xxiii congreso nacional de tribunales de cuentas salta
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XXIII CONGRESO NACIONAL DE
TRIBUNALES DE CUENTAS
SALTA 23, 24 y 25 de SEPTIEMBRE DE 2015
TEMA 2 INSERCION DE LAS PERSONAS CON
DISCAPACIDAD DENTRO DE LA PLANTA DEL ESTADO.
“Discapacidad, una realidad que nos incumbe a todos”
GUILLERMO E. KUTTER TRIBUNAL DE CUENTAS DE TUCUMAN
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INDICE
RESUMEN…………...……………………….…………………………………………………………………..3
MARCO METODOLOGICO……………………………………………………………………………………..4
1. DISCAPACIDAD. DEFINICION………………………………..………..……………….…………………..5
2. PERSONAS CON DISCAPACIDAD O PERSONAS CON CAPACIDADES DIFERENTES:
TERMINOLOGÍA CORRECTA……………………………………………………………..…..………………6
3. LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD Y SU DIFÍCIL INSERCIÓN.…………………………………...7
4. NORMATIVA VIGENTE…………..……………..……………………………………….…..........................9
A. NORMAS INTERNACIONALES……………………………………………………………………………..9
B. NORMAS FEDERALES………………………………………………………….……………..……………10
C. NORMAS PROVINCIALES: TUCUMAN...……….………………………………………………………...13
5. REGIMEN LEGAL VS. REALIDAD…………………………………………………………………………16
6. CONCLUSIONES………………………………………………………………………………......................20
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………………….……………………23
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RESUMEN
La penosa realidad de las personas con discapacidad en nuestro País en general y
en mi provincia en particular me impulsó a realizar el presente trabajo en el cual trato de dejar
una semblanza sobre la problemática de este grupo social.
En el presente trabajo trataré de conceptualizar la discapacidad, enumerar y
desarrollar las principales barreras que impiden la plena inserción de las personas con
discapacidad, mostrar la legislación sobre la materia vigente en nuestro país y tratar de
analizar en qué medida se cumple la misma.
Hablar de discapacidad es descorrer el velo vergonzante que echamos sobre esta
realidad social. Y hablo de vergüenza, porque soy consciente de que como sociedad hemos
dado la espalda a las personas que padecen de alguna discapacidad, ya sea por prejuicio,
desidia, ignorancia o, lo que es peor, por indiferencia. No importa cuál sea la excusa que
inventemos, nada justifica que como sociedad ignoremos una dolorosa realidad que afecta a
un elevado porcentaje de la población.
El Estado también tiene su parte de culpa, por la falta de políticas públicas serias y
sostenidas en el tiempo respecto de la discapacidad. Es a todas luces insuficiente el dictado de
normas que tardan años en reglamentarse y, consecuentemente, en ponerse en práctica. Y
mucho peor el hecho que el Estado Federal, los provinciales y los municipales violen
sistemáticamente la normativa que los impele a asegurar el ingreso de personas con
discapacidad a sus dependencias.
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MARCO METODOLOGICO
En el presente trabajo, utilizamos un tipo de investigación analítica descriptiva
para el correcto análisis de los conceptos que delimitan el objeto de estudio.
La investigación descriptiva, nos permite describir una situación, un fenómeno,
proceso o hecho social para formular hipótesis precisas. Nos indica que hay en esa realidad un
objeto de estudio, cuales son las categorías, variables y factores principales de determinadas
formas de vida en un grupo en estudio. La investigación descriptiva intenta una observación
sistemática, focaliza una realidad, intentando identificar las dimensiones y factores más
relevantes (Perea Quesada, 2004).
Este método nos permitió analizar la implementación de la normativa sobre
discapacidad y su impacto en las personas con discapacidades.
Asimismo, utilizamos el enfoque normativo, el que según Isaiah Berlin (1998) es
el “descubrimiento o la aplicación de principios morales a la esfera de las relaciones
políticas”. Utilizamos este enfoque para la interpretación y el análisis de las Convenciones y
leyes que se dictaron en beneficio de las personas con discapacidad a fin de intentar conocer
en profundidad su aplicabilidad. También utilizamos el enfoque neoinstitucionalista,
encargado de las reglas, procedimientos y organizaciones formales de gobierno, lo que nos
permitió ver el funcionamiento de los órganos, organismos e instituciones encargados de la
aplicación de la normativa en cuestión.
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DISCAPACIDAD, UNA REALIDAD QUE NOS INCUMBE A TODOS
1. DISCAPACIDAD: DEFINICIÓN
La Organización Mundial de la Salud, sostiene que la discapacidad es un término
general que abarca las deficiencias, las limitaciones de la actividad y las restricciones de la
participación. Las deficiencias son problemas que afectan a una estructura o función corporal;
las limitaciones de la actividad son dificultades para ejecutar acciones o tareas, y las
restricciones de la participación son problemas para participar en situaciones vitales.
Vemos así, a la discapacidad como un fenómeno complejo que refleja una interacción
entre las características del organismo humano y las características de la sociedad en la que
vive.
Para María Moliner1, “Discapacidad” se entiende como “Incapacidad física o mental
causada por una enfermedad o accidente, o por una lesión congénita”, emparentándola
con...“Minusvalía”, que define como “Detrimento o disminución de valor que sufre una cosa”
y también como, “Incapacidad física o mental”. Y, para seguir con esta suerte de
concatenación de sentidos...
“Incapacidad” se define como “Cualidad o estado de incapaz” [no capaz, falto de
aptitud–inepto, inútil, falto de capacidad legal para administrar bienes o para otra cosa,
impotente], y luego como “Causa que incapacita, en particular, legalmente”.
Sin perjuicio de ello, la definición de discapacidad es resultado del consenso logrado
en el seno de las Naciones Unidas emitieron un dictamen que a la postre aprobó el pleno de
dicho organismo en su idioma original (el inglés) el término "disabilities" en sustitución de
"handicapped", y posteriormente, el término traducido al español "discapacidad" fue aceptado 1 Diccionario de la Lengua Española.
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por la Real Academia Española de la Lengua en 1990, apareciendo vigente en el diccionario
de la lengua española de la misma Real Academia2.
2. PERSONAS CON DISCAPACIDAD O PERSONAS CON CAPACIDADES
DIFERENTES: TERMINOLOGÍA CORRECTA.
Una cuestión no menor, es establecer cuál es la terminología correcta para referirse a
este grupo de personas.
Como sostiene Alejandra Silvia Soriano3, a lo largo de muchos años, ha estado en la
mesa de debate, cuál es el término correcto para referirse a las personas con discapacidad,
mismo que con el paso del tiempo ha ido evolucionando con la finalidad de lograr establecer
aquel que represente la inclusión social de este sector de la población.
En el año 1983, la Organización Internacional del Trabajo, utilizó en su Convenio 159,
el término “personas inválidas”, posteriormente el Programa de Acción Mundial de las
Naciones Unidas los nombró “impedidos” y así hasta llegar al año 2008, cuando entró en
vigor la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que estableció el
término “Personas con Discapacidad”.
Ahora bien, ¿porqué “Personas con Discapacidad? Y no “personas con capacidades
diferentes”, existen varias razones, entre ellas, que en sí, todas las personas tenemos
capacidades diferentes, sin embargo no todas tenemos discapacidad, entonces pues, el término
no define la discapacidad de la persona, por otro lado, el término no está contemplado ni en la
Constitución, ni en los instrumentos legales internacionales sobre el tema.
2 Conforme la página WEB Libre Acceso A.C.: www.libreacceso.org. 3 Presidenta del Consejo Ciudadano de Seguimiento de Políticas Públicas en Materia de Juventud (CONSEPP) de México, en la página WEB: www.eloriente.net
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Otro error común es nombrarlos “discapacitados”, aunque cualquiera pensaría que
“persona con discapacidad” y “discapacitado” es exactamente lo mismo, no es así. Cuando
usamos la palabra discapacitado, estamos definiendo a un ser humano por su problema, en
cambio, al decir PERSONA CON DISCAPACIDAD, con el vocablo “persona” rescatamos y
reconocemos su condición de ser humano pero sin desconocer las dificultades que tiene.
Por lo tanto, en congruencia con el término establecido en los Acuerdos
Internacionales; el término adecuado para referirse a las personas que tienen alguna
discapacidad es “Personas con discapacidad”.
3. LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD Y SU DIFÍCIL INSERCIÓN.
La Organización Mundial de la Salud en su primer Informe sobre la Discapacidad,
estimó que más de 1.000 millones de personas viven con algún tipo de discapacidad; o sea,
alrededor del 15% de la población mundial. Ello nos pone en perspectiva respecto del tamaño
de la problemática a la que el Estado, y la sociedad en su conjunto deben buscar solución.
Las personas con capacidades diferentes tienen que vencer numerosas barreras para
poder insertarse de manera competitiva no sólo en el mercado del trabajo, sino también en la
sociedad. Los principales desafíos que enfrentan son el innegable prejuicio social, lod
problemas de accesibilidad en las ciudades, un sistema educativo obsoleto y un mercado
laboral que no sabe ni quiere recibirlas.
Las personas con discapacidad cargan con la estigmatización de ser improductivas. En
el mercado laboral, predominantemente capitalista, es muy difícil que se valore el trabajo que
puede brindar este grupo de personas. Verónica González Bonet, periodista ciega y presidenta
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de la Red por los Derechos de las Personas con Discapacidad (Redi), asegura que “la
inserción laboral en la Argentina es aún una deuda pendiente”.
El vivir diario representa un obstáculo para estas personas. En efecto, tienen que vivir
en ciudades que no están pensadas para ellos, es un martirio para las personas con
capacidades diferentes movilizarse por las ciudades de la Argentina y hacer uso del transporte
público, nada está preparado para ellos, pareciera que a nuestra sociedad este grupo les resulta
molesto y sus necesidades una carga que no estamos dispuestos a soportar. Si bien en los
últimos años hubo algunos avances, éstos son a todas luces insuficientes, ya que lo
contemplado en nuestra legislación no se refleja en la práctica, la legislación sobre
discapacidad es en la mayoría de los casos meramente declarativa.
No podemos dejar de reconocer que si bien la legislación trata de lograr la inserción de
los niños en el sistema educativo, para que esto se materialice, en la mayoría de los casos, los
padres deben recurrir a la Justicia a fin de que la escuela adapte la currícula y provea de los
docentes integradores, necesarios para que estos niños no sean parias del sistema.
Otro factor importante, que actúa como freno a la inserción de estas personas, es la
falta de políticas públicas tendientes a su defensa y protección. Como dijimos anteriormente,
se dictaron normas, las que como veremos más adelante tardaron mucho en reglamentarse,
por un lado y, por el otro, la acción del Estado se limitó a legislar, sin promover políticas de
concientización sobre la discapacidad y sobre la necesidad de integrar a estas personas como
elementos útiles de la sociedad, alejando de esta manera el prejuicio de que son una carga
pesada en los hombros de la comunidad.
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4. NORMATIVA VIGENTE.
Como dijéramos anteriormente, existe una profusa legislación respecto a las personas
con discapacidad pero, a pesar de ello, las mismas no tienen en los hechos garantizados los
derechos mínimos para su realización personal.
A. Normas Internacionales: entre las normas internacionales sobre discapacidad
podemos citar, como las más relevantes, a las siguientes:
En el ámbito internacional, la protección de los derechos de las personas con
discapacidad aparece recién en la primera década de este Siglo. Pero, si analizamos el
preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, vemos que implícitamente
están contemplados los derechos de las personas con discapacidad ya que éstos se vinculan
con los derechos a la dignidad, a la igualdad, la diversidad y la no discriminación, a la libertad
y a la participación.
La Convención de la ONU sobre los Derechos de las personas con Discapacidad, de
fecha 13 de diciembre de 2006, la que por su art. 1° establece: “El propósito de la presente
Convención es promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de
todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con
discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente. Las personas con
discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o
sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su
participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”.
Este es el primer instrumento amplio de derechos humanos de nuestro siglo y la
primera convención de derechos humanos que se abre a la firma de las organizaciones
regionales de integración. Asimismo, implica un cambio paradigmático de las actitudes y
enfoques respecto de las personas con discapacidad.
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La Convención está supervisada por el Comité de Expertos de la ONU sobre Derechos
de las Personas con Discapacidad.
La Convención se fundamenta en ocho principios rectores:
1. El respeto de la dignidad inherente, la autonomía individual, incluida la libertad de
tomar las propias decisiones, y la independencia de las personas;
2. La no discriminación;
3. La participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad;
4. El respeto por la diferencia y la aceptación de las personas con discapacidad como
parte de la diversidad y la condición humanas;
5. La igualdad de oportunidades;
6. La accesibilidad;
7. La igualdad entre el hombre y la mujer;
8. El respeto a la evolución de las facultades de los niños y las niñas con discapacidad y
de su derecho a preservar su identidad.
En nuestro país empezó a regir en el año 2008, con el dictado de la Ley 26.378.
B. Normas Federales
El Estado Argentino es prolífico en el dictado de normas sobre las personas con
discapacidad, sin que ello signifique que su situación se encuentra resuelta, ni mucho menos.
*En primer lugar, la Constitución Nacional, en una serie de artículos aborda el tema de
las personas con discapacidad, aunque no de una manera directa. En efecto, el art. 16,
consagra el principio de la igualdad ante la ley. El artículo 75, inciso 23, obliga al Congreso a
legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de
oportunidades y de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la
Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en
particular, respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.
Finalmente, el artículo 75 inciso 22, confiere rango constitucional a los Tratados de Derechos
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Humanos que en él se indican, así como los que se incorporen de conformidad con el
procedimiento del inc. 24 del mismo artículo, así como la superioridad de los tratados frente a
las leyes.
Como principio general, en materia legislativa, prevaleció el criterio médico o de
rehabilitación, tanto en el Derecho de fondo nacional como en las leyes especificas sobre
discapacidad. El Derecho interno se ocupó de la situación de las personas con discapacidad,
pero sin enfoque inclusivo, careciendo, por tanto, de vinculación con los valores de dignidad,
igualdad y no discriminación, libertad personal y autonomía e inclusión. Por tal motivo, al
visualizarse la discapacidad como una enfermedad o un padecimiento, el abordaje se realizó
desde el enfoque de la salud, entendiendo estas situaciones de hecho que ponían en situación
de vulnerabilidad los derechos de la persona.
*La primera norma que se dictó a este respecto, data del año 1913, y es la Ley 9339
por la que se crea la Institución Argentina de Ciegos. La misma comprende los departamentos
y accesorios para la enseñanza primaria, profesional y artística de los ciegos de ambos sexos.
Entre otras cuestiones crea un “Kindergarten” para ciegos menores de 7 años (art. 2°) y
establece que la Comisión Directiva de la institución ejercerá el Patronato de Ciegos (art. 4°).
*En el año 1981, si dictó la Ley 22431 por la que Institúyese “…un sistema de
protección integral de las personas discapacitadas, tendiente a asegurar a éstas su atención
médica, su educación y su seguridad social, así como a concederles las franquicias y
estímulos que permitan en lo posible neutralizar la desventaja que la discapacidad les
provoca y les den oportunidad, mediante su esfuerzo, de desempeñar en la comunidad un rol
equivalente al que ejercen las personas normales” (art. 1°). Reputándose como discapacitada
a “…toda persona que padezca una alteración funcional permanente o prolongada, física o
mental, que en relación a su edad y medio social implique desventajas considerables para su
integración familiar, social, educacional o laboral” (art. 2°).
Esta norma se encuentra aún vigente, con las modificaciones introducidas por
las Leyes 24314 (1994) y 25635 (2002) y 25689 (2002).
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Tal como se pone de resalto en la página WEB de la Defensoría del Pueblo de la
CABA4 nos encontramos frente a una norma de orden público, cuyo título original es
“Sistema de Protección Integral de los Discapacitados”.
Se sostiene en el artículo titulado “Los Derechos de las Personas con Discapacidad
La Vigencia de los Derechos Humanos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a la luz del
Derecho Supranacional”5 que: “esta Ley trata de abarcar la complejidad de la discapacidad,
partiendo del presupuesto que es el Estado quien debe asegurar ciertos derechos y
condiciones que servirán para proteger a las personas con discapacidad. Cabe señalar que,
su enfoque actualmente no es el adecuado en la materia, ya que se basa en el criterio médico;
por tanto, no resulta una norma que beneficie la inclusión y la igualdad, y su cumplimiento
resultó dificultoso e insuficiente.
Sin perjuicio de lo dicho ut supra, debemos reconocer que con la Ley 22.431se
reconoció la complejidad de la discapacidad; su texto marca ejes desde donde abordar la
cuestión y compromete al Estado a realizar acciones para la mejora de las condiciones de las
personas con discapacidad desde un punto de vista protectivo hacia las mismas.
A diferencia del enfoque actual de los derechos humanos sobre la discapacidad, la
normativa gira en torno de lo que considera “persona discapacitada”, entendiendo que es
aquella que Las leyes vigentes no están adecuadas aún al nuevo paradigma, ya que son
anteriores a la adopción de la CDPD, y que por ese motivo se hace necesario un trabajo
legislativo profundo de adecuación de la normativa en vigencia.
A fin de obtener los beneficios de la ley, se prevé el otorgamiento del Certificado
Único de Discapacidad, siendo el Ministerio de Salud de la Nación la autoridad de
aplicación, y que tiene a su cargo la determinación en cada caso de la existencia, naturaleza
y grado de la discapacidad, así como las posibilidades de rehabilitación de la persona”.
La ley 22.431, impone el mandato de que los Órganos del Estado tienen la obligación
de brindar trabajo a personas con discapacidad que reúnan condiciones de idoneidad para el
cargo, en una proporción no inferior al 4% de la totalidad del personal. El porcentaje es
4 www.defensoría.org.ar. 5 www.defensoría.org.ar/publicaciones/pdf/diag08.pdf.
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obligatorio para todo el personal de planta permanente y para contratados. También se
encuentran obligadas a respetar este cupo las empresas privadas concesionarias de servicios
públicos. Lamentablemente, esta normativa es letra muerta, ya que –como veremos más
adelante- el mandato legal no se cumple, con el consiguiente perjuicio para las personas con
discapacidad en cuanto a sus posibilidades de desarrollo pleno.
C. Normas Provinciales: Tucumán
En la Provincia de Tucumán, sobre la materia, el texto constitucional provincial
establece:
Art. 5°: “El pueblo tucumano se identifica con los inviolables e inalienables derechos
del hombre, como fundamento de la convivencia política, de la paz, de la solidaridad, de la
justicia social y del bien común. Toda autoridad pública tiene la obligación de respetar,
hacer respetar y proteger la dignidad de la persona, y está sujeta a la Constitución y al orden
jurídico. El Estado garantizará la educación pública y gratuita, con trece años de
escolaridad obligatoria. Los derechos y garantías establecidos en esta Constitución son de
aplicación operativa, salvo cuando sea imprescindible su reglamentación”.
Art. 40: “Dentro de la esfera de sus atribuciones, la Provincia procurará
especialmente que las personas gocen de los siguientes derechos: inc. 5°: Los discapacitados
tendrán por parte del Estado la necesaria protección a fin de asegurar su rehabilitación
promoviendo su incorporación a las actividades laborales en función de su capacidad, sin
discriminación alguna”.
Del Texto constitucional, surge el deber de protección de las personas con
discapacidad por parte del Estado, primero de manera implícita (cuando sostiene en el art. 5°
que: “Toda autoridad pública tiene la obligación de respetar, hacer respetar y proteger la
dignidad de la persona, y está sujeta a la Constitución y al orden jurídico”) y, luego, de
forma explícita en el inc. 5° del art. 40.
A nivel legal, rigen en la provincia las siguientes leyes:
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* Ley 5806, con las reformas introducidas por las Leyes 6889 y 7648. Esta norma
prevé un régimen de licencia especial para los empleados del Estado provincial, los que
tendrán derecho a licencia por tratamiento de hijo o cónyuge discapacitado en las siguientes
condiciones: 1. Cuando el tratamiento se efectuare en la Provincia y requiera de la atención
personal permanente del agente debidamente justificada, éste gozará de la licencia por el
término de noventa (90) días al año corridos continuos o discontinuos con goce de haberes.
Agotada aquella podrá el agente solicitar hasta sesenta (60) días al año corridos más, sin goce
de haberes. 2. Si el tratamiento no se realizare en nuestro medio y por ello deba efectuarse
fuera del territorio de la Provincia por derivación médica y requiera de la atención personal
del agente debidamente justificada, o en los casos en que dándose dichas condiciones, al
promulgarse esta Ley ya venía haciéndolo, el agente gozará de la licencia por el término de
ciento ochenta (180) días al año corridos, continuos o discontinuos con goce de haberes.
Agotada la licencia, podrá el agente solicitar hasta ciento veinte (120) días al año corridos sin
goce de haberes.
Por el Art. 2° de la mencionada norma, se establece una asignación especial para
atención y tratamiento de familiar discapacitado, en forma independiente al uso de la licencia
especial a que se hace referencia en el artículo 1° y de las remuneraciones que le
correspondiere al agente por todo concepto: Dicha asignación se liquidará de la siguiente
manera: 1. Cuando el tratamiento se efectuare en la Provincia, se abonará al agente el
equivalente al cincuenta por ciento (50%) del total de sus haberes, por el término de noventa
(90) días. 2. Cuando el tratamiento se realizare fuera del territorio de la Provincia, por
derivación médica, se abonará al agente el equivalente al cien por ciento (100%) del total de
sus haberes, por el término de ciento ochenta (180) días.
Además, para el supuesto de que la persona con discapacidad fuere menor de doce
(12) años, el agente además de la licencia por tratamiento, gozará de permiso de hasta dos (2)
horas diarias para su atención.
Respecto a esta Ley, diremos que la aplicación de la misma no es uniforme en el
ámbito de la Provincia de Tucumán. En efecto, para la liquidación y pago del subsidio que
prevé la norma la Legislatura lo realiza en un solo pago, la administración en seis cuotas y, el
supuesto más extremo se da, paradójicamente, en el Órgano Judicial, ya que no se abona al
agente el 100% del total de sus haberes, por el término de ciento ochenta (180) días, cuando el
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tratamiento es fuera de la Provincia, sino que se interpretó que se pagan los días en que
efectivamente la persona discapacitada se encontró fuera de Tucumán por razones de su
patología. A mi modesto entender, con esta interpretación se desnaturaliza totalmente el
sentido de ayuda económica previsto en la norma.
*Por la Ley 6830, la provincia de Tucumán estableció un “Régimen Integral de
Protección a favor de las Personas con Discapacidad”, que abarca tanto los aspectos de:
Servicios de Protección, Salud y Asistencia Social, Educación, Transporte, Instalaciones en
edificios de uso público, Régimen especial de la seguridad social y Empleo. Respecto a éste
último aspecto, y en íntima relación con el objeto del presente trabajo, viene al caso
transcribir los artículos 10, 11 y 12 de la Ley, que disponen:
Art. 10.- “Las reparticiones del Estado Provincial, sus entes autárquicos y los
Municipios que se adhieran a la presente Ley, deberán incorporar como empleados a
personas discapacitadas que reúnan condiciones de idoneidad para el cargo al que fueron
convocadas, en una proporción no inferior al cuatro por ciento (4%) de la totalidad de su
personal permanente, conforme a la Planta de Cargos del Presupuesto General de Gastos y
Cálculo de Recursos de la Unidad de Organización de que se trate.
El incumplimiento de lo preceptuado en el párrafo anterior será considerada falta
grave y hará pasible al o los funcionarios responsables de los organismos aludidos a las
sanciones administrativas previstas en las disposiciones legales que rigen en la materia.
Cuando los organismos referidos en el primer párrafo remitan a la Dirección de
Presupuesto de la provincia el presupuesto correspondiente a la unidad de organización de
cada uno de ellos, deberán poner a disposición de la autoridad de aplicación el detalle del
personal discapacitado que presta servicios en tal organismo. La autoridad efectuará el
control del cumplimiento del cupo establecido por este artículo”.
Art. 11.- “A los fines del artículo precedente, establécese que cuando se produzca una
vacancia en la planta de cargos de personal permanente de los organismos señalados, ésta
será cubierto dándose prioridad a las personas con discapacidad, las que se irán
incorporando hasta completar el cupo señalado. Hasta tanto se produzcan las vacantes
dentro de la planta de personal permanente necesarias para cumplir el porcentaje instituido
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por la presente Ley, el cupo será cubierto a través de la incorporación de personas
discapacitadas a la planta no permanente”.
Art. 12.- “Las prerrogativas establecidas en este capítulo se refieren únicamente a la
modalidad de ingreso de personas con discapacidad. Estas personas se ajustarán, una vez
designadas, a las disposiciones de las leyes que reglamenten la carrera administrativa del
organismo en cuestión”.
De los artículos transcriptos surge con claridad meridiana no sólo el deber de los
funcionarios públicos de garantizar el acceso a las personas con discapacidad a los empleos
del Estado, con un piso del 4% del total de la planta de cargos. Pero la ley tucumana no sólo
fija la obligación, sino que también establece la sanción que le cabe al funcionario que
violente la disposición legal.
Lamentablemente, pese a lo expresamente preceptuado en la Constitución y las Leyes
de la Provincia de Tucumán, el acceso de las personas con discapacidad a la planta de
personal del Estado provincial sigue siendo una utopía difícil de realizar. En efecto, no existe
en Tucumán ninguna acción por parte del gobierno provincial, el Órgano Legislativo y los
entes autárquicos o descentralizados, incluido nuestro Tribunal de Cuentas, tendiente a hacer
efectivo el cupo de personas con discapacidad establecido por el art. 10 de la Ley 6830.
Pero, nobleza obliga, debo reconocer que el Órgano Jurisdiccional provincial,
instituyó hace algunos años un sistema de ingreso por concursos públicos, en los cuales se
prevé un cupo especial para personas con discapacidad, realizándose concursos exclusivos, en
condiciones especiales para este tipo de personas.
5. RÉGIMEN LEGAL VS. REALIDAD.
Hemos desarrollado en el punto anterior la normativa más relevante en materia de
discapacidad a nivel internacional, nacional y provincial.
Del análisis pormenorizado de la normativa citada vemos que si bien, algunas normas
nacionales y otras provinciales ven a la problemática de la discapacidad desde un criterio
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médico; por tanto, no son normas que benefician la inclusión y la igualdad, y su cumplimiento
resulta dificultoso e insuficiente.
Las estadísticas muestran que a pesar de la profusa legislación sobre la materia, la
inclusión de las personas con discapacidad está lejos de alcanzarse.
En efecto, existe una falta total de información estadística sobre la situación de las
personas con discapacidad. Esto es alarmante por sí mismo, ya que si partimos de la base que
el relevamiento de datos y las encuestas sirven como indicadores de cómo está compuesta la
población, los principales problemas que padece, etc., nos marca a las claras que al Estado
realmente poco le interesa este importante componente de su comunidad.
Esta apatía del Estado se traduce en falta de políticas públicas consistentes y
consecuentes con los problemas reales de las personas con discapacidad. Pese a las leyes
vigentes, ni en el Estado Federal ni en los provinciales se respeta el cupo del 4% como
mínimo de garantía para que esta personas accedan a los empleos públicos.
Conforme lo consigna la Defensoría del Pueblo de la CABA en su informe ut supra
citado, pone de manifiesto que: “A nivel nacional, la Encuesta Nacional de Personas con
Discapacidad (ENDI)93 fue el primer informe estadístico en materia de discapacidad y
constituye el documento oficial más importante que se haya elaborado para conocer la
prevalencia de personas con discapacidad en el país, su situación educativa, laboral, social y
de salud. Realizada de manera complementaria con el Censo Nacional de Población,
Hogares y Viviendas, esta encuesta fue elaborada por el Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos (INDEC) hacia fines de 2002 y principios de 2003, en base a los datos aportados por
el Censo 2001, con el fin de llevar a cabo políticas públicas en relación con el respeto de los
derechos humanos de las personas con discapacidad. Según esta primera encuesta, el 7,1%
de la población argentina tiene algún tipo de discapacidad. Si se tiene en cuenta que la
discapacidad no es sólo un atributo de personas individuales, sino que caracteriza al hogar
en el que esa persona vive, el 20,6% de los hogares de la Argentina –uno de cada cinco–
alberga a, por lo menos, una persona con discapacidad. Más allá de las cifras que arroja
este estudio, la ENDI ha sufrido fuertes cuestionamientos a raíz de su base metodológica.
Dado que, mientras otros países donde según las estadísticas oficiales la prevalencia94 es
más alta, como en el caso de Brasil o Canadá, se utilizaron muestras probabilísticas95
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independientemente de los resultados censales, en la Argentina se trabajó sobre los datos del
Censo 2001 y más de la mitad de los hogares de la ENDI fueron seleccionados entre quienes
dijeron en el Censo que había alguien con discapacidad en el hogar. Por otra parte, la
redacción del cuestionario y el orden en el que se formularon las preguntas llevó a responder
primero por los casos más extremos, esto no sólo se traduce en una concepción médica de la
discapacidad, sino que además se presupone en la encuesta que el encuestado debe saber qué
es la discapacidad y que éste no la percibe como un concepto estigmatizante. Con lo cual,
hubo en esta primera encuesta grandes errores metodológicos que llevaron a una gran
subestimación de la realidad de las personas con discapacidad en la Argentina”.
La labor de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas con
Discapacidad (Conadis) puso de manifiesto la alarmante escasez de datos existentes en todo el
país respecto de las personas con discapacidad.
Conforme un artículo de la periodista Mariana Otero6, en la administración pública
nacional, 2.468 personas certifican discapacidad. Ello Representa apenas el 0,78% de quienes
trabajan en este ámbito, en cualquiera de sus modalidades de empleo o contratación. Es el 1%
de los contratados con el régimen de la Ley Marco de Regulación del Empleo Público
Nacional y el 0,765 del personal con el régimen de estabilidad laboral, según el informe del
año 2012 publicado por la Jefatura de Gabinete de Ministros.
En la misma nota se sostiene que: “La ley argentina es una ley antirresiliencia: mira
el déficit y no mira el potencial. Esto tiene que cambiar; en otros países hay discapacitados y
recuperados de enfermedades trabajando en la investigación, en las universidades y en los
hospitales, aquí no”, plantea Adelia Setto, de Fundación Añil. Y subraya: ‘A veces, los
padres de jóvenes con alguna dificultad, aunque talentosos, para asegurarles una entrada
segura de dinero, los alientan a acceder a una pensión por discapacidad que los discapacita
para un trabajo digno. A veces, por una herida narcisista, por vergüenza o sobreprotección
no alientan a sus hijos al trabajo’”.
6 http://www.lavoz.com.ar/ciudadanos/el-estado-no-cumple-con-el-cupo-laboral-de-discapacitados
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Vemos así que las normas, si bien no perfectas, existen siendo el problema principal su
falta de cumplimiento por parte del Estado.
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6. CONCLUSIONES
La investigación desarrollada nos da una idea general de la situación de las personas
con discapacidad en la República Argentina.
Hemos abordado en nuestro estudio, partiendo de la base de la supremacía de los
derechos humanos, dos aspectos que consideramos fundamentales a la hora de hacer un
estudio sobre la discapacidad y su abordaje por parte del Estado y la sociedad, por un lado
analizamos el ámbito normativo, tanto a nivel Internacional, Federal y Provincia, en el
presente caso nos limitamos a la legislación tucumana sobre la materia; y, por el otro tratamos
de ver si esa normativa era idónea para solucionar la problemática y se tenía aplicación y
vigencia efectiva.
Sin duda que las conclusiones que obtenemos son, lamentablemente, desalentadoras.
Hacemos esta afirmación sobre la base de que en lo que a legislación respecta, si bien la
Argentina, tanto a nivel Federal como local tiene una profusa legislación referida a las
personas con discapacidad y su problemática, la misma, en líneas generales, aborda a la
discapacidad desde una visión médica y, por lo tanto, insuficiente para alcanzar la real
integración de este grupo de personas. El enfoque que da nuestra legislación a la
discapacidad, no concuerda plenamente con lo dispuesto por la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, por lo que genera la necesidad de una reforma
integral del régimen legal aplicable a las Personas con Discapacidad a fin de lograr los
objetivos propuestos en la mencionada Convención, entre los cuales destacamos los que
consideramos más importantes, como ser el respeto de la dignidad inherente, la autonomía
individual, incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la independencia de las
personas; la no discriminación y la posibilidad de participación e inclusión plenas y efectivas
en la sociedad.
El otro aspecto analizado y que también arroja resultados desalentadores, es el grado
de cumplimiento de la legislación en materia de Personas con Discapacidad, tanto por parte
del Estado, como también de la sociedad. En efecto, vimos que hay normas importantes en
materia de discapacidad que tardaron muchos años en reglamentarse o que, como en el
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supuesto del art. 8 de la Ley 22431 y art. 10 de la Ley 6830 de la provincia de Tucumán,
directamente son ignoradas por las autoridades públicas.
Los arts. 8 y 10 de las Leyes 22431 y 6830, respectivamente, establecen la obligación
del Estado (Federal y Provincial) –entendiéndose por tal los tres Poderes que lo constituyen,
sus organismos descentralizados o autárquicos, los entes públicos no estatales, las empresas
del Estado y las privadas concesionarias de servicios públicos, de ocupar a personas con
discapacidad que reúnan condiciones de idoneidad para el cargo en una proporción no inferior
al 4% de la totalidad de su personal. De los estudios citados en el apartado pertinente surge
que el Estado no dio cumplimiento con esta disposición legal, que adquiere mayor relevancia
si vemos que tiende a la protección de derechos humanos fundamentales como son la
integración y la no discriminación.
En el caso de la provincia de Tucumán, no sólo no se cumple con el precepto legal
(art. 10 de la Ley 6830) sino que a la fecha NUNCA se aplicó sanción alguna a los
responsables de la transgresión, a pesar de lo expresamente establecido en el último párrafo
del art. 10 del referido texto legal que dice: “El incumplimiento de lo preceptuado en el
párrafo anterior será considerada falta grave y hará pasible al o los funcionarios
responsables de los organismos aludidos a las sanciones administrativas previstas en las
disposiciones legales que rigen en la materia”.
Los Tribunales de Cuentas no son ajenos a esta realidad, los mismos, en líneas
generales, en consonancia con el resto del Estado, tampoco dan cumplimiento con la
disposición legal de inclusión de Personas Discapacitadas en su planta de personal, con lo
cual se da la espalda a un importante porcentaje de la población, negándoles no sólo la
posibilidad de trabajar, derecho humano inalienable, sino también la de integrarse y realizarse
como elemento útil de la comunidad.
Vemos así, que la Argentina carece en líneas generales de políticas públicas serias y
sostenidas tendientes a lograr la igualdad e integración de las Personas con Discapacidades,
limitándose a dictado de normas, que si bien significan un avance para estas personas por
reconocérseles ciertos derechos, resultan insuficientes todavía para lograr los principios
rectores que llevaron al dictado de la Convención sobre los Derechos de las Personas con
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Discapacidad, de la cual la Argentina es signataria y rige en nuestro País por imperio de la
Ley 26378.
Pero la falta de integración de las personas con discapacidad no es sólo culpa del
Estado, sino que nosotros como sociedad debemos replantearnos la importancia y atención
que brindamos a estas personas. En general los argentinos nos encontramos atados por
prejuicios y preferimos ignorar la realidad de estas personas a comprometernos para exigir un
cambio de paradigma respecto de su integración a la sociedad. Como sostiene Gordon
Allport7, “Los prejuicios se hacen prejuicios cuando no son reversibles bajo la acción de
conocimientos nuevos”, de modo que un prejuicio se puede desarticular con un nuevo saber
acerca de la discapacidad.
Porque como dijo Marithe Lozano, “La discapacidad no está en las personas a las que
les falta alguna parte de su cuerpo, está en las mentes de muchas que se dicen sanas”.
Nuestro desafío personal e institucional es cambiar la mirada que tenemos respecto de
las personas con discapacidad, a fin de aceptarlas, incluirlas y alentarlas a desarrollar todo su
potencial y hacerlas sentir una parte útil de la sociedad.
GUILLERMO E. KUTTER
TRIBUNAL DE CUENTAS TUCUMAN
7 ALLPORT, Gordon, La naturaleza del prejuicio.
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BIBLIOGRAFIA
1) ALMEIDA, María Eugeni: “Exclusión y discapacidad: entre la redistribución y el
reconocimiento”, Discapacidad e ideología de la normalidad: desnaturalizar el déficit,
Editorial Novedue, Buenos Aires, 2009.
2) OLIVER, Mike: “Politicas sociales y discapacidad, algunas consideraciones teóricas”, en
Barton, Len (comp.) Superar las barreras de la discapacidad: 18 años de Disability and
Society, Editorial Morata, Madrid, 2008.
3) ALLPORT, Gordon: La naturaleza del prejuicio, Eudeba, Buenos Aires, 1962.
4) ACUÑA, Carlos y BULIT GOÑI, Luis (Comps.), Politicas sobre la discapacidad en
Argentina. El desafío de hacer realidad los derechos, Siglo XXI, Buenos Aires, 2010.
5) GOBIERNO DE CORDOBA, Derechos Humanos, Leyes: Beneficios para personas
discapacitadas, Editorial Libre, Córdoba, 1999.
6) AAVV, “Discapacidad Justicia y Estado. Vida Independiente”, Editorial Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos de la Nación, CABA, 2015.
PAGINAS WEB CONSULTADAS:
1) www.libreacceso.org.
2) www.eloriente.net.
3) www.defensoría.org.ar/publicaciones/pdf/diag08.pdf.
4) www.lavoz.com.ar/ciudadanos/el-estadono-cumple-con-el-cupo-laboral-de-discapacitados.
5) www.bac.org.ar/.../Discapacidad%20Estado%20y%20Sociedad%20Civil.
6) www.adc.org.ar/discapacidad.
7) www.rumbos.org.ar/discapacidad-una-construccion-social-al-servicio-de.