09.- boaventura de sousa santos. democracia y participación. el presupuesto participativo en porto...

7/29/2019 09.- Boaventura de Sousa Santos. Democracia y participacin. El presupuesto participativo en Porto Alegre

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EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN PORTO ALEGRE

En el perodo actual del sistema poltico brasileo, la NuevaRepblica, el poder municipal reside en dos instancias elegidas porseparado: el alcalde, que es la instancia ejecutiva, y la Cmara de

Vereadores (Pleno Municipal o Asamblea de Concejales), que es lainstancia legislativa. Segn la Constitucin de 1988, la Cmara deVereadores tiene la competencia para aprobar el presupuesto. Desde1989, el PT y el Frente Popular controlan la alcalda, pero nodetentan la mayora en la Cmara de Vereadores.No es menester subrayar la importancia del presupuesto para las

relaciones polticas y administrativas entre el Estado y los ciudadanos.El presupuesto es el instrumento bsico del contrato pblicosubyacente a esas relaciones, as como de las interacciones entre losdiferentes organismos estatales encargados de ejecutar dicho contrato.Al definir los fondos pblicos mediante la fijacin de impuestos o a

travs de otros medios, el presupuesto se transforma en elmecanismo central de control pblico sobre el Estado. As pues, lasdecisiones presupuestarias son decisiones polticas fundamentales. Noobstante, en una sociedad controlada por una fuerte tradicinautoritaria y-^atrimonialista, como es el caso de Brasil, el presu-

puesto pblico ha sido menos la expresin del contrato poltico que laexpresin de su ausencia. Los criterios tecnoburocrticos prevalecen enla definicin del presupuesto, criterios suficientemente vagos como

para permitir la privatizacin clientelista de las decisio-

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nes pblicas relativas a la distribucin de los recursos. Desde elmomento en que el juego poltico clientelista, y sus mecanismos deintercambio de favores, controlen la implementacin del presu-

puesto, ste se revelar una ficcin, una prueba chocante de la dis-crepancia entre el marco institucional formal y las prcticas realesdel Estado (Fedozzi, 1997:109). Un buen ejemplo de esto fue elescndalo del "presupuesto mafioso", hecho pblico en 1993, queimplic a la comisin de la Asamblea Nacional que verifica el Pre-supuesto de la Unin. En ese ao, la propuesta presupuestaria de laUnin fue sometida a ms de 72.000 "enmiendas" por parte derepresentantes y senadores, y una gran parte de los recursos se destina entidades fantasma. Segn la Comisin Parlamentaria de

Investigacin, la distribucin incorrecta de gastos sociales se elev al64% del total (Fedozzi, 1997: 110, 223).En Brasil, el presupuesto pblico incluye tres niveles: el federal, el

estatal y el municipal. Los municipios tienen una autonoma relativaen la determinacin de los ingresos y de los gastos. Los ingresostienen, por un lado, una procedencia local (impuestos y tasas dediferentes tipos) y, por otro, son el resultado de las transferenciasfederales o estatales.17 Los gastos se pueden clasificar en tres grandesgrupos: a) gastos relativos al funcionariado; b) servicios pblicos; c)inversiones en obras y equipos. La autonoma relativa de los muni-cipios se ejerce, sobre todo, en el tercer grupo de gastos. En aquellasciudades en donde el presupuesto no debe identificar las obras y losservicios que han de realizarse slo debe definirse un mximo degastos, el Ejecutivo dispone de un amplio margen de maniobra

para la implementacin presupuestaria. No obstante, es el rganolegislativo el que debe aprobar el presupuesto.

El presupuesto participativo, promovido por la alcalda de PortoAlegre, es una forma de gobierno pblico que intenta romper con latradicin autoritaria y patrimonialista de las polticas pblicas,

recurriendo a la participacin de la poblacin en diferentes fases de lapreparacin e implementacin presupuestaria, con un nfasisespecial en la definicin de prioridades para la distribucin de losrecursos de inversin. El presupuesto participativo y su marco ins-titucional no se reconocen formalmente desde un punto de vista

jurdico.18 Ese reconocimiento slo puede proceder de la Cmara deVereadores, aunque dentro de los lmites de la legislacin federal yestatal. Como veremos ms adelante, a lo largo de la dcada la cuestinde la legalizacin del presupuesto participativo fue uno de los temasms relevantes en el conflicto permanente entre el cuerpo Ejecutivoy el Legislativo. En la actualidad, dado que la definicin y aprobacindel presupuesto es una prerrogativa legal de la Cmara de Vereadores,

la alcalda se limita, en trminos estrictamente jurdicos, a someter ala Cmara la propuesta presupuestaria, la cual puede ser aprobada,modificada o rechazada libremente por la Cmara. Sin embargo, yaque la propuesta del Ejecutivo es sancionada por las instituciones del

presupuesto participativo y, por tanto, por los ciudadanos y por lasorganizaciones y asociaciones de ciudadanos y de las comunidadesque en stas participan, la propuesta presupuestaria del ejecutivo seconvierte, para la Cmara Legislativa, en un hecho consumado,teniendo en cuenta los riesgos polticos que los diputados correransi votasen contra la "voluntad de los ciudadanos y de lascomunidades". Por consiguiente, la mayora de la Cmara afirmaque, al institucionalizar el presupuesto participativo sin implicar alrgano legislativo, el Ejecutivo elimin, de hecho, la jurisdiccinque ese ltimo podra tener sobre cuestiones presupuestarias, deah el conflicto poltico que, ms adelante, tratar con ms detalle.

17. En el presupuesto de 1997 del municipio de Porto Alegre, los ingresos de pro-cedencia local se elevaron al 55,87%, mientras que las transferencias slo alcanzaron el44,13% de los ingresos totales (Silva, 2001: 72).

18. La Ley Orgnica de Porto Alegre prev que el Presupuesto debe discutirse con lapoblacin. Recientemente, la alcalda sali ganadora en una accin de inconstitu-cionalidad interpuesta contra el OP. Debo agradecer esta informacin a Sergio Baier-le.

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INSTITUCIONESDEPARTICIPACIN"

El presupuesto participativo (que en adelante denominar OP)*es una estructura y un proceso de participacin comunitarios basadoen tres grandes principios y en un conjunto de instituciones quefuncionan como mecanismos o canales de participacin popularregular y permanente, sustentada en el proceso de toma de decisionesdel gobierno municipal. Los tres principios son los siguientes:

a) todos los ciudadanos tienen derecho a participar, pues lasorganizaciones comunitarias no detentan a este respecto,formalmente por lo menos, un estatuto o prerrogativa espe-

ciales;b) la participacin est dirigida por una combinacin de reglas

de democracia directa y de democracia representativa, y serealiza a travs de instituciones de funcionamiento regularcuyo estatuto interno est determinado por los participantes;

^ c) los recursos de inversin se distribuyen de acuerdo con unmtodo basado en una combinacin de "criterios generales" criterios sustantivos, establecidos por" las instituciones

participativas con el objetivo de definir prioridades y de"criterios tcnicos" criterios de viabilidad tcnica o econmica,definidos por el Ejecutivo, y normas jurdicas federales, estatales ode la propia ciudad, cuya implementacin corresponde alEjecutivo.

19. Fedozzi (1997) presenta la mejor descripcin del modo en que funciona el OP.Asimismo, la alcalda de Porto Alegre posee una pgina de Internet que describe el fun-cionamiento del OP (direccin de la pgina: http://www.portoalegre.rs.gov.br/Op/-default.htm). A partir de 2001, los vecinos del municipio empezaron a tener la posibilidadde enviar y plantear las sugerencias realizadas a travs de Internet, mediante un registroprevio.

* Iniciales de las palabras portuguesas "Orcamento Participativo". En el presentetexto he optado por mantener las iniciales en lengua portuguesa, dada su ya relativa po-pularidad (N. de laT.).

La estructura institucional bsica del OP consiste en tres tipos deinstituciones (Figura 1).

El primer tipo de instituciones abarca las unidades administrativasdel Ejecutivo Municipal encargadas de dirigir el debate presu-

puestario con los ciudadanos: Gabinete de Planeamiento (GA-PLAN), Coordinadora de las Relaciones con las Comunidades(CRC), Foro de las Asesoras de Planeamiento (ASSEPLAS), Foro delas Asesoras Comunitarias (FASCOM), Coordinadores de Distritodel Presupuesto Participativo (CROP) y Coordinadores temticos(CT). De este conjunto de instituciones, las dos ms importantesson la CRC y el GAPLAN. La CRC, ya directamente, ya a travs desus coordinadores de distritos y temticos (CROP y CT), es un

organismo mediador que establece el vnculo del gobiernomunicipal con los dirigentes comunitarios y sus asociaciones. Asi-mismo, tiene un papel central en la coordinacin de las asambleas yde las reuniones del Consejo del Presupuesto Participativo (COP).El GAPLAN, que comparte con la CRC las funciones decoordinacin, se encarga de traducir las exigencias de los ciudadanosen acciones municipales, tcnica y econmicamente viables,sometiendo esas exigencias a criterios generales y tcnicos. La figura 2

presenta una descripcin detallada de la composicin y de lafuncin de cada una de estas unidades.El segundo tipo de instituciones consiste en las organizaciones

comunitarias, dotadas de autonoma frente al gobierno municipal ycompuestas principalmente por organizaciones de distritos, quellevan a cabo la mediacin entre la participacin de los ciudadanos y laeleccin de las prioridades para los diferentes distritos de la ciudad. Alser estructuras autnomas, y dependientes, por tanto, del potencialorganizativo de cada distrito, estas organizaciones populares no existennecesariamente en todos los distritos abarcados por el OP. Asumendiferentes tipos de organizacin y de participacin, segn lastradiciones locales de los distritos. Estamos hablando de " losConsejos Populares, de las Uniones de Barriadas y de las Arti-culaciones de Distrito.

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Figura 1. ESTRUCTURADELPRESUPUESTOPARTICIPATIVODEPORTOALEGRE


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El tercer tipo de instituciones fue concebido para establecer unamediacin e interaccin permanentes entre los dos primeros tipos, yest formado por instituciones de participacin comunitaria con unfuncionamiento regular: Consejo del Plan del Gobierno y Pre-supuesto, conocido tambin como Consejo del Presupuesto Parti-cipativo (COP), Asambleas Plenarias de Distrito, Foro de Distritosdel Presupuesto, Asambleas Plenarias Temticas y el Foro Temtico dePresupuesto.

propuesta del Plan de Inversin presentada por el Ejecutivo.Ahora me detendr a describir, con mayor detalle, el funcionamiento

del OP. La ciudad se divide en diecisis distritos y en seis reas para ladiscusin temtica del presupuesto.21 La divisin en distritos del OP sellev a cabo segn los criterios socio-espaciales y la tradicin de orga-nizacin comunitaria de la ciudad (vase el Mapa 1 y el Cuadro 1).

MAPA 1. LACIUDADDEPORTOALEGREYLOSMUNICIPIOSCIRCUNDANTES

EL PROCESO PARTICIPATIVO

El principal objetivo del OP es animar una dinmica y establecer

un mecanismo slido de gestin conjunta de los recursos pblicos,a partir de decisiones compartidas sobre la distribucin de losfondos presupuestarios y de responsabilizacin gubernativa enrelacin con la introduccin efectiva de esas decisiones.

El OP est ausente en la articulacin entre Asambleas Plenarias deDistrito y Temticas, Foros de delegados y Consejo del OP. Hay dosciclos (denominados "rondas") de Asambleas Plenarias en cada uno delos diecisis distritos y en cada una de las seis reas temticas.20 Entrelas dos rondas, se realizan reuniones preparatorias en los micro-distritosy de las reas temticas. Las asambleas y las reuniones tienen una triplefinalidad: definir y escalonar las exigencias y las prioridades de cadadistrito o temticas; elegir a los delegados para los foros de delegadosy a los consejeros del COP; evaluar la actuacin del ejecutivo. Losdelegados actan como intermediarios entre el COP y los ciudadanos ysupervisan, asimismo, la introduccin del presupuesto. Los consejeros

definen los criterios generales que anteceden al escalo-namiento de lasexigencias y a la distribucin de los fondos y votan la

20. A lo largo de los aos se han producido muchos cambios en el funcionamientodel OP, algo que, en mi opinin, refleja el dinamismo del proceso de aprendizajedemocrtico en el OP. Al final del libro explicar las transformaciones ms recientes. Lams significativa fue la sustitucin de las dos rondas de asambleas por una nica ronda.

21. En 1989, el primer Ejecutivo del PT empez a dividir la ciudad en cinco distritos.

Los dirigentes de las organizaciones comunitarias consideraron que esos distritos erandemasiado grandes, planteaban problemas de transporte para las reuniones y nocorrespondan a ninguna tradicin poltica. Entonces, en colaboracin con esos diri-gentes, se decidi la divisin en diecisis distritos. Con algunas pequeas alteraciones(vase ms adelante), esta es todava la actual divisin en distritos. No obstante, el distritoCentro, el ms grande en poblacin y el ms rico, ha empezado a cuestionarse en losltimos tiempos. En la reunin del Consejo del OP del 2 de febrero de 1997, uno de losconsejeros plante la divisin del distrito Centro porque, a la luz de los criteriosgenerales en vigor en la actualidad el valor dado a la poblacin del distrito, "elCentro siempre estar por delante".

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Las reas (o temas) existentes para la discusin del presupuestomunicipal son ms recientes, pues empezaron a establecerse a partirde 1994. En la actualidad son: 1) circulacin y transporte ; 2)educacin y ocio; 3) cultura; 4) salud y asistencia social; 5) de-sarrollo econmico e impuestos; 6) organizacin de la ciudad, desa-rrollo urbano y ambiental.

CUADRO 1.DISTRITOSDELPRESUPUESTOPARTICIPATIVODEPORTOALEGREYDISTRIBUCINDELAPOBLACIN

1991 1996

DISTRITOS NOMBRE Poblacin % Poblacin %

(1) Humait-Navegantes/Ilhas 52260 4,2 48 100 3,8

(2) Noroeste 110618 8,8 127 574 9,9(3) Leste 102 293 8,2 110451 8,6(4) Lomba do Pinheiro 36488 2,9 48368 3,8(5) Norte 93001 7,4 88614 6,9(6) Nordeste 19001 1,6 24261 1,9(7) Partenon 127 096 10,2 114 127 8,9(8) Restinga 38 961 3,1 45999 3,6(9) Gloria 41 633 3,3 37439 2,9(10) Cruzeiro 59231 4,7 64952 5,1(U) Cristal 25 166 2,0 30054 2,3(12) Centro Sur 102 560 8,2 101 397 7,9(13) Extremo Sur 19387 1,6 23905 1,9(14) Eixo da Baltazar 95387 7,6 86057 6,7(15) . Sul 53202 4,2 62837 4,9(16) Centro 275 300 22,0 271 294 21,1

TOTAL 1 251 902 100,0 1 285 528 100,0

Fuente: IBGEy Gabinete del Alcaidee PortoAlegre.

Las dos rondas de las Asambleas de Distritos y Temticas tienenlugar en el ciclo anual del OP. Estn abiertas a la participacin indi-vidual de cualquier habitante de la ciudad y a los representantes deorganizaciones cvicas y de asociaciones, aunque en las asambleasslo votan los habitantes del distrito. Asimismo, estn presentes losdelegados del Ejecutivo (el alcalde y los presidentes de las SecretarasMunicipales). Los miembros del Gobierno municipal (CRC,

CROP y GAPLAN), as como los delegados y consejeros del OPson los encargados de coordinar las asambleas.Antes de que se realicen las asambleas anuales se celebran reu-

niones preparatorias, que se realizan habitualmente en el mes demarzo, de forma autnoma y sin la interferencia del Ayuntamiento.El objetivo de estas reuniones preparatorias es la recopilacin de las

peticiones y de las reivindicaciones de los ciudadanos, de movimientospopulares de base y de instituciones comunitarias relativas acuestiones relacionadas con los distritos o temticas; asimismorepresentan el inicio de la movilizacin de la comunidad para laeleccin de los delegados de distrito. Estas reuniones son cruciales

para discutir las exigencias de la comunidad y sus prioridades rela-

tivas. Al ser convocadas y presididas por los consejos populares o porlos lderes de la comunidad, a veces llegan a ser muy conflictivas, yaque las diferentes orientaciones polticas de las organizaciones co-munitarias se manifiestan en la identificacin y en la formulacin delas peticiones y tienden a marcar todo el debate. Ms adelante abordarla cuestin de la autonoma de esas reuniones, as como de lasreuniones intermedias mencionadas a continuacin.

En la primera ronda de asambleas llamadas desde 1997 AsambleasGenerales Populares, de Distrito o Temticas que se celebra enmarzo y abril, se plantean los siguientes objetivos: la presentacin,

por parte del ejecutivo, del informe de ejecucin del Plan deInversin del ao anterior, y la presentacin del Plan aprobado para el

presupuesto en vigor; evaluacin, por parte de los ciudadanos (pordistritos o temas) y por el ejecutivo, del Plan de Inversin del aoanterior; la primera eleccin parcial de los delegados para los Forosde Delegados (de distrito y temticos). Los restantes delegados de distritoo temticos se elegirn durante el pasaje al siguiente proceso.

La evolucin del criterio para determinar el nmero de delegados enlos foros de distrito y temticos testimonia el creciente compromisode los ciudadanos en'el OP. En principio, el criterio era undelegado por cada cinco personas que participasen en la asamblea; a

principios de la dcada de 1990 se decidi que sera un delegado porcada diez personas; despus, un delegado por cada veinte y, ms

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tarde, se estableci un criterio an ms complejo. Segn este criterio,hasta un mximo de 100 participantes se elige un delegado por cadadiez personas; de 101 a 250 participantes, uno por cada veinte; de251 a 400, uno por cada treinta; de 401 a 550, 1 por cada cuarenta;de 551 a 700, uno por cada cincuenta; de 701 a 850, uno por cadasesenta; de 851 a 1.000, uno por cada setenta; ms de 1.000, uno

por cada ochenta. A partir de una propuesta de la CRC, este criterio,considerado excesivamente riguroso, fue abolido en 1997 y en elciclo 1998/1999 entr en vigor otro: hasta 100, un delegado porcada diez participantes; de 101 a 250, uno por cada veinte; de 251a 400, uno por cada treinta; a partir de 401, uno por cada cuarenta.En la revisin de 1999, los consejeros argumentaron que el criterio

"fluctuante" todava era muy complejo e impeda un adecuadoplanteamiento, ya que el nmero de delegados de cada delegacinvariara segn el quorum total de la asamblea. Por otro lado, estecriterio acababa excluyendo delegaciones pequeas presentes enasambleas grandes, creando frustracin entre las comunidades, cuya

participacin se deseaba precisamente movilizar. Entonces se adoptun nmero fijo (un delegado por cada diez participantes), queempez a entrar en vigor en el ciclo 2_000-2001,22 una opcin queresponde, asimismo, a la preocupacin del alcalde por aumentar elnmero de participantes y comprometer a ms personas en el OP.

Por lo general, los delegados elegidos en la primera ronda deAsambleas Plenarias y en las reuniones intermediarias son designa-

22. Un delegado al que entrevist afirm que era ms simple utilizar un nmerofijo, pues eso otorga seguridad en el momento de organizar a las personas para parti-cipar: "Si dispongo de diez personas, con seguridad conseguir un delegado para repre-sentar mis peticiones". Segn Luciano Brunet, Coordinador de las relaciones de lacomunidad en la Alcalda de Porto Alegre, el criterio para establecer el nmero dedelegados en el OP de Porto Alegre deba conciliarse con el criterio adoptado en el OP delEstado de Rio Grande do Sul (donde se introdujo el OP con la victoria del PT en laselecciones estatales de 1998): uno cada veinte. Ms all de simplificar, es posible queesta armonizacin permita potenciar mutuamente dos procesos de democraciaparticipativa que, en este momento, muestran algunos aspectos que entran en compe-tencia. Ms adelante profundizar en esta cuestin.

dos por los dirigentes de las asociaciones presentes en las reuniones y,por tanto, es muy difcil que un ciudadano no integrado en unaestructura colectiva pueda ser elegido delegado (ms adelante, reto-mar este tema).

Entre la primera y segunda ronda de las asambleas, de marzo ajunio, se celebran las llamadas reuniones intermedias. Las organiza-ciones y asociaciones comunitarias o temticas son las encargadas deorganizaras, aunque estn "integradas" por los CROP, de distrito otemticos, y por otros representantes del Ejecutivo. En esasreuniones, los participantes se encargan de escalonar las peticionesaprobadas por cada asociacin u organizacin (como las asociacionesde vecinos, los Clubes de Madres, los Centros Deportivos o

recreativos, las Cooperativas de Vivienda, los Sindicatos, las Or-ganizaciones No-Gubernamentales, etc.), segn las prioridades ycriterios generales. Los distritos mejor organizados se dividen inter-namente a su vez en micro-distritos, a partir de los cuales se selec-cionan las prioridades. Con posterioridad, en las plenarias de distritoy temticas, se luchar por las listas de prioridades resultantes de esaseleccin. En las reuniones intermedias se discute y se vota mucho,

pero, a veces, las negociaciones reales, aquellas que desembocan enlas propuestas que se votarn, se llevan a cabo entre bastidores enreuniones informales de los lderes comunitarios. Los niveles deconflictividad dependen del nivel de organizacin de la comunidad ydel nivel de polarizacin poltica entre lderes.

En esas reuniones intermedias cada distrito o tema jerarquiza lasprioridades sectoriales. Hasta 1997, los distritos jerarquizaban cuatroprioridades entre los siguientes sectores o temas: Saneamiento

Bsico, Vivienda, Pavimentacin de las calles, Educacin, AsistenciaSocial, Salud, Transporte y Circulacin, Planificacin Urbana. Aeste respecto, en 1997, el COP introdujo algunos cambios. A partirde 1998, los distritos empezaron a jerarquizar cuatro prioridadesentre doce temas y, a partir de 2001, entre trece: Saneamiento Bsico,Poltica de Viviendas, Pavimentacin, Transporte y Circulacin,Salud, Asistencia social, Educacin, reas de Ocio, Deporte yOcio, Iluminacin Pblica, Desarrollo Econmico, Cul-

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tura y Medioambiente. Como veremos, estos cambios reflejan lasdiscusiones en aos recientes en el seno del COP, en donde la ma-yora de los consejeros exigi la expansin de los temas abarcados

por el OP. Cada sector o tema se divide en sub-temas. Por ejemplo, ellevantamiento topogrfico y catastral, la urbanizacin de las

barriadas y la construccin de viviendas.A las prioridades elegidas se les atribuyen notas de acuerdo con su

posicin en el escalonamiento: a la primera prioridad le correspondela nota 4, a la cuarta prioridad la nota 1. De la misma forma, se

jerarquizan asimismo las obras especficas propuestas por los ciuda-danos en cada tema o sector (en el caso de la pavimentacin: pri-mera prioridad, calle A; segunda prioridad, calle B, etc.). Las prio-

ridades sectoriales y la jerarqua de las obras, en cada sector, se remitenal Ejecutivo.23 En la base de estas prioridades y jerarquas, y al sumarlas notas de las diferentes prioridades en todos los distritos, elEjecutivo establece las tres primeras prioridades del presupuesto en

preparacin. Por ejemplo, para el presupuesto de 1997, las tresprioridades fueron: vivienda (44 puntos), pavimentacin (42 pun-tos), saneamiento bsico (30 puntos). Para el presupuesto de 2001,las tres prioridades fueron la pavimentacin (34 puntos), la vivienda(32 puntos) y el saneamiento bsico (27 puntos) (vase Cuadro 2).Por primera vez, en el presupuesto de 2002 se presenta la educacin

como gran prioridad: vivienda (40 puntos), educacin (30 . puntos)y pavimentacin (30 puntos), algo que quizs da cuenta de lasatisfaccin de las carencias en infraestructuras fsicas a lo largo de ladcada anterior.24

.. ' I. ' ' . : : ' , -

23. Para ms detalles sobre la distribucin de los recursos, vase la siguiente seccin.24. Sin embargo, no deja de ser significativo que la educacin fuese la segunda prio-

ridad en 1992 y que, con posterioridad, fuese sustituida por algunas carencias de infra-estructuras fsicas; ha reaparecido slo al cabo de diez aos (vase Cuadro 3).

38 '

CUADRO 2.PRIORIDADESPARALOSDISTRITOSDELPRESUPUESTOPARTICIPATIVODEPORTOALEGRE (2001)Fuente-. PMPA. . :

En esta fase del proceso se eligen los restantes delegados de cada

distrito o tema para formar el Foro de Delegados. Hasta 1997, la

seleccin de estos delegados se realizaba a partir del criterio de un

delegado por cada diez participantes, en la principal reunin que

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CUADRO 3. EVOLUCINDELASTRESPRIMERASPRIORIDADESENTRE 1992 Y2002

OP 1.a prioridad 2.a prioridad 3.a prioridad

2002 Vivienda Educacin Pavimentacin

2001 Pavimentacin Vivienda Saneamiento bsico2000 Poltica de viviendas Pavimentacin Salud

1999 Saneamiento bsico Pavimentacin Poltica de viviendas

1998 Pavimentacin Poltica de viviendas Saneamiento bsico1997 Poltica de viviendas Pavimentacin Saneamiento bsico

1996 Pavimentacin Saneamiento bsico Regularizacin agraria

1995 Pavimentacin Regularizacin agraria Saneamiento bsico1994 Regularizacin agraria Pavimentacin Saneamiento bsico

1993 Saneamiento bsico Pavimentacin Regularizacin agraria1992 Saneamiento bsico Educacin Pavimentacin

Nota: 1992 fue el primer ao en que estas prioridades fueron incluidas en los criterios general espara la distribucin derecursos.Fuente: PMPA

se hubiese celebrado en relacin con el distrito o tema. A partir de1998 el nmero de delegados elegidos en las reuniones intermedias"pudo empezar a determinarse" segn el mismo criterio adoptado

para la eleccin en la primera ronda de Asambleas Plenarias. Estaregla se mantiene hasta el da de hoy. En la prctica, cada distrito ytemtica estn desarrollando un mtodo propio para la eleccin denuevos delegados. Algunos siguen la regla de forma rigurosa, mientrasque otros simplemente no llevan a cabo la ronda intermedia coneleccin de nuevos delegados y otros aprovechan los micro-dis-tritos

para ese fin (lo que significa una reunin ms para ese efecto). Porejemplo, la temtica del Desarrollo Econmico dividi las reunionesintermedias en reas (economa popular; tecnologa;

abastecimiento y rea rural; apoyo a micro y pequeas empresas yturismo). Cada una de esas reas, durante el perodo intermedio,celebra una asamblea, prioriza sus peticiones especficas e indicanuevos delegados. Esta diferenciacin fue posible gracias al hechode que cada distrito empez a crear sus propias reglas (prctica-mente todas ellas tienen su estatuto interno) que se ajustan de unamanera o de otra en las reglas generales del Estatuto Interno del OP.

La segunda ronda de las Asambleas de Distrito y Temticas, que selleva a cabo en junio y en julio, es coordinada y presidida porrepresentantes del Ejecutivo junto con las organizaciones populares(consejo popular, asociaciones, etc.) del Distrito o Tema. Se organizade la siguiente manera:

El Ejecutivo presenta los principios ms importantes de la polticafiscal y de la poltica de ingresos y gastos que influirn en la

preparacin del presupuesto para el ao siguiente: el Ejecutivotambin presenta criterios generales para la distribucin de losrecursos de inversin.

Los delegados de las comunidades presentan a los ciudadanos y al

Ejecutivo las peticiones jerarquizadas que se aprobaron en lasreuniones intermedias (de distrito o temticas):

Se eligen dos consejeros efectivos y dos sustitutos por cada distritoy tema para el COP. La eleccin es directa y se utiliza el mtodo dela "chapa". La "chapa" es una lista de dos efectivos y \ dos sustitutosque puede presentar cualquier grupo de ciudadanos. En realidad, slolas comunidades y las organizaciones de barrio o barriada y lasasociaciones temticas se movilizan para presentar las mencionadaslistas. stas reflejan las orientaciones polticas de dichasorganizaciones, as como los intereses sectoriales o especficos de lascomunidades y, por lo general, los consejeros que consiguen el apoyo

pertenecen a las organizaciones o trabajan en ntima asociacin conellas. En el supuesto de que haya ms de una "chapa" se aplica elcuadro de proporcionalidad indicado ms adelante, segn elartculo 5 del Estatuto (vase Cuadro 4). Los consejeros se eligen

para un mandato de ~ un ao y nicamente pueden ser reelegidosuna sola vez. Sus mandatos pueden ser revocados por el Foro deDelegados de Distrito o Temtico, en una reunin convocadaespecialmente para ese propsito y anunciada con unj'antelacinde dos semanas. Cuando se alcanza el quorum (50% + uno de losdelegados), el mandato puede ser revocado por una mayora de dostercios de los votos.

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As pues, los rganos institucionales de la participacin comuni-taria estn formados por los Foros de los Delegados (diecisis dedistrito y seis temticos) y el COR Los primeros son rganos cole-giales con funciones de consulta, de control y de movilizacin. Suobjetivo es ampliar el compromiso de los movimientos populares debase de la comunidad en las actividades del OP, en especial por loque respecta a la preparacin del Plan de Inversin y a la preparacinde las obras aprobadas por el COP y llevadas a cabo por el gobiernomunicipal. Los Foros se renen una vez al mes. Las tareas msimportantes de los delegados son supervisar las obras y actuar comointermediarios entre el COP y los distritos o reas temticas. Comoveremos ms adelante, los flujos de informacin plantean algunos

problemas.

y el gobierno municipal, por otro, con respecto a las decisiones pre-supuestarias, se encamina hacia el nivel ms concreto e intenso(para ms detalles sobre las funciones del COP, vase la Figura 3). ElConsejo, que inaugura sus tareas en julio-agosto, se rene una vezpor semana en un da fijo, por lo general entre las 6 y las 8 de latarde. Estas reuniones regulares se celebran en el segundo semestre.No obstante, en 1997, en parte porque el nuevo Ejecutivo, adiferencia del anterior, someti al OP no slo el Plan Anual deInversin, sino tambin el Plan Plurianual de Inversin ( que deba irintroducindose a lo largo del mandato de cuatro aos), el COP sereuni en enero y febrero dos veces por semana, lo que cre algunosproblemas de organizacin e incluso tensiones entre el Ejecutivo y el

COP (ms adelante retomar este tema).CUADRO 4. REGLASPARAELEGIRALOSCONSEJEROSENLASEGUNDA

RONDA:NMERODECONSEJEROSSEGNLAREGLADELAPROPORCIONALIDAD

(ENELSUPUESTODEQUEEXISTAMSDEUNACHAPA)

Porcentaje de los votos Titular Suplente

24,9% o menos De 25,0% a

37,5%

No elige Ninguno Ninguno 1

De 37,6% a 44,9% Ninguno 2

De 45,0% a 55,0% 1 1

De 55,1% a 62,5% De 62,6% a

75,0%2 2 Ninguno 1

Ms de 75,0% 2 2

Fuente-.PMPA

El COP es la principal institucin participativa. En l, los ciuda-danos elegidos reciben informacin sobre las finanzas municipales,discuten y establecen los criterios generales para la distribucin delos recursos, y defienden las prioridades de los distritos o de lostemas. En las sesiones del Consejo, la mediacin institucional entrelos ciudadanos y las organizaciones de la comunidad, por un lado,

FIGURA 3.ALCALDADEPORTOALEGRE:FUNCIONESDEL COP, CONSEJODELPRESUPUESTOPARTICIPATIVO(2001)

Funciones Proponer, supervisary decidir con respecto a los ingresos y gastos del

Gobierno Municipal

Composicin 2 consejeros permanentes y 2 suplentes por cada uno de los 16 Distritos

Administrativos 2 consejeros permanentes y 2 suplentes por cada una de las 6

Plenarias

Temticas 1 delegado y un suplente del Sindicato dosTrabalhadores

Municipais de Porto Alegre (SIMPA) 1 delegado y un sustituto de la Unin

de las Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre (UAMPA) 1 delegado del

CRC (sin derecho a voto) 1 delegado del GAPLAN (sin derecho a voto)

Mandato Un ao y slo es posible una reeleccin consecutiva

Competencias (artculo 12 delEstatuto Interno del COP 2001)

Evaluar, emitir opinin, decidir a favor o en contra y modificar total oparcialmente la propuesta de Plan Plurianual del Gobierno que debeenviarse a la Cmara de Vereadores el primer ao de cada mandato delGobierno Municipal | Evaluar, emitir opinin, decidir a favor o encontra y modificar total o parcialmente la propuesta del Gobierno para la Leyde Directrices Presupuestarias que debe enviarse anualmente a la Cmara deVereadores

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Para poder valorar, emitir opinin, decidir a favor o en contra y modificar

total o parcialmente la propuesta de Presupuesto anual, que es presentada

por el Ejecutivo, deber plantearse la primera semana del mes de

septiembre, antes de enviara a la Cmara de Vereadores Evaluar, emitiropinin, decidir a favor o en contra y modificar total o

parcialmente la propuesta del Plan de Inversiones

> Valorar y divulgar la situacin de las peticiones del Plan de Inversiones del

ao anterior (ejecutadas, en marcha, en vas de conclusin, subastadas, y

no realizadas) a partir de las informaciones suministradas por elAyuntamiento, en el momento de la presentacin de la Plantilla Presu-

puestaria del ao siguiente

Evaluar, emitir opinin y modificar total o parcialmente y proponer aspectos

totales o parciales de la poltica tributaria y de recaudacin del poderpblico municipal

Evaluar, emitir opinin y modificar total o parcialmente el conjunto de obras y

actividades constantes del Gobierno y del presupuesto anual presentados por el

Ejecutivo, en conformidad con el proceso de discusin del OP Supervisar la

ejecucin presupuestaria anual y examinar el cumplimiento del Pan deInversiones, opinando sobre los posibles incrementos, cortes de

gastos/inversiones o alteraciones en el planeamiento Evaluar, emitir

opinin, decidir a favor o en contra y modificar total o parcialmente la

aplicacin de recursos extra-presupuestarios tales como FondosMunicipales, Fondo PIMES y otras fuentes Opinar y decidir de comn

acuerdo con el Ejecutivo la metodologa adecuada para el proceso de

discusin y definicin de la voz presupuestaria y del Plan de Inversiones

Evaluar, emitir opinin y modificar total o parcialmente las inversionesque, segn el Ejecutivo, sean necesarias para la ciudad Solicitar a las

Secretaras y a los rganos de Gobierno algunos documentos imprescindibles

para que los Consejeros/as puedan tener una opinin formada por lo que respecta,

sobre todo, a las cuestiones complejas y tcnicas Elegir 8 consejeros (4 titularesy 3 suplentes) como representantes del COP para componer la Comisin

Tripartita. Los conseje ros (as) debern consultar al Consejo sobre las

posiciones que deben plantearse a la Comisin-Tripartita

Analizar y aprobar o no la revisin de Cuentas del Gobierno, al final de

cada ejercicio, a partir del informe informatizado (GOR), reflejando, al lado

de cada peticin, el detalle de lo que fue presupuestado del compromisofijado y de lo que realmente se llev a cabo Designar a consejeros/as del

Consejo del Presupuesto Participativo como representantes en otros Consejos

y/o comisiones municipales, estatales o federales. Los consejeros/as debernconsultar al consejo sobre las posiciones que debern plantearse en losconsejos y/o comisiones Se podr considerar el recurso de recurrir a la votacin,

siempre y cuando se comunique en la propia reunin de la votacin con la

presencia de las partes implicadas y cuando se presente por escrito en la

Coordinacin del COP Discutir, al final de cada ejercicio anual, el estatutointerno y proponer cambios o enmiendas que afecten al conjunto o a una

parte del mismo Creacin de una Comisin Tripartita III, en donde se

discutiran las

polticas de Asistencia Social. Composicin de esta comisin: CMAS,

FASC, CMDCA, Temtica de Salud y Asistencia Social

Aprobacin por mayora simple. Las decisiones se envan al ejecutivo.

En caso de veto (parcial o total), regresan al COP para ser evaluadas y

votadas nuevamente

El veto puede ser rechazado por 2/3 de los consejeros; entonces, el

alcalde evaluar y tomar la decisin final

Coordinadora, secretara ejecutiva, consejeros/as, Comisin de Comunica-

cin, Foro de Delegados(as) (los distritos y temticas son autnomos, el

COP no tiene poder de intervencin)

Cuatro veces al mes, y con carcter extraordinario, cuando sea necesario

Una al mes, como mnimo

Conocer, cumplir y hacer cumplir el Estatuto Interno

Participar, como mnimo una vez al mes, en las reuniones organizadas por los

consejeros (as) en los distritos y temticas Apoyar a los consejeros (as) en la tarea de informar y divulgar entre la

poblacin los asuntos tratados en el COP

Supervisar el Plan de Inversiones, desde su elaboracin hasta la conclusin de

las obras Componer las comisiones temticas (ejemplo: saneamiento, vivienda y

regularizacin agraria) con el objetivo de debatir la construccin de

Directrices Polticas. Estas comisiones podrn ampliarse con personas de la

comunidad (cabe la posibilidad de que las comisiones temticas sedesdoblen en comisiones de supervisin de obras)

En colaboracin con los consejeros(as), deliberar sobre cualquier difi-

cultad o duda que eventualmente pueda surgir en el proceso de elabo-

racin del Presupuesto Proponer y discutir los criterios para la seleccin de peticiones en las

micro-distritos y en los distritos de la ciudad y temticas, teniendo como

orientacin general los criterios aprobados por el Consejo

Discutir, proponer sobre la Ley de Directrices Presupuestarias y, en elprimer ao de cada mandato de la Administracin municipal, sobre el

Plan Plurianual, presentados por el Ejecutivo Deliberar, en colaboracin con los Consejeros(as), sobre posibles cambios

en el Estatuto Interno del COP y modificaciones en el proceso del OP

Formar las Comisiones de Examen y Supervisin de obras, desde la ela-

boracin del planeamiento, de la licitacin, hasta su conclusin

Organizar un Seminario de Capacitacin de los delegados sobre Presu-puesto Pblico, Estatuto Interior, Criterios Gejjerales y Tcnicos, con la

produccin de material especfico para mejoraj) la calidad de la informacin

Tramitar peticiones de sus comunidades en un plazo determinado por el

Foro de Delegados(as), de distrito o temtico

Votar y defender intereses comunes en nombre del resto de delega-

Competencias (artculo 12del Estatuto Interno delCOP2001)

Votacin

Organizacin interna

Reuniones

Reuniones de consejeros (as)

con delegados(as)

Competencias de los(as)delegados(as) (artculo 32

del Estatuto Interno del

COP 2001)

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dos(as) de su comunidad

Votar las propuestas de pauta y las peticiones del OP

En el mismo mandato, slo se podr ejercer el papel de delegado(a) en

un distrito y en una temtica

Fuente: Reglamento Interno del COP, CRC y PMPA- 2001

Durante el mes de agosto tiene inicio la fase de preparacin deta-llada del presupuesto. Mientras el Ejecutivo concilia las exigencias delos ciudadanos con las llamadas "exigencias institucionales" (las

propuestas de las Secretaras Municipales) y prepara la propuestapresupuestaria sobre los ingresos y los gastos, el COP lleva a cabo elproceso interno de formacin de los consejeros recin elegidos,durante el cual stos se familiarizan con el Estatuto Interno y conlos criterios de distribucin de los recursos.25

Las tareas del COP se realizan en dos fases. En agosto y septiembre,el COP discute la llamada Plantilla Presupuestaria, donde, a partirde la previsin de ingresos y gastos hecha por el Ejecutivo durantela segunda ronda, se dividen las principales cuestiones de acuerdocon las prioridades temticas locales surgidas en el seno del debate delos distritos. En esta fase, a partir de la propuesta inicial delGobierno los consejeros votan, por ejemplo, cuntas calles seasfaltarn, qu cantidad de recursos se destinar a la salud, a lavivienda, etc. Asimismo, discuten obras de dimensiones considerableso estructurales, propuestas por las temticas o por el propioGobierno. Esta Matriz, cuando ha sido aprobada por el COP, se

transforma en una propuesta de Ley de Presupuesto que se entrega ala Cmara de Vereadores el da 30 de septiembre (por exigencialegal). De septiembre a diciembre, el COP prepara el Plan de Inver-sin, en donde se incluye una lista pormenorizada de las obras y delas actividades que el Consejo considera prioritarias y, por tanto, ladistribucin especfica de los recursos programada para cada distri-

25. La discusin, la revisin y la aprobacin del Estatuto Interno que entrar en vigor enel siguiente ciclo se llevarn a cabo entre los meses de diciembre y enero. Hoy en da, larevisin de las reglas est incluida en el calendario de actividades del OP.

FIGURA 4. PRINCIPALESETAPASDELCICLODEL OP

Asambleas de base y construccin de los indicadores de proyecto (aqu se incluye la 1."

ronda, las rondas intermedias, la 2." ronda, hasta la eleccin y toma de posesin del

nuevo Consejo)

Capacitacin y construccin de la Matriz Presupuestaria (se incluyen los seminarios decapacitacin, que se llevan a cabo en el mbito de consejos y de foros de delegados, y

la votacin de la Matriz Presupuestaria). Esta fase se clausura el 30 de septiembre

Detalle del Plan de Inversiones y Servicios (cada rgano pasa por el COP y consigue la

aprobacin de su propuesta de inversiones y de servicios)

Revisin del Estatuto Interior y de los Criterios Generales y Tcnicos (se seala un

plazo para plantear enmiendas al antiguo estatuto; los foros de delegados son los

encargados de realizar estas enmiendas obligatoriamente; no se aceptan propuestas

individuales de consejeros. Dichas propuestas se sistematizan y aprueban en el COP)

La Figura 5, preparada por el Centro de Assessoria e Estudos Urbanos(CIDADE), representa de forma interesante el ciclo del OP.26

El 30 de septiembre, el Ejecutivo municipal entrega a la Cmarade Vereadores la propuesta de presupuesto aprobado por el COP.

El COP sigue los debates sobre la propuesta de presupuesto en laCmara de Vereadores y ejerce presin sobre los legisladores

26. Este ciclo estuvo vigente hasta 2001. En la advertencia fina! presento el nuevociclo, tras las modificaciones en el funcionamiento del OP aprobadas A 16 de enero de2002, que entra ya en vigor en el ciclo de 2002. Vase la Figura 13.

to y para cada rea temtica. El debate relativo a las inversiones quedalimitado a partir del clculo de los ingresos y de los gastos generalesrelativos al personal y otros gastos calculados por el Ejecutivo,incluyendo los gastos fijos obligatorios segn la legislacin federal, talescomo los porcentajes atribuidos constitucionalmente a la educacin y a lasalud. De forma simplificada, puede decirse que A el ciclo del OP estformado por cuatro etapas (vase la Figura 4).

Competencias de los(as)

delegados(as) (artculo 3 2del Estatuto Interno del

COP 2001)

Marzo-julio

Julio-septiembre

Octubre-noviembre

Diciembre-enero

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de diferentes formas: reunindose con miembros individuales de laCmara, movilizando a las comunidades y las reas temticas paraque asistan a los debates o para que organicen manifestaciones en elexterior del edificio.

Durante todo el proceso, el Ejecutivo participa en la definicinde las inversiones a travs de su Oficina de Planeamiento (GA-PLAM), y tambin a travs de las Secretaras Municipales queasisten a las reuniones del Consejo, proponiendo obras y proyectosde inters general y que implican a muchos distritos, o inclusoobras que, segn criterios tcnicos, son consideradas necesarias parauna determinada zona de la ciudad. De esta forma, el Plan deInversiones agrupa obras y actividades sugeridas por los distritos y

reas temticas, as como obras y actividades que afectan a variosdistritos o incluso a toda la ciudad. En la ltima fase del proceso, elPlan de Inversiones aprobado se publica bajo la forma de un folleto y,entonces, se convierte en el documento bsico que sirve de referencia

para los delegados de las comunidades, cuando ejercen su competenciade supervisin, y para el Ejecutivo, cuando rinde cuentas ante losrganos del presupuesto participativo.

A lo largo del proceso del presupuesto participativo, el Ejecutivodesempea un papel decisivo, algo que queda bien patente en lasreuniones del COP. Mediante la CRC y el GAPLAN, el Ejecutivocoordina las reuniones y establece la agenda. Las reunionesempiezan con las informaciones proporcionadas por los re-

presentantes del Ejecutivo y por los consejeros. Entonces, losrepresentantes permanentes del .Gobierno o los representantes delas diferentes Secretaras Municipales encargadas del tema a de-

batir introducen los temas de la agenda. De forma disciplinada, losconsejeros, que disponen de intervenciones de tres minutos,plantean problemas y preguntas. Tras un cierto nmero de inter-venciones, los representantes del Ejecutivo responden a las cues-tiones y suministran las informaciones solicitadas. Despus de unsegundo grupo de intervenciones de los consejeros, se pro-

porcionan las respuestas de los representantes, y as en adelante.Asimismo, tanto los delegados de distrito como los temticos

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pueden intervenir, aunque no tienen derecho a voto.27

Con el tiempo, los debates han ido hacindose ms directos eintensos. Durante los primeros aos, los debates ms conflictivos eincluso tumultuosos se producan en las escasas reuniones "especiales"del COP que no eran coordinadas por el Ejecutivo, sino por los

propios consejeros. Hoy en da, la intensidad de los debates es general.Las divisiones polticas, e incluso las personales, salen a la superficie deforma ms abierta. En tiempos recientes, la coordinacin de lasreuniones por parte del Ejecutivo ha sido puesta en tela de juicio poralgunos consejeros en nombre de la autonoma del COP (un asuntoque retomar ms adelante). Segn el estatuto, la coordinacin debeestar en manos de la Comisin Paritaria, designada as por estar

formada por un nmero igual de consejeros y de representantes delGobierno, cuatro de cada. En realidad, sin embargo, losrepresentantes del Gobierno tienen un papel ms activo en lacoordinacin porque, adems, pueden acceder de forma privilegiada alas informaciones relevantes. De cualquier forma, y quizs paramitigar preocupaciones crecientes expresadas por los consejeros enrelacin con la autonoma limitada del COP, los representantes delGobierno y los consejeros de la Comisin Paritaria se turnan en la

presidencia de las reuniones.

LA DISTRIBUCIN DE LOS RECURSOS DE INVERSIN: METODOLOGA Y

CRITERIOS PARA LA TOMA DE DECISIONES

La distribucin de los recursos de inversin sigue un mtodo de

planeamiento participativo que empieza cuando se indican las prio-ridades en la plenaria de distrito y temtica y en las reuniones inter-medias, y alcanza su climax cuando el Consejo del Presupuesto Par-ticipativo aprueba el Plan de Inversiones con las obras y actividades

27. En una de las reuniones a las que asist, los consejeros manifestaron su oposicin alexceso de intervenciones de los delegados, ya que stas reducan el tiempo de inter-vencin de los consejeros y tambin porque, en definitiva, "el lugar de los delegados seencuentra en los foros de distritos o temticos".

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discriminadas en cada sector de inversin.Como pudimos comprobar anteriormente, los distritos y las reas

temticas empiezan definiendo las tres prioridades sectoriales quesobresaldrn en la preparacin de la propuesta de presupuesto relativaa la distribucin global de los recursos de inversin. Los Cuadros 5 y6 muestran las prioridades elegidas por los distritos en 1992 y en1998, respectivamente.

La comparacin entre los dos cuadros revela cmo han ido evolu-cionando las prioridades de los distritos y cmo se ha ido refinando elcriterio de la necesidad (falta de servicios y/o de infraestructuras).

Los distritos definen y jerarquizan las exigencias especficas dentro decada prioridad. Cuando ya han sido establecidas las prioridades de los

diferentes distritos, la distribucin de las inversiones se concreta a partirde los criterios generales definidos por el COP y de los criteriostcnicos definidos por el Ejecutivo. Los criterios generales son:carencia de servicio o de infraestructura en el distrito, segn los datossuministrados por el Ejecutivo y la valoracin llevada a cabo en cola-

boracin con los delegados de las comunidades; nmero total dehabitantes del distrito; prioridad temtica del distrito frente a las ele-gidas por la ciudad como un todo.28 A cada criterio se le atribuye unanota, tal como queda reflejado en la Figura 6 (relativa a 1992), en laFigura 7 (1997 y 1998) y en la Figura 8 (2001).

28. Hasta 1996, hubo un cuarto criterio: poblacin en reas de carencia extrema, segn unnmero calculado de habitantes de la ciudad sin los niveles mnimos de infraestructurasurbanas y de servicios. De acuerdo con el Consejo del Presupuesto, ms all de la dificultad decalcular el nmero de habitantes de reas con carencias en cada distrito, ese criterio acababaduplicando el que se refiere a la "falta de infraestructuras y de servicios". Segn Fedozzi

(1997: 223), sin embargo, la exclusin del primer criterio puede muy fcilmente acabarperjudicando la lgica de la "justicia distributiva" exigida por el proceso del presupuestoparticipativo. En mi opinin, a lo largo de los aos, el OP ha do estableciendo unequilibrio dinmico entre criterios de carencias -que, slo por s mismos, podrandesembocar precisamente en aquellas relaciones de dependencia clientelista que el OPquera erradicar- y criterios de participacin (priorizacin de inversiones tanto de distritoscomo temticas) que aseguran la movilizacin de las comunidades, pero que, por s mismos,podran acabar desviando la distribucin de los recursos a favor de comunidades msorganizadas, en detrimento de las ms necesitadas. Vanse asimismo los trabajos de Abers,2000; Pozzobon, 2000; Baierle, 2001; Baiocchi, 2001a; Baiocchi, b; Gret, 2001; Fedozzi,2001; Marquetti, 2001; deToni, 2001; Silva, 2001.

CUADRO 5.PRIORIDADESINDICADASPORLOSDISTRITOSENELAOFISCALDE1992

Distr ito Poblacin neces itada Nota Poblacin total Nota Pr ioridad

1) Humait/NavegantesIlhas

11.856 2 15.255 1 1) Pavimentacin 2)Saneamiento 3) Pilar de

puente

2) Noroeste 10.508 2 68.637 2 1) Saneamiento 2)Regularizacin agraria 3)Salud

3) Leste 46.016 4 110.553 3 1) Pavimentacin 2)Regularizacin agraria 3)Calles nuevas

4) Lomba do Pinheiro 32.176 4 40.220 1 1) Saneamiento 2)Educacin 3)Regularizacin agraria

5) Norte 84.176 4 124.383 3 1) Saneamiento 2)Pavimentacin 3)Regularizacin agraria

6) Nordeste 27.028 3 26.618 1 1) Saneamiento 2)Pavimentacin 3)Educacin

7) Partenon 60.106 4 62.200 2 1) Pavimentacin 2)Saneamiento 3)Regularizacin agraria

8) Restinga 18.386 3 41.218 1 1) Pavimentacin 2)Regularizacin agraria 3)Saneamiento

9) Gloria 33.434 4 61.497 2 1) Pavimentacin 2)Regularizacin agraria 3)Saneamiento

10) Cruzeiro 61.734 4 86.866 2 1 ) Regularizacin agraria 2)Saneamiento 3)Pavimentacin

11) Cristal 2.180 1 17.673 1 1) Pavimentacin 2)Saneamiento 3)Regularizacin agraria

12) Centro Sul 31.364 4 81.758 2 1) Saneamiento 2)Pavimentacin 3)Regularizacin agraria

13) Extrem Sul 18.688 3 30.7201 1) Saneamiento 2)

Regularizacin agraria 3)Pavimentacin

14) Eixo da Baltazar 11.637 2 109.902 3 1) Saneamiento 2)Pavimentacin 3}Regularizacin agraria

15) Sul 2.484 1 41.590 1 1) Saneamiento 2)Regularizacin agraria 3)Pavimentacin

16) Centro 4.141Fuente-.

1 339.424 1 1) Regularizacin agraria 2)Saneamiento 3)Descentralizacin cultural

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CUADRO 6: CRITERIOSGENERALESPARALADISTRIBUCINDERECURSOSENELPRESUPUESTODE1998Poblacin con necesidad de infraestructuras Prioridades temticas de los distritos

Distrito S

1Jlc3 cZ '3"

si al1a prioridad Nota 5 2" prioridad Nota 4 3a prioridad Nota 3 4aprioridad Noca 2 5* prioridad Noral

1) Humait/Navegantes Ilhas 55.657 2 3

i i

Poltica de vivienda Saneamiento bsico Pavimentacin Salud Educacin

2) Noroeste 136.806 4 3 1 2 Poltica de vivienda Salud Saneamiento bsico reas de ocio Deporte/Ocio

3) Leste 108.941 3 3 1 2 Poltica de vivienda Pavimentacin Saneamiento bsico Salud Educacin

4} Lomba do Pinheiro 35.859 2 3 3 4 Pavimentacin Saneamiento bsico Salud Poltica de vivienda Educacin

5) Norte 99.052 3 3 1 2 Saneamiento bsico Salud Pavimentacin Educacin Ibltka de vivienda

6) Nordeste 28.844 1 2 2 3 Poltica de vivienda Pavimentacin Asistencia social Saneamiento bsico reas de ocio

7) Partenon 135.361 4 3 1 2 Pavimentacin Saneamiento bsico Educacin Salud Poltica de vivienda

8) Restinga 41.493 2 2 1 2 Pavimentacin Poltica de vivienda Saneamiento Salud Educacin

9) Gloria 44.342 2 3 2 3 Pavimentacin Poltica de vivienda Saneamiento bsico Salud reas de ocio

10) Cruzeiro 63.081 3 3 1 3 Poltica de vivienda Pavimentacin Saneamiento bsico Salud Asistencia social

11) Cristal 26.802 1 3 1 1 Poltica de vivienda Pavimentacin Iluminacin reas de ocio Saneamiento bsico

12} Centro Sui 109.225 3 2 2 2 Pavimentacin Educacin Poltica de vivienda Saneamiento bsico Desarrollo Econmico

13) Extremo Sul 20.647 1 3 4 5 Pavimentacin Saneamiento bsico Salud reas de ocio Asistencia social

14) Eixo da Baltazar 82.313 3 2 1 3 Poltica de vivienda Pavimentacin Salud Educacin Saneamiento bsico

15) Sul 56.652 2 2 1 3 Pavimentacin Saneamiento bsico Salud Transportes reas de ocio

16) Centro 293.193 4 2 1 1 Poltica de vivienda Educacin Desarrollo econmico Cultura Deporte/Ocios

Fuente-.GAPLAN


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FIGURA7. CRITERIOS,VALORYNOTASPARALADISTRIBUCINDELASINVERSIONES(PRESUPUESTOSDE1997Y 1998)

1997Carencia de servicios o de infraestructuras Valor 3

Hasta el 25% Del 26 al 50% Del 51 al 75% Del 76 al 100% Notal Nota 2 Nota 3 Nota 4

Poblacin total del distrito Valor 2

Hasta 49.999 habitantes De 50.000 a 99.999 habitantes De 100.000 a 199.999habitantes Mas de 200.000 habitantes

Notal Nota 2 Nota 3 Nota 4

Prioridad del distrito en relacin con las Prioridades de la Ciudad* Valor 2Cuarta prioridad Tercera prioridad Segunda prioridad Primera prioridad Nota 1 Nota 2 Nota 3 Nota 4

1998

Carencia de servicios o de infraestructuras Valor 4

Del 0,01 al 20,99% Del 21,00 al 40,99% Del 4 1,00 al 60,99% Del 61,00 al

79,99% 80% y ms

Nota 1 Nota 2 Nota 3 Nota 4Nota 5


Menos de 30.999 habitantes De 31.000 a 60.999 habitantes De 61.000 a 1 19.000habitantes 120.000 habitantes y mas

Nota 1 Nota 2 Nota 3 Nota 4

Prioridades temticas del distrito Valor 4

Quinta prioridad Cuarta prioridad Tercera prioridad Segunda prioridad Primera

prioridad

Nota 1 Nota 2 Nota 3 Nota 4

Nota 5

FIGURA 8.CRITERIOS,VALORESYNOTASPARALADISTRIBUCINDELASINVERSIONESENELPRESUPUESTODE2001

Carencia de servicio o de infraestructura Valor 4

Del 0,01 al 14,99% Nota 1

Del 15 al 50,99% Nota 2

Del 51 al 75,99% Nota 3

Del 76% en adelante Nota 4


Hasta 25 000 habitantes Nota 1

De 25 001 a 45 000 habitantes Nota 2

De 45 001 a 90 000 Nota 3

Por encima de los 90 001 habitantes Nota 4

Prioridades temticas de la poblacin ' Valor 5

Cuarta prioridad Nota 1

Tercera prioridad Nota 2

Segunda prioridad Nota 3

Primera prioridad : ' Nota 4

Fuente:GAPLAN y PMPA

Las notas, que van del 1 al 4, pasaron, en 1998, del 1 al 5 por loque respecta a los criterios de la escasez de servicios y de las priori-dades de los distritos. En el criterio de la poblacin total, las notasmantuvieron la variacin de 1 a 4, pero se vio alterada la clasificacinde los umbrales de poblacin. En 2001, las notas cambian de nuevo

de 1 a 4 en todos los criteriosy los umbrales de la poblacin tambinson diferentes. Con la decisin de reducir de forma general losumbrales de la poblacin se intent que el tamao de la poblacinfuese menos discriminatorio entre los distritos, reduciendo de estaforma el valor de este criterio, ya por s solo el ms bajo.

He aqu las notas, definidas ahora en la proporcin directa: .

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a) de la poblacin total del distrito, segn los datos estadsticosoficiales suministrados por el Ejecutivo.29 De esta forma, cuntomayor sea la poblacin total del distrito, mayor ser la notaatribuida;

b) del nivel de carencia del distrito en relacin con el tema deinversin en cuestin. Por lo que respecta a la pavimenta-cin, por ejemplo, la nota atribuida se basa en porcentajescalculados por el Ejecutivo, tal como queda reflejado en elCuadro 7 (para 1992). Una escasez o necesidad del 25%indica que, del nmero total de calles en un distrito deter-minado, el 25% necesita ser pavimentado. Tal como ocurrecon el criterio anterior, cunta mayor sea la carencia relativa

al tema de inversin en cuestin, mayor ser la nota atribuida;c) del nivel de prioridad atribuido a los temas de inversin ele-gidos por el distrito (vase Cuadro 5). Los distritos tienenvarias carencias y, para su satisfaccin, atribuyen prioridadesdiferentes. Cunto mayor sea la prioridad de la exigenciasectorial presentada por el distrito, mayor ser su nota en elsector de inversin en concreto.

Finalmente, la nota recibida por cada distrito en cada criterio semultiplica por el valor del criterio. La suma de los puntos parciales(nota x valor) proporciona el valor total del distrito en una exigenciasectorial especfica. Este valor total determina el porcentaje de losrecursos de inversin que se destinarn al distrito en ese sector. ElCuadro 8 muestra cmo se aplic en 1995 el mtodo, por distrito,en el caso particular de las inversiones en pavimentacin. A partir

de aqu podemos observar cmo se traducen los criterios generalesen la distribucin cuantificada de los recursos. En 1995, la prioridadrelativa concedida por los distritos a la pavimentacin de las callesdetermin la inclusin, en el Plan de Inversiones, de

/

29. En algunas ocasiones, todos los delegados, consejeros y dirigentes de las comu-nidades cuestionan los nmeros afirmando que no estn actualizados, y suministrannmeros ms correctos.

CUADRO 7.CLCULODELASNECESIDADESDEPAVIMENTACINPORDISTRITOS(1992)

RED VIARIA DE PORTO ALEGRE

Distritos Total de carreteras Carreteraspavimentadas

Carreteras nopavimentadas

Necesidades

1) Ilhas/Humait-Navegantes 15.310 m 2.730 m 12.580 m 82,17%

2) Noroeste 109.539 m 99.442 m 10.087 m 9,22%

3) Leste 141.550m 114.290 m 27.260 m 19,26%

4) Lomba do Pinheiro 89.810 m 24.025 m 65.785 m 73,25%

5) Norte 109.950 m 101.750 m 8.200 m 7,46%

6) Nordeste 65.300 m 37.720 m 27.580 m 45,00%

7) Partenon 137.980 m 99.455 m 38.525 m 27,92%

8) Restinga 82.459 m 59.859 m 22.600 m 27,41%

9) Gloria 78.225 m 37.285 m 40.940 m52,34%10) Cruzeiro 56.950 m 41.130 m 15.820 m 27,78%

1 1) Cristal 32.310 m 25.690 m 6.620 m 20,49%12) Centro Sul 82.459 m 59.859 m 22.600 m 27,41%13) Extremo Sul 1 83.290 m 27.945 m 155.345 m 84,75%14) Eixo da Baltazar 219.880 m 209.440 m 10.440 m 4,75%15) Sul 1 37.255 m 110.740 m 26.515 m 19,32%16) Centro 348.675 m 344.885 m 3.790 m 1,09%

TOTAL 1. 890.942 m 1.396.245 m 494.697 m 26,16%

Fuente.GAPLAN y PMPA

una partida global de gasto para la pavimentacin correspondiente a23 km de calles. La distribucin de esa cantidad entre los dife-rentes distritos fue el resultado de la aplicacin de los criterios, consus valores, y de la nota obte'nida por el distrito en cada uno de

ellos.Un ejemplo concreto, relativo a 1997, puede ayudar a comprenderla forma en que los criterios generales se traducen en distribucin derecursos. En ese ao (vase ms adelante el Cuadro 10), el plan deinversin prevea 20.000 metros de pavimentacin. La distribucin deesta cantidad entre los diferentes distritos fue el resultado de laaplicacin de los criterios, de su valor y de la nota del distrito.Analicemos dos situaciones diferentes: el distrito Extremo

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Sul, con el 89,21% de necesidad de pavimentacin y el distritoCentro, con el 0,14% de necesidad. Por lo que respecta al criteriode carencia, que ese ao presentaba un valor de 3, el Extremo Sultuvo la nota ms elevada (4), y, por ende, obtuvo 12 puntos (3x4),mientras que el Centro, con la nota ms baja (1), obtuvo slo 3

puntos (3 x 1). En cuanto a los criterios de la dimensin de la po-blacin, con un valor de 2, Extremo Sul, con una poblacin de20.647 habitantes, tuvo la nota ms baja (1) y, por eso, obtuvo slo 2

puntos (2 x 1), mientras el Centro, con un mayor nmero dehabitantes (293.193), tuvo la nota ms elevada (4) y, de esta forma,

obtuvo 8 puntos (4x2). Finalmente, por lo que respecta a la prio-ridad atribuida por el distrito, que tena un valor 3, Extremo Suldio la mxima prioridad a la pavimentacin y, en consecuencia,tuvo la nota mxima (4) y, con ello, obtuvo 12 puntos (3 x 4),mientras el Centro no atribuy a la pavimentacin ninguna prioridady, por ello, obtuvo la nota ms baja (0), con lo que no alcanzningn punto en ese criterio ( 3x 0) . Como resultado de estos cl-culos, Extremo Sul obtuvo 26 puntos en el campo de la pavimen-tacin (12 + 2+12), mientras el Centro sum slo 11 puntos (3 + 8+ 0). Como en 1997 el nmero total de puntos para todos los distritosera 262 puntos, Extremo Sul recibi el 9,9% de la inversin para

pavimentacin, es decir, 840 metros.Cuando en 1989 tom posesin el primer Ejecutivo del PT, los

tres objetivos principales de la administracin popular fueron: lainversin de las prioridades, la transparencia administrativa, la par-ticipacin popular en el gobierno de la ciudad (Genro y Ubiratan,1997). El presupuesto participativo es la expresin ms importante

de esos objetivos puestos en accin. Dado que el OP adquiri alguna-consistencia tras 1991, el primer objetivo la inversin de las

prioridades fue concretado en los cuatro (en la actualidad tres)criterios, con sus respectivos valores, propuestos por el Ejecutivo yaceptados por los distritos. Durante muchos aos, el criterio de lanecesidad (carencia de servicio o de infraestructura) recibi el valorms elevado, mientras que el criterio de la dimensin de la pobla-cin recibi el valor menor. Esta discrepancia qued justificada por

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la necesidad de desviar algunos recursos del distrito con mayorpoblacin, el Centro, que adems era el ms rico, hacia los distritosms pobres y menos dotados de infraestructuras y de servicios. Parahacer honor a la verdad, el Centro siempre ha sido un distrito

problemtico para el OP. Por un lado, como ya se vio, la cuestinde la subdivisin del distrito se plante en varias ocasiones. Porotro, el Centro es muy variopinto, en su interior, en trminossocioeconmicos. En ciertas reas de ese distrito viven algunos delos estratos ms pobres de Porto Alegre. Cuando el COP decidieliminar el criterio del porcentaje de poblacin en situacin decarencia extrema, se atribuy el valor 2 al criterio de la dimensinde la poblacin. De esta forma, hasta hace poco, los otros dos cri-

terios la necesidad y la prioridad del distrito empezaron arecibir el valor ms elevado (3).A principios de la dcada de 1990, el criterio de la prioridad

atribuida por el distrito tena el valor 2 (vase la Figura 6). Losdebates en el seno del COP desembocaron en el refuerzo de estecriterio con la justificacin de que "es el que mejor refleja lo que eldistrito realmente quiere, cuando los distritos tienen tantasnecesidades diferentes y los recursos son tan escasos". En el Cuadro8 podemos ver cmo dos distritos con el mismo nivel de falta deservicios pblicos y/o de infraestructuras (criterio 1), los distritosde Humait-Navegantes/Ilhas y el distrito Sul, conceden

prioridades diferentes a la pavimentacin (nota 1 y 4, respectiva-mente). Curiosamente, en 1992 (vase Cuadro 5), cuando el dis tritode Humait-Navegantes/Ilhas estaba dividida en dos distritos"Ilhas", que en la actualidad forman un sub-distrito, daba una

prioridad elevada a la pavimentacin. La fusin de ambos distritosdetermin que el tema de la pavimentacin pasase a un segundoplano. En contrapartida, el distrito Sul, que en 1992 consideraba elsaneamiento la prioridad ms acuciante, situando la pavimentacintan slo en la tercera prioridad, en 1995 empez a considerar la

pavimentacin como la prioridad principal. La causa de ello fueque las obras de saneamiento, al ser uno de los xitos msimportantes de la administracin del PT, dejaron de

ser objetivamente una prioridad.Cuando se compara con el resto de criterios, el de la prioridad

atribuida por el distrito es menos "objetivo". Debido al valor que se-otorga, su impacto puede llegar a ser decisivo para la distribucin derecursos. Si seguimos con el mismo ejemplo, este criterio es res-

ponsable del 25% de la nota total del distrito de Humait-Nave-gantes/Ilhas (3 puntos de 12) y del 63% de la nota total del distrito Sul(12 puntos de 19). Si simulsemos los clculos en el Cuadro 8,excluyendo el criterio de la prioridad de distrito, saldra una dis-tribucin muy diferente por lo que respecta a los metros de pavi-mento (ver el escenario 2 en el Cuadro 9).

Dado que los distritos deben escalonar sus prioridades, si un

determinado distrito obtiene ms pavimento, proporcionalmenteobtendr menos en otro sector de inversin.El Cuadro 10 muestra la distribucin del pavimento en el presu-

puesto de 1997. En ese ao, la inversin total fue de 20 km. Encomparacin con 1995 (Cuadro 8), las modificaciones de distribu-cin fueron el resultado de la eliminacin del criterio del porcentajede poblacin, muy necesitada en el distrito, as como de los cambiosintroducidos en las prioridades de los distritos.

En el presupuesto de 1998, el valor de los tres criterios se vio alte-rado en la secuencia de debates en el seno del COP durante el ao1997. Las preocupaciones, frecuentemente expresadas, de que eldistrito Centro siempre se encontrara "en cabeza" debido a su po-

blacin total, implicaron, por un lado, el aumento del intervaloentre este criterio y los otros dos (de valor 2 en relacin con un valor3, se convirti en 2 en relacin con un valor 4), y, por otro, la

modificacin de los umbrales de las diferentes notas: el umbral para lanota ms alta se situ en 120.000 habitantes, en lugar de los200.000 barajados anteriormente; de ese modo, otros distritos, apartedel Centro, pudieron recibir la nota ms alta en este criterio.

Hoy en da, el umbral de la nota ms alta es 90.001 habitantes y larelacin entre los tres criterios es la siguiente: poblacin total deldistrito, valor 2; carencia de servicio o infraestructura, valor 4; prio-ridad temtica del distrito, valor 5 (vase la Figura 8).

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CUADRO 9. ESCENARIOSPARALAMETODOLOGADELADISTRIBUCINDELAINVERSINENLAPAVIMENTACINDELASCALLES (1995)(23KILMETROSDECALLESPARAASFALTAR)

Escenario 0 Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3

Distrito Nota Nota Distancias Nota Nota Distancias Nota Nota Distancias Nota Nota Distancias(Total) (%) (Km) (Total) (%) (Km) (Total) (%) (Km) (Total) (%) (Km)

1 ) Humait-

Navegantes/Ilhas 12 4,4 1,004 8 3,5 0,797 9 6,3 1,448 5 5,1 1,162

2) Noroeste - - - _ _ _ _ _ . .3) Leste 18 6,5 1,505 12 5,2 1,195 12 8,4 1,930 6 6,1 1,3944) Lomba do Pinheiro 24 8,7 2,007 22 9,5 2,190 12 8,4 1,930 10 10,1 2,3235) Norte 21 7,6 1,756 17 7,4 1,693 9 6,3 1,448 5 5,1 1,1626) Nordeste 20 7,3 1,673 16 6,9 1,593 11 7,7 1,769 7 7,1 1,6267) Partenon 22 8,0 1,840 18 7,8 1,792 10 7,0 1,608 6 6,1 1,3948) Restinga 12 4,4 1,004 10 4,3 0,996 6 4,2 0,965 4 4,0 0,9299) Gloria 21 7,6 1,756 19 8,2 1,892 9 6,3 1,448 7 7,1 1,62610) Cruzeiro 15 5,5 1,255 11 4,8 1,095 9 6,3 1,448 5 5,1 1,16211) Cristal 15 5,5 1,255 13 5,6 1,294 6 4,2 0,965 4 4,0 0,9291 2) Centro Sul 23 8,4 1,924 21 9,1 2,091 11 7,7 1,769 9 9,1 2,09113) Extremo Sul 27 9,8 2,258 25 10,8 2,489 15 10,5 2,413 13 13,1 3,0201 4) Eixo da Baltazar 14 5,1 1,171 12 5,2 1,195 8 5,6 1,287 6 6,1 1,39415) Sul 19 6,9 1,589 17 7,4 1,693 7 4,9 1,126 5 5,1 1,16216) Centro v 12 4,4 1,589 10 4,3 0,996 9 6,3 1,448 7 7,1 1,626

TOTAL 275 100,0 23,000 231 100,00 23,000 143 100,0 23,000 99 100,0 23,000

ESCENARIO O - Considerados todos los criterios (1 +2 + 3 + 4)ESCENARIO 1 - Criterios 1, 3 y 4 (excluido el 2. criterio - "Poblacin necesitada")ESCENARIO 2 - Criterios 1, 2 y 3 (excluido el 4." criterio - "Prioridad del distrito")ESCENARIO 3 - Criterios 1 y 3 (excluidos el 2." y el "Poblacin necesitada" y "Prioridad del distrito")

CUADRO 10. METODOLOGAPARALADISTRIBUCINDELASINVERSIONESENLAPAVIMENTACINDECALLES (1997)(20KILMETROSDECALLESPARAASFALTAR)

CRITERIOS Y VALORES

Distrito Carencias ' Poblacin Total' Prioridad del distrito3 Nota (Total) Distancias

Valor Nota Subtotal Valor Nota Subtotal Valor Nota Subtotal % (metros)

1) Humait-Navegantes/Ilhas 3 1 3 2 2 4 3 0 0 7 2,7 534

2) Noroeste 3 1 3 2 3 6 3 1 3 12 4,6 9163) Leste 3 3 9 2 3 6 3 3 9 18 6,9 1.3744) Lomba do Pinbeiro 3 1 3 2 1 2 3 2 6 17 6,5 1.2985) Norte 3 1 3 2 2 4 3 3 9 16 6,1 1.2216) Nordeste

32 6 2 1 2 3 2 6 14 5,3

1.0697) Partenon 3 1 3 2 3 6 3 4 12 21 8,0 1.6038) Restinga 3 2 6 2 1 2 3 4 12 17 6,5 1.2989) Gloria 3 1 3 2 1 2 3 4 12 20 7,6 1.52710) Cruzeiro 3 1 3 2 2 4 3 0 0 7 2,7 53411) Cristal 3 2 6 2 1 2 3 3 9 14 5,3 1.0691 2) Centro Sul 3 4 12 2 3 6 3 4 12 24 9,2 1.83213) Extremo Sul 3 1 3 2 1 2 3 4 12 26 9,9 1.98514) Eixo da Baltazar 3 1 3 2 2 4 3 4 12 19 7,3 1.45015) Sul 3 1 3 2 2 4 3 4 12 19 7,3 1.45016) Centro 3 1 3 2 4 8 3 0 0 11 4,2 840TOTAL 262 100 20.000

1 Criterio: "Carencia de servicios pblicos y/o de infraestructuras" (Valor 3).2 Criterio: "Poblacin Total del distrito" (Valor 2).1 Criterio: "Prioridades elegidas para el Distrito" (Valor 3).4 Puntuacin total obtenida y su proporcin en relacin con el total.' Distancia total de calles que debe asfaltarse en el distrito, en metros (proporcin calculada a partir de 4], en relacin con el total de 20 kilmetros).

Fuente-.GAPLAN, UPG, PMPA

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09.- boaventura de sousa santos. democracia y participación. el presupuesto participativo en porto...

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