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COLEGIO DE INGENIEROS AGRONOMOS

NOVENO CONGRESO NACIONAL AGROPECUARIO Y DE RECURSOS NATURALES

SITUACION ACTUAL DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COSTA RICA

18 al 22 de octubre de 1993Ing. Agr. Alexis Vasquez M.

I. INTRODUCCION

Tradicionalmente, nuestro pais ha tenido una economia basadaprincipalmente en la produccion agricola. La distribucion denuestros recursos naturales facilito la produccion de cafe, banana,cacao, calla de azucar, ganado y otros productos agricolas yforestales, que constituyen el sustento de la economia nacional.

A su vez, el sector agropecuario ha mantenido historicamenteuna importante participacion en el producto Interno Bruto,generando en la actualidad alrededor de un 20% del mismo; ademas,provee cerca de un 24% del empleo nacional y aporta un 64% de laBdivisas totales par exportaciones (SEPSA, 1992). Mas del 50% de laindustria esta basada en la produccion del sector agropecuario, 10~ que ha creado una fuerte interdependencia de ambos sectores entresi y con lOB recursos naturales.

(Hay otras actividades economicas que aprovechan materias

primas provenientes de lOB recursos naturales y gene ran importantesfuentes de divisas para el pais. Un ejemplo es el turismo, cuyodesarrollo ha sido posible gracias a la biodiversidad y coberturavegetal de Costa Rica, el cual ocupa el tercer lugar como generadorde lOB ingresos nacionales en la actualidad. Otra actividad de granrelevancia en la economia nacional es la produccion de energiahidroelectrica, que constituye la principal fuente natural deabastecimiento de energia. Pero, al igual que el sectoragropecuario, la agroindustria y el turismo, la produccion a largoplaza en el campo hidrologico dependera de como se manejen lOBbasques, suelos yaguas.

II. ANTECEDENTES

El desarrollo agropecuario nacional no se ha ajustado apatrones preestablecido que tomen en cuenta laB potencialidades ylimitaciones agroecologicas de lOB recursos de tierras. Lo anteriores particularmente cierto en la expansion de la frontera agricolapara fines pecuarios, donde se hall habilitado para este fin grancantidad de suelos de condiciones marginales, que ni siquiera soncapaces de soportar en muchos casas actividades forestales

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"'~comer~iales j similar situacion ocurre . con la expansio~ del cc~~""

urbanlsmo en el Valle Central, que ha venldo ocupando laB tlerras 'c 'c";:

mas fertiles de esta zona. En efecto, laB caracteristicas de lOBdistintos modelos de desarrollo economico del pais adoptados enlosultimos 40 anos, de corte eminentemente productivistas en el sectoragropecuario, estimularon par un lado el surgimiento de importantesactividades productivas, pero par otro, un crecimiento irracionalde la frontera agricolaj 10 anterior se debe a que lOB incentivosdel mercado de tierras hall favorecido generalmente la expansionexcesiva, ya que loB costas de oportunidad para ampliar el total dela tierra economica a costa de laB tierras incultas songeneralmente externos y de! largo plaza, mientras que lOB beneficiosde esa expansion son generalmente privados y de carta plaza.

Este crecimiento no planificado ha provocado un deteriorosignificativo de lOB recursos de tierras, aguas y basques, de dondederivan graves situaciones de erosion y degradacion de suelos,paralelo a una tasa elevada de deforestacion, que ha reducidosensiblemente la cobertura forestal del pais.

En el siguiente cuadra se puede observar la evolucion del usa .J

de la tierra en lOB ultimos 40 anos en Costa Rica, donde sobresale IIla fuerte ampliacion del area dedicada a ganaderia. ~:~;~c

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Cuadra # 1Evo1ucion del usa de 1a tierra Begun los ~

Censos Agropecuarios de 1950, 1955, 1963, 1973 Y 1984( (Superficie en miles de ha)

Afios ,

Categorias de usa

1950 1955 1963 1973 1984

Cultivos anuales 111,7 114,8 158,2 156,0 385,6

Cultivos perennes 99,2 124,8 195,6 190,1 235,5

Pastas 625,1 907,3 937,2 1558,1 1651,6

Bosques 576,9 541,6 818,9 716,5 492,1

Otras tierras 254,4 150,2 302,9 357,4 3Q5ci5

Total censado c 1667,3 1838,8 2412,7 2978,2 3070,3

( Superficie total del pais: 51.100 Km2, incluyendo islas )

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No obstante, segun SEPSA (1986), el usa actual de la tierra,V en el ano 1984, obtenido par fotointerpretaci6n de iotas aereas e

imagenes de satelites, permite determinar que el area bajo diversasformas de vegetaci6n natural, incluyendo el forestal, era de un44.0 % del territorio nacional, en ese ano (Cuadro # 2).

Cuadra # 2

Usa actual de la tierra en 1984.

Usa del suelo Area (ha) %

Urbano 26.570 0,6

Cultivos anuales 210.150 4,1

Cultivos permanentes 315.010 6,2

Pastas 0 2.229.030 43,9

Bosque 1.638.470 32,3

Otra veg. natural 594.890 11,7

.. Otros tipos de tierra 45.180 0.9

Lagunas y embalses 16.280 0.3(

Total 5.075.580 100,0

Fuente: Adaptado de SEPSA (1986), Diagn6stico delsector agropecuario.

Sin embargo, la Federacion de Camaras de Ganaderos1 estimaque al. ano 1993, un 30% del area de pastas ha sido "abandonada" deesa actividad, par 10 que en la actualidad se encuentra cubierta decharrales y tacotales (regeneracion del bosque natural). Asimismo,la Direccion General Foresta12, a traves de comparacion de imagenesde satelite de 1987 y 1992, ha determinado que la cobertura debosque denso remanente en el pais es de 1.368.265 Ha, y senala quedurante ese periodo la tasa de deforestacion a nivel nacional fuede 17.947 Ha/ano.

lAmador, J.A., comunicacion personal

2Cyrus, E., comunicacion personal

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Par otro lado, estudios recientes sabre capacidad de usa del ,~

suelo realizados par el proyecto " Apoyo al Servicio Nacional de c;Th~Conservaci6n de Suelos y Aguas " (Vasquez, 1989), han determinadola siguiente distribuci6n de tierras (Cuadro # 3)

Cuadra # 3

Distribuci6n de las tierras de Costa Ricasegun su capacidad de usa.

Usa del suelo . Area (ha) I I (%) 1 I

Tierras agropecuarias 1.582.768 31.0

Tierras aptas parabosques de produccion 1.392.140 27,3

Tierras de protecci6n 2.124.302 41.7y/o conservaci6n. .

Total 5.056.482 100,0

De 10 anterior, se puede concluir que el pais tiene un 41.7% ~de tierras de protecci6n, par 10 que el area nacional remanente de ~tierras que se consideran con potencial para actividadesproductiFas (tierras agricolas, pecuarias y de producci6n forestal)es de un 58.3%, que se considera suficiente para el desarrolloarmonioso de estas actividades, siempre y cuando las mismas seandesarrolladas en aquellos espacios del territorio nacional queostenten capacidad productiva para cada uno de esos fines, 10 queno ocurre plenamente.

Par 10 tanto, se necesita cierta modificaci6n social delmercado libre de la tierra. La herramienta politica principal quese debe desarrollar para confrontar esta cuesti6n en Costa Rica esla clasificaci6n de la tierra par su aptitud para diferentes tipose intensidades de usa, para propiciar asi un usa ordenadodelterritorio. Al respecto, debe reiterarse que los beneficios de laplanificaci6n del usa de la tierra son econ6micos, ya que aumentanla eficiencia al promover el usa mas valioso de la tierra, yeco16gicos, ya que reducen la degradaci6n ambiental de la capacidadde la tierra al impedir us os que son insostenibles.

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III. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL NACIONAL

tW~ Para lograr un usa mas racional de lOB recursos de tierras y

aguas, Begun su propia capacidad productiva, es indispensable laadopcion de esquemas de planificacion y ordenamiento territorial,incluyendo la delimitacion del area para usa urbano, forestal,agropecuario y de conservacion.

El ordenamiento de laB tierras del territorio nacional se debeejecutar Begun la propia capacidad productiva de laB mismas,determinada par lOB estudios agrologicos, agroecologicos ysocioeconomicos pertinentesi adicionalmente, se requerira lainstitucionalizacion de dicho ordenamiento, es decir, la directrizpolitica que haga vinculante para laB instituciones relacionadas suaplicacion rigurosa. Ademas, deberan adoptarse tarnbien un conjuntode regulaciones e incentivos coherentes que permitan modificar lOBactuales patrones de usa de la tierra hacia patrones mas deseadoseconomica y ecologicamente, reflejados en la clasificacion del usade la tierra. Otras herramientas y planteamientos que podrian ser..importantes incluyen laB politicas de tenencia de la tierra,distribucion de la riqueza y del ingreso, educacion sabre el mediaarnbiente, etc.

Sin duda alguna, la adopcion de este tipo de medidas permitirano solo la proteccion de nuestros recursos naturales, sino tarnbienuna utilizacion mas racional de lOB mismos, en beneficia tanto delaB actuales como de laB futuras generaciones.

~'"",~~ Un mejor aprovechamiento de lOB recursos naturales solo podra

logranse si se identifican y cuantifican laB distintas areas delterritorio nacional que tienen capacidad de usa agricola, pecuario0 forestal, segregando para proteccion absoluta aquellas otrasareas que no reunan loB requisitos agroecologicos minimos quedemandan laB anteriores actividades.

De acuerdo con Dengo (1990), el desarrollo socieconomico de unpais 0 region debe integrar y contemplar, en forma balanceada, laBdemandas y expectativas de una poblacion creciente, con laBcaracteristicas y capacidades del territorio y SUB recursos, comoespacio vital para dar sustento a SUB actividades. Par ella, elordenamiento racional del territorio se refiere a la asignacionestrategica del mismo en un pais, considerando tanto SUBcaracteristicas agroecologicas como su potencial en recursosnaturales, asi como la vocacion de usa de SUB distintas porcionesy areas fragiles 0 que requieren atencion especial. Es decir, elordenamiento territorial contempla el verdadero enfoque geograficode la plataforma vital de una nacion. Su proposito fundamental eslevantar un sistema de informacion que constituya un instrumentoeficaz para asegurar un desarrollo ordenado y sistematico delterritorio de un pais 0 region, en consonancia con la distribucionde su poblacion y de laB actividades de la misma. El ordenamientoterritorial pretende paller orden en la utilizacion de loB espacios

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geograficos de un pais, para definir metodicamente lag areas de expansion de log centros urbanos, lag areas agricolas, lag areas '~

industriales y tambien lag areas boscosas y recreativas, todo enarmonia con la naturaleza.

El ordenamiento territorial debe considerar un concepto globalde desarrollo hacia el futuro, que integre en un solo sistemacuatro componentes esenciales, para poder realizar un procesoarmonico y sostenido de mejoramiento social.

Los cuatro componentes de un desarrollo social integrado son

(Dengo, 1990):

a) La plataforma territorial y susdistintos espacios, como basede organizacion de la actividad social.

b) La dotacion de recursos naturales y su capacidad potencial,como condicionante para su aprovechamiento racional ysostenido.

c) Las modalidades y esquemas economicos, que definen laactividad del hombre en el uso de egos recursos.

d) Los efectos y consecuencias que log procesos de la sociedadproduzcan en el medic ambiente y en la calidad y forma de vidahacia el futuro. Es decir, el resultado no buscado de laaccion del ser humano sobre su habitat. J

par~ definir estos componentes, se debera elaborar un conjuntode politicas y estudios que, en forma conceptual, organicen ydefinan claramente log espacios fisicos del territorio y SUBcaracteristicas, como base para ubicar log procesos de actividadhumana, 10 que significaria un aprovechamiento economicoresponsable y un manejo conservacionista y racional de logrecursos. Con estos planteamientos, se pueden tambien establecerlag politicas y medidas necesarias para asegurar la calidad delmedic ambiente. En esta forma, este esquema de analisis seconstituiria en una base precisa para establecer y ubicar lagrelaciones entre la poblacion y su dinamica.social, con respecto a

I la organizacion y caracteristicas fisicas del territorio y supotencial de recursos.

Por 10 indicado, el ordenamiento fisico del territorio, sobrela base de la clasificacion de la capacidad de uso del suelo,deberia teller el mismo nivel de importancia que hasta ahora se haconcedido en nuestro pais al concepto de planificacion economica,que conlleva un decidido sesgo hacia log factores de crecimiento ydistribucion, sin contemplar lag condiciones que impone el medicambiente y la fragil naturaleza del sistema ecologico.

A raiz de esta situacion, el Gobierno de la Republica, con el ~~"

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apoyo del Banco Mundial, ha emprendido acciones tendientes a:t;,~' racionalizar el usa de lOB recursos de tierras, en funci6n de la" .. . .

propla capacldad productlva de laB mlsmas. A estos efectos, sedecidio impulsar un programa Nacional del Usa del Suelo y Controlde la Erosi6n, que permitiera identificar y delimitar laB tierrasaptas para fines agricolas, pecuarios y forestales (producci6n .

comercial), asi como aquellas que requieren protecci6n absoluta,para procurar su ordenamiento territorial, y asi normar y fomentarel desarrollo de actividades productivas agropecuarias yforestales, promoviendo en esta forma un usa sostenible de losrecurs os naturales, una mejor calidad ambiental y un mejoramientodel medic ambiente. En primera instancia, ya traves de un esfuerzoconjunto del MAG y MIRENEM, se emitio par decreta ejecutivo la"Metodologia para la determinaci6n de la capacidad de usa de laBtierras en Costa Rica", en el ano 1991.

Asimismo, se ha decidido impulsar el ordenamiento territorialpar etapas, Begun el nivel de detalle de la informaci6n disponible,en forma tal que se permita, a traves de estas etapas, la toma dedecisiones a nivel nacional, regional 0 local. En la primera etapa,el ordenamiento territorial se elabor6 a escala 1:200.000, comoinstrumento de toma de decisiones a lOB niveles nacional yregional.

Los resultados obtenidos permitieron diferenciar laBsiguientes categorias de tierras:

II 1. Tierras agricolas:

Son tierras que presentan ligeras a moderadas restricciones,pero que son aptas para intensificar el desarrollo de lOBcultivos agricolas adaptados a.l clima imperante en cadaregi6n. Ademas, tambien se adaptan a cua.lquier otro tipo deusa de la tierra como el pecuario, forestal, regeneraci6nnatural 0 protecci6n.Se distribuyen sabre un 19.9% del territorio nacional.

2. Tierras aptas para cultivos perennes:

Son tierras que presentanmarcadas restricciones para cultivosanuales, pero que se adaptan para cultivos perennes. Parsupuesto, tambien son aptas para bosques comerciales yactividades de regeneraci6n 0 protecci6n.Estas tierras cubren un area de un 4.6% del territorionacional.

3. Tierras de pastoreo:

Son tierras con restricciones tales que solo permiten el usaintensivo del pastoreo, aunque tambien se adaptan aactividades de regeneraci6n natural 0 protecci6n.Se distribuyen sabre un area de 8.1% del territorio nacional.

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4. Tierras de producci6n forestal: --~

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En estas tierras, sus restricciones no permiten los cultivosagricolas ni el pastoreo, pero se adaptan bien al desarrolloforestal comercial, asi como a actividades de manejo forestal,regeneraci6n natural 0 protecci6n.Ocupan una superficie de un 20.4% del territorio nacional.

5. Tierras de regeneraci6n natural 0 protecci6n:

En esta categoria, las tierras tienen tales restricciones queno soportan las actividades agricolas, pecuarias ni deproducci6n forestal comercial, par 10 que deben destinarsesolo a actividades de regeneraci6n natural y protecci6n,aunque ocacionalmente se podran desarrollar en ellasactividades de manejo forestal.Cubren una superficie de un 17.5% del territorio nacional.

6. Reservas indigenas:

En esta categoria se incluyen todas las areas que hall sidodefinidas par el Estado para usufructo de las comunidadesindigenas, aunque se reconocen en est as areas actividades dedesarrollo no indigenas.Abarcan un area equivalente a un 6.3% del territorio nacional.

7. Areas si1vestres protegidas: ~Be pefinen en esta categoria todas aquellas areas que lalegislaci6n vigente ha indicado como de protecci6n especial,tales como reservas forestales, parques nacionales, refugiosde fauna y vida silvestre, zonas protectoras, etc. Estas areascubren en conjunto un 23.2% del territorio nacional.

En el siguiente cuadra se presentan los resultados sabre ladistribuci6n de las tierras par regiones, en Costa Rica.

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~ Cuadra # 4. Distribucion de categorias de potencia1es de usadel sue10 par regiones.

REGION CATEGORIAS*GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3 GRUPO 4 GRUPO 5 GRUPO 6 GRUPO 7 TOTAL

1. Huetar Norte 3350.3 644.3 590.6 3241.6 360.52. Chorotega 2634.8 185.8 1236.6 1568.5 3203.93. Central 975.4 434.0 81.3 1916.5 1621.54. Atlantico 1421.0 314.7 1315.0 888.9 395.95. Brunca 1061.8 674.9 329.2 2007.3 1834.46. Pacifico Central 730.1 76.6 579.6 797.1 1530.3

TOTAL 10173.4 2330.3 4132.3 10419.9 8946.5 3219.6 11878.0 51100.0porcentaje 19.9 4.6 8.1 20.4 17.5 6.3 23.2 100.0

* Nota:

Laz categoriaz indicadaz corresponden a:

Grupo 1: Tierras aptas para desarrollo agricola intensivo.Grupo 2: Tierras aptas para cultivoz perennes.Grupo 3: Tierras de pastoreo.Grupo 4: Tierras de producci6n forestal.Grupo 5:' Tierras de protecci6n 0 regeneraci6n natural.Grupo 6: Reservas Indigenas.Grupo 7: Areas protegidas (Parquez Nac., Reservaz Forestalea,

etc.) .

Como resultado de esta primera etapa, se han logradoidentificar las areas del territorio nacional que requierenestudios mas detallados, en funcion de la calidad de sus recursos

Il - de tierras, asi como las prioridades de intervencion par regiones,III de acuerdo con los potenciales de desarrollo socioeconomico en cada

region, en la siguiente forma:(

1. Region Huetar Atlantica2. Region Huetar Norte3. Region Chorotega4. Region Brunca5. Region Pacifico Central6. Region Central

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IV. MEDIDAS NECESARIAS PARA PROMOVER LOS PROGRAMAS DE ORDENAMIENTO ~TERRITORIAL A NIVEL NACIONAL:

Para poder desarrollar programas de ordenamiento territoriala nivel nacional, se requiere en primer lugar adoptar una serie demedidas, entre laB que destacan:

a) De politica institucional:

Se debera dictar una politica que integre en un solo conjuntolOB distintos procesos de un ordenamiento territorial, queresponda alas demandas y condiciones requeridas para laBactividades de la poblacion, y establecer un sistemainstitucional debidamente coordinado y orient ado par un organade rectoria, conduccion y evaluacion, en donde se cumpla enforma estable y permanente con la mision estrategica de largoalcance y su mision operativa de carta plaza.

Se hace asimismo indispensable emitir directrices politicasque hagan vinculante el ordenamiento territorial tanto paraactividades publicas como privadas.

b) Legales:

Es necesario dictar laB normativas legales que propicien elordenamiento territorial, tanto en laB actividades ~agropecuarias como forestales y de conservacion. Asimismo, sedebera indicar claramente en esta normativas quienes Beran losentfes responsables de su ejecucion y lOB recursos humanos ypresupuestarios asignados para esos fines. Igualmente, deberanestablecerse lOB incentivos que otorgara el Estado alaspersonas fisicas 0 juridicas para la correcta promocion delordenamiento territorial.

En esta mismas normativas, 0 en otras que se dispongan~ paralelamente, debera darse un real tomenta de laB practicas

de conservacion de suelos agricolas, pecuarios y forestales,como roedidas complementarias para lograr un usa mas racionalde nuestros recursos.

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~ V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES:

a) El ordenamiento territorial sabre la base de la capacidad deusa del suelo es una medida trascendental para propiciar unmejor usa de los recursos de tierras y aguasi en beneficia deun aprovechamiento sostenible de estos recursos y de una mejorcalidad ambiental.

b) El ordenamiento territorial nacional debera desarrollarse paretapas, partiendo de esquemas de pequefia escala, en funcion dela informacion ~ctualmente disponible, hasta esquemas de granescala, segun' las caracteristicas agroecologicas ysocioeconomicas locales. No obstante, los lineamientosestablecidos en cada etapa deberan ser vinculantes paraactividades tanto publicas como privadas.

c) El ordenamiento territorial nacional, a escalas apropiadas,debe ser la base para la zonificacion agropecuaria y forestal,nacional, par 10 que deb~ra impulsarse intimamente ligado aldesarrollo de estas actividades.

Par 10 tanto, se recomienda:

a) rmpulsar la implementacion de programas de ordenamientoterritorial sabre la base de la capacidad de usa del suelo,

J{:f,~ como ,instrumento basico pa:r:~ el desarrollo. de acti vidades~"~~.':~13f; relaclonadas con la explotaclon del recurso tlerra, a escalas

que permitan la planificacion a nivel local.

b) Vincular la planificacion para el desarrollo socioeconomiconacional a los programas de ordenamiento territorial.

II c) Emiti-r:- l.as, directrices ,~oliticas, legales y administra~ivas, que vlablllcen la adopclon de los resultados del ordenamlento

territorial para el desarrollo de actividades residenciales,industriales, agricolas, pecuarias, forestales y de proteccionde recursos de tierras.

d) Establecer los incentivos que otorgara el Estado para lapuesta en operacion del programa nacional de ordenamientoterritorial.

e) Establecer un programa permanente para promover elordenamiento territorial nacional, con el fin de que el mismosea detallado en las distintas regiones del pais, segun suscaracteristicas, potenciales y prioridades. Este programadebera desarrollarse en forma estrechamente combinada conotras iniciativas actualmente vigentes en materia de usa,manejo, conservacion y planificacion de tierras, como lazonificacion agropecuaria y los programas de conservacion yU cartografia de suelos.

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f) Realizar campafias divulgativas a nivel nacional sabre laimportancia estrategica de nuestros recursos naturales y la ~necesidad de su preservaci6n, a traves de un usa mas racionalde los mismos.

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}~ LITERATURA CITADA

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