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X. EL CONTROL SOBRE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Pese a que la Constitución no prevé en su artículo6o. ningún mecanismo para comprobar el respetopor los partidos políticos a las reglas para ellos es-tablecidas, de la existencia de límites específicosque han de observarse en el momento de su crea-ción y, después, durante su existencia y del some-timiento de estas formaciones a las normas que elartículo 22 del texto fundamental dedica a las aso-ciaciones, resulta con claridad su existencia. Enparticular, de la que autoriza la suspensión de lasactividades o la disolución de una asociación porresolución judicial motivada (artículo 22.4), derivala constitucionalidad de los controles sobre los par-tidos políticos. Controles judiciales ciertamente sonlos aquí previstos y solamente como consecuenciade ellos podrán ser adoptadas decisiones que su-pongan una limitación del derecho a crear partidospolíticos, de su libertad de actuación o, incluso, laprohibición del ejercicio de aquél o la disoluciónde éstos.

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Desde luego, la previsión del artículo 22.4 de laConstitución no implica la inconstitucionalidad demodalidades de fiscalización que descansen en ór-ganos de las administraciones públicas. Al contra-rio, aunque sea únicamente en los términos formalesque se han examinado, lo cierto es que el apartado3 de ese mismo precepto admite expresamente laintervención administrativa en este campo al orde-nar a las asociaciones (partidos) inscribirse en unregistro a los meros efectos de publicidad. Claroque el texto fundamental, sin perjuicio de que otrasautoridades ejerzan formas de control sobre los par-tidos políticos, encomienda al juez las decisionessustantivas correspondientes. Unas veces lo hacedirectamente, como es el caso de la suspension yde la disolución o al prever un procedimiento pre-ferente y sumario de amparo judicial de los dere-chos fundamentales, susceptible de llegar hasta elTribunal Constitucional (artículo 53.2) que, sinduda, protege al derecho a crear partidos y el deéstos a actuar libremente. En otras ocasiones lo lle-va a cabo de manera indirecta. Tal sucede en aque-llos casos en que el ejercicio por el juez de diversasfunciones que la Constitución le asigna le llevaráa conocer litigios originados en torno al estatutojurídico de los partidos políticos. Así, al prestar alos ciudadanos la tutela efectiva de sus derechos eintereses legítimos (artículo 24.1) o al controlar la

126 MORODO/LUCAS MURILLO DE LA CUEVA







legalidad de los actos de las administraciones pú-blicas (artículo 106.1) será el Poder Judicial el quese introduzca en la vida interna de los partidos pararevisar el cumplimiento de sus estatutos o el queexamine y resuelva sobre las eventuales irregulari-dades o excesos que los órganos administrativosque se relacionan con los partidos pudieran habercometido en su perjuicio.

Por lo demás, de los artículos 6o. y 22, siemprede la Constitución, se desprende sin dificultad queesos controles pueden ser previos o sucesivos. Esdecir, que operen en el momento en el que se pro-cede a crear un partido político o una vez que yaexiste. En efecto, si han de ser democráticos en suestructura y no pueden ser secretos ni poseer uncarácter paramilitar y si tampoco se les permite per-seguir estatutariamente fines delictivos, ni proponerla utilización de medios criminales para conseguirsus metas, no parece nada extraño que se establez-can mecanismos que, desde el primer momento, im-pidan que nazca lo que la Constitución ha prohibido.Desde esta perspectiva, aprovechar el momento dela inscripción registral que pide su artículo 22.3para instalar un control preventivo, no debe generarinquietud siempre que esté en manos de un juez ynunca de una autoridad administrativa. En cambio,la constitucionalidad del control sucesivo no plan-tea dificultad alguna, pues está expresamente ad-

ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Y PARTIDOS 127







mitido desde el momento en que se autoriza a losjueces a suspender o disolver las asociaciones.

Hasta ahora ha sido posible examinar en quéconsiste esa fiscalización previa que ha establecidola Ley 54/1978. Hemos visto que se encamina adetectar la posible ilicitud penal de un partido quese quiere crear y a asegurar el respeto estatutarioa las pautas organizativas exigidas por ese textolegal y por las normas supervivientes de la Ley21/1976. No se trata de reiterar lo ya dicho. En cam-bio, sí conviene recordar los limitados resultados alos que este expediente conduce, pues nadie en su sanojuicio pretenderá inscribir unos estatutos que propon-gan el crimen como medio o como fin o que consa-gren una jefatura vitalicia o priven a los afiliados detodo derecho a participar en la vida interna del par-tido. Por el contrario, quienes aceptan o no excluyenel recurso a la violencia para conseguir objetivos po-líticos pueden superar este filtro presentando unos es-tatutos formalmente asépticos.153


153 El episodio producido en torno a la inscripción de “HerriBatasuna” en el Registro de Partidos Políticos es ilustrativo delas posibilidades de este tipo de control. Cfr., las sentencias delTS (tercera sala), de 23 de mayo de 1984, a propósito de lainicial denegación de la inscripción por el Registro sin que elMinisterio del Interior instara la acción del Ministerio Públicoy la STS (primera sala), de 31 de mayo de 1986, sobre la de-manda del Fiscal para declarar ilegal esta formación política.







Por tanto, será en los controles de tipo sucesivoen los que recaerá la misión de corregir las actua-ciones ilícitas o antidemocráticas. La Ley 54/1978los recoge en su artículo 5o. que contempla dosposibilidades cuya materialización faculta a la au-toridad judicial competente a disolver el partido y,eventualmente, como medida cautelar, de oficio oa instancia de parte, a suspenderlo provisionalmentehasta que se dicte sentencia. La primera se producecuando un partido político incurre en alguno de lossupuestos tipificados por el Código Penal comoasociación ilícita. Son los recogidos en el artículo515. La segunda es la que ya se ha examinado yse refiere a los casos en que la organización o lasactividades del partido sean contrarias a los prin-cipios democráticos.

Por lo que hace a las asociaciones ilícitas, el Có-digo de 1995 nos interesa, no sólo por la ya señaladadespenalización de las organizaciones clandestinas,sino también porque castiga aquellas organizacio-nes que

promuevan la discriminación, el odio o la violenciacontra personas, grupos o asociaciones por razón de suideología, religión o creencias, la pertenencia de susmiembros o de alguno de ellos a una etnia, raza o na-ción, su sexo, orientación sexual, situación familiar,enfermedad o minusvalía o inciten a ello.








De este modo, el artículo 515, después de san-cionar a las asociaciones que se propongan delin-quir o promover la delincuencia, a las bandas ar-madas, organizaciones y grupos terroristas, a lasque utilicen la violencia o la alteración o el controlde la personalidad, a las que adopten estructurasparamilitares, reacciona contra conductas que aten-tan gravísimamente contra la dignidad de las per-sonas y la igualdad a la que son acreedoras.

Es evidente que estas previsiones del ordena-miento punitivo introducen elementos que, en rela-ción con las actividades de los partidos políticos,abren con claridad el camino a un control, no sóloexterno y centrado en los medios, sino también in-terno que alcanza a los fines y a la ideología ins-piradora de esas formaciones. Así, pues, el escudoprotector se ha extendido de modo considerable, almenos desde el punto de vista de los instrumentosnormativos. Porque, es evidente, su aplicación prác-tica no siempre es posible y casi nunca será sencilla.

Respecto de la organización y las actividadescontrarias a los principios democráticos, únicamen-te cabe añadir ahora que, en lo relativo a la vidainterna del partido, las posiciones establecidas porla jurisprudencia ordinaria y constitucional en ma-teria de derechos de los afiliados han abierto unfrente muy importante a través del que se puedenconseguir avances de relieve, no sólo en lo que








hace al respeto del individuo aislado en el seno dela organización, sino también en el control de quie-nes ejercen el poder dentro de él. Admitir con cla-ridad la garantía judicial de los derechos estatutariosy la vigencia, también dentro del partido, de losderechos fundamentales es un paso de enorme re-levancia, congruente, por lo demás, con la preocu-pación del constituyente por asegurar su efectivi-dad. Naturalmente, el control jurisdiccional de laviolación de las normas estatutarias tiene también suslímites que, en buena medida derivan de la naturalezapropia de los partidos políticos. No obstante, con suafirmación el ordenamiento interno de estas organi-zaciones ha dejado de ser un ámbito exento.154


154 Cfr., sobre estas cuestiones la STC 56/1995, f. j. 3o. Entorno a los límites del control jurisdiccional de las infraccionesestatutarias, dice el Tribunal Constitucional: “Sin embargo, de-berá tenerse en cuenta, en todo caso, que se trata de derechosde carácter meramente estatutario, que encuentran siempre unlímite o contrapunto en los derechos, esos sí constitucionales,de los demás asociados y de la propia asociación especialmenteel derecho de autoorganización, cuyo objetivo fundamental re-side, como hemos apuntado anteriormente, en evitar interferen-cias de los poderes públicos, incluido el judicial, en la organi-zación y funcionamiento de las asociaciones. La intensidad —eincluso la posibilidad— del control judicial dependerá de múl-tiples circunstancias —como la afectación o no de otros dere-chos no estatutarios— y exigirá en cada caso una cuidadosalabor de ponderación, respecto de la que este Tribunal ya hasentado algunas pautas que no es necesario reiterar ahora (sen-tencias del TC 218/1988, 96/1994 y ATC 213/1991)” .







Fuera de estos mecanismos de control, vincula-dos a las causas expuestas, no existen, en nuestroordenamiento jurídico otras vías para intervenir enel seno de los partidos, ni para provocar su diso-lución en contra de la voluntad de sus miembros.Ciertamente, no es posible apelar a las causas denulidad de los contratos para sostener la del pactoasociativo en aquellos casos en los que, por ejemplo,se sostuviera que había mediado una causa ilícita.155

Tampoco existe el control de constitucionalidad,propuesto sin éxito en el proceso constituyente, rei-terado más tarde fugazmente en los trabajos parla-mentarios que condujeron a la aprobación de la LeyOrgánica del Tribunal Constitucional y defendidopor algunos autores en los primeros estudios sobrelos partidos políticos en nuestro ordenamiento.156


155 Cfr., la STC 5/1996, de 16 de enero, que estima el re-curso de amparo interpuesto por una asociación regularmenteconstituida e inscrita, cuya nulidad y extinción fue declaradajudicialmente en aplicación de las normas del Código Civil so-bre los contratos con causa ilícita. En este caso, los jueces apre-ciaron esa ilicitud causal ante el hecho de ser, a su juicio, laasociación en cuestión un colegio profesional encubierto que,además, no cumplía los requisitos impuestos para esas corpo-raciones por el artículo 36 de la Constitución.

156 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, “Consideracio-nes sobre el régimen jurídico de los partidos políticos” , cit.,pp. 175 y ss. y las referencias allí contenidas.







Ahora bien, el debate sobre este particular, des-pués de casi veinte años de régimen constitucional,cobra otro significado. En efecto, nos hemos ale-jado de los planteamientos doctrinales centrados enel modelo seguido por la Ley Fundamental deBonn, con gran predicamento doctrinal en los añossetenta, y, al mismo tiempo, hemos adquirido unaintensa experiencia de las posibilidades que ofreceel ordenamiento presidido por el texto de 1978. Así,a lo largo de estos años ha estado funcionando unsistema de control sobre los partidos políticos enlos que, además de la intervención reglada y decomprobación formal del Registro, han intervenidoel juez contencioso-administrativo, el juez civily el juez penal. Este último para castigar los su-puestos de asociaciones ilícitas, el primero parareducir a sus justos límites la actuación registraly el juez civil para pronunciarse sobre la posibleilicitud de un partido cuya creación se pretendey para decidir la suspensión y disolución de lospartidos cuando encuentre contrarios a los prin-cipios democráticos su organización o sus acti-vidades. Además, la jurisprudencia del TribunalSupremo y, sobre todo, del Tribunal Constitucio-nal producida en torno al amparo de diversos de-rechos fundamentales y libertades públicas, haacabado perfilando muchos de los aspectos bási-cos del derecho de partidos.








Es verdad que el Tribunal Constitucional, en suprimera sentencia sobre esta materia —la STC3/1981, f. j. 9o.— afirmó rotundamente, como, porotra parte, resulta del derecho positivo, que no escompetente para decidir sobre la inconstitucionali-dad de un partido político. Sin embargo, a travésdel recurso de amparo, ha efectuado pronuncia-mientos decisivos que, si bien se dirigían a protegerlos derechos de las personas y la autonomía de lospartidos, al mismo tiempo han sentado las condi-ciones para hacerlos constitucionales. Es decir, paraimponerles el respeto de los derechos fundamenta-les de sus afiliados y para moderar los excesos alos que su protagonismo político les ha llevado al-gunas veces en su acción exterior y en su funcio-namiento interno. Asimismo, la propia fisiologíadel amparo constitucional y la línea que en estascuestiones ha ido adoptando la jurisprudencia delTribunal permiten anticipar que la interpretaciónconstitucional seguirá progresando en esa direc-ción.

Por lo demás, la ampliación de la cobertura penalfrente a las asociaciones ilícitas y la existencia deun tipo que permite extender la fiscalización judi-cial a los fines han abierto nuevas perspectivas alderecho de partidos. El conjunto de factores hacambiado radicalmente el panorama y ha hecho queel debate sobre la conveniencia de establecer en








España un sistema de control de constitucionalidadde los partidos políticos encomendado al TribunalConstitucional pase a segundo plano.

En realidad, la cuestión que está planteada ahorano es tanto la del órgano encargado de hacer efec-tivos los controles que pueden llevar a la disoluciónde un partido y, en relación con ello, la del pro-cedimiento a seguir, sino sobre todo, la de la opor-tunidad de llegar a esa solución cuando todo indicaque tal medida no producirá la desaparición de lafuerza política que utiliza la plataforma partidista.Así, pues, se trata de un problema eminentementepolítico que se plantea con toda su crudeza.

Es verdad que, de abordarse con las normas vi-gentes, sería preciso acreditar en un proceso penalcon todas sus garantías que concurren los elementosdel tipo delictivo recogido en el artículo 515 delCódigo Penal, lo cual plantea problemas eminen-temente técnico-jurídicos que no será sencillo re-solver cuando no medien acuerdos o actuacionesde los órganos del partido que persigan fines de-lictivos o promuevan su comisión o la utilizaciónde medios violentos y, en su lugar, solamente secuente con acciones delictivas de sus miembros. Oinstaurar un proceso civil para precisar, primero,qué se entiende por actividad contraria a los prin-cipios democráticos y probar, después, que un par-tido la ha realizado. En cambio, de existir un sis-








tema de control de la constitucionalidad de los par-tidos políticos que permitiera prohibir los que hu-bieran sostenido una actuación agresiva contra elEstado social y democrático de derecho, o los queincurrieran en el supuesto previsto por el artículo5.2,b) de nuestra Ley de Partidos Políticos, que seacaba de mencionar, la dificultad se situaría en unplano no sólo técnico, sino también eminentementepolítico e ideológico.

Es claro que encomendar una decisión de estaúltima naturaleza al Poder Judicial puede repre-sentar para los jueces y magistrados, que deben re-solver con estricta sujeción a la Constitución y ala ley, importantes problemas adicionales. Proble-mas que existirán igualmente en los procedimientosque ahora tienen atribuidos, pero el carácter con-creto con el que se plantearía la cuestión ante ellos,los instrumentos técnicos con los deberían resol-verla y el hecho de tener que encajarla en un pro-cedimiento jurisdiccional cuyos perfiles están biendelimitados, podrían amortiguar en alguna medidala tensión que procesos de estas características, sinduda, originarán. La intervención del TribunalConstitucional se enfrentaría con complicacionesno muy diferentes porque la naturaleza de la con-troversia persistiría con toda su carga polémica. Talvez, su posición le permitiría afrontarlos en mejorescondiciones, pero, en cambio, la menor definición








de ese control de constitucionalidad y sus implica-ciones ideológicas anularían esa ventaja.157

Así, pues, lo que resulta imprescindible es queel ordenamiento jurídico ofrezca a los poderes pú-blicos, a los ciudadanos y a sus grupos los instru-mentos normativos e institucionales que les permi-tan reaccionar, si así lo deciden, contra partidospolíticos que transgredan las líneas que la Consti-tución traza para enmarcar su actividad interna yexterna. Líneas que, conforme a sus artículos 6o.y 22, pasan por el campo penal, pero que tambiénllegan más lejos en lo que a las exigencias de lademocracia dentro de ellos respecta y permiten lle-gar a formas de control de la constitucionalidad quealcancen a los fines. La posibilidad de que nuestra


157 Sobre la idoneidad del control de constitucionalidad delos partidos políticos, véase, además de las obras de Stern yGrimm antes citadas, Stein, Ekkehart, Derecho político, Ma-drid, Aguilar, 1973, p. 165; Abendroth, Wolfgang, “La prohi-bición del Partido Comunista de Alemania por el TribunalConstitucional Federal” , Sociedad antagónica y democraciapolítica, Barcelona, Grijalbo, 1973, pp. 293 y ss. Además, cfr.Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, “Consideraciones sobre elrégimen jurídico de los partidos políticos” , cit., pp. 179 y ss.Pinelli, Discipline e controlli sulla “democrazia interna” deipartiti, cit., pp. 180 y 181, tras examinar el sistema alemán yrepasar el debate español sobre la posibilidad de encomendaral Tribunal Constitucional esta fiscalización o mantener el ac-tual sistema, no se siente en condiciones de señalar cuál es pre-ferible.







Constitución permita su reforma total no significaque consienta cualquier cosa ni que tampoco ad-mita cualquier método para lograrla. Es verdad queel artículo 22, al trazar los límites del derecho deasociación, sitúa en el Código Penal la barrera prin-cipal. Sin embargo, no es evidente que deba ser laúnica para los partidos, así como tampoco lo esque de la sujeción a la Constitución y a la ley queles impone el artículo 6o. del texto fundamental nodeban derivarse especiales consecuencias.158

En todo caso, la decisión que se adopte debepartir de un entendimiento razonable de las posi-bilidades que ofrece la técnica jurídica, cualquiera


158 No obstante, se ha sostenido que el control de constitu-cionalidad de los partidos políticos en la medida en que implicaun control de los fines que persiguen, no tiene acomodo ennuestro ordenamiento. El silencio de la Constitución sobre elparticular, la inexistencia de límites a la reforma constitucional,que puede ser total, y la posibilidad de interpretar la exigenciade respeto a la Constitución y a la ley que enmarca el recono-cimiento de la libertad de creación y de actuación de los par-tidos en el artículo 6o., como una mera reiteración de la cláu-sula contenida en el artículo 9.1, que se aplica a todos por igualy que no implica el principio de la democracia militante, talcomo ha sido concebido en Alemania, son los principales ar-gumentos en los que se apoya esta conclusión. Cfr. JiménezCampo, “La intervención estatal del pluralismo” , cit., pp. 172y ss.; Otto y Pardo, Defensa de la Constitución y partidos po-líticos, cit., pp. 11 y ss. Los restantes autores recogen los ar-gumentos dados por los que se acaban de citar.







que ésta sea, en ámbitos tan delicados como el delos partidos políticos. Desde luego, ha de equidistartanto de lo que se ha llamado la ilusión de los ju-ristas159 cuanto del fatalismo que renuncia a enfren-tarse con los hechos. Lo cierto es que cabe un mar-gen de intervención que puede producir efectossaludables. No hay duda de que serán más intensosen la medida en que los instrumentos técnicos me-diante los que se lleva a cabo estén mejor diseña-dos. Por otra parte, está claro que, junto al derecho,existen otros factores que despliegan efectos rele-vantes sobre los problemas relacionados con lospartidos políticos. Son los que tienen que ver conla cultura política y, en general, con la integraciónde la sociedad. A continuación se verá alguno delos fenómenos en los que operan y, también, lasposibilidades del derecho.


159 Otto y Pardo, Defensa de la Constitución y partidos po-líticos, cit., pp. 55 y ss.







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