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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017QUEJOSOS Y RECURRENTES: MIGUEL ÁNGEL OCHOA VILLICAÑA Y OTRA
PONENTE: MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZSECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA ADJUNTO: DANIEL ÁLVAREZ TOLEDO
Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día treinta y uno de enero de dos mil dieciocho.
V I S T O S, los autos, para dictar sentencia en el amparo directo en
revisión 1913/2017.
R E S U L T A N D O:
1. PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el
veintiuno de octubre de dos mil dieciséis, en la Oficialía de Partes
del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Michoacán, Ana María Ochoa Villicaña, por sí y como apoderada de Miguel Ángel Ochoa Villicaña y Luz María Navarro González y/o Luz María Ochoa,
promovieron demanda de amparo directo en la que señalaron como
acto reclamado la sentencia dictada el veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis, por el Magistrado de la Séptima Sala Civil del
Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Michoacán, en autos del
toca de apelación **********.
2. SEGUNDO. Amparo directo. La demanda fue turnada al Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Civil del Decimoprimer Circuito, cuyo
Presidente la radicó con el número ********** y ordenó el
emplazamiento de los terceros interesados. En en ejecutoria de
quince de febrero de dos mil diecisiete, dicho órgano jurisdiccional
resolvió negar el amparo solicitado.
3. TERCERO. Recurso de revisión. Por escrito presentado el diez de marzo de dos mil diecisiete, en la Oficina de Correspondencia
Común de los Tribunales Colegiados en Materia Civil del
Decimoprimer Circuito, recibido el trece de marzo siguiente en el
Tribunal Colegiado del conocimiento, la apoderada de los quejosos
interpuso recurso de revisión.
4. En proveído de catorce de marzo de dos mil diecisiete, el
Magistrado Presidente del Tribunal Colegiado del conocimiento tuvo
por recibido el escrito de agravios y ordenó su remisión a esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
5. CUARTO. Trámite en este Alto Tribunal. Por acuerdo de veintiocho de marzo de dos mil diecisiete, el Presidente de esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación admitió el recurso de revisión con el número
1913/2017; asimismo, determinó que se turnaran los autos a la
ponencia de la Ministra Norma Lucía Piña Hernández para la
elaboración del proyecto de resolución y ordenó su envío a la Sala de
su adscripción.
6. QUINTO. Radicación por la Sala. Por acuerdo de cuatro de mayo de
dos mil diecisiete, la Presidenta de esta Primera Sala determinó que
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ésta se avocara al conocimiento del recurso y dispuso el envío de los
autos a la ponencia de su adscripción.
C O N S I D E R A N D O:
7. PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, es legalmente competente para conocer del
presente recurso de revisión, con fundamento en lo dispuesto en los
artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente, y 21,
fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y
puntos primero y tercero del Acuerdo General 5/2013, del Pleno de
este Máximo Tribunal. Lo anterior, toda vez que el recurso fue
interpuesto en contra de una sentencia de amparo directo en materia
civil, dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito, la cual
corresponde a la especialidad de esta Primera Sala.
8. SEGUNDO. Legitimidad. El recurso de revisión fue interpuesto por
Ana María Ochoa Villicaña, por sí, y como apoderada de los quejosos
Miguel Ángel Ochoa Villicaña y Luz María Navarro González y/o Luz
María Ochoa, carácter que le fue reconocido por el Tribunal Colegiado
del conocimiento en auto de admisión de siete de noviembre de dos mil dieciséis, por lo que cuenta con legitimación para interponerlo.
9. TERCERO. Oportunidad. Conforme al artículo 86 de la Ley de
Amparo, el recurso de revisión en amparo directo se interpondrá por
conducto del Tribunal Colegiado de Circuito que haya dictado la
resolución recurrida dentro del plazo de diez días.
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10. En el caso, la sentencia impugnada se notificó por lista a los
recurrentes el veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete,1 dicha
notificación surtió efectos el veintisiete siguiente; por tanto, el plazo de
diez días transcurrió del veintiocho de febrero al trece de marzo de dos mil diecisiete, descontándose los días cuatro, cinco, once y doce
de marzo; por ser inhábiles en términos de lo dispuesto por los
artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación.
11. Si el escrito de expresión de agravios se presentó el diez de marzo de dos mil diecisiete, ante la Oficina de Correspondencia Común de los
Tribunales Colegiados en Materia Civil del Decimoprimer Circuito, es
evidente que su interposición fue oportuna.
12. CUARTO. Antecedentes. Previo a determinar la procedencia del
presente recurso, es necesario establecer los antecedentes del caso.
I. Juicio Ordinario Civil **********
13. El catorce de mayo de dos mil quince, Ana María Ochoa Villicaña,
por sí y como mandataria de Miguel Ángel Ochoa Villicaña y Luz María
Navarro González y/o Luz María Ochoa, en la vía ordinaria civil y en
ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial del Estado,
objetiva y directa, prevista en ese entonces en el artículo 113, párrafo
segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
demandaron del Gobernador Sustituto del Estado de Michoacán, del
Secretario de Comunicaciones y Obras Públicas de esa Entidad
1 Folio 88 vuelta del expediente del amparo directo **********.
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Federativa y del Director de Proyectos e Ingeniería, el pago de las
siguientes prestaciones:
De **********, por concepto de perjuicios ocasionados por la celebración de un contrato de arrendamiento, cantidad que no pudo recibir por una actuación irregular del Estado.
De **********, por concepto de interés legal generado desde el dos de junio de dos mil seis (cuando se enteraron que el gobierno de Michoacán les desposeyó de un inmueble de su propiedad) hasta el nueve de mayo de dos mil once, cuando las autoridades demandadas le cubrieron el valor del mismo inmueble, cumpliendo una resolución emitida en un incidente de cumplimiento sustituto deducido de un juicio de amparo indirecto promovido anteriormente contra obras viales que los afectaron.
De **********, por concepto de honorarios profesionales pagados en aquél juicio constitucional a los abogados que les asesoraron.
De **********, por el mismo concepto, pagados a un ingeniero para realizar un dictamen en topografía y avalúo comercial, ofrecido como prueba en dicho juicio; así como pago por daño moral derivado de la afectación causada a los actores.
14. Como hechos, narraron que adquirieron por compraventa en partes
iguales, mancomunadamente y pro indiviso, el inmueble urbano
conformado por los lotes **********, ********** y **********, manzana
"**********", colonia **********, **********, con superficie de **********.
15. Que decidieron radicar en Estados Unidos de América del Norte,
dejando su cuidado y administración en **********, quien el veinte de mayo de dos mil seis, como su apoderada, celebró contrato de
arrendamiento con un tercero, para instalar en el predio una
negociación dedicada a la compra y venta de refacciones nuevas y
usadas, así como taller de maquinaria pesada, por el término de diez
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años y por el monto de **********, pero las rentas nunca se generaron
porque el Estado ocupó el predio para construir sobre él parte de una
obra vial.
16. Los accionantes sostuvieron que el Gobernador, a través del
Secretario de Comunicaciones y Obras Públicas del Estado de
Michoacán y su Dirección de Proyectos e Ingeniería, ordenó la
ocupación y demolición del predio, para construir ahí parte de un
distribuidor vial y paso a desnivel, sin antes emitir el Decreto
expropiatorio. De acuerdo con esta versión, en distintas ocasiones
solicitaron a las autoridades una indemnización en los mismos
términos en que ocurrió con sus colindantes, pero no obtuvieron
respuesta favorable, razón por la cual decidieron defender su derecho
por otros medios jurídicos.
17. Fue así que contrataron los servicios profesionales de un abogado,
quien promovió en su nombre un juicio de amparo indirecto, del cual
conoció el Juez Primero de Distrito en el Estado de Michoacán, el que
lo registró con el número **********.
18. El Juez de Distrito, por sentencia de veinticuatro de agosto de dos mil seis, les concedió la protección constitucional y el diez de octubre
siguiente se declaró ejecutoriada, requiriendo al Gobierno del Estado
de Michoacán restituyera a los quejosos en la posesión del predio; sin
embargo, dicha autoridad, en diversas ocasiones, manifestó
imposibilidad física y material para cumplir la restitución ordenada,
dada la conclusión de obras viales para beneficio público. El veintisiete
de agosto de dos mil siete, el Juez de Distrito declaró fundada esa
imposibilidad.
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19. Los actores narraron las circunstancias procesales ocurridas en dicho
juicio, hasta que se fijó ********** como monto de indemnización, que
finalmente cubrió el Gobierno del Estado de Michoacán, con cheque
depositado el nueve de mayo de dos mil once.
20. Derivado de los trámites jurisdiccionales reseñados, los actores
manifestaron que incurrieron en una serie de gastos para obtener
asesoría profesional y pruebas en las cuales soportar su derecho.
21. De la demanda por responsabilidad patrimonial del Estado conoció la
Jueza Cuarto de Primera Instancia en Materia Civil residente en
Morelia, Michoacán, quien la admitió a trámite y desahogó el juico por
diversas etapas procesales, hasta que se le recusó sin expresión de
causa; se remitió el expediente al Juez Quinto de Primera Instancia de
la misma materia y fuero, quien dictó sentencia definitiva en la cual
declaró prescrita la acción y, como consecuencia, absolvió a las
demandadas de las prestaciones exigidas.
22. El Juez de primera instancia estimó que, conforme al Código Civil del
Estado de Michoacán, la reparación de daños y perjuicios por
actividad irregular del estado prescribe en dos años, contados a partir
de que los afectados conozcan el daño y, por ende, estén en
condiciones de exigir la obligación derivada de dicha actividad; lo cual
se acreditó en el caso, porque los propios actores reconocieron
percatarse de los daños sufridos en el inmueble desde el dos de junio
de dos mil seis y aunque se interrumpió con la demanda de garantías
hasta el trece de mayo de dos mil once (cuando se les entregó la
cantidad de ********** derivado del cumplimiento sustituto ordenado por
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el Juez de Distrito), la demanda se presentó hasta el catorce de mayo de dos mil quince, mucho después de los dos años que prevé la ley.
II. Recurso de Apelación **********
23. Inconformes con la sentencia definitiva, los actores interpusieron
recurso de apelación, del cual conoció el Magistrado de la Séptima
Sala Civil del Supremo Tribunal de Justicia de Michoacán, quien
estimó que el Juez de origen y la propia Sala, carecían de
competencia legal para conocer del juicio, por razón de materia.
24. La responsable sostuvo que la competencia es una cuestión de orden
público, susceptible de invocarse oficiosamente por la autoridad
judicial en cualquier instancia; que la competencia por razón de
materia es improrrogable, no puede inferirse sumisión tácita o expresa
ni tampoco está sujeta a preclusión; tampoco la conformidad de las
partes ni cualquier otra circunstancia procesal puede suplir una
competencia de la que legalmente se carece.
25. A partir de lo anterior, la Sala responsable consideró que la acción se
ejerció contra el Estado en términos del entonces artículo 113, párrafo
segundo, de la Constitución General (cuya redacción corresponde al
actual numeral 109 de la propia Constitución), con el objeto de
justificar que las autoridades demandadas les ocasionaron perjuicios
al desposeerles irregularmente de su predio, puesto que se les impidió
obtener ganancias lícitas derivadas de un contrato de arrendamiento
celebrado con un tercero.
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26. El Tribunal de Apelación sostuvo que ese precepto constitucional
establece un sistema de responsabilidad directa para demandar al
Estado cuando alguno de sus funcionarios cause daños a los
ciudadanos en sus bienes o derechos, sin tener que demostrar la
ilicitud o el dolo de quien causó el daño o demandar al servidor público
en lo personal, únicamente su actuación irregular, lo cual no ocurre en
la responsabilidad civil objetiva prevista en el artículo 1095 del Código
Civil para el Estado de Michoacán.
27. Precisamente para evitar esa dualidad de sistemas de responsabilidad
civil y administrativa, se estableció que las autoridades federales y
locales adecuarían sus ordenamientos con el objeto de propiciar un
solo sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, de manera
que las controversias derivadas de su actividad se resolvieran
exclusivamente en vía administrativa.
28. Dado que, en el caso, el daño se atribuyó al Gobierno del Estado de
Michoacán, su Secretario de Comunicaciones y Obras Públicas y al
Director de Proyectos de Ingeniería de esa misma dependencia, la
autoridad responsable concluyó que este tipo de controversias debe
tramitarse y resolverse en vía administrativa2, por lo que resultaba
inviable tramitar el juicio por la vía civil, al amparo de lo previsto por el
artículo 1095 del Código Civil de Michoacán, el cual debía
desaplicarse ejerciendo control difuso de constitucionalidad, de forma 2 Como apoyo de esta conclusión, citó la tesis de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada con rubro "RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR DAÑOS DERIVADOS DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR. DEBE RECLAMARSE POR LA VÍA ADMINISTRATIVA, DE CONFORMIDAD CON LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, OBLIGACIÓN QUE NO DESNATURALIZA EL DERECHO CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 113 CONSTITUCIONAL"; así como la jurisprudencia de rubro: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA VÍA IDÓNEA PARA DEMANDAR LA REPARACIÓN DE LOS DAÑOS DERIVADOS DE LA ACTUACIÓN NEGLIGENTE DE PERSONAL MÉDICO QUE LABORA EN LOS INSTITUTOS DE SEGURIDAD SOCIAL (IMSS E ISSSTE), ES LA ADMINISTRATIVA".
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tal que se tramitara y resolviera conforme a su naturaleza
administrativa, por tribunales competentes en esa materia, para de ese
modo hacer prevalecer lo previsto por la Constitución General.
III. Amparo Directo **********
29. En contra de la sentencia de la Séptima Sala Civil del Supremo
Tribunal de Justicia de Michoacán, los apelantes promovieron
demanda de amparo directo.
30. En sus conceptos de violación, expresaron esencialmente los
siguientes argumentos: (i) el artículo 113 constitucional (actual 109),
fundamento de la acción, no determina expresamente la vía
administrativa como aquella en la que debe desahogarse la acción, ni
prohíbe la civil; y (ii) el magistrado no podía ejercer control difuso de
constitucionalidad en su perjuicio.
31. Primer concepto de violación. Respecto al primer argumento, los
quejosos adujeron que la resolución reclamada era inconstitucional por
partir de una premisa válida pero mal aplicada; en su opinión, fue
correcto que se inaplicara el artículo 1095 del Código Civil del Estado,
al resultar contrario a lo previsto por el último párrafo del artículo 109
constitucional, pero no la conclusión, es decir, declararse
incompetente por razón de la materia, dado que dicho numeral no
indica ni ordena de manera expresa que la acción sobre
responsabilidad patrimonial deba sustanciarse vía administrativa, pues
sólo reconoce el derecho de los ciudadanos a recibir indemnización
por tal concepto.
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32. A partir de lo anterior, los solicitantes del amparo desarrollaron una
serie de argumentos encaminados a demostrar que en el Estado de
Michoacán pueden tramitarse ese tipo de controversias
(responsabilidad patrimonial del estado) a través de la vía civil.
33. Desde su perspectiva, el constituyente delegó al legislador local la
facultad para decidir la vía en la cual se podía reclamar ese derecho
indemnizatorio, pero respetando el sistema objetivo y directo. Adujeron
que en el citado precepto constitucional, se reconoce que cada entidad
federativa debe establecer las bases, límites y procedimientos para
exigir tal indemnización.
34. A partir de esa premisa, sostuvieron que la conclusión de la
responsable era ilegal, pues ni el texto ni el contexto de la deliberación
legislativa permiten establecer que sólo en la vía administrativa
pueden desahogarse reclamos por actividad irregular del Estado, por
lo que consideraron que puede ventilarse por la civil.
35. Segundo concepto de violación. Respecto al segundo argumento,
expusieron que la resolución reclamada trastoca los derechos
humanos de los quejosos, por excederse en el ejercicio del control
difuso de constitucionalidad al inaplicar el artículo 1095 del Código
Civil del Estado de Michoacán, por ser incompatible con el diverso 109
constitucional, pues aun cuando dicho ejercicio, como tal, fue correcto,
el Tribunal de Apelación se excedió en sus alcances en perjuicio de
sus derechos, pues estableció la vía administrativa como la
conducente y al hacerlo legisló en un tema sobre el que no se ha
pronunciado el Congreso de Michoacán.
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36. Establecieron que si en el caso la responsable estimó inaplicable la
legislación civil michoacana, el control difuso de constitucionalidad
sólo puede tener el efecto de inaplicar aquél artículo, pero sin alterar el
resto del procedimiento, porque entonces se afecta la totalidad del
sistema competencial michoacano previsto en los códigos adjetivo y
sustantivo, con facultades que no tiene y en una hipótesis
inconducente, pues la finalidad de aquel sistema de control es
proteger derechos humanos, y no provocar mayor perjuicio en el
ciudadano que procura justicia.
37. Finalmente, sostuvieron que de aceptarse la omisión legislativa del
congreso michoacano, la Sala responsable puede llegar a establecer
la vía administrativa como la adecuada para resolver sobre la
responsabilidad irregular atribuida al Estado, lo que traería como
consecuencia que su demanda debiera plantearse ante el Tribunal de
Justicia Administrativa y al amparo del Código que le es propio, en el
cual se establece el término de cuarenta y cinco días para presentar la
demanda relativa, lo cual determina la prescripción de la acción
indemnizatoria pretendida.
IV. Sentencia del Tribunal Colegiado de Circuito
38. El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Decimoprimer
Circuito, en ejecutoria de quince de febrero de dos mil diecisiete,
determinó negar el amparo y protección de la justicia federal.
39. Al respecto, consideró que eran infundados el primero y una parte del
segundo conceptos de violación, y de estudio innecesario el resto,
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porque el texto del artículo constitucional al amparo del cual se ejerció
la acción indemnizatoria de origen (artículo 113 de la Constitución
General), el contexto de la discusión legislativa que propició esa
reforma, y el propio del sistema jurídico michoacano, impiden que la
controversia se ventile en la vía civil.
40. Recordó que tanto la competencia por razón de materia como la
procedencia de la vía, son presupuestos procesales que constituyen
condición indispensable para el adecuado desarrollo del proceso y la
eficacia de la sentencia sobre la cuestión litigiosa; por ello, las leyes
adjetivas se promulgan por materias y las procesales determinan cuál
es la vía en la que debe intentarse cada acción, según sus fines
propios.
41. En concepto del Tribunal Colegiado, tal circunstancia determina dos
aspectos indispensables: primero, que el análisis de ambas cuestiones
debe atenderse de manera preferencial al fondo material controvertido,
pues el estudio sobre éste sólo tiene sentido y efectos si la materia y
vía escogida por el actor fueron correctas; y segundo, que el sistema
jurídico mexicano no reconoce a los gobernados facultad legal para
elegir el trámite de los procedimientos jurisdiccionales, salvo las
excepciones expresamente reconocidas en la ley.
42. El Tribunal Colegiado hizo referencia al artículo 113, segundo párrafo,
de la Constitución General, adicionado mediante Decreto de reformas
publicado en el Diario Oficial de la Federación con vigencia a partir del
primero de enero de dos mil cuatro, y estableció que la adición
materia de dicho Decreto tuvo como fin establecer un sistema de
responsabilidad directa, a través del cual es posible demandar al
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Estado cuando sus funcionarios causen daños a los ciudadanos en su
esfera jurídica, sin necesidad de demostrar la ilicitud o el dolo del
servidor público que causó el daño invocado, únicamente la
irregularidad de su actuación, ni tampoco demandar previamente a
dicho servidor en lo particular.3
43. Sostuvo que el legislador concibió ese cambio de paradigma como
beneficio procesal para los ciudadanos afectados, frente a las
exigencias contenidas en distintas legislaciones estatales,
comúnmente acogidas a la teoría de la responsabilidad objetiva, que
interpreta este tipo de actos como los realizados por la administración
pública sin atender a las condiciones normativas creadas como
parámetros de sus actos; por tanto, impuso a los particulares
exigencias procesales y cargas probatorias adicionales a la objetiva y
directa, como condición de posibilidad para obtener justa retribución
por afectaciones sufridas por un ejercicio irregular del poder público.
44. A partir de las consideraciones legislativas que dieron origen al artículo
113 constitucional, el Tribunal Colegiado del conocimiento estableció
que el objeto esencial de dicha reforma fue establecer la
responsabilidad directa del Estado por los daños que cause en su
actividad pública, bajo bases de equidad, según palabras del propio
legislador, no la materia o procedimiento específico al amparo del cual
deben desahogarse; por ello, cada estado de la República Mexicana
es libre de elegir la forma de normarlo, a condición de que no se trate
de una responsabilidad indirecta o subsidiaria, superada por la 3 Conclusión que apoyó en la Jurisprudencia P.J. 42/2008 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo XXVII, Junio de 2008, Materia(s): Constitucional, página: 722.
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reforma. Sin embargo, ello no significa que los gobernados estén en
aptitud de elegir, a voluntad, materia y vía para solucionar esos
conflictos, porque es el legislador el encargado de establecer ese tipo
de reglas.
45. Sostuvo que el artículo 113 constitucional, no obliga a los particulares
a tramitar el derecho indemnizatorio ahí contemplado a través de una
vía o materia específica –civil o administrativa– ni de una ley
determinada; sin embargo, ello no significa que sus titulares puedan
ejercer acción en la vía más conveniente a su voluntad, sino mediante
la que el legislador disponga para tal fin, pues debe considerarse el
contexto normativo del orden jurídico en que se ubiquen, por ser una
cuestión delegada al legislador ordinario, a condición de no restringir el
contenido mínimo de ese derecho.4
46. Bajo estas directrices, el Tribunal Colegiado de Circuito concluyó que
era correcta la determinación de la autoridad responsable, al declarar
que carecía de competencia legal para conocer de la indemnización
exigida por los quejosos al amparo del artículo 113 constitucional
–actual 109–, porque en el Estado de Michoacán aún no se legisla
para reconocer ese derecho y los tribunales civiles sólo reconocen la
responsabilidad indirecta o subsidiaria proscrita constitucionalmente;
en cambio, los tribunales administrativos no establecen ese límite.
47. Consideró que con la intención de evitar la dualidad de sistemas de
indemnización civil o administrativa, en el Decreto de reforma 4 Al respecto cito la tesis 1ª.LV/2009, publicada con el rubro y texto siguientes "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE UN DERECHO SUSTANTIVO EN FAVOR DE LOS PARTICULARES”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo XXIX, Abril de 2009, Materia(s): Constitucional, Administrativa, página: 592.
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constitucional ya mencionado se dispuso que las autoridades locales
realizarían las adecuaciones normativas conducentes, según se
aprecia de su transitorio.
48. Estableció que a pesar de la previsión constitucional, el legislador
michoacano aún no adecua su régimen interno para contemplar el
régimen de responsabilidad administrativa directa y objetiva del
Estado, pues si bien en octubre de dos mil catorce su Congreso
expidió la Ley de Responsabilidades y Registro Patrimonial de los
Servidores Públicos del Estado de Michoacán y sus Municipios,
ninguno de los cincuenta y cuatro artículos que la integran reconoce el
derecho de los ciudadanos a demandar y recibir indemnización por
actividad irregular de sus autoridades, en los términos establecidos en
la Constitución, es decir, objetiva y directa.
49. Sin embargo, el órgano colegiado del conocimiento consideró que el
Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán establece
en su artículo 154, fracción X, que el tribunal de la materia será
competente para conocer de, entre otros, actos u omisiones de las autoridades administrativas de la entidad que afecten intereses de los particulares;5 asimismo, que el diverso 155, fracción V, del
mismo ordenamiento, le reconoce competencia para conocer de
controversias sobre pago de daños y perjuicios derivados de actos o
resoluciones consumados contra particulares por autoridades
5"Artículo 154. El Tribunal será competente para conocer y resolver en forma definitiva de las controversias que en juicio se promuevan en contra de los actos o resoluciones definitivos, dictados, ordenados, ejecutados o que se pretenda ejecutar, según corresponda, por el Poder Ejecutivo, de la Auditoría Superior de Michoacán, por los ayuntamientos, por los organismos autónomos, las entidades u organismos descentralizados o desconcentrados, estatales o municipales: X. Que consistan en cualquier acto u omisión definitivos de las autoridades administrativas del Estado, de los ayuntamientos y de sus entidades paraestatales o municipales, que afecten los intereses jurídicos de los particulares…"
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administrativas6; y finalmente, el diverso 193, fracción III, dispone que
en el juicio relativo el actor puede solicitar indemnización sobre daños
y perjuicios.7
50. Así, sostuvo que el artículo 1095 del Código Civil del Estado de
Michoacán no puede servir de base para tramitar y resolver la
demanda intentada por los quejosos en la vía que eligieron, pues, en
él se reconoce una responsabilidad solidaria del Estado tratándose de
hechos ilícitos dolosos, subsidiaria en los demás casos, y sólo puede
actualizarse en su contra cuando el funcionario público directamente
responsable no tenga bienes o, teniéndolos, no sean suficientes para
responder de los daños y perjuicios causados, lo cual quedó superada
constitucionalmente por la responsabilidad objetiva y directa.
51. En tales condiciones, si las autoridades demandadas en el juicio de
origen (Gobernador del Estado de Michoacán de Ocampo, Secretario
de Comunicaciones y Obras Públicas de la misma entidad y Director
de Proyectos e Ingeniería de esta dependencia), son autoridades
administrativas de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración
Pública del Estado de Michoacán, existen en dicha entidad federativa
tribunales y leyes en la materia que reconocen posibilidad a los
particulares para reclamar indemnización por actos u omisiones de sus
autoridades y, por su parte, la legislación civil de la entidad es
inaplicable porque contempla un tipo de indemnización superada
constitucionalmente.
6 "Artículo 155. Además, tendrá competencia para:… V. Para conocer de juicios de pago de daños y perjuicios derivado de actos o resoluciones consumados de manera irreparable en perjuicio del particular por las autoridades administrativas.".7 Artículo 193. El actor podrá solicitar: III. La indemnización de daños y perjuicios.
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52. En consecuencia, consideró correcto que la responsable determinara
carecer de competencia para conocer de la demanda de origen en la
que, expresamente, los quejosos solicitaron indemnización objetiva y
directa por actividad irregular del Estado.
53. El órgano colegiado del conocimiento estableció que si bien el artículo
constitucional, fundamento de la acción indemnizatoria, no establece
la vía en que puede desahogarse ese tipo de reclamos, sin embargo,
sí dispone expresamente el sistema que lo regula y lo elevó a nivel
constitucional, por ello la controversia no puede tramitarse a la luz del
sistema previsto en la legislación local civil.
54. Finalmente, el Tribunal Colegiado de Circuito estableció que como fue
legal la conclusión asumida por el magistrado responsable, de carecer
de competencia para conocer de la indemnización demandada por los
quejosos, resultaba innecesario desentrañar si aquél no podía realizar
en su perjuicio control difuso de constitucionalidad, o si ese ejercicio
es útil no sólo para proteger derechos humanos sino, también, para
hacer que prevalezca el orden constitucional.
55. Ello, porque el artículo 1095 del código civil michoacano ni siquiera es
aplicable para tramitar y resolver la controversia planteada, dado que
establece un sistema indemnizatorio superado constitucionalmente, de
manera que era innecesario un ejercicio de control difuso, además, el
contexto normativo del Estado de Michoacán permite desahogar ese
tipo de controversias a través de la vía administrativa.
56. Tampoco el hecho de que, como consecuencia de la incompetencia
declarada por la responsable, eventualmente se pudiera considerar
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prescrita la acción intentada, porque ello no es motivo para desahogar
la controversia en el ámbito civil, puesto que la competencia es un
presupuesto procesal que no queda al arbitrio de los justiciables y, en
cualquier caso, las consecuencias derivadas de no elegir la vía
correcta son atribuibles a la conducta de los quejosos, no de la
autoridad.
57. Fueron estas las consideraciones que llevaron al Tribunal Colegiado
del conocimiento a negar el amparo y protección de la justicia Federal.
58. QUINTO. Agravios. La recurrente Ana María Ochoa Villicaña, por sí y
como apoderada de los demás quejosos, expresó los siguientes
agravios:
59. Primero. La sentencia recurrida viola el artículo 74, fracción II, de la
Ley de Amparo, por omitir el estudio del segundo concepto de
violación planteado en la demanda, así como violación a los artículos
1º y 133 relacionado con el último párrafo del 109 de la Constitución
General, al exceder los alcances o efectos del control difuso de
constitucionalidad; asimismo, es contraria a los derechos humanos de
seguridad y certeza jurídica, por inaplicación de las reglas
competenciales del Código de Procedimientos Civiles del Estado de
Michoacán y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la misma
Entidad Federativa.
60. Es incorrecto que se sostenga que la acción de responsabilidad
patrimonial del Estado, objetiva y directa, deba ser planteada en vía
administrativa, y no por la civil; que se arribó a esa conclusión debido
a que omitió estudiar el segundo concepto de violación de la demanda,
19
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
en el cual se estableció que la autoridad responsable ejerció un control
difuso de constitucionalidad con efectos excesivos.
61. Así, establece que las consideraciones contenidas en la sentencia
recurrida para omitir el estudio del segundo concepto de violación, son
desacertadas; para justificar lo anterior, divide sus argumentos en los
siguientes apartados:
a) Integración constitucional del sistema objetivo y directo de
responsabilidad patrimonial del Estado.
62. Mediante Decreto de catorce de junio de dos mil dos, se agregó un
segundo párrafo al artículo 113 constitucional, para establecer el
sistema objetivo y directo de responsabilidad patrimonial del Estado;
posteriormente, por Decreto de veintisiete de mayo de dos mil quince,
tal párrafo fue trasladado al artículo 109 de la misma Norma
Fundamental. Así, conforme al régimen transitorio de la primera de las
reformas citadas, el nuevo sistema objetivo y directo entraría en vigor
dos años después (hasta el primero de enero de dos mil cuatro), a
fin de que la Federación, los Estados y los Municipios contaran con
ese tiempo para expedir las leyes o realizar las modificaciones
necesarias a fin de cumplir con el nuevo sistema de responsabilidad.
b) Omisión del cumplimiento del Congreso del Estado de
Michoacán para adecuar o integrar en su normatividad al nuevo
sistema objetivo y directo de responsabilidad patrimonial del
Estado.
20
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
63. El Estado de Michoacán no cumplió con la obligación de adecuar su
legislación para regular el nuevo sistema de responsabilidad
patrimonial del Estado; en lugar de ello, permitió que el obsoleto
sistema subsidiario de responsabilidad previsto en el artículo 1095 del
Código Civil para esa Entidad Federativa, continuara rigiendo y, por
tanto, a partir de la entrada en vigor de la reforma constitucional, dicho
precepto resultó inconstitucional por prever un sistema de
responsabilidad patrimonial del estado distinto al ordenado en la
Constitución.
64. Tan es así que después del primero de enero de dos mil cuatro, en
el estado de Michoacán, se publicaron diversas leyes, pero en ninguna
de ellas se incluyó el sistema objetivo y directo de responsabilidad
patrimonial del Estado ordenado en la reforma constitucional que se
analiza; por el contrario, durante el tiempo de creación y reformas
legales, el legislador michoacano mantuvo inalterado el obsoleto
sistema de responsabilidad subsidiaria previsto en el artículo 1095 del
citado Código Civil.
c) Ejercicio de la acción sobre responsabilidad patrimonial del
estado, objetiva y directa en la vía civil.
65. En el contexto normativo analizado, es que en el año dos mil quince
ejercieron la acción de responsabilidad patrimonial objetiva y directa
por la vía civil, por ser el Código Civil la única legislación que
expresamente regula un procedimiento para resolver conflictos sobre
responsabilidad patrimonial el Estado, aun cuando el artículo 1095 del
Código Civil para el Estado de Michoacán previera el obsoleto sistema
de responsabilidad subsidiaria. Aducen que como el Código Civil tenía
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
previsto un inconstitucional sistema subsidiario, entonces en la
demanda solicitaron que el conflicto se resolviera aplicando el sistema
objetivo y directo previsto en el último párrafo del artículo 109
constitucional y que se inaplicara aquel artículo 1095.
d) Resolución de segunda instancia y amparo directo.
66. Sostiene que es lamentable que la Sala responsable haya estimado
que dicha acción debía ejercerse por la vía administrativa.
e) Sentencia de amparo directo y omisión de estudiar el excesivo
alcance de control difuso de constitucionalidad planteado.
67. La sentencia recurrida concluyó que la finalidad de la reforma
constitucional fue establecer un sistema de responsabilidad
patrimonial del estado objetivo y directo, pero no la materia o
procedimiento específico para desahogar tales reclamos, porque cada
Estado es libre de elegir la forma de normarlo; que si bien dicha
conclusión es correcta, es inconstitucional que haya determinado que
los juzgados civiles carecen de competencia para resolver sobre el
tema.
f) Injustificada omisión de estudio a partir de razones equivocas.
68. Las razones para omitir estudiar el segundo concepto de violación son
desacertadas. El que el Tribunal Colegiado de Circuito haya
considerado que el artículo 1095 del Código Civil michoacano ni
siquiera es aplicable al caso concreto, resulta un contrasentido, porque
si en la sentencia estableció que dicho precepto legal contiene un
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
sistema de responsabilidad superado constitucionalmente, entonces
ante esa sospecha de inconstitucionalidad debió aplicar el control ex
oficio de constitucionalidad y, en consecuencia, suplir el vacío legal
aplicando la regla constitucional para resolver el caso concreto.
69. En relación con lo sostenido por el Tribunal Colegiado del
conocimiento, en el sentido de que ese tipo de controversias debe
desahogarse por la vía administrativa, sostuvo que dicha decisión es
equivocada porque el sistema de responsabilidad previsto en el
Código de Justicia Administrativa de Michoacán tampoco es el objetivo
y directo que ordena el artículo 113 constitucional. Por el contrario, el
código local prevé un sistema de responsabilidad subjetivo, que
también resulta contrario al sistema constitucionalmente diseñado.
70. Argumenta que los artículos invocados en la sentencia recurrida sólo
permiten advertir que los tribunales administrativos de Michoacán son
competentes para resolver reclamos sobre pago de daños y perjuicios
derivados de actos y omisiones administrativos, pero no para resolver
acciones sobre responsabilidad patrimonial del Estado, objetiva y
directa.
71. Insiste en que el sistema previsto en el Código de Justicia
Administrativa es de responsabilidad individual, porque la demanda
debe enderezarse frente a la autoridad que causó el daño o perjuicio;
por tanto, si los reclamos deben exigirse al servidor público
individualmente, entonces, sostiene, tal sistema es incompatible con el
de responsabilidad objetiva y directa previsto constitucionalmente.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
72. En este sentido, argumenta que resulta altamente grave que la
sentencia recurrida haya determinado que el procedimiento
administrativo del estado de Michoacán satisfaga el sistema de
responsabilidad objetivo y directo, sin haber tenido en cuenta que en
dicho Código de Justicia Administrativo no se introdujo, ni se ha
introducido, el sistema de responsabilidad previsto en el artículo 113
constitucional.
73. Finalmente, aduce que la decisión del Tribunal Colegiado del
conocimiento invade la autonomía estatal, al imponer como criterio
obligatorio que los reclamos de esa naturaleza necesariamente deban
encausarse en vía administrativa, porque, aun cuando la iniciativa de
reforma constitucional proponía que fueran tribunales administrativos
quienes resolvieran los reclamos de responsabilidad patrimonial; sin
embargo, las Comisiones del órgano reformador de la Constitución no
consideraron aceptable imponer constitucionalmente que el sistema de
responsabilidad patrimonial se substanciara necesariamente ante
tribunales administrativo. Por el contrario, la exposición de motivos
claramente enfatizó la posibilidad de que cada entidad federativa
resolviera la competencia de sus conflictos administrativos por otros
tribunales, pues no parecía indicado establecer la competencia de
determinados tribunales como imposición constitucional, lo cual
armoniza con la “autonomía estadual” que rige el sistema federal de
competencias en México.
74. SEXTO. Procedencia del recurso. Los artículos 107, fracción IX, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81,
fracción II, de la Ley de Amparo, establecen que el recurso de revisión
en amparo directo es procedente cuando se decida sobre la
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general,
cuando se establece la interpretación directa de un precepto
constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, o bien, si en
dichas sentencias se omite el estudio de tales cuestiones, a pesar de
haber sido planteadas.
75. A partir de esas premisas, para que el recurso de revisión en amparo
directo sea procedente es necesario que se cumplan los requisitos
siguientes:
a) Que el Tribunal Colegiado resuelva sobre la constitucionalidad
o inconstitucionalidad de una norma general, o se establezca la
interpretación directa de un precepto de la constitución o de los
derechos humanos establecidos en los tratados internacionales
de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien, si en dichas
sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes
mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de
amparo, y
b) Que el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de
un criterio de importancia y trascendencia.
76. Al respecto, el punto primero del Acuerdo General 9/2015 emitido por
el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que establece
las bases generales para la procedencia y tramitación de los recursos
de revisión en amparo directo, señala:
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
“PRIMERO. El recurso de revisión contra las sentencias que
en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales
Colegiados de Circuito es procedente, en términos de lo
previsto en los artículos 107, fracción IX, constitucional, y 81,
fracción II, de la Ley de Amparo, si se reúnen los supuestos
siguientes:
a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la
interpretación directa de un precepto constitucional o de los
derechos humanos establecidos en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o
bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las
cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren
planteado en la demanda de amparo, y
b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso
anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y
trascendencia.”
77. En términos del punto segundo del Acuerdo mencionado, se
entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite
fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose
surtido los requisitos del inciso a) anterior, se advierta que aquélla
dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el
orden jurídico nacional.
78. También se considerará que la resolución de un amparo directo en
revisión permitirá fijar un criterio de importancia y trascendencia,
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el
desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente
constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se
hubiere omitido su aplicación.
79. A partir de las reglas precisadas, el presente amparo directo en
revisión es procedente, pues el Tribunal Colegiado interpretó el
artículo 113 de la Constitución Federal, en relación con el tema de la
responsabilidad patrimonial del Estado, objetiva y directa (actual
artículo 109, último párrafo, constitucional)8, y concluyó que en el
Estado de Michoacán, a pesar de la omisión del legislador de fijar las
bases y procedimiento conforme a los cuales se debe desahogar el
derecho reconocido a los ciudadanos para obtener de sus autoridades
indemnización por actividad irregular del poder público, la vía idónea
para demandar dicha responsabilidad, es la administrativa, acorde con
lo que regula el Código de Justicia Administrativa del Estado de
Michoacán.
80. La recurrente controvierte en parte de sus agravios dicha
interpretación, aduciendo esencialmente que la reforma constitucional
al artículo 113 no previó de manera expresa la competencia
administrativa para conocer de este tipo de responsabilidad, por lo que
ante la omisión del Congreso michoacano —de legislar sobre el tema
—, la vía adecuada debería ser la civil, por ser la vía común en la que
8 El contenido del último párrafo del artículo 109 constitucional, ya existía de manera idéntica en el artículo 113, segundo párrafo de la Ley Fundamental; esta última fue adicionada por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002. La reforma Constitucional publicada en el Diario oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015, lo único que hizo fu trasladar dicha porción normativa, del artículo 113 al 109.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
tradicionalmente se han ejercido las acciones derivadas de la
responsabilidad por daños causados a otros.
81. Así, el asunto es importante y trascedente, porque esta Primera Sala
podrá desarrollar las razones por las cuales la interpretación que el
Tribunal Colegiado realiza del artículo 113 constitucional (actual 109,
último párrafo) es correcta o no, al tener en cuenta la supuesta
omisión en la que ha incurrido el legislador del Estado de Michoacán.
De esa decisión derivará un criterio que podrá ser aplicado en casos
similares en dicha entidad federativa, por lo que las notas de
importancia y trascendencia están acreditadas.
82. SÉPTIMO. Estudio. Los agravios expresados por la recurrente son en
parte infundados y en parte inoperantes. Esta Primera Sala pondrá
énfasis en la parte infundada puesto que los agravios inoperantes lo
son porque plantean cuestiones de mera legalidad, que tienen que ver
con el modo en que la sentencia precia los hechos o aplica normas de
rango legal, todas ellas ajenas a lo que corresponde exclusivamente
en sede de amparo directo en revisión.
83. Esta Primera Sala declara infundada la parte de la argumentación en
la que la recurrente aduce una incorrecta interpretación del artículo
113 de la Constitución Federal por parte del Tribunal Colegiado del
conocimiento.
84. En sus argumentos de constitucionalidad la parte recurrente sostiene
que la interpretación efectuada por el Tribunal de Amparo es
incorrecta, pues considera que en el estado de Michoacán, al no haber
una regulación específica para demandar del Estado la
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
responsabilidad patrimonial, objetiva y directa, el trámite debería
realizarse por la vía civil, desaplicando el artículo 1095 del Código Civil
para la misma entidad Federativa.
85. A juicio de la recurrente, el artículo 113 constitucional no prevé la
competencia exclusiva en materia administrativa, por el contrario, las
Comisiones del órgano reformador de la Constitución, no consideraron
aceptable imponer constitucionalmente que el sistema de
responsabilidad patrimonial se substanciara necesariamente ante
tribunales administrativos; que la exposición de motivos fue clara en
enfatizar la posibilidad de que cada entidad federativa resolviera la
competencia de sus conflictos administrativos por otros tribunales.
86. Siendo este el escenario del tema propiamente constitucional, el
problema jurídico a resolver es el siguiente: en el contexto del sistema
jurídico en el Estado de Michoacán ¿El segundo párrafo del artículo
113 de la Constitución Federal (actual último párrafo del artículo 109)
obliga a los particulares a demandar necesariamente la
responsabilidad patrimonial del Estado a través de la vía administrativa
y, precisamente, con base en el Código de Justicia Administrativa del
Estado de Michoacán; o bien, pueden también demandar al Estado
sobre la base de acciones de naturaleza civil, con base en el Código
Civil para dicha entidad federativa?
87. A juicio de esta Primera Sala, la necesidad de solicitar responsabilidad
al Estado por la vía administrativa no vulnera el derecho reconocido en
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
el artículo 113 de la de la Constitución Federal.9 El segundo párrafo del
citado precepto constitucional establece lo siguiente:
“Artículo 113. […]
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”
88. Actualmente, dicho enunciado normativo se encuentra en el último
párrafo del artículo 109 de la Constitución Federal, mismo que fue
reformado mediante el Decreto publicado el veintisiete de mayo de dos mil quince, en el Diario Oficial de la Federación, y que en la parte
conducente establece:
“Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente: […]
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.”
89. Como se observa de su contenido, el artículo 113 de la Constitución
Federal (actual 109) establece que el Estado tiene una
responsabilidad objetiva y directa por los daños que, con motivo de su
actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de
los particulares; correlativo a esta obligación, este precepto
constitucional establece el derecho de los particulares a recibir una 9 Actualmente, dicho enunciado normativo se encuentra en el artículo 109 de la Constitución Federal, mismo que fue reformado mediante el Decreto publicado el veintisiete de mayo de dos mil quince, en el Diario Oficial de la Federación, y que en la parte conducente establece: Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente: […] La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
indemnización, conforme a las bases, límites y procedimientos que
establezcan las leyes.
90. Al resolver la Acción de Inconstitucionalidad **********, fallada el siete
de febrero de dos mil ocho, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte
analizó el contenido normativo del segundo párrafo del artículo 113
constitucional y concluyó, en lo que interesa, lo siguiente:
91. Antes de la entrada en vigor del actual segundo párrafo del artículo
113 de la Constitución Federal, existían normas secundarias que
preveían la responsabilidad patrimonial del Estado, pero de una forma
dispersa, y “recogido a través de normas de inspiración evidentemente
civilistas cuyo sustento gira en torno del concepto de responsabilidad
subjetiva y del criterio de culpa para la determinación de la existencia
de la responsabilidad patrimonial de la Administración”.10
92. Se señaló que la reforma constitucional que introdujo el actual
segundo párrafo del artículo 113 tuvo como finalidad transformar de
manera radical la situación imperante en dos puntos: resolver, por un
lado, la dicotomía “responsabilidad objetiva-responsabilidad subjetiva”
y, por el otro, resolver el de “responsabilidad subsidiaria-
responsabilidad directa” en que se debatía la doctrina del momento.
93. El Tribunal Pleno concluyó que la responsabilidad patrimonial del
Estado, prevista constitucionalmente, tenía dos características que la
distinguían de la anterior que estaba regulada en normas secundarias:
la de ser “directa” y la de ser “objetiva”. Se señaló que por
responsabilidad directa debía entenderse la posibilidad de los
10 Ver fojas 136 y 137 de la citada resolución.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
particulares de demandar directamente al Estado, sin tener que
demostrar la ilicitud o el dolo del servidor público que causó el daño
reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, esto es,
sin tener que demandar previamente a dicho servidor.
94. Por su parte, por “responsabilidad objetiva”, se determinó que debía
entenderse aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar
los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del
Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados
de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones
normativas o a los parámetros creados por la propia administración.11
95. El Tribunal Pleno determinó que cuando el artículo 113 Constitucional
establece la responsabilidad objetiva del Estado por su actuación
administrativa irregular, se debía entender una responsabilidad que,
por un lado, se actualiza sin tomar en consideración el elemento
subjetivo de la conducta —culpa o dolo— y que, por el otro, se
restringía a una responsabilidad que se actualizaba frente a una
actividad irregular.12
11 Tesis de jurisprudencia P./J. 42/2008, emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 722 del tomo XXVII (junio de dos mil ocho) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de contenido: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la "responsabilidad directa" significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la "responsabilidad objetiva" es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración.”12 Tesis de jurisprudencia P,/J, 43/2008, emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 719 del tomo XXVII (junio de 2008) del Semanario Judicial de la Federación y su
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
96. En su resolución, el Tribunal Pleno subrayó que en el proceso
legislativo se hizo referencia en varias ocasiones a la necesidad de
que la Federación y las entidades federativas expidieran leyes
secundarias en la materia, a fin de regular cuidadosamente todo el
nuevo régimen de responsabilidad patrimonial y se señaló al respecto
lo siguiente:
De esta manera, el Único Artículo Transitorio de la reforma al artículo 113 Constitucional insiste en este propósito reglamentario, toda vez que la debida y conveniente aplicación del nuevo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado entraña muy diversos aspectos, como la precisión de cuándo un daño es resarcible , quiénes son los sujetos de la ley, cuáles son las excepciones de la obligación indemnizatoria, qué limites de responsabilidad son necesarios, en qué consiste la reparación, cómo debe calcularse la indemnización debida y ante quién o quiénes debe reclamarse, cuál es el procedimiento de reclamación, cómo se prueba la responsabilidad por parte del reclamante, qué elementos debe contener la resolución respectiva, cuáles son las reglas de prescripción, ante quién se impugna una resolución que niegue la indemnización, o que, por su monto, no satisfaga al reclamante, cómo se resuelven los casos de concurrencia en la irrogación del daño resarcible, bajo qué circunstancia es posible iniciar un procedimiento de recuperación de lo pagado por el Estado contra un servidor público determinado, qué disposiciones normativas deben
Gaceta, de contenido: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular "con motivo de su actividad administrativa irregular", abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración.”
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
derogarse a partir de la entrada en vigor de la ley secundaria respectiva, entre otras.13
97. Como se observa, del contenido del único artículo transitorio de la
reforma constitucional que adicionó el segundo párrafo del artículo 113
Constitucional, el Tribunal Pleno derivó la conclusión de que el
legislador ordinario debía definir a nivel secundario, entre otras
cuestiones, “cuándo un daño es resarcible”, así como “qué
disposiciones normativas deben derogarse a partir de la entrada en
vigor de la ley secundaria respectiva, entre otras”.
98. Especialmente relevante para el presente asunto, es la conclusión del
Tribunal Pleno respecto del alcance material de la responsabilidad
patrimonial que establece el artículo 113, segundo párrafo de la
Constitución Federal:
“Lo anterior se robustece si se toma en consideración que el objeto de la responsabilidad patrimonial del Estado está circunscrito a la reparación de los daños producidos, es decir, consiste en dejar indemne al sujeto activo de la relación, identificado con el que ha resentido en sus bienes o derechos los daños derivados de la actividad administrativa, compensándolo económicamente de manera tal que restaure la integridad del patrimonio afectado, cuando el daño ha surgido de la actividad irregular del Estado, entendida en el sentido antes apuntado, ya que el presupuesto de procedencia se centra en que el sujeto activo no tenga obligación jurídica de soportarlos”.14
99. Como se observa, el Tribunal Pleno determinó que la responsabilidad
patrimonial del Estado tiene como medida la restauración de la
integridad del patrimonio afectado, de tal forma que su alcance debe
medirse en función de la obligación de dejar indemne al sujeto activo
de la relación, compensándolo económicamente por el daño
producido.13 Ver foja 156 y 157 de la ejecutoria recaída a la acción de inconstitucionalidad **********.14 Fojas 165 y 166 de la citada resolución.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
100. Con base en lo anterior, el Tribunal Pleno concluyó que se actualizará
la responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad irregular,
cuando se actualicen los siguientes supuestos:
a) La existencia de un daño, el cual se encuentra definido, en
términos del artículo 2108 del Código Civil, como: “La pérdida o
menoscabo sufrido en el patrimonio por la falta de cumplimiento
de una obligación”.
Desde luego, el concepto de daño debe entenderse con todas
sus notas características, a saber, que sea efectivo, evaluable
económicamente e individualizado con relación a una o varias
personas.
b). Que sea imputable a la Administración Pública, por ser
efecto de su actividad administrativa irregular.
c). El nexo causal entre uno y otro, es decir, que la causa del
daño sea la actividad de la Administración Pública o, en su
acepción más amplia, del Estado.15
101. Una vez identificadas las consideraciones que servirán de base para la
resolución del presente asunto, se procede a contestar la interrogante
constitucional de fondo: en el contexto del sistema jurídico en el
Estado de Michoacán ¿El segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Federal (actual último párrafo del artículo 109) obliga a los particulares a demandar necesariamente la responsabilidad patrimonial del Estado a través de la vía administrativa y, 15 Ibídem, foja 116.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
precisamente, con base en el Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán; o bien, pueden también demandar al Estado sobre la base de acciones de naturaleza civil, con base en el Código Civil para dicha entidad federativa?
102. A juicio de esta Primera Sala, el precepto constitucional citado no
obliga a los particulares a tramitar sus pretensiones fundadas en la
responsabilidad patrimonial del Estado en una vía determinada y sobre
la base de una ley específica. Sin embargo, ello no implica que esta
cuestión pueda ser definida libremente por los particulares sin tomar
en cuenta el contexto normativo del orden jurídico parcial en que se
ubiquen, ya que, como se procede a demostrar, esta es una cuestión
que se delegó a la Federación y a las entidades federativas para su
regulación, con la sola condición de respetar los mínimos materiales
establecidos en el segundo párrafo del artículo 113 constitucional.
103. Lo anterior se fundamenta en la siguiente conclusión que se procede a
justificar: el citado precepto constitucional establece un derecho
sustantivo de los particulares y no un reparto competencial específico
que reclame para sí un ámbito material propio —administrativo o civil
— o espacial exclusivo —Federación, Estados o municipios—.
I. El artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución Federal como un derecho sustantivo (actual último párrafo del artículo 109)
104. Los citados preceptos constitucionales establecen la responsabilidad
patrimonial del Estado por su actividad irregular y el derecho
correlativo de los particulares de recibir una indemnización conforme a
las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. Se
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
trata, en consecuencia, de una norma que establece un contenido
sustantivo, consistente en un derecho de rango constitucional
establecido en favor de los particulares que tiene su fundamento en la
responsabilidad patrimonial del Estado, cuyas características
esenciales son la de ser directa y objetiva. El significado y alcance de
estas dos características fueron analizados por el Tribunal Pleno al
resolver la citada Acción de Inconstitucionalidad **********.
105. Como sucede con otros derechos constitucionales, el ámbito espacial
de validez del segundo párrafo del artículo 113 constitucional (actual
último párrafo del artículo 109) trasciende a todos los órdenes jurídicos
parciales —Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios—,
dándoles a sus titulares el derecho de exigir su contenido de forma
inmediata y directa a cualquiera de los órganos de gobierno de
cualquiera de los órdenes jurídicos parciales.
106. De igual manera, este derecho constitucional, como los otros, tiene un
ámbito material propio que no puede ser limitado por las
especificidades infraconstitucionales de las materias en las cuales el
legislador ordinario despliega sus facultades de creación normativa
(administrativa, civil, mercantil, laboral, etc.), por lo que su extensión
debe ser tutelado justo en la forma en que es previsto en la norma
constitucional.
107. En concepto de esta Primera Sala, la interpretación del artículo 113,
segundo párrafo, de la Constitución Federal (actual último párrafo del
artículo 109) debe realizarse teniendo en cuenta que el citado
precepto pone el énfasis de su regulación en el derecho de los
particulares de obtener una indemnización por la actividad
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administrativa irregular del Estado. La base en que el Constituyente
Permanente asentó este derecho es la figura de la responsabilidad
patrimonial del Estado directa y objetiva. Sin embargo, el propósito
normativo de esta figura se encuentra invariablemente en consagrar
una prerrogativa a favor de los particulares a un “derecho a una
indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que
establezcan las leyes”.
108. En este punto, es necesario aclarar que la formulación normativa de
este derecho por parte del Constituyente Permanente tuvo como
propósito no sólo consagrar la prerrogativa de los particulares a la
indemnización referida en el párrafo anterior, sino también el de
asegurarles en las vías ordinarias correspondientes un vehículo
procesal para obtener su cumplimiento, pues al prescribir que dicha
indemnización se otorgará conforme a las bases, límites y
procedimientos que establezcan las leyes, se desprende que al
legislador ordinario se le otorga una facultad de configuración
normativa de ejercicio obligatorio que es consubstancial a la
operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto,
imprescindible para el respeto al derecho de los particulares a una
indemnización por la actividad irregular del Estado. Por tanto, debe
concluirse que el artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución,
también establece el derecho de los particulares de acceder al medio
procesal correspondiente para obtener la satisfacción del derecho a la
indemnización que consagra de manera principal.
109. Al establecer un contenido sustantivo en la forma de un derecho
constitucional, es claro que el segundo párrafo del artículo 113 (actual
último párrafo del artículo 109) no establece algún tipo de división
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
competencial en ninguno de sus ámbitos posibles y, por tanto, debe
concluirse que la responsabilidad patrimonial del Estado
constitucionalmente no reclama con exclusividad para sí un ámbito
material propio —por ejemplo, civil o administrativo—ni tampoco un
ámbito espacial específico —Federación, Distrito Federal, Estados y
Municipios—
110. La consecuencia normativa que tienen esos preceptos
constitucionales, por tanto, no es la delimitación de esferas
competenciales concretas, sino aquella que impone de manera
principal una norma constitucional que establece un derecho:
consagrar una prerrogativa que, por una parte, se establece como un
límite material a la actuación de las autoridades públicas y, por el otro,
la obligación de éstas de encauzar sus potestades públicas, entre
ellas, la de configuración normativa, para asegurar que sus titulares
disfruten la totalidad de la extensión del derecho constitucional
garantizado.
111. Con base en lo anterior, esta Primera Sal concluye que el contraste de
las normas secundarias con el artículo 113, segundo párrafo de la
Constitución Federal (actual último párrafo del artículo 109) es un
análisis que preferentemente se centra entre normas de contenidos
sustantivos. Dado que los citados preceptos constitucionales
establecen un derecho sustantivo, y no una delimitación competencial
específica, las violaciones que se podrían generar en su contra están
vinculadas, en su mayoría, con la determinación de si tales normas
secundarias obstaculizan o no el disfrute de la extensión mínima que
la Constitución garantiza.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
II. El segundo párrafo del artículo 113 constitucional (actual
último párrafo del artículo 109) no establece una división competencial específica y sus previsiones suponen la división competencial previamente existente en la Constitución
112. La conclusión de que el segundo párrafo del artículo 113 constitucional
(actual último párrafo del artículo 109) no establece una delimitación
competencial específica, se desprende de la última parte de dicha
norma: “Los particulares tendrán derecho a una indemnización
conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las
leyes”.
113. Esta conclusión, también se desprende de manera destacada del
único artículo transitorio de la reforma constitucional que introdujo el
segundo párrafo al artículo 113 constitucional, el cual prescribe:
"Único. El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
La Federación, las entidades federativas y los municipios contarán con el periodo comprendido entre la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial.
La aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la adecuación a las disposiciones jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal como en el local, conforme a los criterios siguientes:
a) El pago de la indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos para determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha indemnización, y
b) El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que se trate.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
Para la expedición de las leyes o la realización de las modificaciones necesarias para proveer al debido cumplimiento del decreto, se contaría con el periodo comprendido entre la publicación del decreto y su entrada en vigor. Según la fecha de aprobación del Decreto y su consiguiente publicación, el citado periodo no sería menor a un año ni mayor a dos”.
114. Como se observa, el artículo transitorio que acompañó a la adición del
segundo párrafo del artículo 113 constitucional, estableció las
siguientes obligaciones para los órdenes jurídicos parciales que
componen el Estado Mexicano:
Expedición de leyes o la realización de las modificaciones
necesarias a éstas para proveer al cumplimiento del contenido
constitucional adicionado.
La inclusión en los respectivos presupuestos de los órdenes de
gobierno de una partida presupuestal específica para hacer
frente a su responsabilidad patrimonial
La adecuación de las normas generales secundarias tanto en el
nivel federal como en el estatal para que la indemnización a que
tienen derecho los particulares se otorgue después de un
procedimiento en el que se determine si efectivamente
corresponde su pago y para que los montos de las
indemnizaciones estén sujetos a la disponibilidad
presupuestaria del año que transcurra.
115. De lo anterior, se obtiene que el único transitorio de la reforma
constitucional al artículo 113 establece, en general, una facultad de
ejercicio obligatorio para los órdenes normativos que componen el
Estado Mexicano de adecuar sus ordenamientos y proveer para que
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los particulares disfruten el contenido del derecho constitucional
introducido.
116. De la determinación del citado artículo transitorio constitucional, como
de la última parte del segundo párrafo del artículo 113 constitucional y
del correlativo del actual 109, de que sea en los órdenes jurídicos
parciales (municipales, locales y Federación), donde se emitan las
normas que regulen y desarrollen el derecho de los individuos a recibir
una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado,
se desprende la conclusión de que la reforma constitucional que
introdujo dicho derecho presupuso una división competencial previa en
la misma Constitución.
117. El segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución (actual último
párrafo del artículo 109) establece el derecho de los particulares de
recibir una indemnización por la actividad administrativa del “Estado”,
en los términos señalados con anterioridad.
118. Como se puede desprender, el Estado en nuestro orden jurídico es un
concepto complejo, cuya articulación no es unitaria, pues el mismo se
compone de varios órdenes jurídicos parciales, cada uno con sus
propios órganos de gobierno.
119. Esta Suprema Corte ha reconocido que en la Constitución se prevé la
existencia de los siguientes cinco órdenes jurídicos: el federal, el local
o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y el constitucional.16
16 Tesis de jurisprudencia P./J. 136/2005 emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 2062 del tomo XXII (octubre de 2005) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del siguiente contenido: “ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN. De las disposiciones contenidas en los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte la existencia de cinco órdenes
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120. La anterior premisa es relevante para la resolución del presente
asunto, pues la actividad administrativa irregular del Estado —cuya
realización es condición de la actualización de la responsabilidad
patrimonial del Estado— es generada, como es evidente, por órganos
de gobierno que pueden pertenecer a alguno de los órdenes jurídicos
parciales mencionados.
121. Si ello es así, el derecho de los particulares a recibir una
indemnización puede generarse por la actividad administrativa de
órganos diversos (federales, estatales, del Distrito Federal y/o
municipales), cuyo reclamo, trámite e individualización, por tanto, debe
determinarse en el contexto normativo del orden jurídico parcial al que
pertenece cada uno de dichos órganos, por tratarse de cuestiones que
son delegadas por la Constitución a la regulación de las “leyes”, que
deben ser emitidas en cada uno de dichos órdenes jurídicos en lo
individual, según lo prescribe el artículo transitorio constitucional.
122. Esta conclusión se robustece con el criterio de esta Primera Sala,
según el cual en los distintos órdenes jurídicos parciales se puede
reglamentar de forma directa la Constitución, pudiendo existir, por
tanto, la situación de que en todos ellos se desarrollen
normativamente los preceptos constitucionales, cuando así sea
necesario para dar cumplimiento a lo prescrito por sus contenidos.17
jurídicos en el Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y el constitucional. Este último establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, y corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como Tribunal Constitucional, definir la esfera competencial de tales órdenes jurídicos y, en su caso, salvaguardarla.”17 Tesis aisldada 1ª. CXIX/2007 emitida por esta Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 200 del tomo XXV (junio de 2007) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de contenido: “FACULTAD REGLAMENTARIA DE LOS CONGRESOS LOCALES PARA LEGISLAR DIRECTAMENTE SOBRE UN PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Congresos Locales pueden legislar en algunas materias de manera concurrente con la Federación, reglamentando directamente un
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III. Caso concreto. Análisis de los agravios de la recurrente
123. Como se anticipó, son infundados los agravios expresados por la parte
recurrente. Si bien esta Sala comparte la premisa de la recurrente de
que el artículo 113, segundo párrafo de la Constitución Federal (actual
último párrafo del artículo 109) no obliga a los particulares a tramitar el
derecho que contempla a través de una vía específica —por ejemplo,
la administrativa— ni a través de una ley determinada, pues como se
demostró, establece un derecho sustantivo en favor de los particulares
que no reclama con exclusividad un ámbito competencial propio, no se
comparte su conclusión, de que los particulares puedan exigir dicho
derecho a través de la vía que más les convenga, como es la civil, si
ésta no es la que el legislador dispuso para tal fin.
124. Lo anterior, pues no es cierto que los particulares tengan el derecho
de escoger la materia y vía que mejor les parezca sin tomar en
consideración el contexto normativo del orden jurídico en que se
ubiquen.
125. Ello, pues el alcance del derecho constitucional establecido en el
segundo párrafo del artículo 113 (actual último párrafo del artículo 109)
es el de otorgar a sus titulares obtener una indemnización por la
actividad administrativa irregular del Estado, conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes, pero no el de
artículo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin que ello implique vulnerarla. Lo anterior es así, porque: 1) no existe algún precepto constitucional o legal que lo prohíba; 2) al tratarse de una facultad concurrente, los Congresos Estatales tienen competencia constitucional para legislar sobre el particular; y 3) lógica y jurídicamente, es innecesario que para ejercer una facultad concurrente, dichas Legislaturas tengan que reglamentar un precepto de su propia Constitución. Sin embargo, la ley reglamentaria de que se trate debe: a) constreñirse al ámbito territorial de la entidad federativa; y b) su contenido no debe ir más allá ni pugnar con el precepto constitucional que esté reglamentando.”
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1913/2017
otorgar a éstos el “procedimiento” o las “bases” que ellos determinen,
pues, según se establece tanto en el mismo precepto constitucional,
como el único artículo transitorio que lo acompaña, estas son
cuestiones que están delegadas a los distintos órdenes jurídicos
parciales con la única condición de que no restrinjan el contenido
mínimo de este derecho, pero siempre suponiendo el arreglo
competencial preexistente en la Constitución.
126. Si bien es cierto que el artículo 113, segundo párrafo de la
Constitución Federal (actual último párrafo del artículo 109) no
establece una vía específica ni una materia determinada por la cual los
particulares deban tramitar su derecho a una indemnización por la
actividad irregular del Estado, lo cierto es que, según se ha
demostrado, estas son cuestiones que son reservadas a la regulación
de los distintos órdenes jurídicos parciales, en los cuales se deben
emitir normas que los particulares deben seguir para hacer valer su
derecho constitucional, siempre y cuando el contenido mínimo del
mismo no sea vulnerado por el legislador ordinario.
127. En el caso, esta Primera Sala concluye que es correcto determinar
que en el Estado de Michoacán, la responsabilidad patrimonial del
Estado debe ser demandada por la vía administrativa.
128. No puede concluirse que la obligación de ir a la vía administrativa, y no
a la civil, implique una desnaturalización del derecho consagrado en el
artículo 113 (actual 109). Lo que hacen dichos preceptos
constitucionales es establecer un régimen específico de
responsabilidad extracontractual para el caso de que los daños que
repercutan en la esfera de uno sean daños derivados de la actividad
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administrativa irregular, y los daños indemnizables son todo tipo de
daños derivados de esa actividad irregular: materiales, personales y
morales.
129. Contrario a lo que sostienen los agravios, el Código de Justicia
Administrativa del Estado de Michoacán da cabida a la indemnización
integral de todos los daños sufridos por actividad estatal irregular, de
la naturaleza que sean. El artículo 155, fracción V, de dicho
compendio legal, prevé que el Tribunal de Justicia Administrativa de
Michoacán de Ocampo, será competente para conocer de juicios de
pago de daños y perjuicios derivado de actos o resoluciones
consumados de manera irreparable en perjuicio del particular por las
autoridades administrativas.18
130. Además de que dicho Código fue expedido con posterioridad a la
reforma constitucional analizada, en el artículo citado se contempla
una regulación relacionada con la impugnación de actos que causen
perjuicio al gobernado, por parte de las autoridades administrativa. En
efecto, esta Primera Sala considera que el artículo 155, fracción V,
interpretado de manera funcional con el contenido normativo de la
fracción III del artículo 193 del Código de Justicia Administrativa del
Estado de Michoacán19, permiten considerar que en dicha Entidad 18 Artículo 155. Además, tendrá competencia para: I. Conocer y resolver los juicios que promuevan las autoridades estatales o municipales o los titulares de sus entidades paraestatales o municipales, para que sean declarados nulas las resoluciones administrativas o fiscales dictadas por ellas mismas, favorables a los particulares; --- II. Para conocer y resolver de los recursos de aclaración y reconsideración que se promuevan conforme a lo dispuesto en este Código; --- III. Para celebrar convenios de coordinación y colaboración con la Federación en las áreas de su competencia; --- IV. Para conocer de los juicios en contra de actos administrativos de carácter general, en los términos del artículo 9 de este Código, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación; y, --- V. Para conocer de juicios de pago de daños y perjuicios derivado de actos o resoluciones consumados de manera irreparable en perjuicio del particular por las autoridades administrativas.19 Artículo 193. El actor podrá solicitar: --- I. La nulidad del acto administrativo; --- (REFORMADA [N. DE E. REPUBLICADA], P.O. 19 DE OCTUBRE DE 2011) II. El reconocimiento de un derecho amparado en una norma, y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento; o, --- III. La indemnización de daños y perjuicios.
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Federativa, el legislador estatal reguló la obligación de reparar los
daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública, lo que
se incluye en el concepto de responsabilidad administrativa del
Estado.
131. Los preceptos analizados establece los requisitos para que opere la
responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño
antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una
autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño.
De este modo la responsabilidad patrimonial del Estado por los
hechos, acciones u omisiones imputables a las autoridades
administrativas está contemplada en el Código de Justicia del Estado
de Michoacán.
132. Así, la responsabilidad del Tribunal Administrativo estatal para resolver
en su seno, en primera instancia, la inmensa cantidad de cuestiones
que pueden surgir a raíz del despliegue cotidiano de la actividad de la
administración y de la prestación de los servicios públicos, es algo
distintivo del Estado contemporáneo y viene amparada por un amplio
cuerpo de reglas de derecho administrativo cuya existencia no va en
detrimento de la posición jurídica del ciudadano. Y finalmente, quedará
abierta como siempre la vía de los tribunales federales de amparo, lo
cual confirma la inexactitud de sostener que es una interpretación
errada y desnaturalizadora de la Constitución afirmar que no resulta
contrario a la misma confirmar que los daños sufridos por una
actuación administrativa como la que denunciaron los quejosos y
ahora recurrentes deben ser reclamados por la vía administrativa, no
por la civil.
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133. En suma, es correcta la consideración del Tribunal Colegiado del
conocimiento en el sentido de que el artículo 1095 del Código Civil del
Estado de Michoacán no puede servir de base para tramitar y resolver
la demanda intentada por los quejosos en la vía que eligieron; lo
anterior, pues en dicho precepto se reconoce una responsabilidad
solidaria del Estado tratándose de hechos ilícitos dolosos, subsidiaria
en los demás casos, y sólo puede actualizarse en su contra cuando el
funcionario público directamente responsable no tenga bienes o,
teniéndolos, no sean suficientes para responder de los daños y
perjuicios causados, lo cual quedó superada constitucionalmente por
la responsabilidad objetiva y directa.
134. DECISIÓN: Con base en lo expuesto, se declaran infundados los
agravios expuestos por la recurrente, por lo que procede confirmar la
sentencia que negó el amparo a los quejosos. Sin que en el caso
pueda realizarse el control de convencionalidad a que se refiere la
parte recurrente, pues, como de igual forma lo consideró el Tribunal
Colegiado del conocimiento, el artículo 1095 del código civil
michoacano ni siquiera es aplicable para tramitar y resolver la
controversia planteada.
135. Por lo anterior, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación,
RESUELVE:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia
recurrida.
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SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Ana María Ochoa Villicaña, por sí y como apoderada de Miguel Ángel Ochoa Villicaña y Luz María Navarro González y/o Luz María Ochoa, en
contra del acto que reclamaron del Magistrado de la Séptima Sala Civil
del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Michoacán.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al
Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como
asunto concluido.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros Arturo
Zaldívar Lelo de Larrea quien se reservó el derecho de formular voto
concurrente, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo,
Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Norma Lucía Piña Hernández
(Presidenta y Ponente).
Firman la Ministra Presidenta de la Sala y Ponente con la Secretaria
de Acuerdos, que autoriza y da fe.
PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE
MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ
SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA
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LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES GUTIÉRREZ GATICA
En términos de lo previsto en los artículos 3º, fracción II, 13, 14 y 18, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
/rtv
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