1 consultor la descentralización en colombia: un proceso de veinte años juan ariza bogotá d.c....

1

Consultor

La descentralización en Colombia:

Un proceso de veinte años

Juan Ariza

Bogotá D.C. Noviembre 2005

2

Contenido

I. Aspectos generales de Colombia

II. La agenda de la descentralización

III. Los resultados fiscales

IV. La asignación de competencias

V. Las debilidades y los factores de éxito.

3

Colombia : aspectos generales

Constitución Vigente: 4 de Julio de 1991

Forma de Gobierno: República unitaria y descentralizada

con autonomía de sus entidades territoriales

Población (2003): 43,9 millones de habitantes

PIB percápita 2003: US $2100

Superficie Terrestre: 1.142.000 Km2

4

1. Departamentos (32)2. Municipios (1094)3. Distritos (4)4. Entidades Territoriales

Indígenas5. Provincias (dos o más

municipios asociados)6. Regiones (dos o más

departamentos asociados )

Existentes

Las entidades territoriales gozan de los siguientes derechos:

• Gobernarse por autoridades propias

• Ejercer las competencias que le asigne la Constitución y la ley

• Administrar los recursos y, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones

• Participar en las rentas nacionales

Entidades Territoriales

previstas en la Constitución Política de 1991


5

•

• La población se ubica principalmente en la región Andina y en la Costa Caribe, en corredores urbanos regionales integrados.

• Grandes zonas (verdes en el mapa) se encuentran desarticuladas


6

Contenido



III. La estructura fiscal

IV. Las asignación de competencias

V. Las debilidades y los factores de éxito

Qué se perseguía con la descentralización?

Descentralización

1. Democratizar la vida local y legitimar las decisiones del Estado.

2. Mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios sociales y públicos.

3. Transferir poder a las regiones para promover el desarrollo y equilibrio regional.

4. Asignar responsabilidades a los ciudadanos frente a la gestión pública.

Evaluación de la descentralización en Colombia

Proceso de descentralización y resultados alcanzadosLa agenda de la descentralización

14

8

Los hitos en la descentralización

0

2

4

6

8

-1968 1968-1982 1983-1991 1992-1999 2000-2005

% A

uto

no

mía

La agenda de la descentralización

Desconcentración

Municipalización

ConstitucionalEstabilización

9

La Descentralización en la Constitución

1. Reconocimiento de la descentralización y la autonomía de las Entidades Territoriales (ET).

2. Protección a las rentas propias de las ET., equiparándolas a las rentas de particulares.

3. De “transferencia” a “participación”.

4. Ata el crecimiento de las participaciones al crecimiento de las rentas nacionales.

5. Ordena la adopción de una ley superior para la descentralización (LOOT).


10

Qué justificó el ajuste post-constitución?

• Paralelo al proceso de descentralización, se requería la reducción del sector central.

• En lugar de reducirse, se incrementó por la necesidad de asesoría y asistencia a las ET.

• Se sobreestimaron los ingresos en el escenario financiero. No se previó una crisis.

• Excesivo endeudamiento de E.T. ponía en riesgo la capacidad de pago nacional.


11

Qué justificó el ajuste post-constitución?

Las transferencias a los entes territoriales estaban atadas a los Ingresos Corrientes de la Nación

Consecuencias

Inestabilidad de los recursos transferidos y en los fiscos territoriales

Necesidad de mecanismos para estabilizar el flujo de recursos

Afectó la sostenibilidad fiscal de la Nación

12

Si la estabilidad fiscal de la Nación se ponía en

riesgo, se llegaría a una cesación de pagos.

La crisis económica de mediados de los 90´s

obligó a un profundo ajuste: “todos ponen”.

Como salida se acordó el ajuste fiscal y la

modificación al régimen de participaciones.

Se estableció un crecimiento de las

participaciones atado al crecimiento del PIB.


13

Menor déficit del Gobierno Nacional Central

Estabilidad macroeconómica:

-Tasas de interés moderadas.

- Baja inflación

-Tipo de cambio estable y competitivo

- Deuda pública sostenible

Ajuste fiscal y

estabilidad

macroeconómic

aAumentan los recaudos

tributarios

Credibilidad

y

confianza

Mayor inversión, crecimiento y

generación de empleo

Mayores recursos

para las regiones

Estrategia de ajuste y sostenibilidad


14

Contenido






15

La Nación ha cumplido con los giros.

La estructura fiscal

16

¿Qué tanto se descentralizó el gasto?

centralizaciónEvaluación de la descentralización en Colombia

Fuente: DNP, CGR y Banco de la República

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

GASTO NIVEL MUNICIPAL

GASTO NIVEL DEPARTAMENTAL

Gasto por nivel de Gobierno 1990-2002

GASTO NIVEL NACIONAL

10% 14%

16%

22%

64%74%


17

¿Qué tanto se descentralizó el gasto?


Proceso de descentralización y resultados alcanzados

Fuente: DNP

3,5%

10,9%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Po

rce

nta

je

Gastos Territoriales como % del PIB


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¿Qué tanto se descentralizó el ingreso?


Proceso de descentralización y resultados alcanzados

Fuente: DNP

2,9%

1,8%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Po

rce

nta

je

INGRESOS TRIBUTARIOS TERRITORIALES COMO PORCENTAJE DEL PIB


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La Estructura Fiscal Actual

• Se adoptaron criterios de distribución– Salud y educación

• Población atendida y por atender• Población urbana y rural• Eficiencia administrativa y fiscal• Equidad

– Otros sectores• Población y reparto urbano y rural• Eficiencia administrativa y fiscal• Pobreza relativa

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La estructura fiscal Distribución de Recursos

SISTEMA GENERAL

DEPARTICIPACIONES

2002$11,018.1*

4% de AsignacionesEspeciales

$440.7

El 96% Restante$10,577.4

0.52% para Resguardos indígenas:$57.2 mm

Según la proporción de PoblaciónIndígena.

0.08% para Ribereños:$8.8 mm

Según la proporción de Kms de ribera sobre el R.Magdalena.

0.5% para Prog. de Alimentación Escolar: $55 mm

Según fórmula de Propósito General

2.9% al FONPET:$319.5 mm

$ Miles de millones

*SGP equivalente a los 11 giros del año

21

DISTRIBUCION 96%

58,50%24,50%

17,00%

EDUCACION SALUD GENERALES


22

Caso: Participaciones en 2002

CONCEPTO % MONTO

ASIGNACIONES ESPECIALES 4% 440.727,2

Resguardos 0,52% 57.294,5

Ribereños 0,08% 8.814,6

Alimentación Escolar 0,5% 55.090,9

FONPET 2,9% 319.527,2

DISTRIBUCION SECTORIAL 96% 10.577.453,0

EDUCACION 58,5% 6.187.810,0

SALUD 24,5% 2.591.476,0

PROPOSITOS GENERALES 17,0% 1.798.167,0

TOTAL 100% 11.018.180,2


23

Distribución de Recursos

SISTEMA GENERAL

DEPARTICIPACIONES

2002$11,018.1*

El 96% Restante$10,577.4

58.5% Participación para Educación

$6,187.8

24.5% Participación para Salud

$2,591.4

17% Participación de Propósito General

$1,798.1

$ Miles de millones

*SGP equivalente a los 11 giros del año


24

Contenido






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Constitución: El municipio es la entidad fundamental del Estado. Le compete (Art 311):

1. Prestar los servicios públicos y sociales: educación, salud, agua potable, recreación…

2. Construir las obras que demande el progreso.

3. Ordenar el territorio.

4. Promover la participación ciudadana.

5. Mejorar la calidad de vida de la población

La asignación de competencias

26

EducaciónLa asignación de competencias

Objetivo:

Asegurar que la educación pública

esté al servicio de los niños y

jóvenes, bajo criterios de equidad,

eficiencia y sostenibilidad fiscal.

27

Educación – Ejes del modeloLa asignación de competencias

• Profundizar la descentralización.• Precisar las competencias de la nación,

los departamentos y los municipios. • Mejorar la eficiencia en la asignación.• Fortalecer las instituciones educativas.• Asegurar la viabilidad financiera del

sistema.

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Educación – Criterios de asignaciónLa asignación de competencias

• Población atendida:Población atendida: población efectivamente matriculada financiada con recursos del SGP.

• Población por atender:Población por atender:

población en edad escolar• Equidad:Equidad:

índice de necesidades básicas insatisfechas de la región y el departamento

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• Administrar los servicios educativos estatales de preescolar, básica y media.

• Financiar las inversiones necesarias en infraestructura, dotación y mantenimiento.

• Participar en la financiación de los servicios educativos estatales, programas y proyectos.

• Ejercer la inspección, vigilancia y dirección de los servicios educativos públicos y privados.

Educación – Competencias

30

Educación – Condiciones de ejecuciónLa asignación de competencias

• Los municipios deben demostrar capacidades para administrar el sector (Certificación).

• Precisar las responsabilidades de cada uno de los niveles en la administración de la educación.

• Asignación de recursos debe responder a tipologías de municipios, particularidades y a la demanda.

• Se restringe el crecimiento de los costos del sector a la disponibilidad real.

31

• Establecer un sistema de información confiable– La demanda actual es de + 8 millones alumnos. – La oferta es de más de 300.000 docentes.– Las instituciones son más de 30.000

• Organizar las plantas de personal con criterios claros: escalafón, salarios, carga académica.

• Adoptar un sistema de costeo y asignación per cápita con diferenciación regional.

Educación – los retos actualesLa asignación de competencias

32

Asignación Total = (Asignación per cápita funcionamiento) * (población atendida año anterior) + (Asignación per cápita calidad) * (población atendida año anterior).

SGP

SGP

EE DD UU CC AA CC II OO NN

DEPARTAMENTOSDEPARTAMENTOS

MUNICIPIOS MUNICIPIOS CERTIFICADOSCERTIFICADOS

MUNICIPIOS NO MUNICIPIOS NO CERTIFICADOSCERTIFICADOS

DISTRITOSDISTRITOS

Asignación de Calidad = (Asignación per cápita calidad) * (población atendida año anterior)

Asignación Total = (Asignación per cápita funcionamiento) * (población atendida año anterior) + (Asignación per cápita calidad) * (población atendida año anterior).

Asignación Funcionamiento = (Asignación per cápita funcionamiento) * (población atendida añoa anterior municipios no certificados y corregimientos departamentales)

Educación – Fórmula para recursosLa asignación de competencias

33

Educación – la cobertura ha aumentadoLa asignación de competencias

La cobertura en educación primaria se mantuvo estable

0.800.820.840.860.880.900.920.940.960.981.00

30 35 40 45 50

Transferencias reales por hab. ($ miles)

# m

atric

ulad

os/p

obla

ción

eda

d es

cola

r

1995 1996

1997

1998 1999

La cobertura en educación secundaria aumentó significativamente

0.30

0.35

0.40

0.45

0.50

0.55

30 35 40 45 50


# m

atric

ulad

os/p

obla

ción

eda

d es

cola

r

1995

19961997

19981999

La cobertura en educación primaria se mantuvo estable

0.800.820.840.860.880.900.920.940.960.981.00

30 35 40 45 50


# m

atric

ulad

os/p

obla

ción

eda

d es

cola

r

1995 1996

1997

1998 1999

34

Fuente: Ministerio de Educación

COBERTURA EN EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA


35


• De 7.808.110 Niños Matriculados en el 2002 alcanzamos 8.542.523 en el 2004. Más de 734.000 cupos adicionales, de los cuales 257.000 fueron en el sector oficial.

• Aún están por fuera del sistema educativo 1’630.749 Niños

36

El gasto público en educación ha aumentado


37

La población analfabeta se ha reducido


38

SaludLa asignación de competencias

Objetivo:

Toda la población del país tiene

acceso a un seguro de salud. El

Estado financia a la población

pobre y los empresarios y

trabajadores pagan sus servicios.

39

Estructura del SistemaLa asignación de competencias

• Salud: Contributivo, subsidiado y subsidio a la oferta (hospitales)

• Retiro: sistemas de prima media y ahorro individual. El Estado subsidia la población pobre.

• Riesgos Profesionales. Sistema de aportes patronales.

40

• Nación: Dirigir, Planificar, Formular y Nación: Dirigir, Planificar, Formular y Controlar las normas, políticas y planes Controlar las normas, políticas y planes generales en salud.generales en salud.

• Departamento: Prestación de Servicios, Departamento: Prestación de Servicios, Control en aseguramiento y salud pública a Control en aseguramiento y salud pública a municipiosmunicipios

• Municipio: Aseguramiento de la población, Municipio: Aseguramiento de la población, ejecución de los programas de salud pública ejecución de los programas de salud pública y construcción infraestructuray construcción infraestructura

Principales competencias en saludLa asignación de competencias

41

Se clarifican las competenciasRégimen Subsidiado: MunicipiosOferta:

Departamentos: niveles I, II y III de sus municipios no descentralizados.

Departamentos: niveles II y III de los municipios descentralizados.

Municipios descentralizados: nivel I.Salud Pública:

Nación, departamentos y municipios (de acuerdo con actividades específicas)

Principales competencias por nivelesLa asignación de competencias

42


Sistema General de Participaciones para

Salud: Servicios de salud para la población pobre no

afiliada al SGSSS

Municipio:

a. Descentralizado

y

b. Asumió la oferta pública a 31 de Julio de

2001

Municipio: ejecuta 41% de los recursos asignados por fórmula.

Departamento: ejecuta el 59% de los recursos asignados por fórmula a

cada municipio y 100% de corregimientos departamentales.

Departamento: ejecuta 100% de los recursos asignados por fórmula a cada municipio y 100% para los corregimientos departamentales.

Si

No

PRESTACION DE SERVICIOS DE SALUD

43

Competencias municipales en saludLa asignación de competencias

• Dirección del sistema local.• Prestación de servicios 1er nivel.• Salud pública.• Selección y aseguramiento (pobres)• Seguimiento a empleadores• Construir, dotar y mantener instituciones de prestación

serv.

44

Competencias municipales en salud

• Fomentar la salud y la prevención.• Construir, dotar y mantener centros

de bienestar (niños, ancianos). • Nombrar, contratar o reorientar los

recursos humanos necesarios.• Subsidiar y cofinanciar prótesis u

otros aparatos ortopédicos.

45

SISTEMA GENERAL DESISTEMA GENERAL DE

PARTICIPACIONES EN SALUDPARTICIPACIONES EN SALUD

REGIMEN REGIMEN SUBSIDIADOSUBSIDIADO

(ASEGURA-(ASEGURA-MIENTO)MIENTO)

PRESTACION PRESTACION DE DE

SERVICIOS ASERVICIOS A

POBLACION POBLACION POBREPOBRE

NO NO ASEGURADAASEGURADA

SALUD SALUD

PUBLICAPUBLICA

Distribución de recursos en saludLa asignación de competencias

46

DISTRIBUCIÓN DEL SGP POR USOS EN EL 2002

SGP Salud

Crecimiento real - Subsidios a la Demanda Ampliación Coberturas – Régimen Subsidiado

Subsidios a la Demanda Continuidad de Cobertura – Régimen Subsidiado

Servicios para población pobre No Afiliada Contratación con red pública y privada

Acción en Salud Pública Plan de Atención Básica PAB

Municipios y Distritos

Departamentos -Distritos

Municipios

Departamentos –Distritos 45%

Municipios 55%


47

Financiamiento acciones de salud pública

SGPSSalud Pública

(100%)

Población por Atender(40%)

Equidad(50%)

Eficiencia Administrativa

(10%)

Pobreza (10%)

Riesgo Dengue (10%)

Riesgo Malaria (10%)

Pobl. a vacunar (10%)

Accesibilidad (10%)


48

Resultados en salud: Ampliación de cobertura


Un aumento de la afiliación al régimen subsidiado en salud mejoró la accesibilidad a los servicios

Porcentaje de Afiliados al Regimen Subsidiado (ARS) en salud

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)

%

49

SALUD: El sector de mejores resultados

De 11’062.708 personas afiliadas al régimen

subsidiado en salud en el 2001 alcanzamos

15’553.474 en el 2004, 4’490.766 nuevos cupos

para la población más pobre y vulnerable. De

estos 1,7 millones con Subsidios Parciales.

Aún están por fuera del Sistema de Seguridad Social

en Salud 14’300.000 Personas


50

AFILIADOS % POBLACION OBJETIVO

% POBLACION TOTAL

REGIMEN CONTRIBUTIVO

13.077.930 49.5 29.7

REGIMEN

SUBSIDIADO

15.553.474 50.5 35.3

POBLACION NO AFILIADA

15.328.008 - 34.8

POBLACION TOTAL

43.959.394 100% 100%

Las coberturas del sistema


51

Las coberturas del régimen subsidiado pasaron de 25,1% en 2002 a

35,3% en 2004 como % de la población total Fuente: Ministerio de Protección Social


52


El gasto público en salud ha aumentado

53


La tasa de mortalidad infantil ha disminuido

54

La asignación de competencias Estabilidad de recursos

55

Otras Competencias del MunicipioLa asignación de competencias

Recursos de Propósito General:Destinados a financiar los bienes y servicios a cargo del Estado diferentes de salud y educación, y cubrir los costos de operación de los niveles de gobierno.

56

PROPÓSITO GENERALSe benefician las siguientes entidades territoriales:

Recursos para Resguardos

675 resguardos indígenas

Recursos para Ribereños

110 municipios y 1 distrito,

Recursos para Programas de alimentación

escolar

1094 municipios, 4 distritos y el Archipiélago de San Andrés y Providencia.

Recursos de la Participación de

Propósito general

1094 municipios, 4 distritos y el Archipiélago de San Andrés y Providencia.


57

PROPÓSITO GENERALDistribución de los recursos por fórmula:

Nivel relativo de pobreza

$431.5 Mil millones

Población: Urbana (71.8%)

y Rural (28.2%)

$431.5 Mil millones

Eficiencia Fiscal

$107.8 Mil millones

Eficiencia administrativa

$107.8 Mil millones

40%

40%

10%

10%

NBI municipal

o distrital, respecto al total Nacional.

En proporción de población

del municipio o distrito, respecto

al total Nacional.

Según crecimiento promedio

De ingresos tributarios percápita

de las tres últimas vigencias (97-2000).

Conforme al crecimiento de la

Inversión con los ingresos

corrientes de libre destinación percápita

de las dos últimas vigencias (99-2000).

Forma de MediciónCriterio


58

DISTRIBUCION 17% PROPOSITOS GENERALES

41%

7%3%

49%

Agua potable y Saneamiento Básico Deporte y Recreación Cultura Resto

Sectores de InversiónLa asignación de competencias

59


Agua Potable

• Asegurar la prestación del servicio, de manera directa o indirecta.

• Construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de captación, tratamiento y distribución de agua.

• Adquisición de predios para proteger las fuentes de agua.

• Promover la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización del servicio.

• Otorgar subsidios de consumo a pobres.• Estratificar los inmuebles y micromedir consumo.

60

Saneamiento básico y otros servicios pub.• Estratificación, cobro y subsidios a los servicios.• Formular y desarrollar un plan de servicios públicos.• Recolección, conducción, tratamiento y vertimiento

final de aguas servidas.• Diseño y ejecución de programas de protección

ambiental.• Recolección, barrido de vías, tratamiento y disposición

final de residuos.• Electrificación rural y alumbrado público.• Telefonía pública • Promover la construcción y ejercer vigilancia y control

de mercados, camales y centros de acopio.

61

• 474.645 hogares beneficiados con nuevos acueducto en zonas urbanas. Cobertura urbana > 90%.

Cobertura rural > 74%.

• 272.903 hogares beneficiados con alcantarillado en zonas urbanas.Coberturas urbanas > 64%

Cobertura rural > 39%


Resultados agua potable y saneamiento básico

62

COBERTURAS EN ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADOÁREAS URBANAS Y RURALES

Fuente: DANE – Encuesta de hogares. Cálcules del DNP, DDUPA

Urbano Rural


Ampliación de coberturas

63

En deporte, recreación y cultura•Fomentar la práctica del deporte y la recreación.•Financiar los instructores.•Construir la infraestructura para estas actividades•Promover el intercambio con otras localidades y la participación en eventos nacionales e internales.

•Apoyar la investigación y la formación de expresiones multiculturales.

•Efectuar la declaratoria y el manejo del patrimonio cultural y natural.


Otras Competencias Municipales

64


Transporte e infraestructura vial

•Construir y conservar las vías terciarias.•Otorgar concesiones a particulares para construcción y mantenimiento (peajes, valorización)

•Organizar y autorizar las tarifas, las rutas y los horarios de transporte público.

•Proteger y conservar las zonas aledañas a las vías.•Establecer subsidios al transporte de estudiantes.• Incentivar la reposición de vehículos.•Establecer las tasas por parqueo y sobretasa al combustible.

65


En Vivienda

• Adquirir terrenos para vivienda de interés social.• Otorgar y canalizar subsidios de vivienda a

pobres.• Cofinanciar proyectos con la nación, los

departamentos y las cajas de compensac.• Controlar la urbanización del suelo y determinar

los usos• Prevenir utilización de zonas de riesgo• Titular y legalizar la tenencia de los predios.• Cofinanciar bancos de materiales y herramient.

66


En el sector agropecuario • Promover, participar y/o financiar proyectos de

desarrollo del área rural y de economía campesina.• prestar, directa o indirectamente, el servicio de

asistencia técnica agropecuaria.• Crear el “Consejo de Desarrollo Rural”• Otorgar subsidios a campesinos e indígenas para

adquisición de tierras.• Construir y mantener caminos veredales.• Diseñar políticas para agua, aire y suelo.

67

En prevención y atención de desastresPrevenir y atender los desastres en su jurisdicción y adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo.

En materia de promoción del desarrolloPromover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo empresarial e industrial del municipio y en general las actividades generadoras de empleo.

Atención a grupos vulnerablesPodrán establecer programas de apoyo integral a grupos de población vulnerable, como la población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar.



68

• Desarrollo comunitario

• Fortalecimiento institucional

• Justicia

• Orden público, seguridad, convivencia y protección al ciudadano.

• Restaurantes escolares

• Empleo

• Centros de reclusión

• Equipamiento municipal



69

Contenido





V. Las Debilidades y los factores de éxito

70

Las debilidades• 14 años y sin LOOT• No reelección inmediata de alcaldes: corto plazo• La extensión del territorio• Municipalización vs. descentralización• La reproducción centralista• Baja asociatividad• Competencias no municipalizables• El control de información• La “normatización” excesiva• El conflicto interno

71

FACTORES DE EXITO

• La constitucionalización del proceso.

• Compromiso de largo plazo y la progresividad.

• Integralidad: política, administrativa y fiscal.

• Financiamiento y capacidad tributaria

• Territorialidad.

• Co-responsabilidad social y participación

• La “crisis” económica.

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BIBLIOGRAFIA • Departamento Nacional de Planeación. Evaluación de la

Descentralización en Colombia. Imprenta Nacional. Bogotá.D.C. 2002. ISBN 8025-39-7. Tomos I, II y !V.

• Bird, Richard /Acosta, Olga. Dilemma of decentralization in Colombia, in http:/www.rotman.utoronto.ca.iib/ITP0404.pdf

• Wiesner, Eduardo. Colombia: descentralización y Federalismo Fiscal. DNP. Ed Impreandes. 1992.

• República de Colombia. Comisión de Racionalización del Gasto y de las finanzas Públicas. Vol III. Descentralización. Bogotá. 1997.

• Serdar, Yilmaz. Delivering and Financing Expenditures. World Bank Institute. 2002.

La descentralización en Colombia:

Un proceso de veinte años

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