01_10_2013 artículo ecosistema de industria de defensa adolfo vera n
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“Hacia un ecosistema industrial competitivo de Defensa y Seguridad”
Adolfo Vera Nova1
M.Sc. Cranfield Univeristy, UK.
Junto con satisfacer los desafíos que imponen las agendas sociales, los países subdesarrollados continúan sosteniendo la producción nacional de bienes y servicios orientados a su Defensa y Seguridad. Esto lo hacen tanto por razones estratégicas como de competitividad, innovación y crecimiento, pero cumpliendo con exigentes normas de calidad, transparencia y buen gobierno corporativo de las empresas que constituyen este sector industrial. El presente artículo, analiza la reciente experiencia de Chile, indicando los retos futuros, oportunidades y proposiciones para un país que hoy forma parte de la OCDE, UNASUR, Alianza del Pacífico, entre otros importantes foros internacionales para la cooperación, la paz y el desarrollo.
I. Industria de Defensa en el contexto internacional
Como describe el último Informe de la Dirección de Armamento y Material de
España, “la industria de defensa se caracteriza principalmente por que los
productos que desarrolla significa la utilización de tecnologías avanzadas para las
cuales ha sido necesaria una fuerte inversión en investigación y desarrollo,
además de la utilización de mano de obra altamente calificada”2.
“Estas tecnologías y productos son, en parte, de carácter dual por lo que también
pueden contribuir al ámbito civil. Además, al ser productos fabricados bajo
exigentes requisitos de calidad y ofrecer complejas prestaciones, gozan
tradicionalmente de gran prestigio”3.
“Dado que el desarrollo de productos de defensa también implica disponer de
infraestructuras y de tecnologías avanzadas, se hacen necesarios conocimientos e
inversiones difíciles de aglutinar de modo autónomo”4. Por esta razón, el desarrollo
de una industria de Defensa sugiere tanto el apoyo del Estado como también
cooperación internacional.
1 Profesor e investigador de la ANEPE. 2 Dirección General de Armamento y Material. La Industria de Defensa en España, Informe 2010. Madrid:
Ministerio de Defensa de España, 2010. P.2.3 Ibíd. 4 Ibíd.
1
En efecto, en el caso europeo, se han producido diversas iniciativas para realizar
desarrollos conjuntos de sistemas de Defensa, como el Tratado de Lisboa que en
su artículo 42, indica: “Los Estados miembros se comprometen a definir y, en su
caso, a aplicar cualquier medida oportuna para reforzar la base industrial y
tecnológica del sector de la Defensa”.
Por su parte, la Comisión Europea, en 2010, ha establecido una estrategia para un
crecimiento inteligente, sostenible e integrador, proponiendo cinco objetivos
cuantificables para: el empleo, la investigación y la innovación, el cambio climático
y la energía, la educación y la lucha contra la pobreza. Proponiendo, a su vez,
diferentes iniciativas para catalizar los avances en cada tema prioritario, entre las
que se encuentran dos relevantes para el desarrollo de la Industria de Defensa:
1. “Unión para la innovación”, con el fin de mejorar las condiciones y el
acceso al financiamiento para la investigación e innovación y garantizar que
las ideas innovadoras se puedan convertir en productos y servicios que
generen crecimiento y empleo.
2. “Una política industrial para la era de la mundialización”, para mejorar
el entorno empresarial, especialmente para las PYME, y apoyar el
desarrollo de una base industrial fuerte y sostenible, capaz de competir a
nivel mundial.
Con todo, y reflejando las dificultades que enfrenta este importante y dinámico
sector productivo, Jean-Pierre Darnis, sostiene que “las contracciones de los
mercados domésticos, las reducciones y retrasos en los proyectos militares de los
países de la Unión Europea, exige que se exploren oportunidades en nuevos
mercados, mientras la Comisión Europea efectúa ajustes al complejo escenario
que enfrentan sus industrias de Defensa, entregando diversas orientaciones y
directivas”5.
5 Darnis, Jean-Pierre . The European Defence Industry´s Future: How European?. Policy Paper 67. Paris : Notre Europe Institute, 2013. P.2.
2
Esta dinámica de soporte y apoyo del Estado a la industria de Defensa, es
también posible evidenciarla en los casos de desempeño altamente competitivo de
Australia, Noruega, Canadá y Brasil6, entre otros, dónde los gobiernos y el sector
industrial y de I+D privados, han logrado construir positivas relaciones de
cooperación, transparencia y buen gobierno corporativo de sus empresas,
orientadas al Sector.
II. Instituciones, desarrollo y competitividad industrial en Chile
En nuestro caso, como consecuencia del debate acaecido al interior del Consejo
Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC), en Agosto 2011,
Benavente y Goya7 postulan que existiría un amplio consenso respecto a lo que se
necesita para que Chile llegue al nivel de ingreso de los países desarrollados y
pueda mantenerse como tal en forma sostenida en el tiempo.
Entre los factores que mencionan, se incluye: la incorporación de la innovación
como agente fundamental en la mejora de la productividad agregada, la
diversificación de la economía hacia sectores con uso intensivo del conocimiento y
la disminución de la dependencia de unos pocos commodities.
Pero también aclaran estos autores; que en lo que no hay acuerdo es sobre el
cómo lograr este objetivo. En particular, sobre el rol que cabe al Estado en facilitar
y estimular este cambio estructural, y más específicamente, respecto al uso de
una política industrial como herramienta para lograrlo.
Para los fines de evidenciar tales desacuerdos y discusiones, a continuación se
presenta una breve revisión de antecedentes:
6 Vera, A. “En búsqueda de una Agenda Pro Inversión y Competitividad para la Industria de Defensa de Chile”. Código Proyecto 201327. Concurso Extramuro 2013.
7 Benavente, D. y Goya, D. Política industrial activa. Mitos y Realidades en el Chile del Bicentenario. Santiago de Chile. 2011. Pp 1-15.
3
- La Innovación
En Chile el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad8, es un
organismo público-privado que actúa como asesor permanente del Presidente de
la República. Fue constituido por primera vez por decreto del Presidente Ricardo
Lagos, en noviembre de 2005, y renovado posteriormente en octubre de 2006 por
la Presidenta Michelle Bachelet.
Su objetivo ha sido asesorar a la autoridad en la identificación y formulación de
políticas referidas a la innovación y la competitividad, incluyendo los campos de la
ciencia, la formación de recursos humanos y el desarrollo, transferencia y difusión
de tecnologías.
El primer producto de este Consejo fue el Informe “Hacia una Estrategia Nacional
de Innovación para la Competitividad”, modelado el año 2006 con la finalidad de
establecer una estrategia para la próxima década.
Dicho informe fue elaborado en dos etapas:
1. En enero de 2007 el Consejo de Innovación presentó el primer volumen del
documento denominado: “Hacia una estrategia nacional de Innovación para
la Competitividad”, que contenía las bases conceptuales de la estrategia
(definiendo dónde y por qué debe actuar el Estado en materia de
innovación y competitividad) y las primeras orientaciones de una política de selectividad (política vertical) en clusters (conglomerados), además de
propuestas para renovar la institucionalidad del Sistema Nacional de
Innovación.
2. En enero de 2008 el Consejo de Innovación presentó el volumen II de su
propuesta en el que establece más específicamente cómo debe actuar el
Estado en cada uno de los tres pilares de la innovación (Capital Humano,
Ciencia e Innovación Empresarial) y cómo debe organizarse para cumplir
estas tareas de manera oportuna y armónica, teniendo siempre como
8 ¿Qué es el Consejo de Innovación?; Disponible en: http://www.cnic.cl/index.php/origen-del-cnic.html
4
objetivo final que el sector privado maximice su potencial en beneficio del
desarrollo del país. El volumen incluyó, además, propuestas de acción
concretas para el desarrollo de ocho clusters y definiciones más específicas
sobre la modernización institucional requerida para la innovación y la
competitividad.
- Los destinos de Chile en 8 clusters
Paralelamente, el primer semestre del año 2007 se elaboró un estudio encargado
a la consultora Boston Consulting Group quienes definieron ocho potenciales
clusters para su directo despliegue a favor de la economía chilena, su aumento en
la competitividad e innovación9.
Como lo expresa el mismo Consejo, luego de reunir a diversos grupos de
especialistas y actores público-privados, el Informe describe a los 8 clusters de
amplio desarrollo nacional:
1. Acuicultura
2. Turismo
3. Minería del cobre
4. Offshoring
5. Alimentos procesados
6. Fruticultura
7. Porcicultura y avicultura
8. Servicios financieros
El Consejo en su informe, expresó el interés en promover clusters
(conglomerados) e innovación ante la existencia de empresas que en conjunto
pueden concretar encadenamientos capaces de competir con mercados
internacionales. En este esfuerzo, el sector industrial de la Defensa no fue
considerado y no fue posible encontrar evidencia de fundamentos que avalaran
esta decisión del Consejo.9 Disponible en: http://www.slideshare.net/divisioninnovacion/estudios-de-competitividad-en-clusters-de-la-economa-chilena
5
Con todo, el año 2010, la administración del gobierno del Presidente Sebastián
Piñera dispuso un cambio de orientación e interrupción del desarrollo en clusters
para remplazarla por la denominada Agenda Pro Crecimiento10, la que deja de
lado la Política de Selectividad (política vertical) pero tampoco considera a la
Industria de Defensa.
- Políticas industriales para el desarrollo competitivo
Como se ha descrito, los desacuerdos se mantienen y se ha vuelto a instalar la
discusión sobre la conveniencia de implementar algún tipo de “Política para el
desarrollo competitivo de la industria nacional”11. Así, resulta fundamental revisar
previamente lo que entenderemos por “Política Industrial”:
Para Rodrick y Haussmann12, se denominan políticas industriales a todas aquellas
políticas que permiten el impulso de cambios estructurales de las economías. Lo
anterior, porque se reconoce de manera creciente que las sociedades
subdesarrolladas necesitan poner la iniciativa privada en un marco de acciones
públicas que incentiven el cambio estructural, la diversificación productiva y el
dinamismo tecnológico con más fuerza que la que el mercado puede aportar por sí
mismo.
Por su parte, Benavente y Goya13 sostienen que si bien el concepto puede parecer
genérico, y referirse en general a las políticas públicas orientadas al fomento de la
industria, la verdad es que el término está comúnmente asociado a políticas
selectivas. Esta selectividad, sostienen, puede apuntar a sectores en los cuales ya
se ha hecho evidente que el país tiene una ventaja comparativa, por ejemplo en
Chile la producción de cobre, o a sectores en los que la ventaja comparativa
puede estar latente, pero no haberse manifestado, como fue el caso del salmón a
comienzos de los 80s.
10 Disponible en: http://www.economia.gob.cl/2010/11/08/gobierno-lanza-agenda-pro-crecimiento.htm11 Schmidt-Hebbel, Klaus. ¿Políticas industriales selectivas para el desarrollo? El Mercurio. Martes 17
Septiembre, 2013. 12 Rodrick, D y Hausmann, R. Economic development as self-discovery. 2, Cambridge USA : Journal of Development Economics, 2003, Vol. 72. Pp. 603-633.13 Benavente y Goya. Op. cit. P.1.
6
Sin embargo, como señala Moguillansky14, se evidencia que en el caso nacional,
actualmente se descarta la selectividad, especialmente, ex ante. En efecto; la
nueva apuesta de CORFO sería que el mercado, es el mejor asignador de los
recursos, y los emprendedores privados son, los que mejor saben qué sectores
tienen potencial15.
En contraste a esto último, la revisión de Hausmann y Rodrik16 indica que “el
modelo correcto no es el de un gobierno aislado, distante, autárquico, aplicando
impuestos o subsidios óptimos, sino un modelo de colaboración estratégica entre
el sector privado y el gobierno con el objetivo de descubrir dónde radican los
obstáculos más significativos al cambio estructural y qué tipo de intervenciones es
más probable que las remuevan”.
Así, más que preocuparnos por si el instrumento adecuado de política industrial
es, por ejemplo, el crédito dirigido o los subsidios a la innovación, o por si
deberíamos promover la industria del acero o de Defensa, necesitamos
preocuparnos por cómo diseñar un marco que posibilite que los actores públicos y
privados estén en contacto para resolver los problemas de las esfera productiva,
cada lado aprendiendo sobre las oportunidades y restricciones enfrentadas por el
otro.
Por lo tanto, la manera correcta de pensar la política industrial sería verla como un
proceso de descubrimiento, un proceso en el que las empresas y el gobierno van
aprendiendo acerca de los costos y oportunidades subyacentes en la economía,
en un marco de coordinación estratégica.
14 Moguillansky, Graciela. Política industrial en Chile: en busca del eslabón perdido. elmostrador. 24 abril, 2013. En este artículo, la autora sostiene que la Política Industrial en Chile se encuentra enredada en un debate ideologizado. Están quienes sostienen que la única política posible es la neutral, es decir, aquella que no identifica sectores ni actividades específicas a impulsar por parte del Estado, tratando que éste incida lo menos posible en el mercado, y en esta postura se encontraría la actual autoridad de la CORFO. 15 Ver instrumentos de apoyo industrial de CORFO en: www.corfo.cl . 16 Hausmann, R. y Rodrik, D. Doomed to Choose: Industrial Policy as Predicament. Cambridge USA : John F. Kennedy School of Government, 2006. P. 20.
7
Visto así, los tradicionales argumentos usados contra las políticas industriales
pierden mucha fuerza, como la observación típica sobre la incapacidad de los
gobiernos para elegir sectores o actores.
Complementando este punto, Moguillansky17 discute que “resulta evidente que las
actuales capacidades productivas en Chile tienen pocos usos alternativos y la
generación de una transformación auto sustentada no es viable. Esta es la razón
principal para impulsar una política industrial, que no es la de sustitución de
importaciones del pasado, entre otras razones, porque el sector privado y el
mercado son los que dominan hoy la economía. Ello pone en un lugar privilegiado
la negociación y búsqueda de consensos entre los diversos actores involucrados
en una estrategia de diversificación”.
Y agrega Moguillansky18 que, “la política industrial actual tiene como contexto la
globalización y la apertura de los mercados, gran diferencia a la situación de hace
cuatro décadas. Además, el desarrollo tecnológico es cada vez más acelerado, lo
que requiere de permanente innovación y crecimiento de la productividad para
mantener la participación de las empresas en el mercado mundial”.
De esta forma, para Devlin y Moguillansky19, “el Estado tiene un papel legítimo que
jugar para la diversificación de la estructura productiva y exportadora. A éste le
toca generar los incentivos para la diversificación, y coordinar las políticas, como
por ejemplo, la inversión extranjera directa hacia nuevos sectores, la política de
educación, de ciencia y tecnología, de capacitación laboral, de escalonamiento
tecnológico de las Pymes, de regionalización, entre otras. La experiencia
internacional muestra que esta coordinación es fundamental para potenciar el
efecto de los instrumentos y lograr el éxito”.
17 Moguillansky. Op. cit. p.1.18 Ibid.19 Devlin, R. y Moguillasky, G. Alianza Público-Privadas: Para una nueva visión estratégica del desarrollo.
Santiago : Naciones Unidas. CEPAL., 2009. pp. 40-60.
8
En efecto, los descubrimientos de Imbs y Wacziarg20, describen que a medida que
los países pobres se desarrollan, la producción y el empleo sectorial se hacen
cada vez menos concentrados y más diversificados, volviéndose nuevamente
concentrados al alcanzar un nivel de ingreso de país desarrollado.
Así, en lugar de concentrarse en lo que el país hace mejor, la clave sería dominar
un rango cada vez más amplio de actividades. Este punto también es resaltado
por Klinger y Lederman21.
Entonces, las preguntas determinantes serían:
¿Qué determina que algunos países tengan más capacidad que otros para
avanzar en el dominio de un rango creciente de actividades?
¿Por qué para algunas economías es más fácil diversificarse productivamente
desde productos tradicionales a no tradicionales y lograr continuidad en este
proceso?
¿Por qué la diversificación productiva no es un proceso natural y por qué una
economía puede extraviarse fácilmente a lo largo del proceso?
Según estos investigadores, serían las denominadas “externalidades de información y de coordinación”, las principales causas para debilitar los
incentivos a la diversificación productiva y que también hacen improbable que ésta
se produzca sin una intervención gubernamental directa.
En relación a las externalidades de información; se destaca que la
diversificación de la estructura productiva requiere “descubrir”, qué nuevas
actividades se pueden emprender a costos que hagan posible una rentabilidad
razonable. Así, los emprendedores necesitan experimentar/jugar con nuevas
líneas de productos y tecnologías de productores extranjeros establecidos en los
mercados, y adaptarlas a las condiciones locales. Este proceso es el denominado
20 Stages of Diversification. Imbs, J. y Wacziarg, R. 1, s.l. : The American Economic Review, 2003, Vol. 93. Pp. 63 – 86. 21 Klinger, B. y Lederman, D.. World Bank Publications. [En línea] August de 2004. [Citado el: 20 de April de 2013.] http://publications.worldbank.org/.
9
como “descubrir por uno mismo”22, y que parece ser una de las características
típicas del desarrollo señaladas por Imbs y Wacziarg23. Pero, la evidencia
indicaría que en los países de bajos ingresos escasean los empresarios dedicados
a “descubrir por uno mismo”.
Lo descrito, se debe a que, a pesar de tener un alto valor social, cualquier
empresario que quiera descubrir los costos y la rentabilidad de un nuevo producto
o servicio, debe también asumir, en caso de fracaso, todos los costos y riesgos de
la aventura.
De esta manera, Klinger y Lederman24, proponen la implementación de un
subsidio a la inversión de nuevas actividades no tradicionales, reconociendo
también lo difícil que resultaría el control de esta medida.
A lo anterior, Hausmann y Rodrick25 recomiendan una estrategia general que
reúna garrote e incentivos. Un punto sutil pero importante, es que incluso en el
marco de programas de incentivos óptimamente diseñados, algunas de las
inversiones promovidas fracasarán.
En relación a las externalidades de coordinación; se indica que muchos
proyectos requieren inversiones simultáneas de gran escala para llegar a ser
rentables. La empresa A realizará esta inversión si la empresa B realiza esta otra,
o diseñando subsidios ex ante que no necesitan ser pagados ex post. De esta
forma, si el proyecto tiene éxito, el inversor no necesita ninguna transferencia
monetaria del gobierno y los subsidios no son pagados. Por otra parte, una
promesa implícita de rescate en caso de fracaso, o una inversión garantizada es
un ejemplo de subsidio ex ante. Lo anterior, induce al empresario a realizar la
inversión.
22 Hausmann y Rodrik. Op. Cit. p.3.23 Imbs y Wacziarg. Op. cit. p.5.24 Klinger y Lederman. Op. cit. p.6.25 Ibid.
10
Con lo descrito, Rodríguez-Clarke26 destaca que las políticas que logran remediar
las fallas de coordinación comparten una característica importante con aquellas
que se focalizan sobre las externalidades de información. Ambos tipos de
intervenciones deben tener como blanco actividades: una nueva tecnología, un
tipo particular de entrenamiento laboral, un nuevo bien o servicio, más que
sectores per se. Serían las actividades nuevas en la economía las que necesitan
ser apoyadas, no aquellas que ya están establecidas.
Para la implementación correcta de una efectiva Política Industrial, estarían los
elementos del diseño Institucional, se tendría la necesidad de contar con: 1) apoyo
político de alto nivel, 2) Creación de un Consejo de Coordinación y Deliberación, y
3) Existencia de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.
Sin embargo, Schmidt-Hebbel27, argumenta que “lo requerido en Chile para el
desarrollo económico es un fuerte rol del Estado en PI horizontales, que
beneficien a todos los sectores productivos, a través de la inversión en educación,
innovación y emprendimiento empresarial, I&D, infraestructura pública y capital
social y no la implementación de PI discriminatorias (verticales), las que sin
embargo podrían ser efectivas, sólo si se cumple simultáneamente que:
(a) Los gobiernos son mejores que los privados para identificar sectores de gran
potencial futuro de crecimiento,
(b) Los sectores elegidos tiene más externalidades positivas que los no elegidos,
y
(c) La selección gubernamental de los ganadores se realiza con plena
independencia respecto de presiones de grupos de interés”.
Dados los argumentos descritos, parece relevante destacar que la Industria de
Defensa también forma parte del tejido productivo nacional y en consecuencia,
debe exigir igualdad de oportunidades, cuando se implementan PI horizontales.
26 Rodriguez-Clarke, Andrés. Clusters and Comparative Advantage: Implications for Industrial Policy. s.l. : Inter-American Development Bank, 2004. p.4.27 Schmidt-Hebbel. Loc. Cit.
11
Asimismo, si se desarrolla una PI vertical, también se cumple que: (a) es el Estado
el principal demandante/comprador de la producción de bienes y servicios de esta
industria; (b) no existiendo evidencia sobre las externalidades, en detrimento de
otros sectores, un primer estudio podría reforzar el punto anterior; y (c) el
Ministerio de Defensa en coordinación con otras entidades gubernamentales, tiene
que asumir un rol innovador para informar y coordinar adecuadamente a los
distintos agentes interesados (stakeholders), cuestiones que están siendo
efectivamente atendidas por la actual División de Desarrollo Tecnológico e
Industria de la Subsecretaría de Defensa28.
Por lo argumentado, a continuación se planteará a modo de hipótesis de trabajo,
la necesidad de crear en Chile en el Sector industrial de la Defensa, un
“ecosistema”, inspirado en fundamentos y conceptualizaciones detallados en el
siguiente punto.
III. La necesidad de crear un Ecosistema Industrial de DefensaComo ha sido definido en la recientemente publicada, “Estrategia Nacional de
Seguridad y Defensa” 2012- 2024, (en adelante, ENSYD)29; el concepto de
Seguridad Ampliada expresa una respuesta integral del Estado a los desafíos de
seguridad que enfrenta en la era de la globalización. Según esta versión, en la
actualidad los riesgos a la seguridad estarían interconectados; la globalización
hace próximas amenazas lejanas y aumenta su velocidad de propagación. Los
límites rígidos entre ámbitos de seguridad, interna y externa, están siendo
superados y los Estados buscan fórmulas para usar sus medios de modo más
eficaz e invertir sus recursos financieros de manera más eficiente.
Según este documento oficial, la seguridad ampliada no elimina o cancela la
diferenciación entre seguridad y defensa. Su propósito sería concebir estos
28 Vera, A. Op. cit. P.55.29 Gobierno de Chile. Ministerio de Defensa. 2012. AAinteligencia. [En línea] 2012. [Citado el: 05 de 08 de
2013.] http://www.aainteligencia.cl/wp-content/uploads/2009/11/ENSYD-version-definitiva.pdf. P.5.
12
campos de manera más flexible, buscando la complementariedad entre las
capacidades y competencias que poseen las instituciones que deben
desempeñarse en ámbitos específicos de responsabilidad conforme a las leyes.
En definitiva, la seguridad ampliada apuntaría a subsanar de mejor manera los
complejos desafíos asociados a una condición de seguridad que, suele ser
fragmentaria y dispareja: más avanzada en unas áreas que en otras, más sensible
para los individuos en unas materias más que en otras, más decisivas para el
Estado en unos campos que en otros.
De esta manera, la formulación de la ENSYD constituiría un hito en la planificación
de seguridad del país. Al explicitarse los intereses nacionales, definirse el entorno
internacional y el nacional, y fijar los desafíos de seguridad previsibles, se hace
posible entregar “orientaciones políticas” para establecer las capacidades
estratégicas que deben dar origen al desarrollo de la fuerza militar.
De esta forma, en relación a las citadas “orientaciones” relativas a la industria de
Defensa, la ENSYD expresa30:
“La industria de defensa estatal debe trabajar con un horizonte de mediano y
largo plazo, considerando las definiciones sobre capacidades estratégicas
establecidas en esta ENSYD. Esto generará las condiciones para satisfacer las
necesidades de mantenimiento de las Fuerzas Armadas con la debida certeza y
anticipación.
Está conformada por las Fábricas y Maestranzas del Ejército (FAMAE), los
Astilleros y Maestranzas de la Armada (ASMAR) y la Empresa Nacional
Aeronáutica (ENAER). Estas empresas autónomas del Estado tienen como
actividad principal la prestación de servicios a las Fuerzas Armadas, función en la
que es deseable que busquen asociaciones con empresas privadas a fines a su
giro, para generar economías de escala y sinergia en los procesos e innovaciones
tecnológicas. En este contexto, se alentará el desarrollo de una industria de
30Gob. de Chile. MDN. ENSYD. Op. cit. Pp. 70-71.
13
defensa privada31 en el país que pueda contribuir a los desafíos antes reseñados.
Tales empresas públicas tienen un carácter estratégico para la defensa y son
parte integral de la operacionalidad de la fuerza, por cuanto proveen su
sostenimiento logístico fundamentalmente a través del mantenimiento de los
sistemas de armas y equipos, así como de la fabricación de elementos
complementarios, asegurando de esta manera la máxima disponibilidad del
material durante su ciclo de vida.
El Ministerio de Defensa coordinará el adecuado aprovechamiento de las
capacidades instaladas con el propósito de optimizar inversiones y centralizar,
cuanto sea posible, las especialidades de cada empresa, evitando duplicidades.
Como toda actividad económica, la gestión de estas empresas públicas no puede
perder de vista la rentabilidad y productividad. Sin embargo, al tener ellas un
impacto directo sobre la seguridad y defensa del país, su gestión debe considerar,
como primera prioridad, el lograr la mayor disponibilidad de las fuerzas a las que
apoyan. A fin de compatibilizar en la mejor forma ambos criterios, el sistema de
gobiernos corporativos de dichas empresas deberá incorporar a sus directorios y
gerencias generales un enfoque de gestión y control profesionalizado acorde con
los desafíos del siglo XXI.
Durante el primer año de mandato de cada gobierno, el Presidente de la
República, a proposición del Ministerio de Defensa y mediante Decreto Supremo,
establecerá los lineamientos para orientar el desarrollo y principales actividades a
emprender por la industria militar y procederá a la designación de los miembros de
los respectivos directorios”.
Como se puede advertir, de las orientaciones y políticas publicadas, hoy se
considera también incorporar a la industria privada orientada a la Defensa
Nacional. Además, la definida “Seguridad Ampliada”, también permite avizorar la
31 Suárez, A. “La Industria de Defensa y Seguridad en América Latina 2012-2013. Madrid. IDS. 2013. P.5. Considera un catastro que además de FAMAE, ENAER y ASMAR, considera a las siguientes 5 empresas establecidas en Chile: SISDEF, DTS, DESA, LINKTRONIC e ITEDEC.
14
oportunidad para poder configuración un ecosistema para la innovación y un mejor
desempeño competitivo, acordes con la estatura estratégica de Chile.
Desafíos y metas para la Industria de Defensa
En su estudio, sobre los desafíos que enfrenta la Industria Global de Armamentos
en el presente Siglo, Bitzinger32 identifica cinco principales factores que afectarían
e influenciarían en los futuros cambios de esta industria, tanto en lo estructural,
organizativo, en el desarrollo de sus actividades como procesos; a saber:
1) La naturaleza jerárquica de la producción de tecnología y sistemas de armas, 2)
El impacto de los presupuestos militares sobre la Industria, 3) El efecto del
comercio internacional de armas, 4) El proceso de globalización de las industrias
de Defensa, y 5) Las emergentes tecnologías de la información basada en la
revolución de los asuntos militares.
En relación al punto 1) La naturaleza jerárquica de la producción tecnología y
sistemas de armas, se refiere a lo planteado por Keith Krause en 1992, quien
define cuatro categorías, desde aquella de países líderes en producción,
investigación, innovación y desarrollo de tecnologías, ver en la Figura 1,
Tecnología IV; como por ejemplo: EE.UU. de Norteamérica, Gran Bretaña,
Francia, Alemania o Italia.
32 Bitzinger, R. The Modern Defense Industry: Political, Economic, and Technological Issues. Wash D.C. : Greeenwood Publishing Group, 2007. P.15.
15
Fuente: Krause. K. 1999. p.19.
En la categoría siguiente, Tecnología III, se ubicarían países industrializados que
poseen pequeñas pero muy sofisticadas industrias de Defensa como Noruega,
Canadá, España, Australia, Japón o Suecia,
Le siguen, en categoría II y I, los países emergentes, con modestos complejos
industriales, como por ejemplo: Brasil, Indonesia, Israel, Corea del Sur, Taiwán,
Turquía o Chile, e incluye aquí a países como China y la India que teniendo
amplias bases industriales, carecen todavía de independencia en la investigación
y desarrollo de sus innovaciones tecnológicas.
De esta manera, Bitzinger argumenta, que la jerarquía planteada posiciona a los
países y empíricamente se demuestra en los ranking de los últimos 10 años,
donde regionalmente, las 100 más grandes y rentables empresas, corresponden a
las naciones en categoría IV.
En relación al punto 2) El impacto de los presupuestos militares sobre la Industria,
Bitzinger resalta que este aspecto es el más fuerte al momento de analizar los
16
Tecnología I
Tecnología II
Tecnología III
Tecnología IVCapacidad de crear
sistemas y armamentos
Capacidad de adaptar sistemas de armas
Capacidad de reproducir sistemas de armas
Capacidad de operar y mantener sistemas de armas
Figura 1: Nivel Tecnológico Industrial de Defensa
cambios y efectos en esta industria en la última década. En efecto, una revisión a
los importantes incrementos en los presupuestos de Defensa de los países del
Asia del Este y Asia del Sur, como China que ha más que quintuplicado sus
gastos militares en términos reales desde 1997, ha ido aparejado con las
estadísticas de incrementos de producción de armamentos y tecnologías
asociadas al sector.
Por su parte, el punto 3) El efecto del comercio internacional de armas, la mayoría
de los tradicionales grandes productores de armas, han incrementado sus grados
de dependencias en las ventas al extranjero. Lo anterior, como resultado de las
reducciones en los presupuestos militares y mercados de armas domésticos,
como el caso de las empresas europeas o norteamericanas, para las que hoy, las
ventas al extranjero son un componente importante de competencia y rédito.
En relación al punto 4) El proceso de globalización de las industrias de Defensa,
en una era de contracción de los presupuestos de Defensa, incremento en los
costos de I&D e innovación, y alta competencia en los mercados, la
internacionalización del desarrollo y producción de sistemas de armas ha sido
vista como la única forma de mantener económica y tecnológicamente competitiva
las respectivas bases industriales de Defensa.
Y finalmente en relación al punto, 5) Las emergentes tecnologías de la información
basada en la revolución de los asuntos militares (RMA), como sostiene Bitzinger,
decir que la innovación tecnológica tiene un significativo impacto en la producción
e industria de Defensa no representa una gran revelación. Sin embargo, el actual
concepto de la RMA ha sido inexorablemente relacionado con la emergente
noción de la Guerra Centrada en las Redes (NCW). De acuerdo a este concepto,
es la revolución de las tecnologías de la información (TI), (poder creciente de los
computadores, avances en las comunicaciones, microelectrónica, miniaturización,
etc), la que hace posible la analogía de la RMA y que permite avizorar
significativos efectos en esta industria.
17
De esta manera, Heidenkamp, Louth y Taylor33 resaltan la importancia que tiene la
Industria de Defensa, tanto en las dimensiones de la Defensa, Económica como
de las Relaciones Internacionales de los países y proponen como se ilustra en la
Figura 2, una conceptualización de los espacios, donde los creadores de políticas,
agentes industriales, militares, académicos, empleados, contribuyentes,
ciudadanos y otros grupos de interés pueden interactuar en un complejo
“Ecosistema Industrial de Defensa”, cuyas formas y evolución puede ser revisada
y entendida mediante el análisis e investigación sistemáticos que permite el
modelo planteado.
Fuente: Adaptado de: Heidenkamp, Louth y Trevor (2011).
Fuente: Heidenkamp, Louth y Taylor. Op. cit. p. 15. Adaptado por el Autor.
33 Heidenkamp, Louth y Taylor. The Defence Industrial Ecosystem: Delivering Security in an Uncertain World. RUSI. London. 2011. Pp. 12-18.
18
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Nivel Nacional Nivel Local
Defensa & Seguridad
Industrias Sociedad
DimensiónPolítica
Dimensión Decisional
Estrategia
Ecosistema industrial de
S&D(drivers
internos)
Debates:- Gobierno Corporativo- Desempeño Comercial- Desempeño Financiero- Aspectos legales- Aspectos culturales- Aspectos éticos- Aspectos científicos- Aspectos tecnológicos
Debates:- Gobierno Corporativo- Desempeño Comercial- Desempeño Financiero- Aspectos legales- Aspectos culturales- Aspectos éticos- Aspectos científicos- Aspectos tecnológicos
Drivers externos
Drivers externos
Drivers externos
Figura 2: Ecosistema Industrial de Defensa y Seguridad
En este esquema, existen tres elementos claves: “Defensa y Seguridad” (Nivel
donde se encuentra la Autoridad Gubernamental y de Defensa para la formulación
e implementación de políticas y adopción de decisiones), “Industrias” (proveedores
de bienes y servicios, empresas tanto estatales como privadas), y la “Sociedad”
(fuerza laboral, centros de estudios, universidades, comunidades, etc), los que son
culturalmente interdependientes y se entrelazan en un tejido común, para generar
el referido ecosistema. La formación de las partes que constituyen el ecosistema y
los procesos transaccionales entre ellos están conformados por una multiplicidad
de direcciones y relaciones internas y externas. Estos son dinámicos, creando
potencialidad de conflictos, debates e incertidumbres, pero por sobre todo,
representan una sistemática importante para la generación de innovación y
cambio para la producción de Seguridad y Defensa de los países, tanto a nivel
local, nacional, regional como global.
Como todo sistema social, el ecosistema industrial de defensa tiene, en su centro,
un conjunto de actores, organizaciones y discusiones, como aquellos relacionados
con el actual y futuro gobierno corporativo de las empresas públicas34, aspectos
comerciales, financieros35, legales, culturales, éticos, científicos y tecnológicos36.
De esta manera, disponer de un profundo entendimiento de estos debates y
análisis es crucial para explorar los patrones de las decisiones colectivas en
Defensa y sus partes constitutivas37.
Los elementos constituyentes y consecuentemente el ecosistema industrial de
defensa como un todo, tanto de nivel global, regional, nacional como local forman
34 Actualmente, se encuentra en el Poder Ejecutivo una iniciativa para cambiar la conformación de los actuales Directorios de las empresas FAMAE, ASMAR y ENAER, y normas para un mejor Gobierno Corporativo y de responsabilidad penal y civil de estos directorios. Fuente: Entrevistas con Directivos de la División de Desarrollo Tecnológico e Industria de la Subsecretaría de Defensa. 35 Ejemplo de este debate aquel relacionado con el Proyecto de ley que reforma el Título VI de la Ley 18.948 Orgánica y Constitucional de las Fuerzas Armadas, y deroga la Ley 13.196 Reservada del Cobre, una de las principales de financiamiento para la Industria de Defensa. Entre otros aspectos de cambio, se tiene considerada la creación de un presupuesto plurianual y de un fondo de reserva para contingencias. 36 Organizado por el MDN, CORFO y SOFOFA, el 08.Ago.2013, se efectuó un Seminario especializado: “LA mejor Defensa…La Innovación, que permitió revisar las presentaciones de las empresas de Defensa de Chile, algunos proyectos e iniciativas en fase de prototipo, como el Submarino Crocodile del grupo industrial local Vapor Industrial SA y la Armada de Chile y discusiones de asistentes al evento, sobre las debilidades y fortalezas del actual modelo para la producción de ciencia y tecnología, en este Sector Industrial.37 Heidenkamp, Louth y Taylor, Op. cit. p.13.
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parte integral del sistema internacional. Aunque interdependientes, cada nivel
impone sus influencias y presiones sobre el ecosistema.
Al nivel global, el ecosistema está atado a los procesos de globalización e
internacionalización. Las decisiones de inversión y cooperación no están limitadas
a un sector o a un cliente específico38.
Al nivel regional, el ecosistema se orienta, por ejemplo, hacia las nuevas alianzas
para la cooperación, el desarrollo y la paz, como son los casos del Consejo de
Defensa Sudamericano, en el marco de la UNASUR, donde el tema de la industria
de Defensa tiene agenda propia.
Al nivel nacional, donde se presentan las principales discusiones y debates entre
el gobierno y la sociedad sobre hechos públicos claves: cambio de la ley del
cobre, transparencia sobre las compras militares, gasto de defensa vs en otros
sectores de la agenda social, entre otros.
Al nivel local, donde el impacto sobre las decisiones centrales tiene efectos
directos expresados en presencia empresarial en las provincias, casos virtuosos
de FAMAE (Arica, Iquique, Antofagasta, Talagante y Punta Arenas) y ASMAR
(Valparaíso, Talcahuano y Punta Arenas) e incluye a ENAER cuando de
generación de empleos de calidad se refiere.
Lo anterior, puede ser revisado desde la perspectiva de la Seguridad Ampliada
propuesta por la ENSYD de Chile. Así por ejemplo, la Figura 3 permite visualizar
de manera simple sobre la gran diversidad de tareas y desafíos a las que tanto las
autoridades, instituciones de seguridad y de defensa, comunidad como
principalmente la industria, enfrentan cotidianamente.
Como ejemplo, en el caso de la “Seguridad de las personas”, (anillo rojo) el trabajo
clave y permanente que soporta el Instituto de Investigación y Control de Calidad
del Ejército (IDIC), en el control a los explosivos importados usados por las 38 Desde el 2010, Chile forma parte de la OCDE y por tanto ha debido implementar una serie de normas y mejores prácticas, lo que tienen efectos relevantes sobre la Industria de Defensa e Instituciones relacionadas. Ejemplo: la obligación de incluir en la gestión contable de las empresas e Instituciones públicas y sociedades anónimas abiertas, las normas IFRS y NIC SP.
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empresas mineras e industria en el territorio nacional. El IDIC, forma parte de los
organismos públicos de industria que pertenece al Ejército con presupuesto fiscal,
efectúa I&D y controla la calidad de las adquisiciones y producciones militares del
Ejército, eventualmente de la Armada y FACH e instituciones de Orden y
Seguridad, pero que es raramente citado por la literatura especializada.
Fuente: Privi Council Office. Canadian Goverment. (2004). Traducido y adaptado por el autor.
En el caso de la “Seguridad Nacional” (anillo azul), y “Seguridad Internacional”
(anillo verde), la siguiente tabla, permite identificar algunas líneas, clientes y
potenciales oferentes de bienes y servicios, que pueden ser desarrollados, por la
actual industria nacional y así enfrentar los desafíos descritos en azul y verde en la
Figura 3. Ejemplos de potenciales líneas de producción, clientes y oferentes a
desarrollar, en la siguiente Tabla 1.
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Las amena zas contra la segurid ad de:
SEGURIDAD PERSONAL
SEGURIDAD NACIONAL
SEGURIDAD INTERNACIONAL
Individual Sistema InternacionalSociedad / Estado
Individual Comunidad InternacionalComunitario Provincial Gobierno Nacional
•Crimen polic ial•Seguridad económica (protección al consumidor /producto)•Salud (segur idad en agua y alimentos)•Seguridad en carreteras y navegación•Seguridad en el trabajo
•Crimen organizado•Identificación de robos•Emergencias y Desastres humanos/Naturales•Contaminación en Abastecimiento de agua/alimentos•Emergencias sanitar ias
•Extremismo doméstico
•Crimen organizado transnacional•Entradas ilegales•Conflictos armados•Pandemias mundiales•Proliferación de armas•Estados fallidos•Segur idad fronter iza•Segur idad aérea•Segur idad mar ina•Ciber Seguridad•Terrorismo
•Conflictos sin impactoDirecto en la seguridad Chilena•Degradación Medioambiental•Pobreza mundial
•Ataques químicos, biológicos, radiológicos, nucleares y explosivos
•Infraestructuracrítica
•Defensade Chile y su soberanía
•Espionaje
Responsab ilidades por a cción:
Figura 3: Desafíos de la Seguridad Ampliada
Tabla 1: Producción de la Industria de Defensa y Seguridad
Líneas Clientes Oferentes
Mitigación Desastres Naturales
Sector Público y Privado Industria Defensa (ID),
otros
Guerra ElectrónicaSector Seguridad y
Defensa
ID, Centros de I+D
(CI&D)
Robótica y UAV Sector Público y Privado ID, CI&D, otros
Simuladores Sector Público y Privado ID, CI&D y otros
Telecomunicaciones de Alta Seguridad
Sector Público y Privado ID, CI&D y otros
Control electrónico zonas urbanas
Sector Público y Privado ID, CI&D y otros
Mejoramiento continuo líneas existentes
Sector Público y Privado Industria de Defensa, CI&D y otros
Fuente: Propuesto por Rivas, Gerardo. Addere Consultores.
Se agregan como antecedentes que refuerzan lo planteado, los detalles de la
recientemente publicada: Política Nacional Espacial 2013-202039, que en su
Título I, Contexto, describe las potencialidades y debilidades que enfrenta el país y
que permite inferir importantes oportunidades principalmente para la Industria de
Defensa de Chile.
Como no escapará a la comprensión del lector, los ejemplos expuestos
representan “ventas de bienes y servicios” y la punta del iceberg que es posible
continuar describiendo, dejando constancia que en el contexto de la Seguridad
Ampliada y de la Responsabilidad Social de Defensa, este último concepto,
definido como un eje de acción estratégico del MDN, permiten configurar un nuevo
esquema de actividades que bien pueden ser desarrolladas en el futuro, por una
39 Gobierno de Chile. Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Política Nacional Espacial 2013-2020. Septiembre 2013. Pp. 1-36.
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mejor relación público-privada, pero que requieren del apoyo de sus principales
agentes interesados: El Estado y las instituciones que tienen responsabilidad
corporativa pública directa con la Defensa y Seguridad de Chile40.
IV. Comentarios finales sobre el “Rol del Estado” para la industrialización competitiva de Defensa y Seguridad
- En la generación de una efectiva y competitiva base industrial de Defensa en
el país, la Política explicitada en la ENSyD define el concepto de “Industria
de Defensa Estatal” la que está conformada por FAMAE, ASMAR y ENAER,
las que tienen un carácter estratégico para la defensa y son parte integral de
la operacionalidad de la fuerza militar.
- Y agrega la citada ENSyD, que “como toda actividad económica, la gestión
de estas empresas públicas no puede perder de vista la rentabilidad y
productividad. Sin embargo, al tener ellas un impacto directo sobre la
seguridad y defensa del país, su gestión debe considerar como primera
prioridad, lograr la mayor disponibilidad de las fuerzas a las que apoyan”.
- De esta manera, para la nueva organización del Ministerio de Defensa,
creada el 2010, en su División de Desarrollo Tecnológico e Industria de la
Subsecretaria de Defensa, se describe con cierta claridad la hoja de ruta
para la industria estatal descrita, pero no resulta tan evidente y claro el
panorama en relación a los objetivos, metas y medios para tener que “alentar
el desarrollo de una industria de defensa privada que pueda contribuir a los
desafíos reseñados”.
40 Un hecho de evidente cambio y de posible innovación, ha sido la reciente licitación que CORFO ha concursado públicamente para determinar un “Diagnóstico del Potencial de Captura de Valor y Brechas Asociadas a la Industria de la Defensa en Chile”. Esta iniciativa de propuesta estratégica, ha sido articulada desde el 2012, por el Ministerio de Defensa, SOFOFA y CORFO. Disponible en: www.mercadopublico.cl
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- Así, con la finalidad de innovar y avanzar en este último desafío, en un hecho
de evidente cambio y con el apoyo directo de CORFO, se está efectuando un
“Diagnóstico del Potencial de Captura de Valor y Brechas Asociadas a la
Industria de la Defensa en Chile”, iniciativa de propuesta estratégica, que ha
sido articulada desde el 2012, por el Ministerio de Defensa, SOFOFA y
CORFO.
- Lo anterior, sería coherente y consistente con lo planteado en esta
investigación en relación a:
Implementar, una Política Industrial Vertical, complementada con las
horizontales existentes, pues en este caso particular se cumple que: (a)
es el Estado el principal demandante/comprador de la producción de
bienes y servicios de esta industria; (b) no existiendo evidencia sobre las
externalidades, en detrimento de otros sectores, un primer estudio podría
reforzar el punto anterior; y (c) el Ministerio de Defensa en coordinación
con otras entidades gubernamentales, deben ser los principales
articuladores y asumir un rol más innovador para informar y coordinar
adecuadamente a los distintos agentes interesados (se destaca la
iniciativa productiva y de innovación privada en su relación con el Estado).
Plantear como hipótesis de trabajo, la necesidad de crear e implementar
en Chile, un “ecosistema”, inspirado en los fundamentos y
conceptualizaciones detallados en el presente estudio, que permita
concretamente, tener como meta inicial, entre otras, pasar en los próximos
5 años (objetivo al 2018) del nivel de Tecnología Industrial de Defensa II,
en que nos encontramos, al nivel de Tecnología III. De esta manera, poder
incrementar el impacto económico agregado al país, mediante la
existencia de un mejor modelo de gestión, basado como siempre, en
mejores prácticas y buen gobierno corporativo.
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- Para lo propuesto en esta investigación, no tenemos que inventarlo
todo. En efecto, inicialmente podemos orientar los esfuerzos siguiendo la
evidencia de los casos de países que han logrado estas metas, aplicando
políticas de industriales tanto verticales como horizontales a este particular
sector productivo durante los últimos 10 años: Noruega, Canadá,
Australia, entre otros. Otra buena noticia; estos países, como Chile,
forman parte de la OCDE y tienen escalas a las que nuestro país puede
aspirar y concretar.
- Así, la implementación de lo propuesto, permitiría además de contar
con un mejor modelo para la competitividad industrial/tecnológica,
innovación, soporte de la fuerza, y búsqueda de nuevos mercados para
nuestros productos y servicios, continuar manteniendo y acrecentando el
poder nacional, influencia y estatura estratégica en los relevantes foros
internacionales y regionales a los que pertenece.
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