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Departamento Países Andinos y Paraguay

Unidad Coordinadora Pueblos Indígenas

en América Latina y el Caribe

Buenas PrácticasInstitucionalización de la Participación Indígena:Las Experiencias en el Marco del Programa Piloto para laProtección de los Bosques Tropicales, Brasil

Dra. Sondra Wentzel

por encargo de

9 z * Cooperación mFederalEconómica

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y Desarrollo

Gerente Técnico Indígena del PDPI:.Escrawen Sompré (Xerente) junto a gerente

dígena de Panamá en visita a comunidadindígena en Ecuador, 2004

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Institucionalización de la Participación Indígena:

Las Experiencias en el Marco del Programa Piloto para la

Protección de los Bosques Tropicales, Brasil

Dra. Sondra Wentzel

1. Resumen

En el ámbito del Programa Piloto para la Protección de losBosques Tropicales de Brasil, desde mediados de los años90, dos grandes proyectos apoyados por el gobierno ale-mán en la Amazonía, el Proyecto Integrado de Proteccióna las Poblaciones y Tierras Indígenas (PPTAL) y losProyectos Demostrativos de los Pueblos Indígenas(PDPI), implementaron llamadas "estrategias de alta parti-cipación indígena". Enfrentando de forma innovadora a lagran diversidad y dispersión de los más de 150 pueblosindígenas de la Amazonía brasileña, y al legado de un indi-genismo' estatal y misionario paternalista, apoyaron local-mente más de 170 pequeños proyectos auto-gestionadospor organizaciones indígenas. Representantes del movi-miento indígena participaron en todas las etapas de lagestión del PPTAL y del PDPI, desde el momento de laplanificación hasta la fase de monitoreo y evaluación. Suparticipación fue institucionalizada en las misiones desupervisión, en comisiones paritarias y en la creación delcargo de gerente técnico indígena.

Los mayores beneficios directos para los pueblos indígenasfueron el reconocimiento oficial de Tierras Indígenasabarcando un área más grande que el territorio deAlemania y mejoras en las comunidades indígenas.Además, los proyectos contribuyeron al fortalecimiento

del movimientoindígena de laAmazonía brasile-ña en sus diferentesniveles de actua-ción. Para losresponsables delPPTAL y delPDPI, tanto departe del gobiernobrasileño como dela cooperacióninternacional,hubo un logroimportante en rela-ción a la legitimi-dad de los dos

proyectos, junto a sus "beneficiarios", cuya movilización yapoyo político se generó en momentos críticos. Además, eldiálogo continuo entre indígenas y no indígenas hizo posi-ble un proceso permanente de aprendizaje y de ajustes enlos procedimientos de los proyectos. Hoy, algunos de losmecanismos de participación "probados" en el ámbito delos dos proyectos, forman parte del repertorio rutinario,no sólo de la cooperación internacional, sino también,aunque incipientemente, de las políticas públicas indigeni-stas. Existen todavía, sin embargo, muchos desafíos políti-cos, conceptuales y metodológicos en la elaboración eimplementación de "estrategias de alta participación indí-gena"; en Brasil y en otros países.

2. La Experiencia: Institucionalización dela Participación Indígena

El gran problema que se ubica en el campo inter-étnico esdejar que los indios 2 sean sujetos efectivos de sus decisiones.Pero para que esta decisión sea calificada, debe ser considera-da en base a una amplia comprensión de la complejidad delcontexto histórico-social en el que tal decisión se origina.Eso me parece tarea de los llamados aliados, asesores, socios,etc." (Luciano 2006:140; énfasis añadido de la autora)

El concepto de "participación" siempre implica involucra-miento en algún asunto definido o implementado por el"otro". Por su parte, la Declaración reciente de NacionesUnidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas postu-la y apoya la "libre determinación" o la "autodeterminación"indígena. Sin embargo, la cooperación internacional es,de hecho, una "oferta" - algunos hasta hoy día dirían que

' El término "indigenismo" se refiere a un movimiento político que data del inicio del siglo XX y toma medidas para mejorar la vida de los indígenas pero no incluye a lospropios indígenas como actores o sujetos. En este sentido representa paternalismo que no permite un proceso hacia la autodeterminación.En Brasil, incluso los representantes del movimiento indígena utilizan los términos "indios" y "blancos" en las discusiones políticas, cuando se refieren a pueblos indígenas ya la sociedad nacional o al Estado, respectivamente, sin implicaciones de tipo discriminatorio.

es una "imposición" — de los países industrializados a los lla-mados "países en desarrollo': Internamente de tales paíseses una oferta de los gobiernos a sus ciudadanos. En este sen-tido, parece más honesto continuar hablando de "participa-ción', pero, al mismo tiempo, procurar construirla de talforma que los antiguos "beneficiarios" de los proyectos, pue-dan convertirse en los "sujetos efectivos de sus decisiones".

Participación: Coincidencia de Demandas de Parte de laSociedad Civil Brasileña y de la Cooperación InternacionalLa participación ha sido una de las exigencias y característi-cas más importantes de la cooperación alemana, por lomenos desde los inicios de los años 1990, cuando elMinisterio Federal de Cooperación Económica yDesarrollo de Alemania (BMZ) promulgó criterios máspolíticos en relación a su actuación': "El desarrollo partici-pativo se define como un proceso que involucra a personasactivamente y efectivamente en todas aquellas decisionesque afectan sus vidas" (BMZ 1999:2). De acuerdo a lasdirectrices del BMZ, la participación es tanto un objetivopolítico de desarrollo como una estrategia metodológica enla implementación de programas y proyectos diseñada acontribuir a un mayor control (ownership) y empodera-miento (empowerment) de parte de los socios. Hoy en díase distinguen tres dimensiones complementarias de partici-pación en las cuales la cooperación internacional debe orien-tarse para la planificación e implementación de sus pro-gramas:

"participación en procesos": La participación en progra-mas y proyectos por parte de sus socios;

"participación democrática": El desarrollo de las capaci-dades de la población con miras a su participación enlos procesos de toma de decisiones;

"participación institucionalizada (sistémica)": El fortale-cimiento de las bases jurídicas e institucionales quegaranticen la participación de los ciudadanos.'

Estas orientaciones, que exigen a la cooperación interna-cional sensibilidad política, social y cultural también influen-ciaron la preparación e implementación del ProgramaPiloto para la Protección de los Bosques Tropicales enBrasil en el cual fueron implementados los proyectos conpueblos indígenas (PPTAL y PDPI) cuyas experiencias sepresentan aquí. El contexto "pos-constituyente" y "pos-Río92" de la preparación del Programa Piloto, contribuyó fuer-temente a la movilización de la sociedad civil, descontentacon sus anteriores experiencias con la cooperación interna-cional en la Amazonía. Las organizaciones de la sociedadcivil se movilizaron para exigir una amplia participación enla construcción e implementación, así como en los benefi-cios del nuevo programa. Al inicio, recibieron más apoyode parte de la cooperación internacional que del gobiernobrasileño. No obstante, a lo largo del proceso varios secto-res del gobierno comenzaron, a su vez, a exigir e implemen-

tar procedimientos participativos. Durante las negociacio-nes iníciales del Programa Piloto, la preocupación inmedia-ta de todos — donantes, gobierno brasileño y sociedad civil— estaba enfocada hacía la primera dimensión de la partici-pación, o sea la "participación en procesos" en el ámbitoinmediato de los diferentes proyectos. Como se demostrarámás adelante, los impactos fueron de más largo alcance y,finalmente, también contribuyeron al fortalecimiento delas otras dos dimensiones. En otras palabras, no solamentese logró una institucionalización de la participación en elámbito del Programa sino también, y en forma creciente, seprodujeron cambios en las políticas públicas brasileñas.

La Especificidad de la Participación IndígenaConsiderando la situación de minoría demográfica conjun-tamente con la alta diversidad y dispersión de los pueblosindígenas de la Amazonía brasileña, el fomento de la parti-cipación activa, sistemática, culturalmente adecuada y cali-ficada de los pueblos indígenas, en los dos proyectos a ellosdestinados, fue una de las innovaciones más desafiadorasdel Programa Piloto.

Estudios antropológicos realizados en el marco de los pro-yectos, alertaron desde el comienzo sobre la necesidad derevisar los presupuestos comunes sobre el carácter de lospueblos indígenas que iban a ser socios del programa:"Las sociedades indígenas de la Amazonia muchas veces sonconsideradas "ideales" para aplicar métodos participativos,porque existen presupuestos populares (pero también bastantecomunes en el medio científico) en relación a que ellas seanparticipativas bajo todos sus aspectos (...). Estos presupuestosgeneralmente son erróneos y muchas veces es ignorado el con-texto social y político, marcado por los contactos con la socie-dad envolvente. Raras veces se sabe lo que los propios indíge-nas entienden por "participación" ... Es dificil integrar méto-dos participativos en sociedades que no tienen participaciónalguna en el sentido occidental y que desarrollaron actitudesdiferentes en relación con la individualidad y la solidari-dad..." (Schróder 1998: 3). "La existencia o inexistencia deuna organización indígena moderna no aumenta automáti-camente las probabilidades de obtener una participación másamplia de las comunidades" (ibd. 20).

Además, los antropólogos recomendaron, dependiendo delos objetivos y de cada situación local, una combinaciónadecuada de varias estrategias de participación indígena,siempre a partir de la "organización política tradicional':Dichas estrategias deberían incluir a "toda la familia indíge-na" (mujeres y otros individuos, muchas veces excluidos delas reuniones políticas), "grupos locales" (teniendo presentelas posibles divergencias de intereses) y "organizacionesindígenas modernas" (examinando, por supuesto, su repre-sentatividad). También se recomendó involucrar a organi-zaciones no gubernamentales (ONG) indigenistas califica-

' Las primeras directrices del BMZ sobre cooperación con pueblos indígenas fueran publicadas en 1996, o sea paralelamente al inicio de los proyectos con pueblos indígenasen Brasil, en el ámbito de la primera « Década de los Pueblos Indígenas" en la ONU. Fueran actualizadas en 2006 y hacen referencia a la experiencia en Brasil (BMZ2006:13). Las directrices del BMZ sobre participación (Partizipationskonzept) se publicaron en 1999 y hacen referencia a las directrices internacionales de la OECD(DAC 1995).BMZ 2002; ver también www.gtz.deldethemen/uebergreifende-themen/partizipation/14122.htm).

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das y funcionarios locales de la Fundación Nacional delIndio (FUNAI), en rol de intermediarios y no como "líde-res no oficiales', lo que a veces ocurre en Brasil. En esaépoca aún no se discutía mucho la participación indígenaen el contexto de las políticas públicas, hecho que amplíatodavía los desafíos metodológicos y de representatividad ylegitimidad de los "interlocutores indígenas" que accionantanto nacional como internacionalmente.

3. El Contexto Nacional

Brasil, socio de la cooperación internacional alemanadesde hace 45 años, es un país de dimensiones continenta-les, que posee más de 8.5 millones de km2 de territorio yque cuenta con una población actual de casi 188 millonesde habitantes. Se trata de un país de suma importanciaregional en América del Sur, tanto dentro del marco delMercosur como de la Amazonía continental. Teniendorecursos naturales considerables, es un país semi-industria-lizado, con fuertes ambiciones de desarrollo nacional, lascuales fueron reconfirmadas por el actual gobierno, a tra-vés del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC),con ocasión del inicio de su segundo mandato, en 2007.Por este motivo, en el país sede de la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo(UNCED, Río 92), que lanzó el concepto de desarrollosustentable, existen hasta hoy grandes contradiccionesentre sus políticas ambientales y sociales, bastante avanza-das, y sus políticas de desarrollo económico, incluyendo lasde infraestructura energética y de transporte.

La Amazonía brasileña, foco de la acción de los dos "pro-yectos indígenas" del Programa Piloto, puede ser definidacomo unidad de planificación ("Amazonía Legal", nueveestados, un territorio de aproximadamente 5 millones dekm_) o la región del bosque tropical amazónico. Por laimportancia de su biodiversidad y de su relevancia conrespecto al clima, ha sido foco de la atención mundialdesde los años 1980. Hasta hoy en día, partes del gobiernoy de la sociedad brasileña, permanecen preocupadas con loque interpretan como la internacionalización de laAmazonía y amenaza a la soberanía nacional, sobre todoen lo que se refiere al apoyo a los pueblos indígenas de lasregiones fronterizas. Este contexto crea tensiones perma-nentes para los proyectos de cooperación internacionalque actúan en la Amazonía brasileña.

Más de 500 años después del "descubrimiento" de Brasilpor los portugueses, los aproximadamente 220 pueblosindígenas de Brasil se caracterizan por su enorme diversi-dad cultural y por diferentes "situaciones de contacto". EnBrasil existen aproximadamente 70 referencias a grupos deindígenas aislados o de contacto muy incipiente con la

sociedad nacional. Al mismo tiempo, acontecen procesosde "resurgimiento étnico" de pueblos indígenas considera-dos extinguidos hace décadas y hasta siglos. Una caracterí-stica importante de la mayoría de los pueblos indígenasbrasileños es la ausencia de un poder central - los antropó-logos hablan de "sociedades contra el estado" o de "rechazoa la representación". A pesar de la retomada del proceso decrecimiento demográfico desde los años 1970, los pueblosindígenas aún constituyen una minoría y representanmenos del 0.5% de la población nacional. Eso limita susposibilidades de influencia política, tanto a través de la víaelectoral como de los otros mecanismos de la democraciaformal.' Sin embargo, su importancia simbólica y políticaen el escenario nacional va más allá de los meros números.

Hace casi 100 años el estado brasileño creó el Servicio deProtección a los Indios (SPI), lo cual fue substituido en1967 por la FUNAI (Fundación Nacional del Indio). Sustareas principales fueron el reconocimiento oficial ("regula-rizafáo fundiáría") de las Tierras Indígenas' y la llamada"asistencia" a los pueblos y comunidades indígenas, lo quecreó vínculos de dependencia que perduran hasta hoy. Lalegislación indigenista está parcialmente obsoleta desde lapromulgación de la Constitución de 1988, pero, en el con-texto de las contradicciones políticas antes mencionadas, esuna tarea difícil para el gobierno definir una política indige-nista nueva y coherente. Además de eso, los procesos de ade-cuación de la legislación pueden ser muy lentos en Brasil.

Los pueblos indígenas, con apoyo de la iglesia católica y deONG indigenistas, comenzaron su movilización y organi-zación política en el contexto de la redemocratización delos años 1970 y 80. Una primera organización nacional(Unión de las Naciones Indígenas, UNI) creada en 1980,dejó de existir después de algunos años porque no pudoenfrentar los enormes desafíos de la diversidad de situa-ciones y de los problemas de comunicación. Actualmenteexisten varias organizaciones regionales, entre ellas laCoordinación de las Organizaciones Indígenas de laAmazonía Brasileña (COIAB), creada en 1989.-

Además, se construyó una articulación política a nivelnacional que organiza manifestaciones anuales en Brasilia.Paralelamente, desde los finales de los años 1980, se haobservado una proliferación de organizaciones tanto loca-les como regionales, acompañada de un cambio en losroles: el mayor objetivo de muchas de esas asociaciones eshoy menos político, tendiendo más a la tarea de consecu-ción y gestión de proyectos financiados por ONG, donantesinternacionales y, en forma creciente también, de recursosdel gobierno brasileño, en sus instancias nacionales y de losestados federales. Muchas de estas organizaciones indíge-nas enfrentan serios problemas de gestión tanto admini-strativa como financiera. En reacción a esas iniciativas de

Según el último censo, realizado el año 2000, más de 734.000 personas se auto-identificaron como indios; aproximadamente 270.000 de ellas en los nueve estados de laAmazonía Legal (www.ibge.gov.br ).Tiert'as Indígenas (en Brasil Terras Indígenas o simplemente TIs) son tierras del gobierno federal reconocidos como de ocupación tradicional y de usufructo permanente yexclusivo de los pueblos indígenas.Actualmente, conforme a su página web (www.coiab.com.br ), la COIAB cuenta con 127 organizaciones en 31 regiones, desde asociaciones comunitarias hasta federacionesregionales o estatales indígenas.

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,00rd in.lcion General de la COIAB,Mi H.41, 2006 (Sondra Wentzel).

los pueblos indígenas, el indigenismo estatal brasileño,muchas veces criticado por ser paternalista y poco partici-pativo, actualmente se encuentra en una fase de reformabastante dinámica.

4. El Programa y sus dos ProyectosIndígenas - el Proyecto Integrado deProtección a las Poblaciones y TierrasIndígenas (PPTAL) y los ProyectosDemostrativos de los Pueblos Indígenas(PDPI)

El Programa Piloto para la Protección de los BosquesTropicales de Brasil (inicialmente conocido como PPG7)nació al final de los años 1980, en el contexto de la cre-ciente preocupación mundial por los bosques tropicales.Las ONG, tanto de Brasil como de Europa y de losEstados Unidos, ejercieron presión sobre sus respectivosgobiernos. Exigían que el programa propuesto por los paí-ses del G7 al gobierno brasileño se convirtiera en un nuevotipo de programa internacional: ejemplarizante y conamplia participación de la sociedad civil. Oficialmenteestablecido en 1992, el Programa Piloto se convirtió en elprimer gran programa que sería implementado por elentonces recién creado Ministerio del Medio Ambiente(MMA), con apoyo en su gestión de parte del BancoMundial. Los objetivos del Programa Piloto estaban orien-tados al medio ambiente, no directamente a los derechosindígenas, pero desde su inicio hubo consenso sobre laimportancia de las Tierras Indígenas en el tema de la pro-tección de los bosques amazónicos.

Después de complicadas y largas negociaciones, los prime-ros de los casi 20 grandes proyectos del Programa Piloto

comenzaron a ser implementados en 1996, entre ellos elProyecto Integrado de Protección a las Poblaciones yTierras Indígenas (PPTAL) en la FUNAI y el Sub-progra-ma de Proyectos Demostrativos. En el contexto de ésteúltimo se desarrollarían más tarde los ProyectosDemostrativos de los Pueblos Indígenas (PDPI). Ambosproyectos contaron con un involucramiento substancial dela cooperación alemana, tanto financiera (KfW —Kreditanstalt fúr Wiederaufbau) como técnica (GTZ —Deutsche Gesellschaftfúr Technische Zusammenarbeit)8

Actualmente hay consenso entre los participantes y obser-vadores del Programa Piloto que una de sus contribucionesmás importantes fue el fortalecimiento institucional,tanto del MMA y de los órganos ambientales estatales ymunicipales como de las organizaciones de la sociedadcivil que estaban involucradas. Entre ellos eran organiza-ciones comunitarias, organizaciones de productores localesy otros grupos tradicionalmente excluidos, sus federacio-nes en diferentes niveles (organizaciones representativas) ,tanto como ONG de incidencia política (lobbying) y/o deprestación de servicios. En general, debido a la presión delas ONG nacionales e internacionales y de los donantes,"el programa estaba inusitadamente abierto a la participa-ción de organizaciones de la sociedad civil, dado el contex-to del inicio de los años 90 en Brasil". Para facilitar el diá-logo al interior del programa las dos redes de ONG delBosque Atlántico (Red Bosque Atlántico/RMA) y de laAmazonía (Grupo de Trabajo Amazónico/GTA, creadoespecialmente para acompañar al Programa Piloto), reci-bieron financiamiento considerable para estructurarse.Desde 1992, tres representantes de las redes tuvieron unlugar en la Comisión Nacional del Programa Piloto.

El gobierno alemán, por medio del BMZ, ha contribuido hasta ahora con el Programa Piloto con EUR 360 millones aproximadamente, a través del KfW (CooperaciónFinanciera) y de la GTZ (Cooperación Técnica). En la Amazonía, el KfW y la GTZ accionaron conjuntamente, a través de un Kooperationsvorhaben, involucrados tam-bién con "cooperantes" del DED y de "expertos integrados" del CIM.

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El PPTAL en la Fundación Nacional del Indio(FUNAI) (1996-2008)En cumplimiento de la Constitución de 1988, la tarea prin-cipal del Proyecto Integrado de Protección a las Poblacionesy Tierras Indígenas (PPTAL) fue el apoyo a la FUNAI enel reconocimiento oficial y la protección de las TierrasIndígenas (TI) de la Amazonía Legal. 9 Después de una fasede negociación intergubernamental difícil debida a la resi-stencia contra el involucramiento de la cooperación interna-cional y de una implementación mucho más lenta de lo quese había previsto al comienzo (5 años), el PPTAL es hoyconsiderado uno de los proyectos más exitosos del ProgramaPiloto. Hasta fines de 2008, cuando finalizó el proyecto,contribuyó al reconocimiento legal de 96 tierras indígenas,con un área total de casi 38 millones de hectáreas. Otras 84tierras indígenas recibieron apoyo en diferentes etapas delproceso que aún no ha concluido.

Hay indicios de que el reconocimiento y la demarcaciónde las Tierras Indígenas frenan el proceso de expansión dela frontera agrícola. Sin embargo, se han dado casos deinvasiones de madereros, mineros de oro o pescadores. ElPPTAL contribuyó a la protección de más de 80 de lastierras indígenas regularizadas, evitando este tipo de ame-nazas, a través de proyectos de vigilancia. Dicho de otramanera, el PPTAL logró dar apoyo inicial para enfrentar eldesafío "pos-demarcación" referente a la protección ygestión sustentable de las 430 tierras indígenas de laAmazonía Legal, que ocupan, aproximadamente, el 21%de esta macro-región.

La participación indígena en el PPTAL tuvo una inter-esante evolución: durante la fase inicial de negociación,fue casi inexistente, a pesar de experiencias con metodolo-gías de demarcación participativa en la TI Waiapi. A partirde 1994 y sobre todo, después de su participación en eltaller de planificación del PPTAL en 1995, laCoordinación de las Organizaciones Indígenas de laAmazonía Brasileña (COIAB) pasó a involucrarse en lasdiscusiones del Programa Piloto.

`Durante este periodo la COIAB participó de momentosimportantes de discusión del PPG7 a través del Grupo deTrabajo Amazónico (GTA), en el cual ocupó diferentes posi-ciones jerárquicas, siendo la más importante la ocurridaentre 1996y 1998, ocasión en que asumió la vicepresidenciade la entidad. Por razones estratégicas se retiró del GTA en2001, para garantizar voz y espacio propios dentro y fueradel PPG7, ya que una vez dentro de la red GTA, la cuestiónindígena no siempre fue beneficiada ni representada enforma adecuada ni satisfactoria. La COIAB, sin embargo,continúa articulada con la red GTA y Red Bosque Atlántico,de forma independiente" (Luciano & Assis 2002:3).

La participación indígena en el PPTAL fue institucionaliza-da en 1995, a través de una Comisión Paritaria Consultiva.A pedido de la COIAB, en 2001 se la transformó en unaComisión Paritaria Deliberativa, una considerable innova-ción en la FUNAI. En las dos comisiones participaron cua-tro representantes del gobierno (dos de la FUNAI, uno delMinisterio de Justicia y uno del Ministerio del MedioAmbiente) y cuatro representantes de organizaciones indí-genas de regiones de mayor actuación del PPTAL. Despuésde largas discusiones entre la FUNAI y el Banco Mundialsobre la forma más adecuada de representación indígena enla comisión, la COIAB fue convidada a indicarlos en con-sulta con sus organizaciones miembros. Por votación de losmiembros, el presidente siempre fue un indígena.

Adicionalmente, el PPTAL se esforzó en fomentar y cali-ficar la participación indígena en sus actividades en lastierras indígenas, a través de varios mecanismos. Sobretodo hay que mencionar los proyectos gestionados pororganizaciones indígenas locales o regionales, para acom-pañar el trabajo de las empresas contratadas para la demar-cación física y/o actividades de vigilancia pos-demarcación.

«Esa innovación en los procesos de demarcación de lasTierras Indígenas no sólo garantizó el éxito del proyecto, sinoque también cambió la concepción de los indios sobre el papely la importancia de la participación de las comunidadesindígenas durante todo el proceso. De esa forma, se aseguróde manera satisfactoria la responsabilidad de las comunida-des indígenas en la fiscalización, la vigilancia y el monitoreode esas tierras, esenciales para la integridad y seguridad futu-ras de las tierras indígenas después de la demarcación"(Luciano & Assis 2002:3).

Antropólogos u ONG indigenistas fueron contratadospor el proyecto solamente en los casos de pueblos indíge-nas que tenían poco contacto con la sociedad nacional,con el objetivo de apoyarlos. Capacitaciones técnicas(mecánica de motores, uso de GPS, etc) y en legislaciónindigenista y ambiental complementaron esta estrategiaparticipativa de implementación.

El PDPI en el Ministerio del Medio Ambiente (MMA)(2001-2012)

Los Proyectos Demostrativos de los Pueblos Indígenas(PDPI) nacieron enmarcado en el Sub-programaProyectos Demostrativos en el Ministerio del MedioAmbiente (MMA). Después de algunos años, se constatóque por las líneas temáticas previstas y los mecanismosrelativamente burocráticos, los pueblos y las organizacio-nes indígenas tenían dificultad en presentar y aprobar sub-proyectos. El componente indígena tendría la tarea deapoyar las experiencias demostrativas indígenas durante la"fase pos-demarcación", complementando así el PPTAL.

La contribución de la cooperación alemana en el PPTAL fue tanto financiera como técnica, expeditando para la primera instancia EUR 15.3 millones destinados a demar-caciones de Tierras Indígenas, los proyectos de acompañamiento de tales demarcaciones, de vigilancia, de capacitación, etc. La segunda instancia comprendió el envío deasesores para apoyar a la Secretaría Técnica de la FUNAI en la gestión del proyecto y en la implementación de sus actividades. El gobierno brasileño, desde el inicio, contribuyó con una partida considerable para el pago de las indemnizaciones a los ciudadanos brasileños no indios removidos de las Tierras Indígenas demarcadas. Después de lasalida del Banco Mundial del PPTAL, la FUNAI, por su parte, también asumió gran parte de los gastos necesarios para la gestión del proyecto.

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Tras un amplio proceso de consulta (ver abajo), el PDPIaceptó apoyar iniciativas en tres áreas temáticas: protec-ción de las Tierras Indígenas, desarrollo económico susten-table y valorización cultural. En todas las actividades sehizo mucho énfasis en el fortalecimiento institucional delmovimiento indígena organizado.'

Hasta mediados del 2008, el PDPI aprobó 122 sub-pro-yectos de hasta tres años de duración y un límite de hasta€ 160.000, con aproximadamente 50 de ellos ya finalizados(aún no ha sido realizada una evaluación sistemática de losimpactos). Como el PDPI fue creado como un fondo deapoyo a la "demanda espontánea" de las comunidades yorganizaciones indígenas con el propósito de adquirirexperiencias, no se puede esperar de él un impacto consoli-dado y territorial sobre la protección y gestión de las tie-rras indígenas de la Amazonía Legal. Por tal motivo, elequipo del PDPI se esforzó, desde el comienzo, en siste-matizar y divulgar las experiencias y, de esta manera, influ-enciar las políticas públicas de "gestión ambiental enTierras Indígenas'', todavía bastante incipientes en Brasil.En el caso del PDPI, la participación indígena fue muyintensiva desde el inicio: la preparación del entonces lla-mado PDI (Proyectos Demostrativos para PoblacionesIndígenas) comenzó en 1997, a través del PPTAL-GTZ,encomendando estudios y organizando varios encuentroscon un número reducido de líderes indígenas. El procesoparticipativo fue ampliado e intensificado a partir de1999, a través de una alianza entre la nueva coordinacióndel Programa Piloto en el MMA y la COIAB. Un taller deplanificación en noviembre de 1999, con 36 indígenasentre 49 participantes, tras negociaciones a veces difíciles,alcanzó un acuerdo general para el PDPI entre el MMA,donantes y la COIAB. Incluso, se cambió su nombre aProyectos Demostrativos de los Pueblos Indígenas.

Los representantes indígenas aceptaron con entusiasmo laoferta del gobierno británico, actuando a través delDepartment for International Development (DFID), enapoyar un Componente para el FortalecimientoInstitucional en el ámbito del PDPI. Esto fue preparado

mediante un levantamiento de más de 200 organizacionesindígenas en la Amazonía Legal, el cual involucró a inve-stigadores indígenas. La disponibilidad de casi US$500.000 provenientes del gobierno japonés, permitió reali-zar un amplio e inédito proceso participativo de prepara-ción, a través de una serie de 16 talleres regionales y de unareunión final, para la discusión de la propuesta para elPDPI, entre julio de 2000 y agosto de 2001, con un totalaproximado de 800 participantes, pertenecientes a más de100 pueblos indígenas. En algunos casos estos talleres con-stituyeron el primer contacto de la COIAB con pueblosindígenas en regiones con alta influencia de la FUNAI y/opocas organizaciones indígenas, ya que ésta nació en laAmazonía Occidental (sobre todo en los Estados deAmazonas, Acre y Roraima), donde el movimiento indíge-na estaba más consolidado.

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• Aat ►ÁllEn aquella epoca el PDA fue el proyecto del ProgramaPiloto con más participación de la sociedad civil, organiza-da a través de su comisión ejecutiva paritaria y la designa-ción de sus gerentes por las dos redes de ONG. Estos princi-pios fueron transferidos al PDPI, que instaló unaComisión Ejecutiva Paritaria (CE) con representantes delMMA, FUNAI, IBAMA", Banco del Brasil (canalizadorde los recursos financieros de los sub-proyectos) y cuatroindígenas designados por la COIAB. Esta comisión fuepresidida por el Gerente Técnico Indígena del PDPI,también indicado por la COIAB.

"Los representantes indígenas en estos consejos [las comisio-nes paritarias del PPTAL y del PDPI, nota de la autora"así como el coordinador del PDPI son nombrados por laCOIAB a través de un proceso amplio, transparente y demo-crático, en el que participan todos los consejeros (31) regiona-les de la entidad, contando con la anuencia de las organiza-ciones de base" (Luciano & Assis 2002:5).

Consciente de las limitaciones de representatividad y delos problemas de comunicación a nivel interno de laCOIAB, durante todo el proceso de implementación y entodas las actividades del proyecto, el equipo del PDPI

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" La contribución alemana en el PDPI, de igual forma, fue tanto financiera (€ 13.3 millones para cubrir los gastos inherentes a los sub-proyectos, y, luego de la salida delDFID en 2006, también para algunas actividades de fortalecimiento institucional) como técnica, mediante el envío de asesores para apoyar la Unidad de Gestión delMMA en Manaos, en la gestión del proyecto como en la implementación de sus actividades. El gobierno brasileño se posicionó en contra del involucramiento del BancoMundial y desde el inicio contribuyó con una partida considerable para subrogar la gestión del proyecto, desde los salarios del equipo técnico hasta los gastos en relación atalleres, capacitación, etc. No obstante, los atrasos en la liberación de tales recursos se convirtieron en problema permanente para el PDPI.

" El Instituto Brasileño del Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA) se ha visto involucrado por el posible impacto ambiental de los sub-proyectos quevienen siendo llevados a cabo en Tierras Indígenas.

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trató de involucrar tanto a la coordinación general y a losmiembros del equipo de la COIAB como a los represen-tantes de organizaciones indígenas regionales y/o locales,independientemente de su afiliación o no, a la COIAB.

Nueva Fase de Cooperación Técnica Alemana (desde 2007)Actualmente, el Programa Piloto y la cooperación alemanase encuentran en un proceso de transición. La mayoría delos proyectos está en su etapa final. Desde las negociacionesinter-gubernamentales de 2005, la cooperación alemana seestá reorganizando para continuar apoyando al gobiernobrasileño y a los otros socios, en tres líneas temáticas vincu-ladas entre si, siendo una de ellas la regularización y demar-cación, protección y gestión de las tierras indígenas. Estanueva fase de la cooperación técnica comenzó en 2007.

En el ámbito del PPTAL y del PDPI, el papel de la coope-ración técnica había sido definido en gran parte a partir delas necesidades de implementación de estos dos grandesproyectos de cooperación financiera, dando apoyo meto-dológico y logístico a las iniciativas de los equipos brasile-ros. En la fase actual de transición, la FUNAI, el MMA yla COIAB crearon un Comité Tripartito de Gestión, anivel federal para facilitar la gestión conjunta de los tressocios principales. También están previstas actividadeshacia una gestión territorial integrada en dos regiones cla-ves en los Estados de Pará, Amazonas y Acre.

5. Participación Indígena: Estrategias,Impactos, Desafíos y Posibles Soluciones

Antes de entrar en el análisis detallado sobre los procesosde participación, parece importante mencionar que no fuefácil - y no es hasta hoy - integrar de forma sistemática otroprincipio de la cooperación alemana, la equidad degénero, en el trabajo con los pueblos indígenas en Brasil.Al inicio de los dos proyectos, los líderes indígenas (en sugran mayoría hombres), pero también muchos de losantropólogos e indigenistas brasileños percibieron esteenfoque como imposición de un "feminismo occidental"y/o una "división del movimiento indígena". Sin embargo,en un taller de mujeres indígenas de todo el Brasil, invita-das a fines de 2002 para discutir y elaborar sus propuestasorientadas al nuevo gobierno para la política indigenista,quedó claro que existen varios "asuntos de género" en elmovimiento indígena. También existen demandas concre-tas de las mujeres que están organizándose en "unidades demujeres" dentro de las organizaciones indígenas o enorganizaciones específicas de mujeres. Las resistenciasmencionadas y la sobrecarga de trabajo no permitieron darmucha continuidad a este inicio. Así, no se logró un enfo-que de género sistemático y culturalmente sensible entodas las metodologías y actividades de los proyectos.

Como elementos de una tal estrategia, se logró apoyarproyectos y encuentros de mujeres indígenas, cuando pre-sentados, garantizar la participación de mujeres indígenasen eventos importantes y apoyar su demanda por un pue-sto en la comisión ejecutiva del PDPI, lo que por fin seimplementó en 2008.

La sistematización de las estrategias, de los impactos y delos desafíos remanentes - o tal vez inherentes - de la parti-cipación indígena en el PPTAL y PDPI distinguirá dosmarcos diferentes. Por un lado el marco inmediato de losproyectos y del Programa Piloto (en otras palabras, de lacooperación internacional, que en Brasil aún dispone decierta flexibilidad en su gestión administrativa y financie-ra). Por otro lado, se analiza el ambiente más amplio de laspolíticas indigenistas a las que se pretende influenciar. Enla siguiente presentación de las experiencias de la partici-pación indígena dentro del PPTAL y PDPI, al final decada terna, se encuentran "buenas prácticas" que puedenser útiles para futuros programas de la cooperación alema-na, o también puntos que todavía merecen ser debatidosmás profundamente. Para su fácil identificación, estánmarcados con una flecha (=>).

El Ambito de la Cooperación Internacional1) Nivel Local — Sub-Proyectos en las Tierras IndígenasComo ya ha sido mencionado, el PPTAL, complementan-do los procesos de regularización y demarcación de TierrasIndígenas, apoyó más de 50 proyectos de vigilancia, lamayoría de ellos gestionada directamente por organizacio-nes indígenas. En el PDPI han sido aprobados hasta lafecha, 122 sub-proyectos de demanda espontánea, conmenos injerencia de ONG no indígenas en la gestiónrespectiva. Solamente al considerar el número de organiza-ciones indígenas involucradas es posible afirmar que elPrograma Piloto, a través de su apoyo a proyectos indíge-nas, dio un impulso considerable a la auto-gestión indí-gena en la Amazonía brasileña. En relación al indigenis-mo brasileño es válido recordar que en los comienzos delos años 1990, la FUNAI y las ONG indigenistas realiza-ron actividades para los pueblos indígenas.

La experiencia del PPTAL y del PDPI demuestra que lospueblos y las comunidades indígenas de la Amazoníabrasileña son capaces de definir sus propios prioridades ydiseñar e implementar sus propios proyectos locales o regio-nales, combinando para ello recursos internos y externos'.No obstante, continúan enfrentando diversos desafíos, loscuales ameritan ser discutidos en seguida. Las solucionesque el PPTAL y el PDPI comenzaron a elaborar aún nece-sitarán de más debate, previamente a que puedan consti-tuirse en insumos para nuevos proyectos de la cooperacióninternacional y/o en políticas públicas.

Usar el concepto de "proyecto" en el trabajo con pueblos indígenas no es nada simple: "En el esfuerzo de traducir el término proyecto durante los trabajos de campo reali-zado junto a los líderes indígenas baniwa, descubrimos que en las lenguas indígenas del Alto Río Negro simplemente no existe equivalencia alguna, puesto que está rela-cionado a una concepción de tiempo y espacio (mundo) distinta de aquellas que orientan la percepción general de los pueblos indígenas. La idea de proyecto remite a unatemporalidad futura o que presupone una posibilidad de dominio y control del tiempo. De ahí se origina la idea de planificación, definición de estrategias y de índicespara evaluar los resultados de las inversiones en el futuro. De la misma forma, descubrimos que el término desarrollo tampoco tiene traducción, por las mismas razonesantes mencionadas (Luciano 2006:124). "Proyecto de desarrollo significa, por lo tanto, una posibilidad de mejoría de las condiciones de trabajo de los individuos y lascolectividades, lo que se traduce a que, en principio, todo aporte y ayuda proveniente de los blancos sean bienvenidos" (ibd. 125)

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a) Marco jurídico: Para abrir una cuenta bancaria enBrasil, condición necesaria para proyectos a base de recur-sos externos, un pueblo, una comunidad o un grupo deindígenas necesita de personalidad jurídica, debiendo paraello crear una asociación. Este simple hecho limita y afectasus formas de organización, pudiendo esto ser interpretadocomo una contradicción con la Constitución de 1988' 3 . Lalegislación relativa a asociaciones y al campo laboral estágenerando serios problemas para muchas organizacionesindígenas.

=> Al comienzo del PDPI esta contradicción fue notada,pero no estaba al alcance del proyecto cambiar la legisla-ción brasileña. En el ámbito del componente"Fortalecimiento Institucional"; después de varias otras ini-ciativas de capacitación en gestión de proyectos, fue reali-zado en 2006 un curso piloto en gestión de organizacionesindígenas que mostró que existen posibilidades de gestio-narlas creativamente y de una forma culturalmente másadecuada, en el marco de la legislación vigente.

Al final del curso, varios participantes presentaron susexperiencias con el enfoque de desarrollo organizativo par-ticipativo, donde habían logrado mejorar las relacionesaparentemente complicadas entre instituciones y líderesconsiderados tradicionales y modernos, respectivamente.Por ejemplo, procesos de discusión y toma de discusióninterna pueden seguir los padrones tradicionales (muchosde los pueblos de la Amazonía brasileña oriental realizanreuniones de los hombres en el "patio" de la aldea, todoslos días) y sus resultados después "traducidos" en docu-mentos por los líderes de las organizaciones formales.

b) Impactos limitados: El PPTAL apoyó 10 "levanta-mientos etnoecológicos" regionales y consiguió dar apoyoen relación a la protección de un número considerable detierras indígenas. Pero los estudios no se convirtieron auto-máticamente en bases para una planificación territorial, yla continuidad de las actividades de vigilancia indígena fuedifícil. En el PDPI hubo poca demanda para apoyar "pla-nes de vida" o "planes de gestión", instrumentos utilizadospor el movimiento indígena en otros países amazónicos.

" Art. 321: "A los indios se les reconoce su organización social, costumbres, lenguas, creencias y tradiciones, y los derechos originarios sobre las tierras que tradicionalmenteocupan (...)» (www.planante.gov.bnccivil_03/constitución/constitución.htm).

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Un desafío general de las "carteras de pequeños proyectos"en Brasil es el hecho que el impacto de proyectos puntua-les puede ser insuficiente para la defensa de las TierrasIndígenas contra invasores y/o la utilización sustentable desus recursos naturales.

=> Tanto el PPTAL como el PDPI apoyaron eventos deintercambio de experiencias con otras iniciativas de apoyoa procesos de "etnomapeamiento'; "etnozoneamiento" ogestión ambiental y/o territorial en tierras indígenas, ade-más de varias consultorías para la sistematización y elabo-ración de propuestas. El apoyo para la elaboración deestrategias de protección y gestión de las tierras indígenascontinuará siendo ofrecido en el marco de la nueva fase dela cooperación alemana.

Procedimientos burocráticos: Los equipos del PPTALy PDPI hicieron esfuerzos constantes para simplificar losprocedimientos de preparación, implementación, monito-reo y evaluación de los sub-proyectos. Esto significabanegociaciones permanentes a partir de las reglas de laadministración pública brasileña y aquellas de los donan-tes. Sin embargo, las preocupaciones de las organizacionesindígenas sobre la "burocracia" fueron una constante.

.=> Considerando las complicaciones enormes, los atrasosy la inflexibilidad en la gestión de los proyectos delPrograma Piloto y en Brasil en general, el empeño de sim-plificar los procedimientos fue válido. Aún debe continu-ar, para que, dando un ejemplo que parece banal, los pue-blos indígenas puedan presentar en sus rendiciones decuenta recibos en lugar de notas fiscales inexistentes en elinterior. Sin embargo, la burocracia parece ser también, enparte, una de las banderas usadas en la "lucha" entre lospueblos indígenas (sobre todo sus líderes politizados) y suscolaboradores nacionales e internacionales, sobre el con-trol de los proyectos y sus recursos.

"Por un lado, los indios ganaron cierto espacio de participa-ción y de intervención, pero por otro, no pueden pasarse de lalínea que delimita el poder del Estado, a partir de la cualtodos tienen que olvidarse de las particularidades y asumirsus obligaciones como sujetos. Los proyectos preservan eselímite de poder, expresado principalmente por medio delimperativo burocrático y administrativo que no puede serviolado a ningún costo" (Luciano 2006.140).

Recordar que los recursos de los proyectos son públicos yque su gestión debe ser responsable y transparente, formaparte de las difíciles tareas de los asesores de proyectosindígenas, sean ellos indígenas o no.

Capacidad técnica relevante: Un tema recurrente en elPrograma Piloto es la falta de asistencia técnica adecuada

para la población rural en muchas regiones de la Arnazonía,situación que es aún peor cuando se trata de los pueblos indí-genas. Los funcionarios de la FUNAI tuvieron pocas opor-tunidades de calificación personal y la escasa asistencia técni-ca y extensión rural existente en los estados o municipios noestá preparada para trabajar con pueblos indígenas. El radiode acción de las ONG indigenistas está regionalmente limi-tado y ellas no pueden — ni deberían - llenar este vacío exi-stente en las políticas públicas. En los proyectos indígenasapoyados por el PPTAL y el PDPI, fue posible incluir aseso-rías permanentes y/o puntuales. Sin embargo, muchas vecesfue difícil encontrar y mantener personas adecuadas, y lasrelaciones entre ellas y las organizaciones y comunidadesindígenas con frecuencia fueron difíciles (ver le abajo).

=> El tema de la falta de asistencia técnica adecuada en elámbito rural indígena está presente en Brasil y también enel ámbito de la cooperación alemana. Es necesario que sudiscusión involucre a otros actores además de la FUNAI ydel MMA, a niveles federal, estatal y municipal. La forma-ción de técnicos indígenas necesita anticipar los impactosque la creación de una nueva categoría profesional indíge-na asalariada pueda tener en las aldeas. En el caso de losprofesores indígenas o de los agentes indígenas de salud,muchos de ellos se volvieron dependientes de sus salarios,abandonando actividades de subsistencia, y se convirtieronen una nueva "élite local".

Capacidad de gestión administrativa y financiera:Existe un desfase obvio entre la demanda de los pueblosindígenas por la autogestión de sus proyectos y de susorganizaciones, y el dominio ejercido por ellos de los prin-cipios básicos de administración pública y de gestión parti-cipativa de proyectos y organizaciones. En Brasil aún hacenfalta profesionales indígenas que sean formados en gestiónadministrativa y financiera. Más complicado es que muchasveces los líderes del movimiento indígena, actuando de acu-erdo a lógicas diferentes (prioridades políticas o étnicas,por ejemplo), no demuestran mucha comprensión conrespecto a esas tareas y no otorgan apoyo efectivo a los cua-dros indígenas existentes ni a los funcionarios y asesores noindígenas.

_> La solución precisa ir más allá de capacitaciones, con-tratación de auditorías y otros apoyos de rutina semejan-tes, ofrecidos por los proyectos. En la nueva fase, la coope-ración alemana procura apoyar procesos más amplios deformación política de líderes indígenas, sin la cual la for-mación técnica y gerencial hace poco sentido.

Incompatibilidades culturales: De acuerdo con el pri-mer ex-gerente técnico indígena del PDPI citado a lo largodel presente análisis, estos desafíos surgen esencialmentedebido a que él y otros antropólogos identifican como

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Coordinador General de la COIAB en el Taller "RedefinBrasilia, 2006 (Sondra Wentzel). fi st¿r i co

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incompatibilidades entre las lógicas del "mundo indígena"y las del "mundo de los proyectos":"Con relación a los hermanos indios, la mayor dificultad queencontré fue hacerles entender los principios y criterios de

funcionamiento del PDPI, sobre todo en lo referente a losconceptos de innovación, demostración y competición entre lossub-proyectos. Tengo la impresión de que no se trata de difi-cultades de comprensión, sino que de situaciones de no acep-tación. En cuanto al principio de innovación, me replicabanque por qué el gobierno quería innovación si apenas lograbaresolver viejos problemas. En cuanto al carácter demostrati-vo, decían que no querían servir de conejillos de indias, pueslo que querían era apoyo para resolver sus problemas cotidia-nos. Yen cuanto a la situación de competitividad entre losproyectos, cuestionaban que para qué movilizar tanta gente yperder tanto tiempo si posteriormente eran pocas las comuni-dades beneficiadas. Confieso que siempre tuve mucha dificul-tad en responder esas preguntas. No se trata de encontrar laspalabras justas o de traducir a las lenguas indígenas, lo quesiempre hicimos, sino de justificar a partir de una lógicacomprensible por ellos" (Luciano 2004:9; ver tambiénLuciano 2006, 2008 y Baniwa 2006).

=> Como una estrategia para enfrentar esos complejosdesafíos interculturales que involucran los proyectos indí-genas, el ex—gerente recomienda más honestidad:"Una actitud que podría aminorar el problema sería nodecir que los proyectos son de los indios, sino asumir clara-mente que se trata de proyectos elaborados por las comunida-des indígenas de acuerdo a las determinaciones de las agen-cias que gestionan los programas. Es decir, dejar claro queson ofertas de los blancos en beneficio de los indios, con ciertogrado de participación e intervención indígenas" (Luciano2006:134).

2) Nivel de la Gestión de los Proyectos"Fue una lucha constante para que la participación indígenano quedase reducida a la gerencia y a la comisión ejecutivadel PDPI" (Luciano 2004:4).

Como ya fue mencionado, el PPTAL y el PDPI no sóloapoyaron proyectos indígenas locales, sino que incluyeroncada vez más al movimiento indígena organizado en todoel ciclo de gestión de los proyectos: desde el diseño, lanegociación (a través de planificación participativa) y laimplementación hasta el monitoreo, la evaluación y la siste-matización y divulgación de experiencias. De esta manerase apuntó a producir insumos para las políticas públicasrelevantes, sobretodo de los dos organismos federales invo-lucrados: la FUNAI en el caso del PPTAL, y el MMA en elcaso del PDPI. Asimismo, los dos proyectos fomentaron laparticipación calificada de indígenas en eventos académicosy procesos políticos nacionales e internacionales.

a) Misiones de Supervisión: En la esfera del ProgramaPiloto, el Banco Mundial instaló en cada proyecto el meca-nismo de "misiones de supervisión" semestrales, con laparticipación de representantes de los donantes y delgobierno brasileño. En el PPTAL nunca hubo participa-ción de la COIAB durante esos espacios de negociación ydecisión acerca de las directrices del proyecto. Solamenteparticipó en los talleres de planificación, como por ejem-plo, en la "revisión de medio término" en 1998, donde losrepresentantes indígenas solicitaron y consiguieron lainclusión del componente "capacitación" en el PPTAL. Enel PDPI, uno de los pocos proyectos del Programa Pilotosin la participación del Banco Mundial, no hubo al iniciomisiones de supervisión. La primera se produjo en 2004como consecuencia de la iniciativa de su equipo técnico.Posteriormente, las misiones del PDPI ocurrieron de acu-erdo a la situación del provecto, no como ritual burocráti-

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Rennlon da la Cn paon Paritaria Deliberativa del PPTAL,la le„,imazonas, 2006 (S. \Veinte()

'Me roszindígenas de la Comisión Ejecutiva del PDPE en el momento de la vOlCióill:oordi nal ,1 General de la COI - AB), Rio Enanco, Acre, 2005 (S. Wertia),"

co y pedido de cuentas de parte de los donantes, sinocomo momentos de diálogo, negociación y, a veces, deconflicto entre todos los involucrados.

=> El formato actual de Reunión Tripartita en el PDPI(gobierno brasileño-cooperación alemana-COIAB) pare-ce adecuado en relación a proyectos indígenas porqueaumenta para el movimiento indígena la transparencia delas negociaciones entre los gobiernos. Se recomienda esti-pular una cierta periodicidad para esas reuniones (por lomenos anualmente), para asegurar la continuidad de lacomunicación y evitar la acumulación de problemas a serresueltos.

b) Comisiones Paritarias: Como ya se mencionó, en losinicios del PPTAL, sólo fue posible instalar unaComisión Paritaria Consultiva. No obstante, en sus 11reuniones, llevadas a cabo entre 1996 y 1999, logró insta-lar una rutina de resoluciones, cuya implementación fueprácticamente total, además de ser sistemáticamente moni-toreada. Después de convertirse en la Comisión ParitariaDeliberativa, recibió la autoridad para aprobar, entreotros, los Planes Operativos Anuales, la Lista dePrioridades de Tierras Indígenas a ser regularizadas y losproyectos de vigilancia. En sus 21 reuniones, realizadasentre 2001 y septiembre de 2008, no ocurrieron divergen-cias mayores entre los representantes indígenas y los del

gobierno. Al final del proceso, sin embargo, se observópoco empeño en sus acciones.Tal vez eso se haya dado porque todas las decisiones fue-ron preparadas por la Secretaría Técnica y precisaban ade-más de la instancia denominada "no objeción" de parte delos donantes.

En el caso del PDPI, como en el PDA, la comisión desdeel inicio fue Ejecutiva, teniendo como tarea principal juz-gar los sub-proyectos (previamente analizados por el equi-po técnico y recomendados por dos consultores-analistas)y también la de aprobar la "programación anual de traba-jo" o la lista de consultores.

Antes de la primera reunión de la Comisión EjecutivaParitaria, el PDPI realizó un taller con los 8 titulares ysuplentes indígenas, discutiendo con ellos los principios yla metodología del proyecto, que priorizaba la calidadsobre la cantidad en los sub-proyectos. De hecho, en las 13reuniones de la comisión, entre 2001 y julio de 2008,pocos sub-proyectos fueron rechazados, pero cuando estoocurrió también fue mediante votos de miembros indíge-nas de la comisión y no sólo de los miembros no indígenas.

Después de un estudio al inicio del Programa Piloto, nofue sino hasta el 2008 que fueron realizadas evaluacionessistemáticas de este instrumento de participación indígena

Gerente Técnico Indígena del PDPI: Euclides Pereira (Macuxi) durante tallerde evaluación de un proyecto en Roraima, 2005 (alíe: Sondra Wentzel)

relativamente caro, considerando los costos de reunir porlo menos a una docena de personas, por varios días, inclu-yendo a los miembros del equipo de los proyectos. Esasreuniones constituyeron, sobre todo, espacios de "encuen-tros rutinarios" entre indígenas y no indígenas, aún pocofrecuentes en la administración pública brasileña. Fueronimportantes para la discusión y aprobación de proyectoscon presupuestos considerables y el intercambio de infor-maciones generales.

La divulgación de los proyectos en las regiones y el diálogodirecto con representantes de las organizaciones locales yregionales que fueron invitadas a participar, constituyeronun "impacto colateral" positivo de las dos comisiones.Ambas comisiones se reunieron en Brasilia y en varias ciu-dades de la Amazonía Legal. Con una mejor preparación eintervenciones más estratégicas, la COIAB podría haberaprovechado mejor los mencionados espacios, más allá dela mera discusión de los acontecimientos cotidianos, a tra-vés de sus representantes en las dos comisiones, y en el casodel PDPI, también de la participación directa de al menosuno de sus coordinadores. El diálogo político con laFUNAI y el MMA tuvo lugar con más frecuencia entrelos bastidores de las reuniones, por ejemplo, en audienciasseparadas con la Ministra del Medio Ambiente o elPresidente de la FUNAI.

En julio de 2008 se realizó un "Taller de Evaluación ySistematización Preliminar de la Participación Indígenaen la Comisión Ejecutiva Paritaria del PDPI", para presen-tar subsidios al proceso de balance general y finalizacióndel PDPI. Los representantes indígenas resaltaron losimpactos positivos, como el fortalecimiento de la partici-pación de las organizaciones indígenas en la toma de deci-siones, en la apertura para la oportunidad de presentarpúblicamente la capacidad indígena y la formación y pre-paración de líderes indígenas. Los representantes delgobierno brasileño en la comisión reconocieron el procesode madurez y la capacidad de articulación entre los miem-bros de la comisión, pero mencionaron asimismo que laagenda política eventualmente se sobrepone a los demástemas. En general, la conclusión fue que la experiencia dela Comisión Ejecutiva Paritaria del PDPI mejoró enorme-mente la participación indígena en las discusiones políticasdel gobierno y contribuyó a una mayor calidad de lamisma» También fueron mencionadas las tensiones y con-tradicciones existentes en la relación entre indígenas ygobierno, que abarcaban asuntos que van más allá del tra-bajo de la comisión.

=> Para proyectos semejantes al PPTAL y PDPI (sobretodo, si otorgarán recursos considerables a sub-proyectosindígenas), se recomienda la formación de comisionesparitarias deliberativas/ ejecutivas entre representantes del

gobierno nacional y representantes del movimiento indíge-na — sin necesidad de voto o "no objeción" posterior departe de los donantes. El costo - idealmente a ser asumidopor el gobierno contraparte — se justifica por la transpa-rencia obtenida y por el proceso de aprendizaje e intercam-bio permanente entre todas las partes.Un aspecto que no fue mencionado en la evaluación de laComisión Ejecutiva Paritaria del PDPI fue el término delmandato de sus miembros. Después del nombramientoinicial por la COIAB, hubo pocos cambios en la represen-tación indígena y varios líderes participaron en ambascomisiones. Esta situación permitió dar continuidad a lasdiscusiones, pero dificultó la ampliación de esta experien-cia hacia un número mayor de líderes indígenas. Conmiras a futuras comisiones, se recomienda, por lo tanto,reglas claras sobre este asunto, tal vez un mandato limitadoa dos años. El actual gerente técnico indígena de PDPItambién sugiere que las representaciones indígenas seanocupadas por líderes que estén ejerciendo cargos enorganizaciones regionales importantes, para asegurarse deesta manera, una mayor divulgación de los resultados y delas experiencias de las comisiones.

c) Gerente Técnico Indígena: Los secretarios técnicos delPPTAL todos eran funcionarios no indígenas de laFUNAI," pero en el caso del PDPI, el movimiento indíge-na logró, por primera vez en Brasil, el cargo de un gerentetécnico indígena indicado por la COIAB en lista triple yseleccionado por el MMA.

Como en el MMA no existe ningún funcionario perma-nente indígena — de hecho, hay pocos funcionarios perma-nentes — los tres gerentes del PDPI eran o son líderes indí-genas reconocidos, con formación académica y cierta expe-riencia previa en el ámbito de la administración pública,no necesariamente a nivel federal. Además de las tareas

" Los cambios concretos anteriormente mencionados, que tienen que ver con la relación entre indígenas y gobierno fueron, entre otros (frases registradas sin poder identifi-car si provienen de miembros indígenas o no indígenas): "Se rompió la idea de proyectos para indios, avanzando hacia la idea de proyectos de los indios. Se ampliaron lasdiscusiones/agendas. Se instituyeron nuevas alianzas y espacios de negociación. Se influenció la definición de directrices relativas a Políticas Indigenistas del Estado. Seincrementó tanto el protagonismo como la legitimidad de la participación indígena en las discusiones.... El Gobierno pasó a respetar más la voz de los indígenas. Esasvoces indígenas, asimismo, fueron más articuladas, lo que propició la ampliación y la visibilidad de sus experiencias. Cambió la óptica del gobierno, que anteriormente eranegativa en relación a los pueblos indígenas.... Existe además, una mayor sensibilidad de los representantes del gobierno por las causas inc ígenas, promovida por los pro-pios indígenas" (Fernandes 2008).

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rutinarias y usualmente complejas propias de un gerentede proyecto del Programa Piloto, las expectativas de lostres socios — COIAB, MMA y cooperación internacional— eran y son elevadas: establecer la comunicación, traducir,mediar y resolver posibles conflictos entre los pueblosindígenas, el gobierno y los donantes — tareas inherente-mente delicadas y difíciles.

"Cuando acepté, por indicación del movimiento indígenaamazónico y mediante la COIAB, coordinar el proceso deimplementación del proyecto cuyo desafio principal era divul-gar el mismo y convencer a los indios de la importancia inno-vadora del PDPI, utilicé el discurso seductor que el proyectotenia, o debería tener, es decir, «la cara y el corazón" indíge-nas. El discurso era un artificio para forzar el convencimien-to de los financiadores externos y del gobierno brasileño para

flexibilizar al máximo las reglas burocráticas y técnicas delproyecto, a favor de la diversidad cultural de los pueblos indí-genas beneficiados. Mas no era sólo eso; yo creía de hecho queel proyecto podría no ser demasiado complicado para losindios. Sin embargo, con todas las inversiones en diálogos ycontratos, fue una equivocación" (Luciano 2006:143).

Después de la salida del primer gerente, contratado enton-ces a través del PNUD,' al final de 2003, y sobretodo delsegundo, que fue contratado a través de uno de los limita-dos "Cargos de Confianza" del MMA, al final del 2006, elMinisterio tuvo dificultades para mantener la continuidaden el proceso de contratación: hubo de transcurrir más deun año para que el candidato seleccionado pudiese asumirel cargo, a principios del 2008 — un caso que tenía que vermás con problemas burocráticos (capacidad) que con faltade voluntad política (motivación) en el seno del MMA.Por este motivo, el principio "proyecto indígena con

gerente indígena" no se institucionalizó en el MMA,excepto en el caso del PDPI.

=> No fue realizada una evaluación sistemática de la ges-tión de los tres gerentes indígenas del PDPI y de la relevan-cia de sus cargos, ni por el MMA ni por la COIAB. Desdeel punto de vista de la cooperación alemana, se confirma-ron la importancia política y pedagógica de tener gerentesindígenas y la gran ventaja que ofrece el diálogo perma-nente posibilitado por dichos gerentes en relación a lasperspectivas y prioridades indígenas. Sin embargo, seobservó que los gerentes fueron expuestos a una sobrecar-ga de asuntos administrativos para los cuales les faltaronpreparación y apoyo, rutinas que muchas veces fuerondelegadas al equipo técnico brasileño del proyecto, quetambién fue contratado y que estaba calificado para otrastareas. La solución en el marco de la recién instalada"Gerencia Indígena" del MMA, que está contribuyendo aaproximar el PDPI y la Carteira Indígena (Fondo deProyectos "Hambre Cero" y Desarrollo Sustentable enComunidades Indígenas, lanzado en 2004, a través de lacooperación entre el MMA y el Ministerio de DesarrolloSocial/MDS), es la formación de una dupla de gerentes,un indígena y una no indígena, que se complementan.

3) Nivel del Programa PilotoDespués de su salida del Grupo de Trabajo Amazónico(GTA) en 2001 y durante varios años, la COIAB perdiócontacto con la gestión del Programa Piloto, a pesar de laapertura de una oficina en Brasilia, a finales de 2001 y dereivindicar, en 2003, la participación de los pueblos indí-genas en el diseño de la segunda fase del programa. Esto sedebe a una combinación de elementos: por un lado, lasobrecarga del trabajo diario en relación a su accionar polí-

Indígenas (PIN) o de las administraciones regionales (datos del Departamento de Personal de la FUNAI, de septiembre 2008). Como la regularización y demarcación deTierras Indígenas son de responsabilidad del estado brasileño, no hubo objeciones a que el Secretario Técnico del PPTAL fuera funcionario de la FUNAI.

" El gobierno brasileño contrató al PNUD (UNDP) al inicio del Programa Piloto, para facilitar la gestión de los proyectos. Este mecanismo llamado "cooperación técnica",pero que de hecho era de tercerización, permaneció cada vez más limitado desde una intervención de la justicia laboral, en 2003, siendo recientemente criticado por cono-cedores del PNUD, por haber retrasado reformas necesarias en la administración pública brasilera (Galvani & Morse 2004).

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Iructuración de la CO AB,nas . ' iSondra V.-en

tico'', incluyendo la preparación de nuevos proyectos decooperación internacional y por otro, problemas internosy falta de recursos. La crisis interna de la COIAB en 2002,debida en parte a problemas de gestión de conveniosmayores celebrados con el Ministerio de Salud, condujo aun largo proceso de reestructuración.

En los comienzos, este proceso fue ampliamente apoyadopor el PDPI-DFID, a través de consultorías y talleres dedesarrollo organizativo, los cuales dejaron claros los cam-bios que eran necesarios para reducir, por ejemplo, loscostos operativos — así como revelaron resistencias inter-nas contra tales cambios. Después de la reelección de lacoordinación de la COIAB, en 2006, este proceso conti-núa inconcluso hasta el día de hoy, con deudas conside-rables de la COIAB que no fueron canceladas.

Como consecuencia de esta situación, tras su involucra-miento muy activo durante la fase de negociación y plani-ficación del PDPI'' en su calidad de portavoz del movi-miento indígena, la COIAB, últimamente, perdió credibi-lidad de cara a sus llamadas "bases". A duras penas logróacompañar la implementación de PDPI, y mucho menos,la del PPTAL o del Programa Piloto. Esto comenzó a cam-biar solamente en 2006, cuando la COIAB, después de unfuerte proceso de incidencia política consiguió un apoyode casi R$ 470.000 (€ 175.500) en el marco del compo-nente "Fortalecimiento Institucional", durante la últimadistribución de recursos del Programa Piloto.

=> Comparando la experiencia de la COIAB en el marcodel Programa Piloto con aquélla que tuvieron las redes •Grupo de Trabajo Amazónico (GTA) y Red BosqueAtlántico (RMA), que recibieron amplio apoyo financierodesde un comienzo, para asegurar la calidad de su acom-pañamiento, la conclusión es que este apoyo permanentehubiera sido aún más necesario y urgente para la COIAB.Las organizaciones indígenas macro-regionales o naciona-les que dependen completamente de donaciones y proyec-

tos para su financiamiento, precisan de un fortalecimientosistemático de sus capacidades y de recursos para podercumplir funciones adicionales y complejas, como aquellasdemandadas en el ámbito del Programa Piloto. El"Fortalecimiento Institucional" en relación a este tipo deorganización debe ser más que una rúbrica para cubrirgastos de rutina, tales como salarios, arrendamiento ygastos de comunicación: necesita apoyar la creación demecanismos de financiamiento a largo plazo, por ejemplocon el formato de fondos (endowments), evitando ladependencia permanente de esas organizaciones indígenasde proyectos, la que las fragiliza, tanto política como insti-tucionalmente.

Contribución a las Políticas Públicas IndigenistasA pesar de las dificultades cotidianas de la implementaciónde las "estrategias de alta participación indígena" en elámbito del PPTAL y del PDPI, se pudo lograr mayoreséxitos, beneficios e impactos positivos de esta participa-ción. De hecho, dichos logros justifican la utilización deestas experiencias como ejemplos para adecuadas políticaspúblicas. Los siguientes puntos merecen ser resaltados(confirmando las conclusiones de Abers 2001a):

Fortalecimiento del movimiento indígena: El mayorbeneficio directo para los pueblos indígenas, además delde la regularización y demarcación de las TierrasIndígenas y de los impactos inmediatos de los proyectoslocales, fue el fortalecimiento del movimiento indígena"de abajo hacia arriba" o, tal vez más correctamente, "entodos los niveles al mismo tiempo. Como la COIABhasta hoy no representa directamente a todos los pue-blos de la Amazonía brasileña y su legitimidad se menos-cabó con la crisis interna prolongada que sufrió, fueimportante la estrategia de los dos proyectos al involu-crar y fortalecer las organizaciones indígenas a todos losniveles, fuesen o no miembros de la COIAB, comen-zando a través de los sub-proyectos de parte de las aso-ciaciones locales, fomentando constantemente el diálo-go entre todos los niveles.Legitimidad de los proyectos: El beneficio de estaestrategia para los gestores del PPTAL y del PDPI,tanto del gobierno brasileño como de la cooperaciónalemana, fue la legitimidad de los dos proyectos antesus beneficiarios y la movilización de su apoyo políticoen momentos críticos.Proceso de aprendizaje: Además de eso, el dialogoininterrumpido entre indígenas y no indígenas permitióun proceso permanente de aprendizaje y reajustes en losprocedimientos de los proyectos, que solamente fueronlimitados por las exigencias burocráticas gubernamenta-les.Soluciones innovadores: Un impacto importante, pocoplanificado y no analizado sino hasta ahora, fue que varioselementos de los formatos de participación en el PPTAL

" El entusiasmo del movimiento indígena por la elección del Presidente Lula en el 2002, se enfrió rápidamente. Al final de 2003, durante el primer "Foro Permanente de losPueblos Indígenas Amazónicos", la COIAB quemó el documento que contenía el "Compromiso con los Pueblos Indígenas" de la Campaña Lula, en Manaus. Desde 2004,se han organizado manifestaciones anuales ("Abril Indígena »), en Brasilia. En 2004, la COIAB participó en la fundación del Foro por la Defensa de los DerechosIndígenas (FDDI) y en 2005, la creación de la Articulación de los Pueblos Indígenas de Brasil (APIB).

" "La COIAB, percibiendo la importancia de este nuevo programa del Programa Piloto, acompañó todas las discusiones iniciales, procurando garantizar la participaciónefectiva del movimiento indígena en la concepción y organización del mismo.... La participación de la COIAB se vio de modo efectivo, tratándose sin duda del programaen el cual la Coordinación había invertido más , en términos de acompañamiento y de discusiones políticas, garantizando su ejecución y la debida comprensión de su

14 I potencial y límites de parte de los líderes indígenas" (Informe de las Actividades de la COIAB 2000:25-26).

ParticiPaiión de la C(IIrAB en 1, .,iiin.xencia Regional del,, Pticil,Indígena, N1.111,11,. 20(V) 1

Ca. mt.Ln para los moderadores indígelos ut..,.»digerileBrtsiha, 2006 (S. \X

achmal de

y el PDPI se convirtieron en modelo para nuevos proyec-tos y tal vez inspiración o catalizador de nuevas políticaspúblicas relativas a los pueblos indígenas de Brasil.

Actualmente, apoyar proyectos ejecutados por organiza-ciones indígenas (y no por ONG indígenas) es una prácti-ca general en Brasil, a pesar de la persistencia de muchosproblemas durante su gestión administrativa y financiera.Asimismo, el principio de comisiones paritarias (o comi-siones de mayoría indígena) en relación a proyectos indí-genas nacionales o de cooperación internacional, está bienestablecido, sobrepasando a la FUNAI y al MMA. Engeneral, el principio de la participación indígena en elámbito de las políticas federales (también de forma inci-piente en algunos estados) está siendo aceptado en Brasil,pero aún se experimenta con formatos diferentes.Delegaciones indígenas son convidadas para asistir a even-tos políticos como las diferentes conferencias nacionalesde varios sectores, que aumentaron durante el gobiernoLula, normalmente organizadas a partir de conferenciaspreparatorias regionales. En abril de 2006 se llevó a cabo laprimera Conferencia Nacional de los Pueblos Indígenas,organizada por la FUNAI, preparada por nueve conferen-cias regionales, habiendo sido la de Manaos co-organizadaen cooperación con la COIAB.

Adicionalmente, la COIAB y otras organizaciones indíge-nas macro-regionales fueron llamadas a indicar represen-tantes indígenas para 30 consejos, aproximadamente, y

otros órganos políticos federales, que significó importan-tes desafíos para la localización de personas adecuadas,más allá de la necesidad de prepararlas y de aprovechar, enforma sistemática, su participación.

El caso más importante de participación institucionalizadaes el de la Comisión Nacional de Política Indigenista(CNPI). En base a un compromiso de la Campaña "LulaPresidente" (2002) y tras un prolongado proceso de lobby-ing y negociación del movimiento indígena, en marzo de2006 se firmó el Decreto Presidencial que instituyó, en elmarco del Ministerio de Justicia, esta comisión. La CNPIinició con competencias consultivas y propositivas, perocon la tarea de preparar un Proyecto de Ley para un conse-jo deliberativo y permanente. Instalada finalmente en abrilde 2007, con 40 líderes indígenas indicados como titulareso suplentes por las organizaciones indígenas, a través deconsultas regionales'', dos representantes de la sociedadcivil e, inicialmente, sólo 13 representantes del gobierno, laCNPI ya se transformó en un espacio importante de diálo-go entre el gobierno (incluso directamente con elPresidente "Lula") y el movimiento indígena. En la CNPIse discuten todos los temas de la política indigenista actual,inclusive los más polémicos, como la propuesta de una LeyMinera en Tierras Indígenas o la actualización delEstatuto del Indio de 1973. Con apoyo de la CNPI, en lasegunda mitad de 2008, en 10 talleres regionales, más de1000 participantes indígenas discutieron propuestas parael nuevo Estatuto de Pueblos Indígenas. La propuesta finalfue entregada al Congreso Nacional por el Ministro deJusticia en agosto 2009.

Otro proceso reciente que se relaciona más directamentecon el PPTAL y el PDPI es un Decreto Interministerialdel Ministerio de Justicia y del MMA de septiembre de2008, sobre la "Política Nacional de Gestión Ambientalen Tierras Indígenas" (PNGATI). Para su elaboración serealizó in seminario en marzo de 2009 donde también secreó el grupo de trabajo paritario previsto, compuesto por6 miembros del gobierno y 6 indígenas representantes detodas las regiones de Brasil.

En los dos casos (CNPI y PNGATI) es aún tempranopara evaluar hasta qué punto la participación indígenainfluencia y no sólo legitima las políticas públicas discuti-das. Pero, sin duda alguna, la comunicación directa entregobierno y movimiento indígena y la creciente transparen-cia en relación a las propuestas políticas constituyen avan-ces significativos en el ámbito del indigenismo brasileño.

=> El apoyo del PPTAL y del PDPI, como proyectos bra-sileños con apoyo alemán, para estos procesos políticos "dealto nivel" fue indirecto y discreto, a través de estudios,facilitación de eventos y talleres de preparación para parti-

" Los 18 de la Amazonía fueron propuestas por la COIAB, y casi todos o todas han tenido un amplio involucramiento dentro del PPTAL y/o del PDPI.

115

cipantes y/o moderadores indígenas. En el contexto delindigenismo brasileño, la cooperación internacional no hasido invitada a "intervenir" directamente en las discusionespolíticas ni en los procesos de reforma del Estado. Sinembargo, teniendo una noción clara de los desafíos políti-cos e institucionales, es posible identificar "ventanas deoportunidades" y apoyar a los socios tanto en el movi-miento indígena como en los sectores favorables delgobierno, para el aprovechamiento de estas oportunidades.Con tal propósito se necesita de asesores nacionales indí-genas y no indígenas con experiencia, y de amplia flexibili-dad en la gestión de los proyectos.

6. Recomendaciones para la Cooperaciónal Desarrollo Alemana

Teniendo en cuenta las directrices de BMZ tanto como losconvenios internacionales existentes (Convención 169 de laOIT, Declaración sobre los Derechos Indígenas de la ONU),las experiencias con "estrategias de alta participación indíge-na" en Brasil son de gran interés para la cooperación alemanaal desarrollo con los pueblos indígenas. Sintetizando las reco-mendaciones al final de este análisis, en el caso de Brasil serecomienda continuar con esas estrategias, para contribuir alos objetivos en relación al protagonismo y la autodetermina-ción indígenas, cuyas interpretaciones concretas todavíadeberán ser negociadas entre los pueblos indígenas y los esta-dos que los cobijan. Esto significa invertir en la selección yformación de un equipo bien calificado de la cooperación(sobretodo técnica en el sentido amplio de la palabra, inclu-yendo al DED — Deutscher Entwicklungsdienst y al CIM —Centrum fúr Internationale Migration) y un lobbying con losjefes de los programas y de las oficinas de las agencias alema-nas en Brasil y en Alemania, para asegurar su apoyo en rela-ción a un trabajo que muchas veces se torna más prolongadoy complicado de lo que inicialmente se había previsto.

Para otros países de América Latina, con las necesariasadaptaciones locales a la situación demográfica y políticade los pueblos indígenas, se recomienda también incenti-var y apoyar la participación indígena cada vez más institu-cionalizada en relación a los proyectos de la cooperaciónalemana, no dejando de visualizar constantemente loscambios necesarios en las políticas públicas. Se espera quelos ejemplos antes mencionados en este trabajo puedanservir de inspiración para lograrlo.

Sin embargo, aún es necesario sensibilizar a las agenciasalemanas y preparar al personal que trabajará en ellas paraenfrentar los desafíos de este tipo de proyectos y progra-mas, entre otros:

Problemas internos de las organizaciones indígenas ensus diferentes niveles o conflictos entre el movimiento

indígena y los órganos socios en el gobierno, que puedenparalizar o frenar las actividades de los proyectos: pormás banal que parezca vale la pena repetir una vez máscuánto tiempo y paciencia se necesita para trabajar enproyectos indígenas;Tensiones permanentes entre el fomento de la participa-ción y del fortalecimiento de las organizaciones naciona-les o macro-regionales (muchas veces entendido y recla-mado como apoyo solamente a los miembros de las coor-dinaciones generales), enfrentando la participación y elfortalecimiento de las "bases" (organizaciones locales oregionales): será necesario establecer y defender criteriosy procedimientos para diferentes situaciones;Posturas exigentes y/o polémicas de "líderes indígenaspolitizados" que son muchas veces difíciles de soportar ypueden requerir de mediación externa".

Además de la adaptación de los métodos participativos alas diferentes realidades indígenas y a la creciente demandade colocar en práctica el principio del consentimiento pre-vio, libre e informado (free prior informed consent, FPIC),se recomiendan tres estrategias complementarias másamplias:

Invertir sistemáticamente en la formación política, téc-nica y de gestión administrativa y financiera en todoslos niveles del movimiento indígena: esto no significanecesariamente implementar proyectos sólo con esta ori-entación, porque los pueblos indígenas tienen muchasotras necesidades concretas. Sin embargo, parece impor-tante enfatizar en el desarrollo de las capacidades. Paralograrlo, necesitamos continuar elaborando y probandoinstrumentos y arreglos institucionales adecuados eintercambio de experiencias.Apoyar estudios antropológicos y discusiones con inte-lectuales y líderes indígenas sobre las incompatibilida-des culturales — pero también sobre los puntos de en-cuentro interculturales — a ser identificados en el procesode la implementación de los proyectos y sus posibles con-secuencias. Los proyectos indígenas deberían, sin excep-ción, apoyar los procesos de reflexión interna, incluyen-do asuntos delicados.Contratar especialistas indígenas como asesores o aseso-ras y apoyarlos/as en el ejercicio de sus funciones, puestoque necesariamente enfrentarán conflictos de lealtad.Como en Brasil, al menos por el momento, existenpocos especialistas indígenas, ellos están siendo muy soli-citados para cargos políticos y técnicos. Esta estrategia,una vez más, apunta hacia la necesidad de desarrollo delas capacidades indígenas.

En el ámbito del PDPI los que se vieron más afectados fueron los miembros del equipo técnico brasileño. Sobre el papel especifico de la GTZ (con relevancia tambiénpara el DED y en parte el CIM) una evaluación en el ámbito del Programa Piloto detectó una imagen consolidada de mediador entre gobierno y sociedad civil y concluyó:"El papel de mediador/articulador entre estado y ONGs/entidades de base asumido por la GTZ en los proyectos es fundamental y debe ser cada vez, más profundizado"(Costa 2001:9). Por lo tanto este papel de "honest broker" (agente honesto), que, al menos informalmente, continúa siendo demandado por el movimiento indígenaorganizado, no estaba en demanda demasiado alta durante los últimos años en la coordinación del Programa Piloto en el MMA y tuvo que ser ejercido en forma discreta.

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Lista de Siglas (explicaciones en el texto)

Sigla Portugués/Español/Ingles/Alemán

ATER Assisténcia Técnica e Extensáo Rural

BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

CE Comissáo Executiva (PDPI)

CIM Centrum für Internationale Migration

CNPI Comissáo Nacional de Política Indigenista

COIAB Coordenasáo das OrganizaÇóes Indígenas da Amazónia Brasileira

COICA Coordinación de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica

CPC Comissáo Paritária Consultiva (PPTAL)

CPD Comissáo Paritária Deliberativa (PPTAL)

DED Deutscher Entwicklungsdienst

DFID Department of International Development

FPIC Free Prior Informed Consent

FUNAI Fundacáo Nacional do Indio

GTA Grupo de Trabalho Amazónico

GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit

IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

ILO International Labour Organization

KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau

MDS Ministério de Desenvolvimento Social

MMA Ministério do Meio Ambiente

OECD/DAC Organization for Economic Cooperation and Development/Development Assistance Committee

ONG Organización no gubernamental

ONU Organización de las Naciones Unidas

OSC Organización da Sociedade Civil

OTCA Organización del Tratado de Cooperación Amazónica

PAC Programa de Acelerasáo do Crescimento

PDA Projetos Demonstrativos

PDPI Projetos Demonstrativos dos Poyos Indígenas

PNGATI Política Nacional de Gestáo Ambiental en Terras Indígenas

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PPG7 Programa Piloto para a ProteÇáo das Florestas Tropicais do Brasil

PPTAL Projeto de ProteÇáo ás PopulaÇóes e Terras Indígenas da Amazónia Legal

RFT Rain Forest Trust Fund

RMA Rede Mata Atlántica

SPI Servido de ProteÇáo aos Indios

TI Terra Indígena

UNCED United Nations Conference on Environment and Development

UNDP United Nations Development Programme

UNI Uniáo das Nasóes Indígenas

1 1Q

Nota sobre la autora:

Sondra Wentzel, antropóloga, funcionaria de la GTZ desde 1991. Trabajó en Brasil entre octubre del 2001 y marzo del2008, primero como asesora del PDPI, en Manaos, y, desde agosto de 2004, también en el PPTAL, en Brasilia. Este textoes fruto de estos años de construcción compartida y de discusiones permanentes en el ámbito de los dos proyectos, juntolos colegas brasileños y, sobre todo, con los tres gerentes técnicos indígenas del PDPI. El primero de ellos, Gersem dosSantos Luciano Baniwa (estudiante de doctorado en antropología y, durante el periodo 2007-2008, el primer asesor indí-gena de la GTZ en Brasil, escribió varios textos relevantes sobre su experiencia, los cuales son exhaustivamente citados por-que ofrecen una reflexión indígena inusitada sobre el tema de la participación. Sin embargo, la responsabilidad final de lasinterpretaciones contenidas en este documento, es totalmente de la autora.

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