1- gobierno y politicas publicas

MÓDULO 1BUEN GOBIERNO

UNIDAD 1GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Adolfo Rodríguez BernalProfesor Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)Facultad de Ciencias Políticas y AdministrativasEx Rector de la Universidad Pedagógica NacionalMagíster en Ciencia Política

PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LA ESAP

Escuela Superior de

AdministraciónPública deColombia

EJE DE BUEN GOBIERNOY RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS

IL3 UNIVERSITAT DE BARCELONA

U

B

© Centre for International Cooperation of VU University Amsterdam, Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), Instituto de FormaciónContinua de la Universitat de Barcelona (Fundació IL3-UB), 2008.

D.L.: B-5643-2008

oolacouture

Cuadro de texto

ISBN 59192

M1. Buen gobierno U1. Gobierno y políticas públicas

ESAP | Eje de Buen gobierno y resolución de conflictos

PRÓLOGO

Con gran orgullo académico presento al público nacional este texto, que consta de cuatro ejes fun-

damentales, con sus correspondientes unidades, en el marco conmemorativo del Primer

Cincuentenario de la Escuela Superior de Administración Pública, y en contextualización con el

Proyecto para el Fortalecimiento Institucional de la ESAP. Los cuatro ejes tratados son: Buen Gobierno

y Resolución de Conflictos, Descentralización y Municipios Fronterizos, Derechos Humanos y Género.

Señala su primer eje, referente al Buen Gobierno y Resolución de Conflictos, la necesidad de

crear espacios ciudadanos y comunitarios de convergencia entre los sectores público y privado que

propicien soluciones de gobernabilidad nacional, regional y municipal, con el fin de procurar el

beneficio colectivo en contenidos de justicia.

La resolución de conflictos se concentra, principalmente, en la necesidad de hallar salidas cons-

tructivas al conflicto: valorar las formas comunitarias tradicionales; trascender los límites marca-

dos por el derecho y la psicología; canalizar el uso de la violencia; establecer proyectos derivados

de los resultados de las investigaciones llevadas a cabo en el lugar del conflicto, y exigir la toma

de decisiones de manejo interno con planteamientos y puntos específicos que den prioridad a la

construcción de estructuras políticas sólidas, y que éstas cuenten con un espacio más específico de

los actores del conflicto.

En el eje Descentralización y Municipios Fronterizos, se analiza la necesidad de asimilar la des-

centralización como el traspaso del poder y toma de decisión hacia núcleos periféricos de una orga-

nización, lo cual supone transferir el poder de un gobierno central hacia autoridades que no le

están jerárquicamente subordinadas. Esto constituye un proceso y una forma democrática de

organizar un país, permite elegir planes propios de desarrollo, priorizar necesidades y hacer fren-

te a los problemas y consecuencias; en definitiva, se convierte en una oportunidad para el logro de

desarrollos y crecimientos armónicos y articulados, en vía a generar mayor capacidad de respuesta

a las necesidades locales, rapidez en la toma de decisiones, aumento en la motivación, mayores ini-

ciativas individuales, ayuda en el desarrollo y capacitación de la administración, la cual debe ser

puesta al servicio de la integración, especialmente cuando de municipios de frontera se trata.

El eje concerniente a los Derechos Humanos trata sobre la necesidad de preocuparnos aún más

por la dignidad humana, reconocida como igual y libre para satisfacer las exigencias que se derivan

del mismo valor y libertad de las personas en cada contexto histórico y cultural. Dichas exigencias

emanan de la naturaleza humana y determinan que el respeto a los mencionados contextos se

fundamente no sólo en esa naturaleza, sino en su contribución al logro de su comprensión más

sistemática. Para ello disponemos de herramientas conceptuales para precisar valor y sentido por

ser parte fundamental de la identidad de las Naciones.



El eje de Género, transversal para todos los anteriores, aborda el análisis de asuntos de la pro-

blemática pública desde la perspectiva de la equidad, la inclusión social y la manera en que desde

lo público es factible lograr la promoción y formación de capital humano con capacidad para el

emprendimiento y la gestión social como estrategia para la prevención y control de formas de

desigualdad, pobreza y exclusión.

Compendio todo que en articulación y conjunto contribuye a señalar mayores fortalecimientos

a los aspectos misionales, políticas y objetivos de la ESAP, a efecto de determinar posicionamien-

tos mayores en los ámbitos local e internacional, sobre la base del planteamiento de modelos y

componentes que contribuyan al mejoramiento continuo de la gestión institucional.

Se trata de abarcar desde esta óptica superiores desarrollos del recurso humano como parte

sustancial de todo fortalecimiento, en el entendido que la educación y la capacitación del factor

humano reflejan aspectos de vital importancia de los esfuerzos adelantados, y sin los cuales la

puesta en contexto de las estrategias de mejoramiento no serán efectivas. Por ello se requieren

estructuradas acciones encaminadas a apoyar a los participantes en los distintos procesos que se

definan; asimismo, cabe aumentar su conocimiento, acceso a la información, habilidades, compe-

tencias, desarrollos, aptitudes y actitudes, en manera suficiente y necesaria para llevar a cabo tales

avances, actuar e interactuar efectivamente, no sólo en su interior sino con otras instituciones

y sectores.

Producto de todo lo expuesto debe ser una consciente difusión y evaluación, última ésta que

traduce valoración de la capacidad, a fin de proyectar y prospectar los objetivos planteados. Se

crea de este modo un itinerario en el que es importante sensibilizar y motivar a la gente hacia

el cambio y la permanente evaluación de sus actividades y trabajo. Es en este proceso integral

en el que se encuentra empeñada esta institución, que apunta a consolidar su fortalecimiento en

todas las áreas y niveles de su estructura organizacional.

Honorio Miguel Henríquez Pinedo

Director Nacional

Escuela Superior de Administración Pública - ESAP



ÍNDICE

2

Introducción ..................................................................................................................................... 4

Objetivos .......................................................................................................................................... 5

Ideas clave ........................................................................................................................................ 6

Mapa conceptual ............................................................................................................................. 7

Caso práctico .................................................................................................................................... 8

1. Política pública nacional........................................................................................................ 9

1.1. Teorías centradas en el Estado ................................................................................... 10

1.1.1. La política como actividad institucional ..................................................... 11

1.1.2. La política como respuesta al sistema político........................................... 12

1.2. Teorías centradas en la sociedad ................................................................................ 15

1.2.1. Teoría de la acción colectiva........................................................................ 15

1.2.2. Método, dialéctica social ............................................................................. 16

1.3. Teorías centradas en el mercado ................................................................................ 16

1.3.1. Teoría de la acción colectiva........................................................................ 17

1.3.2. Método: individualismo metodológico ...................................................... 17

2. Teorías de transición de política pública ............................................................................. 25

2.1. Nuevo institucionalismo.............................................................................................. 25

2.2. El neocorporativismo................................................................................................... 27

2.3. Advocacy coalitons: las asociaciones de defensa ...................................................... 28

3. Transnacionalización de la política pública ......................................................................... 30

3.1. Teoría de las elites del poder global y Estado transnacional ................................... 31

3.1.1. Elite del poder global como referente de la acción pública..................... 31

3.1.2. Nuevos actores y protagonistas globales ................................................... 32

3.1.3. Configuración del Estado transnacional..................................................... 33

3.1.4. Consolidación del Estado mínimo neoliberal ............................................. 35

3.2. Enfoque cognitivo europeo y Estado supranacional ................................................ 35

3.2.1. Referenciales de la acción pública global................................................... 35

3.2.2. Nuevos actores y protagonistas globales ................................................... 36

3.2.3. Configuración del Estado supranacional .................................................... 37

3.2.4. Transformación del Estado social de derecho ............................................ 40

3.3. Perspectivas de los movimientos sociales antiglobalización .................................... 41

3.3.1. Enfoques alternativos desde la racionalidad social global ....................... 41

3.3.2. Actores y protagonistas sociales de «Otro mundo es posible»................. 42


ESAP | Eje de Buen gobierno y resolución de conflictos3

4. Transformación del enfoque secuencial .............................................................................. 44

5. Formulación de política en escenarios globales.................................................................. 48

5.1. Fundamento de los estudios prospectivos ................................................................. 48

5.1.1. Referenciales de la acción pública futura................................................... 49

5.1.2. Metodología de construcción de escenarios .............................................. 49

5.2. Decisión pública........................................................................................................... 51

6. Ejecución de política: gobernar por contrato ..................................................................... 52

7. Evaluación en la ejecución de política pública.................................................................... 54

Actividades de síntesis .................................................................................................................... 56

Autoevaluación ................................................................................................................................ 57

Soluciones a la autoevaluación....................................................................................................... 58

Heteroevaluación ............................................................................................................................. 59

Resumen ........................................................................................................................................... 60

Bibliografía ....................................................................................................................................... 62

Glosario............................................................................................................................................. 66

El concepto político de buen gobierno, procedente del mercado global, se ha venido generalizan-

do en la comunidad internacional, en los organismos económicos globales (BM, FMI, OMC) y en los

órganos y programas de la ONU, siendo ya de uso corriente en las relaciones internacionales; esta

noción ha servido al análisis de la acción pública y privada en el marco de las relaciones estatales.

Esta unidad trata del análisis de las tendencias teóricas de política pública, del ciclo de política

pública con perspectiva metodológica y de las relaciones entre política y Administración pública en

el momento actual. Se enfatiza la transversalización de la relación público-privado y, sobre todo,

las problemáticas de género en la política social.

La unidad se ocupa:

• En primer lugar, de describir la evolución de las tendencias teóricas de la política pública del

espacio nacional al escenario global, mediada por un período de transición, señalando cam-

bios en la naturaleza del poder público, en la orientación de la acción pública y en las relacio-

nes de consumo.

• En segundo lugar, del análisis del nuevo ciclo global de política pública: la formulación de la

política pública en foros y escenarios globales, la ejecución e implementación mediante la

figura de gobernar por contrato y las nuevas modalidades de análisis y evaluación de la polí-

tica pública/privada.

La política pública y su ciclo tienen incidencia directa sobre la gestión territorial y sus estrategias de

descentralización y privatización, así como sobre la direccionalidad de las acciones fronterizas, más

allá de sus límites físicos, en la resolución de problemas públicos y, de manera particular, busca

garantizar el respeto por los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.

La tipificación de problemas de carácter político permitirá avances en la investigación, la compren-

sión de la génesis de la acción y de las políticas públicas y, por supuesto, la elaboración de diagnós-

ticos políticos que sirvan de base a las políticas y estrategias asumidas desde el proceso de planea-

ción y de gestión pública.

La unidad aporta nuevas hipótesis de trabajo, lo que, sin duda, contribuirá al avance en el proceso

de capacitación de comunidades, personas consumidoras, ciudadanía, funcionariado público y del

sector político, apoyando, en cierta forma, la actualización curricular tanto de los programas de for-

mación como de los de capacitación que ofrece la escuela.



INTRODUCCIÓN

4



OBJETIVOS

5

Al finalizar la unidad, la persona estudiante debe ser capaz de:

• Proporcionar elementos de actualización, formación y capacitación a personas estudiantes,

comunidades, ciudadanía, funcionariado y actores políticos, en el análisis de política pública.

• Comprender el papel que juega el ciclo de política pública en el campo de método.

• Dar cuenta, en la práctica, del vínculo política-Administración.

• Identificar los elementos que permiten el análisis de las políticas públicas como marco de

orientación de la acción del buen gobierno.

• Entender las tendencias teóricas de las políticas en el marco del Estado del bienestar y sus

cambios en la globalización.

• Diferenciar el ciclo de políticas en el escenario nacional respecto del global.

• Comprender el rol del buen gobierno y de la gestión pública en relación con el ciclo de polí-

tica pública.

• Contribuir a formar a las personas estudiantes en asuntos de gobierno con capacidad para la

formulación, la implementación, el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas.



IDEAS CLAVE

6

• Según Rodríguez (2006), «La acción pública que tiende a la reproducción del sistema social

se apoya en los intereses y las representaciones de la sociedad global, articulados con inten-

ciones, experiencias y proyecciones ideológicas de los actores económicos y de las comunida-

des, ciudadanos y consumidores.»

• Las políticas públicas tienen como característica construir y transformar los espacios de sen-

tido, en el seno de los cuales los protagonistas van a plantear y (re)definir sus problemas y a

probar, en definitiva, las soluciones que les favorecen. Es el resultado de la actividad de una

autoridad investida de poder y de legitimidad.

• El análisis de política pública centra su atención en los problemas a los que la intervención

de los poderes públicos intenta dar respuesta y, por tanto, no se trata tanto de preocuparse de

las características propias de las instituciones, de la normativa o de los grupos presentes,

como de considerar aquellos aspectos que resulten relevantes o significativos con respecto a

la adopción y puesta en práctica de una política pública.

• Ciclo de política, según Subirats (1995): «El proceso de elaboración de toda política pública

implica decisiones e interacciones entre individuos, grupos e instituciones, decisiones e inter-

acciones influenciadas sin duda por las conductas, las disposiciones del conjunto de indivi-

duos, grupos y organizaciones afectadas. [...] Se trataría de reconstruir el proceso, es decir, la

serie de acciones u operaciones que conducen a la definición de un problema y al intento de

resolverlo.»

• El buen gobierno aparece como una categoría de mercado que compendia el gobierno en

acción: oficial, privado y de organismos internacionales con sus respectivos códigos de buen

gobierno. El PNUD interpreta el gobierno de un país como el ejercicio de la autoridad eco-

nómica, política y administrativa para manejar sus asuntos en todos los niveles, promovien-

do cohesión, integración y bienestar de su población.



MAPA CONCEPTUAL

7

Transformacióndel enfoque secuencial

Formulación enforos globales

Ejecución:gobernar por

contrato

Evaluaciónpública-privada

GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS

CICLO DEPOLÍTICA PÚBLICA

Política públicanacional

Transición de lapolítica pública

Política públicatransnacional

EVOLUCIÓN NACIONAL-GLOBAL



CASO PRÁCTICO

8

Política pública de atención al desplazamiento

¿Existen políticas públicas sobre el desplazamiento forzado?

Uno de los problemas más graves de la violencia en Colombia es el desplazamiento forzado de la

población civil: comunidades de personas indias y afrocolombianas, mestizas y ciudadanos y ciu-

dadanas. Distintas organizaciones afirman que no hay políticas públicas de protección, atención,

empleo, salud, vivienda y educación para LA población víctima de la violencia.

El Gobierno del presidente Uribe afirma que sí existe una política pública de atención al despla-

zado. Esta afirmación debe ser analizada en el contexto teórico, metodológico y práctico propio

del análisis de políticas públicas para evidenciar si se trata de una política pública, de un progra-

ma o de una expedición normativa.

Las principales críticas de las comunidades, ciudadanía y personas consumidoras a la política

ofrecida se deben a su marginalidad, visión paternalista e invisibilización de un problema de tal

magnitud, y la voz del Gobierno tiende a desvirtuar esta realidad social, convirtiéndola en un

fenómeno de migraciones internas.

CUESTIONES PARA REFLEXIONAR

• ¿Cómo se formula el problema del desplazamiento forzado?, ¿Cuáles son sus actores, intere-

ses y contradicciones?, ¿Cuáles son las causas y consecuencias? ¿Cuáles son los relatos del

Gobierno, de la sociedad civil y de la comunidad internacional? Aquí se puede elaborar un

árbol del problema.

• ¿Cuáles son los elementos teóricos y de método que están implícitos en la política y acción

del Gobierno nacional sobre este fenómeno? ¿Se trata de una política sectorial y/o territorial

o es un modelo de acción pública? ¿Cómo se trata en el ámbito de la política local?

• ¿Qué incidencia han tenido los modelos y las políticas del desplazamiento forzado adopta-

dos por los organismos internacionales sobre la política pública de las personas desplazadas

anunciada por el Gobierno nacional?

1. POLÍTICA PÚBLICA NACIONAL

La eclosión del Estado en los años cuarenta y su intervención en la econo-

mía y en el bienestar ciudadano convierten al Estado del bienestar en un

campo privilegiado para el análisis de las políticas públicas y para enten-

der el formidable crecimiento de las burocracias.

El Estado del bienestar es soberano, sujeto único de la acción pública,

regulador de las relaciones internacionales, interventor de la economía e

integrador de la sociedad, es decir, el escenario por excelencia de las polí-

ticas públicas.

Las siguientes medidas contribuyeron a la consolidación del concepto: el per-

feccionamiento de los sistemas de seguridad social, el desarrollo de la tribu-

tación progresiva y la asunción de políticas fiscales y monetarias (acordes al

modelo keynesiano). (Durán, 2001)

El sentido de la acción estatal se desarrolla en tres campos, que están

implícitos en las políticas públicas formuladas y ejecutadas, y que se tra-

ducen en:

• Predominio del Estado sobre el mercado. Corrección de desajustes

económicos del capitalismo, asumiendo funciones de regulación e

intervención para lograr crecimiento económico y formulación ade-

cuada de políticas macroeconómicas. Garantiza el derecho al traba-

jo mediante el pleno empleo, mejora las condiciones de trabajo y los

convenios colectivos.

• Dominio social del Estado. Asunción de funciones de reproducción

social, mediante el ciclo de políticas de bienestar, en concordancia

con políticas fiscales y de gasto público, cubriendo riesgos sociales de

enfermedad, accidentes, desempleo y muerte. Combate la pobreza,

avala el salario mínimo, presta asistencia contra la pobreza, igualdad

de oportunidades, ayuda pública, apoyo a las minorías y a zonas

deprimidas.

• Prioridad del Estado en las relaciones internacionales. Regulación de

las relaciones internacionales mediante el establecimiento de conve-

nios económicos, políticos, sociales y culturales con otros Estados y

sujetos del derecho internacional.



Idea Clave

El Estado del bienestar es el esce-nario por excelencia de las políticaspúblicas.

IMPORTANTE

IMPORTANTE

Las tendencias teóricas que se desarrollan en este escenario atienden a tres perspectivas metodoló-

gicas procedentes:

1. Del Estado.

2, De la sociedad.

3. Del mercado.

Veamos las principales directrices en cada una de estas dimensiones.

1.1. Teorías centradas en el Estado

Estas perspectivas y tendencias de análisis de las políticas públicas tienen

fundamento en la modernidad y en la racionalidad burocrática estatal,

adquiriendo cierta identidad teórica, aunque con algunas diferencias de

método; se resumen en estos presupuestos:

• Teoría de la acción estatal. En la racionalidad burocrática del Estado

de Hegel, como expresión de la razón de la historia, el Estado tras-

ciende a la sociedad civil, campo de lo irracional, dominado por la

necesidad y la colisión de los intereses individuales y gremiales.

Según Weber, la burocratización es un fenómeno esencial para

entender las sociedades modernas. La burocracia es una forma social

fundamentada en la organización social racional de los medios en fun-

ción de los fines, es decir, dominación legal-racional. El Estado como

sujeto único de la acción social requiere de un trabajo político-admi-

nistrativo donde prime el acto de decisión central y su imposición

a través de la coerción social, pues el Estado tiene el monopolio

legítimo de la fuerza.

Las principales características son la primacía de los valores y las normas para explicar el comporta-

miento y la conducta social, papel subordinado de la sociedad civil ante el Estado, racionalidad abso-

luta de éste frente a la irracionalidad propia del campo de las necesidades de la sociedad civil.



• Dialéctica idealista y método comprensivo. La dialéctica hegeliana

con fundamento en las ideas desentraña las contradicciones del apa-

rato del Estado; mientras el método comprensivo de Weber, desde

los valores y el tipo ideal, explica el comportamiento y la acción indi-

vidual, base de la sociología comprensiva.

Dos perspectivas de análisis de política pública se han destacado desde la

posguerra y se han transformado en la era global: la política como activi-

dad institucional y la política como respuesta al sistema político.

1.1.1. La política como actividad institucional

La estructura gubernamental y las instituciones han sido un foco central

de la ciencia política. La política ha sido definida como el estudio de las

acciones de las instituciones gubernamentales en tres sentidos:

• Las actividades políticas se centran en las instituciones gubernamen-

tales –Congreso, Presidencia, Cortes, estados, municipalidades, parti-

dos, etc.–. Las actividades individuales y de grupos están dirigidas

hacia las instituciones gubernamentales.

• Las instituciones gubernamentales son patrones estructurados de

comportamiento de individuos y grupos, en cuanto que estos patro-

nes tienden a persistir en el tiempo.

• Estas instituciones son espacios para hacer política (policies).

Las propuestas políticas realizadas en el escenario público no son política

pública hasta que no sean adoptadas, implementadas o ejecutadas por

las instituciones gubernamentales. Es decir, las instituciones gubernamen-

tales dan a la política pública tres características distintivas:

1. Legitimidad al presentarse como obligación legal, la cual ordena leal-

tad a toda la ciudadanía.

2. Las políticas gubernamentales envuelven universalidad, en tanto

que son dictadas para todas las personas en la sociedad.

3. El Gobierno monopoliza la coerción en la sociedad. Sólo el Gobierno

puede legítimamente sancionar a los infractores de las políticas.

Tradicionalmente, la ciencia política no ha dedicado mucha atención a los

vínculos entre la estructura de las instituciones gubernamentales y el con-

tenido de las políticas públicas. Se ocupa de sus estructuras, organización,

deberes y funciones, sin indagar sistemáticamente sobre el impacto de las

características institucionales sobre las salidas de política.



Idea Clave

Las propuestas políticas realizadasen el escenario público no son polí-tica pública hasta que no seanadoptadas, implementadas o ejecu-tadas por las instituciones guberna-mentales.

La estructura de las instituciones gubernamentales tiene importantes

consecuencias: las instituciones pueden ser estructuradas para facilitar

resultados políticos y obstruir otros, es decir, confieren ventajas a ciertos

intereses sobre otros; hay marcadas diferencias institucionales entre régi-

men parlamentario y régimen presidencialista en la formulación de polí-

ticas públicas; también difiere la responsabilidad de una política nacional

respecto de una regional, urbana o local.

Las relaciones entre la estructura institucional y la política pública depen-

den de las fuerzas del medio, es decir, de que los arreglos políticos e ins-

titucionales tengan poca independencia del impacto de la política públi-

ca, aunque las fuerzas ambientales –social, económica y política– perma-

nezcan constantes.

En una perspectiva histórica y normativa, según Guy (2000), el viejo aná-

lisis institucional se centraba en tres características:

• Se ocupa del papel central de la ley en la actividad gubernamental.

• La estructura del sistema político determina el comportamiento y la

conducta política.

• Metodológicamente adoptan el análisis comparado de tipo formal-

legal.

1.1.2. La política como respuesta al sistema político

Los sistemas políticos están dotados de estructuras políticas comparables

a todas las sociedades modernas, tienen las mismas funciones, todas las

estructuras políticas son multifunciones y todos los sistemas políticos son

mixtos. Las comparaciones de los sistemas políticos se hacen según capa-

cidades (innovación, movilización de recursos, supervivencia), conversión,

mantenimiento y adaptación.

El sistema político está compuesto por el sistema electoral, los partidos

políticos, la comunicación y el control político, las ramas del poder públi-

co (gobierno, legislaturas, justicia) y la Administración pública. El sistema

político constituye un conjunto de sistemas interactuantes (las legislatu-

ras, los electorados, los grupos de presión y los tribunales de justicia).

La asociación del sistema político con el uso legítimo de la coacción física

en la sociedad es común a la mayor parte de sus definiciones. El sistema

implica interdependencia de sus partes constitutivas y un límite específi-

co entre él y su contorno. Interdependencia quiere decir cambio homeos-

tático y equilibrio dinámico entre las partes.



Idea Clave

El sistema político está compuestopor el sistema electoral, los partidospolíticos, la comunicación y el con-trol político, las ramas del poderpúblico y la Administración pública.

IMPORTANTE

Por estructura política entendemos las actividades observables que com-

ponen el sistema político. El rol es el aspecto peculiar de la actividad de

los individuos que se vinculan a los procesos políticos. Los roles se relacio-

nan mutuamente formando estructuras. Un cuerpo legislativo está inte-

grado por roles relacionados e interactuantes.

La cultura política consiste en las creencias, los valores y las capacidades

que son comunes al total de la población, así como también a las tenden-

cias especiales, los modelos y patrones que sólo pueden encontrarse en

sectores particulares de esta última: función de socialización política en

inclinaciones, actitudes, creencias y valores vigentes; secularización o pro-

ceso mediante el cual las personas acrecientan la capacidad analítica y

empírica de su acción política. La tradición cede a la modernidad.

Las capacidades del sistema se traducen en promover la democracia como

sistema que tiene capacidad de respuesta más elevada.

El sistema político debe estimular la igualdad con ley general e impersonal, la participación y promo-

ver la meritocracia.

Los insumos y productos del sistema político están constituidos por ingre-

sos (in puts) provenientes del medio o del exterior del sistema político,

por la conversión de éstos dentro del sistema y por la producción de resul-

tados (out puts) hacia el exterior.

Para Easton (1965), existen dos tipos de insumos (in puts):

1. Las demandas:

• Demandas de bienes y servicios como legislación salarial, jorna-

das de trabajo, oportunidades educativas, facilidades recreati-

vas, caminos y transportes.

• Demandas de la regulación de la conducta, seguridad pública,

control del mercado, reglamentación del matrimonio, de la

salubridad y de la sanidad.

• Demandas de participación en el sistema político, como dere-

cho a votar, a ejercer un cargo, a peticionar ante organismos de

gobierno y a organizar asociaciones políticas.

• Demandas de comunicación e información en el orden político,

cumplimiento las leyes.



2. Las ayudas:

• Ayudas materiales como pago de tasas u otros impuestos y pro-

visión de servicios como el trabajo en obras públicas o el servi-

cio militar.

• Obediencia a la ley y a las normas.

• Ayudas mediante participación política: ejercicio del voto, dis-

cusión y otras formas.

• Atención prestada a las comunicaciones y manifestaciones de

diferencia o respeto a la autoridad pública, símbolos o creencias.

Los productos (out puts) son:

• Extracciones, por ejemplo: tributos, botín, tasas o servicios personales.

• Regulaciones de la conducta.

• Prestación o distribuciones de bienes y servicios, oportunidades,

honores, estatus, etc.

• Productos simbólicos, formación de valores, exhibición de símbolos,

declaraciones políticas.

En cuanto a los aspectos funcionales de los sistemas políticos, las princi-

pales funciones que cumplen los sistemas políticos están dirigidas a:

garantizar la expansión de la seguridad nacional, procurar el bienestar

social, desarrollar poder a expensas de otros grupos, promover la partici-

pación política y facilitar procesos de transformación y cambio del mismo

sistema.

La formulación de las demandas al sistema (articulación de intereses), la

combinación de éstas bajo la forma de cursos alternativos de acción,

la formulación y aplicación de reglas que exigen su cumplimiento, la

efectividad en esta aplicación a casos individuales y la comunicación de

distintas actividades del sistema político y su contorno explican los pro-

cesos de transformación o conversión del sistema político.

El acatamiento de las funciones de mantenimiento y adaptación deman-

da que los titulares de diversos roles (cuerpo diplomático, personal mili-

tar, personas recaudadoras de impuestos, funcionariado en general)

cumplan estos roles, lo cual implica adelantar procesos y tareas de reclu-

tamiento y de socialización del personal.



IMPORTANTE

1.2. Teorías centradas en la sociedad

Los intereses, actores y protagonistas sociales han consolidado un tipo de

racionalidad social, expresada en esta tendencia con varias escuelas, pero

que se manifiesta en una visión teórica y de método que le da unidad

analítica en esta dirección.

1.2.1. Teoría de la acción colectiva

Estamos ante el individuo como tejido de relaciones sociales. La acción

colectiva es social, no individual. El individuo como tejido social está

inmerso en la estructura social y en las condiciones de existencia social.

Los individuos están incorporados a la acción colectiva en términos de

clase social.

Es preciso diferenciar los conceptos de clase «en sí» y «para sí», superando el ambiguo concepto

de falsa conciencia.

La organización necesaria de la clase requiere la conformación de una

elite de revolucionarios profesionales como vanguardia, esto es, el parti-

do político del proletariado que a la postre sustituyó al pueblo y sufrió un

prolongado proceso de burocratización y de autoritarismo.

La acción colectiva tiene un fundamento cultural y para el desarrollo de

la conciencia de las personas trabajadoras requiere: un bloque de fuerzas

en torno a la clase obrera y un cuadro de intelectuales orgánicos compro-

metidos con los procesos de cambio y transformación. La acción colectiva

es estimulada por las oportunidades políticas que se presentan en los pro-

cesos de intercambio entre las personas trabajadoras, capitalistas y el

Estado, y que pueden acelerar la conformación de la conciencia colectiva

y de la movilización social.

Los objetivos de la acción social de los pueblos están ligados a los proce-

sos de emancipación de la dominación estatal y del mercado, y buscan

maximizar los valores de logro: respeto por los derechos humanos, conso-

lidación de la paz, igualdad y equidad social, participación social y demo-

cratización de la economía, la política y la sociedad.



IMPORTANTE

1.2.2. Método, dialéctica social

Se trata de la lucha de clases como partera de la historia en el proceso de

emancipación social. Las contradicciones fundamentales en el seno de la

sociedad, en este caso de la sociedad capitalista, generan las movilizacio-

nes sociales por la paz, la igualdad y la democracia.

Las clases populares presentan un horizonte con capacidad de orientar

los movimientos sociales y la conducta social. La movilización requiere del

consenso social, de la cooperación y de la solidaridad de clase. Las clases

sociales son las llamadas a la emancipación social.

Aunque la dominación de estas tendencias no ha podido consolidarse

plenamente en el ámbito de las naciones y aun con el fracaso que signi-

ficó la caída del muro de Berlín, podemos observar tres enfoques funda-

mentales:

• Política como construcción socialista: las revoluciones socialistas

nacionales y su evolución hacia el sistema capitalista mundial

(Wallerstein, 2004). La burocratización del partido comunista de los

trabajadores y el fracaso de la alternativa socialista con el fin de la

guerra fría.

• Política como avance social-demócrata: experiencia de las capas medias

y de los trabajadores y trabajadoras desde el eurocomunismo con la

lucha por el establecimiento del Estado social de derecho que garanti-

ce igualdad, libertad y fraternidad y el desarrollo de la democracia.

• Política como expresión de movimientos sociales: proceso de trans-

formación social desde los antiguos movimientos sociales en el

marco del Estado-nación hasta la consolidación de los nuevos movi-

mientos sociales de carácter global, esto es, movimientos más allá de

las fronteras nacionales.

1.3. Teorías centradas en el mercado

Esta tendencia del análisis de políticas públicas descansa sobre los intereses, los actores y una racio-

nalidad en el ámbito del mercado, que se expresa en una concepción teórica y de método particular

a esta situación.



IMPORTANTE

Veamos a continuación sus principales postulados.

1.3.1. Teoría de la acción colectiva

El individuo es la unidad básica. Inspirada en los postulados de la econo-

mía, en especial, del modelo neoclásico, toma como supuestos el princi-

pio del 4, el tipo de empresario de Shumpeter y la teoría del consumidor,

como fundamento teórico de su enfoque.

La acción colectiva depende de las acciones individuales. La ética del mer-

cado le provee de los valores que orientan el comportamiento individual:

libertad, igualdad, fraternidad y principio de justicia (Rawls, 2006).

Sus objetivos son el logro de mayor racionalidad y eficiencia a partir de la

elección racional de bienes y servicios, para lo cual emerge la necesidad

de organización, entendiendo que en las asociaciones económicas la

medida del éxito es la utilidad marginal definida y comprendida.

El problema de la acción colectiva es agregativo: cómo implicar a la

mayor proporción posible de un grupo en una actividad en aras del bien

colectivo. Pone el acento en los grupos de interés, pero no en los movi-

mientos sociales.

1.3.2. Método: individualismo metodológico

¿Qué es el individualismo metodológico?

Uno de los puntales básicos sobre los que se apoya la construcción del pensamiento económico es el

individualismo metodológico.

Todos y cada uno de los seres humanos estamos adoptando continuamen-

te decisiones, es decir, eligiendo entre las alternativas disponibles. Elegir

significa sencillamente asignar un valor diferente a cada una de las alter-

nativas posibles. Los economistas parten del supuesto de que el individuo

actúa racionalmente, es decir, elige la alternativa a la que asigna más

valor.



DEFINICIÓN

El individualismo metodológico es la tesis según la cual todos los fenómenos sociales deben ser expli-

cados en términos de individuos, propiedades de esos individuos (tales como creencias, deseos, otros

estados mentales o acciones) o relaciones entre esos individuos. Dicho de otro modo, cualquier expli-

cación sociológica, para ser inteligible, debe poder ser «reducida» o entendida en términos de esos

tres tipos de entes, y únicamente de ellos. (Elster, 1982)

El individualismo metodológico tiene una larga tradición, puesto que es

el presupuesto epistemológico de importantes corrientes de las ciencias

sociales, particularmente de la economía, como es el caso de la escuela

neoclásica, y la teoría de la acción humana, subyacente en los plantea-

mientos de los economistas austriacos.

En la esencia de este pensamiento se encuentra el hecho de que el único

método científico válido es el que explica los fenómenos sociales a partir

de una reconstrucción de las relaciones e interacciones que existen entre

espíritus individuales. El individualismo metodológico se justifica por el

carácter necesariamente subjetivo de toda percepción humana en mate-

ria de hechos sociales, que impone límites a nuestro conocimiento y mol-

dea nuestras creencias.

A diferencia del análisis marxista, un enfoque económico válido puede con-

sistir perfectamente en asumir que los individuos no están orientados exclu-

sivamente por motivos egoístas o por ganancias materiales. Esto es así por-

que se trata de un método de análisis, no de un supuesto acerca de algunas

motivaciones particulares, entre otras. La conducta es manejada por una más

rica gama de valores y preferencias.

El análisis asume maximizar su bienestar tal y como ellos lo conciben, sean

las conductas egoístas, altruistas, leales, rencorosas o masoquistas. Las con-

ductas que miran hacia delante son también asumidas como consistentes a

través del tiempo. En particular, los individuos intentan el criterio de lo mejor

como lo que ellos pueden anticipar serán las consecuencias inciertas de sus

acciones. La conducta que mira hacia delante, sin embargo, puede todavía

estar enraizada en el pasado, puesto que el pasado puede ejercer una larga

sombra sobre actitudes y valores. (Becker, 1993)

En resumen, la racionalidad individual no es suficiente para la racionali-

dad colectiva. El individualismo metodológico se caracteriza por: cono-

cer los valores preferidos y sus respectivos pesos, conocer todas las polí-

ticas alternativas, conocer las consecuencias de cada política alternativa,



calcular la razón de logro y de sacrificios en cada política alternativa y

seleccionar de manera eficiente cada política alternativa. Las asociacio-

nes de grupos de interés deberán estar organizadas de manera transpa-

rente y contar con líderes que movilicen hacia la acción colectiva en torno

a objetivos.

El dilema desafiante:

Se espera que esos grupos [de acción colectiva] actúen en favor de sus inte-

reses comunes, así como se espera que los individuos actúen en nombre de

sus intereses personales. Esa opinión acerca del comportamiento de los

grupos se encuentra a menudo no sólo en las discusiones populares, sino

también en los escritos de los eruditos. Muchos economistas, con diversas tra-

diciones metodológicas e ideológicas, la han aceptado implícita o explícita-

mente. Ese punto de vista ha sido importante, por ejemplo, en muchas teorías

de los sindicatos de trabajadores, en las teorías marxistas de la acción de cla-

ses, en los conceptos de «poder compensador» y en diversos estudios de las

instituciones económicas. (Olson, 1992)

Cinco perspectivas de análisis de política pública se han destacado desde

la posguerra y se han transformado en la era global:

1. La política como elección racional se fundamenta en el pensamien-

to económico neoclásico que acredita el postulado de racionalidad

absoluta, del homo economicus, en el sentido de que toda persona

decide y actúa de modo racional, adoptando un comportamiento en

el que cuentan la verdad, la inteligencia y el saber como motores del

proceso de realización de las actividades.

2. La política como elección pública (public choice) trata de ligar la eco-

nomía con la política a través del Estado, entendido como la suma

de voluntades individuales, para saber cuáles son los factores que

determinan las políticas que elige el Estado de las diferentes opcio-

nes que a éste se le presentan.

3. La política como racionalidad limitada del administrador público, por

oposición a la racionalidad absoluta del homo economicus, es un

modelo de racionalidad humana propuesta para tomar decisiones

políticas, especialmente en economía, poniendo el acento en la actua-

ción de los agentes sociales en el marco de una racionalidad limitada.

4. La política como equilibrio de grupos señala que las decisiones, en

especial, de política económica es la resultante del equilibrio de la

presión ejercida por los diversos grupos de interés, que se benefician

o resultan perjudicados en la toma de la decisión política.



IMPORTANTE

5. La política como teoría de juegos incorpora a los otros actores, al

tomar en cuenta el efecto que ocasiona la decisión en ellos, que tam-

bién razonan en forma similar al decisor y, por tanto, toma decisio-

nes en interacción, estudiando estrategias de conflicto, guerras de

precios, decisiones de monopolio, relaciones sindicato-empresa,

acuerdos y negociaciones políticas, económicas, sociales, militares, etc.

A continuación, vamos a profundizar en estas cinco perspectivas.

LA POLÍTICA COMO ELECCIÓN RACIONAL: LA RACIONALIDAD ABSOLUTA

La teoría de la elección racional es una estrategia puramente deductiva

en las obras de Downs, Buchanan, Tullock, Ricker y otros autores. Para la

generación de politólogos que adoptaron el enfoque de la elección racio-

nal en las décadas de 1960 y 1970, hubo un giro deliberado hacia la

economía y un alejamiento de las demás ciencias sociales.

Se observa una cautelosa aplicación de la estrategia económica deducti-

va en el análisis de fenómenos políticos. En ella, se supone que el gobier-

no y la política son similares a los mercados. Funcionariado, políticos y

electorado son promotores pragmáticos de intereses materiales propios a

corto plazo, quienes buscan ventajas personales a través del poder.

La elección racional ha de conducir a la determinación de políticas públi-

cas que buscan la eficiente ejecución de metas. Una política racional

como maximización de los valores de logro, o podemos decir que esa polí-

tica es más racional cuando es más eficiente. La idea de eficiencia envuel-

ve todo lo social, lo político y lo económico.

Seleccionar una política racional implica:

• Conocer los valores preferidos y sus respectivos pesos.

• Conocer todas las políticas alternativas.

• Conocer las consecuencias de cada política alternativa.

• Calcular la razón de logro y de sacrificio en cada política alternativa.

• Seleccionar la más eficiente.



La esencia de la teoría de la elección racional se encierra en dos postulados:

1. Todos los fenómenos sociales son atribuibles o reductibles a las

características y los comportamientos de los individuos.

2. El electorado, la clase política y la burocrática son promotores prag-

máticos de intereses materiales, quienes persiguen ventajas persona-

les en forma de votos, cargos públicos, poder, etc.

El modelo de comportamiento es positivo y es secuencial: el decisor y el pro-

blema, identificación de sus preferencias, búsqueda de todas las alternativas

posibles y de sus efectos, recurso a un criterio objetivo y elección de una deci-

sión. (Meny y Thoenig, 1992, p. 140)

LA POLÍTICA COMO ELECCIÓN PÚBLICA (PUBLIC CHOISE)

La elección pública se propone restablecer en la medida de lo posible los

mecanismos de mercado, introduciéndolos en el campo de los bienes

públicos sin llegar a propugnar la sustitución de las organizaciones públi-

cas por el mercado.

Esta teoría se basa en tres fundamentos (Meny y Thoenig, 1992):

1. Los individuos toman sus decisiones y se comportan de manera racio-

nal, únicamente en consideración a sus intereses personales y bus-

cando optimizar los beneficios de sus decisiones. Según Ostrom, las

organizaciones son una suma de individuos con la vista puesta en la

obtención de ciertas ventajas comunes para el bien de todos.

2. La teoría del public choice insiste en la distinción entre los bienes pri-

vados, que son producidos por el mercado, y los bienes públicos, que

emanan de los servicios públicos y de las Administraciones. La dife-

rencia esencial reside en que los bienes producidos por el mercado

son mensurables, vendibles y se producen en cantidades determina-

das por oferta y demanda; mientras que los bienes públicos son indi-

visibles.

3. La escuela del public choice (McLean, 1987) se une a la cuestión fun-

damental de la asignación de recursos, por definición, limitados. Los

bienes colectivos constituyen un caso particular de fenómenos de

externalidad (spiil over) positivos o negativos, es decir, de efectos

que beneficiarán o perjudicarán a un grupo.



Recuerde

En resumen, en la racionalidadabsoluta, la persona que decide siactúa de modo racional adopta uncomportamiento en el que única-mente cuentan la verdad, la inteli-gencia y el saber como motores delproceso de actividades.

Idea Clave

La elección pública se propone res-tablecer en la medida de lo posiblelos mecanismos de mercado, intro-duciéndolos en el campo de losbienes públicos sin llegar a propug-nar la sustitución de las organiza-ciones públicas por el mercado.

LA POLÍTICA COMO RACIONALIDAD LIMITADA

Según Simon (1957), el hombre administrativo posee capacidades limita-das para formular y resolver problemas complejos en comparación con laamplitud de los problemas cuya solución se requiere para alcanzar obje-tivamente un comportamiento racional en el mundo tal cual es.

El hombre administrativo tiene una capacidad de conocimiento y de elec-ción limitada a diferencia del abstracto homo economicus; por tanto, suracionalidad es imperfecta y trata de hallar soluciones –incluso insatisfac-torias–, antes que maximizar a toda costa sus ventajas. El individuo es unanimal que busca la satisfacción antes que la optimización.

Pero el precio que hay que pagar por ello es la estrecha dependencia delindividuo respecto de la organización y de sus superiores.

Puesto que las instituciones determinan en gran parte el marco mental de

quienes participan en ellas, establecen las condiciones para conseguir la

racionalidad y, por tanto, la racionalidad en la sociedad. (Simon, 1957)

Para Dahl (1993), la pretensión de Simon de eliminar todo el valor delanálisis tropieza con el concepto de eficacia, central en la teoría del hom-bre administrativo racional y que constituye el valor a partir del cual seconstruye toda la teoría y que, en la práctica, entra en competencia conotros valores como los de la participación o la responsabilidad personal.

Dicho de otro modo, la búsqueda de la eficacia por la sumisión y el encua-dramiento en la organización no contribuye a volver inteligentes a lasbayonetas y puede llegar incluso a resultar contraproducente.

No podemos llegar a una ciencia de la administración creando un adminis-

trative man mecanizado, descendiente del hombre racional del siglo XVII, cuya

única existencia se halla en los libros de administración pública, y cuya única

actividad es la obediencia estricta a las leyes universales de la ciencia admi-

nistrativa. (Dahl, 1947)

Lindblom, en 1959, propone a la vez un modelo alternativo al comporta-miento racional (el incrementalismo) y una atención centrada no en elnivel operacional, sino en el policy-making. La teoría ya no se construía apartir de axiomas abstractos, sino sobre la base de observación empírica,y ya no es la era de una ciencia de la administración pública, sino de unaciencia de salir del paso, es decir, una teoría fundada en el análisis de pro-cesos concretos y observables en el transcurso de las políticas puestas enpráctica. Esta perspectiva constituye una verdadera ruptura de una teoríadeductiva y normativa, para proponer un retorno al empirismo y al aná-lisis de los fenómenos reales.



La racionalidad limitada conduce al incrementalismo, esto es, la política

como variaciones en el pasado. La política pública como una continuación

de las actividades pasadas del gobierno con sólo modificaciones incre-

mentales. Se centra en nuevos programas y políticas y en los incrementos,

decrementos o modificaciones de programas corrientes, es decir, aceptan

la legitimidad de las políticas previas. No se tiene el tiempo suficiente ni la

inteligencia ni el dinero para investigar todas las alternativas existentes

de política. Reduce el conflicto y mantiene la estabilidad. Las organizacio-

nes tienden a permitir la continuidad de las prácticas.

LA POLÍTICA COMO EQUILIBRIO DE GRUPOS

En primer lugar, se fundamenta en la teoría de grupo y propone la política

como equilibrio de grupos. La teoría de grupo comienza con la proposición

de que la interacción entre los grupos es un hecho central de la política. Ésta

es realmente una lucha entre grupos para influenciar la política pública.

Los individuos con intereses comunes se asocian formal e informalmente

para presionar con sus demandas al Gobierno; un grupo de interés com-

parte actitudes que hacen ciertas demandas sobre otros grupos en la

sociedad (estos grupos devienen en políticos si hacen demandas a las ins-

tituciones gubernamentales); el grupo deviene en un puente entre los

individuos y el Gobierno.

En segundo lugar, la política pública, de acuerdo a los teóricos de grupo,

es en cualquier tiempo el equilibrio buscado en la lucha de los grupos y

esto representa un balance que favorece a facciones o grupos exitosos

y que es premiado a su favor:

• Cambios de influencia en el interés del grupo pueden producir resul-

tados en el cambio de la política pública. La política se moverá en la

dirección deseada por los grupos ganadores y fuera de los deseos de

los grupos perdedores.

• La influencia de los grupos está determinada por su número, rique-

za, fortaleza organizacional, liderazgo, acceso a las decisiones y

cohesión interna.

• Los partidos políticos son vistos como coaliciones mayoritarias de

grupos: trabajadores, habitantes de la ciudad, grupos étnicos, cató-

licos, pobres, intelectuales liberales, negros, sureños, residentes,

capas medias, protestantes, trabajadores suburbanos, etc.



Idea Clave

La racionalidad limitada conduce alincrementalismo. Reduce el conflic-to y mantiene la estabilidad. Lasorganizaciones tienden a permitir lacontinuidad de las prácticas.

En tercer lugar, el sistema político tiene un rol en el equilibrio de distin-

tos grupos sociales:

• Manejo del conflicto mediante el establecimiento de reglas de juego

en la lucha del grupo, arreglar compromisos y balancear intereses, y

decretar y ejecutar compromisos en forma de políticas públicas.

• Los hacedores de política son vistos constantemente respondiendo a

presiones de grupo –compromisos, negociaciones y acuerdos– entre

demandas competitivas de los grupos de influencia.

• Equilibrios de diversas fuerzas: grupos latentes que pueden activar-

se y amenazar el sistema y destruir el equilibrio; miembros de gru-

pos sobrepuestos pueden contribuir a mantener el equilibrio para

prevenir que otros grupos se movilicen, prevaleciendo sus valores,

chequear y balancear los resultados competitivos del grupo ayuda a

mantener el equilibrio del sistema y el control político de los grupos

opositores.

LA POLÍTICA COMO TEORÍA DE JUEGOS

La política pública es definida como una elección racional en situaciones

competitivas. La teoría de los juegos es el estudio de las decisiones racio-

nales en situaciones en las cuales dos o más participantes han elegido y

los resultados dependen de la elección hecha por cada uno de ellos.

La idea de juego es que la decisión envuelve decisiones independien-

tes. La teoría de juegos es un modelo abstracto y deductivo de hacer

política en condiciones competitivas. Las reglas de juego describen las

elecciones de que es capaz todo jugador.

Un concepto en la teoría de los juegos es la estrategia. Está referida a la

toma de decisiones reales en la cual un conjunto de movimientos es

designado para lograr el óptimo. La teoría de juegos provee un camino

de pensamiento claro sobre las políticas de elección en situaciones de

conflicto.



Idea Clave

La teoría de los juegos es el estudiode las decisiones racionales ensituaciones en las cuales dos o másparticipantes han elegido y losresultados dependen de la elecciónhecha por cada uno de ellos.

IMPORTANTE

2. TEORÍAS DE TRANSICIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA

La acción estatal es desbordada por la acción global, la cual es interpre-

tada desde el pluralismo de los actores de mercado, creando los presu-

puestos del individualismo metodológico, que concibe toda acción

colectiva como suma de acciones individuales, impugnando a la teoría

clásica de la acción colectiva.

La teoría económica de la elección pública introduce con éxito el individualismo metodológico como

fundamento y propone restablecer, en la medida de lo posible, los mecanismos de mercado, en espe-

cial, en el campo de los bienes públicos, sin llegar aún a propugnar la sustitución de las organizacio-

nes públicas por el mercado.

La teoría económica de elección pública (public choise) tiene un gran

peso en las teorías de transición nacional/global, en el análisis de políti-

cas públicas, en especial, sobre los enfoques neoinstitucionalista, neocor-

porativista y de las asociaciones de defensa (advocacy coalition).

2.1. El nuevo institucionalismo

El neoinstitucionalismo acoge los enfoques teóricos del conductismo y la

elección racional, basados en supuestos individualistas y rechaza algunos

supuestos del viejo institucionalismo, para construirse como alternativa

que pretende proveer nuevos criterios y principios para las instituciones

estatales desde la perspectiva de mercado que le sirven de trasfondo a su

origen y desarrollo.

El nuevo institucionalismo contiene muchas de las características de la versión

anterior de esta manera de entender la política, pero también hace aportes

en diversos aspectos teóricos y empíricos. Utiliza muchos de los supuestos del

antiguo pensamiento institucionalista, pero lo enriquece con las herramien-

tas de investigación y con la explícita preocupación por la teoría que habían

informado tanto al conductismo como al análisis de la elección racional. (Guy

Peters, 2000, p. 14)



Idea Clave

El neoinstitucionalismo acoge losenfoques teóricos del conductismoy la elección racional, basados ensupuestos individualistas, paraconstruirse como alternativa quepretende proveer nuevos criterios yprincipios para las institucionesestatales.

Con la proyección del mercado, la política pública comienza a ser subor-

dinada a fuerzas externas, a considerar los efectos del comportamiento

de los consumidores sobre la acción pública, a percibir la utilidad de la

acción como toma de decisiones calculadas, la eficiencia de las tendencias

históricas y la producción de resultados institucionales.

El neoinstitucionalismo presenta diferentes modalidades, como los tres

neoinstitucionalismos referidos por Peter Hall y Taylor:

• Neoinstitucionalismo histórico.

• Neoinstitucionalismo de elección racional (comprende el neoinstitu-

cionalismo económico o public choice).

• Neoinstitucionalismo sociológico y sus proyecciones en el institucio-

nalismo internacional (Guy Peters, 2000).

A pesar de las diferencias, estos modelos tienen presupuestos comunes:

• Los individuos son actores centrales del proceso político y actúan

racionalmente para maximizar el beneficio personal.

• Analiza cómo los grupos pueden tomar decisiones que satisfagan las

condiciones de una función de bienestar social sin imponer esa fun-

ción por medio de la autoridad, la coordinación y el control de la

burocracia pública.

• Los resultados del proceso de diseño están determinados por la

índole de los incentivos y las restricciones que se construyen dentro

de las instituciones.

No obstante, existen tres versiones de los enfoques neoinstitucionales:

1. La versión del enfoque de la elección racional que concibe las insti-

tuciones como conglomerados de reglas en las que los miembros de

las organizaciones o instituciones aceptan seguir esas reglas a cam-

bio de los beneficios que obtienen por pertenecer a la estructura.

2. Las instituciones proveen de una serie de reglas unánimemente

aceptadas que permiten convertir las preferencias en decisiones.

3. Los individuos dentro de las instituciones. Aquí el punto de vista es

el del actor racional que intenta utilizar las instituciones para conse-

guir sus objetivos individuales.



IMPORTANTE

La teoría organizacional no se ocupa sólo de las macroorganizaciones del

conjunto de instituciones del Estado, sino de la estructura de las empre-

sas nacionales y de las corporaciones globales que comienzan a acceder a

los espacios públicos en funciones de producción de bienes, prestación de

servicios o asumir encargos públicos.

2.2. El neocorporativismo

El neocorporativismo, desarrollado durante la segunda posguerra en el

centro y norte de Europa, puede analizarse como un sistema instituciona-

lizado de representación de intereses o como un sistema institucionaliza-

do de formación, decisión y ejecución de las políticas-programas de

acción. Combina la dimensión estructural con la funcional, es decir, los

procesos de representación con los de decisión.

El aspecto estructural del modelo neocorporativo se refiere a:

Un sistema de representación de los intereses cuyas unidades constitutivas

están organizadas en un número limitado de categorías únicas, obligatorias

(de derecho o al menos de hecho), no en competencia entre sí, ordenadas

jerárquicamente y diferenciadas funcionalmente, reconocidas o autorizadas

(si no creadas) por el Estado, que deliberadamente les concede el monopolio

de la representación en el interior de las respectivas categorías a cambio de

la observación de ciertos controles sobre la selección de sus líderes y sobre la

articulación de las demandas y de los apoyos a dar. (Schmitter, 1981)

En el aspecto funcional, esta tendencia de transición sostiene que, en el proceso de formación, deci-

sión y ejecución de las políticas-programas de acción, las grandes organizaciones de los intereses

privados y no estatales deben colaborar entre sí y con las autoridades públicas.

Es precisamente por la profunda interpenetración recíproca entre las buro-

cracias del Estado y las grandes organizaciones de intereses que el concepto

tradicional de representación de los intereses se vuelve algo inadecuado para

comprender el corporativismo a nivel teórico. (Lehmbruch, 1981)



Idea Clave

El neocorporativismo puede anali-zarse como un sistema instituciona-lizado de representación de intereseso como un sistema institucionali-zado de formación, decisión y eje-cución de las políticas-programasde acción.

IMPORTANTE

Se trata más bien de un sistema integrado de «guía social» que no debe ser

confundido «simplemente con mayores consultas y colaboración entre

Gobiernos y grupos de interés organizados», fenómeno «naturalmente

común a todas las democracias constitucionales con una economía capi-

talista altamente desarrollada» (Lehmbruch, 1981).

El modelo asume que las decisiones referentes a las bases estructurales de

la economía y a las instituciones no limitan la concertación de las organi-

zaciones sindicales y empresarias con los poderes públicos en la toma de

decisiones, en especial decisiones referidas a la política de ingresos y a pro-

blemas coyunturales. Los sujetos de la política son el Estado, los empresa-

rios y empresarias y los sindicatos obreros, lo que excluye a muchos secto-

res de importancia creciente en las sociedades postindustriales, como los

servicios, con lo que se producen muchas resistencias sociales.

El neocorporativismo se aplica en un contexto político específico: el del

empresariado con poder público o el de los partidos socialistas en el

poder, con los que los sindicatos tienen vínculos anteriores, que los llevan

a concertar el intercambio de política de ingresos y control sindical que

conduce a reconocimientos y privilegios políticos.

El modelo neocorporativo ha mostrado eficacia en el proceso de toma de decisiones en momentos

de tranquilidad y baja resistencia, con alto grado de consenso y de unanimidad, pero se ha malogrado

ante la profundidad de los conflictos y situaciones de crisis, casos en los que se acude al rol cotidia-

no de los partidos y de los conductos institucionales para resolver problemas y tomar decisiones.

2.3. Advocacy coalition: las asociacionesde defensa

El modelo advocacy coalition se propuso y desarrolló para el análisis de

los cambios de política a largo plazo (mínimo diez años) por Sabatier y

Jenkins-Smith (1988 y 1993). Como base para construir su modelo, los

autores retoman los aportes realizados en el tema por Heclo (1974) y Rose

(1976) en sus respectivos estudios.



Idea Clave

El neocorporativismo se aplica enun contexto político específico: eldel empresariado con poder públicoo el de los partidos socialistas en elpoder.

Idea Clave

La tesis central del modelo es quelos cambios en las políticas públicasse deben no solamente a factoresexternos de la política pública, sinoque dependen también de su diná-mica interna, de su pasado.

DEFINICIÓN

La tesis central del modelo es que los cambios en las políticas públicas se

deben no solamente a factores externos, sino que dependen también de

su dinámica interna, de su pasado. La herencia de una política no se limi-

ta a las instituciones y los reglamentos que la conforman, sino que inclu-

yen también a las personas que componen las comunidades de política

específicas que participan de la política y que Sabatier llama las advocacy

coalition.

Las asociaciones de defensa del consumidor, de la salud pública, del

medio ambiente, del derecho internacional humanitario, de los grupos

indígenas, de la niñez y de la juventud, demandan el avance de las redes

de políticas y las redes de comunidades de política que integran a los más

variados actores sociales en la formulación, diseño y ejecución de la polí-

tica pública en cada uno de estos sectores sociales.

Sabatier define la advocacy coalition como las personas pertenecientes a diferentes posiciones –res-

ponsables de entidades gubernamentales, congresistas, representantes políticos, responsables de

gremios, investigadores– que comparten un sistema similar de creencias –serie de valores fundamen-

tales, supuestos y percepciones de un problema específico– y que demuestran un cierto grado de

coordinación de sus actividades en el tiempo (Roth, 2003).

La acción pública de las asociaciones de defensa no sólo demanda recur-

sos para la movilización social, sino la asunción de un proceso de apren-

dizaje político en materia de distintas concepciones participantes, las

características, las dimensiones y la posibilidad de cambio de la política

pública.



3. TRANSNACIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA

La transformación del Estado del bienestar en el marco de la globaliza-

ción pasa por la expansión de la acción pública global que transciende

a la acción estatal, causando impacto en la visión tradicional y abrien-

do caminos hacia escenarios donde se articula la acción pública estatal

y global.

Este proceso ha generado nuevos enfoques en el análisis de política

pública a partir de cambios operados en la naturaleza del poder, en la

construcción teórica, en el método, en especial en el ciclo de política

pública (agenda, formulación, decisión, implementación y evaluación) y

en las prácticas de los nuevos actores.

El tránsito gradual del poder del Estado al dominio de mercado se acele-

ra desde la posguerra, con el ingreso de las sociedades en el consumo

masivo de productos, bienes y servicios del mercado mundial, lo que rati-

fica la soberanía del consumidor en el mercado y la pérdida de potencia

de la ciudadanía respecto del Estado.

La acumulación global del capital genera enormes flujos financieros, pro-

ductivos y mercantiles que son canalizados por el mercado, desbordando,

así, las fronteras nacionales y transformando las ancestrales relaciones

entre el Estado, la sociedad y el mercado.

El dominio político del capitalismo moderno se manifiesta, de un lado,

en la integración «policéntrica» transnacional y supranacional en

grandes espacios económicos, sociales; y, de otro, en la transformación

política estructural de los Estados dependientes que, al perder sobera-

nía por transferencia, han de modificar su rol en la nueva red del

poder global.

Estas nuevas formas de poder transnacional norteamericano y suprana-

cional de la Unión Europea están asociadas al desarrollo del sistema capi-

talista mundial en espacios sociales globales, esto es, en escenarios con-

flictuales, geográfico-económicos, de gran densidad de población y con

enormes posibilidades de explotación de recursos naturales, renovables y

no renovables.



Idea Clave

El tránsito gradual del poder delEstado al dominio de mercado seacelera desde la posguerra, con elingreso de las sociedades en elconsumo masivo de productos,bienes y servicios del mercadomundial, lo que ratifica la soberaníadel consumidor en el mercado y lapérdida de potencia de la ciudada-nía respecto del Estado.

DEFINICIÓN

IMPORTANTE

Se resaltan tres enfoques alternativos de análisis de políticas públicas globales:

• La tendencia americana de elite del poder.

• El enfoque cognitivo europeo.

• La alternativa de resistencia y emancipación social, en oposición a las anteriores, expresada en

los movimientos antiglobalización y hacia «otro mundo es posible».

3.1. Teoría de las elites del poder global y el Estado transnacional

Esta alternativa de análisis de política pública global, iniciada desde el

pensamiento clásico de Wright Mills, gira en torno a estos componentes

básicos: la elite del poder global es el referente de la acción pública hacia

la sociedad de masas, los nuevos actores y protagonistas del poder glo-

bal, la configuración del Estado transnacional y la consolidación simultánea

del Estado mínimo neoliberal.

3.1.1. Elite del poder global como referente de la acción pública

La política pública es definida como la preferencia de la elite del poder global que gobierna a la

sociedad del consumo de masas en el mercado global.

La elite del poder global expande y masifica el consumo con base en la

monopolización de los flujos financieros al financiar créditos de consumo;

medios de comunicación, al proyectar los mass media; biotecnología, con

la transferencia y consumo masivo de tecnología; acceso a los recursos

naturales y armas de destrucción masiva.



IMPORTANTE

La elite del poder, en la cima de esta estructura, ha sido conformada por las poderosas corporacio-

nes globales, el directorio político y los señores de la guerra, en coincidencia con los intereses de

los que dominan la economía, los que tienen poder político y los que controlan los instrumentos

de violencia.

En el pináculo de cada uno de los tres dominios ampliados y centralizados se

han formado esos círculos superiores que constituyen las elites económica,

política y militar. En la cumbre de la economía, entre los ricos corporativos,

es decir, entre los grandes accionistas de las grandes compañías anónimas,

están los altos jefes ejecutivos; en la cumbre del orden político, los individuos

del directorio político; y en la cumbre de la institución militar, la elite de esta-

distas –soldados agrupados en el Estado Mayor Unificado– y en el escalón

más alto del Ejército. Como cada uno de esos dominios ha coincidido con los

otros, como las decisiones tienden a hacerse totales en sus consecuencias, los

principales individuos de cada uno de los tres dominios de poder –los seño-

res de la guerra, los altos jefes de las empresas, el directorio político– tienden

a unirse, a formar la minoría del poder de los Estados Unidos. (Mills, 1993,

página 16)

La elite del poder norteamericana –en la que se encuentran, según nos

dicen, algunos de los «grandes organizadores del mundo– ha jugado un

papel central y su hegemonía a escala mundial ha tenido un papel prota-

gónico en la transformación de los paradigmas de la acción pública, como

lo demostró Mills. Las proyecciones de la elite del poder norteamericana

sirvieron a la integración de las elites del poder global (Grupo de los 7),

en el campo económico, político y militar con influencia en países tanto

desarrollados como dependientes.

3.1.2. Nuevos actores y protagonistas globales

Los actores integrantes de la elite del poder: ricos corporativos, el direc-

torio político y el Estado Mayor Unificado del Ejército, comienzan a ser

transformados y fortalecidos con la emergencia de nuevos actores de

poder: las empresas transnacionales, los organismos internacionales y los

entes no gubernamentales.



Idea Clave

Los actores integrantes de la elitedel poder comienzan a ser transfor-mados y fortalecidos con la emer-gencia de nuevos actores de poder:las empresas transnacionales, losorganismos internacionales y losentes no gubernamentales.

IMPORTANTE

Los Estados Unidos poseen el 48% de las quinientas mayores empresas

transnacionales farmacéuticas y biotecnológicas, de telecomunicaciones,

de tecnologías de la información, de petróleo y gas, de software, de segu-

ros y de comercio minorista; es el centro del sistema financiero interna-

cional con el FMI, el BM, la OMC.

El núcleo de decisiones más importantes de los Estados Unidos incluye

problemas internacionales, asociados con los organismos internacionales,

cuyas soluciones tienen consecuencias globales.

De otro lado, ningún sector del poder ha sentido más influencia del ejér-

cito y de las estrategias militares que el de la política extranjera con la

Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), que mantiene el

monopolio sobre las armas de destrucción masiva.

3.1.3. Configuración del Estado transnacional

La elite del poder, al integrar poderes nacionales y globales, consolida el

Estado transnacional en torno al monopolio sobre los flujos financieros,

las comunicaciones, la biotecnología, el acceso a los recursos naturales y

las armas de destrucción masiva; con la institucionalización de funciones

ejecutivas, legislativas y judiciales destinadas al control de la acción públi-

ca global.

El Estado transnacional niega, de forma parcial, el Estado-nación-territorial contenedor de la sociedad,

proyectándolo como Estado mínimo, inserto en la red del poder mundial, cumpliendo funciones de

regulación económica, política y social, asignadas en el escenario global.

La globalización del derecho y de las funciones legislativas, ejecutivas y

judiciales de los Estados constituye una auténtica cruzada contra los

principios de soberanía, autodeterminación e independencia de los

Estados nacionales, a los que se impone un número creciente de normas

jurídicas transnacionales y mecanismos coercitivos que garanticen su

cumplimiento.



Recuerde

El núcleo de decisiones más impor-tantes de los Estados Unidos inclu-ye problemas internacionales, aso-ciados con los organismos interna-cionales, cuyas soluciones tienenconsecuencias globales.

IMPORTANTE

Las bases del Estado transnacional evolucionan desde la posguerra en los

Estados Unidos; con la doctrina Monroe desde 1823 habían postulado

«América para los americanos», so pretexto de luchar contra los antiguos

Estados colonialistas, ampliando su escenario de acción y presentado una

visión planetaria de dominación más allá de sus fronteras nacionales.

Pero es en el período de la posguerra cuando se materializa la expansión

norteamericana, primero, con el new deal del presidente Roosevelt en

1933 y, luego, con el Plan Marshall en 1947 y el Programa Alianza para el

Progreso del presidente Kennedy en 1961.

El Plan Marshall para la reconstrucción europea fue inspirado por los impera-

tivos de la planificación. Los préstamos del Banco Mundial se dedicaron a la

reconstrucción europea, con beneficios para las empresas estadounidenses.

Los contribuyentes estadounidenses proporcionaron los fondos, mientras

que las grandes empresas estadounidenses obtuvieron un doble beneficio:

de las exportaciones y de la mejora de las oportunidades de inversión.

(Chomsky, 1996, p. 161)

La Alianza para el Progreso, programa para el desarrollo socioeconómico

de Latinoamérica, preveía un plan de carácter decenal y fue aprobado

por la Organización de Estados Americanos (excepto Cuba) en 1961, en la

conferencia que tuvo lugar en Punta del Este (Uruguay), a instancias del

presidente John Fitzgerald Kennedy.

De forma simultánea, las relaciones de dominación norte-sur han profundizado el desdoblamiento de

los conflictos mundiales, configurando un sistema de relaciones de poder entre los países desarrollados

del norte y los dependientes del sur.

La elite del poder global privilegia el enfoque «norte-sur», «arriba-

abajo», con el fin de ampliar el impacto tecnológico en los centros del

mercado del sur, al estimular la movilidad de los flujos financieros, biotec-

nológicos, mercantiles, de acceso a los recursos naturales y al uso de la

mano de obra.

Bajo el direccionamiento del mercado y del modelo neoliberal no sólo se

consolida el Estado transnacional más allá de las fronteras nacionales,

sino que se orientan, de manera simultánea, cambios sociales en los paí-

ses, directa o indirectamente vinculados, promoviendo el desarrollo de la

estructura del Estado mínimo.



Idea Clave

El Estado transnacional adquiere elmonopolio de sentido de la acciónpública al construir los referencialesde la política pública global concapacidad para integrar la acciónpública nacional, la política de coo-peración internacional y la políticaglobal dirigida hacia los países delsur, en especial, hacia AméricaLatina.

El Estado transnacional adquiere el monopolio de sentido de la acción

pública al construir los referenciales de la política pública global con

capacidad para integrar la acción pública nacional, la política de coope-

ración internacional y la política global dirigida hacia los países del sur, en

especial, hacia América Latina.

3.1.4. Consolidación del Estado mínimo neoliberal

El Estado mínimo neoliberal busca achicar o adelgazar al Estado clásico al

comprimir sus funciones y, si es posible, reducirlo a roles clásicos de defen-

sa y seguridad, educación, salud e infraestructura. Debe reorientar la

acción hacia el mercado, liberándose de la misión de reproducción social,

y mejorar su rol en el campo de la cooperación internacional.

La ineficacia e ineficiencia del Estado clásico han sido las principales cau-

sas de la crisis de los países en vías de desarrollo, crisis generada por el

exagerado intervencionismo, la excesiva presencia en la producción, el

gigantismo de su aparato administrativo, el déficit fiscal permanente y la

ineficiencia técnico-administrativa.

3.2. Enfoque cognitivo europeo y Estado supranacional

El enfoque cognitivo europeo como alternativa de análisis de política

pública global pone el énfasis en la construcción de referenciales de polí-

tica para la acción pública global, rol de los nuevos actores globales, orde-

nación del Estado supranacional, transformación del Estado social de

derecho y nuevo encuadre de las relaciones centro/periferia.

3.2.1. Referenciales de la acción pública global

Hasta los años setenta, el Estado del bienestar había gozado del mono-

polio de la producción de sentido, combinando dos funciones esenciales:

1. La construcción de marcos generales de interpretación del mundo.

2. Las funciones de construcción de un compromiso social sobre el cual

reposan los sistemas políticos modernos.

El proceso de globalización tiende a disociar estas dos funciones y produ-

ce su desdoblamiento: «los actores que participan hoy en la construcción

de matrices cognitivas globales se refieren cada vez menos al estatus esta-



Idea Clave

El Estado mínimo neoliberal buscaachicar o adelgazar al Estado clási-co al comprimir sus funciones y, sies posible, reducirlo a roles clási-cos de defensa y seguridad, edu-cación, salud e infraestructura.Debe reorientar la acción hacia elmercado, liberándose de la misiónde reproducción social, y mejorarsu rol en el campo de la coopera-ción internacional.

tal» y más al Estado trans y supranacional, organizados en grandes blo-

ques económicos de los países del norte; mientras los Estados, al reprodu-

cir un orden político global, «se ven presionados a asumir y traducir, en

un marco territorial cada vez más cuestionado, las consecuencias del refe-

rencial de mercado y de asegurar, bien que mal, la reproducción de los

compromisos políticos y sociales» con pérdida de soberanía, legitimidad y

gobernabilidad (Muller, 2000).

El enfoque cognitivo de políticas públicas, antes que preocuparse por

resolver problemas públicos, se ocupa de señalar la importancia de la

construcción de referenciales o de marcos normativos con capacidad de

dar orientación de la acción pública. La reconstrucción de estos cuadros

de interpretación del mundo plantea la cuestión de las relaciones entre

los actores y las estructuras de sentido.

La construcción del referencial global no se ha sujetado a las fronteras del

Estado-nación, aunque éste sea el lugar de lo global, en la medida en que

en las sociedades nacionales se efectúan transacciones entre una visión

global y diferentes subuniversos de sentido, correspondientes a los diver-

sos sectores y dominios de las políticas públicas.

Europa ocupa en esta crisis un rol esencial. En primer lugar, porque el proce-

so de construcción europea muestra de manera cuasiexperimental la impor-

tancia decisiva de las políticas en el seno de lo político, en la medida en que

la Unión Europea, que se ha constituido como conjunto de políticas públicas,

constituye el primer objeto político no estático, produciendo políticas públi-

cas legítimas. De otro lado, ¿por qué Europa muestra de alguna manera el

futuro de los sistemas políticos nacionales a través de la puesta en evidencia

del déficit de legitimación que los afecta, todos en grados diversos como pro-

ducir la legitimidad cuando la búsqueda de la experiencia se hace prioritaria?

No es suficiente, sin duda, revalorizar el rol del Parlamento Europeo para

resolver este problema. (Muller y Surel, 1998)

3.2.2. Nuevos actores y protagonistas globales

A partir de la segunda guerra mundial, surgen nuevos y poderosos acto-

res de la acción pública, en los que priman formas no estatales y privadas

sobre antiguas configuraciones estatales, se vigorizan empresas y corpo-

raciones transnacionales, los organismos internacionales y organizaciones

no gubernamentales –ONG–.



IMPORTANTE

Se estructura una mutua relación de injerencia gubernamental en la eco-

nomía de las grandes empresas, a la vez que hay intromisión de esas

grandes empresas en los procedimientos gubernamentales, lo que supo-

ne una estructura de poder base de la dirección política conjunta y arti-

culada que ha tenido una importancia significativa en la comprensión de

la estructura histórica global del presente.

Las decisiones de un puñado de empresas influyen en los acontecimientos

militares, políticos y económicos de todo el mundo. Las decisiones de la ins-

titución militar descansan sobre la vida política, así como sobre el nivel mismo

de la vida económica, y se afectan recíprocamente. Las decisiones tomadas

en el dominio político determinan actividades económicas y programas mili-

tares. Hay una economía política vinculada de mil maneras con las institucio-

nes y decisiones militares. (Mills, 1993)

El motor de los cambios en la globalización han sido las corporaciones trans-

nacionales y su aplastante dominio sobre la ciencia y la tecnología, median-

te la monopolización de la biotecnología, los flujos financieros, el acceso a

los recursos naturales, los medios y las telecomunicaciones, y las armas de

destrucción masiva. (Amín, 1999)

3.2.3. Configuración del Estado supranacional

El Estado supranacional se fundamenta en el Estado-nación de base territorial contenedor de la

sociedad y se afirma como polo central de la red del poder mundial, con funciones de regulación y

de legitimación, (re)estructurado como Estado social de derecho, más allá del Estado del bienestar.

Estos Estados internacionales sirven de fundamento a la organización

del Estado supranacional, son Estados territoriales, regionales y locales

que comprenden múltiples sectores (económico, social, político, cultural,

ecológico) y cooperación interestatal en el proceso de globalización-

nacionalización-localización.

En este sentido, los Estados supranacionales implican unidad de lo múlti-

ple, están estrechamente conectados con el mercado nacional y mundial,

y participan de la política global, es decir, la globalización se convierte en

el fundamento de su pensamiento y de su quehacer político.



El Estado supranacional lleva implícita centralización y descentralización

nacional y local de decisiones políticas. Esto conlleva pluralidad de acto-

res nacionales y transnacionales concurrentes y determinación de respon-

sabilidades políticas, compartiendo lealtades de sus aliados regionales,

subestatales y subnacionales.

La soberanía «inclusiva» supone concentración del poder supranacional

que, a la vez, garantiza la integración de los Estados-nación. La suprana-

cionalización de funciones legislativas, ejecutivas y judiciales de los

Estados constituye una cruzada contra los principios de soberanía, auto-

determinación e independencia de los Estados nacionales y el estableci-

miento creciente de mecanismos coercitivos que garantizan integración y

cumplimiento de funciones.

En la Unión Europea la institucionalización del Estado transnacional es

avanzada, cuenta con un Consejo Europeo, un Consejo de Ministros, la

Comisión Europea, el Parlamento Europeo, un Tribunal de Justicia, un

Tribunal de Cuentas y un Comité Económico y Social, además de la insti-

tución de la ciudadanía europea.

BREVE EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO SUPRANACIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA

En primer término, la homogeneidad es una condición de la estabilidad de la

Unión Europea como espacio de vida coherente que implica la similitud de

condiciones de vida, de relaciones sociales, económicas, políticas y la libre cir-

culación de capitales, bienes y personas.

En segundo lugar, la homogeneidad es una condición del buen funciona-

miento de la Unión Europea, como sistema político multipolar y, por tanto,

es necesaria la semejanza de máximas y modelos de comportamiento de los

titulares del poder público, esto es, igualdad jurídica y constitucional que resi-

de en la aplicación práctica del derecho y de la cultura jurídica general.

En tercer lugar, la homogeneidad es una condición de la integración de la

Unión Europea, con fundamento sólido en valores e ideas directrices comu-

nes. La Unión Europea debe garantizar que el sentido y el fin de la comuni-

dad política han sido, en principio, transpuestas a los Estados nacionales, y

serán realizados bajo las condiciones de la globalización y de la georregiona-

lización. La homogeneidad es una condición del atractivo propio y de capa-

cidad de la Unión Europea para vincularse a las personas de manera no sola-

mente racional, sino igualmente afectiva. La Unión supranacional debe apa-

recer ante sus ciudadanos, como antes de ella el Estado nacional, como "su"

espacio vital, su patria. (Schmitz, 2001)



En 1951 surgió la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), con

seis miembros: Bélgica, Alemania Occidental, Luxemburgo, Francia, Italia

y los Países Bajos. En 1957 firmaron los Tratados de Roma por los que se

crearon la Comunidad Europea de Energía Atómica (Euratom) y la

Comunidad Económica Europea (CEE) para eliminar barreras comerciales

y crear un «mercado común».

En 1967 se fusionaron las instituciones de tres Comunidades Europeas y

desde entonces existió la Comisión, el Consejo de Ministros y el

Parlamento Europeo. Los miembros del Parlamento Europeo eran elegi-

dos por los Parlamentos nacionales, pero en 1979 se celebraron eleccio-

nes directas por los ciudadanos de los Estados miembros. Desde entonces

celebran elecciones directas cada cinco años.

El Tratado de Maastricht (1992) introdujo nuevas formas de cooperación

entre los Gobiernos de los Estados miembros. Mediante este Tratado se

creó la Unión Europea (UE). En 1992 la UE decidió la unión económica y

monetaria (UEM) e introdujo la moneda europea única gestionada por

un Banco Central Europeo. El euro se hizo realidad el 1 de enero del 2002,

cuando los billetes y las monedas reemplazaron a las monedas nacionales

en doce de los quince países de la Unión.

La UE ha crecido mediante sucesivas oleadas de adhesiones. Dinamarca,

Irlanda y el Reino Unido se unieron en 1973, Grecia en 1981, España y

Portugal en 1986 y Austria, Finlandia y Suecia en 1995. La Unión Europea

acoge a diez nuevos países en el 2004: Chipre, Eslovaquia, Eslovenia,

Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la República Checa.

Bulgaria y Rumania se unieron en el 2007 y Croacia y Turquía están en

negociaciones de adhesión. El Tratado de Niza, que entró en vigor el 1 de

febrero del 2003, fija nuevas normas sobre el tamaño de las instituciones

de la UE y su forma de trabajo.

De forma simultánea, las relaciones de dominación norte-sur han pro-

fundizado el desdoblamiento de los conflictos mundiales, configurando

un sistema de relaciones de poder entre los países desarrollados del cen-

tro, los países semiperiféricos mediadores y los países dependientes en la

periferia.

La Comunidad Europea, centro político y económico, cada vez más

integrado, prefiere una periferia ligada al centro como zona de libre

comercio al diferenciar las exitosas economías del Asia oriental de las

emergentes economías de América Latina y de las más castigadas del

África al sur del Sahara.



IMPORTANTE

El Estado supranacional adquiere el monopolio de sentido de la acción

pública al construir los referenciales de la política pública global con

capacidad para integrar la acción pública nacional, la cooperación inter-

nacional y política global dirigida hacia los países periféricos.

3.2.4. Transformación del Estado social de derecho

El Estado social de derecho es un ente regulador que establece reglas de

juego a la economía privada para garantizar el ejercicio de la libertad econó-

mica. Este tipo de estructura busca la síntesis entre la democracia y los fines

sociales del Estado, es decir, busca la satisfacción de las demandas vitales de

las personas menos favorecidas, la corrección de las estructuras injustas origi-

nadas en el abuso de la propiedad, la guarda eficaz de los bienes colectivos,

la defensa de la iniciativa privada y de la libertad de empresa, en un marco

jurídico que las ponga al servicio del desarrollo integral del ser humano.

A diferencia de la singularidad del Estado del bienestar, el Estado social

de derecho, en la era global, es concebido como un nodo de la red de

poder mundial, en el concierto de una pluralidad de Estados y, por tanto,

con una soberanía limitada al reconocer la pluralidad de otros sujetos y

actores que condicionan su accionar.

El Estado, según Habermas (1994), sirve de soporte y fundamento del

orden y de la integración social. Las políticas de bienestar, diseñadas y

ejecutadas en concurrencia con el sector privado y social, mantienen el

equilibrio fiscal entre ingreso y gasto público, y permiten cubrir los ries-

gos sociales de enfermedad, accidentes, desempleo y muerte. Ofrece

igualdad de oportunidades, avala el salario mínimo, presta asistencia con-

tra la pobreza, ayuda pública, apoyo a las minorías y a zonas deprimidas.

3.3. Perspectivas de movimientos socialesantiglobalización

A diferencia de las opciones analíticas de la elite del poder y el enfoque cognitivo europeo, esta pers-

pectiva ofrece variadas alternativas de análisis de política pública desde la resistencia y la emancipa-

ción a partir principios distintos: racionalidad social global por oposición al mercado, observando las

premisas del Foro Social Mundial y la afirmación de «Otro mundo es posible».



Idea Clave

El Estado social de derecho es unente regulador que establece reglasde juego a la economía privada paragarantizar el ejercicio de la libertadeconómica.

En el espíritu del Foro Social Mundial de Porto Alegre, un grupo de inves-

tigadores latinoamericanos y estadounidenses, en perspectiva de moder-

nidad/colonialidad, están elaborando una novedosa interpretación de

modernidad, globalidad y diferencia, una forma distinta de pensamien-

to, «un paradigma otro», la posibilidad misma de hablar sobre «mundos

y conocimientos de otro modo».

Desde un conocimiento de frontera, construyen conceptos clave en la

perspectiva de la colonialidad, tales como: el sistema mundo moderno

colonial, colonialidad del poder (Quijano), diferencia colonial y coloniali-

dad global (Mignolo), la noción de Dussel de exterioridad y transmoder-

nidad y el concepto de Mignolo de pensamiento de frontera, hermenéu-

tica pluritópica y pluriversalidad.

3.3.1. Enfoques alternativos desde la racionalidadsocial global

La propuesta de resistencia y emancipación conduce al análisis de una

política antiglobalización centrada en la sociedad, buscando en la globa-

lización alternativa «otro mundo posible», en oposición abierta a las

alternativas teóricas de análisis de políticas públicas globales, centradas

en el mercado y en la regulación social.

El movimiento antiglobalización o altermundista es un movimiento

social internacional formado por grupos activistas provenientes de diversas

corrientes políticas y surgido en respuesta a la globalización neoliberal a fina-

les del siglo xx, entendida ésta como la progresiva liberalización y desregula-

ción del comercio y los movimientos especulativos internacionales y el

menoscabo de la soberanía de los Estados. Se opone, por tanto, al llamado

pensamiento único, que preconiza las ideas neoliberales como única alterna-

tiva posible. (www.rebelion.org, Ignacio Vila)

La declaración de Bamako, Foro Social Mundial 2006 en Mali, sintetiza los

objetivos:

Construir la base social a través de la democracia. Las políticas neoliberales

quieren imponer un único método de socialización a través del mercado,

cuyo impacto destructivo en la mayoría de los seres humanos ya está perfec-

tamente demostrado. El mundo tiene que concebir la socialización como el

principal producto de una democratización sin lagunas. En este contexto, en

el que el mercado tiene su espacio, pero no todo el espacio, la economía y

las finanzas deben ponerse al servicio de un programa social y no someterse



unilateralmente a las necesidades de una aplicación incontrolada de iniciati-

vas del capital dominante que favorece los intereses privados de una exigua

minoría. La democracia radical que queremos promover vuelve a aplicar

todos los derechos de la fuerza inventiva del imaginario de la innovación polí-

tica. Su vida social radica en la (insoslayable) diversidad producida y reprodu-

cida, no en un consenso manipulado que termina con las eternas discusiones

y la débil disidencia en los guetos. (Bamako, 2006)

Desde el derrumbe del «sistema socialista», el Foro Social Mundial ha

estado debatiendo propuestas para solucionar las injusticias sociales, aun-

que sin partir de una concepción ideológica común ni de una propuesta

política. En él se han concentrado organizaciones feministas, ambientalis-

tas, de derechos humanos y políticas, con ideas diferentes de cómo avan-

zar hacia un mundo más justo.

Mientras el Foro Social Mundial concluía con un llamado a transformar el

mundo en que vivimos, terminar con las políticas neoliberales y esta-

blecer la justicia social, comenzaba en Davos (www.weforum.org/en/

index.htm) el debate de cómo mantener las políticas neoliberales, liberar

aún más el comercio –aunque para esto sólo deben ceder los países pobres–

y desarrollar políticas ambientales sin necesidad de modificar el sistema

capitalista.

3.3.2. Actores y protagonistas sociales de «Otro mundo es posible»

Los grandes movimientos sociales antiglobalización aparecen como nue-

vos actores y protagonistas: movimientos ecologistas, Marcha Mundial de

Mujeres (1996), de campesinos (Vía Campesina y la CLOC), ambientalistas

(Federación Internacional de Amigos de la Tierra), Social Watch (1996),

Movimiento Internacional para el Control Democrático de los Mercados

Financieros y de sus Instituciones (ATTAC) (1998), Acción Global de los

Pueblos (AGP) (1998), Jubileo Sur (1999), Ejército Zapatista de Liberación

Nacional (EZLN) en 1996.

Posteriormente, sucedió lo que se dio en llamar la batalla de Seattle y las

sucesivas movilizaciones de carácter global, denominadas por sus actores

contra-cumbres. La protesta en la ciudad de Seattle (Estados Unidos) en

contra de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y las contra-

cumbres se expresan como la confluencia de movimientos opositores al

modelo neoliberal (contra la OMC, el G8, el FMI, el BM; y, en América, el

NAFTA y el ALCA; contra de la invasión a Irak en todo el mundo).



Idea Clave

Las contra-cumbres se expresancomo la confluencia de movimien-tos opositores al modelo neoliberal.

IMPORTANTE

En el primer Foro Social Mundial (FSM), realizado en Porto Alegre,

como respuesta al Foro Económico Mundial de Davos, se consolida el

sendero de la articulación creciente de los movimientos sociales oposi-

tores a la globalización neoliberal a escala global, bajo el lema «Otro

mundo es posible».

La coordinación entre grupos y países y la organización de la participación activa se realizan a través

de las distintas herramientas de Internet. La red de comunicación electrónica sustenta a las redes de

lucha global. Como los movimientos se ven obligados a superar la frontera mediática, la visibilidad

del conflicto es tan importante como su enfrentamiento.



IMPORTANTE

4. TRANSFORMACIÓN DELENFOQUE SECUENCIAL

¿Cuál es el grado de validez y de actualidad del enfoque secuencial? El

clásico enfoque secuencial anglosajón en la globalización ha sido objeto

de críticas en tres direcciones:

• Por estar ligado teóricamente a una opción burocrática estatal.

• Por la linealidad de las fases y los procesos.

• Por los límites en el espacio del Estado-nación.

En primer lugar, la política pública está ligada estrechamente a un marco conceptual que pone en

primer plano la determinación de problemas públicos con un peso sin igual del proceso de toma de

decisiones desde el Gobierno como actor central del proceso.

El modelo tiende a privilegiar un enfoque de «arriba hacia abajo» (top

down) que favorece el punto de vista del legislador. Un análisis que pri-

vilegia demasiado la perspectiva legalista e institucional no es satisfacto-

rio para aprehender una política pública compleja con un sinnúmero de

medidas e interacciones (Roth, 2003).

Critica el modelo por su incapacidad para dar explicaciones de carácter

lógico por medio de la formulación y comprobación de hipótesis

(Sabatier y Jenkins-Smith, 1988). El modelo tiende a hacer creer que el

objetivo de las políticas públicas es la resolución de los problemas. Esta

postura teórica del análisis de políticas públicas tiene dos consecuencias

principales:

• La primera es una tendencia a dar demasiado peso a la función de

decisión de las políticas: hacer una política es tomar (las buenas)

decisiones. Las políticas no resuelven problemas, sino que constru-

yen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los actores van

a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones.



Para saber más...

Estévez, A. (2002): El modelosecuencial de políticas públicastreinta años más tarde. Disponibleen: www.uca.edu.ar/esp/sec-investi-gacion/esp/subs-observatorio/docs-documentos/docs2002/01/modelo-secuencial.pdf

IMPORTANTE

• La segunda es considerar que las políticas públicas se limitan a ser

un espacio de confrontación entre los hacedores de política (policy

markers); es ocultar el hecho de que las políticas públicas constitu-

yen una dimensión de la actividad política en la sociedad (politics).

Es necesario sobrepasar este marco limitado para poner de manifies-

to que las políticas públicas tienen un elemento de participación polí-

tica (Cobb, 1983) más allá de una completa competencia y/o puesta

en marcha, recíprocamente con los métodos tradicionalmente consa-

grados, que son el voto o el militantismo (Muller y Surel, 1998).

En fin, las políticas públicas son los elementos de un proceso más amplio

de regulación política y de legitimación en la sociedad, y estructuran por

sí mismas la acción del Estado. Esta perspectiva permite ligar las políticas

públicas a las dinámicas, a los actores de la política (politics) y a los proce-

sos e interacciones que participan en la formación y evolución de la polí-

tica, es decir, de la forma en que se gobiernan las sociedades humanas.

En segundo lugar, la mirada mecánica de la relación entre el pasado, el presente y el futuro determi-

na fases mecánicas de identificación del problema, formulación de una solución o de una acción,

toma de la decisión, aplicación de la acción, evaluación de los resultados (adaptado de Jones, 1970).

El presente aparece como el momento de implementación y ejecución de

la política pública, el momento para un análisis retrospectivo, esto es, la

evolución de acciones políticas en el pasado y el momento prospectivo

para el diseño y la formulación de la política pública. El découpage o

recorte de la política en varias etapas distintas –conceptual y temporal-

mente, y bajo una presentación lineal– dificulta mostrar las conexiones

entre las fases (¿dónde empieza y dónde termina cada una?) y el carácter

reiterativo de los ciclos.

Tomado al pie de la letra, este marco de referencia parece demasiado

rígido, lineal y formal… Así, el proceso es un ciclo más o menos cerrado.

Por una parte, la evaluación de los resultados, sea cual sea la forma que

tome, precede a la fase de resolución del problema. Pero ¡el final tam-

bién puede ser el comienzo!... El proceso está abierto a toda clase de

efectos de retroacción. Por otra parte, una fase no sigue necesariamente

a la precedente: las fases pueden superponerse, retroceder en su secuen-

cia cronológica o, también, ciertas actividades funcionales pueden no

aparecer nunca a lo largo del proceso (Meny y Thöenig, 1992).



Idea Clave

las políticas públicas son los ele-mentos de un proceso más ampliode regulación política y de legitima-ción en la sociedad, y estructuranpor sí mismas la acción del Estado.

IMPORTANTE

No permite responder a preguntas de tipo: ¿cuáles son las condiciones

que transforman el proceso de una fase en otra? Otra limitación es la

tendencia a situar la evaluación sólo al final del proceso. Según este

autor, los actores u observadores realizan, formal o informalmente, ope-

raciones de evaluaciones a lo largo de todo el proceso (Sabatier y

Jenkins-Smith, 1988).

En síntesis, en la última década, sin embargo, las etapas heurísticas han

sido sujetos de algunas críticas devastadoras (Nakamura, 1987; Sabatier,

1991; Sabatier y Jenkins-Smith, 1993):

1. No es realmente una teoría causal puesto que nunca identifica un

sistema de conductores causales dentro de los cuales gobierne el

proceso, a través de etapas. En su lugar, el trabajo dentro de cada

etapa ha tendido a convertirse en sus propios campos, casi totalmen-

te, sin referencia a la investigación en otras etapas.

2. La secuencia propuesta de etapas es a menudo descriptiva e inexac-

ta. Por ejemplo, las evaluaciones de programas existentes afectan el

ajuste de la agenda y la formulación legítima de la política ocurre

mientras los burócratas procuran ejecutar la legislación de forma

vaga (Nakamura, 1987).

3. Las etapas heurísticas son muy legalistas, diagonal de arriba hacia

abajo en el cual el foco está típicamente en el paso y la puesta en

práctica de una parte de legislación importante. Este foco descuida

la interacción de la ejecución y la evaluación de numerosas partes

de la legislación –ninguna de ellas preeminentes dentro de un domi-

nio dado de la política– (Hjern y Hull, 1982; Sabatier. 1986).

4. La asunción de un solo ciclo de la política centrado en una parte de la

legislación importante simplifica el proceso, generalmente reducir lo

múltiple y obrar dentro de un ciclo completo, desconoce la implica-

ción de numerosas ofertas y de los estatutos de la política en los

múltiples niveles del gobierno.

En tercer lugar, la transnacionalización de las políticas públicas ha roto las fronteras de los antiguos

Estados-nación y, por tanto, el ámbito de las políticas son escenarios globalizados donde se cumple

el proceso con la participación parcial de los Estados-nación y de los organismos internacionales.



ACTIVIDAD 1

Realice la lectura del siguiente texto:

Jairo Estrada Álvarez (2004) Transnacionalización y mercantiliza-

ción de la educación pública. Lo encontrará disponible en:

http://alainet.org/active/show_text.php3?key=6001

Posteriormente, prepárese un breve guión para realizar un debate

intentando responder a las siguientes cuestiones:

• ¿Cómo se construyen las matrices cognitivas de la transnacio-

nalización de la educación pública en Colombia?

• ¿Cuál es la influencia de la OMC sobre la mercantilización de la

educación en Colombia?

• ¿Cuáles son las estrategias gubernamentales de transnacionali-

zación de la educación en Colombia?



IMPORTANTE

DEFINICIÓN

5. FORMULACIÓN DE POLÍTICAEN ESCENARIOS GLOBALES

El diseño y la formulación de la política pública se fundamenta en estudios prospectivos, en la toma

de decisiones y en la legitimación del proceso.

Los estudios prospectivos exigen la construcción previa de los referencia-

les de la acción pública, la metodología adoptada, la identificación de los

problemas y las prácticas realizadas en tal sentido, poniendo el acento en

el papel del futuro como disciplina académica. La toma de decisiones

obedece a procesos complejos, al tipo de racionalidad implícita al mode-

lo adoptado y a un proceso de planificación riguroso.

5.1. Fundamento de los estudiosprospectivos

La prospectiva designa el estudio del futuro lejano. Es una disciplina que tiene por propósito funda-

mental la exploración del porvenir en el contexto de las ciencias humanas y sociales. Es una reflexión

científica sobre el porvenir del hombre y de las sociedades, el proceso evolutivo que se convierte en

un esfuerzo de imaginación creativa (Berger, 1964).

Es necesario superar la representación tradicional del futuro como desti-

no que se expresa en esfuerzos de adivinación mediante las revelaciones

y las profecías y, de igual forma, la visión del futuro como previsión que

se expresa en formas de conocimiento a través de la futurología y la cien-

cia-ficción, para concebir el futuro como devenir poniendo al servicio de

su conocimiento la futurología y la prospectiva (Dror, 1993).

La prospectiva busca alternativas futuras, es una apreciación holística en

lugar de parcial y desintegrada. Su trayectoria viene del porvenir hacia el

presente. La prospectiva no es una utopía porque se basa en lo que es,

sustentada en hechos históricos, sociales y en el carácter dinámico de la

sociedad. La prospectiva emplea conjeturas e hipótesis.



IMPORTANTE

5.1.1. Referenciales de la acción pública futura

Las tendencias teóricas vistas en el análisis de políticas públicas, en la

perspectiva anglosajona y cognitiva, han servido de fundamento a un

conjunto de tipologías, modelos y paradigmas, llamados a orientar la

transformación de la acción pública futura en el campo político, econó-

mico y social.

Las nuevas tendencias del análisis de políticas públicas en escenarios glo-

bales, en las perspectivas de la elite del poder global, del nuevo enfoque

cognitivo y de los movimientos antiglobalización, han orientado la

reconstrucción de los referenciales de la acción pública global, esto es,

más allá de los límites del Estado-nación, en todos los escenarios de la

vida económica, política y social.

5.1.2. Metodología de construcción de escenarios

Metodología como actitud asumida para comprender el futuro y las técnicas

prospectivas utilizadas en dos sentidos: primero, en la construcción de esce-

narios; y segundo, en el uso y adaptación del conjunto de técnicas predicti-

vas (extrapolación, regresión, modelos complejos, suavizar curvas, método de

analogía y predicciones múltiples –método Delphi y brainstorning–).

A la gran pregunta sobre qué nos depara el futuro contestamos que gran

incertidumbre.

Para salir de la incertidumbre se diseñan y aplican metodologías de escenarios que permiten imáge-

nes holísticas y/o escenarios alternativos de futuro.

La construcción de escenarios puede hacerse desde tres perspectivas lógicas:

• La lógica inductiva, de abajo-arriba, pone el énfasis en las bases de

datos, líneas y tendencias históricas, escenarios categóricos, podero-

sos y plausibles.

• La lógica deductiva, de arriba-abajo, centra su atención en el marco

global, adecuando datos, describiendo cobertura, medios de comu-

nicación, represión estatal, niveles de violencia, ingresos, fugas de

capital, desempeño, inversión, año horizonte y dimensiones clave.



• La lógica incremental insiste en la incorporación estratégica de los

pequeños y grandes cambios generados en el proceso histórico en el

futuro oficial, y el desarrollo paulatino de procesos reales, dando

peso específico a los problemas públicos abordados desde abajo y la

elaboración de un pronóstico compartido.

La metodología de escenarios exige planificación e investigación predic-

tiva y prospectiva.

En primer lugar, las características de los escenarios con visión global de

futuro han de tener en cuenta las tendencias, los eventos y las situacio-

nes deseables. La metodología de escenarios ha tenido aplicación en

numerosos campos de las ciencias sociales, ya que describe una situación

futura y la progresión de los acontecimientos. Las etapas de las que cons-

ta son: análisis, comportamiento organizacional, retrospectiva, actores,

escenarios. En cuanto a análisis estructural de situaciones alternativas, se

han de tener en cuenta la incertidumbre, la turbulencia, la inestabilidad.

Las hipótesis razonadas se han de basar en hechos y experiencias de varia-

bles estratégicas y dependientes.

En segundo lugar se sitúa la construcción de escenarios. Hay dos tipos:

1. Exploratorios, donde las tendencias pasadas y presentes conducen al

futuro

2. De anticipación o normativos, construidos sobre imágenes de futuros

deseables o temidos. Ambos deben responder estos interrogantes:

• Percepción del presente: ¿dónde estamos? Delimitación del sis-

tema, fenómeno o problema y su contexto, horizonte tempo-

ral, conjeturas iniciales, variables internas y externas.

• Percepción del futuro probable: ¿adónde vamos? Análisis retros-

pectivo, estrategia de los actores, escenarios probables y alternos.

• Diseño del futuro deseable: ¿hacia dónde queremos ir? Elabo-

ración de escenarios alternativos, interacción y negociación de

los actores.

• Estrategias de desarrollo: ¿hacia dónde podemos ir? Formula-

ción cuantitativa, determinación de probabilidades relativas.



Idea Clave

La metodología de escenarios exigeplanificación e investigación predic-tiva y prospectiva.

IMPORTANTE

5.2. Decisión pública

La toma de decisiones públicas es un proceso complejo, como se confirmó

al comienzo de este capítulo, y requiere de opciones de racionalidad que

sirven de punto de partida y apoyo a los modelos de decisión adoptados

y en conexión con las proyecciones del proceso de planificación de las

políticas públicas.

La toma de decisiones, como se ha visto en el diseño y la formulación de una política pública, es un

proceso complejo, condicionado por cuatro factores principales (Meny y Thöenig, 1992, p. 145):

• El papel desempeñado por el decidor. Un papel compuesto por las expectativas y los valores que

un medio presiona sobre una jerarquía, una función pública, un mandato electivo: la jefatura,

la alcaldía, el ministerio y la presión social.

• Los procedimientos que intervienen en el proceso. Los procedimientos imponen condiciona-

mientos, cuando no exigencias, al proceso de decisión. Más concretamente, en materia de polí-

ticas públicas: las reglas, los circuitos de comunicación y la división de tareas.

• Las relaciones de influencia y de poder entre los actores. Los juegos de poder. Al igual que las

empresas y los partidos, los servicios públicos funcionan como conjunto de organizaciones plu-

rales o pluralistas. Los distintos elementos, oficinas, grupos y profesiones que los componen no

obedecen en sus comportamientos cotidianos a objetivos unívocos comunes que se impondrían

a todos de la misma manera.

• La ambigüedad y el malentendido como factores de la acción. La anarquía organizada. Las deci-

siones se toman sin que nadie se dé verdaderamente cuenta. Después se percibe que se ha hecho

algo parecido a una opción. No es evidente ni identificable quién, cuándo, cómo y por qué.



6. EJECUCIÓN DE POLÍTICA:GOBERNAR POR CONTRATO

Pone de manifiesto la relación entre política y Administración, cuando

considera tomada la decisión política por el Ejecutivo y el Legislativo, la

implementación constituye la columna vertebral de la Administración

pública. Pero, por supuesto, esta discusión cambia radicalmente en la

situación de predominio del mercado.

La ejecución de políticas con influencia del mercado conlleva contrata-

ción, ejecución de recursos, responsabilidad de agencia y rendición de

cuentas:

• Proyectos consensuados entre Gobierno, organismos internaciona-

les, el sector privado, las ONG y los movimientos sociales.

• Contratación de asuntos públicos en distintos ámbitos, se convierte

en una nueva forma de gobernar con participación de estos organis-

mos y del sector privado.

• Ejecución de recursos oficiales y del sector privado sin desfigurar los

objetivos sociales del primero y de ganancia del segundo.

• Responsabilidad de las agencias internacionales o empresas transna-

cionales en la ejecución de recursos públicos y hacia sectores de ese

mismo orden.

• Rendición de cuentas para superar el control tradicional por la ren-

dición de cuentas por la asunción de responsabilidades públicas por

el sector privado.

Gobernar por contrato es la nueva forma de ejecución de política públi-

ca, resultado de la expansión del dominio del mercado global que ha

generado cambios en la naturaleza del poder público, en la política con-

tractual, en la estructura de gobierno, en su rol de mediación, en la orga-

nización y la gerencia para hacer posible el gobierno por contrato.

La ejecución de la política pública, mediante la figura de gobernar por

contrato, demanda desarrollo de modelos contractuales, público/privado;

modalidades de contratación y fomento de la autoorganización para la

contratación oficial/corporativa.



Idea Clave

Gobernar por contrato es la nuevaforma de ejecución de políticapública, resultado de la expansióndel dominio del mercado global queha generado cambios en la natura-leza del poder público, en la políti-ca contractual, en la estructura degobierno, en su rol de mediación,en la organización y la gerenciapara hacer posible el gobierno porcontrato.

El modelo de contratación es útil para modernizar el régimen y las prác-

ticas de contratación, en especial, de los Estados cuyos sistemas econó-

micos están en transición hacia el comercio internacional. Tiene como

objetivos la eficiencia en la contratación pública, el fomento de la parti-

cipación de proveedores y contratistas sin distinción de nacionalidad, la

promoción de la competencia en el suministro de bienes, la realización de

obras o la prestación de servicios, el asegurar un trato justo e igualitario,

y la rectitud, equidad, confianza y transparencia.

En cuanto a las modalidades de contratación de la acción pública, el

Gobierno en la contratación internacional propicia condiciones de coope-

ración financiera, tecnológica y comercial; en la contratación nacional,

habilita cooperación intersectorial, los ministerios coordinan, gestionan

y vigilan el desempeño de actores múltiples; el gobierno local en la con-

tratación territorial aplica estrategias de descentralización territorial y

privatización empresarial de las funciones públicas con acceso del sec-

tor privado y no estatal a los asuntos públicos.

En referencia a la autoorganización y ejecución de la política contrac-

tual, la nueva gestión pública se ocupa de la gestión contractual del

mercado y del sector social, subnacional, nacional, supranacional en

perspectiva sectorial, fijando la organización para la mediación, vigilan-

cia y control; la organización de gobierno corporativo y de agencia se

ocupa de regular y controlar la acción gerencial de empresas transnacio-

nales en la ejecución de políticas públicas, a veces, asumidas por organis-

mos internacionales.



IMPORTANTE

7. EVALUACIÓN EN LAEJECUCIÓN DE POLÍTICAPÚBLICA

La transnacionalización de las políticas públicas ha roto las fronteras de

los antiguos Estados-nación y, por tanto, el ámbito de las políticas ahora

son escenarios globalizados donde se cumple el proceso con la participa-

ción parcial de los Estados-nación y de los organismos internacionales.

La globalización del ciclo de política pública se proyecta en la etapa de

evaluación de la política pública que no sólo cambia de contexto al cubrir

el escenario global/sectorial, sino que pondera las relaciones de la asocia-

ción público-privada (APP), concurrente en la ejecución de la política

pública. La evaluación de objetivos, resultados e impactos de la política

exige distinguir entre entidad oficial con propósitos sociales de los de la

empresa privada con fines de ganancia, avances técnico-productivos e

impactos de mercado.

La evaluación de políticas públicas debe ser un proceso sostenido y sistemático, para la optimización

de los recursos públicos y privados que generen credibilidad y legitimidad de la gestión pública/pri-

vada, acompañada de transparencia y efectividad en el uso de los recursos destinados a la política,

los programas y/o proyectos públicos con el fin de alcanzar las metas propuestas con eficiencia y

efectividad.

Los criterios de evaluación deben responder al tipo de políticas, así por

ejemplo:

• Evaluación top down clásica: responde al comando y control de los

objetivos.

• Tipo bottom up, por retroceso: pondera la creatividad y el liderazgo

administrativo, así como la capacidad de innovación.

• Tipo impacto: incluye experimentos y formulación, buscando apren-

dizaje.

• Tipo cualitativo participativo: negocia costos, acuerdos y respaldos.



Unos y otros demandan la adaptación de la burocracia pública y privada

a las circunstancias, produciendo ruptura del ritualismo y adopción de

arreglos negociados con sus respectivos costos de negociación. Pero tam-

bién da lugar a medidas reglamentarias, de tipo incitativo, de provisión

de servicios, de captación y tutela. Las recomendaciones se hacen para

producir ajustes o reorientaciones que debe sufrir la política pública, en

el mismo momento de su ejecución, en el proceso de decisión, en las ins-

tituciones y en los instrumentos que han venido fallando en el proceso.

La evaluación, según estas distintas modalidades por objetivos, resultados

e impacto, consiste en preguntarse sobre el impacto de la política: ¿cuá-

les fueron los efectos de la política decidida y puesta en marcha?, ¿estos

efectos corresponden a los esperados?, ¿es necesario modificar la políti-

ca?, ¿en su concepción o en su puesta en obra? Son muchas las cuestio-

nes que caracterizan esta fase particular.

Las respuestas a estos complejos interrogantes no sólo reclama el estable-

cimiento de criterios para cada tipo de evaluación y las adaptaciones y los

ajustes organizacionales, sino los recursos suficientes, así como la explo-

ración de técnicas expeditas a cada caso, en el análisis y la evaluación

económica y social.





ACTIVIDADES DE SÍNTESIS

56

A continuación le presentamos tres casos, acompañados de preguntas orientativas, relacionados

con el proceso de las políticas públicas, la transnacionalización de las políticas públicas y sus pro-

yecciones nacionales. Deberá escoger uno de estos casos y realizar un ejercicio individual de aná-

lisis en el que responda con argumentaciones a las preguntas planteadas. Posteriormente, envíe

su ejercicio a la persona tutora.

1. Comisión de Seguimiento a la Política de Desplazamiento Forzado. Disponible en: www.cod-

hes.org/index.php?option=com_content&task=view&id=39&Itemid=52

• ¿Cuáles son los problemas de la implementación de la Política del Desplazamiento

Forzado según la Corte Constitucional?

• ¿Qué papel juegan las redes de política y la gestión de las políticas y los programas de

desplazamiento forzado?

• ¿Cuál es el rol de la justicia en el cumplimiento de las políticas y la garantía de los dere-

chos humanos de los desplazados?

2. Política Nacional de Seguridad Ciudadana y su implementación. Disponible en: www.comu-

nidadyprevencion.org/docs/bg_presentaciones/carlos%20basombrio%20%20politicas.ppt#2

56,1,

• ¿Qué elementos de análisis sirven de fundamento a la formulación de una política

nacional sobre seguridad ciudadana?

• ¿Qué papel juega la justicia en el respeto de los derechos humanos frente a la política

nacional de seguridad ciudadana?

• ¿Se puede hablar de una política de seguridad democrática?

3. Transnacionalización de la política de educación pública. Disponible en:

http://www.mepsyd.es/cide/espanol/investigacion/rieme/documentos/files/coraggio/corag-

gio1.pdf

• ¿En qué consiste la transnacionalización de la política en educación pública?

• ¿Cuál es el papel de los organismos internacionales en la formulación de la política edu-

cativa de ámbito nacional?

• ¿Cuál es el papel de los Gobiernos nacionales en la adopción, adaptación y ajuste de las

políticas educativas formuladas en escenarios globales?

Envíe el trabajo por correo electrónico a la persona tutora en un documento Word o similar con

una extensión aproximada de página y media por pregunta.



AUTOEVALUACIÓN

57

1. La política de la elección pública (public choice) responde a una lógica teórica desde:

a. El Estado.

b. La sociedad.

c. El mercado.

d. Todas las anteriores.

e. Ninguna de las anteriores.

2. Escriba la palabra o palabras que faltan en esta afirmación:

La evolución de las teorías de las políticas públicas trazan las siguientes etapas desde políti-

cas nacionales pasando por un período de ……………………… hacia la ……………………… de

la política pública.

3. Qué relación encuentra entre estos conceptos:

Foros globales Evaluación

Gobierno corporativo Decisiones

Rendición de cuentas Implementación



SOLUCIONES A LA AUTOEVALUACIÓN

58

1. La respuesta correcta es: c, relacionada con la elección racional y el individualismo metodo-

lógico; si no la escogió, debe revisar las distintas perspectivas teóricas y los conceptos; y si la

seleccionó, debe profundizar en el estudio del neoinstitucionalismo.

2. La respuesta correcta es: transición y globalización o transnacionalización. Si la respuesta es

correcta, debe indagar sobre los cambios de la política en la era global; si no es correcta, debe

revisar la historia de las tendencias teóricas de la política pública del Estado del bienestar

hacia el Estado vinculado a la red global del poder.

3. La respuesta correcta es:

Foros globales Decisiones

Gobierno corporativo Implementación

Rendición de cuentas Evaluación

Si la respuesta es correcta, debe profundizar en el ciclo de política pública y las interrelacio-

nes entre las distintas etapas; y si es incorrecta, debe revisar el tema del ciclo política públi-

ca, sus momentos y diferencias desde la formulación, el proceso de ejecución de ésta y los

procesos de análisis y evaluación de la política público/privada.



HETEROEVALUACIÓN

59

Metodología: trabajo individual.

1. Reflexione sobre la pregunta que le proponemos a continuación. Haga un análisis y realice

un breve ensayo con sus conclusiones.

¿Las políticas públicas tienen capacidad para resolver problemas?

Envíe el ejercicio por correo electrónico a la persona tutora en un documento Word o simi-

lar (extensión máxima: dos páginas).

2. A continuación le presentamos la siguiente afirmación:

«La política como actividad neoinstitucional es una perspectiva propia del mercado global.»

Reflexione un momento sobre esta afirmación y, primeramente, responda si es verdadera o

falsa. A continuación, elabore un breve guión con las reflexiones y análisis que le han lleva-

do a la elección de verdadero o falso.

Envíe su respuesta a la persona tutora en un documento Word o similar (extensión máxima:

dos páginas). Posteriormente, en el foro de curso, se comentarán todas las opiniones aportadas

por los participantes del curso.



RESUMEN

60

Esta unidad presenta, en forma breve, los componentes esenciales de la relación entre Gobierno

y políticas públicas en una doble dirección: primero, analiza los cambios operados en las teorías

de las política públicas en el Estado del bienestar, en las teorías de transición, como respuesta a la

crisis de este tipo de Estado y en la reconfiguración de las políticas públicas en escenarios globa-

les; segundo, estudia las transformaciones del ciclo de política pública como enfoque secuencial y

sus nuevas características para la formulación, la implementación, el análisis y la evaluación en la

política pública global.

En primer lugar, estudia de manera breve las distintas perspectivas de la teoría política en el

Estado del bienestar, reivindicando tres perspectivas concurrentes a la orientación de la acción

pública: enfoques teóricos dominantes desde el Estado, opciones teóricas propuestas desde la

sociedad y perspectivas de la teoría política desde el mercado.

En segundo lugar, se presentan de manera resumida tres opciones teóricas de transición que sin

desprenderse de la interpretación de estatal pretenden dar explicaciones a la acción pública nacio-

nal/global desde el mercado, a saber: el neoinstitucionalismo, el neocorporativismo y las asocia-

ciones de defensa (advocacy coalitions).

En tercer lugar, la unidad hace una aproximación descriptiva y analítica a las nuevas tendencias de

la teoría política que intenta incorporar los cambios operados de manera rápida en la naturaleza

del poder global: teoría de las elites transnacionales, del enfoque cognitivo de políticas públicas

y los movimientos antiglobalización.

En cuarto lugar, se hace el examen de las críticas al enfoque secuencial de políticas públicas y los

cambios que, además, sufre el proceso de política pública con la ruptura de los marcos nacionales

de la acción pública y su proyección en nuevas modalidades que presenta el proceso en el escena-

rio global.

En quinto lugar, se realiza una aproximación a los nuevos escenarios globales de decisión política, en

la formulación de políticas y construcción de modelos que fundamentan las políticas públicas,

en los foros internacionales con participación de los nuevos actores del poder mundial: gobier-

nos, corporaciones globales, organismos internacionales, ONG.

En sexto lugar, se examina de manera breve la nueva modalidad de ejecución e implementación

de política pública que promueven las asociaciones público/privadas (APP) y el desarrollo del

Gobierno por contrato, cuando el Estado cede espacios a estos actores en la producción de bien-

es, prestación de servicios y encargo de asuntos públicos.



En séptimo lugar, y de manera indicativa, se señalan elementos de análisis y de evaluación de

la política pública y privada, desarrollada de manera conjunta y coordinada y que implica aten-

der los distintos intereses y objetivos de sus respectivas evaluaciones: social, económica, públi-

ca y privada.

Este resumen, servirá de marco analítico y punto de partida para acometer por parte de las per-

sonas estudiantes, comunidades, funcionariado y sujetos políticos, partícipes en el desarrollo de

esta unidad, detenidos razonamientos sobre las dimensiones teóricas y metodológicas de la polí-

tica pública y el accionar de sus actores en el proceso de política pública que describe un conjunto

de prácticas público/privadas de rápida consolidación.



BIBLIOGRAFÍA

62

BIBLIOGRAFÍA COMENTADA

AMIN, S. (2000) Dominación económica y militar en el nuevo orden mundial. Dakar. Foro Tercer

Mundo, Naciones Unidas.

El análisis está inscrito en una visión histórica de la expansión del capitalismo. En esta visión,

el capitalismo ha sido siempre, desde sus orígenes, un sistema polarizante por naturaleza, es

decir, imperialista. Esta polarización como construcción concomitante de centros dominantes

y periferias dominadas se reproduce en cada etapa del proceso de acumulación operante a

escala mundial, «la ley del valor mundializada».

En esta teoría de la expansión mundial del capitalismo, las transformaciones cualitativas de

los sistemas de acumulación entre una fase y otra de su historia construyen las formas suce-

sivas de la polarización asimétrica centros/periferias del imperialismo concreto. Esta teoría

asocia el imperialismo con la acumulación del capital a escala mundial.

CASTELLS, M. (1999) La era de la información. Economía, sociedad y cultura (Volúmenes I, II y III).

México. Siglo XXI.

Hacia el final del segundo milenio varios acontecimientos históricos transformaron el escena-

rio social de la vida humana. La revolución tecnológica, centrada en las tecnologías de la

información, está modificando la base material de la sociedad a un ritmo acelerado. Las eco-

nomías de todo el mundo se han hecho interdependientes a escala global, introduciendo una

nueva forma de relación entre economía, Estado y sociedad.

La revolución de la tecnología de la información, debido a su capacidad de penetración en

todo el ámbito de la actividad humana, permite analizar la complejidad de la nueva econo-

mía, sociedad y cultura en formación. La revolución de la tecnología de la información ha

sido útil para llevar a cabo un proceso fundamental de reestructuración del sistema capitalis-

ta a partir de la década de los ochenta.

RODRÍGUEZ, A. (2007) «Análisis de política pública en el escenario global». Primer Coloquio

Internacional de Análisis y Evaluación de Política Pública en Colombia (5-6 de diciembre).

La emergencia de la sociología política de la acción pública brinda nuevas condiciones de

análisis epistemológico y posibilita el desarrollo de enfoques alternativos de análisis de polí-

tica pública en el escenario global, más allá del marco tradicional de la ciencia política.

La ciencia política se había convertido en el sustento analítico de las políticas públicas en el

Estado del bienestar que, a la vez, era considerado el escenario privilegiado de su desarrollo,

pero que, a la postre, limitaba severamente sus alcances en la comprensión de decisiones

políticas en escenarios globales.



La transformación del Estado del bienestar en el marco de la globalización pasa por la expan-

sión de la acción pública global que transciende a la acción estatal, causando impacto en la

visión tradicional y abriendo caminos hacia escenarios donde se articula la acción pública

estatal y global.

RODRÍGUEZ, A. (2008) «Gobernar por contrato». Ponencia al Congreso de Ciencia Política, orga-

nizado por la Universidad de los Andes (30 de septiembre al 3 de octubre de 2008). Bogotá

(Colombia).

La acumulación global del capital genera enormes flujos financieros, productivos y mercanti-

les que son canalizados por el mercado, desbordando las fronteras nacionales y transforman-

do las tradicionales relaciones Estado-sociedad-mercado y, en especial, el ciclo de política

pública.

La ponencia se ocupa del análisis del gobierno por contrato, esto es, de la fase de implemen-

tación de las políticas públicas, para lo cual se examinan: los cambios operados en el poder

público en el mercado; la política contractual, estructura de gobierno y rol de mediación; y

la caracterización del proceso de gobernar por contrato.

SOMAVÍA, J. (1976) «La estructura transnacional de poder y la información internacional». Nueva

Sociedad, 25, julio-agosto.

La mayoría de los países del Tercer Mundo están insertos en un sistema internacional cuya

racionalidad opera inevitablemente en favor de los países desarrollados. La estructura trans-

nacional de poder se expresa en formas operativas funcionalmente diferenciadas, que toma-

das en su conjunto representan un instrumental complejo cuyo objetivo central es consolidar

y expandir su capacidad de acción e influencia en el mundo.

Sólo recientemente ha comenzado a emerger con claridad la dimensión

comunicaciones/publicidad/cultura como parte integrante del instrumental transnacional. El

sistema transnacional de comunicaciones se ha desarrollado con el apoyo y al servicio de esa

estructura de poder. Es una parte integrante del sistema por medio de la cual se controla el

instrumento central, que es la información en la sociedad contemporánea. El sistema de

comunicaciones cumple su función principal: la de penetrar culturalmente al hombre subde-

sarrollado para condicionarlo a aceptar los valores políticos, económicos y culturales de la

estructura transnacional de poder.

BIBLIOGRAFÍA PARA AMPLIAR

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GLOSARIO

66

Advocacy coalitions

Son asociaciones para la promoción y defensa, es decir, coaliciones o alianzas para defender,

amparar, apoyar, abogar y argumentar a favor de una demanda. La promoción y la defensa

consisten, fundamentalmente, en dar forma a los puntos de vista de los asociados y en plan-

tearlos de modo que puedan ser comprendidos.

Para algunos, advocacy se refiere a incidencia política directa y la define por un atributo ope-

rativo: es una «estrategia utilizada por organizaciones no gubernamentales (ONG), activistas

e incluso los mismos gestores de políticas para influir en las políticas. La incidencia incluye no

sólo la creación o reforma de políticas, sino también intenta asegurar la implementación

efectiva o el cumplimiento de ellas. La incidencia política es un medio para un fin, una estra-

tegia más para abordar los problemas que queremos resolver» (Rosenfeld, 2003).

Evaluación y revisión

En cierto punto puede realizarse una revisión de la política. Ésta pueda implicar preguntarse

si la política ha conseguido los efectos deseados. Un efecto es una consecuencia observada de

la actuación pública, son los resultados de los productos. Las consecuencias de una actuación

pública no son totalmente determinables o conocidas antes de que se realice. Además, no

todas las consecuencias de una actuación pública fueron intencionadas o anticipadas. La infor-

mación sobre las consecuencias de una política pública se produce antes y después de que ésta

haya sido llevada a cabo. La posibilidad de realizar una evaluación depende de la previa espe-

cificación de los efectos esperados y de haber diseñado el programa de tal manera que per-

mita emplear una o varias técnicas de evaluación, sin ello será difícil o imposible determinar

si el programa está funcionando como se deseaba. La evaluación debe considerar también si

la política todavía merece ser ampliada o debe ser reducida, o incluso terminada.

Gobierno corporativo

De acuerdo a la OCDE, implica un conjunto de relaciones entre la dirección de las empresas,

su consejo, sus accionistas y los terceros interesados. El gobierno corporativo también provee

la estructura a través de la cual los objetivos de la sociedad son determinados, así como se

monitorea su desempeño y cumplimiento.

Movimiento Social (MMSS)

Es la agrupación no formal de individuos u organizaciones dedicadas a cuestiones político-

sociales que tiene como finalidad el cambio social. Los movimientos sociales como estructuras

de cambio social tienen su origen en las crisis de las organizaciones de izquierda y del socialis-

mo, tanto socialdemócratas como marxistas, principalmente partidos políticos y sindicatos.



Neoinstitucionalismo

Es una corriente de pensamiento que se ha posicionado como uno de los paradigmas hege-

mónicos en las ciencias sociales. Retoma los postulados de la escuela neoclásica de la econo-

mía política, introduce una reflexión relevante acerca de los costes de transacción (North,

1990), se sustenta en el individualismo metodológico inherente a la teoría de la acción racio-

nal y utiliza como técnicas de análisis a la teoría de juegos (Elster, 1990). Con la ventaja de

que no se idealizan, como señala José Ayala (1996) las estructuras de los derechos de propie-

dad ni las elecciones a favor del bien común.

Dicha corriente propone como agenda de investigación el estudio de las instituciones, defi-

nidas por North (1993, p. 13) como «las reglas del juego en una sociedad o, más formalmen-

te, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por

consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano». La finalidad del estudio de

esas reglas es explicar cómo ocurre la cooperación y por qué la cooperación no ha ocurrido

en otros lugares (Shepsle y Bonchek, 2005).

Paradigma neocorporativo

En palabras de Panitch (1981) implica «una estructura política en un sistema capitalista avan-

zado que integra grupos socioeconómicos organizados de productores a través de un siste-

ma de representación y de recíproca interacción y colaboración a nivel del vértice y de con-

trol social a nivel de masa».

Polity

La política concebida como el ámbito del Estado, del poder y el gobierno de las sociedades

humanas.

Politics

Como actividad de organización y lucha por el control del poder.

Policy

Como la designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas (Roth, 2003).

Sistema político

Es la plasmación organizativa de un conjunto de interacciones estables a través de las cuales

se ejerce la política en un contexto limitado. Este sistema viene formado por agentes, insti-

tuciones, organizaciones, comportamientos, creencias, normas, actitudes, ideales, valores y

sus respectivas interacciones, que mantienen o modifican el orden del que resulta una deter-

minada distribución de utilidades, conllevando a distintos procesos de decisión de los acto-

res, que modifican la utilización del poder por parte del político a fin de obtener el objetivo

deseado.

1- gobierno y politicas publicas

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