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“Reforma local y autonomia municipal: la imperiosa necesidad de una Ley municipal para reforzar y proteger el autogobierno local vasco”. RAFAEL JIMÉNEZ ASENSIO-IVAP-Bilbao-2015
Consultor Institucional/Catedrático (acr.) UPF
+ESQUEMA SESIÓN
REFORMA LOCAL: CONTEXTO Y MARCO DE LA POLÍTICA MUNICIPAL EN EUSKADI
LAS “HERENCIAS” DEL MANDATO 2011-2015: El contexto económico-financiero y contexto politico-
institucional La Estabilidad Presupuestaria: reformas La reforma local: La LERSAL. Desarrollo de la LERSAL: CCAA y reacciones del Estado:
Problemas. Amortiguación de las reformas en Euskadi (TTHH NNFF Araba,
Bizkaia, Gipuzkoa)
LOS “RETOS” DEL MANDATO 2015-2019 La necesaria aprobación de la Ley Municipal de Euskadi para
reforzar el autogobierno local vasco. Los Ejes de actuación institucional en los Municipios Vascos
+CONTEXTO Y MARCO DE LA POLÍTICA MUNICIPAL VASCA
Influencia de la crisis económico-financiera 2008: secuelas. Se manifiestan en 2010-2011 Sector Público.
Período crítico 2011-2012: riesgo efectivo de “rescate” al Estado Español. Crisis de la deuda. Rescate financiero.
El mandato 2011-2015 ha sido duro para los gobiernos locales. Políticas de Ajuste intensas. Las medidas económico-financieras se han amortiguado algo en Euskadi por el Concierto Ecónomico y la situación financiera razonablemente buena de la mayor parte de ayuntamientos. La crisis fiscal ha sido fuerte, pero menos intensa que en el Estado.
En el mandato 2011-2015 se ha cambiado profundamente el marco normativo-institucional de la Política Municipal.
+MANDATO 2011-2015: LAS “HERENCIAS” RECIBIDAS
La situación económico-financiera:
La consolidación de las cuentas públicas: problemas. Un déficit público incontrolado (se gasta más que se
ingresa) Incumplimiento de los objetivos de déficit. Ajuste de
tiempos: 2016 (3 % déficit). Las entidades locales tienen superávit actualmente (0,5 %).
Una deuda pública incontrolada (Estado/CCAA). No municipios (no alcanza el 4 % y 1/3 es de Madrid)
Las presiones “de los mercados”: la reforma del artículo 135 Constitución. La constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria. Reforma “exprés”.
+MANDATO 2011-2015: LAS “HERENCIAS” RECIBIDAS-2 LA LEY ORGÁNICA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
Marco general: condiciona la politica presupuestaria municipal (Entidades Locales tienen que garantizar siempre la estabilidad presupuestaria anualmente. No déficit)
Se proyecta sobre cuatro ámbitos: a) Déficit público; b) Deuda Pública; c) Regla de gasto; y d) Pago proveedores
Normativa exigente que multiplica los controles y la supervisión del MHAP, en Euskadi Diputaciones Forales.
La Disposición Final 3ª LOEPSF: adaptación en Euskadi al Concierto Económico.
+MANDATO 2011-2015: LAS “HERENCIAS” RECIBIDAS-3
MARCO NORMATIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA APLICABLE MUNICIPIOS VASCOS: LOEPSF, pero según adaptaciones Normas Forales (o lo que
prevea puntualmente en su dia la Ley Municipal de Euskadi) Primer desarrollo: NORMAS FORALES TTHH (2013) en
materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las entidades locales: Tutela financiera de los entes locales: Diputación Foral. Limites anuales de déficit y deuda: incumplimiento. Plan
Económico-financiero. Lo aprueba la entidad local, salvo municipios de más de 75.000 h.
Senda de cumplimiento de objetivos: deuda hasta 2020. Déficit: año aprobación del PEF y un año más (LOEPSF: reforma 2013).
+MANDATO 2011-2015: LAS “HERENCIAS” RECIBIDAS-4
MARCO NORMATIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA APLICABLE MUNICIPIOS VASCOS-2:
LAS NORMAS FORALES DE ADAPTACIÓN DE LA LERSAL: NORMA FORAL 13/2014, DE GIPUZKOA, SINGULARIDAD EN LA
APLICACIÓN DE LA LERSAL: Muy importante, también en temas económico-financieros.
Modifica la NF 1/2013, en aspectos financieros. Por ejemplo: El PEF vigencia año de aprobación y siguiente Las entidades locales que no cumplan la regla de gasto:
Comunicación de la Intervención al Pleno (exigencias) El Consejo Foral puede determinar los umbrales máximos de
desviación que exijan PEF Reglas sobre la confección PEF Plazo de pago a proveedores: sostenibilidad financiera.
+MANDATO 2011-2015: LAS “HERENCIAS” RECIBIDAS-5
NORMA FORAL DE BIZKAIA 2/2015, de 3 de febrero
Modificación de determinadas Normas Forales. NF Ómnibus
PEF: incumplimiento de objetivos de estabilidad presupuestaria o regla de gasto, no es necesario. Informe Intervención (Problemas de impugnación)
Coste Efectivo de los Servicios Públicos no se incorporan criterios nuevos
Mancomunidades: competencias impropias
Disolución entidades locales menores.
+MANDATO 2011-2015: LAS “HERENCIAS” RECIBIDAS-5
NORMA FORAL DE ALAVA 4/2015
Modelo seguido: NF de Gipuzkoa, con algunas variantes.
Fórmula mancomunada, válida para todo tipo de servicios o competencias que vinieran ejerciendo. También consejos, hermandades, parzonerias, consorcios y cuadrillas.
Creación y supresión de municipios y alteración de términos municipales, se rigen por NF 4/2011. Régimen juridico de entidades de ámbito inferior al municipio: NF 11/1995.
Plan económico-financiero: régimen juridico (matiza 116 bis LBRL). Coste efectivo servicios. Plazos y criterios de cálculo (indicadores de calidad y factores de corrección).
Medidas de redimensionamiento del sector público local: adaptación disposición adicional novena LBRL.
Creación de sociedades mercantiles y EPES: subsidieriedad.
+MANDATO 2011-2015: LAS “HERENCIAS” RECIBIDAS-7
LA REFORMA LOCAL: LA LERSAL
Contexto de la LRSAL: crisis económico-financiera y la sombra del rescate al Estado español.
Programa Nacional de Reformas 2012: las propuestas de reforma local (reordenación vs. Reforma de planta local)
Proceso y procedimiento legislativo: REFORMA ACELERADA, CUMPLIR CON BRUSELAS
Ajuste, más que Reforma. Control del gasto público (ahorro estimado): 8.000 millones de euros
Plan Presupuestario 2015. Ver cuadro.
Técnica la de la Condicionalidad (importada de la Unión Europea y trasladada al ámbito interno a través de la legislación local.
+PLAN PRESUPUESTARIO PARA 2015
+LA REFORMA LOCAL-1
OBJETIVOS REFORMA (SE MODULAN EN EUSKADI): Reordenar competencias municipales: reducir cartera
de servicios-duplicidades Racionalizar la administración local:
Reforzar el papel de las Diputaciones Redimensionar el sector público instrumental
Medidas de fortalecimiento Intervención Local: control económico-financiero
Liberalizar servicios y actividades (no cambia nada apenas)
OBJETIVO REAL: No es una Ley de “racionalización”, sino de “sostenibilidad financiera”.
+LA REFORMA LOCAL-2
LO RELEVANTE ES LA SOSTENIBILIDAD ACTUAL Y FUTURA DE LOS ENTES LOCALES
ESTO HA BENEFICIADO A EUSKADI: CONEXIONES MATERIALES CON EL RÉGIMEN ECONÓMICO-FINANCIERO
RACIONALIZACIÓN DIFUMINADA
AUTONOMÍA LOCAL (CITA RETÓRICA)
CEAL: NO SE CONSIDERA. LEY ELABORADA POR EL “MINISTERIO DE HACIENDA”; NO POR EL DE “ADMINISTRACIONES PÚBLICAS”.
+LA REFORMA LOCAL-3
LA “RELECTURA” COMPETENCIAS IMPROPIAS. ACUERDOS DE LAS COMISIONES BILATERALES.
Acuerdos Comisión Bilateral: artículo 33 LOTC. Impugnación de Ley gallega de adaptación LERSAL y Decreto-Ley Junta de Galicia.
Curiosamente los Acuerdos de ambas Comisiones no son idénticos: difieren en una cosa sustantiva, ambas CCAA aceptan el criterio del Ministerio del artículo 7.4 opera “ex ante” y “ex post” a la LRSAL
Andalucía: “La CA se compromete a introducir en la aplicación de su legislación de régimen local la interpretación contenida en el presente acuerdo”
Galicia: “La CA se compromete a modificar su legislación de régimen local incorporando en el ordenamiento jurídico autonómico la interpretación contenida en el presente acuerdo”
+LA REFORMA LOCAL-4
LA IMPUGNACIÓN DE LA NORMA FORAL DE GIPUZKOA: “TIEMPOS JUDICIALES”
Mancomunidades: competencias delegadas
Incumplimiento regla de gasto (PEF, no es necesario).Utilización remanente tesorería.
PEF: Inadecuación al 116 bis LBRL
Medidas de redimensionamiento sector público.
Pago a proveedores. Retribuciones cargos locales.
Solicitud Informe nuevas competencias
+LA REFORMA LOCAL-3
LA “AMORTIGUACIÓN” DE LOS EFECTOS DE LA LERSAL EN EUSKADI: LA OPCIÓN POR UN SISTEMA “INTEGRADO” O “DESINTEGRADO” DEL GOBIERNO LOCAL EN EUSKADI (EQUILIBRIO INTELIGENTE ENTRE INSTITUCIONES COMUNES Y TTHH EN LA CONFIGURACIÓN NORMATIVA LOCAL) DISPOSICIÓN ADICIONAL 2ª LBRL DISPOSICIÓN ADICIONAL 8ª TRLHL DISPOSICIÓN ADICIONAL 1ª LERSAL
EL DESARROLLO NECESARIO DE ESA SINGULARIDAD: “SOBERANÍA” FISCAL Y COMPETENCIAL EN LA MATERIA LOCAL DE LAS INSTITUCIONES COMUNES Y DE LOS ÓRGANOS DE LOS TERRITORIOS HISTÓRICOS Normas Forales de Estabilidad Presupuestaria Local Normas Forales de Araba, Bizkaia y Gipuzkoa sobre adaptación Lersal Proyecto de Ley Municipal
+EJES DE LA REFORMA LOCAL Y SU AFECTACIÓN A EUSKADI
COMPETENCIAS MUNICIPALES (CARTERA DE SERVICIOS) Objetivo reforma: reducir cartera de servicios. DE ESPALADAS A LA
CEAL. Las competencias “propias” de los municipios vascos las determina el
legislador sectorial o el poder normativo foral. Papel importante de la Ley Municipal: definir “quantum” autonomia. AMPLIO AUTOGOBIERNO MUNICIPAL. PROTECCIÓN DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL.
Las competencias delegadas las fija el Gobierno Vasco o TTHH Competencias “impropias”: son las que llevan a cabo los municipios,
que no son propias ni delegadas. Financiación, en principio, del propio Ayuntamiento. Para ser ejercidas requeiren que no haya duplicidad y no afectación a la Hacienda municipal.
Norma Foral de Gipuzkoa adaptación LERSAL. Proyecto de Ley Municipal de Euskadi: muy importante en esta materia
(detalla competencias propias, salvaguarda lo existente y tiene normas de garantia financiera de algunas competencias que no eran propias.
EL LEGISLADOR VASCO PUEDE APROBAR EL SISTEMA DE COMPETENCIAS PROPIAS DE LOS MUNICIPIOS, SIN LIMITE ALGUNO. LA LERSAL NO AFECTA
+EJES DE LA REFORMA LOCAL Y SU AFECTACIÓN A EUSKADI-2
MEDIDAS DE RACIONALIZACIÓN: Papel de las Diputaciones en el modelo: se modula en el
caso de Euskadi (Diputaciones Forales). Ley Municipal. Papel de Consorcios y Mancomunidades: apuesta en
Euskadi por la continuidad. Normas Forales.Ley municipal Redimensionamiento del sector público local: medidas
transitorias. También se modulan en el caso de Gipuzkoa con algunas medidas. Pero esa normativa básica se aplica a Euskadi.
“Coste efectivo” de los servicios: vinculado inicialmente a la gestión de servicios minimos por las Diputaciones en municipios de menos de 20.000 habitantes. Caso desactivado, se requiere consentimiento municipio.
+EJES DE LA REFORMA LOCAL Y SU AFECTACIÓN A EUSKADI-3
MEDIDAS DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA Medidas vinculadas con las “competencias propias”,
“delegadas” e “impropias”. Garantia de financiación suficiente. Obligan a Parlamento Vasco y Juntas Generales. También a Gobierno Vasco y Diputaciones Forales. También a Ayuntamientos (“nueva cartera de servicios”).
Medidas sobre Planes Económico-Financieros: articulo 116 bis LBRL, contenido “muy duro”: relativizar. Matizado por Norma Foral de Gipuzkoa 13/2014: contenidos y exigencias PEF. Impugnado-
Medidas de control económico-financiero: Reforzamiento del papel de la Intervención Local Seguimiento actividad financiera por las Diputaciones Forales Régimen Juridico de los Reparos y control por el Tribunal de
Cuentas (TVCP): atención a este sistema. Otras medidas de contenido económico-financiero:
redimensionamiento sector público local.
+EJES DE LA REFORMA LOCAL Y SU AFECTACIÓN A EUSKADI-4
POLÍTICA INSTITUCIONAL LOCAL Limitaciones de las retribuciones de los cargos públicos
representativos locales: previsión legal, modificada en LPGE (a través de RDL). No es aplicable en Euskadi deben ser las Juntas Generales (Gipuzkoa: la Norma Foral de Presupuestos de cada ejercicio) quienes fijen esos limites. Papel Ley Municipal
Limitaciones del número de concejales con dedicación exclusiva. Limitaciones del número de personal eventual según población
del municipio: directamente aplicable a partir de 1 julio 2016. Aprobación excepcional de Presupuestos prorrogados y otros
tipos de normas o acuerdos de contenido económico financiero por la Junta de Gobierno (disposición adicional 16ª LBRL): previsión incosntitucional.
+EJES DE LA REFORMA LOCAL Y SU AFECTACIÓN A EUSKADI-5
LA LEY MUNICIPAL COMO LEY “INTEGRAL”, NORMA DE GARANTÍA Y PROTECCIÓN DE LA AUTONOMÍA LOCAL DE LOS AYUNTAMIENTOS VASCOS:
Competencias municipios: Amplísimo listado. Artículo 17.2 (motivación, subsidiariedad y proporcionalidad). Disposiciones transitorias.
Sistema de “alerta temprana”: garantía protección de autonomía local frente a Leyes (¿Normas Forales?)
Sistema de financiación: Cierra el círculo con la garantía de suficiencia financiera. Las leyes “locales” del Estado y las CCAA no recogen nunca financiación.
+EJES DE LA REFORMA LOCAL Y SU AFECTACIÓN A EUSKADI-7
CONCLUSIONES: ¿UNA REFORMA INAPLICADA? La LERSAL ha fracasado en varios puntos (reordenación de
competencias, fortalecimiento diputaciones, cuestionamiento mancomunidades y consorcios, etc.).
Pero algunas de sus finalidades siguen vigentes y se aplican: medidas de sostenibilidad financiera, nueva cartera de servicios, papel de la Intervención local, etc.).
Es fundamental en Euskadi la configuración de un modelo de Gobierno Local propio que se diferencie radicalmente del previsto por el legislador básico (en linea con la Carta Europea de Autonomia Local).
En esa dirección es transcendental la aprobación de la Ley Municipal y el desarrollo normativo “de adaptación” que han llevado a cabo los TTHH de Bizkaia y Gipuzkoa.
Aunque la “batalla juridica” sigue y parece que durará varios años. El problema es el posible “cruce” de sentencias del TSJ (Normas Forales) con las esperadas sentencias del TC (en RRII y CAL).
+RETOS DE LA POLÍTICA MUNICIPAL VASCA: MANDATO 2015-2019
Conclusión: Aprobación de la Ley Municipal de Euskadi que determine un sistema
de competencias propio de los municipios, establezca un sistema de garantia de esas competencias y una financiación adecuada. Participación de las entidades locales en el CVFP y en el CVPP, asi como en la CGL.
Definición de un sistema de financiación municipal que garantice la sostenibilidad y unos servicios de calidad.
Modelo de gestión de servicios públicos municipales que gire alrededor de la autonomia local (consorcios/mancomunidades)
Articulación correcta entre las competencias de las Instituciones Comunes y las de los Territorios Históricos en materia local.
SI NO SE APRUEBA LA LEY MUNICIPAL EN UN BREVE PLAZO EL SISTEMA DE GOBIERNO LOCAL EN EUSKADI SUFRIRÁ LOS EFECTOS DE LA APLICACIÓN DE UNA RAFORMA ORIENTADA A REDUCIR A LA MÍNIMA EXPRESIÓN LA AUTONOMÍA POLÍTICA DE LOS AYUNTAMIENTOS. SE TRATA DE UNA “CRUZADA IDEOLÓGICA” CONSTRUIDA DE ESPALDAS A LA CARTA EUROPEA DE AUTONOMÍA LOCAL.