1. frias-la-cooperación-y-coordinación-entre-potencias-emergentes-ibsa-y-bric

La cooperación y coordinación entre potencias emergentes: IBSA y BRIC Camila Zoé Frias Este trabajo busca hacer un aporte al entendimiento sobre la relevancia de los foros de dialogo IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) y BRIC (Brasil, Rusia, India y China). Los miembros de BRIC e IBSA son potencias emergentes; poseen un rango de recursos de poder combinados con la creencia de que merecen tener mayor influencia en los asuntos internacionales. La potencialidad de que BRIC e IBSA sean mecanismos que permitan a los países emergentes combinar sus atributos individuales es lo que motiva su estudio. La hipótesis que guía este trabajo es que IBSA y BRIC pueden entenderse como parte de las estrategias que los países emergentes utilizan para promover su ascenso en el orden internacional en cuanto han creado espacios para coordinar sus políticas exteriores, y para lanzar iniciativas de cooperación que promueven la interconectividad entre ellos. La decisión de estudiar ambos foros simultáneamente permite establecer puntos de comparación, y hacer un aporte al entendimiento de la relevancia de cada uno revisando su trayectoria y explorando cuáles son las motivaciones particulares de cada Estado para

participar en instancias plurilaterales como IBSA y BRIC.

2010

Jornadas de Relaciones Internacionales “Poderes emergentes: ¿Hacia nuevas formas de

concertación Internacional?”

Área de Relaciones Internacionales – Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

20 y 21 de septiembre de 2010

La cooperación y coordinación entre potencias emergentes: IBSA y BRIC Camila Zoé Frias

Jornadas de Relaciones Internacionales “Poderes emergentes: ¿Hacia nuevas formas de concertación internacional? Área de Relaciones Internacionales – FLACSO 20 y 21 de septiembre de 2010 Página 2

Camila Frias es Estudiante de Lic.en

Estudios Internacionales (UTDT). Se ha

desempeñado como voluntaria en

organizaciones internacionales no

gubernamentales, y actualmente trabaja

en el ámbito de la consultoría.



Introducción

“The new geometries of world power

are described by acronyms like Basic

(Brazil, South Africa, India, China), Bric

(Brazil, South Africa, India, China) and

IBSA (India, Brazil, South Africa). Some

of this is anticipating future

developments that may not happen, but

in the market of geopolitics, as in

financial markets, expectations are also

realities.”

Garton Ash, Timothy.

«Europe is sleepwalking to decline. We

need a Churchill to wake it up.» The

Guardian, 19 de Mayo de 2010.

IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) y BRIC

(Brasil, Rusia, India y China) son dos

foros de dialogo entre países

emergentes. La discusión en torno a

sendos grupos contiene algún

escepticismo en cuanto a su capacidad

para generar acciones concretas más

allá de declaraciones de buenas

voluntades, y al mismo tiempo una

búsqueda de indicios de voluntad

coordinada de revisión sistémica.

Los cinco países que conforman IBSA y

BRIC se encuentran en un proceso de

ascenso que se acelero con las

transformaciones en el sistema

internacional del fin de la Guerra Fría;

en particular la expansión y la

configuración de un capitalismo

verdaderamente global (Soares de Lima,

2009). Lo que diferencia a estos países,

y los convierte en nuevo grupo de

jugadores en el escenario internacional,

es que todos parecen poseer un rango de

recursos económicos, militares y

políticos, que combinados con cierto

grado de estabilidad interna y de acción

estatal efectiva, les otorga la capacidad

para contribuir en la producción del

orden internacional, tanto regional

como globalmente; y todos comparten la

creencia de que merecen mayor

influencia en los asuntos internacionales

(Hurrell, 2006, pág. 1)1.

La potencialidad de que India, Brasil,

Sudáfrica, Rusia y China logren combinar

sus atributos individuales y demandar

una cierta revisión del orden establecido

y sus normas dominantes (Hurrell, 2006,

1 El texto de Hurrell hace referencia a Brasil, Rusia, India y China, sin embargo Sudáfrica puede ser incluida en la categoría por dos motivos: primero por su carácter de economía emergente (Cooper, 2007); y segundo porque, al igual que Brasil e India, es al mismo tiempo una potencia media en función de sus atributos de poder y un poder regional dada la influencia preponderante que ejerce sobre su región (Armijo & Burges, 2010). Otros autores mencionan que Sudáfrica integra este grupo porque ha ganado credibilidad como interlocutor frente a los países del G-7 (Taylor, 2001). Por último, Sudáfrica se ve a sí misma como parte del grupo BRIC y desea incorporarse al foro de diálogo: en una gira reciente por China, Rusia e India el presidente Zuma declaró que espera que Sudáfrica se sume al formato BRIC en el futuro cercano (South Africa to accede to BRIC, 2010)



pág. 2) es lo que transforma IBSA y BRIC

en objetos de estudios relevantes para

entender las nuevas formas de

coordinación entre potencia

emergentes. La decisión de estudiar

ambos grupos simultáneamente permite

establecer puntos de comparación.

Este trabajo busca hacer un aporte al

entendimiento de ambos grupos

revisando su trayectoria, y explorando

cuáles son las motivaciones particulares

de cada Estado para participar en

instancias plurilaterales como IBSA y

BRIC.

La hipótesis de este trabajo es que IBSA

y BRIC pueden entenderse como parte

de las estrategias que los países

emergentes utilizan para promover su

ascenso en el orden internacional en

cuanto han creado espacios para

coordinar sus políticas exteriores, y para

lanzar iniciativas de cooperación

aumentando los vínculos entre ellos.

IBSA: cooperación y desarrollo

La primera mención a la idea de IBSA

como un grupo político entre países de

tres continentes provino del presidente

sudafricano Thabo Mbeki2 en una visita a

2 Thabo Mbeki fue Presidente de Sudáfrica entre 1999-2008, así que no solamente evocó la idea de IBSA sino que fue uno de los principales agentes de su formación y evolución.

la India en 1997, por lo que se lo

considera el “autor intelectual” del foro

de diálogo3. Su idea de formar un “G-8

del sur”4 contenía por un lado una

crítica a la exclusión de los países del

sur de los espacios decisorios de la

gobernanza global, y por el otro hace

referencia a los atributos materiales de

estos tres países (Alden & Vieira, 2007).

El objetivo detrás de la idea de IBSA era

darle un fuerte impulso al

multilateralismo y a la cooperación sur-

sur para asegurar que los países del sur

jugaran un rol más significativo en los

foros internacionales (Beri, 2008). En

enero de 2003, Mbeki viajó a Brasil para

la asunción del Presidente Lula Da Silva,

donde se establecieron los primeros

contactos bilaterales para discutir temas

comunes tanto de política doméstica

como de asuntos internacionales.

La iniciativa de Sudáfrica encuentra su

motivación en la naturaleza de la

política exterior post-aparthaid. Según

Taylor, la política exterior de Sudáfrica

luego de 1994, y en especial la política

exterior de Mbeki, ha adoptado una

posición reformista con respecto al

3 La idea de IBSA, en realidad, es atribuida a Alec Erwin, su Ministro de Comercio e Industria, como una alianza para coordinar posiciones en la OMC (Lechini, 2007). 4 El G-8 es el grupo del G-7 + Rusia que se formalizó como tal en la cumbre de Kannaskis en 2002. Incluye a Estados Unidos, Alemania, Francia, Italia, Canadá, Japón, Reino Unido y Rusia.



sistema internacional partiendo de la

idea de combatir el “apartheid global”:

la globalización genera divisiones entre

países y hacia adentro de cada estado, y

beneficia a los países desarrollados en

detrimento de los países en desarrollo

(Taylor, 2001). El activismo a través de

los foros multilaterales y la formación

de coaliciones con otros Estados que

comparten las mismas preocupaciones

son vistos por Sudáfrica como maneras

de alterar los resultados negativos de la

globalización (Taylor, 2001). En este

marco de ideas se puede ver la

importancia de una alianza como IBSA

para la política exterior sudafricana.

La elección de India y Brasil puede

entenderse considerando dos

percepciones que están presentes en la

política exterior sudafricana: primero si

bien la política exterior post-apartheid

ha estado caracterizada por un

compromiso hacia el sur se reconoce que

las iniciativas sur-sur del pasado han

alcanzado pocos logros5 y que por ende

es necesario pensar en nuevas

modalidades de cooperación y

coordinación, por ejemplo coaliciones

de pocos países pero que tengan cierta

5 Como por ejemplo el Movimientos de No Alineados (NAM) o el G-77. Existe cierto consenso sobre los factores que hicieron poco efectivos estos intentos de coaliciones del sur: el gran número de miembros combinado con una agenda demasiado amplia y sin un mandato preciso. (Blindheimsvik, 2009)

representatividad regional como es el

caso de IBSA; y segundo que Sudáfrica,

por su posición geográfica, puede

funcionar como un puente entre India y

América Latina (Beri, 2008).

El primer contacto trilateral con la idea

de formar un foro de diálogo ocurrió al

margen de una reunión de Jefes de

Estado del G-8 a la cual habían sido

invitados a participar Brasil, India,

Sudáfrica, China y México, en Evian el 2

y 3 de Junio de 20036. Unos días más

tarde, el 6 de Junio, los ministros de

Relaciones Exteriores se reunieron en

Brasilia para formar oficialmente el

mecanismo IBSA. En septiembre del

mismo año los tres presidentes

presentaron a IBSA oficialmente ante la

comunidad internacional en la Asamblea

General de las Naciones Unidas.

En la Declaración de Brasilia, el

comunicado que emergió de la primera

reunión ministerial, los tres países se

comprometen a mantener contactos

regulares para discutir temas de la

agenda internacional y compartir

información para lograr coordinar

6 La participación de estos cinco países de las cumbres del G-8 se formalizó cuatro años más tarde, en 2007, en lo que ha sido llamado el proceso de Heligendamm que dio origen al G-8+5. El G-5 ha buscado consolidarse como un grupo autónomo, y se reúnen previamente a las cumbres del G-8 para presentar posiciones comunes, como sucedió en 2008 en la cumbre de Hokkaido y en L’Aquila en 2009. También se han reunido al margen de la Asamblea General de las Naciones Unidas.



posiciones en temas de común interés.

En este documento inicial el foco esta

puesto en la coordinación de posiciones

en foros multilaterales, especialmente

en las negociaciones comerciales y en

las Naciones Unidas donde el objetivo

primordial es lograr la reforma del

Consejo de Seguridad. El ámbito de las

Naciones Unidas ha sido central en el

desarrollo de IBSA. Primero, la

aspiración de pertenecer al UNSC

funcionó como un punto focal común

para la puesta en marcha del grupo.

Segundo, los tres países establecieron

que el compromiso con el

multilateralismo y el rol primordial de la

ONU son principios básicos de su

accionar en el plano internacional

(Brasilia Declaration , 2003).

El deseo de ser miembros del UNSC

ocupa un lugar central en la política

exterior de Brasil e India, que desde

hace tiempo han conformado con

Alemania y Japón el G-4, como el grupo

de candidatos permanentes en caso de

expandirse la membrecía de dicho

órgano. Si bien Sudáfrica no puede

aspirar a ser candidato, dada la

normativa de la Unión Africana (UA) al

respecto, también ha expresado su

voluntad de que el Consejo sea

reformado. Aunque IBSA no ha logrado

mayores avances en este sentido, sus

miembros se hay apoyado mutuamente

en sus candidaturas a miembros no

permanente del Consejo, lo que le

permitió a Sudáfrica acceder por

primera vez en 2007. Como argumenta

Blindheimsvik, reformar las estructuras

globales puede tomar algún tiempo, y

Brasil, India y Sudáfrica parecen trabajar

con paciencia (Blindheimsvik, 2009).

Los miembros de IBSA también han

ejercitado su capacidad de coordinación

en la Asamblea General. Algunos autores

consideran que la votación conjunta en

la Asamblea General es el mayor logro

de coordinación del grupo, con hasta un

90% de convergencia (White, 2007).

Esta actuación concertada fue

especialmente importante para

contribuir en la creación del Consejo de

Derechos Humanos (2006)7. Los países de

IBSA establecieron una agenda común

basada en los principios de

universalismo, indivisibilidad,

interdependencia e interrelación entre

derechos y libertad, y demostraron su

voluntad de promover una reforma de la

ONU (Flemes, 2007).

La fuerza política de la nueva alianza se

puso en juego en la reunión ministerial

en Cancún en las negociaciones de la

7 El Consejo de Derechos Humanos fue creado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de marzo de 2006, con el objetivo principal de considerar las situaciones de violaciones de los derechos humanos y hacer recomendaciones al respecto. El Consejos vino a remplazar a la desacreditada Comisión de Derechos Humanos.



Ronda Doha8 en Septiembre de 2003. En

la Declaración de Brasilia se establecía

que: “Los Ministros lamentan que sus

principales socios comerciales todavía

están motivos por reclamos

proteccionistas de los sectores menos

competitivos de sus países. (…) Reiteran

sus expectativas de que las

negociaciones van a ganar un nuevo

ímpetu político y que será posible

superar el estancamiento en puntos

fundamentales de interés para los

países en desarrollo. (…) Además Brasil,

India y Sudáfrica ha decidido articular

sus iniciativas en la liberalización del

comercio” (Brasilia Declaration, 2003).

La coordinación de los países de IBSA

sirvió como base para la conformación

de la coalición del G-20+9 de los países

8 La Ronda Doha es una nueva tanda de negociaciones comerciales en el marco de la OMC. Fue lanzada en Noviembre de 2001 con la Declaración de Doha que contenía el mandato de los temas a tratar, entre ellos: liberalización en agricultura y servicios, derechos de propiedad, y temas de implementación de lo acordado en la Ronda Uruguay (1986-1994). La Ronda Doha, a la fecha de hoy, no ha concluido. 9 El G-20+ de los países en desarrollo está conformado por 23 Estados: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, China, Cuba, Ecuador, Egipto, Guatemala, India, Indonesia, México, Nigeria, Pakistán, Paraguay, Perú, Filipinas, Sudáfrica, Tanzania, Tailandia, Uruguay, Venezuela y Zimbawe. Debe su nombre a su conformación inicial en la que participaron 20 Estados. A veces es referido como G-20, o G-21 debido a su número cambiante de miembros; pero no debe confundirse con el G-20 de Ministros de Finanzas y Presidentes de Banco Central. Para diferenciarlos utilizaremos G-20+ para la coalición de países en desarrollo en la Ronda Doha, y G-20 para el grupo de Ministros de Finanza y Presidentes de Banco Central.

en desarrollo10. La alianza entre estos

países tenía como fin evitar que sus

demandas fueran excluidas de las

negociaciones, y que Estados Unido y la

Unión Europea consolidaran su posición

respecto a las políticas de subsidios

agrícolas (Narlikar & Tussie, 2004). El

liderazgo de Brasil, India y Sudáfrica, y

también de China, permitió que la

coalición resistiera las presiones de

Estados Unidos y la Unión Europea

ejercían sobre los miembros más

débiles, como había sucedido mucha

veces en el pasado con las alianzas entre

países en desarrollo (Narlikar & Tussie,

2004). Finalmente los miembros del G-

20+ prefirieron dejar que las

negociaciones se frustraran antes que

aceptar un acuerdo contrario a su

intereses (Lechini, 2007). Hurrell &

Narlikar afirman que la resistencia de los

países en desarrollo en Cancún es parte

de un movimiento mayor de búsqueda

de aliados e intentos de formar

coaliciones para negociar las reglas a

través de las cuales la globalización es

manejada, y así responder a los desafíos

10 También es necesario mencionar dos reuniones que contribuyeron a la formación del G-20+: en Marzo del 2000, Sudáfrica, Brasil, India, Nigeria y Egipto se encontraron en el Cairo para discutir la posición que los países en desarrollo debían tomar después de la ruptura de las negociaciones de la OMC en Seattle (1999), y luego en Abril del mismo año, en la reunión del G-77 en la Habana, se adoptó una resolución que declaraba la voluntad de los países miembros de defender una posición común en las negociaciones comerciales. (Blindheimsvik, 2009)



de la hegemonía de Estados Unidos y de

la globalización liberal (Hurrell &

Narlikar, 2006, pág. 417).

La coherencia que mostró el G-20+ en

Cancún es sorprendente si se la coloca

en perspectiva histórica. En las

negociaciones de la OMC las coaliciones

de países en desarrollo fallaban por la

dificultad de sus miembros de alinear

sus intereses, por ejemplo entre agro-

exportadores e importadores netos de

alimentos (Blindheimsvik, 2009). Esto

era aprovechado por los países

desarrollados para presionar y ofrecer

concesiones parciales que rompieran la

coalición. De acuerdo con Blindheimsvik,

IBSA es la primera coalición que ha

logrado alinear sus intereses de manera

de hacer perdurar su concentración en

las negociaciones comerciales

(Blindheimsvik, 2009).

La coordinación entre los tres países del

IBSA fue fundamental para lograr un

éxito de los países del sur en las

negociaciones comerciales (Narlikar &

Tussie, 2004). India, Brasil, Sudáfrica y

China se irguieron como los líderes del

grupo, y mantuvieron la cohesión

interna. Esto fue posible por que

llegaron a una fórmula común más allá

de sus diferencias de intereses, y se

aseguraron de no mostrar divisiones

entre ellos para evitar que los países

más débiles defeccionarán de la

coalición (Narlikar & Tussie, 2004, pág.

961). Además fueron proveedores de

información y datos lo que permitió

elaborar una contrapuesta a la

presentada por Estados Unidos y la

Unión Europea (Narlikar & Tussie, 2004,

pág. 953), así como también cargaron

con los costos de organizar los esfuerzos

diplomáticos.

El G-20+ demostró que los países en

desarrollo podían adaptarse y aprender

a negociar para promover sus intereses

en los organismos internacionales

(Hurrell & Narlikar, 2006), dejando ver

los beneficios del activismo adentro los

foros multilaterales. Esto inspiró a India,

Brasil y Sudáfrica a continuar y

profundizar la coordinación, de manera

Cancún parece haber tenido tuvo un

efecto directo en la consolidación del

foro de diálogo ya que puso en evidencia

que la coordinación podía aumentar su

influencia en el curso de las

negociaciones (Blindheimsvik, 2009).

En la Declaración de Brasilia también se

delinearon otros elementos que son

esenciales a IBSA. En primer lugar se

menciona la posibilidad de impulsar

proyectos de cooperación en las áreas

de ciencia, tecnología, defensa, entre

otras; así como también se establece



como prioridad compartir las buenas

experiencias de cada país en el combate

de la pobreza y el hambre, y en la

promoción del desarrollo económico. El

interés en la cooperación se deriva de la

necesidad común de buscar soluciones a

la desigualdad económica y social

(Blindheimsvik, 2009)

Segundo se afirma que IBSA es una

alianza basada en valores compartidos:

son tres países emergentes del sur

comprometidos con el multilateralismo y

el derecho internacional para llevar

adelante una visión global y aspiraciones

comunes. Según White, el basamento de

valores comunes le otorga un simbolismo

político al grupo (White, 2007, pág.

127), que hace a IBSA trascender una

categoría geográfica o intereses

circunstanciales; y al mismo tiempo es

una fuente de coherencia y fortaleza

(White, 2007, pág. 129) necesaria si se

considera que estos países provienen de

tres continentes distintos y están

separados por enormes distancias.

La identidad política común es resultado

de recorridos históricos similares, que

comenzaron con las experiencias del

colonialismo y las desigualdades que

generaron que tendieron a acentuarse

con el tiempo (Alden & Vieira, 2005,

pág. 4). Después de atravesar períodos

de ajustes estructurales y cambio social

en los ´90, Brasil, India y Sudáfrica se

han orientado al mercado global y al

multilateralismo. Como una

consecuencia económica de esta

elección, los tres países están mostrando

altas tasas de crecimiento, pero

continúan sin resolver grandes deudas

sociales (Fontaine, 2006). Los tres

países han pertenecido al mundo en

desarrollo pero ahora se caracterizan

por combinar sectores industriales

avanzados con indigencia, y desigualdad

(Squeira, 2008). Esto los posiciona de

manera similar en el sistema

internacional: como economías

emergentes que todavía tienen que

solucionar numerosos desafíos del

desarrollo a nivel doméstico. Pero

además de ser países en desarrollo con

economías en crecimiento, un elemento

central de la identidad común, es su

condición de “democracias vibrantes”.

IBSA ha sido definido como una “alianza

entre las grandes democracias del sur”,

y el carácter democrático de sus

miembros es constantemente reafirmado

como un distintivo del grupo.

La identidad política común de Brasil,

India y Sudáfrica es resultado de estas

similitudes estructurales (países

democráticos del mundo en desarrollo

pero con economías industrializadas y en

crecimiento) pero también de una

elección consiente de los tres países de



transformarlas en puntos focales en el

diseño de sus políticas exteriores dando

lugar a una afinidad de pensamiento

sobre el orden internacional que

constituye la base para la cooperación y

la coordinación en el marco de IBSA.

Por último, en la Declaración de Brasilia

se expresa que IBSA no sólo representa

a los intereses de sus miembros sino que

además refleja las aspiraciones de los

países del sur. En las palabras del

Ministro de Relaciones Exteriores de

Brasil, Celso Amorim, “El

fortalecimiento de IBSA va a contribuir

a hacer el proceso decisorio

internacional más democrático y más

representativo de la mayor parte del

mundo”11. El sur funciona como un

simbolismo ideológico de una serie de

desafíos del desarrollo comunes a los

tres gobiernos (Alden & Vieira, 2005,

pág. 4), y que a su vez los conecta con

otros países en desarrollo. Este

compromiso hacia al sur debe

entenderse en el marco de una elección

de política exterior por parte de los tres

miembros del foro de mirar el orden

11 También “IBSA está construyendo los cimientos de un sistema internacional en el cual las aspiraciones y la visión de los países en desarrollo no sean tratadas como una ocurrencia tardía” «Foreing Minister Celso Amorim - Ministerial Commision of the IBSA Forum.» 17 de Julio de 2007. http//www.brazil.org.uk/press/speeches_files/20070717 (último acceso: 20 de Febrero de 2010).

internacional a través del prisma de las

relaciones norte-sur (Hurrell, 2006).

Otro elemento importante de la

identidad política común de India, Brasil

y Sudáfrica en el escenario internacional

es su persistencia en criticar el orden

global (Alden & Vieira, 2005, pág. 4).

Los países del IBSA se adjudican el rol de

reintroducir en los foros internacionales

debates con respecto al desarrollo

económico y la equidad que habían sido

dejados de lado durante la década de

los ’90, dominada por el Consenso de

Washington, con el objetivo de

transformar la globalización en un en

una fuerza inclusiva, integradora e

igualitaria (Alden & Vieira, 2005, pág.

4).

La Declaración de Brasilia creó la

Comisión Trilateral compuesta por los

ministros de relaciones exteriores para

que se encargue de dinamizar el proceso

de construcción del mecanismo. La

formación de la comisión fue clave para

la consolidación del grupo, ya que en la

Declaración de Brasilia sólo se

establecen metas muy generales y no se

aclaraba de qué manera se alcanzarían.

Según Blindheimsvik, la indefinición de

metas y la falta de estrategias es

entendible dado que era la primera

reunión del grupo, y que el objetivo

primordial era formar una coalición a



corto plazo, y dejar abiertas las

posibilidades para el futuro


La Comisión Trilateral se reunió al año

siguiente en Nueva Delhi para crear un

Plan de Acción que transformara la

visión común en una agenda basada en

acciones que se enfocan en áreas de

cooperación y coordinación concretas y

factibles (White, 2007, pág. 130). Sin

embargo la agenda de IBSA sigue siendo

extremadamente amplia, incluyendo

temas de desarrollo, multilateralismo y

seguridad. Esta falta de un dirección

estratégica es mencionada por algunos

autores como un potencial problema en

cuanto despierta dudas sobre la

capacidad del grupo para consolidarse y

tornarse más efectivo en las acciones

que emprende (Alden & Vieira, 2005).

En la reunión de Nueva Delhi (2004) se

diseño la modalidad de trabajo del

mecanismo diplomático. La cooperación

transgubernamental avanzaría a través

de grupos trilaterales sectoriales que

emitirían Memorándums de

Entendimiento (MOU, por sus siglas en

inglés). Cada grupo está compuesto de

tres puntos nodales, que son las

personas u organismos que representan

a cada Estado, y los MOU expresan las

acciones de cooperación que se

acuerdan. Actualmente existen 16

grupos de trabajo12:

Agricultura

Cultura

Defensa

Educación

Energía

Medio ambiente y cambio

climático

Salud

Asentamientos humanos

Sociedad de la información

Administración pública

Administración de impuestos

Ciencia y Tecnología

Desarrollo Social

Comercio e Inversión

Transporte

La reunión de Nueva Delhi (2004) y la de

Ciudad del Cabo (2005) terminaron de

darle forma al carácter dual de IBSA: un

foro que sirve tanto como mecanismo de

coordinación política y como espacio

para fortalecer la cooperación sectorial.

La nueva relevancia que adquirió la

cooperación estuvo acompañada por un

proceso de discusión acerca de los

objetivos de la cooperación

transgubernamental. En una conferencia

12 DIB - Divisão de IBAS e BRIC. http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_contenten &task=view&id=1938&Itemid=351 (último acceso: 5 de Mayo de 2010).



no oficial en Río de Janeiro en 2005 bajo

la consigna “Crecimiento económico y

equidad social” se definió priorizar

aquellas iniciativas que se relacionaran

con dar ímpetu a novedosas alternativas

de desarrollo y con reformas económicas

(White, 2007, pág. 127).

El establecimiento de la cooperación

sectorial a través de los grupos de

trabajo mostró un vuelco hacia la

cooperación técnica complementando la

coordinación diplomática ya que cada

país puede presentar a sus “expertos”

para ver que experiencias pueden ser

valiosas para los otros miembros


Un ejemplo reciente de cooperación

intersectorial es el acuerdo trilateral

para desarrollar y lanzar dos satélites.

Estos satélites comunes tienen como fin

apoyar áreas como agricultura,

educación, energía, salud, información,

comunicación, comercio y transporte,

permitiendo que los tres países reduzcan

su dependencia de datos de satélites

ajenos. Con dos satélites, uno que será

lanzado en 2012 para observación del

clima y otro para observación de la

tierra en 2014, IBSA desarrollará un

programa de cooperación en tecnología

avanzada compartiendo la expertise de

cada país (SA, Brazil and India agree to

joint satellite programme at trilateral

summit , 2010). Otra iniciativa

importante de cooperación en el marco

de IBSA, es el Fondo de Desarrollo13 que

está destinado apoyar pequeños

proyectos locales en los países menos

desarrollados del mundo14.Este tipo de

acuerdos es lo que ha llevado a algunos

autores a afirmar que IBSA es el

“campeón de la cooperación sur-sur”

(Zhou, 2010).

Las cumbres de Rio (2006), Tshwane

(2007) y Nueva Dehli (2007) mostraron la

expansión de la agenda de IBSA

(Blindheimsvik, 2009) incluyendo en la

discusión de temas como la gobernanza

global, las Metas de Desarrollo del

Milenio, la cooperación Sur-Sur, el

desarrollo sustentable, derechos

humanos, propiedad intelectual,

terrorismo, energía, etc. La lectura de

los comunicados muestra la inclusión de

nuevos temas, pero también se puede

observar la profundización de la

discusión en torno a los mismos, por

ejemplo en lo que respecta a la posición

común en los debates sobre el cambio

climático. Mientras que la Declaración

de Brasilia era un documento breve y

que presentaba declaraciones vagas, los

comunicados de las cumbres más

13 El Fondo se conforma con aportes iguales de los tres miembros, y es administrado por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD). 14 Por ejemplo, un proyecto de manejo de desechos en Haití y un centro deportivo en Palestina.



recientes son más extensos mostrando

mayor definición y claridad en cada área

temática.

La evolución de IBSA, dado su carácter

de mecanismo informal, parece

depender de la definición de áreas

interés común cada vez más específicas

y no del establecimiento de

procedimientos ni de instituciones

formales, ya que metas más limitadas

facilitan la creación y la puesta en

marcha de estrategias (Blindheimsvik,

2009, pág. 86).

Por ejemplo una estrategia para

dinamizar la cooperación ha sido la

inclusión de nuevos actores a las

actividades de IBSA. En 2005 se lanzó el

Foro Empresarial con el fin de que las

corporaciones de los tres países

trabajaran en conjunto para generar

oportunidades de negocios. En el

comunicado de Tshwane (2007) se

explicitó el rol que el foro empresarial

debía tener en el marco de IBSA: “Los

líderes expresaron la importancia de

sostener interacciones regulares entre

los hombres de negocios de los tres

países con las autoridades de gobierno

jugando un rol de facilitadores del

proceso, para fortalecer el impulso al

comercio e inversión con la vista puesta

en aprovechar las crecientes

oportunidades en sus mercados. Para

una expansión continua del comercio, la

inversión y los lazos económicos, los

líderes alientan la implementación de

iniciativas entre los países de IBSA sobre

estándares comerciales, procedimientos

de aduana, derechos de propiedad

intelectual, pequeñas y medianas

empresas, vínculos entre empresas y

participación en exposiciones de

comercio” (Tshwane IBSA Summit

Declaration, 2007). De esta manera se

buscaba involucrar a las comunidades

empresariales en el proceso de

aumentar el comercio trilateral y los

vínculos económicos.

En la Declaración de Brasilia (2003) se

estableció que el comercio era una de

las áreas centrales de cooperación entre

los tres países. El aumento de los

intercambios comerciales, que en el

período 2003-2008 aumentaron un 150%

(White, 2009), ha emergido como uno de

los objetivos de IBSA por lo que se han

pautado metas en volumen de comercio

para los próximos años, se planifico que

el comercio ascienda a $25 mil millones

de dólares para 2015, y se creó un

Mecanismo de Monitoreo para darles

seguimiento.

La incorporación de nuevos

interlocutores al foro de diálogo

también se puede ver en la inclusión de

actores de la sociedad civil a través del



Foro Académico, el Foro de Mujeres, y el

Foro de Editores. Otros espacios de

dialogo han estado dedicados a

involucrar a actores gubernamentales

como los gobiernos locales, los

parlamentarios y a las cortes supremas.

La última cumbre de IBSA se realizó en

Abril de este año en Brasilia en paralelo

con la cumbre del grupo BRIC. El

comunicado final de la cumbre refleja

la madurez del grupo de diálogo en

cuanto a la variedad de temas que se

discutieron, mayor profundidad, el

número de actores involucrados en la

cumbre y los avances en la cooperación

sectorial que se anunciaron.

El avance del grupo puede llevar a

pensar en IBSA se está transformando en

un mecanismos de soft balancing15 que

permite a India, Brasil y Sudáfrica

utilizar las instituciones y organismos

internacionales para promover su

emergencia, a través de la diplomacia

de enredo (o entangling diplomacy)

(Flemes, 2007).

15 Balance blando o soft-balancing puede definirse como un conjunto de acciones tácitas e indirectas que no desafían la supremacía militar de Estados Unidos, pero que tienen la intención de limitar y contener el poder de Estados Unidos. (Paul, 2005). De acuerdo con Pape, una estrategia de soft-balancing tiene tres elementos : 1) negación territorial, 2) mostrar señales de querer pertenecer a una coalición de soft-balancing, 3) diplomacia de enredo (entangling diplomacy) (Pape, 2005, pág. 36)

La idea de diplomacia de enredo

describe una dinámica en la cual las

potencias emergentes pueden utilizar las

reglas y procedimientos de la

gobernanza global para limitar el poder

de Estados Unidos, y al mismo tiempo

promover sus intereses (Flemes, 2007,

pág. 16). Pero para hacerlo deben

fortalecer su posición en los foros

multilaterales, entonces ahí entra a ser

importante la formación de coaliciones

que den mayor peso a sus preferencias.

Según el autor que desarrollo la idea de

la entangling diplomacy, las coaliciones

en los foros multilaterales permiten: 1)

incorporar nuevos valores, 2) resistir la

emergencia de normas contrarias a sus

intereses, y 3) contrabalancear las

acciones de las potencias predominantes

(Pape, 2005, pág. 36) .

La diplomacia de enredo sirve para

promover intereses sin transformar las

instituciones, sino trabajando desde

adentro, como hizo el G-20+ en Cancún.

Según Flemes, los líderes de IBSA usan

las organizaciones internacionales para

desafiar la legitimidad del orden

internacional y así cambiar las normas y

reglas dominantes en su favor (Flemes,

2007).

La actuación reciente de IBSA, junto con

China, en las discusiones en torno al

cambio climático en Copenhague ilustra



la idea de diplomacia de enredo de

Flemes en cuanto IBSA resistió la

emergencia de nuevas normas y

contrabalanceó las acciones de las

potencias predominantes al actuar

conjuntamente.

En Copenhague (Diciembre 2009) se

llevo a cabo la 15º Conferencia de las

Partes de la Convención sobre el Cambio

Climático16 (UNFCCC por sus siglas en

inglés). La UNFCC obliga a todos los

países signatarios a implementar

medidas para evitar los riegos del

cambio climático; la Conferencia de las

Partes (CP) es el órgano supremo de la

Convención y la encargada de revisar los

compromisos hechos por los países

signatarios. Si bien todo los Estados

miembros de la UNFCC deben tomar

acciones incrementales para combatir el

cambio climático, la Convención

establece una diferencia entre países en

desarrollo y países desarrollados. Los

países desarrollados (listados en el

anexo I de la Convención), dada su

responsabilidad histórica en la emisión

de gases del efecto invernadero, son

responsables de que los países en

16 La Convención Marco sobre el Cambio Climático establece una estructura general para los esfuerzos intergubernamentales encaminados a resolver el desafío del cambio climático. Reconoce que el sistema climático es un recurso compartido cuya estabilidad puede verse afectada por actividades industriales y de otro tipo que emiten dióxido de carbono y otros gases que retienen el calor.

desarrollo accedan a tecnologías

amigables con el ambiente. De esta

manera las acciones de los países en

desarrollo son obligatorias solamente

cuando son financiadas o apoyadas con

tecnología por parte de los países

industrializados. Además muchos de los

países desarrollados tienen compromisos

legalmente vinculantes de reducir la

emisión de gases del efecto invernadero

dado que son signatarios del Protocolo

de Kyoto17.

La reunión en Copenhague convocó a

más de 100 líderes con el fin de discutir

el futuro de la Convención18, pero

concluyó como un fracaso ya que no se

lograron acuerdos ni avances

significativos (Pendleton, 2010). Una de

las principales causas del resultado final

de Copenhague fue la actuación

17 El Protocolo de Kyoto de 1997 tiene los mismos objetivos, principios e instituciones de la Convención, pero refuerza ésta de manera significativa ya que a través de él las Partes incluidas en el anexo I se comprometen a lograr objetivos individuales y jurídicamente vinculantes para limitar o reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero. Sólo las Partes a la Convención que sean también Partes al Protocolo (es decir, que lo ratifiquen, acepten, aprueben o adhieran a él) se ven obligadas por los compromisos del Protocolo. Los objetivos individuales para las Partes incluidas en el anexo I se enumeran en el anexo B del Protocolo de Kyoto. Entre todos suman un total de recorte de las emisiones de gases de efecto invernadero de al menos el 5% con respecto a los niveles de 1990 en el periodo de compromiso de 2008-2012. 18Las expectativas sobre esta reunión eran altas: meses antes a Copenhague se esperaba que surgiera un acuerdo ambicioso, justo y legalmente obligatorio (FAB agreement: fair, ambitious and binding) (Pendleton, 2010)



conjunta de los países de IBSA y China,

el BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y

China)19, que presentaron una posición

común que resultaba irreconciliable con

la posición de los países desarrollados,

en particular con la posición de Estados

Unidos20. La diferencia fundamental

entre ambos grupos es la siguiente: los

países desarrollados se niegan a pactar

nuevos objetivos legalmente obligatorios

(una segunda ronda del Protocolo de

Kyoto luego del 2012) sin que las

economías recientemente

industrializadas también asuman

compromisos que reflejen su

contribución al cambio climático,

mientras que los países emergentes se

rehúsan a hacerlo hasta que los países

industrializados no renueven sus

compromisos luego de 2012.

Aunque el formato BASIC se conformó

recién en la reunión preparatoria de

Copenhague (Bonn, Agosto 2009), la

posición común que adoptó el grupo en

las negociaciones fue evolucionando en

19 La exclusión de Rusia de este grupo se explica porque Rusia, a diferencia de los otros cuatro, es un país categorizado como industrializado bajo el Anexo I de la UNFCCC, y por ende tiene diferentes intereses. Rusia ratificó el Protocolo de Kyoto en 2004, lo que permitió su entrada en vigor en Febrero de 2005. 20 Estados Unidos a pesar de ser un país industrializado bajo el Anexo I y uno de los mayores emisores de gases del efecto invernadero no ha ratificado el Protocolo de Kyoto, su negativa a hacerlo complica aún más las negociaciones y debilita las posibilidades de alcanzar acuerdos más sustanciales (Pendleton, 2010).

el marco del IBSA desde la creación del

foro de diálogo en 2003.

IBSA había ido clarificando y elaborando

su posición frente a las discusiones sobre

el cambio climático. En la Declaración

de Brasilia se expresa una preocupación

común frente al calentamiento global, y

en las subsiguientes reuniones esta

declaración vaga se fue desarrollando en

una posición más desarrollada que está

delineada en el comunicado de la

cumbre de Nueva Delhi (2009). Allí se

establece que India, Brasil y Sudáfrica

tienen intereses similares y que van a

coordinar sus posiciones en torno a los

siguientes principios: responsabilidad

común pero diferenciada en relación con

la responsabilidad histórica de los países

industrializados; principio de carga

equitativa que se traduce en que los

países desarrollados deben

comprometerse a una reducción

ambiciosa gases del efecto invernadero y

a su vez proveer tecnología y

financiamiento a los países en

desarrollo; y por último rechazo a las

medidas comerciales como medio para

resolver los problemas del cambio

climático.

También, IBSA fue clave para permitir la

formación de la alianza BASIC, ya que

frente a un primer contacto entre China

e India sobre la posibilidad de actuar



conjuntamente en la convención, India

extendió la invitación a Brasil y a

Sudáfrica (Steven, 2010). También se

invitó a participar a un representante

del G-77, demostrando nuevamente la

voluntad de los países de IBSA de

representar no sólo sus intereses sino

también los intereses del mundo en

desarrollo en conjunto.

Las discusiones en torno al cambio

climático están cargadas de fuertes

conflictos de intereses, ya que las

decisiones y normas que emergen de

ellas tienen un impacto directo en el

desarrollo económico de los Estados.

Esto es especialmente cierto para

economías emergentes como Brasil,

Sudáfrica, India y China que no quieren

ver su crecimiento económico

obstaculizado por compromisos de

reducción de emisión de gases del

efecto invernadero o por medidas

comerciales punitivas. Para los países

del BASIC, que aunque tienen una

economía dinámica y en crecimiento

pero todavía son países con grandes

problemas de pobreza y desarrollo,

aceptar compromisos legalmente

obligatorios, similares a los de Kyoto,

significaría actuar motivados por la

responsabilidad global pero resignando

su beneficio propio.

El BASIC se reunió antes de Copenhague

para prepararse para las negociaciones

en base a la posición común que se

había desarrollado en el marco de IBSA.

Allí acordaron cuales serían las líneas

rojas (o puntos no negociables), y

también se decidió retirarse en

conjunto de las negociaciones si los

países desarrollaron intentaban imponer

sus condiciones (Dasgupta, 2009). El

Ministro de Medioambiente indo, Jairam

Ramesh, declaró: “No nos iremos en

soledad. Vamos a coordinar nuestra

salida si nuestros términos no

negociables son violados. Nuestra

entrada y salida será colectiva” (Steven,

2010).

La actitud de entrada y salida colectiva

sirvió para fortalecer la posición del

BASIC. El grupo también busco

influenciar el curso de las negociaciones

presentando su versión propia del texto

final, que fue presentado por China.

Esta versión presentaba una idea que

luego se vio reflejada en el texto final:

mientras los países industrializados

deben comprometerse a metas

legalmente obligatorios, como las del

Protocolo de Kyoto, los países en

desarrollo deben realizar reducciones

voluntarias21 (Copenhagen Accord ,

21 Todos los países del BASIC presentaron ante la Convención sus compromisos voluntarios antes de la fecha límite del 31 de Enero de 2010. Para los



2009). La elaboración del texto final del

acuerdo de Copenhague ilustra el rol

que jugaron los países del BASIC: frente

a una semana de negociaciones poco

fructíferas, los líderes del BASIC y el

Presidente Obama22 armaron una versión

que reflejaba en gran medida la posición

del BASIC que fue aprobada a último

momento por la CP.

El BASIC resistió que en Copenhague se

consolidará la idea de usar el cambio

climático para introducir barreras

comerciales para los bienes y servicios

de los países en desarrollo (India, G77

Propose Text Against Trade Protection in

Copenhagen Draft, 2009). El hecho de

estos países decidieran no permitir que

los países desarrollados hicieran del

cambio climático una excusa para el

proteccionismo comercial ilustra como

la coordinación entre potencias

emergentes puede evitar que emerjan

normas contrarias a sus intereses.

Como sostiene Pendleton, si las

negociaciones en torno al cambio

climático no fueran un asunto lo

bastante complicado ya, Copenhague

fue utilizado como un escenario para

detalles de los compromisos de cada país ver: Steven, D. (Febrero de 2010). A Guide to the BASIC Coalition – climate after Copenhagen. Global Dashboard . 22 Significativamente ninguno de los países europeos, ni siquiera Dinamarca que era la anfitriona del encuentro, estuvieron presentes en esta reunión final (Pendleton, 2010).

jugar el juego del reordenamiento del

poder global (Pendleton, 2010).

Copenhague puede ser una muestra de

lo que será el futuro de una diplomacia

internacional, cada vez más

determinada por las potencias

emergentes (Pendleton, 2010).

La actuación de IBSA en Cancún y en

Copenhague demuestra el potencial del

grupo de contrarrestar el accionar de las

potencias dominantes, impedir la

emergencia de normas que obstaculicen

su desarrollo económico y promover

reformas que hagan el sistema

internacional más favorable a sus

intereses. Esta coordinación se ha

complementado con el gran número de

iniciativas de cooperación

intergubernamental fortaleciendo los

vínculos entre los países miembros.

Si esta coordinación y cooperación entre

los países de IBSA, representa cambios

mayores en el balance de poder

internacional o al menos es la intención

de estos Estados de provocarlos, es una

pregunta que deberá ser discutida con

mayor profundidad que lo que esté

trabajo puede abarcar.

BRIC: el club del billón de

dólares



Por el tamaño de sus economías, el BRIC

ha sido apodado “el club del billón de

dólares” por ser los únicos países fuera

de la OCDE23 con un PBI por arriba de

ese valor24.

El foro de diálogo BRIC comenzó a tomar

forma en 2006 en una reunión de

Ministros de Relaciones Exteriores en el

marco de la 61º Asamblea de la Naciones

Unidas. Los Ministros volvieron a

reunirse al año siguiente, y allí lanzaron

un proceso consultivo a nivel de Vice-

Ministros de Relaciones Exteriores con el

objetivo de establecer un mecanismo de

contacto frecuente (Roberts C. , 2010,

pág. 2).

En 2008 se llevaron a cabo dos

encuentros a nivel ministerial: una de

Ministros de Relaciones Exteriores, y una

de Ministros de Finanzas y Presidentes

del Banco Central al margen de la

reunión ministerial del G-20 en San

Pablo a principios de Noviembre previa a

la cumbre de Washington25. En el

23 La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. 24 Este es el título de un informe especial sobre los países del BRIC publicado en The Economist : "The trillon-dolar club." Abril 15, 2010. (La palabra en inglés trillon corresponde a billón en español). 25 El G-20 es el grupo de Ministros de Finanzas y Presidentes del Banco Central formado en 1999 en el contexto de la crisis financiera asiática con el objetivo de coordinar políticas que contribuyeran a estabilizar el mercado financiero global. El G-20 Nuclea al G-7+1 (Estados Unidos, Canadá, Alemania, Francia, Japón, el Reino Unido, Italia y Rusia), 11 países recientemente industrializados (Arabia Saudita, Argentina,

comunicado final se remarcó la

necesidad de reformar las instituciones

financieras internacionales (IFIs) para

que reflejen los cambios estructurales

de la economía global, y de tomar las

medidas necesarias para evitar el

impacto de la crisis en los países con

menores ingresos (Brazil, Russia, India

and China: First Meeting of the BRIC

Finance Ministers, 2008). En la reunión

se acordó que se llevarían adelante

reuniones periódicas entre los ministros

con el objetivo de compartir y discutir

enfoques a problemas internacionales

(Roberts C. , 2010, pág. 2).

La reunión de Ministros de Finanzas del

BRIC dio lugar a un primer ejercicio de

coordinación entre los cuatro países en

torno a la demanda común de ampliar el

Foro de Estabilidad Financiera26 para

Australia, Brasil, China, India, Indonesia, México, República de Corea, Sudáfrica y Turquía) y a la Unión Europea como bloque. En el contexto de la última crisis financiera internacional se organizó la primera cumbre del grupo que reunió a los Jefes de Estado en Washington (15 de Noviembre 2009). Nuevamente cabe aclarar que el G-20, grupo que reúne a Ministros de Finanzas y Presidentes del Banco Central, no debe confundirse con lo que en este trabajo es denominado G-20+, coalición de países en desarrollo en la Ronda Doha de la OMC. 26 Establecido en 1999 por los Ministros de Finanzas y Presidentes del Banco Central del G-7 con el mandato de desarrollar e implementar mediadas regulatorias en el interés de la estabilidad financiera. El organismos está conformado por autoridades de los bancos centrales, ministros de finanzas, representantes del Banco Mundial y del FMI así como también de otros organismos privados de regulación. Financial Stability Board.



que estuvieran representadas las

economías emergentes. La presión

colectiva para generar este cambio fue

uno de los factores que impulsaron la

decisión del G-20 de incluir a Brasil,

China, India, Argentina, México, Rusia,

Sudáfrica, Turquía y Corea del Sur en el

organismo que se transformó, en su

versión ampliada, en la Junta de

Estabilidad Financiera (Roberts C. ,

2010).

La actuación del BRIC como un quasi

bloque permitió obtener mayor

representación en un organismo que

tiene el mandato de desarrollar e

implementar medidas que contribuyan a

la estabilidad financiera; y además, el

G-20 al tomar esta resolución, a

instancia de los países del BRIC, estaba

remplazado al G-727 como el principal

foro de discusión sobre las instituciones

económicas y financieras

internacionales.

La nueva centralidad del G-20 fue

formalizado al año siguiente en la

cumbre de Pittsburgh, y fue celebrado

por los países del BRIC como un logro

que materializaba sus aspiraciones de

tener mayor injerencia en la gobernanza

http://www.financialstabilityboard.org/ (último acceso: 5 de Abril de 2010). 27 Rusia es un miembro del G-8 pero no del G-7 porque los Ministros de Finanzas y Presidentes del Banco que lo conforman han sido renuentes a que Moscú participará en las discusiones económicas centrales (Roberts C. , 2010).

financiera global: “Celebramos que el G-

20 haya sido confirmado como el foro

predilecto para la coordinación

económica internacional y la

cooperación de todos sus estados

miembros. Comparado con arreglos

previos, el G-20 es más amplio, más

inclusive, diverso, representativo y

efectivo” (II BRIC Summit - Joint

Statement. Abril 2010).

El próximo paso en la conformación del

BRIC estuvo marcado por el pasaje de la

diplomacia ministerial a la diplomacia a

nivel de Jefes de Estado o de Gobierno.

El primer encuentro a este nivel se

organizó al margen de la reunión del G-

8+5 en Japón (Julio 2008), donde se

acordó organizar la primera cumbre del

grupo que tuvo lugar en Junio de 2009

en Ekaterimburgo, Rusia. La segunda

cumbre se realizó en Brasilia en Abril de

este año, y la tercera será organizada

en China en 2011.

La primera cumbre del BRIC estuvo

dominada por el contexto de la crisis

financiera que en cierta medida puso en

cuestión las modalidades vigentes de

gobernanza económica y financiera,

abriendo espacios para la participación

para los países emergentes (Roberts C. ,

2010). Frente a esta ventana de

oportunidad, Brasil, Rusia, India y China

utilizaron el foro de dialogó



recientemente creado para intercambiar

ideas y presentarse con demandas

comunes respecto a la reforma de las

IFIs.

Aunque el BRIC como mecanismo formal

de consulta había empezado a gestarse

antes del estallido de la crisis financiera

internacional, según Roberts esta

funcionó como catalizador de la cumbre

en Ekaterimburgo, y dotó al grupo de

objetivos inmediatos (Roberts C. ,

2010).

La puesta en marcha del BRIC parece

haber estado facilitada por el hecho de

que sus miembros tienen experiencia

reciente en la conformación de grupos

de dialogo similares, y contactos entre sí

en dichos grupos: India y Brasil en IBSA,

China y Rusia en la Organización de

Cooperación de Shanghái (SCO)28, y en

los diálogos trilaterales del RIC (Rusia,

India y China) o Troika29.

28 La Organización de Cooperación de Shanghái (SCO por sus siglas en inglés) fundada en Junio de 2001 está conformada por Kazajistán, China, Rusia, Tayikistán, Uzbekistán y Rusia que tienen el status de miembros, mientras que India, Irán, Mongolia y Pakistán son Estados observantes. Es un mecanismo de discusión similar a IBSA y BRIC en cuanto busca catalizar la cooperación entre sus miembros, pero a diferencia de ellos cuenta con un secretariado que tiene sede en Beijing. 29 Las discusiones el formato del RIC habían sido lanzadas en 2002 con una primera reunión de Ministros de Relaciones Exteriores al margen de la Asamblea de las Naciones Unidas, donde han continuado reuniéndose. Además se han organizado otras reuniones ministeriales en 2005 (Vladivostok), 2007 (Nueva Dehli) y 2008 (Ekaterinmburgo); y una cumbre presidencial en 2006 al margen de la cumbre del G-8 en San

IBSA, SCO y el RIC pueden pensarse

como antecedentes del BRIC que han

contribuido a su formación. Por ejemplo

puede observarse que los primeros

encuentros en el formato BRIC se han

organizado en paralelo con reuniones de

estos grupos, aprovechando la

superposición de la membrecía; por

ejemplo la primera reunión en la

Asamblea de Naciones Unidas en 2006 se

extendió la invitación a Brasil para que

participará de la reunión del RIC, o las

dos cumbres del grupo en 2009 y 2010

que se realizaron al mismo tiempo que

las cumbres de SCO e IBSA

respectivamente. La influencia que IBSA

ha tenido sobre la evolución reciente de

BRIC será discutida más adelante.

El impulso político originario para la

conformación del BRIC provino de Rusia,

en particular del presidente ruso

Vladimir Putin quien sugirió organizar la

primera reunión de ministerial, y

también promovió la organización de la

primera cumbre (Roberts C. , 2010, pág.

1). Este entusiasmo por promover el

formato BRIC puede entenderse en el

marco de un relanzamiento de la

política exterior rusa, que tiene el

objetivo primordial de posicionarse en

diferentes ámbitos internacionales como

Petersburgo. El dialogo ha estado enfocado a cuestiones regionales, pero no ha alcanzado demasiados avances (Beri, 2008, pág. 818).



uno de los principales jugadores de un

mundo tendiente a la volverse más

multipolar, y así frenar el proceso de

declinación que Rusia ha sufrido en los

últimos 20 años (Wheeler, 2009).

Sin embargo el sucesor de Putin, Dmitry

Medvedev, reconoció recientemente que

Brasil ha sido la fuerza motora detrás de

la consolidación del BRIC como foro de

diálogo (Medvedev, 2010). Brasil tomó

el rol de chair luego de la cumbre de

2009 dándole un nuevo impulso a través

de la organización de una serie de

reuniones intergubernamentales

sectoriales y de instancias de

involucramiento de la sociedad civil30,

como por ejemplo: la reunión de

Ministros de Agricultura (26 de Marzo,

Moscú)31, la reunión de Presidentes de

Bancos de Desarrollo (13 de Abril, Río de

Janeiro), un Seminario de Think Tanks

30 Para un detalle de las actividades se puede consultar el sitio del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil: Eventos no âmbito do BRIC. http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=2224&Itemid=1564 (último acceso: Mayo de 5 de 2010). El sitio fue actualizado dos semanas despues de la cumbre de Brasilia para incluir información más detallada sobre las actividades del BRIC. 31 Como ejemplo del tipo de iniciativas que se discuten en las reuniones sectoriales, al finalizar la Reunión de Ministros de Agricultura y Desarrollo Agrario se publicó un comunicado haciendo hincapié en cuatro puntos: 1) la creación en conjunto de una base de datos de información sobre agricultura, 2) la colaboración para desarrollar estrategias que aseguren el acceso de alimentos a la población vulnerable, 3) reducir el impacto negativo del cambio climático en la seguridad alimentaria, 4) Aumentar la cooperación tecnológica y en innovación entre los países miembros.

(14 y 15 de Abril, Brasilia), una

publicación conjunta de las Autoridades

Nacionales de Estadísticas (15 de Abril,

Brasilia), o el Foro Empresarial (14 y 15

de Abril, Brasilia).32 Al igual que IBSA, en

las primeras instancias el énfasis estuvo

puesto en la coordinación para

maximizar su poder de negociación en

los foros multilaterales, y en un segundo

momento se incorporaron las actividades

de cooperación intergubernamental

enfocadas a compartir buenas prácticas

y realizar proyectos en conjunto, sobre

todo en los ámbitos de administración

estatal y el desarrollo económico y

social.

La agenda de actividades tiene cierta

inspiración en IBSA, lo cual no es

sorprendente si se considera que la

división de IBSA en Itamaraty33 es la que

ha tomado la responsabilidad de

manejar el proceso de construcción del

BRIC. Este punto, además de darnos

alguna pista sobre el rol que ambos

grupos ocupan en la política exterior

brasilera, nos señala la injerencia que

32 Al Foro Empresarial, que se hizo en conjunto con el foro de IBSA, asistieron 200 empresarios brasileños, 70 chinos, 35 indios, 35 sudafricanos y 30 rusos. 33 Al igual que la información del sitio web, dos semanas después de la cumbre de Brasilia la división que solía llamarse División IBSA fue renombrada para llamarse División IBSA y BRIC (DIB): DIB - Divisão de IBAS e BRIC. http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_contenten &task=view&id=1938&Itemid=351 (último acceso: 5 de Mayo de 2010).



tienen los ministerios de relaciones

exteriores en instigar y dar forma a los

mecanismos informales como IBSA y BRIC

que no tienen una burocracia propia ni

un secretariado que impulse el

dinamismo del grupo (Sotero, 2009).

El activismo de Brasil para consolidar los

dos grupos puede entenderse como

parte de su estrategia de desarrollar

vínculos y fomentar la cooperación entre

el sur global que está se manifiesta a

través de todos los actores que

participan en la formulación y la

implementación de su política exterior

(White, 2009).

El impulso de Rusia y Brasil permitió

transformar una categoría analítica en

un grupo político-diplomático. El BRIC

como categoría surgió de un informe del

banco de inversiones Goldman Sachs en

200334. Este origen de la idea del BRIC es

34 La primera referencia al BRIC como categoría se le atribuye a Jim O’Neill, jefe de investigación económica de Goldman Sachs, en el trabajo: Building Better Economic BRICs. 30 de Noviembre de 2001. http://www2.goldmansachs.com/ideas/brics/building-better-doc.pdf (último acceso: 4 de Mayo de 2010). El acrónimo funciona como un juego de palabras para hacer referencia a los nuevos ladrillo (en inglés brick) de la economía mundial; en una entrevista reciente le preguntaron a O’Neill porque no había utilizado CRIB (cuna en inglés), y contestó que no lo considero porque implicaba que estos países eran bebés y no los motores del crecimiento global (Kowitt, Beth. "For Mr. BRIC, nations meeting a milestone." CNNmoney , Junio 17, 2009). En 2003 dos economistas de Goldman Sachs publicaron el estudio: Wilson, Dominic, and Roopa Purushothaman. "Dreaming with the BRICs: the path to 2050." Global Economic Paper, no. 99

reconocida por los mismos miembros del

grupo: en la última cumbre en Brasilia,

el Primer Ministro indio, Mammohan

Singh, declaró en una conferencia de

prensa frente a una pregunta sobre la

posibilidad de incluir nuevos miembros:

“El BRIC fue una idea de Goldman Sachs,

ahora estamos intentando darle forma y

sustento, déjennos ver” (Vararajan,

2010). De acuerdo con de Almeida, el

BRIC es el primer grupo político que

surge a partir de una sugerencia teórica

que es materializada gracias a la

voluntad de los Estados (de Almeida,

2010, pág. 131)35.

Como categoría para guiar a los

inversionistas hacia buenos negocios,

BRIC hace referencia a excelentes

oportunidades en mercados fuera de la

OCDE. Esta afirmación se basa

principalmente en una consideración

prospectiva: Brasil, Rusia, India y China

serán los motores del crecimiento

económico mundial36 gracias a la

(Octubre 2003) sobre la proyección del crecimiento económico de los cuatros países. 35 Sin embargo este también es el pecado original del BRIC: un grupo creado por una sugerencia y no por un esfuerzo deliberado de sus miembros de identificar intereses comunes (de Almeida, 2010). 36 La idea estos países como motores del crecimiento mundial también ha sido tomada como centro de un proyecto de investigación de la Universidad de las Naciones Unidas que se llama “Southern Engines of Global Growth”. En este proyecto Rusia es remplazado por Sudáfrica para formar la categoría CIBS. Southern Engines of Global Growth. http://www.wider.unu.edu/research/projects-



explosión de su demanda doméstica a

medida que aumente el nivel ingreso de

sus consumidores (Wilson &

Purushothaman, 2003). A su vez que su

calidad de Estados ballena reduce los

riesgos de hacer negocios, ya que el

tamaño masivos de sus economías los

hace menos sensibles a shock externos

en comparación con mercados más

pequeños (Wilson & Purushothaman,

2003).

Entre 2000-2008 los países del BRIC

fueron responsables por el 30% del

crecimiento mundial, que comparado

con el 16 % en décadas anteriores ilustra

la afirmación de Goldman Sachs; y la

tendencia parece acentuarse ya que

desde 2007 han contribuido con el 45%

del crecimiento económico global (O'Neil

& Stupnytska, 2009)37. En este

argumento, la singularidad de los países

del BRIC en comparación con otras

economía emergentes no se relaciona

solamente con el ritmo del crecimiento

de sus economías sino con en el

potencial que les otorga el tamaño de

sus mercados y el crecimiento de la

demanda interna (Armijo L. E., 2007).

by-theme/globalization/en_GB/southern-engines-of-global-growth/ (último acceso: 5 de Mayo de 2010). 37 Los países del G –7 pasaron de representar el 70% del crecimiento mundial en la década de los ’90 al 40% en el período 2000-2008.

El tamaño parece ser la esencia del BRIC

como categoría, son estados ballenas:

representan el 40% de la población

mundial, el 26 % del territorio global que

contiene el 32 % de las tierras

cultivables, el 13 % del comercio

internacional38, y el casi el 15% del PBI

mundial (The Little Data Book , 2008).

Pero lo que realmente le dió resonancia

al término fueron las proyecciones de

Goldman Sachs que predecían que el

peso económico combinado de los

cuatros países iba superar al de los

países del G-639 para el año 2039 (Wilson

& Purushothaman, 2003). En una

versión revisada en Noviembre de 2009,

luego de la crisis financiera

internacional, se afirma que el punto de

inflexión se adelanto al año 203140

debido a que China, India y Brasil41

tuvieron tasas de crecimiento mayores a

las esperadas (O'Neil & Stupnytska,

2009). De acuerdo a estas mismas

proyecciones, China se transformará en

38 Aunque debe aclararse que China por si sola representa casi el 8 % del comercio mundial. 39 Estados Unidos, Japón, Italia, Francia, Reino Unido y Alemania 40 Existen predicciones aún más optimistas que esperan que en esto suceda en el año 2021 (Roberts C. , 2010, pág. 2). 41 China, India y Brasil demostraron ser considerablemente resilientes a la crisis financiera global, explicado por la demanda doméstica y las exportaciones. Rusia fue el único BRIC que creció menos de lo estimado debido al impacto que generó en su economía la crisis. Sin embargo en el informe se aclara que igual se espera que crezca al promedio proyectado en 2003, y por eso merece seguir en la categoría (O'Neil & Stupnytska, 2009).



la economía más grande del mundo

superando a Estados Unidos en sólo 17

años (2027)42.

En el plano político de las relaciones

internacionales, la pregunta que

inmediatamente surge frente a los

cálculos de crecimiento económico es si

este puede trasladarse al ámbito de

político: ¿pueden los países del BRIC

remplazar al G-7 como núcleo decisivo

de la gobernanza global como si lo harán

en términos de poder económico? Un

potencial cambio en el balance de poder

global a favor de estas potencias

emergentes podría ser más pronunciado

si estos Estados deciden actuar

colectivamente para transformar las

instituciones globales (Cooper, 2007), lo

que deja en evidencia porque iniciativas

como el BRIC deben ser estudiadas con

atención.

Más allá de conformar al acrónimo de

Goldman Sachs, Brasil, Rusia, India y

China no parecen ser una categoría

obvia en el plano de las relaciones

internacionales: Rusia y China

pertenecen al Consejo de Seguridad de

las ONU, India y Brasil no; Rusia no

forma parte de la OMC y a diferencia de

los otros tres es un país industrializado

bajo el anexo I del Protocolo de Kyoto;

42 En las estimaciones originales China iba a superar a Estados Unidos en 2041 (Wilson & Purushothaman, 2003).

Rusia, India y China son potencias

nucleares, y Brasil no; tienen sistemas

políticos diferentes43 y modelos de

inserción económica internacional

diferentes (Armijo L. E., 2007)44; ni

siquiera tomando parámetros

estrictamente de tamaño económico

parecen pertenecer al mismo grupo:

China es la segunda economía mundial,

India no están en el top diez (The Little

Data Book , 2008); tienen rivalidades

estratégicas entre ellos, en especial

India y China, y compiten por espacios

de poder y mercados, más

evidentemente en África (Games, 2010).

Incluso China parecería pertenecer a

otra categoría distinta debido a que

posee recursos de poder superiores al

resto, combinadnos con un proyecto de

largo plazo de qué es lo que quiere ser y

dónde quiere posicionarse en el sistema

internacional 45 (Hurrell, 2006).

Estas diferencias pueden pensarse como

limitaciones a la capacidad de

43 Este punto es importante si se quiere analizar la conducta de estos Estados en el plano internacional desde una perspectiva liberal institucionalista (Armijo L. E., 2007). 44 Hay dos grandes productores de productos primarios, pero bastantes diferentes entre sí, como Brasil y Rusia, uno de commodities agrícolas y otro energéticas respectivamente) y dos países volcados hacia la tecnología pero con diferentes capacitaciones, China como fabricante e India como proveedor de servicios (de Almeida, 2010, pág. 139) 45 China ha sido apodada “el panda de 800 kilos en el cuarto” con respecto a su presencia en el BRIC, y su status diferenciado con respecto a los otros tres se evidencia en las reuniones del G-2 con Estados Unidos (Beattie, 2010).



coordinación entre estos países en el

marco del foro de diálogo, por ejemplo

en lo que respecta a las discusiones

sobre el cambio climático Rusia no

participa con los otros tres, y si lo hace

Sudáfrica. Sin embargo lo que es

necesario analizar para entender la

relevancia del BRIC como mecanismo de

entendimiento entre potencias

emergentes son los elementos que

tienen en común, sobre todos aquellos

los posicionan de manera similar frente

al orden internacional.

En primer lugar, se parecen en cuanto a

la influencia que pueden ejercer sobre

el sistema económico y financiero

internacional (Armijo L. E., 2007): todos

son países con sectores industriales y

demandas domésticas en crecimiento

que se beneficiaron de la configuración

de una economía verdaderamente

global, y que aumentaron

significativamente sus conexiones con

ella (Soares de Lima, 2009). Su

influencia emana de su crecimiento

económico en la última década, pero

también en su acumulación de reservas

en moneda extranjera y su nuevo status

como exportadores de capital (Cooper,

2007); y en cierta medida de las

proyecciones de crecimiento futuro.

En segundo lugar, todos comparten la

convicción de que deberían tener un

grado de injerencia en la gobernanza

global que refleje su poder económico, y

por ello demandan una revisión de las

instituciones internacionales para que se

ajusten a sus intereses. Esto es

importante en cuanto el poder en las

relaciones internacionales es la

combinación de un objetivo, un

proyecto, con recursos de poder

(Hurrell, 2006). Brasil, Rusia, India y

China, y también Sudáfrica, buscan

influir en la generación del orden

mundial para que este refleje su poder

económico y a su vez para que sea

favorable a su ascenso. Esto es

evidente, por ejemplo, en las

discusiones en torno al cambio

climático.

En tercer lugar, estos países deben

adaptar sus opciones de política exterior

a los cambios de sistema internacional:

el crecimiento exponencial de las

instituciones y los organismos

internacionales; y el creciente

pluralismo de la gobernanza global a

través de inclusión de actores no

estatales, redes transgubernamentales y

nuevas modalidades de regulación. Por

ello debe buscar formas innovadoras y

flexibles de diplomacia (Cooper, 2007)

que les permita acelerar, promocionar y

gestionar la relación con otros actores

globales (De Sousa John, 2008).



Y por último, Brasil, Rusia, India y China

deben buscar estrategias de ascenso en

un contexto unipolar. La post-Guerra

Fría ha estado marcada por la

preponderancia de Estados Unidos y la

ausencia de balance de poder, al menos

en su versión dura tradicional46 (Hurrell,

2006, pág. 15). Esta concentración de

poder es un factor determinante de la

política exterior de los países

emergentes, en cuanto la unipolaridad

del sistema internacional estructura el

horizonte de acciones y reacciones

probables de los Estados, limita el rango

de elección, y provee incentivos y

desincentivos para cierto tipo de

comportamientos (Ikenberry,

Mastanduno, & Wohlforth, 2009, pág. 5).

En su camino de ascenso, los cuatro

países, así como también Sudáfrica, han

sido socializados en un contexto en el

cual su preponderancia le permite a

Estados Unidos obtener resultados en

función de sus interés en diferentes

ámbitos del orden global47; y por lo

tanto esto ha moldeado su visión del

46 El balance duro (hard balancing) consiste en alianzas militares y en aumento de las capacidades militares con el fin de crear un contrapeso global (Ikenberry, Mastanduno, & Wohlforth, 2009, pág. 19) 47 Sin embargo, puede considerarse que la unipolaridad posiciona a Estados Unidos en una situación paradójica donde es preponderante en términos de recursos de poder pero se encuentra más limitado en su capacidad de ejercer influencia sobre los resultados que en un orden bipolar. Ver los trabajos recientes de Walt, Mastanduno y Finnemore en World Politics 61(1) 2009.

orden internacional y limitado las

estrategias posibles (Hurrell, 2006, pág.

16).

Para las perspectivas de las relaciones

internacionales que miran la

distribución del poder, las estrategias

posibles para los países emergentes son

dos: alinearse con Estados Unidos

(bandwagoning) o balancear en contra

de Estados Unidos. El problema es que

en un mundo “out of balance” los costos

de estrategias de balance son altos: por

un lado porque estos cuatro países

tienen una relación estrecha con Estados

Unidos que ha sido fundamental para su

ascenso (Roberts C. , 2010), y por el

otro porque una estrategia de balance

puede despertar respuestas por parte de

Estados Unidos.

En este contexto, Brasil, Rusia, India y

China deben gestionar cuidadosamente

su política exterior de manera de ganar

influencia en el orden internacional para

promover sus intereses pero sin

despertar respuesta de Estados Unidos, y

al mismo tiempo mantener la relación

cercana con la superpotencia.

El BRIC, si bien está conformado por

potencias emergentes, parece ser una

alianza (o por el momento la

potencialidad de una alianza) que no

están directamente dirigida a resistir la

preponderancia de Estados Unidos, sino



a coordinar políticas exteriores en

asuntos funcionales y beneficiarse en

compartir experiencias y conocimiento

técnico (Ikenberry, Mastanduno, &

Wohlforth, 2009). Pero por otro lado

puede pensarse que tanto BRIC como

IBSA son mecanismos incipientes que

permiten utilizar la diplomacia de

enredo (entangling diplomacy) como

parte de una estrategia de balance

blando (soft-balancing) Determinar si el

BRIC es lo uno (una alianza puramente

funcional) o lo otro (parte de una

estrategia de soft balancing) está fuera

de los objetivos de este trabajo, pero

una pregunta que es necesario explorar.

Conclusión

IBSA y BRIC encierran una potencialidad

que puede conducir a subestimar las

acciones que ambos grupos han

emprendido en su corta trayectoria. Sin

embargo los dos foros muestran indicios

de cómo pueden servir como

fundamento político para que gobiernos

de países relevantes en el escenario

político internacional emprendan

esfuerzos necesarios para que los

Estados involucrados pasen a desarrollar

iniciativas diplomáticas comunes que son

importantes en sus estrategias de

inserción internacional (de Almeida,

2010). Esto se traduce en situaciones en

las que tanto BRIC como IBSA han

servido para fortalecer las posiciones

individuales de cada Estado en foros

multilaterales donde existía cierta

coincidencia de intereses; mientras que

al mismo tiempo han comenzado a

funcionar como espacios para fortalecer

los vínculos entre sus miembros en

términos de aumentar el intercambio

comercial y tecnológico, y compartir

buenas prácticas.

No todas las áreas donde los países

podrían emprender acciones en conjunto

han sido abordadas, sino aquellas que

han sido identificadas por los mismo

actores como áreas de interés. Ambos

grupos parecen haber priorizado la

acción en asuntos donde la convergencia

de intereses es mayor o donde había más

para ganar de presentar una posición

conjunta, y han pospuesto (o ignorado)

áreas conflictivas.

Mientras IBSA y BRIC les permitan a sus

miembros jugar el juego de las

instituciones internacionales y

fortalezcan los vínculos entre sus

miembros, ambos grupos seguirán siendo

funcionales a sus países miembros más

allá de las limitaciones que cada foro

tienen para llevar adelante acciones de

coordinación y cooperación. La

potencialidad de que estos grupos

representen síntomas de cambios



mayores en el sistema internacional, es

un punto que queda abierto al debate.

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