3. LA REFORMA POLÍTICA DEL DISTRITO FEDERAL

JACQUELINE PESCHARD El Colegio de México

El Distrito Federal es y ha sido el centro político por excelencia del país, porque, además de ser el asiento de los poderes federales, es la expresión

más acabada del presidencialismo mexicano. En la ciudad de México l se procesan y se adoptan

las decisiones que se proyectan sobre toda la nación, y con frecuencia problemas de estados y de localidades -incluso lejanos- se resuelven ahí gracias a la inter-vención del gobierno federal. De hecho, desde el siglo pasado la historia ha mostrado que los problemas gene-rales del país se sienten, viven y hasta se expresan en el espacio de la ciudad capital, que es donde se localizan los grandes interlocutores políticos.

El peso político del D.F. es tal que los eventos y pro-cesos sociales que ocurren dentro de su ámbito geográ-fico y qu.e tienen que ver con su problemática particular llegan, con mucha frecuencia, a cobrar una dimensión política nacional. El movimiento estudiantil de 1968 es un claro ejemplo de esta circunstancia. Esta simbiosis que existe entre lo nacional y lo capitalino ha hecho también que los grupos y tendencias políticas que se han formado y desarrollado en la ciudad capital no se distingan de las fracciones o camarillas políticas na-cionales, a diferencia de lo que sucede en los estados de la república, donde sí existen grupos políticos locales que no se confunden con los nacionales . . '

En suma, la histórica centralidad política de la ciudad de México se manifiesta, por un lado, en el hecho de que los protagonistas y fuerzas sociales y políticas alcanzan ahí su más alto nivel de expresión y de influencia y, por otro, en que es el espacio donde se resuelven los proble-mas que adquieren alcance y relevancia nacionales.

La dualidad o confusión de la dimensión política del Distrito !iederal se desprende desu estatuto jurídico y se expresa en una serie de contradicciones que lo caracte-rizan:

1) La ciudad de México es el corazón político del país, además de ser su centro económico y cultural, sin em-bargo, su población padece de una "ciudadanía dis-minuida", porque no ha tenido derecho a elegir a sus gobernantes inmediatos, ni a contar con un órgano legislativo propio como el resto de las entidades federa-tivas.

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2) El D.F. es la sede de los poderes federales; por ello, sólo el presidente de la república ha tenido facultadeS' para gobernarla. Después de la reforma de 1928, que: eliminó la existencia de municipios en el Distrito Fede." ral, su estatuto jurídico ha sido el de un departamento administrativo (Departamento del Distrito Federal) Y'; su titular Qefedel Departamento del D.F.), un funciona-rio del gobierno federal. nombrado directa y libremente ' por el presidente. .

3) El D.F. ha sido el emblema de la modernizació1i' social y política del país, pues alberga a una ーｯ｢ｬ｡｣ｩｮ ｾ＠que es urbana prácticamente en su totalidad y que ha alcanzado de manera privilegiada los beneficios de la educación, de la salud y de la comunicación, pero pade-ce un rezago político.

4) Electoralmente, la ciudad de México tiene una lar: ga tradición opositora y pluripartidista; empero, la for-ma de gobierno que la ha caracterizado ha fungido como sedante para el florecimiento de iniciativas de reforma política para el Distrito Federal.

La dualidad de su dinámica política ha hecho que la ciudad de México, por su relevancia política, desempe-ñe un papel protagónico en las reformas político-electo-rales de carácter nacional, sin que ello se haya trad ucido de manera inmediata en la exigencia de restitución de los derechos políticos de los capitalinos.

Este desfase entre el reclamo democrático nacional y el específicamente local se explica también porque la ciudad de México ha sido una entidad privilegiada por todas las políticas de centralización que se impulsaron durante los primeros setenta y cinco años de este siglo. Hasta hace muy poco tiempo, el D.F. gozó de una serie de subsidios y políticas proteccionistas, de los mejores servicios urbanos y culturales, que convirtieron a esta ciudad en un foco de atracción para la migración, la cual durante tres decenios incidió fuertemente en el creci-miento de la ciudad.

Los capitalinos se beneficiaron de recursos - tanto económicos y culturales como de infraestructura-, que crearon un clima de conformidad con el orden estable-cido. Los habitantes del D.F. han estado más expuestos a la autoridad del Estado que los del resto de las entida-des de la república, pero ello mismo ha hecho que estén

1 I

Jn.ís protegidos. La falta de derechos políticos fue com-pensada por las políticas de centralización y de privile-Cio para la gran ciudad con respecto al resto del país (Perló, 1983).

Por otra parte, a pesar del crecimiento explosivo que .perimentó el D.F. en el curso de los años cincuenta y sesenta y de los problemas que ha traído el fenómeno de la metropolización, los amplios márgenes de maniobra de que han gozado las autoridades capitalinas -justa-mente porque el D.F. es "la ciudad del presidente"-permitieron que los distintos problemas y demandas concretos de sus habitantes (sobre todo, de tierra, vi-vienda y servicios urbanos) se resolvieran por la vía de una red de negociaciones y por la mediación de diferen-tes asociaciones gremiales, de corporaciones incorpora-das al I'RI, así como de organizaciones y movimientos sociales (lncháustegui, 1993).

Debido a la falta de un gobierno elegido, la construc-ción del consenso y, por ende, la base de la gobernabili-dad de la ciudad de México se fincó en el presidencialis-mo y en la existencia de un partido hegemónico con sus mes de corporativismo urbano, que sirvieron para (gestionar diversos intereses particulares que giraron principalmente en tomo a dos asuntos claves: la regula-rización de la tierra y la dotación de servicios (lncháus-'!egui, 1993). I El hecho de que el negente capitalino fuera vocero y delegado del presidente de la república le confirió un margen importante de flexibilidad para atender los problemas de la ciudad de México. Además, por el gran peso político de la ciudad, tradicionalmente sus proble-mas fueron atendidos de manera privilegiada.

A inicios de los años setenta se fueron abriendo espacios para la intervención de grupos e intereses sociales -<lebido al desgaste de las organizaciones del PRI, que ya no podía seguir monopolizando las funcio-nes de gestoría. Fue entonces cuando el gobierno pro-movió la creación de juntas de vecinos en cada delega-ción, que funcionaban como órganos de colaboración ciudadana para la gestión de servicios públicos, al mar-gen de los partidos políticos.

Las juntas de vecinos pretendieron ser interlocutores de la política urbana, pero siempre carecieron de facul-tades reales y de recursos para tener verdadera inciden-cia en la formulación de dicha política. En el mejor de los casos, las juntas fueron un canal de demandas de servi-cios que permitian al gobierno capitalino tener una especie de radiografía de los problemas de las distintas delegaciones políticas.

En el curso del decenio de los ochenta -y al calor de la crisis económica-, aparecieron nuevos protagonis-tas sociales como los comerciantes ambulantes, Y otros resurgieron con mayor ímpetu, como las organizacio-nes urbanas. Además, con la importancia política que empezaron a cobrar las elecciones, los partidos políticos de oposición se incorporaron de lleno al escenario capi-talino, con lo cual se sobrecargó el espacio político, dando lugar a la gestación de la demanda de democra-tización de las estructuras de poder capitalino.

A los problemas heredados de la explosión metropo-litana de la ciudad de México y de la crisis económica, se sumó la tragedia de los temblores de 1985, que evi-

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lA reforma política del Distrito Federal

denciaron la vulnerabilidad de la estructura guberna-mental, debido a la falta de espacios institucionales para organizar a la población en momentos de desastre. Esto contrastó dramáticamente con el elevado potencial de movilización espontánea que mostraron los habitantes de la gran urbe.

De hecho, los sismos fueron reactivadores de los movimientos urbanos, pues en los años siguientes sur-gieron nuevas organizaciones sociales, como la Asam-blea de Barrios, que congrega a inquilinos de zonas populares. Finalmente, los sismos revelaron que la ciu-dad de México tiene sus problemas propios, no equipa-rables a los del conjunto del país.

Existe un acuerdo bastante generalizado en señalarel movimiento estudiantil de 1968 como el antecedente de la reforma política y del reclamo democratizador de este país, el cual se materializó en la reforma de 1977 y abonó el terreno para nuevas reformas encaminadas a libera-lizar el quehacer político. Con todo y que el movimien-to de 1968 fue claramente capitalino, la demanda de-mocratizadora del D.F. no despuntó sino hasta después de los sucesos electorales de 1988, cuando las particula-ridades políticas de la ciudad capital quedaron resal­tadas.

A partir de entonces, el asunto de la reforma política del D.F. ganó un lugar en los debates sobre democrati-zación; sin embargo, de nuevo su identidad federal se impuso sobre la particular. La discusión de la reforma del Distrito Federal, por ser el asiento de los poderes de' la Unión, quedó siempre enmarcada dentro de la agen-da de la legislación electoral federal, lo cual implicó que fuera subordinada a la lógica de la negociación política global. Esto explica que, en la reforma ､ｾ＠ 1987, la única innovación para el D.F. haya sido la creación de la Asamblea de Representantes del D.F., que fue un cuer-po de representación con facultades muy limitadas.

La Asamblea de Representantes fue definida como un órgano de consulta, promoción y gestión de la ciuda-danía, así como de supervisión del gobierno. Tenia fa-cultades para emitir reglamentos, pero el Congreso de la Unión conservaba la facultad de legislar en lo relativo al Distrito Federal.

La asamblea podía revisar la cuenta pública del De-parta mento del Distrito Federal y hacer comparecer a los delegados políticos para que informasen sobre sus gestiones, lo cual le permitió identificar problemas y ser vehículo de reclamos de distintos grupos capitalinos; pero dejó intocado el poder discrecional del Regente (Bassols y Corona, 1992: 52-57).

No obstante, la AROF fue en cierta manera una válvula de escape que detuvo la demanda popular de democra-tización. .

El hecho de que en unas elecciones tan controvertidas como las de 1988 el candidato presidencial del rRI haya perdido la votación en el D.F. aceleró la demanda de reforma política capitalina, en la medida quese introdu-jo un elemento de inestabilidad política al ponerse en entredicho la legitimidad de la estructura del gobierno del D.F. y, por esta intermediación, del propio presi-dencialismo que había sido su gran palanca.

Por primera vez la ciudad de México iba a ser gober-nada por alguien designado por un presidente por el

/acqlleliPle Prscl.ard

que sólo 27% de los votantes capitalinos se había pro-nunciado. La fórmula de delegación de facultades del titular de la Federación al del Departamento del Distrito Federal evidenció su vulnerabilidad justamente en el centro político del país. Por otra parte, la recién creada Asamblea de Representantes del D.F. se inauguró con una flagrante sobrerrepresentación del !'R', porque con 26% de los votos había accedido a 51 % de los asientos gracias al "candado de gobernabilidad'" (Diario de De-ba/es de la ARor, 1988).

La reforma política con la que se comprometió el presidente S.,linas desde el momento en que fue decla-rado vencedor y en que reconoció que había llegado el fin del "partido casi único" reservó un espacio para el asunto de la reforma capitalina. No obstante, el debate se mantuvo polarizado entre la propuesta de convertir al D.F. en el estado 32 o hacer modificaciones en su forma de gobierno, manteniéndolo como asiento de los poderes federales.

De cara a la reforma electoral de 1989-1990, el PRO se pronunció por convertir a la zona metropolitana de la ciudad de México en el estado 32, con unos poderes legislativo y judicial autónomos, dejando un territorio central delimitado para el asiento de los poderes federa-les. El PA'; estuvo siempre en favor del estado 32, pero su propuesta se centraba en la conquista de autoridades por elección. En la postura opuesta, el PRI pugnaba por dejar intacta la estructura de gobierno, incorporando cambios en la AROF, en el Consejo Consultivo y en las juntas de vecinos.

A pesar de que el balance de la primera Asamblea de Representantes del D.F. había sido favorable porque se había establecido un buen entendimiento con el Depar-tamento del Distrito Federal -llegando al acuerdo de ampliar las facultades de la asamblea-, una vez más, la reforma federal de 1989-1990 dejó intangible al Distrito Federal. La oferta principal de la reforma del Cofipe ha-bía sido la modificación de los organismos encargados de preparar, vigilar y hacer el cómputo de las elecciones, que había sido el tema más controvertido en 1988.

Apenas en vísperas de las elecciones federales de 1991, cuando el Departamento del Distrito Federal pro-puso emprender la reforma capitalina; empero, la recu-peración electoral que el PRI alcanzó en dichas eleccio-nes, particularmente en el D.F. (Peschard, 1991), hizo que volviera a aplazarse para el año siguiente el debate sobre la reforma de la ciudad capital, que ya para entonces devino una carta personal del regente del D.F. en su carrera por la candidatura presidencial.

HACIA LA REFORMA POLÍTICA DEL DISTRITO FEDERAL

En abril de 1992, Manuel Ca macho lanzó la convocato-ria para discutir la reforma del gobierno capitalino en una pista independiente de la reforma de la legislación electoral federal. La invitación pretendía idear una fór-mula de consenso entre las distintas fuerzas políticas para crear algo tan vago como un "gobierno propio" en el Distrito Federal, con la sola condición de rebasar la polarización en tomo al estado 32.'

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Debido a que desde la perspectiva del gobierno capitalino la reforma no podía reducirse al problema de la restitución de los derechos políticos y el principio electivo, la Mesa de Concertación --<jue fue el foro que aprobaron los partidos y el gobierno del D.F. para recibir y discutir las propuestas de reforma-, se orga-nizó alrededor de cuatro comisiones o mesas temáticas (sobre forma de gobierno y derechos ciudadanos, ha-cienda pública y aspectos económicos y financieros, coordinación metropolitana y organización territorial y procuración y administración de la ¡usticia).

La Mesa de Concertación resultó en realidad un seminario que permitió al gobierno y a los partidos políticos compenetrarse con la muy compleja probl.,.. mática del Distrito Federal por medio de 124 ponen-cias, pero no fue ahí donde se conformaron los acuerdos para la iniciativa de reforma, en primer lugar porque el

PRO se retiró, y en segundo, porque durante las 13 semanas que duró la consulta se fue reduciendo el in-terés por el debate tanto entre la opinión pública como entre los propios partidos políticos sentados allí. Ello, aunado al hecho de que la polari7.ación en tomo al es-tado 32 estuvo presente durante todo el proceso de con-sulta pública, ya que la gran mayoria de los partidos ､ｾ＠oposición se inclinaban con mayor o menor enfasis por esa solución. La especie de parálisis en la que cayó la búsqueda del acuerdo interpartidista obedeció también a las enormes resistencias que había dentro de la pro-pia élite priista.

Para algunas de las fracciones políticas del oficialismo, impulsar una reforma del gobierno del D.F. implica"" poner en riesgo los equilibrios que habían mantenido l. estabilidad política de la ciudad capital. Ampliar los puestos de elección en una ciudad con una consistente inclinación opositora que en 1988 se había constituido en una abanderada de la protesta an tipriista se concebía como amenazante para el control político de la capital de la república' (Peschard, 1993). El hecho de que "" tratara de una iniciativa con el nombre y apellido de uno de los más conspicuos aspirantes a suceder al preSiden-te Salinas fue otro factor que contribuyó a que se enfren-tara al priismo más conservador.

En el contexto de una M('Sa de Concertación bloquea-da por muchos lados, surgió la iniciativa del "plebisci-to" por parte de un grupo de nueve asambleístas de distintos partidos políticos . Atendiendo a una de las acepciones del término plebiscito que se refiere a UI1A

consulta que carece de reglamentación, el llamado tenía dos objetivos explícitos: destrabar las posiciones encon-tradas de los partidos políticos, y sacar la discusión sobre la reforma capitalina del ámbito de las cúpulas políticas para llevarla al de los ciudadanos en la calle. Las tres preguntas sometidas a la consideración de 105 defeños estaban muy vinculadas entre sí y se centraban enel asunto electivo (estado 32, elección de gobernantes y un órgano de representación con facultades legislati-vas); además, volvían a polarizar las opciones, que era justamente lo que había impedido alcanzar acuerdos sobre la reforma.

Es cierto que los plebiscitos y referendos tienden a confrontar las opiniones, pues solamente dan cabida a un "sí" o a un "no" y suelen conllevar toda una carga

ideológica detrás. De suerte que, de acuerdo con los convocan tes en este caso, el "sí" se identificaba con una inclinación democrática y civilista y con una postura crítica frente al gobierno, mientras que el "no" se asocia-ba con la complicidad con el gobierno y los partidos y con inclinaciones autoritarias e inmovilistas. La infor-malidad del plebiscito impedía que sus resultados obli-garan jurídicamente a las autoridades, o siquiera a la Mesa de Concertación, pero la carta de la consulta en-contró eco entre la población capitalina y con ello reac-tivó la discusión en torno a la reforma.

El plebiscito fue un éxito porque, aunque los convo-cantes originales eran destacados miembros de partidos políticos, el llamado se presentó como iniciativa de la sociedad civil, que logró atraer el apoyo de intelectua-les, universitarios y periodistas; en suma, de líderes de opinión que incluso se sumaron a las tareas de organi-zación.

El plebíscito abrió por primera vez un espacio para que los habitantes del D.F. expresaran masivamente su opinión y manifestaran su inconformidad con el gobier-no, quebrando el monopolio que éste ha tenido como convocante de consultas. Por otra parte, aun cuando los 330 000 votos que se recibieron en el plebiscito del21 de marzo constituyen solamente 7% de la población ciu-dadana del Distrito Federal, manifiestan una capacidad de movilización nada despreciable, sobre todo si con-sideramos que no se contó, ni con el respaldo de los me-dios electrónicos de comunicación, ni con el del gobier-no, que sólo al final ofreció su apoyo logístico; o sea, optó por no obstaculizar el evento.

Los resultados del plebiscito revelaron que la mayo-ría de la población capitalina a la que pudo apelar la convocatoria se inclinó por el "sí", aunque con una diferencia importante entre el voto en favor del estado 32, que fue de 66.9%, y aquél en favor de las otras dos preguntas, que fue de 84%, es decir, la población activa mostró una clara capacidad de discernimiento' (Lina-res Zapata, 1993: 36).

La rapidez con la que se dieron a conocer los resulta-dos del plebiscito y la tranquilidad con que se realizó la consulta fueron una enseñanza para el gobierno en términos de organización; no obstante, cabe recordar que, a diferencia de procesos comiciales competidos, en este caso no hubo lugar para la confrontación, porque . acudieron aquellos que estaban de acuerdo con la pro-puesta democratizad ora que rodeaba al plebiscito. Fi-nalmente, el vacío que le hizo el oficialismo resultó benéfico para la causa del plebiscito.

La paradoja del plebiscito fue que, aunque se organi-zó como reacción a la Mesa de Concertación promovida por el gobierno capitalino -y debido a la falta de una oferta pf!!Cisa de reforma por su parte-, éste logró ca-pitalizar en su favor el impulso movilizador de la inicia-tiva de los asambleistas. El plebiscito no consiguió reo-rientar el sentido de la reforma como era su intención, pero sí resultó ser un decidido respaldo para la misma. Un mes después, en ocasión de su comparescencia ante la ARDF, Manuel Camacho daba a conocer su propuesta de reforma para el Distrito Federal.

Si bien es cierto que la reforma política no surgió de las bases de la ciudadania capitalina sino de las cúpulas

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LA rifonIIIJ polltiea dtl Distrito Ftthral

políticas, al engarzarse con el plebiscito incorporo a una fracción activada de la población.

DE LA PROPUESTA GUBERNAMENTAL A LA REFORMA CONSTITUCIONAL

La propuesta de reforma del gobierno capitalino lanza-da por el jefe del Departamento del Distrito Federal partía de la idea de mantener la existencia del D.F. para garantizar la soberanía de los estados y la seguridad de los poderes federales, estableciendo en el mismo territo-rio órganos capaces de ejercer tareas de gobierno pro-pias de la urbe.

Para tal efecto, se planteaba dotar al Distrito Federal de una nueva estructura institucional que garantizara la conviencia entre los poderes federales y un gobierno propiamente capitalino de carácter representativo y democrático. Dicho de otra manera, se trataba de "hacer compatibles los derechos políticos locales con la garan-tía de unidad y con el ejercicio de las facultades de los poderes de la Unión en la capital de la repúblicil" (ProytCtll

dt rifonIIIJ política dtl D.F., 1993: In)

Ya Francisco Zarco en el Congreso Constituyente de 1856-1857 había planteado que para que pudieran con-vivir el poder nacional y el local en el mismo territorio del D.F. era necesario definir los ámbitos precisos de competencia de cada cual. Para ello, y siguiendo la tra- ' . dición histórica constitucional que se remonta a la cons-titución del Distrito Federal en 1824, el CongresO de la Unión sería el encargado de establecer las nuevas bases de la organización política de la ciudad capital. Dicho de otra manera, la solución para que los habitantes del D.F. recobraran sus derechos políticos no debía partir de la discusión sobre el territorio, sino sobre las competen-cias. Había que avanzar en el debate que se había cen-trado en si el espacio geográfico del D.F. debía albergar o no a los poderes federales, puesto que de hacerlo no había cabida para poderes locales. Pensando en las fa-cultades que tendría el poder local y que definiría el Congreso de la Unión, el problema de la convivencia entre los poderes se resolvía.

La iniciativa de reforma constitucional tenia como punto de partida reconocer las peculiaridades del Dis-trito Federal en la actualidad, para ampliar los espacios de representación de los múltiples y crecientes intereses capitalinos, así como los espacios de acuerdo ー＼ｾ￭ｴｩ｣ｯ＠ y los de participación de los ciudadanos en la formación de las políticas públicas. Se trataba de extender el prin-cipioelectivo como vía para restituir los derechosciuda-danos a los defeños, garantizando al mismo tiempo la gobemabilidad de la entidad; de ahí que la serie de re-formas estuviese ordenada con base en un calendario de modificaciones graduales que se producirían entre 1994 y 1997:

1) Como primer paso, el Congreso de la Unión expe-dirá el Estatuto de Gobierno, que tendrá carácter de ley para normar la reorganización del gobierno del D.F., tomando en cuenta que debe distribuir atribuciones entre los poderes de la Unión y las organizaciones locales, que son: la Asamblea de Representantes del

¡acquelille Peschnrd

Distrito Federal, el jefe del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia (arts. 73 y 122).

2) A partir de 1994, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal adquiere facultades para legislar en el ámbito local en los términos del Estatuto de Go-bierno en materias específicas, como: hacienda pública e ingresos, administración pública local, regulación de su contaduría mayor, bienes del dominio público y privado, servicios públicos, uso de bienes de dominio, participación ciudadana, organismo protector de los derechos humanos, protección civil, establecimiento de reservas territoriales, preservación del medio ambien-te, construcciones y edificaciones, transporte urbano y tránsito (art. 122).

3) Los consejos de ciudadanos de cada una de las delegaciones del D.F. se elegirán de manera directa y se instalarán en 1995 de acuerdo con lo que estipule el Es-tatuto de Gobierno (art. 6· transitorio).

4) A partir de 1997, el nombramiento del jefe del Distrito Federal seguirá una vía de elección indirecta, en la medida que será designado por el presidente de la república de entre los representantes capitalinos del partido que haya obtenido la mayoría de los votos en la Asamblea de Representantes (arI.122, inciso IV) (Pro-yecto de decreto de reforma ... , 1993).

Los cambios fundamentales en la Asamblea de Re-presentantes son los relativos a sus facultades en tan-to órgano de representación local. Originalmente, en 1987, la ARDF tenía facultades para elaborar reglamen-tos de gobierno (reglamentos de tránsito, de recolec-ción de basura, etc.), sin embargo, la observación de dichos reglamentos o bandas dependía de la buena voluntad del gobierno del Departamento del Distrito Federal (DDF), en la medida que no había una congruen-cia con las disposiciones jurídicas del departamento, pues su ley orgánica se remonta a 1978; es decir, no contempla la existencia de la Asamblea de Represen-tantes.

A pesar de que la ARDF formulósu propia ley orgánica en 1987 para reglamentar su funcionamiento y explicitar sus facultades, no existieron vínculos formales con el DDF, es más, las comisiones de trabajo de la Asamblea de Representantes ni siquiera coinciden con las áreas ad-ministrativas del gobierno capitalino.

La nueva ley orgánica del DDF estaba programada para formularse en 1987; pero se fue aplazando, para fi-nalmente quedar congelada después de las elecciones de 1988. El hecho de que el candidato oficial a la presi-dencia hubiera perdido en 39 de los 40 distritos electo-rales capitalinos frente al candidato del Frente Demo-crático Nacional -y también el hecho de que en la primera Asamblea de Representantes el PRI sólo hubie-ra alcanzádo 51 % de los asientos gracias a que se apli-có la llamada "cláusula de gobernabilidad"-, explica que no se resolviera esta inconsistencia jurídica que dejó a la asamblea sujeta a la buena voluntad del gobierno capitalino.

No obstante, la experiencia de la primera Asamblea de Representantes dejó un balance positivo en la medi-da en que logró conquistar visibilidad política y pres-tigio como organismo pluripartidista. La ARDF se erigió en un órgano receptor de demandas ciudadanas y ges-

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tionador de las mismas ante el gobierno del DDF; ade-más, su buen desempeño en el marco de su composi-ción multipartidista dejó constancia de los beneficios que ofrece la pluralidad para órganos de deliberación y gestoría.

Si se auna lo anterior al hecho de que constitucional-mente el jefe del Distrito Federal deberá ejecutar las leyes o decretos que expida la Asamblea de Represen-tantes con el próximo Estatuto de Gobierno, el resultado es que el actual vacío jurídico será colmado y la Asam-blea de Representantes asumirá plenamente las facul-tades encaminadas a supervisar las tareas del gobier-no capitalino.

Además de las facultades legislativas que adquirió la ARDF con esta reforma y que le permitirán examinar y aprobar anualmente el presupuesto de egresos del Distrito Federal y formular el proyecto de presupuesto para que el jefe del D.F. lo incorpore al Proyecto de Presupuesto de Egresos -así como revisar la cuenta pública-, la asamblea deberá ratificar el nombramien-to del jefe del Distrito Federal que haga el presidente de la república; es decir, de alguna manera se requeri-rá que la ARDF otorque su confianza a quien gobierne la capital del país' (Begné, 1993:97-163). En caso de no lograrse dicha ratificación, será el Senado quien lo haga' (Proyecto de decreto de reforma ... , 1993).

La ARopdeberá ratificar también el nombramiento de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia que hará el'jefe del D.F., con lo cual adquiere una nueva facultad, pero paralelamente pierde la de constituirse en colegio electoral para calificar las elecciones de los asambleístas, en la medida que dicha función quedará en manos del Tribunal Electoral de acuerdo con l. reforma constitucional en materia electoral de julio de 1993 (arls. 41 y 60).

A pesar de que la iniciativa de reforma constitucional planteaba que los representantes de la Asamblea del Distrito Federal serían elegidos cada seis años para que coincidiese su periodo con el del nombramiento del jefe del D.F., los diputados decidieron mantenerla en tres años, al igual que para el resto de los órganos de representación popular (art. 122, inciso I1I). Los diputa-dos también dispusieron que no se dejara sujeto a l. disposición del Estatuto de Gobierno sino que se fijara constitucionalmente el número de miembros de la AROF (manteniendo la cifra anterior de 40 asientos de mayoría y 26 de representación proporcional).

Adicionalmente, y conel fin de que coincidiera con el tope fijado para las cámaras federales, los diputados modificaron el texto de la iniciativa de reforma para que el máximo de representantes en la Asamblea que pueda alcanzar un partido político sea 63%, y no 65%, como se proponía originalmente.'

En lo referente a los consejos de ciudadanos que serán elegidos de forma directa en cada delegación, la disposición constitucional señala que quedarán instala-dos en 1995, de acuerdo con lo que estipule el Estatuto de Gobierno (art. 6· transitorio), y que intervendrán en la gestión, supervisión, evaluación y consulta o aproba-ción de aquellos programas de la administración públi-ca del D.F. que la ley determine para las demarcaciones. De nuevo, los diputados incorporaron la posibilidad de

que los partidos políticos participen en la integración de los mencionados consejos. (art. 122, inciso 1, e)'

Lo que sí quedó sin definición constitucional fue el mecanismo de selección de los delegados políticos, que actualmente son designados y removidos libremente por el jefe del Departamento del Distrito Federal. Parece probable que se establezca un procedimiento semejante al del jefe del Distrito Federal, mediante el cual sea éste quien los nombre con la ratificación, ya sea de la Asam-blea de Representantes, o del Consejo de Ciudadanos correspondiente.

Por último, aunque de la mayor importancia, la fór-mula que se aprobó para el nombramiento del jefe del gobierno capitalino introduce un ingrediente electivo, dejando recortada la facultad del presidente de la repú-blica para la selección del jefe del D.F. De tal suerte, se eligen representantes en la Asamblea de Reprentantes, en la Cámara de Diputados y en el Senado, y se le su-ma la intervención de la Federación por la vía de la elección presidencial entre los representantes del parti-do que haya obtenido la mayoría de los votos en la AROF.

El hecho mismo de que el Distrito Federal haya de-jado de ser una instancia meramente administrativa pa-ra convertirse en un gobierno local confiere al jefe del D.F. una serie de atribuciones que antes estaban en ma-nos del presidente de la república; pero debido a que recibe nuevas facultades también se le asignan nuevas responsabilidades.

En primer lugar y junto con el presidente de la re-pública y los propios asambleístas, el jefe dél D.F. ten-drá la facultad de tomar la iniciativa para proponer leyes y decretos a la Asamblea de Representantes, yen forma exclusiva formulará las iniciativas de leyes de ingresos y decretos de presupuestos de egresos para someterlas a la AROF. Tamrien nombrará a los magistra-dos del Tribunal Superior de Justicia de acuerdo con lo que señale el Bstatuto de Gobierno, y éstos deberán ser ratificados por la AROF. Asimismo, podrá nombrar o re-mover al procurador general de Justicia del Distrito Fe-deral, lo cual deberá ser aprobado por el presidente de la república. Queda abierta la posibilidad de que el eje-cutivo federal delegue en el jefe del D.F.la designación del jefe de la policía capitalina (art. 122, inciso II by c).

El jefe del D.F. será responsable ante el Congreso de la Unión por las violaciones de las leyes del Distrito Federal, y podrá ser removido de su cargo por el Sena-do de la República a petición de la mitad de los miem-bros de la Cámara de Senadores o de la Comisión Per-manente en sus recesos (art. 122, inciso IV, i).

Finalmente, corno complemento del proyecto de re-forma -yen atención al problema de laconurbación del Distrito Federal-, se planteó la creación de comisiones metrop'plitanas para la celebración de convenios para la ejecución de obras, prestación de servicios públicos y aportación común de recursos materiales. México para contar con un organismo metropolitano de carácter técnico que fuera el vehículo para canalizar la injerencia de diversos protagonistas con miras a la resolución de problemas que aquejan a los habitantes de la zona metropolitana. Las dificultades para establecer los acuer-dos entre las distintas entidades federativas involucradas explica que no haya prosperado esta iniciativa.

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La reforma política del Distrito Federal

CONSIDERACIONES FINALES

El nuevo diseño institucional del gobierno capitalino, a pesar de que no corresponde a las expectativas de los partidos de oposición -los cuales consideran la refor-ma del D.F. algo muy incompleto que deja pendiente la restitución cabal de los derechos de los capitalinos-, tiene implicaciones políticas de primer orden. En pri-mer lugar, la reforma significa un esfuerzo descentrali-zador, porque reserva un espacio de competencias al poder local, a partir de su diferenciación del poder federal. Más importante aun es que se trata de una herramienta para recortar el poder presidencial, pues la jefatura del Distrito Federal ya no será un puesto dele-gado ---€n la medida que el nombramiento de su titular por el presidente estará sujeto a ciertas condiciones y ratificaciones obligadas- y el presidente no tendrá facultades absolutas para remover al jefe del gobierno capitalino.

Es muy probable que los cambios politicen al Distrito Federal aún más de lo que lo ha estado, porque tanto las autoridades individuales como las colectivas van a te-ner una base en la elección que reactivará la moviliza-ción electoral y provocará reacomodos entre las fuerzas políticas que actúan en la entidad. El hecho de que en la capitaldel país no hubiera puestos de elección había tenido un impacto estabilizador, porque había frenado la polarización entre las fuerzas políticas. En realidad, ésa es una de las razones por las cuales se desarrolló en el Distrito Federal un pluripartidismo que, al fragmen-tar a la oposición, fue muy cómodo para el partido ofi-cial. El que el D.F. se hubiera mantenido como una ins-tancia administrativa desde 1928 permitió que una serie de facultades y márgenes de maniobra se concentraran en las manos del jefe del Departamento del Distrito Federal, pues además de ser la ciudad de los poderes federales y el corazón político del país, la situación de constituir un poder delegado hacía que no tuviese res-ponsabilidad política jurídicamente sancionada. Lo que sucedía en el D.F. era en última instancia responsabili-dad del titular del poder ejecutivo federal, que era a su vez la única autoridad surgida del sufragio.

La reforma política del Distrito Federal --<]ue ya se ha plasmado en una serie de modificaciones constitu-cionales- fue un largo proceso que requirió la voluntad declarada del jefe del Departamento del D.F. para im-pulsar y contrarrestar los teD;lores de fracciones de la élite política que quieren evitar situaciones de tensión postelectoral semejantes a las que se han estado presen-tando en las zonas de competencia electoral.

Por lo pronto, la reforma todavía debe ser reglamen-tada en el Estatuto de Gobierno que tendrá que expedir el Congreso de la Unión para especificar los mecanis-mos precisos para el procesamiento de los cambios en la estructura de gobierno del Distrito Federal. Aquí, de inmediato, surge un problema que no tiene que ver con laconsistencia o inconsistencia de la reforma capitalina, sino con factores externos, como son los calendarios políticos. La reforma política del Distrito Federal fue regularmente aplazada por la negativa del priismo conservador a alterar el delicado equilibrio político de la ciudad de México, y si logró promoverse se debió a la

'acqueline Peschard

insistencia del titular del Departamento del Distrito Federal, el cual, después de la postulación del candidato presidencial del PRI en noviembre ｾ＠ 1993, dejó el pues-to, por lo que queda abierta la duda de si la reforma seguirá su curso, sobre todo al considerar que fue pro-gramada para realizarse por pasos.

En todo caso, la problemática coyuntura de las elec-ciones presidenciales de 1994 no parece ser un contexto favorable para el procesamiento de las disposiciones constitucionales sobre el gobierno de la ciudad de Méxi-co. Cabe recordar que, justamente por el peso político del D.F., lo que aquí se conquista en términos de demo-cratización seguramente tendrá un impacto fuerte en el resto del país.

El del¡ate sobre la capital y su forma de gobierno ha llegado para quedarse como uno de los temas centrales de la agenda de la democratización en México. A mecli-da que se pongan en marcha las modificaciones consti-tucionales aprobadas en 1993, seguramente surgirán nuevas demandas y propuestas.

Notas

I La dudad de México y el Distrito Federal no siempre han sido equivalentes. Hasta antes de la ley orgánica del Departa M

mento del D.F. de 1970, la ciudad de México era el núcleo central del D.F. Posteriormente, cuando la mancha urbana se extendió hacia el estado de México, la ciudad de México cubrió al D.F. y a la zona conurbada. Ahora, con la reforma constitucional de 1993, la ciudad de México es el Distrito Federal (art. 44).

2 La reforma constitucional en materia electoral de 1987 dis-puso que, en caso de que el partido que obtuviera la mayorfa de los votos de la AROF no alcanzara la mayarfa absoluta de los asientos, se le asignarían automáticamente los que fueran nece-sarios para alcanzarla (art. 54). En las elecciones de 1988, el PRI

obtuvo solamente 25.7% de los votos de la Asamblea y 24 de los 40 asientos de mayoría, pero fue el partido con la votación más alta, por lo cual se le otorgaron de inmediato 10 asientos de representación proporcional para que llegara a 51% de la repre-sentación.

:1 En su comparecencia ante la AROFen abril de 1992, el jefe del Departamento del Distrito Federal lanzó la ronvocatoria para la creación del "gobierno propio".

4 Desde mediados de los años cuarenta, cuando se institu-cionalizaron los procesos electorales, el Distrito Federal se ha ca-

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racterizado por ser una entidad con una inclinación siste-máticamente opositora dentro del conjunto nacional.

5 Estos datos provienen del reporte elaborado por la Funda-ción Rosenblueth al final de la consulta, y a partir de la contabi-lización del total de las 2 840 casillas que se instalaron.

6 Este procedimiento de elección indirecta y mediada por la intervención del presidente de la república del jefe del Distrito Federal recuerda el mecanismo de designación del presidente del gobierno español por parte del rey, ya que debe ser ratificado por la mayoría de Jos diputados. Así se considera ratificada la confianza que los representantes otorgan al gobierno.

7 El nombramiento del jefe del Distrito Federal será sometido a la ratificación de la asamblea que" contará con un plazo de cinco días para, en su caso, ratificarlo. Si el nombramiento no fuese ratificado, el presidente presentará a la asamblea un segundo nombramiento( ... ] Si no hubiera ratificación del segundo nom-bramiento, el Senado hará directamente el nombramientoN

(arU22,inciso VI a). e Con este ajuste se hada coincidir el tope en la ARDF con el

fijado por la reforma del Cofipe para las cámaras federales. , La elección de los miembros de los consejos de los ciudada-

nos estaba pensada originahnente para realizarse entre orga-nizaciones ciudadanasl sin la intervención de los partidos poUti-coso

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