares yclandestinas sin infraestructura urbana,donde se instaló la población de bajosingresos, a través del autoemprendi-miento para la obtención de casa pro-pia, precaria y muy mal dotada de equi-pos y servicios urbanos.

A partir de la década de los añossetenta, el empobrecimiento de lapoblación, la escasez y el encareci-miento de los lotes generó un aceleradocrecimiento de la población favelada,3hasta entonces poco expresiva en la ciu-dad pues, en 1973, apenas el 1,3% dela población de la ciudad vivía en fave-las. Estas surgieron, sobre todo, al mar-gen de los riachuelos y en las áreaslibres del interior de las lotizacionespopulares, que serían destinadas a laimplementación de equipos, plazas y alplacer. Muchas se instalaron en áreas deriesgo. Al inicio del siglo XXI, más de

Ecuador dEBatE / TEMA CENTRAL 135

2 Brasil, al ser una República Federal, tiene un Gobierno central federal y una serie de gobiernos sec-cionales estatales. Aquí el texto hace referencia a la migración interna del Brasil, que se daba desde losestados más pobres hacia los más ricos. (N. del T.)

3 La población favelada es aquella que fue marginada de las áreas centrales y ubicada en las favelas. (N.del T.)

1,6 millones de personas, o sea cercadel 15% de la población, vivía en fave-las.

En la década de los años ochenta,después de casi 50 años de crecimientoininterrumpido del empleo que absor-bió levas continuas de migrantes detodo el país, se inició la reestructuracióndel proceso productivo y de transforma-ción de la base económica de la ciudad,lo que generó altas tasas de desempleoy de exclusión social. La ciudad se tor -nó cada vez más desigual al mismotiempo que surgieron nuevas formas delucha popular por los derechos urbanosy la vivienda.

Los movimientos sociales urbanoscrecieron en el seno de la lucha por lademocratización contra el régimen mili-tar a partir de la segunda mitad de ladécada de los años setenta. En el iniciode los años ochenta, emergieron las pri-meras ocupaciones organizadas de tie-rra, la lucha por la urbanización y regu-larización de tierras en las favelas y elmovimiento de los sin tierra urbanos,que enseguida pasó a denominarsemovimiento de vivienda.

Al final de la década de los añosochenta, el movimiento de vivienda yaera el más movilizado de la ciudad y delpaís, y tuvo capacidad de formular pro-puestas alternativas de política habita-cional, que fueron desarrolladas eimplementadas en la primera adminis-tración del Partido de los Trabajadores(1989-1992), como los mutirões4 auto-

gestionados que permitieron el surgi-miento de nuevas formas de organiza-ción popular y las pioneras iniciativasde producción habitacional en las áreascentrales, que resultaron en proyectosinnovadores insertos en la malla urbana–como el casarão celso Garcia y elmadre de Deus–, antiguos tugurios quefueron transformados en viviendas dig-nas.

Estos proyectos piloto se transforma-ron en importantes referentes ante laposibilidad de producir solucioneshabitacionales de interés social en lasáreas centrales y consolidadas, invir-tiendo la lógica tradicional que reserva-ba para los más pobres apenas las peri-ferias distantes y mal servidas de infraes-tructura, empleo y servicios. La concre-ción de estos proyectos, implantados enrégimen de autogestión con una fuertemovilización popular, creó un efectodemostración que fue decisivo para elfortalecimiento de la lucha por viviendaen las áreas centrales, que explotó en ladécada de años noventa a través de unfuerte movimiento de ocupación de edi-ficios ociosos.

São Paulo en la década de los añosnoventa: vaciamiento de las áreas cen-trales y el proceso de ocupación deinmuebles ociosos

En la última década del siglo XX,nuevos procesos urbanos profundizaronla desigualdad social en la metrópoli. La


4 Según el Diccionario Aurelio de la lengua Portuguesa, un mutirão, por extensión, es el auxilio gratui-to que prestan los miembros de una comunidad entre unos y otros, en provecho de todos; por ejemplo,en el caso de mejoras locales. Para la realidad ecuatoriana, un mutirõe vendría a ser algo parecido auna minga.

migración disminuyó, como efecto de lacrisis de empleo, y la población generalcreció a un ritmo anual del 0,7%, unatasa mucho más baja de la verificada alo largo del siglo, cuando llegó a alcan-zar el 6% anual en las décadas de losaños cincuenta y sesenta. No obstante,un análisis regional de la evolucióndemográfica muestra un fenómeno trá-gico: en tanto los distritos centrales ylocalizados en las áreas consolidadas dela ciudad pierden población, los perifé-ricos o localizados en las áreas de pro-tección ambiental, mantienen índicesmuy elevados de crecimiento demográ-fico.

En la década de los años noventa,de los 96 distritos que componían elmunicipio, más de la mitad (53) –losmás dotados de equipamiento yempleo– perdieron población. Así tam-bién, los distritos de clase media en lazona sudeste, como Pinheiros, JardimPaulista y moema, que se verticalizarona través de los lujosos emprendimientosinmobiliarios privados, redujeron sudensidad.

El despoblamiento de los barrioscentrales fue drástico. En 20 años, losdiez distritos más centrales perdieron230 mil habitantes; en algunos distritos,como el Pari, casi la mitad de la pobla-ción (46%) abandonó (o fueron expulsa-dos) la región. La diferencia fue com-pensada por el incremento de la pobla-ción en los distritos situados en el áreade protección de manantiales comoGrajaú y Parelheiros, aproximadamentea 30 km del centro, que recibieron más

de 200 mil habitantes, comprometiendogravemente el medioambiente y la cali-dad del agua que sirve a la población dela ciudad.

A través de este proceso, la pobla-ción se ha concentrado exactamente enlas regiones menos dotadas de infraes-tructura, urbanización, transporte, equi-pamiento y empleo. Contrastando conel Pari, el campeón en despoblamiento,cidade Tiradentes, localizada en laextrema periferia de la zona este, tuvoun crecimiento demográfico de 2.114%en las dos últimas décadas.

El proceso es injusto para la pobla-ción más pobre e ilógico desde el puntode vista urbano y antieconómico para elpoder público, más allá de que las pro-pias políticas sectoriales, desarticuladasde cualquier visión de planificación,son, en parte, responsables por esto. Enel último cuarto del siglo XX, todos losconjuntos habitacionales de la Prefec -tura5 (con excepción de los proyectadosen la primera administración del Partidode los Trabajadores, la de Luiza Erun -dina, entre 1989 y 1992) fueron implan-tados en la extrema periferia, lo queexplica el crecimiento de cidade Tira -dentes, lugar donde éstos se concentra-ron. La violenta operación de remociónde las favelas en la avenida águasEspraiadas, realizada por el prefectoPaulo Maluf en 1995, expulsó a 7 milfamilias de una región bien servida deempleos, las mismas que se movilizaronmayoritariamente para la región de pro-tección ambiental, en un ejemplo con-creto de cómo se ha procesado el des-


5 La Prefectura es el gobierno local de los municipios en el Brasil. (N. del T.)

poblamiento de los barrios consolida-dos y el crecimiento de las regiones quedeberían ser protegidas.

La ciudad ha perdido las ventajas dela reducción del crecimiento demográfi-co general que, en tesis, sería positivo.Áreas dotadas de infraestructura, emple-os y calidad de vida se vacían y, conse-cuentemente, equipamientos instaladoscomo escuelas y puestos de salud, setornan ociosos. Lo contrario ocurre enla periferia. El poder público es forzadoa construir equipamientos en una esca-la mucho mayor, de acuerdo con lo queel crecimiento de la población exige. Elcierre de escuelas en las áreas más con-solidadas, al lado de la multiplicaciónde “escuelas enlatadas” (edificios esco-lares de emergencia, construidos encontenedores) en las regiones más peri-féricas en la década de los años noven-ta es la imagen más clara de este fenó-meno y del perjuicio que genera paralas arcas fiscales.

El fenómeno ha generado una exa-gerada concentración de empleos en laszonas central y sudeste, regiones que sehan despoblado y donde existen más de300 empleos para cada 100 moradores,en tanto que en cidade Tiradentes esteíndice caía para 8. El desequilibrio en larelación vivienda-trabajo se acentúa,generando más desplazamiento y sobre-cargando el sistema vial y los trasportescolectivos, como ocurre en la zona este.Hay quienes afrontan unas terribles 7horas en colectivos. Los habitantes de laperiferia pierden, en promedio, tresveces más tiempo en el tránsito que losdel área consolidada. La desigualdadterritorial marca la ciudad.

La promoción inmobiliaria, sector

que genera empleo y sobrecarga el usodel suelo y el sistema vial, se concentraen las áreas ya privilegiadas, sobre todoen la zona sudeste, que ha atraído alsector terciario más noble que, a su vez,ha abandonado los barrios centrales. En1999, 64% de los lanzamientos de edi-ficios se restringieron a 19 de los 96 dis-tritos del municipio, en regiones quepresentan saturación del sistema vial ydel paisaje.

Con el desplazamiento de los mora-dores de clase media y de las principa-les actividades terciarias en esta región,en emprendimientos más modernos, elcentro pasó a disponer de una gran can-tidad de edificios habitacionales y deoficinas vacías o subutilizados con ungrado avanzado de deterioro. La regiónse popularizó, al mismo tiempo quepasó a presentar un alto índice de des-empleo en los edificios residenciales: enel año 2000, fueron identificados 200edificios –antiguos rascacielos queenorgullecían la ciudad– totalmentevacíos, en tanto que cerca del 18% delos domicilios estaban deshabitados.Fenómeno semejante, si bien marcadopor otro paisaje, ocurrió en las antiguasáreas industriales localizadas en el mar-gen ferroviario, que presentaban unaalta tasa de desempleo, sobre todo engalpones y almacenes.

Por otro lado, más de un millón depersonas habitaba irregularmente en elárea de protección de los manantiales.Áreas verdes destinadas al descanso,franjas de saneamiento de riachuelos,vertientes y otras áreas públicas perdie-ron su destino original y fueron ocupa-das por las cerca de 2 mil favelas, cuyapoblación creció, en las últimas déca-


das, mucho más que la población gene-ral. El aumento de impermeabilidad delsuelo, sobre todo en los valles, y laescasa arborización contribuyó a agra-var el problema de las inundaciones.

En el cambio del milenio, São Paulohabía llegado al fondo del pozo: dos decada tres paulistas declaraban que lesgustaría dejar la ciudad. La degradacióndel medioambiente, del espacio públicoy del patrimonio cultural estaban mar-cadas por una tolerancia o incapacidadde prohibir usos y ocupaciones irregula-res del suelo, que generan todo tipo deincomodidades (ruidos, olores, vibra-ciones, entre otras) a los moradores. Ladesatención del espacio público, que secaracterizaba por aceras estrechas, obs-truidas, discontinuas o semidestruidas ypor la polución del espacio aéreo, des-ordenadamente ocupado por postes,redes eléctricas aéreas, outdoors irregu-lares y vallas de toda naturaleza, torna-ban todavía más difícil la vida en la ciu-dad.

El movimiento de ocupación de prediosabandonados en el centro: rompiendola tradición de segregación

A partir de la década de los añosochenta, la tendencia ya existente dedesvalorización inmobiliaria del áreacentral se agravó, con un proceso devaciamiento inmobiliario que generómuchos predios vacíos y oficinas oespacios para arrendar. El abandono delas actividades más nobles no significóque el centro perdiera vida, pues éstecontinúa siendo el principal polo gene-rador de empleos en la ciudad.

El resultado fue una gran cantidadde predios y oficinas vacías, edificacio-

nes construidas en las décadas de losaños cuarenta y cincuenta, desfasadasen relación con las exigencias tecnoló-gicas más recientes. Estos inmueblesnecesitarían pasar por un proceso dereforma, adaptación y/o reciclaje paraser ocupados. Las actividades tradicio-nales no habían tenido interés económi-co en realizar esta inversión, pues losnuevos polos centrales son más atracti-vos para las empresas.

Fue en este contexto urbano, en ladécada de los años noventa, que elmovimiento de vivienda se movilizópara luchar por viviendas dignas en laregión, con un intenso y ruidoso proce-so de ocupación de predios vacíos. Enla ausencia de una política habitacio-nal, ellos se transformaron en un instru-mento de presión frente al poder públi-co, dando visibilidad al problema devivienda en los tugurios y a la existenciade decenas de predios desocupados.

En 2001, cerca de 1.300 familias debajos ingresos ocupaban edificios des-habitados, aglomerándose de maneraimprovisada. Los edificios ocupados seconvirtieron en nuevos asentamientosprecarios; sin embargo, su principalobjetivo no era servir de vivienda per-manente en esas condiciones, sinodenunciar la situación de desocupa-ción, presionar por soluciones definiti-vas y divulgar la lucha por la reformaurbana y por la función social de la pro-piedad, asegurada por la constitución ypor el Estatuto de la ciudad, no cumpli-das en la práctica.

Las ocupaciones tuvieron un papelfundamental para colocar el tema devivienda en las áreas centrales en laagenda política de la ciudad, al reforzarla tesis de que la rehabilitación del cen-


tro no podría dejar de tomar en cuentael uso habitacional que da sustentabili-dad social a la intervención. Así, la elec-ción de la prefecta Marta Suplicy, en2000, fue marcada por la lucha por lainclusión social en los procesos de recu-peración del centro, buscando romperel ciclo de exclusión social. En este perí-odo (2001- 2004), innumerables accio-nes en el ámbito del Ejecutivo y delLegislativo fueron tomadas para revertirel histórico proceso de segregaciónurbana presente en São Paulo, desta-cando el Plan Director y la políticahabitacional del municipio.

de los conjuntos habitacionales a lavivienda digna en las áreas centrales

El desinterés por producir viviendasocial en el área consolidada de la ciu-dad puede revertirse, como mostraronlas iniciativas tomadas por la Prefecturaen el inicio de este milenio. La historiaen relación con este tema muestra lasdificultades políticas para colocar enpráctica esta prioridad.

En el ámbito del gobierno estatal6, laCompañía de Desarrollo Habitacional yUrbano dispone, desde 1988, de impor-tantes recursos (cerca de 600 millonesde reales por año) que serían suficientespara una intervención masiva en laregión; sin embargo, el Programa deAcción en Tugurios (PAC, por sus siglasen portugués), que fue formulado hacevarios años, hasta ahora solo ha conse-guido concretar pocas unidades habita-

cionales. Desde la Prefectura, despuésde la exitosa experiencia de la adminis-tración de Luiza Erundina (1989-1992),que comenzó los primeros proyectos devivienda social en el centro, nada sehizo, como en las administracionesMaluf y Pitta (1993-2000) que tenían,incluso, paralizadas las intervencionespioneras iniciadas por Erundina.

Entre 2001 y 2004, la Prefectura de -sarrolló el programa morar no centro7

que implementó una significativa ac -ción en la región al desarrollar cerca de28 proyectos habitacionales, incluyen-do la implementación de un innovadorprograma de arrendamiento social.

Para actuar en la región, se contócon financiamiento de la caixa Econô -mica Federal8 que creó, en 1999, elPrograma de Arrendamiento Residen -cial (PAR) que debería priorizar las áreascentrales de la región metropolitana conrecursos subsidiados. Hasta ahora, noobstante, los proyectos son puntuales yun análisis más profundo revela que, apesar de su potencialidad, este progra-ma ha fracasado como un mecanismode apoyo a una intervención de peso enlas áreas centrales.

Son claras las dificultades que exis-ten para revertir una “cultura” fuerte-mente incrustada en los órganos promo-tores de vivienda, los cuales siempreestuvieron enfocados a la construcciónhabitacional en áreas periféricas. Estoporque la situación de vivienda en elBrasil ha sido históricamente pensadapor el poder público como la simple


6 En este punto, el texto hace referencia al Gobierno del Estado de São Paulo. (N. del T.)7 Vivir en el Centro. (N. del T.)8 La Caja Económica Federal es uno de los mayores bancos públicos del Brasil. (N. del T.)

construcción de unidades habitaciona-les en áreas distantes y desprovistas deequipamiento social y empleo.

São Paulo no huye a esta regla gene-ral y el resultado ha sido la implanta-ción de grandes conjuntos en la perife-ria de la ciudad, reproduciendo unmodelo de expansión urbana horizon-tal. Las autoridades han preferido pro-mover la construcción de conjuntoshabitacionales en la periferia, donde latierra es más barata, viabilizando unaproducción cuantitativamente mayor.Esto muestra la visión estrecha y secto-rial del poder público, desde el puntode vista urbano.

La producción financiada por elsistema Financeiro da Habitação9, porintermedio del Banco nacional deHabitacao, BNH, entre 1964 y 1986,con su lógica productiva, consolidó unconcepto equivocado de que la reduc-ción del déficit cuantitativo de vivien-das debería darse por la producción deunidades nuevas en las periferias. Esapostura todavía predomina en el país, apesar de la existencia de excepcionesen algunos (pocos) municipios y de lapropia visión del gobierno federal sobreque la situación ha comenzado a cam-biar.

Está claro que el problema devivienda debe ser abordado de modomás amplio que la simple construcciónde unidades habitacionales. Construirviviendas y crear ciudades: es en estecontexto donde se introduce la situa-ción habitacional en el centro. Viabi -lizar la vivienda digna en las áreas cen-trales no es, solamente, responder a una

reivindicación justa de los movimientosde vivienda y de los habitantes de tugu-rios; se trata de una propuesta para laciudad como un todo, en la perspectivade reducir las desigualdades urbanas yla segregación social.

El crecimiento ocurrido en las últi-mas décadas extendió la mancha urba-na de São Paulo más allá de sus límitesaceptables. En los extremos de la ciu-dad, a más de 35 km del centro, inclusoen zonas con restricciones ambientales,se formaron nuevas lotizaciones y ocu-paciones irregulares. Las intervencionesdel poder público, en el campo de lavivienda de interés social, han reforza-do este proceso de crecimiento horizon-tal priorizando una economía inmedia-ta, ya que la tierra, elemento fundamen-tal para la construcción de viviendas, esmás barata en la extrema periferia. Noobstante, el costo global de implemen-tación (que incluye infraestructura, sis-tema vial, equipamiento social y trans-porte) y sus consecuencias (largo tiem-po de mudanzas, desgaste físico, faltade oportunidades de trabajo y pérdidade identidad) muestran que la opción esequivocada.

Datos sobre la construcción devivienda promovida por órganos de laPrefectura y del Estado indican su loca-lización periférica: de las 153.758 uni-dades producidas de 1965 a 1997, ape-nas 3.979, o sea el 2%, fueron implan-tadas en el expandido centro de SãoPaulo, en tanto que el 62% se localizóen el extremo de la zona este, que setransformó en una verdadera ciudaddormitorio. Así, el poder público, con


9 Sistema Financiero de la Vivienda. (N. del T.)

los programas habitacionales, ha contri-buido al mantenimiento de ese modelode crecimiento urbano, dejando atrásinmuebles y terrenos desocupados,como unidades habitacionales vacías,localizadas en áreas consolidadas y pro-vistas de equipamiento, servicios públi-cos y oportunidades de trabajo.

rehabilitar el centro con inclusiónsocial

En este escenario, en la segundamitad de la década de los años noventa,cuando la situación de vivienda en lasáreas centrales era totalmente marginalen las políticas públicas del municipio,ocurrió un importante cambio en elobjetivo de los movimientos de vivien-da, que pasaron a priorizar la demandade programas habitacionales de interéssocial en el área central.

El movimiento avanzó de una rei-vindicación por vivienda a una luchapor el derecho a la ciudad y por la refor-ma urbana, posicionando el tema de lanecesidad de vivir en lugares bien dota-dos de infraestructura, equipamientossociales y empleo. Como instrumentode presión y denuncia, el movimiento,en operaciones de gran visibilidad y quemovilizaban a millares de personas,pasó a promover la ocupación de edifi-cios vacíos en el área central. Hasta2001 ocurrieron más de 30 ocupacio-nes de edificios desocupados, procesoque causó gran repercusión en la opi-nión pública, colocando en la agendaurbana de la ciudad la situación de lavivienda en el área central y la necesi-dad de combatir la desocupación de

edificios.En este contexto, dos visiones vie-

nen polarizando el debate sobre la reha-bilitación de la región: una visión mástradicional que busca recuperar el gla-mour del centro y tornarlo más atrayen-te para la clase media y las grandesempresas, y la otra, que sin rechazar lanecesidad de rehabilitar el centro,defiende la necesidad de garantizar elespacio de los más pobres en el centro,por medio de programas habitacionalesy de la generación de rentas y empleo.

La política urbana implementada enSão Paulo durante el siglo XX fue estruc-turada desde una perspectiva de segre-gación de actividades, creando áreas yzonas sociales, funcionalmente separa-das. Esta política trajo un amplio abani-co de problemas para la ciudad, como,entre otros, la necesidad de largos eintensos desplazamientos casa-trabajo,generados por la existencia de barriosdormitorio y regiones donde predomi-nan actividades no residenciales, conénfasis en el área central y para el anillode barrios a su alrededor.

Desde la intervención urbana, en laadministración del prefecto Barón deDuprat, bajo la coordinación del inge-niero Vitor Da Silva Freire, cuando seabrió la Praça da sé10 y el Parque deAnhangabaú, se agrandaron las callesde la antigua ciudad colonial y seexpulsó a familias pobres que ocupabanestas áreas, pasando por las grandesobras de los años cuarenta, cuando elprefecto Prestes Maia implantó el Anillode Irradiación en el contorno inmediatodel centro, densamente ocupado portugurios, hasta intervenciones más


10 Plaza de Sé, lugar paradigmático en el centro de São Paulo. (N. del T.)

recientes, como el criminal derrumba-miento del caserón de las calles Assem -bléia y Jandaia, realizada por el prefec-to Janio Quadros en 1987, siempre larenovación y el embellecimiento delcentro se realizaron expulsando a lapoblación de baja renta que ahí vivíaprecariamente, con el argumento derecuperar áreas deterioradas.

Las intervenciones en el centronunca tomaron en cuenta la preocupa-ción de promover vivienda digna a lostrabajadores en la región. La opciónsiempre fue excluirlos de los beneficiosde vivir cerca. Para la visión de un urba-nismo elitista, la vivienda popular en elcentro se tornó sinónimo de anomalía.No obstante, los pobres han resistido yllegan a pagar arriendos elevados paravivir mal porque necesitan estar cercadel trabajo y de los equipamientossociales. Por ello, este ciclo de precarie-dad y expulsión se ha repetido y repro-ducido a lo largo del último siglo.

El movimiento de vivienda consi-guió romper esta tradición al colaboraren la lucha contra la segregación urba-na, hoy presente en la ciudad, desde lospuntos de vista social y funcional. Másallá de contribuir en la reducción de laexclusión social, las ventajas de unaciudad menos segregada son muchas.Aproximar vivienda y trabajo es unamedida fundamental que reduce costosy el desgaste de la población. La ciudadquedaría más equilibrada, con habita-ción y trabajo en todas las regiones.Para esto sería necesario cambiar lavisión de que la vivienda social tiene

que estar en la periferia. Solo así, unamegalópolis con 18 millones de habi-tantes se puede tornar viable y funcionalde manera más integrada y con mejorcalidad de vida.

Plan director: avances y desafíos parauna ciudad menos segregada

A partir de 2001, nuevas perspecti-vas se abrieron en defensa de esta tesis.La nueva administración municipalpasó a implementar un amplio conjuntode acciones que pretenden rehabilitar elárea central con inclusión social,actuando tanto al nivel de la legislaciónurbana, con énfasis en el nuevo PlanDirector, así como en la intervencióndirecta, lanzando el Programa de Ac -ción Centro que cuenta con un finan-ciamiento del Banco Interamericano deDesarrollo (BID) e incluye la produc-ción de habitación social en las áreascentrales, implementando uno de losejes de política habitacional.

Con el nombre morar no centro,varias líneas de actuación fueron crea-das en la región, como el programa delocaçao social11, el Bolsa Aluguel12 yla desapropiación de edificios vacíos,procurando su rehabilitación comovivienda de baja renta. Considerandotodo el período y modalidades, fue via-bilizada la producción de cerca de2.500 unidades habitacionales en losbarrios centrales, aunque gran parte deestos emprendimientos todavía estabanen proyecto al final de la administración2004.


11 Localización Social. (N. del T.)12 Beca Arrendamiento. (N. del T.)

Mientras tanto, la gran novedad paradar sustentabilidad a una intervencióncon esta orientación fue la aprobación,después de un amplio debate en 2002,del nuevo Plan Director Estratégico porla Cámara Municipal. El Plan Directorcreó las condiciones para reducir elcosto de los inmuebles en la región, unode los principales obstáculos que hadificultado una implantación masiva devivienda social en el centro.

El Plan Director fue el resultado deun amplio proceso de debate con dife-rentes segmentos organizados, entre loscuales estaba el movimiento de vivien-da. Se partió de una lectura de una ciu-dad real, sus conflictos y horizontes, yse llegó a objetivos estratégicos deestructuración y desenvolvimiento urba-no y a directrices de acción para el con-junto de los agentes envueltos en laconstrucción de la ciudad. Se buscócrear una base para la gestión pactadade la ciudad, ahora armada con los nue-vos instrumentos urbanísticos creadospor el Estatuto de la ciudad que buscansometer el derecho de propiedad a sufunción social.

El Plan establece como uno de susobjetivos más importantes rehabilitarlos barrios centrales y estimular lavivienda de interés social en el áreaconsolidada de la ciudad. Para esto, sereglamentaron nuevos instrumentosurbanísticos capaces de combatir laretención de terrenos y edificios ociosos(como la edificación y la utilizacióncompulsivas), y capaces también de

reservar territorios bien localizados parala población de bajos recursos, pormedio de las zonas Especiais deHabitaçao de interesse social (ZEIS).13

Así, São Paulo pasó a tener la posi-bilidad de desarrollar una intervencióninédita: rehabilitar el centro y generaruna ciudad menos segregada y másjusta, donde las actividades económicasy la vivienda comparten las mismasregiones, reduciendo la necesidad dedesplazamientos en la ciudad. El Planoregional da subprefeitoria da sé14 (losplanos regionales, aprobados en 2004,fueron uno de los derivados del PlanDirector) consolidaron la estrategia deintervención en la región, incluyendo200 aparcamientos sin construccióncomo áreas que no cumplen la funciónsocial, dejando a sus propietarios suje-tos a la edificación compulsiva y alimpuesto progresivo en el tiempo.Fueron delimitados 145 perímetros dezonas Especiais de Habitaçao deinteresse social, ZEIS (casi 6 millones demetros cuadrados), áreas destinadas a laproducción de vivienda social y de mer-cado popular en los barrios centrales.Otras medidas legales buscaron estimu-lar la producción habitacional en laregión, como la condonación fiscal delos tributos municipales, así comoimpuestos sobre la propiedad (IPTU),sobre los servicios (ISS) y sobre las trans-ferencias de inmuebles (ITBI), la dacióncomo forma de paga y la flexibilizaciónde la legislación urbanística y de edifi-cación.


13 Zonas Especiales de Vivienda de Interés Social. (N. del T.)14 Plan Regional de la Subprefectura de Sé. (N. del T.)

desafíos para romper el proceso deexclusión territorial en las áreas cen-trales

Las bases institucionales para laconcreción de un programa amplio devivienda en las áreas centrales fuerongarantizadas por el Plan DirectorEstratégico. Sin embargo, una serie denuevos obstáculos surgió, siendo elprincipal la postura elitista de la nuevaadministración municipal que tomóposesión en 2005 y que se mantienehasta el día de hoy. Se abandonó, dehecho, la prioridad para la producciónde vivienda en las áreas centrales y, conesta nueva directriz, se excluyeronmedidas indispensables.

Entre las medidas más importantesque se debían implementar está la apro-bación de la ley específica que permiti-ría la aplicación de los instrumentos depromoción de la función social de lapropiedad, como la utilización de edifi-cación compulsiva e impuesto progresi-vo en el tiempo. Son instrumentos quebuscan combatir la especulación coninmuebles ociosos y estimular su venta,lo que debe resultar en la reducción delprecio de los inmuebles, facilitando laproducción de vivienda de interéssocial. Se trata del más poderoso instru-mento de reforma urbana que elEstatuto de la ciudad creó y que depen-de de la aprobación del Legislativo,donde medidas más eficaces contra laespeculación inmobiliaria encontraronfuerte oposición.

La administración prácticamenteparalizó el Programa morar no centro,interrumpió proyectos habitacionales enla región e, incluso, programó la implo-sión de los edificios de 26 pisos, são

Vito y mercúrio, donde vivían centenasde familias y que fueron evacuadas parala realización de reformas y rehabilita-ción. Se retomó el viejo discurso de quelos proyectos habitacionales en lasáreas centrales son caros, si se los com-para con el costo de una unidad en laperiferia y si no se toma en cuenta losgastos indirectos que una localizaciónperiférica genera para el morador y parael poder público.

La administración todavía es acusa-da de promover una “higienización” delespacio urbano, particularmente en lasáreas centrales, que se manifiesta a tra-vés de la remoción, con violencia, depersonas que viven en la calle, y de lapromoción de la renovación forzosa delbarrio santa ifigênia, buscando su cen-trificación a través de la implementa-ción de usos nobles, capaces de atraer alas élites, y de la expulsión explícita o“blanca” de los habitantes y/o comer-ciantes de baja renta.

La experiencia de São Paulo muestraque la rehabilitación de las áreas cen-trales continúa marcada por la polariza-ción entre los intentos de revalorizacióninmobiliaria, con la consecuente expul-sión de los sectores populares, y la bús-queda de incorporar a los más pobresen las privilegiadas condiciones urba-nas de esta región. La carga simbólicaque las áreas centrales desempeñanpara las diferentes clases sociales, enparticular para la élite, hacen que eneste territorio se dé una disputa de pro-yectos políticos para la ciudad. En esteterritorio se contraponen la visión con-servadora que defiende la segregacióncomo un proceso natural resultante dela división de clases, y las utopías pro-gresistas que procuran hacer del centro


un espacio democrático donde todos sepueden beneficiar de las enormes inver-siones públicas que, históricamente, sehan acumulado en la región.

Bibliografia

Bonduki, Nabil2000 Habitar são Paulo: reflexões sobre a ges-

tão urbana. São Paulo: EstaçãoLiberdade.

Bonduki, Nabil (coord.)2003 Habitação na área central. São Paulo:

Câmara Municipal.Bonduki, Nabil (coord.)2003 Plano diretor estratégico: cartilha de for-

mação. São Paulo: Câmara Municipal.Bonduki, Nabil2007 “O Plano Diretor Estratégico de São

Paulo.” En: Laura Machado de MelloBueno e Renato Cymbalista. Planos dire-tores municipais - novos conceitos deplanejamento territorial. São Paulo:AnnaBlume.

Bonfim, Valéria2004 O centro Histórico de são Paulo: a

vacância imobiliária, as ocupações e osprocessos de reabilitação urbana. SãoPaulo: Cadernos metrópole - EDUC.

BRASIL, Ministério das Cidades2005 reabilitação de centros urbanos. Brasília:

Ministério das Cidades.Frúgoli Jr., H. 2006 centralidade em são Paulo: trajetórias,

conflitos e negociações na metrópole.São Paulo: Edusp, segunda edición.

Menna Barreto Silva, Helena2007 Oportunidades e limites para a produção

de habitação social no centro de sãoPaulo. São Paulo: Relatório de pesquisa.

Someck, Nádia y Comin Álvaro2004 caminhos para o centro. São Paulo:

Prefeitura do Municipal de São Paulo.Somekh, Nádia2004 O centro de são Paulo: reconstrução

coletiva e gestão compartilhada. Monte -video: Taller Diseño y Ejecución deProgramas de Recuperación de ÁreasCentrales Urbanas.


1. primeras hojas 69√ · 2019-12-09 · tir de la segunda guerra mundial. la industrialización...

Documents