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XIII Congreso Internacional de Investigación en Ciencias Administrativas La administración frente a la globalización: Gobernabilidad y Desarrollo

XIII Congreso Internacional de Investigación en Cie ncias Administrativas

La administración frente a la globalización: Gobern abilidad y desarrollo

5, 6, 7 y 8 de mayo de 2009

El Desarrollo Humano Sustentable Local en México

Sergio Medina González

[email protected]

[email protected]

Damián Rosales Manjares

[email protected]

Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas

Universidad de Guadalajara


2

RESUMEN

Este documento presenta una propuesta de modelo para el Desarrollo Humano

Sustentable desde el ámbito local con un sentido ascendente hacia la federación.

Entendiendo por Desarrollo Humano Sustentable aquel que busca otorgar

oportunidades de desarrollo a la población por medio de la prestación de servicios

públicos de calidad y de un gran entramado de políticas públicas que promueven la

equidad, sin descuidar la productividad, el empleo, el cuidado medioambiental, la

seguridad pública y el estado de derecho, así como el pleno respeto a las

instituciones democráticas.

El modelo plantea que el desarrollo local se obtiene al encausar políticas públicas

construidas con la participación de asociaciones, gremios o cualquier grupo de

ciudadanos organizados, a través de Ejes bien definidos que inciden en

Dimensiones del desarrollo. El Desarrollo Humano Sustentable local se materializa

gradualmente conforme se alcanzan ciertas condiciones, medios y fines locales

que mejoran la calidad de vida de las personas.


El Desarrollo Humano Sustentable Local en México

INTRODUCCIÓN

La preocupación por el desarrollo de la humanidad ha estado presente a lo largo

de la historia moderna del hombre, convirtiéndose en una cuestión de interés

permanente en el pensamiento universal, puesto que a través del desarrollo se da

respuesta a los desafíos y problemas que afectan los ámbitos políticos,

económicos, ambientales y sociales de las naciones, tales como la pobreza, la

exclusión, la desigualdad y la degradación ambiental. En términos estrictamente

económicos, el desarrollo significó durante mucho tiempo, la capacidad de una

economía para generar y sostener el incremento anual de su PIB, de ser un medio

para alcanzar el desarrollo, el crecimiento se convirtió en el más importante fin.

La ampliación de la brecha entre el número de personas que ostentaban un nivel

de vida adecuado y aquellas que solo alcanzaba niveles de subsistencia, llevó a

que en la década de 1970 se diera un importante cambio en la orientación de las

estrategias del desarrollo. Actualmente se reconoce que el ingreso por sí sólo, no

satisface todas las necesidades humanas,1 y que la riqueza no es el bien último

que se busca, aunque no se descarta su utilidad para alcanzar el desarrollo.2

La globalización trajo consigo nuevas preocupaciones derivadas de un progresivo

incremento de la población mundial, del surgimiento de redes de delincuencia

organizada, del ensanchamiento de las brechas de inequidad económica y social,

y del deterioro del medio ambiente; es por este motivo que han surgido nuevas

aproximaciones teóricas para definir el desarrollo, las nociones del desarrollo

humano y del desarrollo sustentable representan un cambio radical en la forma de

concebir el desarrollo, pasando del enfoque neoclásico, hacia uno en el que

1 En muchos países en desarrollo, la economía ha crecido sostenidamente, aumentando las disparidades de

ingresos. 2 United Nations Development Programme (UNDP), Human Development Report 1990, Oxford University

Press, Nueva York, 1990, p. 11.


4

cobran mayor importancia la preocupación por la sobreexplotación de los recursos

y el deterioro ambiental, así como la disminución de la pobreza y la búsqueda de

mayores niveles de bienestar para los pueblos. La importancia de estas dos

concepciones es fundamental para integrar la visión holística del paradigma del

desarrollo del siglo XXI: el Desarrollo Humano Sustentable, el cual ubica a la

persona como centro y motor de su propio desarrollo, procurando una mejor

calidad de vida para las presentes y futuras generaciones.

La siguiente sección describe brevemente la evolución del concepto del desarrollo

a nivel internacional y en México; posteriormente justificar la necesidad y

pertinencia de un modelo de Desarrollo Humano Sustentable en el país, que surja

desde el ámbito local y que por medio de un proceso bottom up avance hacia los

ámbitos estatal y nacional; finalmente se expone una propuesta de modelo para la

incorporación del Desarrollo Humano Sustentable en México, así como las

conclusiones más relevantes del trabajo.

LA EVOLUCIÓN CONCEPTUAL DEL DESARROLLO

Durante las décadas previas a 1970 se presentaron severos procesos de

degradación ambiental y de empobrecimiento en algunas regiones cuyas

principales fuentes de ingresos provenían de los recursos naturales, del mismo

modo que algunos países en proceso de desarrollo o en situación de pobreza se

vieron imposibilitados para insertarse plenamente en los procesos económicos y

comerciales que acontecían, disminuyendo sus ingresos y con ello, la calidad de

vida de sus habitantes. En este sentido, durante la década de 1970, la noción del

desarrollo se redefinió en términos de la reducción o eliminación de la pobreza, la

inequidad, la degradación ambiental y el desempleo, pues la economía tradicional

se había preocupado principalmente por la eficiencia, la reducción de costos y el

óptimo crecimiento de la producción.3

En 1972 se publicó el primer Informe del Club de Roma, "Los límites del

3 Michael P. Todaro, Economic Development, Allison-Wesley, Estados Unidos, 2000, p. 14.

5

crecimiento", a partir del cual se obtuvo una visión más precisa sobre las

consecuencias ambientales de la actividad humana, de forma paralela, ese mismo

año, se realizó en Estocolmo, la Primer Conferencia Mundial sobre Medio

Ambiente de las Naciones Unidas, donde se llegó a la conclusión de que existía la

imperiosa necesidad de promover el libre comercio, pero con un uso racional de

los recursos. En 1983, la Organización de las Naciones Unidas estableció la

Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CMMAD), liderada por

Gro Harlem Brundtland, cuyo grupo de trabajo, mejor conocido como la Comisión

Brundtland, publicó en 1987 el Informe Brundtland “Nuestro Futuro Común”, el

cual planteó la necesidad de modificar las políticas ambientales a nivel mundial y

de reconocer la responsabilidad de los países industrializados dentro de la

problemática ambiental. Es en este informe donde se definió el concepto de

Desarrollo Sustentable como “[...] el desarrollo que satisface las necesidades del

presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras [para]

satisfacer las suyas propias”.4

En la Cumbre de la Tierra de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el

Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) celebrada en 1992 en Río de Janeiro, se

estrechó la relación teórica entre medio ambiente y desarrollo, ajustándose a

propuestas de carácter social y cultural; el concepto de desarrollo sustentable se

amplió a las áreas económica, política y social. Como resultado de esta reunión,

se concertaron dos acuerdos internacionales y se formularon dos declaraciones de

principios, así como un vasto programa de acción.5 Un paso posterior se dio en

Kyoto, Japón en 1997 con la firma del Protocolo de Kyoto, el cual se enfocaba en

las emisiones de dióxido de carbono y el problema del calentamiento global, por lo

que se pidió a las grandes economías que redujeran sus emisiones de gases de

efecto invernadero a los niveles que se presentaban antes de la década de 1990

para el año 2010. Durante el siglo XXI el tema ambiental ha seguido avanzando en

4 United Nations World Commision on Enviroment and Development, Our Common Future: Report of the

World Commission on Environment and Development, Oxford University Press, 1987. 5 Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático; Convenio sobre la Diversidad Biológica; Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; y Declaración de Principios para reorientar la gestión, la conservación y el desarrollo sostenible de todos los tipos de bosques.


6

distintos foros de diálogo tales como la Tercera Cumbre Mundial de las Naciones

Unidas sobre Ambiente y Desarrollo en Johannesburgo, 2002; la Cumbre Mundial

de las Naciones Unidas 2005; la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio

Climático en Bali, 2007; y la Reunión de Ministros del Medio Ambiente del Grupo

de los Ocho (G-8) de Kobe, Japón; así como múltiples cumbres regionales en todo

el mundo.6

Desde la perspectiva nacional, la sustentabilidad también comenzó a cobrar

relevancia a partir de la década de 1970 apoyada en las amplias discusiones que

se venían gestando en el ámbito internacional. Así, en 1971 se promulgó la Ley

Federal de Prevención y Control de Contaminación Ambiental y se ampliaron las

facultades del Consejo de Salubridad General, mientras que en 1972 se creó la

Subsecretaría de Mejoramiento del Medio Ambiente. A partir de 1983, con la

creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, la temática ambiental

se amplió hacia las áreas de restauración ecológica, ordenamiento territorial,

conservación, aprovechamiento y enriquecimiento de los recursos naturales y

hacia la formación de una conciencia ambiental entre la población.

En 1988 se promulgó la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al

Ambiente (LGEEPA) y en 1994 se creó la Secretaría de Medio Ambiente Recursos

Naturales y Pesca, que en el año 2000 se convirtió en la Secretaría de Medio

Ambiente y Recursos Naturales.7 En diciembre de 2001 se reformó la LGEEPA,

trasfiriendo facultades en el ámbito ambiental de la federación hacia los

municipios, entre otros importantes cambios; ese mismo año se promulgó la Ley

de Desarrollo Rural Sustentable. En 2005 entró en vigor la Ley General de

Desarrollo Forestal Sustentable, que buscaba crear un nuevo modelo forestal para

México, ofreciendo solución a problemas como la deforestación, la tala ilegal, la

6 Cumbre América Latina y Caribe – Unión Europea, Madrid 2002, Guadalajara 2004, Viena 2006, Lima

2008; Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, Monterrey 2002; IV Foro Mundial del Agua, México 2006; Diálogo sobre el Cambio Climático, Bonn 2008.

7 Fedro Carlos Guillén (coord.), Instituto Nacional de Ecología, Quince años de políticas ambientales en México. Memoria testimonial, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales-Instituto Nacional de Ecología, México, 2007, pp. 16-17.

7

migración y la pobreza en las zonas forestales. Así, con estas y otras acciones, el

gobierno de México se insertó en la dinámica mundial en busca de un desarrollo

más amigable con la naturaleza.

Del mismo modo que la preocupación medioambiental llevó a la sociedad, los

gobiernos y los organismos internacionales a replantear las estrategias de

crecimiento económico, también durante el último tercio del siglo XX se identificó

la necesidad de encontrar un enfoque que ubicara a la persona como el principal

actor y receptor de los beneficios del desarrollo para atenuar y eliminar los niveles

de pobreza a nivel mundial. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD), se dio a la tarea de evaluar la eficacia de las políticas públicas de los

gobiernos para enfrentar los desafíos globales, de esta forma el desarrollo

comenzó a considerarse no sólo como el resultado de la acumulación de bienes,

sino como la capacidad del individuo por aumentar sus opciones y hacer un mejor

uso de sus habilidades en los ámbitos económicos, culturales, sociales y políticos.

La perspectiva del desarrollo del PNUD fue denominada Desarrollo Humano, y de

acuerdo con ella, el desarrollo debía estar orientado hacia la creación de un

ambiente que permitiera a las personas tener una vida plena, saludable y creativa

a través de la ampliación de sus opciones y del aumento de sus niveles de

escolaridad, ingreso y esperanza de vida. El concepto distinguía dos partes

fundamentales del desarrollo humano: la formación de capacidades y el uso que

las personas hacían de ellas.8 Así, el desarrollo sería alcanzado cuando las

capacidades de las personas crecieran lo suficiente para permitirles transformarse

en los arquitectos de su propio destino a partir de las opciones y aspiraciones que

libremente eligieran.

A pesar de que la calidad de vida puede considerarse como un aspecto subjetivo,

el PNUD la ha convertido en objeto de medición a través del Índice de Desarrollo

8 United Nations Development Programme (UNDP), Human Development Report 2005, Oxford University

Press, Nueva York, 2005, p. 21.


8

Humano (IDH), el cual permite evaluar los avances o retrocesos de las condiciones

de vida de las personas. Su utilidad radica en que constituye un buen parámetro

para caracterizar el diseño de políticas, programas y acciones del sector público, y

para definir los objetivos que se persiguen en términos de bienestar.9 En México,

el PNUD centra sus esfuerzos en el combate a la pobreza y la desigualdad, la

integración productiva, el fomento a la democracia, la conservación del medio

ambiente y el fortalecimiento de la cooperación productiva internacional, además

de proporcionar informes y estudios sobre desarrollo humano.

Las concepciones del desarrollo humano y del desarrollo sustentable

constituyeron el preámbulo teórico y filosófico para el surgimiento del concepto del

Desarrollo Humano Sustentable (DHS). Así, en 1994 el PNUD dio a conocer el

surgimiento del nuevo paradigma de desarrollo, “un desarrollo que sea capaz de

crear un ambiente en el que toda la gente pueda expandir sus capacidades, y en

el que las oportunidades sean extensivas para las generaciones presentes y

futuras”,10 un desarrollo producido por y para la gente que implique la satisfacción

de las necesidades de la población y la mejora de la calidad de vida sin

comprometer la capacidad de las generaciones futuras. Desde esta perspectiva,

resulta necesario “asegurarse de que el desarrollo humano que hemos alcanzado

en el pasado y el que estamos tratando de alcanzar en la actualidad, pueda

sostenerse y ampliarse en el futuro, en lugar de verse amenazado por el exceso

de contaminación, la extinción de los recursos naturales y otros deterioros del

medio ambiente global y local”.11

En México, el DHS definido como el concepto integral que abarca los aspectos

humano y sustentable, también ha sido adoptado como una visión de largo plazo

que se configura como el eje rector de las estrategias y políticas públicas del

9 El IDH combina el PIB per capita, la esperanza de vida al nacer y las tasas de escolaridad con la misma ponderación.

10 United Nations Development Programme (UNDP), Human Development Report 1994, Oxford University Press, Nueva York, 1994, p. 13.

11 Sudhir Anand y Amartya Sen, Sustainable Human Development: concepts and priorities, United Nations Development Programme (UNDP), 1994, p. 4.

9

gobierno federal para el desarrollo nacional, esto queda plasmado en la Visión

México 2030 y en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en el cual se define

como “La visión […] que asegura la satisfacción de las necesidades

fundamentales como la educación, la salud, la alimentación, la vivienda y la

protección a los derechos humanos […] para las generaciones actuales y

futuras.”12

DESARROLLO HUMANO SUSTENTABLE DESDE EL ÁMBITO LOCAL

El DHS en México, como se indicó en la sección anterior, es una visión que ha

sido adoptada por el gobierno federal. El Desarrollo Humano Sustentable busca

otorgar oportunidades de desarrollo a la población por medio de la prestación de

servicios públicos de calidad y de un gran entramado de políticas públicas que

promueven la equidad; sin descuidar la productividad, el empleo, el cuidado

medioambiental, la seguridad pública y el Estado de derecho, así como un pleno

respeto a las instituciones democráticas.

La visión del gobierno federal representa un importante esfuerzo por colocar a la

nación a la vanguardia del desarrollo internacional, y sus logros y propuestas

deben ser reconocidos desde los ámbitos académico, ambiental, político y

económico. Sin embargo, las visiones de desarrollo que con mayor frecuencia han

logrado resultados de mayor impacto y amplitud temporal, son aquellas que se

llevan a cabo desde el ámbito local. Las visiones Top-down, es decir, aquellas que

se implementan desde los niveles superiores de gobierno y que intentan permear

a los niveles inferiores, corren el riesgo de sufrir distorsiones durante su proceso

de implementación debido a aspectos de toda índole. La implantación del Plan

Nacional de Desarrollo 2007-2012 del gobierno federal mexicano se efectúa en la

medida en que se materializan las acciones propuestas desde una federación

apoyada en los gobiernos locales y la sociedad,13 los cuales no siempre estarán

de acuerdo con la visión del poder ejecutivo. En el presente documento se

12 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo, Presidencia de la República, México, 2007,

p.23. 13 PND, p. 39.


10

propone un modelo para el DHS con la dirección inversa, es decir, un modelo

Bottom-up, desde el ámbito local con un sentido ascendente hacia la federación.

De acuerdo con Stöhr, algunas teorías tradicionales del desarrollo han fallado en

los procesos de desarrollo local por no tomar en cuenta las marcadas diferencias

que existen entre los ámbitos nacional, regional y local con respecto a sus

condiciones institucionales, políticas y culturales, las cuales, a menudo tienen una

influencia decisiva en la aplicación de los modelos.14 Otro motivo que no ha

permitido que los procesos de desarrollo se transmitan efectivamente desde los

gobiernos centrales hacia los ámbitos regional y local, es el hecho de que el

desarrollo económico local es más un modelo en movimiento, que un estricto

modelo económico tradicional. Para Blakely y Bradshaw, ninguna teoría o conjunto

de teorías explica adecuadamente el desarrollo local o regional, aunque muchas

de ellas apuntan parcialmente hacia sus objetivos. Así, de acuerdo con estos

autores, el desarrollo local se obtiene al combinar una serie de capacidades

económicas, sociales, tecnológicas y políticas, con los recursos naturales, las

locaciones, el trabajo, la infraestructura, el clima empresarial, el transporte, las

comunicaciones, la composición industrial, la tecnología, los mercados de

exportación, la situación económica internacional, y el estado del gasto

gubernamental con que cuenta la localidad o región.15

Si bien, el desarrollo local no es un fenómeno reciente entre los investigadores, su

aceptación ha crecido durante los últimos años debido al importante papel que en

él han comenzado a jugar las Organizaciones de la Sociedad Civil, a la

importancia de los proceso locales en la economía global y a la importancia que

ha cobrado la democracia y la toma de decisiones local en el mundo.16 El

desarrollo local se materializa cuando asociaciones, gremios, o cualquier grupo de

14 Stöhr, Walter B., Global Challenge and Local Response: Initiatives for Economic Regeneration in Contemporary Europe, Mansell, Londres, 1990, p. 24. 15 Blakely, Edward J. y Bradshaw, Ted K., Planning Local Economic, Theory and Practice, Sage, Newbury, 1994., p. 55. 16 Nel, E. L., “Local Economic Development: a review assessment of its current status in South Africa”, Urban Studies, 38, 7, 2001, p. 2.

11

ciudadanos organizados, articula iniciativas y establece acciones precisas que

unifican el criterio de las comunidades, negocios o los órganos locales de gobierno

para mejorar sus condiciones económicas o sociales.17

El desarrollo local se funda en propuestas locales que pueden ser llevadas a cabo

por actores sociales o ciudadanos, quienes algunas veces pueden ser vistos de

manera indiferenciada, pero que guardan marcadas diferencias. Los actores

sociales, son grupos establecidos en la comunidad que pueden ser formales o

informales que pueden trabajar con el gobierno o no, para prestar algún servicio;

mientras que los ciudadanos son aquellas personas que simplemente viven o

trabajan en la comunidad.18

Así como el desarrollo local se posiciona como una visión más asequible y fácil de

apreciar en términos de resultados; es preciso reconocer que su espacio teórico

es enmarcado por la teoría de sistemas, según la cual, el objeto de estudio debe

ser visto como un gran sistema integrado por subsistemas; al interior de dicho

sistema se da una constante interacción y tránsito de información, por lo que el

análisis de las propuestas de desarrollo se lleva a cabo en este mismo sentido. A

pesar de que el presente estudio no profundiza en los aspectos formales de la

teoría sistémica, se vale de su metodología para describir la forma en que

funciona la toma de decisiones para impulsar el desarrollo desde el ámbito local.

México, visto como un sistema, tiene que dividirse en una serie de subsistemas

para que su desarrollo pueda darse de forma progresiva; estos subsistemas son

los gobiernos estatales y municipales, la iniciativa privada y la sociedad civil de

todos los puntos geográficos del país, los cuales deben trabajar en la búsqueda de

una mejora continua, ya que el alcance de la visión sistémica requiere ir más allá

de la simple cooperación; requiere de ciudadanos comprometidos con el

desarrollo, la democracia, la justicia y la transparencia de su país. La hipótesis

17 Stöhr, Walter B., op. cit. 18 B. Evans y K. Theobald, “Local Agenda 21 and the shift to soft governance”, in Susan Buckingham y Kate Theobald (Ed.), Local Environmental Sustainability, Woodhead Publishing, 2003, p. 83.


12

fundamental para proponer un modelo de desarrollo que sea detonado desde el

ámbito local y que alcance progresivamente sus objetivos, debe situarse en la

necesidad de un comportamiento sistémico de la sociedad para alcanzar su

desarrollo, ya que las sociedades modernas enfrentan problemas complejos que

requieren soluciones dinámicas y en constante transformación.

En la siguiente sección se propone un modelo sistémico basado en la metodología

para el desarrollo rural planteada por el Instituto Internacional para el Análisis de

Sistemas Aplicados (IIASA). El presente modelo se diferencia del propuesto por

IIASA debido a que va más allá del ámbito rural, comprendiendo que no todas las

localidades o municipios de México pueden ser catalogados como rurales.

Adicionalmente, en su etapa de implementación de políticas, el presente modelo

propone una serie de ejes de política que brindan intencionalidad a las acciones

emprendidas por la sociedad civil.

UN MODELO PARA EL DESARROLLO DESDE LO LOCAL

La necesidad de un modelo para la construcción y aplicación de políticas públicas

a favor del DHS local requiere, como se ha indicado, que el país sea visualizado

como un sistema organizado armónicamente, y que dicho sistema presente una

interacción continua entre sus elementos y con el entorno. El modelo se encuentra

dividido en cuatro periodos cíclicos que se reproducen de forma continua hasta

alcanzar resultados de corto, mediano y largo plazo dentro de las localidades;

posteriormente en los estados y finalmente en la nación. De forma similar al

modelo de desarrollo propuesto por Blakely y Bradshaw, el modelo propuesto

requiere una interacción social difícil de formalizar en términos matemáticos

debido a las distintas etapas de negociación que se encuentran en su interior, por

lo que únicamente la última etapa del proceso, en la que se implementan las

políticas públicas al interior de la localidad, puede ser descrita por medio de una

sencilla ecuación. A continuación se ofrece una breve descripción de las etapas

del modelo y su implementación.

13

1. Etapa de Análisis. El proceso de desarrollo comienza cuando algún actor social

o grupo de ciudadanos identifica los problemas existentes en su comunidad y se

percata de que tiene una solución que traerá beneficios. En esta primera etapa se

lleva a cabo el diagnóstico, es decir, el análisis de una problemática económica,

social, demográfica, política o medioambiental. El aspecto más importante de esta

etapa consiste en identificar claramente la problemática y describir las

oportunidades para resolverla. El análisis, así como el consecuente diagnóstico

surgido de él, se apoyan en sistemas de investigación.

En el ámbito de las ciencias sociales, es necesario llevar a cabo la medición de las

condiciones de desarrollo de cada región por medio de todos los instrumentos

asequibles; estadísticas, índices precisos, encuestas y todos los métodos

científicos que permitan analizar la situación. Un diagnóstico preciso es la base del

éxito en las estrategias de desarrollo que se apliquen, pues de esta forma, se

ataca de raíz la problemática real de la localidad sin desperdiciar recursos. La

elaboración de un diagnóstico permite conocer el estado de la situación local

frente a parámetros nacionales o internacionales, o con respecto a quienes

cuentan con los indicadores más altos o más bajos de alguna variable, de forma

que se puede decidir el sendero correcto hacia la mejora de las dimensiones que

se pretende desarrollar.19 Suponiendo que la localidad L pretenda elevar el nivel

de vida de sus habitantes basándose en aspectos turísticos, entonces las

dimensiones estarán conformadas por un grupo de variables que afecten al ámbito

turístico, y de igual forma para una localidad rural, urbana, industrial, comercial,

etcétera.

Sea D un vector de dimensiones para la localidad L tal que

19 Es necesario destacar que las dimensiones que se pretenda desarrollar con la intención de proveer de una mejor calidad de vida a los ciudadanos, dependerán de la situación y necesidades de cada localidad que aplique el modelo.


14

=

md

d

d

D...

2

1

[1]

entonces, las m dimensiones tendrán que ser analizadas por medio de un grupo

de categorías que permitan generar un diagnóstico adecuado. Estas categorías de

análisis son las que permitirán una aproximación más precisa a los problemas de

las dimensiones. Idealmente, este proceso sería aplicable a cada municipio,

entidad federativa o región económica del país.20 Para que el diagnóstico

realmente refleje la situación que prevalece en la localidad, es necesario emplear

una matriz de evaluación que permita observar con detalle, cada una de las

dimensiones.21

Las categorías de análisis para las dimensiones locales del modelo son 1)

diagnóstico y distribución regional, 2) tendencias futuras, 3) impacto y relevancia,

4) calidad de la información, 5) políticas públicas y administración, y 6)

implementación e inversiones, con las cuales se lleva a cabo una exploración

detallada de cada una de las dimensiones del desarrollo. La figura 1 muestra las

categorías de análisis, así como un grupo de dimensiones específicas que podrían

ser empleadas para el desarrollo de los municipios en México.

FIGURA 1. Matriz de Evaluación

20 También se pueden contemplar Regiones naturales o socio-económicas. Alicia Ziccardi, Cuaderno de la Agenda de la Reforma Municipal Municipio y Región, Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM.

21 Heilig, G. K. Sustainable rural development, IIASA, Laxenburg, Austria, 2004. Matriz extraída de los trabajos realizados por los investigadores en IIASA que se aplica para el DRS.

15

8

7

6

5

4

3

2

1

Libertad, seguridad y respeto

Práctica democráticaContexto internacional

Innovación

Infraestructura

La economía del futuro

Desarrollo sustentable

Invirtiendo en las personas

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FUENTE: Basado en el modelo de IIASA.

2. Etapa de Política. Tras la obtención de un diagnóstico preciso sobre la situación

particular de cada localidad, la siguiente etapa del modelo consiste en evaluar las

principales problemáticas que arrojó el análisis, para avanzar hacia un desarrollo

integral a partir de las dimensiones. En esta etapa se realiza un balance de los

objetivos, valores e intereses de la sociedad, por lo que tiene una alta relevancia,

ya que es aquí donde se construyen consensos y se hacen negociaciones

políticas con la participación ciudadana y la intervención de gobiernos, partidos

políticos, organizaciones de la sociedad civil, empresarios, entre otros actores

sociales.

Al identificar un problema u oportunidad, debe existir un plan de acción con

estrategias para afrontarlo; cada uno de los actores expone los beneficios o

perjuicios que sufriría con la implementación de determinada acción, y de esta

forma se calibrará el impacto, tratando de favorecer a la mayor cantidad de

involucrados. Esta es la importancia de alcanzar acuerdos y negociaciones entre

todos los participantes; es un trabajo de política que intenta alcanzar los


16

consensos para esclarecer cuáles son las principales actividades que se deben

desplegar con el fin de mejorar las condiciones de vida de las personas.

3. Etapa de Modelación. En esta etapa se desarrollan estrategias y se establecen

escenarios realistas apoyados por diversos sistemas de investigación, también se

trazan las metas y objetivos específicos, y se definen las estrategias y actores

para cada proyecto. La participación de especialistas es fundamental para el

adecuado funcionamiento de esta etapa, ya que son ellos quienes proporcionan

una amplia y sofisticada gama de opciones por medio de modelos basados en la

realidad, los cuales se ajustan paulatinamente a las necesidades de la población.

Usualmente el proceso de desarrollo pasa por un periodo en el que la fase de

negociación política ofrece escenarios alternativos. En esta etapa surge una

interacción entre la modelación y la política, una circulación constante de ideas

que gradualmente van ajustándose a las necesidades de la población, alcanzando

finalmente opciones viables y bien definidas. Dichas propuestas, que para este

momento, han pasado de los ciudadanos y las organizaciones hacia los

especialistas y gobiernos locales, se retroalimentan y mejoran, hasta consolidarse

como políticas públicas bien estructuradas y dotadas de planes presupuestales,

reglas de operación, objetivos y evaluaciones programadas. En la figura 2 se

exponen las etapas del modelo de DHS local para ilustrar la circulación de

propuestas que se da entre la segunda y la tercera etapa.

FIGURA 2. Construcción e implementación de políticas públicas para el DHS local

17

Análisis Política

ModelaciónImplementación

Identificar problemas

y oportunidades

¿Qué acciones

Se deben implementar?

Implementar

y desarrollar acciones

¿Qué acciones


Desarrollar estrategias

y escenarios realistas

¿Qué se puede hacer y cómo se debe hacer?

Balancear objetivos, valores e intereses

¿Quiénes son los actores y qué buscan?

Técnico-Metodológico

Gestión Política

Análisis Política

ModelaciónImplementación

Identificar problemas

y oportunidades

¿Qué acciones


Implementar

y desarrollar acciones

¿Qué acciones


Desarrollar estrategias

y escenarios realistas

¿Qué se puede hacer y cómo se debe hacer?

Balancear objetivos, valores e intereses

¿Quiénes son los actores y qué buscan?

Técnico-Metodológico

Gestión Política

FUENTE: Basado en ERD Project, IIASA.

4. Etapa de Implementación. En la etapa de implementación se toman las

decisiones para dar solución a los problemas y se desarrollan las acciones

necesarias para alcanzar mayores niveles de desarrollo; es la parte del modelo en

la que, una vez que se obtienen las políticas públicas construidas con base en las

propuestas desprendidas de la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad

civil, se llevan a cabo las distintas acciones de implementación. Así, tras las

propuestas y la aceptación y negociación de éstas, los gobiernos locales

desarrollan programas de acción y estrategias que se materializan como una

mejor calidad de vida para la población.

Los gobiernos determinan, en compañía con la sociedad civil, las acciones que

cada uno de los actores ha de llevar a cabo y los tiempos precisos para su

participación. Del mismo modo, invierte los recursos necesarios y aprueba

proyectos de coordinación o colaboración con empresas y organizaciones de la

sociedad civil, con otros municipios de su región, o con localidades alejadas

geográficamente, pero cercanas en términos económicos o culturales. En esta

etapa del modelo se requiere la participación de expertos en temas de

financiamiento, administración, agricultura, urbanismo, exportaciones, turismo y

cualquier actividad económica o social que se implemente.


18

La implementación de las políticas públicas encaminadas a elevar el nivel de

desarrollo en cada una de las dimensiones, requiere de una gestión estratégica

adecuada, de modo que en ella se establezcan, de forma precisa, las metas y

objetivos del proyecto, así como el elemento de flexibilidad conceptual que le

permita adaptarse a un ambiente cambiante. Dicha implementación también

requiere, además de las dimensiones, la definición de los Ejes de política pública

que alimentarán el espíritu de las políticas para mejorar el nivel de vida de la

población a través de las dimensiones. De forma tal que el producto del cruce

entre ejes y dimensiones, traiga consigo mayores niveles de vida para la

población. Así, E representa un vector de Ejes para la localidad tal que

[ ]neeeE ...21= [2]

entonces el Desarrollo Humano Sustentable será definido por el producto de los

vectores E y D , y teniendo en cuenta que previamente se construyeron las

políticas públicas en un proceso ciudadano local. De este modo, tomando [1] y [2],

la ecuación [3] muestra claramente un avance en el nivel de desarrollo, tras un

periodo de tiempo.

11 −− ⋅= ttt EDDHS [3]

[ ]

tnmmm

n

n

tm

tn

eddede

ededde

ededde

d

d

d

eee

dónde

=

⋅

−

−

...

............

...

...

......

11

22221

12111

1

2

1

121

Atendiendo nuevamente al ejemplo de las ocho dimensiones mencionadas en la

figura 1; para el modelo de desarrollo de la localidad L , se podrían definir como

Ejes de política pública los siguientes: 1) Desarrollo Humano, 2) Crecimiento

19

Económico, y 3) Seguridad y Justicia; los cuales abarcan tres áreas sustantivas

para el DHS local. Dados los ejes y dimensiones del modelo, sólo resta describir la

forma en que las políticas públicas se insertan en ellos y permiten alcanzar

mayores niveles de DHS local, el cual es definido como un conjunto de

Condiciones, Medios y Fines mejorables en todo momento.

Así, las políticas públicas surgidas del proceso de planeación sistémica, serán

conducidas a través de los Ejes del modelo, siempre que guarden alguna afinidad

conceptual con éste, y una vez que hayan sido ubicadas dentro de uno o más ejes

del desarrollo, las políticas incidirán en el desarrollo local a través de las

dimensiones del modelo. De acuerdo con la ecuación [3], la interacción entre

políticas públicas, ejes y dimensiones será total en la medida en que estos

encuentren coincidencias conceptuales o sinergias para elevar los niveles de

desarrollo, mientras que en los casos en el producto de alguna dimensión y algún

eje determinados no encuentre coincidencias, simplemente se definirá como un

producto nulo igual a cero.

Retomando el ejemplo, si las políticas delineadas en cierta localidad se

encuentran enfocadas al mejoramiento de los servicios turísticos, la política se

ubicará en el eje de Crecimiento Económico, debido a que los servicios turísticos

brindarán mayores ingresos a los habitantes; también se ubicarán dentro del eje

del Desarrollo Humano, puesto que se requerirá de personas con una formación

adecuada para prestar los servicios turísticos necesarios, y finalmente, también se

ubicará en el eje de la Seguridad y Justicia, ya que se tendrán que delinear los

reglamentos necesarios para el adecuado funcionamiento de los mercados, así

como garantizar la seguridad de los capitales de inversión que comenzarán a fluir

en la localidad, entre muchos otros aspectos concernientes a los tres ejes del

ejemplo. Los ejes de política sobre los que girarán las acciones de las políticas

públicas, tendrán que estar enfocados, como se mencionó previamente, hacia las

dimensiones del modelo, por lo que algunas acciones estarán orientadas a la

mejoría de la infraestructura, otras lo harán con respecto a la investigación y


20

desarrollo de nuevos proyectos, o hacia el cuidado del medio ambiente para

ofrecer un ambiente propicio para el esparcimiento y la recreación, o hacia

cualquiera de las dimensiones del vector.

Las variables de medición del DHS se han clasificado como un conjunto de

Condiciones, Medios y Fines que permitirán a México responder a los retos locales

y regionales, en primera instancia, y después los nacionales e internacionales. A

partir de estos elementos se transforman los procesos políticos, sociales,

ambientales y económicos para alcanzar el bienestar. La finalidad de implementar

el modelo consiste en elevar los niveles de DHS, por lo que es necesario definir

las variables que conforman las Condiciones, los Medios y los Fines del presente

modelo. La figura 3 muestra los elementos que desde la perspectiva del modelo

local para el DHS, han de incrementarse para traer mayores niveles de bienestar a

los habitantes de las localidades que utilicen el modelo.

FIGURA 3. Condiciones, Medios y Fines para el DHS local Equidad

Seguridad

Reconocimiento y protección de los derechos humanos

Reconocimiento de que la persona por sí misma es agente de cambio en el proceso de desarrolloErradicación de la discriminación

Productividad

Competitividad

Cooperación

Libertad

Sustentabilidad

Con

dici

ones

Med

ios

Fin

es

FUENTE: Elaboración propia.

La versión gráfica del modelo, una vez que se incorporan las cuatro etapas

mostradas en la figura 2, la interacción entre ejes y dimensiones de la ecuación

[3], y las variables del desarrollo que muestra la tabla de la figura 3, se muestra en

la figura 4; la cual combina el proceso de creación de políticas públicas y la

articulación de los Ejes y Dimensiones del ejemplo.

21

FIGURA 4. El Desarrollo Humano Sustentable

DiagnósticoNegociación

PolíticaDesarrolloHumano

SustentableRecursos

Demandas

Objetivos, valores e intereses

Modelación

Estrategias y

escenarios

EJES

DIMENSIONES

El reto delDesarrolloSustentable


Contexto Internacional

Innovación

Infraestructura

Economía del futuro

Libertad, Seguridad y

Respeto para elEstado de Derecho

Normalidad enla practica democrática

CondicionesMediosFines

SeguridadPública y Justiciapara el DHS

DesarrolloHumanopara unamejorcalidadde vida

CrecimientoEconómico

para eldesarrollohumano

DiagnósticoNegociación

PolíticaDesarrolloHumano

SustentableRecursos

Demandas

Objetivos, valores e intereses

Modelación

Estrategias y

escenarios

EJES

DIMENSIONES

El reto delDesarrolloSustentable


Contexto Internacional

Innovación

Infraestructura

Economía del futuro

Libertad, Seguridad y

Respeto para elEstado de Derecho

Normalidad enla practica democrática

CondicionesMediosFines

SeguridadPública y Justiciapara el DHS

DesarrolloHumanopara unamejorcalidadde vida

CrecimientoEconómico

para eldesarrollohumano

FUENTE: Elaboración propia.

La flecha que comienza con el Diagnóstico y que finaliza en el DHS, es cada una

de las políticas públicas que traerá consigo DHS a la localidad. Así, el modelo

desempeña un papel fundamental para el bienestar de la ciudadanía en cuanto un

mecanismo gradual de promoción de valores y libertades.

Como se indicó previamente, el DHS es un proceso continuo que avanza en todo

momento, motivo por el cual, el modelo para el DHS local cuenta con la medición

temporal ya que los niveles de desarrollo que se alcanzan en determinado

periodo, deben ser retomados y mejorados, para ofrecer cada vez mayores niveles

de bienestar. Así, el modelo para el DHS local se puede comparar con un círculo

virtuoso en el que se presenta un proceso multiplicador que alcanza cada vez a

mayor número de localidades o municipios, regiones, entidades federativas, y en

algún momento dado, la totalidad de la nación.

CONCLUSIONES

Durante gran parte del siglo XX y los siglos precedentes, los procesos de

desarrollo a lo largo del planeta se basaron en el crecimiento comercial y


22

económico como objetivos fundamentales, omitiendo de facto la preocupación por

la degradación ambiental y el empobrecimiento extremo que comenzaron a

experimentar algunas regiones. Tras algunas importantes reflexiones en el ámbito

internacional, durante el último tercio del siglo XX se presentaron nuevas visiones

del desarrollo que contemplaban el problema medioambiental y el

empobrecimiento de una gran cantidad de personas alrededor del mundo. Tras un

intenso debate, surgió la visión del Desarrollo Humano Sustentable, la cual está

enfocada en la persona como centro y motor de su propio desarrollo, y se proyecta

hacia el largo plazo.

El paradigma del DHS ha sido retomado por múltiples naciones alrededor del

mundo, ajustándose a los requerimientos que en términos humanos y ambientales

requieren satisfacer, para caracterizar su crecimiento económico y convivencia

social. México no es la excepción a este importante proceso, por lo que también

adoptó al DHS como la visión sobre la que funda las políticas públicas para el

crecimiento económico, la justicia social y el Estado de derecho. La

implementación del DHS como política de Estado, es un importante intento por

posicionar a México a la vanguardia en términos políticos, sociales y económicos,

sus importantes logros han impactado el sistema de salud, las pensiones, el sector

energético y fiscal, entre muchos otras áreas. Sin embargo, dada las coyunturas

económica y política que se viven a nivel mundial, es necesario reforzar la

estrategia del gobierno por medio de políticas públicas que surjan desde el ámbito

local.

Así, el presente documento ha planteado la posibilidad de apoyar la estrategia del

DHS por medio de un modelo sistémico que detone el proceso de desarrollo

desde el orden de gobierno con personalidad jurídica más cercano a la

ciudadanía, el Municipio. Así, de acuerdo con el modelo, las Organizaciones de la

Sociedad Civil y los ciudadanos, emitirán propuestas para mejorar su calidad de

vida, apoyados en el argumento que les brinda su cercanía con la problemática y

su capacidad autónoma de participar en su proceso de desarrollo. De esta forma,

23

las propuestas atraviesan por un proceso de negociación y ajuste, hasta alcanzar

la cobertura, al menos formal, de las necesidades de las personas pertenecientes

a la localidad. Tras el ajuste, las políticas públicas son insertadas al interior de

distintos Ejes de política que delinearán, en parte, el área de alcance de las

políticas. Posteriormente, las políticas posicionadas en distintos ejes, se

implementarán en distintas dimensiones para elevar los niveles de DHS a través

del impulso de ciertas condiciones, medios y fines.

Es preciso indicar que el intento de formalización del modelo sugerido, en parte

por IIASA, se constituye como un primer intento por buscar en futuras

investigaciones, la conformación de un modelo formal más acabado que ostente la

generalidad necesaria para su aplicación en un espacio tan complejo como lo es la

heterogeneidad municipal que experimenta, no sólo México, si no el resto de los

países en desarrollo.

A pesar de la propuesta de un modelo sistémico desde el ámbito local, es

necesario definir claramente los indicadores pertinentes que midan los niveles de

las condiciones, medios y fines del desarrollo, por lo que ésta, se constituye como

una tarea pendiente en el modelo. Del mismo modo, es necesario proponer los

mecanismos financieros y legales por medio de los cuales, los gobiernos locales y

la sociedad civil, puedan emprender acciones y financiar proyectos de desarrollo,

una alternativa la conforman los Proyectos de Prestación de Servicios del gobierno

federal, entre otros esquemas.

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