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Área Derecho de la Competencia y Propiedad Intelectual

Actualidad Empresarial N° 312 Primera Quincena - Octubre 2014

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Ficha Técnica

Autor : Dr. Cristhian Northcote Sandoval

Título : ¿Cómo se declara la nulidad de un acto administrativo?

Fuente : Actualidad Empresarial Nº 312 - Primera Quincena de Octubre 2014

¿Cómo se declara la nulidad de un acto administrativo?

informe especial ¿Cómo se declara la nulidad de un acto administrativo? X - 1

Glosario X - 4

1. IntroducciónLos procedimientos administrativos tie-nen por finalidad que se dicte un acto administrativo que concede, reconoce, regula o extingue un derecho, a solicitud de un administrado o de oficio.

Este acto administrativo debe reunir ciertas características que le otorguen la validez y eficacia para que cumpla con su cometido.

Estas características son los llamados requisitos de validez del acto admi-nistrativo. Sin estos requisitos, el acto administrativo no puede surtir efectos y, por lo tanto, requiere ser revisado para que se emita el acto de manera correcta.

La revisión de los requisitos de validez de un acto administrativo puede llevar a la declaración de su nulidad, en el en-tendido que alguno de dichos requisitos falte. esta declaración de nulidad puede producirse de oficio o a pedido de un administrado.

El objetivo de este informe es exponer los requisitos de validez del acto administra-tivo, las causales de nulidad y cómo se declara dicha nulidad en virtud al pedido de un administrado o por declaración de oficio de la autoridad administrativa.

2. Marco legalLos requisitos del validez del acto ad-ministrativo están comprendidos en el

artículo 3 de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. Asimismo, las causales de nulidad están previstas en el artículo 10 de la referida ley.

3. Requisitos de validez del acto administrativo

Vamos a analizar cada uno de los requi-sitos de validez del acto administrativo:

3.1. CompetenciaCuando nos referimos a la competencia en materia de Derecho Administrativo, hablamos de la capacidad de un ente de la Administración Pública para emitir un acto administrativo en el marco de las funciones que le han sido otorgadas y con respecto al sector, localidad o ámbito del cual está encargada.

Podemos entender el concepto de com-petencia con un ejemplo. Si una empresa solicita la emisión de un permiso de pes-ca para el recurso hidrobiológico ancho-veta, la solicitud debería presentarse ante el Ministerio de la Producción, encargado del sector pesquería, y debería ser este Ministerio el que emita el permiso co-rrespondiente. Pero si el administrado cometiera un error y presentara la solici-tud ante el Ministerio del Interior, y este acoge la solicitud y emite una resolución otorgando el permiso para la actividad de pesca, estaríamos ante un supuesto de un acto administrativo inválido, pues el Ministerio del Interior no es el encargado de emitir los permisos para la pesca de anchoveta ni de ninguna otra especie hidrobiológica.

3.2. Objeto o contenidoLa Ley N° 27444 exige que el acto administrativo deba señalar de manera expresa cuál es su objeto, es decir, cuál

es su contenido, si otorga o deniega un derecho, si concede o deniega una soli-citud o si resuelve un recurso favorable o desfavorablemente.

Para tal efecto, la ley dispone que el contenido del acto administrativo debe ser acorde con el ordenamiento jurídico; por lo que debe ser lícito, es decir, que no debe exceder los límites impuestos por las normas legales aplicables.

Debe ser preciso, de tal manera que del acto administrativo se pueda desprender claramente su alcance, sin dar lugar a confusiones sobre cuál es el derecho que otorga, la infracción que sanciona o la controversia que resuelve.

Debe ser posible física y jurídicamente, lo que implica que el acto administrativo no puede regular derechos o situaciones que en la realidad no puedan ser ejecuta-dos o cumplidos o que, de acuerdo con los principios del Derecho y las normas legales aplicables, no sean susceptibles de ser otorgados o reconocidos.

Finalmente, el objeto del acto adminis-trativo debe comprender las cuestiones surgidas de la motivación, es decir, que el funcionario que ha emitido el acto debe pronunciarse sobre todos los aspectos que han sido materia de análisis para dictar el acto.

3.3. Finalidad públicaLa finalidad pública implica que el acto administrativo no puede ser emitido para favorecer intereses personales del funcionario que lo emite, aún de manera indirecta ni tampoco intereses personales distintos a los previstos por la norma legal que sustenta el acto.

Esto no quiere decir que un acto adminis-trativo no pueda ser emitido en beneficio de un sujeto particular o que no pueda satisfacer intereses personales porque

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esa es justamente la finalidad de muchos actos administrativos, la satisfacción o el otorgamiento de derechos a favor de determinadas personas.

A lo que hace referencia la ley cuando menciona la finalidad pública, es que el acto administrativo debe perseguir una finalidad que, en el fondo, es de carácter público porque las normas que sustentan el acto no han sido elaboradas para una persona en particular, sino para todas las personas que se encuentren en el ámbito de aplicación de dicha norma.

Un aspecto importante de este requisito de validez es que la Ley señala que aún cuando no existieran normas que señalen la finalidad del acto, los funcionarios no pueden actuar con discrecionalidad, sino que deberán determinar la finalidad pública del acto que están emitiendo en función de los principios generales del Derecho Administrativo.

3.4. Motivación La motivación del acto administrativo consiste en la sustentación fáctica y legal del derecho, sanción o controversia sobre la que se pronuncia.

Así, el funcionario debe desarrollar la argumentación por la cual ha llegado a la conclusión expresada en la parte resolutiva del acto. En esta motivación, el funcionario deberá pronunciarse sobre todos los aspectos que hubieran sido sometidos a su análisis.

También deberá sustentar su pronuncia-miento con las normas legales vigentes y aplicables al caso concreto. Esto implica que el funcionario administrativo no puede obviar el ordenamiento legal apli-cable y no puede resolver las solicitudes o recursos por su solo criterio.

3.5. Procedimiento regular Tan importante como la legalidad del objeto del acto administrativo es que este se haya emitido como resultado de un procedimiento seguido conforme a la norma aplicable.

Hablamos de un procedimiento regular cuando el funcionario ha seguido los pasos y etapas previstas en las normas aplicables al procedimiento en cuestión y ha respetado los derechos del adminis-trado comprendidos en el Principio del Debido Procedimiento Administrativo.

4. Causales de nulidadAntes de analizar cuáles son las causa-les de nulidad del acto administrativo, vamos a determinar en qué consiste la nulidad y cuáles son sus efectos.

La nulidad es la condición jurídica por la cual un acto jurídico, para efectos de este informe, un acto administrativo deviene

en ineficaz por no reunir los requisitos de validez o ha incurrido en las causales de nulidad previstas en la normatividad aplicable.

La nulidad genera que este acto no surta efectos desde su emisión, es decir, como si nunca se hubiera emitido.

De tal manera que si ya hubiera tenido consecuencias en la realidad, estas debe-rán retrotraerse al momento anterior a la emisión del acto y, de no ser posible esto, se deberá resarcir a la persona o personas perjudicadas con el acto nulo.

Vemos ahora cuáles son las causales de nulidad del acto administrativo previstas en la Ley N° 27444.

• La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamenta-rias.

De acuerdo con la Ley N° 27444, el acto administrativo que sea emitido sin observar la Constitución, las leyes o las normas reglamentarias es nulo y, por lo tanto, no debe surtir efectos.

Al respecto, debemos tener en claro que cuando esta causal hace referencia a la Constitución, se trata de la Constitución Política del Perú vigente, es decir, la del año 1993. Cuando hace referencia a las leyes, se trata de las normas con rango de ley. Cuando hace referencia a las normas reglamentarias, se trata de las normas con rango inferior a la ley, pero que regulan el acto administrativo en cuestión.

Sobre este punto, debemos mencio-nar un tema importante. Si bien es cierto que la Ley N° 27444 dispone al nulidad del acto emitido en contra-vención a la Constitución y las leyes, el hecho es que los funcionarios ad-ministrativos no gozan de la facultad discrecional para determinar cuando un acto no es acorde con las disposi-ciones constitucionales o legales.

Es decir, si se emite una norma re-glamentaria en virtud de la cual se reconoce un derecho a favor de los administrados, pero esta norma no se ciñe a las disposiciones de mayor ran-go como las leyes o la Constitución, el funcionario público no puede dejar de aplicar la norma reglamentaria, pues carece de la facultad para reali-zar un control de legalidad y negarse a emitir el acto por ser la norma re-glamentaria ilegal o inconstitucional.

• El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.

El acto administrativo es nulo cuando carece de alguno de los requisitos de validez, según ya hemos señalado.

Sin embargo, la Ley señala que la nulidad puede evitarse si se presenta alguno de los supuestos de conserva-ción del acto administrativo previstos en el artículo 14 de la Ley.

La conservación del acto administra-tivo no implica que el acto deja de ser nulo, sino que, por determinadas circunstancias, la nulidad es superada por tratarse de defectos o vicios que no son trascendentes.

• Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administra-tivo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.

En este caso, el acto administrativo es nulo al haberse omitido alguno de los requisitos previstos para que se conceda la solicitud o recurso.

• Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal o que se dicten como consecuencia de la misma.

Este supuesto se refiere a los casos en los que el acto administrativo consti-tuye un delito tipificado por el Código Penal u otras normas con rango de ley. También se refiere al caso en el que el acto administrativo es emitido como consecuencia de un acto delictivo.

5. Declaración de nulidadDe conformidad a las disposiciones de la Ley N° 27444, los administrados solo pueden solicitar la nulidad de los actos administrativos con motivo de la inter-posición de los recursos administrativos de reconsideración, apelación o revisión.

Pero, también es posible que la nulidad sea declarada de oficio cuando agravien el interés público.

La nulidad de oficio será declarada por el superior jerárquico del que expidió el acto. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución del mismo funcionario.

Asimismo, si el acto cuestionado hubiera sido emitido por consejos o tribunales regidos por leyes especiales competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, no pueden ser objeto de declaración de nulidad de ofi-cio.En tal caso, solo procede demandar su nulidad ante el Poder Judicial, vía el proceso contencioso-administrativo.

A continuación, veremos cómo operan estos mecanismos de revisión del acto administrativo.

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6. Nulidad de oficioCuando se presente alguna de las cau-sales de nulidad previstas en el artículo 10 de la Ley, se podrá declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos, incluso si han quedado firmes al haber vencido los plazos para la interposición de los recursos administrativos.

Pero, la Ley señala que la declaración de nulidad de oficio procede siempre que agravien el interés público.

6.1. Funcionario competente para declarar la nulidad

La declaración de nulidad solo puede efectuarla el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Cuando el acto lo emitió una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución del mismo funcionario.

6.2. Plazo para declarar la nulidadLa facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos pres-cribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.

Cuando ha prescrito el plazo de un año antes señalado, solo se podrá declarar la nulidad del acto mediante la inter-posición de una demanda ante el Poder Judicial en la vía del proceso contencioso administrativo, la cual deberá presentar-se dentro de los dos años contados desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en instancia administrativa.

6.3. Actos emitidos por consejos o tribunales

Cuando el acto administrativo es emi-tido por consejos o tribunales regidos por leyes especiales competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, no puede ser declarado nulo de oficio.

En tales casos, únicamente procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial, vía el proceso contencioso ad-ministrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres años siguientes a contar desde la fecha en que el acto quedó firme.

6.4. Revocación de oficioLa revocación de oficio no está referida a los actos administrativos que adolecen de una causal de nulidad, sino a aque-llos actos declarativos o constitutivos de derechos o de intereses legítimos que son modificados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.

Al respecto, la Ley establece una prohi-bición para que los actos sean revocados

de oficio por los motivos antes señala-dos, con excepción de las revocaciones con efectos a futuro de los siguientes supuestos:

• Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previs-tos en dicha norma.

• Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legal-mente para la emisión del acto ad-ministrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada.

• Cuando al apreciar elementos de juicio sobrevinientes se favorezca le-galmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros.

Estos casos de revocación sólo podrán ser aplicados por la más alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor.

6.5. Revisión de actos judicialmente confirmados

Cuando un acto administrativo es con-firmado por sentencia judicial firme, no procede su revisión en instancias administrativas.

7. Sobre la nulidad a pedido de un administrado

La nulidad también puede ser invocada con la interposición de un recurso admi-nistrativo, es decir, que la pretensión de nulidad está contenida en los recursos administrativos.

Así lo dispone el artículo 11º de la Ley Nº 27444 cuando señala que: “los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos”.

7.1. Plazo para la interposición de los recursos

Según a lo dispuesto por el artículo 207º de la Ley Nº 27444, el plazo para inter-poner los recursos administrativos es de quince días hábiles contados a partir del día siguiente de la notificación del acto que se desea impugnar.

Asimismo, dicho artículo dispone que las entidades deberán resolver los recursos en un plazo no mayor de treinta días hábiles contados desde el día siguiente a la interposición del recurso.

Una vez vencidos los plazos para inter-poner los recursos administrativos se per-derá el derecho a articularlos quedando firme el acto que se deseaba impugnar.

7.2. Requisitos de los recursosEn los recursos, deberá señalarse el acto que se impugna y se deberán cumplir los requisitos previstos en el artículo 113º1 de la Ley Nº 27444. Los recursos requieren ser autorizados por un aboga-do habilitado para ejercer la profesión.

7.3. Sobre el recurso de reconsidera-ción

El recurso de reconsideración tiene por finalidad que el mismo funcionario revise nuevamente el expediente administrati-vo a raíz de una nueva prueba o hecho nuevo invocado por el administrado.

Efectivamente, en la reconsideración, y de allí su nombre, se solicita que el funcionario que resolvió la solicitud o el expediente, vuelva a pronunciarse sobre la misma materia. El sustento para esta nueva evaluación es un nuevo medio probatorio presentado por el adminis-trado o la ocurrencia de un nuevo hecho que modifica la situación en la que se resolvió inicialmente el expediente. Por ello, esta nueva prueba o el nuevo hecho son requisitos indispensables para que proceda el recurso de reconsideración.

Únicamente en aquellos casos donde la entidad que resolvió el recurso consti-tuya la única instancia administrativa, no será necesaria la presentación de la nueva prueba.

Por otra parte, el recurso de reconside-ración constituye un recurso de carácter opcional, pues el administrado puede optar por no interponerlo lo cual no im-pide que se pueda presentar un recurso de apelación, es decir, la reconsideración no es requisito para la interposición del recurso de apelación.

7.4. Recurso de apelaciónMediante el recurso de apelación, el administrado solicita que el funcionario u órgano superior al que resolvió el ex-pediente, lo revise nuevamente y emita una resolución que revoque o anule la resolución impugnada. Este recurso se dirige al mismo funcionario que emitió

1 Ley Nº 27444 - Artículo 113.- Requisitos de los escritos Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener

lo siguiente:1. Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documen-

to Nacional de Identidad o carné de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente.

2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando le sea posible, los de derecho.

3.Lugar,fecha,firmaohuelladigital,encasodenosaberfirmaro estar impedido.

4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano al usuario, según la jerarquía, con compe-tencia para conocerlo y resolverlo.

5. Ladireccióndellugardondesedesearecibirlasnotificacionesdelprocedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del numeral 1. Este señalamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicación y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio.

6. La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en el TUPA.

7. La identificacióndel expedientede lamateria, tratándosedeprocedimientos ya iniciados.

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1. ¿El nombre comercial debe coincidir con la razón o denominación social? Un nombre comercial es un signo distintivo que identifica a un empresario o a

su actividad empresarial y puede coincidir o no con la razón o denominación social de la empresa. Así, un mismo empresario, ya sea persona natural o persona jurídica, puede utilizar varios nombres comerciales para identificar sus distintos establecimientos comerciales o actividades.

2. ¿Para iniciar un procedimiento administrativo el administrado puede eximirse de presentar documentación que ya obra en otros expedientes tramitados ante la misma entidad?

De acuerdo con el artículo 40° de la Ley N° 27444, los administrados pueden eximirse de la obligación de presentar documentos que ya obran en los archivos de la entidad respectiva, en virtud a procedimientos tramitados con anterioridad y siempre que la información de dichos documentos no hubiera variado.

Glosario

la resolución que se impugna, para que lo eleve a su superior jerárquico.

Como tal, el recurso de apelación no re-quiere sustentarse en una nueva prueba o hecho, sino en una diferente inter-pretación de los argumentos o medios de prueba actuados en el expediente, o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, es decir, aquellos casos donde el punto de discusión es la interpretación o aplicación de una norma.

El recurso de apelación es la manifes-tación del derecho a la doble instancia administrativa que poseen los admi-nistrados, en virtud del cual, todos los actos administrativos están sujetos a la revisión del superior jerárquico, con las excepciones previstas por ley.

Salvo en aquellos casos en los que cabe la interposición del recurso de revisión2, la resolución del funcionario que re-suelve el recurso de apelación pone fin a la vía administrativa, siendo impug-nable únicamente a través del proceso contencioso-administrativo.

7.5. Sobre el recurso de revisiónEl recurso de revisión constituye un me-canismo excepcional en el procedimiento administrativo y se aplica únicamente en aquellos casos en los que el recurso de apelación es resuelto por un funcionario o autoridad que no constituye la autori-dad de competencia nacional en el sector correspondiente.

En este caso, el recurso se interpone ante la autoridad que resolvió el recurso de apelación a fin de que lo eleve a su superior jerárquico.

Se trataría entonces de una tercera instancia en la que se revisaría el proce-dimiento, a fin de emitir una resolución definitiva en la vía administrativa.

7.6. Sobre la calificación de los recur-sos

Como una garantía de los derechos de los administrados, los funcionarios de la administración están obligados a dar

2 Artículo 210.- Recurso de revisión Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisión, ante una tercera

instancia de competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia na-cional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.

trámite a los recursos presentados, aún cuando el administrado se hubiera equi-vocado al calificarlo como de reconside-ración o de apelación, de tal manera que si un administrado interpuso un recurso de reconsideración pero del sentido del escrito se aprecia que su voluntad es que resuelva el superior jerárquico, entonces el funcionario debe tramitarlo como un recurso de apelación y elevarlo a su superior.

7.7. Sobre los efectos de los recursosLa interposición de los recursos admi-nistrativos no determinan la suspensión de la ejecución del acto impugnado, salvo que así se haya establecido en una norma legal.

Sin embargo, es posible que el funciona-rio competente para resolver el recurso suspenda de oficio o a petición de parte la ejecución del acto impugnado, cuan-do se hubiera presentado alguna de las siguientes situaciones:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil repa-ración.

b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.

7.8. Sobre la resolución que resuelve los recursos

La resolución de los recursos administra-tivos declarará fundadas o infundadas, en todo o en parte, las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisibilidad.

Si se constatara la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto. Si esto no fuera posible, dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

7.9. Sobre el agotamiento de la vía administrativa

Dependiendo del procedimiento, la resolución que resuelve los recursos ad-ministrativos de apelación o de revisión constituyen la última instancia en la vía administrativa, por lo que quedaría agotada con las decisiones sobre estos recursos.

Siendo así, el mecanismo para cuestionar estas resoluciones que ponen fin al proce-dimiento administrativo sería la demanda contencioso administrativa. Así lo prevé el artículo 218 de la Ley Nº 27444:

“Artículo 218- Agotamiento de la vía ad-ministrativa218.1 Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativoaqueserefiereel Artículo 148 de la Constitución Política del Estado.218.2 Son actos que agotan la vía admi-nistrativa:a) El acto respecto del cual no proceda legal-

mente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa; o

b) El acto expedido o el silencio admi-nistrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica; o

c) El acto expedido o el silencio admi-nistrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de revisión, únicamenteenloscasosaqueserefiereel Artículo 210 de la presente Ley; o

d)Elactoquedeclaradeoficiolanulidadorevoca otros actos administrativos en los casosaqueserefierenlosArtículos202y 203 de esta Ley; o

e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales”.

8. ConclusionesComo hemos podido observar, la nuli-dad del acto administrativo puede ser determinada en virtud a los recursos que pueden interponer los administrados y a través de la declaración de oficio.

La importancia de esta revisión de los requisitos de validez del acto adminis-trativo radica en que a través de un acto nulo pueden vulnerarse los derechos de los administrados, pero también pueden vulnerarse intereses públicos, pues un acto administrativo puede otorgar o re-conocer derechos en perjuicio del Estado o de la sociedad.