Documento del Banco Mundial

Report No: ACS22743

Perú

REVISIÓN DEL GASTO PÚBLICO

16 de junio de 2017

Práctica Global de Macroeconomía y Gestión Fiscal

Unidad de Gestión de los países Bolivia, Chile, Perú y Venezuela

América Latina y El Caribe

La distribución de este documento es restringida y puede ser utilizado por los destinatarios solo en el desempeño

de sus funciones oficiales. De lo contrario su contenido no puede ser revelado sin la autorización del Banco

Mundial.

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Gobierno del Perú Año Fiscal

1ero. de enero – 31 de diciembre

Equivalencias de moneda

(Tasa de cambio efectiva para el 23 de Febrero de 2017)

Unidad de moneda = Soles (Sol)

US$1.00 = 3.25

ii

RECONOCIMIENTOS

Este reporte forma parte del esfuerzo conjunto de equipos del Ministerio de Economía y

Finanzas de Perú (MEF) y el Banco Mundial (BM), con la finalidad de poner a consideración del

Gobierno de Perú (GdP) áreas de acción que contribuyan a llevar adelante el proceso de

consolidación fiscal y mejora en la eficiencia del gasto que se ha planteado. Avances preliminares

de este reporte fueron coordinados y discutidos entre funcionarios del MEF y el BM en diversas

reuniones. Así, el 28 de marzo de 2016 se realizó un taller en la ciudad de Lima en el que se

discutió el esquema preliminar de los capítulos. Además, se realizó una presentación preliminar a

la alta dirección del MEF durante las Reuniones Anuales del Banco Mundial en octubre de 2016.

Finalmente, se llevaron a cabo presentaciones técnicas de las versiones preliminares de los

capítulos sectoriales con la presencia de los especialistas del MEF y el BM entre diciembre de

2016 y enero de 2017. Cabe añadir que, durante la preparación de este reporte, se aplicaron

metodologías y técnicas de análisis innovadoras en temas como adquisiciones, educación, salud,

seguridad ciudadana, rigidez del gasto y estabilizadores automáticos, las cuales estarán a

disposición de funcionarios del GdP.

El equipo del MEF realizó importantes aportes y sugerencias acerca del enfoque, la

metodología y la interpretación de los hallazgos. Además, puso a disposición del proyecto bases

de datos e informes que facilitaron enormemente la realización del estudio. Este equipo estuvo

liderado por la Vice Ministra de Hacienda, Rossana Polastri, quien realizó importantes aportes

estratégicos y estuvo conformado por Franklin Huaita (Asesor), Rodolfo Acuña (Director General

de Presupuesto Público), José Armando Calderón (Director de Presupuesto Temático), Rosamaría

Dasso (Asesora), José Luis Paco (Director, Presupuesto), Cynthia Flores (Asesora), Jorge Noziglia

(Director) y Pedro Casavilca (Asesor). También participaron, a través de numerosas precisiones,

alcances y comentarios, los funcionarios César Liendo (Director General de Política

Macroeconómica), Wilder Ramírez, Samy Gálvez, Roy Huarca, Eva Sifuentes, Rosario Zavaleta,

Lucía Sarmiento, Marco Antonio Criollo, Mónica Patricia Sime, Denice Cavero, Lisseth Ramsden,

Víctor Bocangel, Nelly Huamaní, Alfonso Gutierrez, José Luis Paco, Reyna Cristina Mendoza,

Luz Pilar Soko, Milagros Medina, Gabriela Cuadra, Heidi Rodrich y Henry Espinoza.

Por su parte, el equipo del Banco Mundial estuvo liderado por Marc Schiffbauer (TTL y

Economista Senior, GMF04), Pedro Rodriguez (TTL y Líder del Programa, LC6), Daniel Barco

(Economista, GMF04), y Lars Christian Moller (GMF08), quienes contaron con la orientación

estratégica de Alberto Rodriguez (Director País, LC6), Pablo Saavedra (Gerente de Práctica,

GMF04), y Doerte Doemeland (Economista Líder, GMF04). El reporte está basado en seis

artículos temáticos, cuya versión final fue preparada por especialistas del BM y consultores con

experiencia internacional en cada área, quienes se apoyaron en los aportes provistos por los

equipos de ambas instituciones. El capítulo uno fue preparado por Daniel Barco (Economista,

GMF04); el capítulo dos por Alexandre Borges de Oliveira (Economista Líder, GGO04); el

capítulo tres por Caroline van den Berg (Especialista Senior de Agua, GWA04); el capítulo cuatro

por Christel M. J. Vermeersch (Economista Senior, GHN04); el capítulo cinco por Inés Kudo

(Especialista Senior de Educación, GED04) y Hugo Ñopo (Consultor); el capítulo seis por Erik

Alda (Consultor) y el capítulo siete por Kavita Sethi (Especialista Senior de Transporte, GTI04).

Asimismo, efectuaron valiosos aportes en la preparación de este documento Carlos Oliva

(Consultor), Rong Qian (Economista, GMF04), Julio Velasco (Analista de investigación,

GMF04), Heinrich Bofinger (Consultor, GFM04), Melanie Laloum (Consultor, GFM04), Giselle

iii

Velasquez (Temporal, GMF04), Iris Marmanillo (GWA04), Guillermo Romero (Temporal,

LCC6C) y Emilia Abusada (Temporal, GMF04). El equipo agradece la colaboración de Luisa M.

Yesquén Solari (Asistente de Programa, LCC6C) e Ingrid Parró (Temporal, LCC6C) que

realizaron la edición y organización final del documento.

iv

ABREVIACIONES Y ACRONIMOS

AAT Autoridad Autónoma del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao

ADP Adjudicación Directa Pública

ADS Adjudicación Directa Selectiva

ANC Agua No Contabilizada

AMC Adjudicación de menor cuantía

ANA Autoridad Nacional del Agua

ANF Agua no facturada

APN Autoridad Portuaria Nacional

APP Asociación Público Privada

AS Agua y saneamiento

AUS Aseguramiento universal de salud

BEPS Base erosion and profit shifting (Erosión de la base y transferencia de utilidades)

BM Banco Mundial

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BOOST

Base de datos del Banco Mundial con variables presupuestarias provenientes de

fuentes oficiales

CAPEX Capital expenses (Gastos de capital)

CAS Contratación Administrativa de Servicios

CENACOM Censo Nacional de Comisarías

CEPAL Comisión Económica para América Latina y El Caribe

CGR Contraloría General de la República

CNSV Comisión Nacional del Servicio Civil

CONASEC Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana

CORPAC Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial

CPM Carrera Pública Magisterial

CREMA Contrato de rehabilitación y mantenimiento

CTS Compensación por Tiempo de Servicios

DCP Dirección de Crédito Público

DEA Data envelopment analysis (Método envolvente de datos)

DGAA Dirección General de Agua y Alcantarillado

DGCT Dirección General de Circulación Terrestre

DIRESA Dirección Regional de Salud

DMU Distrito municipal

DPP Dirección de Presupuesto Público

DRE Dirección Regional de Educación

EBA Educación Básica Alternativa

ECA Estándares de calidad ambiental

ECE Evaluación Censal de Estudiantes

EIB Educación intercultural bilingüe

v

ENAHO Encuesta Nacional de Hogares

ENAPRES Encuesta Nacional de Programas Estratégicos

ENDES Encuesta Demográfica y de Salud Familiar

EPS Empresa Pública de Servicios

FEF Fondo de Estabilización Fiscal

FFAA Fuerzas Armadas

FISSAL Fondo Intangible Solidario de Salud

FMI Fondo Monetario Internacional

FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado

FONAVI Fondo Nacional de Vivienda

FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal

FONCOR Fondo de Compensación Regional

GdP Gobierno del Perú

GL Gobierno Local

GN Gobierno Nacional

GORE Gobierno Regional

GR Gobierno Regional

HDM-4

Highway Design and Maintenance Estándar Model (Modelo estándar de diseño y

mantenimiento de carreteras)

IAFAS Instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud

IBNET La red internacional de comparaciones para empresas de agua y saneamiento.

(International Benchmarking Network for Water and Sanitation Utilities)

IGV Impuesto General a las Ventas

IIEE Instituciones educativas

INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática

INVIAS Instituto Nacional de Vías

IPE Instituto Peruano de Economía

IRE Impuesto a la Renta de las Empresas

ISC Impuesto Selectivo al Consumo

JASS Juntas de Administración de Servicios de Saneamiento

KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau (Banco de Desarrollo Alemán)

LAPOP

Latin American Public Opinion Project (Proyecto de Opinión Pública para América

Latina)

LMP Límites máximos permisibles

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MIDIS Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social

MINAM Ministerio del Ambiente

MINEDU Ministerio de Educación

MININTER Ministerio del Interior

MINSA Ministerio de Salud

MMM Marco Macroeconómico Multianual

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MMMR Marco Macroeconómico Multianual Revisado

MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones

MVCS Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

OCDE/OCDE

Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico / Organization for

Economic Co-operation and Development

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

OEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental

OGPP Oficina General de Planeamiento y Presupuesto

OMS Organización Mundial de la Salud

ONG Organización no gubernamental

ONP Oficina de Normalización Previsional

OPEX Operational expenses (Gastos operativos)

OPS Organización Panamericana de la Salud

OSITRAN

Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso

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OTASS Organismo Técnico de la Administración de Servicios de Saneamiento

O&M Operation and Maintenance (Operación y Mantenimiento)

PAAG Programa de Administración de Acuerdos de Gestión

PAHO Pan-American Health Organization (Organización Panamericana de la Salud)

PIB/PIB Producto Bruto Interno / Producto Interno Bruto

PEAS Plan Esencial de Aseguramiento en Salud

PEN Peruvian Nuevo Sol (Nuevo sol peruano)

PIA Presupuesto Institucional de Apertura

PIM Presupuesto Institucional Modificado

PIP Proyecto de inversión pública

PISA Programme for International Student Assessment

PMO Project management office (Oficina de gestión de proyectos)

PNIE Plan Nacional de Infraestructura Educativa

PNP Policía Nacional del Perú

PNSR Programa Nacional de Saneamiento Rural

PNSU Programa Nacional de Saneamiento Urbano

PPA/PPP Paridad de Poder Adquisitivo / Purchasing Power Parity

PpR Presupuesto por Resultados

PRONOEI Programa No Escolarizado de Educación Inicial

PTAR Planta de tratamiento de aguas residuales

RAT Régimen de Apoyo Transitorio

RDR Recursos directamente recaudados

RENAMU Registro Nacional de Municipalidades

RENAT Registro Nacional de Antecedentes de Tránsito

RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

RGP Revisión del Gasto Público

vii

RLM Región de Lima Metropolitana

RM Resolución Ministerial

S.A. Sociedad Anónima

SEACE Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado

SEDALIB Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de La Libertad, Sociedad Anónima

SEDAPAL Empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima

SERPOST Servicios Postales del Perú

SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera

SIDA Síndrome de inmunodeficiencia adquirida

SINASEC Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

SINEACE

Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad

Educativa

SIS Sistema Integrado de Salud

SISMED Sistema Integrado de Suministro de Medicamentos e Insumos Médico-Quirúrgicos

SNIP Sistema Nacional De Inversión Pública

SOSEM Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo

SPNF Sector Público No Financiero

SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento

SUNAT Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (National

Customs and Tax Administration Superintendence)

SUNEDU Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria

SUSALUD Superintendencia Nacional de Salud (National Health Superintendence)

SUV Sport utility vehicule (Camioneta rural)

TCOC Tasa de costo operativo / cobertura

TERCE Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo

TI Tecnologías de la Información

TIC Tecnologías de la Información y Comunicaciones

U.E. Unidad ejecutora

UE Unidades escolares

UGEL Unidad de Gestión Educativa Local

UNESCO

United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organización de las

Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura)

USAID

United States Agency for International Development ( Agencia de Estados Unidos

para el Desarrollo Internacional)

VfM Value for money (Valor por dinero)

VMCS Vice Ministerio de Construcción y Saneamiento

VRAEM Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro

WB World Bank (Banco Mundial)

WDI World Development Indicators

WEF World Economic Forum

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Perú

REVISIÓN DEL GASTO PÚBLICO (P158618)

TABLA DE CONTENIDO

Resumen ejecutivo ...................................................................................................................................... 1 Introducción ................................................................................................................................ 1 Asuntos Transversales ................................................................................................................. 4 Análisis Sectoriales ..................................................................................................................... 9

Parte I – ASUNTOS TRANSVERSALES .............................................................................................. 24 1. Política fiscal – Tendencia y retos .................................................................................................... 25

Introducción .............................................................................................................................. 25 Dinámicas fiscales generales ..................................................................................................... 26 Dinámicas recientes en ingresos ............................................................................................... 31

Dinámicas recientes y temas seleccionados en gastos .............................................................. 34

Análisis de sostenibilidad fiscal ................................................................................................ 41 Conclusiones ............................................................................................................................. 53

2. Adquisición pública estratégica ....................................................................................................... 55 Introducción .............................................................................................................................. 55

El alcance y el marco de las adquisiciones públicas ................................................................. 55 Metodología de abastecimiento estratégico .............................................................................. 57

Ahorros fiscales de corto plazo ................................................................................................. 60 Ahorros fiscales de largo plazo ................................................................................................. 72

Conclusiones ............................................................................................................................. 78 Parte II – ANÁLISIS SECTORIALES ................................................................................................... 82 3. Agua y saneamiento .......................................................................................................................... 83

Introducción .............................................................................................................................. 83 Gastos y Resultados .................................................................................................................. 84 Eficiencia del Gasto .................................................................................................................. 91

Conclusiones ........................................................................................................................... 103 4. Salud ................................................................................................................................................. 108

Introducción ............................................................................................................................ 108

Gastos y resultados .................................................................................................................. 108

El sistema de salud del Perú: Visión y desafíos ...................................................................... 111 Eficiencia del gasto en salud ................................................................................................... 115 Conclusiones ........................................................................................................................... 125

5. Educación......................................................................................................................................... 133 Introducción ............................................................................................................................ 133 Gastos y resultados .................................................................................................................. 133 Eficiencia y efectividad del gasto educativo ........................................................................... 143 Conclusiones ........................................................................................................................... 154

6. Seguridad ciudadana ...................................................................................................................... 158 Introducción ............................................................................................................................ 158 Gastos y resultados .................................................................................................................. 159

Eficiencia y Efectividad del Gasto .......................................................................................... 165 La Eficiencia del Gasto de la Policía Nacional del Perú (PNP) .............................................. 169 Conclusiones ........................................................................................................................... 177

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7. Transporte ....................................................................................................................................... 182 Introducción ............................................................................................................................ 182 Eficiencia del gasto ................................................................................................................. 191 Conclusiones ........................................................................................................................... 203

Anexos ...................................................................................................................................................... 206 Lista de Documentos Preliminares ........................................................................................................ 220 Referencias............................................................................................................................................... 221

Lista de Figuras

Figura 1-1 Aumento de términos de intercambio e ingresos del gobierno ................................................. 26 Figura 1-2 Ingresos fiscales provenientes de la minería, del resto de sectores y totales............................. 26 Figura 1-3 Evolución de ingresos y gastos fiscales, 2004-2016 ................................................................. 27 Figura 1-4 Evolución del gasto público 2006-2016 .................................................................................... 27 Figura 1-5 Deuda pública y riesgo soberano, promedio anual .................................................................... 30 Figura 1-6 Cambios en la posición de la política fiscal, 1996-2015 ........................................................... 30 Figura 1-7 Balance cíclico (proxy de estabilizadores fiscales), promedio 2005-2014 ............................... 31 Figura 1-8 Caída de ingresos entre 2012 y 2016, de acuerdo a causa económica ...................................... 32 Figura 1-9 Caída de ingresos entre 2012 y 2016, por tipo de impuesto. ..................................................... 32 Figura 1-10 Ingresos tributarios en Perú y países pares, 2014 .................................................................... 33 Figura 1-11 Tasa de impuesto a la renta empresarial por países ................................................................. 34 Figura 1-12 Tasa del impuesto al valor agregado por países ...................................................................... 34 Figura 1-13 Aumento de los gastos entre el 2012 y 2016 ........................................................................... 35 Figura 1-14 Aumento de los gastos entre el 2012 y 2016 ........................................................................... 35 Figura 1-15 Mayores cuentas que generaron aceleración en el gasto público ............................................ 36 Figura 1-16 Tipos de gastos públicos % de PIB, 2015 ............................................................................... 38 Figura 1-17 Gasto en sectores, % del gasto total, 2015 .............................................................................. 39 Figura 1-18 Rigidez del gasto, porcentaje del gasto total ........................................................................... 39 Figura 1-19 Rigidez del gasto según tipo de gasto, porcentaje del total de la categoría ............................. 39 Figura 1-20 Déficit fiscal bajo distintos escenarios .................................................................................... 43 Figura 1-21 Evolución de la deuda pública bajo distintos escenarios......................................................... 43 Figura 1-22 Ajuste del gasto no financiero hacia el 2021 bajo distintos escenarios ................................... 44 Figura 1-23 Simulación del impacto fiscal de las contingencias del proyecto Chavimochic ..................... 45 Figura 1-24 Productividad del IGV ............................................................................................................ 48 Figura 1-25 Impuesto sobre la propiedad en proporción del PIB ............................................................... 50 Figura 1-26 Presupuesto público y gasto ejecutado por función, 2015 ...................................................... 51 Figura 1-27 Gastos trimestrales, por nivel de gobierno (% PIB), 2015 ...................................................... 51 Figura 1-28 Deficiencias en la gestión de la inversión pública .................................................................. 52 Figura 2-1 Ejecución del presupuesto público 2014 (millones de soles) .................................................... 56 Figura 2-2: Análisis de gastos del Gobierno Central (2014 – Matriz de Boston, Nivel 6) ......................... 57 Figura 2-3 Modelo de Aprovisionamiento Estratégico ............................................................................... 58 Figura 2-4 Parámetros para definir una estrategia para ahorros.................................................................. 59 Figura 2-5 Definición de una estrategia para ahorros ................................................................................. 59 Figura 2-6 Familias de rubros identificados para el aprovisionamiento estratégico ................................... 62 Figura 2-7 Ahorros potenciales en rubros estratégicos (millones de soles) ................................................ 62 Figura 2-8 Ahorros potenciales en tres familias de productos .................................................................... 63 Figura 2-9 Procesos de adquisición de autos Sedan por método ................................................................ 64 Figura 2-10 Dispersión del precio unitario en autos sedan (soles) ............................................................. 65 Figura 2-11 Costo de vida estimado del vehículo (en %) ........................................................................... 65 Figura 2-12 Dispersión de precios unitarios para SUV (soles) ................................................................... 66 Figura 2-13 Dispersión de precios unitarios para el mismo tipo de SUV – 4x4 (soles) ............................. 66

x

Figura 2-14 Precio unitario de combustible por método de adquisición (soles) ......................................... 67 Figura 2-15 Combustible comprado y precios unitarios promedio por departamento (soles), 2015 .......... 68 Figura 2-16 Costos unitarios para la adquisición de cemento en 2015 (soles) ........................................... 70 Figura 2-17 Precio unitario promedio y porcentaje adquirido .................................................................... 71 Figura 2-18 Precio unitario por método de adquisición y número de propuestas (soles) ........................... 72 Figura 2-19 Oportunidad de la implementación de adquisiciones durante el 2015 .................................... 73 Figura 2-20 Adquisiciones efectuadas durante el año por nivel de gobierno ............................................. 74 Figura 2-21 Duración del proceso de adquisición por método (en días) .................................................... 74 Figura 2-22 Adquisición por entidad y por familia y porcentaje de la adquisición total, 2015 .................. 75 Figura 2-23 Número de proveedores e índice de diversificación, 2015 ...................................................... 75 Figura 2-24 Ejemplo sobre Levotiroxina .................................................................................................... 76 Figura 2-25 Número y cantidad de procesos de adquisición según método, soles ..................................... 76 Figura 2-26 Número de procesos de adquisición según el monto............................................................... 77 Figura 2-27 Número promedio de propuestas por método de adquisición ................................................. 77 Figura 2-28 Procesos fallidos por nivel de gobierno .................................................................................. 78 Figura 3-1 Gastos de capital, rural y urbano .............................................................................................. 86 Figura 3-2 Gastos de capital, categorías ..................................................................................................... 86 Figura 3-3 Gasto en Agua y Saneamiento por Nivel de Gobierno.............................................................. 87 Figura 3-4 Gasto en Agua y Saneamiento por Fuente de Financiamiento .................................................. 87 Figura 3-5 Inversión en el sector agua y saneamiento, 2013 ...................................................................... 88 Figura 3-6 Acceso al agua y saneamiento por detrás de países homólogos ................................................ 89 Figura 3-7 Costo Marginal de Ampliar el Acceso a Agua .......................................................................... 91 Figura 3-8 Costo Marginal de Ampliar el Acceso a Saneamiento Mejorado ............................................. 91 Figura 3-9 Inversión aprobada y población sin servicio, por región, 2015 ................................................. 92 Figura 3-10 Inversión modificada y población sin servicio, por región, 2015 ........................................... 92 Figura 3-11 Gasto corriente, porcentaje del PIM para niveles de gobierno ................................................ 93 Figura 3-12 Gasto capital, porcentaje del PIM para niveles de gobierno ................................................... 93 Figura 3-13 Pérdidas Operativas (m de S/.) ................................................................................................ 96 Figura 3-14 TCOC en 2010 y 2014 ............................................................................................................ 96 Figura 3-15 Liquidez corriente y endeudamiento de EPS .......................................................................... 97 Figura 3-16 Capacidad financiera de EPS y continuidad de servicios ........................................................ 97 Figura 3-17 Subsidios Ocultos (millones de S/.) ...................................................................................... 100 Figura 3-18 Inversiones (millones de S/.) ................................................................................................. 100 Figura 3-19 Tarifas: Promedio para el Agua Residencial en América Latina por m3............................... 100 Figura 4-1 Gasto total en salud, % del PIB ............................................................................................... 109 Figura 4-2 Gasto en salud entre 2009 y 2016 ........................................................................................... 109 Figura 4-3 Comparación internacional del gasto total en salud, % del PIB, 2014 .................................... 110 Figura 4-4 Comparación internacional de los gastos de bolsillo en salud, 2014 ...................................... 110 Figura 4-5 Tasa de mortalidad infantil y de menores de 5 años ............................................................... 111 Figura 4-6 Población (1997 vs. 2015) ....................................................................................................... 113 Figura 4-7 Aseguramiento en salud (2006-2015) ..................................................................................... 114 Figura 4-8 Brecha de servicio: sub-sistema MINSA/GORE y otros sub-sistemas ................................... 114 Figura 4-9 Número de centros con y sin internación (hospitalización), según red de proveedores .......... 116 Figura 4-10 Gasto por persona de los sistemas EsSalud y MINSA/GORE/SIS ....................................... 117 Figura 4-11 Discrepancias: Tasa de afiliación SIS, según la fuente de información, 2014 ...................... 119 Figura 4-12 Transferencia “cápita SIS” por asegurado, 2014 ................................................................... 121 Figura 4-13 Oferentes en procesos de adquisición de medicamentos y equipos y suministros, 2015 ...... 123 Figura 4-14 Precios y cantidades de unidades de compra de antibióticos y anticonvulsivos ................... 123 Figura 5-1 Presupuesto público en educación y tasa de ejecución, 2011-2015 ........................................ 134 Figura 5-2 Gasto público como porcentaje del PIB por tipo de servicio, 2009-2015 ............................... 134 Figura 5-3 Gasto público por estudiante según nivel educativo, 2012-2014 ............................................ 135 Figura 5-4 Comparación por distribución del gasto entre niveles educativos, 2012-2014 ....................... 136

xi

Figura 5-5 Gasto en compensaciones al personal, % del gasto total en IIEE públicas, 2012-2014 .......... 136 Figura 5-6 Gasto en personal obligaciones como % del PIB, por nivel educativo, 2009-2015 ................ 137 Figura 5-7 Gasto corriente en material educativo en Educación Básica como porcentaje del PIB según

material de enseñanza y modalidad, 2011-2015 ....................................................................................... 138 Figura 5-8 Gasto de capital como % del gasto total en IIEE públicas, por nivel educativo ..................... 139 Figura 5-9 Gasto promedio regional por estudiante en Unidades Ejecutoras de DRE y UGEL, 2015 ..... 140 Figura 5-10 Participación de los niveles de gobierno en el gasto público en educación por región ......... 141 Figura 5-11 Gasto por estudiante en primaria y aprendizajes en matemática según UE, 2015 ................ 142 Figura 5-12 Porcentaje de estudiantes primarias con un nivel satisfactorio en ECE, 2007-15 ................. 143 Figura 5-13 Desempeño de los estudiantes secundarias en lectura y matemáticas en PISA, 2015 .......... 143 Figura 5-14 Presupuesto público en Educación y tasa de ejecución, por nivel de gobierno..................... 144 Figura 5-15 Fronteras de eficiencia del gasto público en educación primaria en matemáticas, TERCE.. 145 Figura 5-16 Fronteras de eficiencia del gasto público en educación secundaria en matemáticas, PISA .. 145 Figura 5-17 Fronteras de eficiencia del gasto regional en educación primaria comparando 2011 y 2015 146 Figura 5-18 Logros de aprendizaje si las regiones se desempeñaran en la frontera de eficiencia neta..... 148 Figura 5-19 Eficiencia y rezago en aprendizajes por UE según dispersión geográfica, ECE 2015 .......... 149 Figura 5-20 Evolución del gasto en intervenciones altamente efectivas, 2012-15 (% del PIB) ............... 153 Figura 6-1 Comparación internacional del gasto público en seguridad ciudadana ................................... 159 Figura 6-2 Evolución del gasto real por niveles administrativos de gobierno .......................................... 160 Figura 6-3 Gasto público en seguridad ciudadana por clasificación económica ...................................... 161 Figura 6-4 Tasa media de homicidios por 100,000 habitantes a nivel regional (2000-2013) ................... 162 Figura 6-5 Costos de la violencia en el sector privado –Perú ................................................................... 164 Figura 6-6 Efecto del gasto sobre homicidios ........................................................................................... 169 Figura 6-7 Efecto del gasto sobre victimización ....................................................................................... 169 Figura 6-8 Eficiencia PNP a nivel global .................................................................................................. 171 Figura 6-9 Impacto de la eficiencia a la victimización ............................................................................. 177 Figura 6-10 Impacto de la eficiencia a las percepciones PNP .................................................................. 177 Figura 6-11 Impacto de eficiencia policial a las percepciones sobre desempeño PNP ............................. 177 Figura 7-1 Presupuesto de transporte como proporción del PIB .............................................................. 183 Figura 7-2 Evolución del gasto en el Sector Transporte como porcentaje del PIB .................................. 184 Figura 7-3 Expansión de la red vial en miles de kilómetros ..................................................................... 184 Figura 7-4 Gasto en transporte por tipo de red, porcentaje del gasto total (%)Error! Bookmark not

defined. Figura 7-5 Gasto en transporte por nivel de gobierno, porcentaje del PIB . Error! Bookmark not defined. Figura 7-6 Gasto corriente versus inversión de capital en las vías secundarias y terciarias .................... 186 Figura 7-7 Condición de la red terciaria por tipo de vía (2015) ................................................................ 186 Figura R.7-8 Marco institucional del sector transporte ............................................................................. 187 Figura 7-9 Evolución de la red primaria ................................................................................................... 188 Figura 7-10 Red Vial del Perú .................................................................................................................. 188 Figura 7-11 Índice de calidad de la infraestructura: General y por sub-sector ......................................... 189 Figura 7-12 PIA y PIM para el sector vial, Gobierno Nacional ................................................................ 192 Figura 7-13 PIA y PIM para gastos de capital del sector vial, Gobierno Nacional .................................. 192 Figura 7-14 Gasto de capital presupuestado y acumulado del sector vial, Gobierno Regional ................ 193 Figura 7-15 Gasto de capital presupuestado y acumulado del sector vial, Gobiernos Locales ................ 193 Figura 7-16 Gasto presupuestado y acumulado corriente del sector vial, Gobierno Regional ................. 194 Figura 7-17 Gasto corriente presupuestado y acumulado del sector vial, Gobierno Local y Regional .... 194 Figura 7-18 Asignaciones presupuestales de apertura y modificadas por tipo de vía ............................... 194 Figura 7-19 Ejecución presupuestal del presupuesto modificado por tipo de vía ..................................... 194 Figura A.3 Correlación entre variables socioeconómicas/demográficas y homicidios............................. 212 Figura A.4 Desplazamiento paralelo de la frontera de eficiencia ............................................................. 215

xii

Lista de Tablas

Tabla 1-1 Ingresos, gastos y balance fiscal ................................................................................................. 29 Tabla 1-2 Clasificación de los gastos de acuerdo a su grado de rigidez ..................................................... 40 Tabla 1-3 Análisis de varianzas y covarianzas del gasto público, por cuenta genérica del gasto ............... 40 Tabla 1-4 Supuestos del escenario base ...................................................................................................... 42 Tabla 1-5 Resumen de opciones de política y su impacto en eficiencia, equidad y ahorros fiscales ......... 47 Tabla 2-1 Estrategias de adquisición más eficientes rinden un ahorro fiscal de hasta 0.4% del PIB ......... 61 Tabla 3-1 Progresos en los indicadores de gestión según el Plan Nacional de Saneamiento. Solo EPS .... 90 Tabla 3-2 Presupuesto Aprobado (PIA) y Modificado según Nivel de Gobierno ...................................... 92 Tabla 3-3 Fragmentación de Proyectos ....................................................................................................... 95 Tabla 3-4 Costo marginal de la inversión en la cobertura de agua ............................................................ 98 Tabla 3-5 Costo marginal de la inversión en la cobertura de saneamiento mejorado ................................ 98 Tabla 3-6 Alternativas de políticas y posibles ahorros ............................................................................. 102 Tabla 3-7 Alternativas de política y posibles ahorros ............................................................................... 106 Tabla 4-1 El presupuesto ejecutado por unidad de producto .................................................................... 120 Tabla 4-2 Ejemplos de presupuesto asignado y ejecutado de programas presupuestales ......................... 122 Tabla 4-3 Líneas de acción para mejorar eficiencia y equidad y generar ahorros .................................... 129 Tabla 5-1 Impactos posibles de intervenciones con incentivos y premios al buen desempeño ................ 150 Tabla 5-2 Impactos posibles de intervenciones pedagógicas .................................................................... 151 Tabla 5-3 Impactos e intervenciones potencialmente escalables según taxonomía de la efectividad ...... 152 Tabla 5-4 Descomposiciones de Blinder-Oaxaca del cambio en aprendizajes entre el 2011 y el 2014 ... 154 Tabla 5-5 Opciones para mejorar la eficiencia de gastos en el sector de educación ................................. 157 Tabla 6-1 Programas Presupuestales en materia de Seguridad Ciudadana ............................................... 166 Tabla 6-2 Análisis de Regresión de Variables de Asignación Presupuestaria (2013) .............................. 167 Tabla 6-3 Ejecución del gasto en seguridad ciudadana ............................................................................ 168 Tabla 6-4 Insumos y productos para el análisis de eficiencia ................................................................... 170 Tabla 6-5 Análisis de regresión de los determinantes de (in)eficiencia de la PNP ................................... 175 Tabla 6-6 Valores óptimos de insumos y cuantificación monetaria en ahorros ........................................ 176 Tabla 6-7 Impacto del ahorro sobre el presupuesto y el PIB .................................................................... 176 Tabla 6-8 Opciones de Reforma para Mejorar la Eficiencia en el Gasto en Seguridad ............................ 180 Tabla 7-1 Proporción del gasto en transporte urbano: 5 ciudades principales, 2005-15 (%).................... 196 Tabla 7-2 Estimado de costos de mantenimiento y construcción por kilómetro ...................................... 200 Tabla A.1 Depósitos del sector público en el sistema financiero (Enero 2016, millones de soles) .......... 207 Tabla A.2 Organismos del gobierno nacionales, regionales y locales de agua y saneamiento ................. 208

Tabla A.3 Correlación entre variable socioeconómicas/demográfica y homicidios ................................. 211

Tabla A.4-1 Insumos y productos para análisis de reasignación .............................................................. 212

Tabla A.4-2 Resultados de la reasignación de insumos desplazando la frontera de eficiencia ................ 214 Tabla A.4-3 Reasignación de Insumos Policiales- Modelo Básico DEA ................................................. 215 Tabla A.4-4 Reasignación de insumos policiales- Modelo completo DEA .............................................. 216

Lista de Recuadros

Recuadro 1-1 Perú: Los estabilizadores fiscales ......................................................................................... 31 Recuadro 1-2 Perú: Reglas fiscales ............................................................................................................. 41 Recuadro 3-1 Instituciones del Sector Agua en el Perú .............................................................................. 85 Recuadro 7-1 Instituciones del sector transporte ...................................................................................... 187 Recuadro 7-2 Recomendaciones en planificación: Movilidad y transporte urbano sostenible ................. 198

xiii

Lista de Mapas

Mapa 1-1 La participación en el aumento total del gasto de los gobierno regionales, 2015/2012 ............. 37 Mapa 2-1 Precio unitario promedio por departamento (soles) .................................................................... 70 Mapa 2-2 Distribución de la adquisición de cemento por región (soles) .................................................... 71 Mapa 5-1 Eficiencia neta del gasto público en educación respecto al aprendizaje ................................... 147 Mapa 6-1 Gasto per cápita en seguridad a nivel de departamento ............................................................ 161 Mapa 6-2 Evolución de la tasa de homicidios por 100,000 habitantes a nivel departamental .................. 162 Mapa 6-3 Eficiencia del Insumo de la PNP .............................................................................................. 172 Mapa 6-4 Eficiencia del Producto de la PNP ............................................................................................ 172 Mapa 6-5 Eficiencia del Insumo de la PNP .............................................................................................. 173 Mapa 6-6 Eficiencia del Producto de la PNP ............................................................................................ 173 Mapa 7-1 El Perú a la zaga en accesibilidad, asequibilidad y tiempo de transporte ................................. 191 Mapa 7-2 Inversión de capital acumulado y planeado en transporte urbano ............................................ 197

1

Introducción

1. Esta Revisión del Gasto Público (RGP) fue preparada a solicitud del Ministerio de

Economía y Finanzas del Perú (MEF). La RGP presenta análisis, opciones de reforma, y

medidas posibles en determinadas áreas y sectores del gasto público, con el propósito de aumentar

la eficiencia y generar ahorros fiscales en la medida de lo posible, y sin afectar la equidad (o

mejorándola). Estas ganancias en eficiencia y ahorros fiscales podrían ser utilizados para apoyar

el actual proceso de consolidación, para generar espacio fiscal que permita afrontar futuras

presiones del gasto ligadas con las crecientes necesidades de servicios públicos, o para ser

reasignadas dentro el mismo sector, o a otros sectores, en programas que muestran un impacto

positivo. La RGP está enmarcada en la trayectoria fiscal establecida en el Marco Macroeconómico

Multianual (MMM) del 2017 preparada por el MEF y alineada con una dinámica de deuda pública

adecuada.

2. En el contexto de un entorno exterior menos favorable para la economía, las finanzas

públicas son uno de los aspectos que han venido a ocupar un lugar preponderante. Los bajos

precios de las materias primas, la disminución del crecimiento de las principales economías

emergentes, y la lenta recuperación de los países avanzados han retrasado la actividad económica

y han afectado las perspectivas fiscales de las economías emergentes, particularmente en América

Latina. Las proyecciones actuales indican que los precios de las materias primas se mantendrán

relativamente reprimidos en el mediano plazo, lo que requiere que los países aumenten el

crecimiento de su productividad y que generen eficiencias en sus estructuras fiscales. En este

contexto, Perú necesita mejorar los servicios públicos para impulsar su crecimiento a largo plazo,

reducir disparidades territoriales, y satisfacer una creciente demanda por servicios públicos por

parte de su población, la cual ejerce una presión relevante sobre el tamaño y la composición del

gasto público. Al mismo tiempo, el país necesita mantener una política fiscal prudente, para poder

enfrentar un entorno externo menos benigno que el que caracterizó a los años del auge en las

materias primas.

3. El proceso gradual de consolidación fiscal iniciado ofrece una oportunidad única para

llevar a cabo importantes reformas sectoriales y fiscales. La responsabilidad fiscal y la buena

gestión macroeconómica brindó una base sólida para la estabilidad y el crecimiento en el país. En

ese marco de políticas fiscales sólidas, algunos sectores tuvieron un crecimiento de dos dígitos en

términos reales en sus asignaciones presupuestarias en años recientes. En algunos casos, estos

incrementos reflejaron la implementación de reformas críticas del sector y un enfoque más

acentuado hacia los resultados. Pero en otros casos, reforzaron ineficiencias pre-existentes. En

adelante, sería importante lo siguiente:

i. Preservar los frutos obtenidos de una sólida política fiscal. Eso incluye preservar los

amortiguadores fiscales y los bajos niveles de deuda pública, en el contexto de un entorno

externo desafiante, pasivos contingentes crecientes, exposición a desastres naturales, y las

crecientes demandas por servicios de la población. La consolidación fiscal necesita ser apoyada

por un adecuado paquete balanceado de medidas de gastos e ingresos.

2

ii. Lograr un gasto público más eficiente. Perú tiene diferentes áreas de gastos en las cuales

pueden conseguirse importantes medidas de eficiencia y ahorro fiscal, que podrían mejorar la

prestación de servicios y la equidad (o, al menos, no afectarla). Además, el país tiene algunos

sectores en los que gasta menos que en países comparables, pero incluso en estos sectores se

pueden alcanzar mejoras de eficiencia con los recursos disponibles. Esto se traduciría en la

creación de espacio adicional para enfrentar futuras presiones de gasto, o también puede generar

recursos que podrían ser reasignados dentro del mismo sector en programas efectivos que

requieran financiamiento adicional.

4. Este reporte contiene dos partes. La Parte I se enfoca en temas y retos transversales. El

capítulo macro-fiscal examina las tendencias de ingresos y gastos. Además, provee un análisis de

sostenibilidad fiscal y una evaluación de los pasivos contingentes. Esta sección discute asuntos

fiscales transversales relevantes, rigideces en el gasto, desafíos en los ingresos impositivos, y

aspectos para mejorar el Marco Macroeconómico Multianual (MMM). El capítulo de adquisición

pública evalúa las prácticas de contratación aplicadas por todos los organismos gubernamentales

en el presupuesto. El estudio usa la metodología de abastecimiento estratégico y datos de la

plataforma electronica de adquisiciones del Perú, los cuales para el propósito de este análisis, se

han unido al sistema de contabilidad presupuestaria (SIAF). Se identifican ahorros fiscales

significativos y ganancias en eficiencia, muchas de las cuales son relativamente fáciles de alcanzar.

5. La Parte II identifica áreas donde se pueden obtener ganancias en eficiencia y ahorros

fiscales potenciales en cinco sectores funcionales del presupuesto. Estos sectores incluyen:

agua potable y saneamiento, salud, educación, seguridad ciudadana, y transporte. Estos sectores

representan una parte significativa del presupuesto público y de la prestación de servicios públicos.

Estos capítulos proveen múltiples enfoques y perspectivas para abordar la eficiencia técnica y

asignativa. Por ejemplo, parte del análisis de gasto público en educación y seguridad ciudadana

está basado en curvas de productividad que permiten inferir el alcance de las ganancias en

eficiencia. El capítulo dedicado a la salud, por ejemplo, elabora estadísticas detalladas sobre costos

unitarios con el propósito de analizar la eficiencia del gasto en servicios claves. Los capítulos sobre

agua y transporte se basan en una evaluación de las tendencias de gastos y resultados, incluyendo

un análisis de los presupuestos aprobados, modificados y ejecutados.

6. La RGP identifica ahorros fiscales potenciales de al menos 1.4 por ciento del PIB o

14.1 por ciento de los gastos totales del gobierno general para los sectores analizados,

derivados de reformas y medidas en las áreas examinadas (Tabla I-1). Los datos disponibles

permitieron cuantificar ahorros potenciales que emanan de reformas y medidas específicas, pero

estos no son exhaustivos. Por ello, los ahorros fiscales potenciales deberían verse como un límite

inferior. Parte de los ahorros podrían contribuir con el proceso de consolidación fiscal, pero otros

podrían ser reasignados dentro del mismo sector (o entre sectores), tal como se discute en algunos

capítulos. Algunas de las medidas propuestas podrían alcanzarse sin efectuar cambios en la

legislación, por ejemplo, aumentos en la contratación pública, mientras que otras medidas

requerirían de reformas más complejas e integrales. Todas las medidas son viables a mediano

plazo, pero podrían requerir de trabajo técnico adicional.

3

Tabla I-1 Resumen de las opciones de políticas y su impacto sobre la eficiencia, la equidad y

los ahorros fiscales potenciales*

Fuente: Estimados del Banco Mundial. *Nota: Ahorros potenciales son estimaciones de límite inferior.

Sector Medida Eficiencia EquidadAhorros Potenciales

(% del PBI)Contingencias: establecer explícitamente la asignación de riesgos públicos y privados en

los nuevos contratos de APPs, así como los instrumentos para su mitigación+ Neutral

Presupuesto: Reducir la variabilidad PIA frente a PIM, asignando una mayor proporción del

presupuesto al inico del año + Neutral

Reforma del sistema de compras, con las siguientes opciones de intensidad: + Neutral

- Reforma completa del sistema de compras (enfoque agresivo) * + Neutral

- Reforma completa del sistema de compras (enfoque conservador) * + Neutral

- Reforma de 9 categorías de bajo valor y bajo riesgo (enfoque agresivo) * + Neutral

- Reforma de 9 categorías de bajo valor y bajo riesgo (enfoque conservador) * + Neutral

Optimización de recursos humanos y físicos al nivel de distritos + + 0.3%

Creación de fórmula de asignación de recursos con medidas de eficiencia + +

Costeo de programas de construcción de infraestructura policial + Neutral

Reducir la infravaloración de los servicios de agua y saneamiento para las EPS +

Mejorar la eficiencia de cobro de las EPS +

Reducir las pérdidas de agua no contabilizada en las zonas donde operan las EPS +

Mejorar la planeación y coordinación de la inversión total y por niveles de gobierno + + 0.2%

Evaluar la viabilidad específica de cada proyecto como parte de un programa de inversión

mayor, el cual puede ayudar a reducir los costos de transacción para la preparación e

implementación de los proyectos

+ +

Mejorar el incentivo de estructura en el proceso presupuestario: (i) desacoplamiento del

proceso presupuestario y la inversión para permitir una planificación plurianual de la

inversión y el presupuesto, y (ii) cambiar las reglas que crean incentivos adversos.

+

Planificación multianual de las obras de transporte + +

Implementar presupuesto multianual con MINTRA como unidad coordinadora de los

distintos niveles de gobierno+ Neutral

Seguir expandiendo la cobertura poblacional de seguros Neutral + --

Redefinir el paquete de beneficios contemplando impacto fiscal y equidad + +

Adaptar sistemas internacionales de pago a proveedores que incentiven la producción

eficiente de servicios+ Neutral

Reconfigurar programas de atención hospitalaria especializada + Neutral

Mejorar eficiencia de compras y distribución de medicamentos + Neutral ver compras públicas

Construir las bases institucionales e operativas de la interoperabilidad de los seguros + Neutral

Unificar servicios complementarios a nivel regional + Neutral

Eliminar los subsidios implícitos a EsSalud + Neutral 0.1%

Costear adecuadamente el gasto corriente de provisión y supervisión de servicios

educativos en distintos contextos, e integrarlo al presupuesto por resultados (PPR) + +

Asignar el presupuesto de inversión multianualmente, según prioridades y estrategias del

Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE), previendo presupuestalmente los

gastos de operación correspondientes

+ Neutral

Priorizar el gasto en intervenciones y políticas de alta efectividad y pro-pobre + +

Implementar un gobierno electrónico que conecte las IIEE y optimice los flujos de

información, reduzca costos de transacción y acelere los trámites administrativos+ +

Establecer estrategias diferenciadas por pliego (región, universidad) y acreditar

capacidades a nivel de UE y de IE para incrementar responsabilidades presupuestales+ +

Establecer las condiciones para asignar el presupuesto subnacional mediante fórmulas por

estudiante que incluyan criterios de equidad, iniciar con UE e IIEE acreditadas.+ +

Articular el presupuesto con incentivos por desempeño + Neutral

Seguridad Ciudadana

Educación

Fiscal

Compras Públicas

Agua y Saneamiento

Transporte

Salud

0.4%

Por Definir

Por Definir

Por Definir

Por Definir

0.1%-0.2%

Por Definir

0.2%

4

Asuntos Transversales

Marco fiscal

7. A diferencia de muchos países de la región, Perú ahorró una parte importante de las

ganancias obtenidas durante los años de auge de las materias primas y con ello fortaleció sus

amortiguadores macroeconómicos durante el súper-ciclo de las materias primas. Los

superávits fiscales antes del 2013 mantuvieron la deuda pública alrededor del 20 a 25 por ciento

del PIB, muy por debajo del techo de la deuda pública del 30 por ciento del PIB.1 Los recursos del

Fondo de Estabilización Fiscal aumentaron de 100 millones de dólares en diciembre del 2000 a

8.3 billones de dólares (4.2 por ciento del PIB) en diciembre 2016. Estos amortiguadores fiscales

son de buen tamaño y, por ende, brindan un margen significativo para emprender una política

fiscal acomodaticia que mitigue parcialmente la disminución del ritmo de crecimiento. Al mismo

tiempo es necesario mantener el fondo fiscal para proteger al Perú contra el impacto fiscal de los

desastres naturales, las perturbaciones de los precios de las materias primas y la consolidación de

pasivos contingentes en el futuro.

8. La disminución de la actividad económica y los ingresos debido a la caída de los

precios de las materias primas, combinado con ciertas medidas, llevaron a un crecimiento en

los déficits fiscales a inicios del 2014. El cobre y el oro representan el 47 por ciento del total de

las exportaciones del Perú y aproximadamente el 10 por ciento de los ingresos del gobierno. A

medida que los precios de las materias primas bajaron, el crecimiento económico se desaceleró de

un promedio del 5 por ciento entre el 2001 y el 2013, a un 2.4 y 3.3 por ciento en 2014 y 2015,

respectivamente. La caída en los ingresos fue particularmente aguda desde el 2014, cuando el total

de los ingresos (por impuestos) bajaron de 16.9 por ciento del PIB, a un estimado 14 por ciento en

2016. Casi la mitad de esta caída se debió a los bajos ingresos del impuesto a la renta de las

empresas (IRE) que se explica por la caída en los precios de las materias primas que redujeron los

ingresos de las compañías mineras (los cuales representan un tercio de todos los ingresos del

Impuesto a la Renta Corporativa) y la reducción en la tasa del IRE del 30 al 28 por ciento en 2014-

2016.

9. La dependencia en la exportación de materias primas resultó en una alta volatilidad

de los ingresos. Entre el 2001 y el 2014, la contribución directa de los ingresos por minería

representó, en promedio, solo el 17 por ciento del total de ingresos por impuesto sobre la renta. No

obstante, los mismos tuvieron un impacto significativo en la volatilidad del ingreso, los ingresos

por minería representaron más de la mitad del total del aumento de los ingresos corrientes desde

el 2004 al 2012, y casi el 60 por ciento de la volatilidad del ingreso en ese periodo. Entre el 2005

y el 2012, los ingresos corrientes crecieron en una tasa promedio del 10.7 por ciento, cuatro puntos

porcentuales más rápido que el crecimiento del PIB en ese periodo. Entre el 2012 y el 2015, los

ingresos corrientes crecieron en un promedio de solo el 1.5 por ciento por año, tres puntos

porcentuales por debajo del crecimiento promedio del PIB.

1 La Ley Fiscal de Responsabilidad y Transparencia también incluye los siguientes aspectos: (1) el nivel no-financiero de gastos

debe ser consistente con el saldo estructural objetivo, y (2) la tasa de crecimiento salarial y los gastos de pensiones no pueden

exceder la tasa mínima de crecimiento potencial del PIB, los cuales también han sido implementados.

5

10. En el escenario base, Perú necesitaría implementar una racionalización del gasto

público del 1 por ciento del PIB durante los próximos 5 años para alcanzar el objetivo del

MMM del 1 por ciento de déficit fiscal para el 2021. Sin embargo, diferentes escenarios de

estrés macroeconómico pueden elevar ese número en un rango del 1 al 3 por ciento del PIB. El

escenario base asume un crecimiento sólido de aproximadamente 4.2 por ciento en el mediano

plazo y un incremento gradual en los precios de las materias primas. Se estima que los ingresos

totales aumentarán en un 0.4 por ciento del PIB, lo que requiere una reducción del 1 por ciento de

los gastos públicos no financieros. Bajo esas condiciones la deuda pública alcanzaría un pico del

26 por ciento del PIB en el 2019. En ausencia de un ajuste de gastos, se proyecta que la deuda

pública excedería el límite del 30 por ciento del PIB para el 2021. No obstante, una combinación

de bajo crecimiento y precios más bajos de exportación, tasas de interés más elevadas, una

devaluación de la moneda y bajos ingresos por IGV, empujarían la deuda pública más allá del

límite del 30 por ciento establecido hacia el 2019, a menos que sea compensado por medidas

adicionales de consolidación fiscal.

11. Los pasivos contingentes, que han aumentado con las APPs, implican riesgos

adicionales y pueden aumentar el tamaño del ajuste requerido. Se ha estimado que los pasivos

contingentes asociados con las APPs representaron un 2.8 por ciento del PIB en el 2015. Estos se

derivan en gran medida de garantías explicitas en contratos de APPs, por ejemplo, por riesgo

crediticio (0.7 por ciento del PIB) o garantías de ingreso/demanda mínimas y de servicio de deuda

(2.1 por ciento del PIB). Igualmente, las adendas a contratos existentes implican en la mayoría de

los casos pasivos contingentes adicionales. Se ha estimado que los pasivos contingentes por dos

grandes proyectos en el Perú podrían fácilmente duplicar el precio estimado inicialmente, lo que

resalta la necesidad de una cuantificación mucho más detallada de los riesgos fiscales asociados.2

La implementación de la legislación actual ayudaría a mitigar esos riesgos. Por ejemplo, el

gobierno asume de manera implícita los riesgos financieros y de construcción asociados con las

APPs, las cuales—según buenas prácticas internacionales—deben ser asumidas en su totalidad por

el sector privado. De igual manera, no todos los riesgos asociados con la adquisición de tierras

deben ser tomados por el estado. Si bien las regulaciones especifican un límite máximo de 12 por

ciento del PIB para el stock acumulado de compromisos firmes y cuantificables (netos de ingresos)

vinculados a las APPs, es importante establecer un límite para el gasto anual de todos los

compromisos relacionados a este tipo de contratos. Adicionalmente, los co-pagos del gobierno son

por lo general titularizados y emitidos durante la fase de construcción, en lugar de ser pagados

solamente en el momento en que se ofrece el servicio.

12. A pesar del tamaño relativamente pequeño del gobierno peruano, hay un espacio

significativo para ganancias en eficiencia. Con un ratio de gasto público sobre PIB del 21.2 por

ciento en 2016, el tamaño del gobierno del Perú es relativamente pequeño comparado

internacionalmente. No obstante, los gastos de capital representaron el 5.5 por ciento del PIB en

el 2015, lo que está muy por encima del promedio de los países equivalentes en términos regionales

(3.0 por ciento del PIB) y estructurales (3.1 del PIB). Aun cuando el gasto corriente es bajo en

comparación con los países pares, ha aumentado rápidamente, debido a: i) la implementación de

reformas educativas y de seguridad social, ii) una expansión de la cobertura de salud, y iii) un

mayor gasto en seguridad ciudadana. La mayoría de los gastos corrientes son rígidos (93 por ciento

del total), mientras que la mayoría de los gastos de capital son relativamente flexibles (solo el 11

2 Arup (2016), Mejora del Mercado de APP en el Perú, Revisión Ex Post de Proyectos APP, marzo de 2016, mimeo.

6

por ciento son rígidos). Como resultado, la proporción de gastos rígidos (p. ej.: programas de

protección social, pagos de interés, compensación de empleados, y pagos de compromisos

previamente adquiridos con las APPs) han aumentado de 66 por ciento del total de gastos en el

2012, a un 70 por ciento en el 2015. En este contexto, el reto es balancear la consolidación fiscal

con los avances en materia del cierre de la brecha en infraestructura y los recursos necesarios para

aumentar la calidad de los servicios públicos en los sectores sociales.

13. Dadas las necesidades del Perú, la consolidación fiscal no puede basarse únicamente

en crear espacio fiscal a través del aumento de la eficiencia de gasto. La RGP identifica ahorros

fiscales y ganancias en eficiencia en el gasto público de al menos 1.4 por ciento del PIB o 14.1 por

ciento de los gastos total del gobierno general para los sectores analizados. Sin embargo, estos no

serían suficientes para lograr la senda fiscal deseada en caso de que impactos económicos

adversos debiliten la economía. Por tanto, el Capítulo 1 (Macro-Fiscal), discute ampliamente

medidas que mejoren los ingresos, aun cuando un análisis profundo de las reformas impositivas

está fuera del ámbito de este reporte. Hay suficiente margen para aumentar los ingresos fiscales

sin aumentar las tasas para apoyar la consolidación fiscal. Por ejemplo, la productividad del

ingreso por IGV está por debajo del promedio de la región y de los países de la Organización para

la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), lo cual se debe, hasta cierto punto, a las

generosas exoneraciones impositivas. Eliminar esas exoneraciones incrementaría los ingresos sin

que ello implique necesariamente un impacto social adverso. Los incentivos que se derivan de

regímenes tributarios múltiples para diferentes tamaños de las empresas son costosos, y pueden

crear barreras para el crecimiento de las empresas. Los impuestos selectivos (ISC) sobre bienes

con externalidades negativas están debajo del 1 por ciento del PIB en Perú, comparados con el 1.8

por ciento del PIB en América Latina y el Caribe, y 2.7 por ciento en los países de la OCDE. Los

ingresos del impuesto a la propiedad representaron un 0.2 por ciento del PIB en 2013, lo que los

ubica entre los más bajos de la región, debido, en parte, a la ausencia de cadastros fiscales y

municipales adecuados. Una mayor fiscalización de la recaudación por IGV y por el IRE podría

aumentar los ingresos de manera significativa. Finalmente, se podría pensar en reformas para

incentivar la formalización mediante reducciones a las contribuciones salariales, compensadas a

través de tasas más elevadas de impuestos indirectos; esto también podría traducirse en mayores

ingresos sostenibles a través del tiempo. 3

14. El fortalecimiento de procesos presupuestarios y la planificación multianual

mejoraría la eficiencia del gasto. Las amplias disparidades entre los presupuestos aprobados,

modificados y ejecutados crean grandes ineficiencias. En el 2015, el presupuesto modificado fue

17 por ciento más grande que el presupuesto original para todo nivel de gobierno, y 83 por ciento

más grande en el caso de gobiernos locales. Estas disparidades significativas son el resultado de

una asignación de presupuesto poco sistemático, lo que incentiva a que los ministerios compitan

por recursos escasos mediante la solicitud de asignaciones que están más allá de su capacidad de

gasto al inicio del año. En la segunda mitad del año, los ministerios suelen transferir los recursos

no gastados a entidades sub-nacionales para tratar de evitar la sub-ejecución, lo que debilita la

planificación y deja a los gobiernos locales con pocos meses para gastar recursos significativos.

En consecuencia, las tasas de ejecución de los gobiernos locales son bajas. Aproximadamente dos

tercios del presupuesto ejecutado es gastado en la segunda mitad del año. El proceso presupuestario

3 Fernandez and Villar 2016, “The Impact of Lowering the Payroll Tax on Informality in Colombia”; Rocha, Ulyssea and Rachter

2016, “Do Lower Taxes Reduce Informality: Evidence from Brazil”.

7

es también ineficiente en la medida en que retrasa la preparación y la ejecución de los proyectos,

canalizando recursos a áreas que no son prioritarias, mientras se agudiza todavía más la

fragmentación de proyectos. La introducción de un presupuesto multianual con techos detallados

para los gastos sectoriales, alineados con las prioridades nacionales y sectoriales, y las

proyecciones macroeconómicas del MMM permitirían destinar más recursos a las áreas prioritarias

con más eficiencia.

15. Las deficiencias de la gestión de inversión pública y del sistema de descentralización

fiscal reducen la eficiencia de las inversiones en infraestructura pública. Perú usa métodos

estándar para la seleccionar y evaluar proyectos, pero no publica proyecciones de gastos de capital

más allá del ejercicio presupuestario del año en curso. Como resultado, no hay objetivos

multianuales ni límites establecidos para los gastos de capital por ministerio o por programa. El

país también se destaca entre sus pares ya que aproximadamente la mitad de sus gastos de capital

son llevados a cabo por gobiernos sub-nacionales. La elevada fragmentación local y el sistema de

transferencias corrientes proveen escasos incentivos (o ninguno) para crear plataformas de

servicios o proyectos de infraestructura con economías de escala que sirvan a varias jurisdicciones

al mismo tiempo, y con mayor eficiencia. Muchas municipalidades tienen un nivel muy pequeño

para la prestación de servicios, además, sus capacidades técnicas e institucionales son limitadas.

El gobierno central ha implementado procedimientos adicionales y mecanismos de control,

incluyendo la creación de 110 comités de inversión, los cuales aumentaron los costos

administrativos y de coordinación. Igualmente, los criterios existentes para la distribución de los

recursos entre las municipalidades han derivado en un sistema regresivo de transferencias

intergubernamentales. Una opción de reforma sería convertir las transferencias de recursos

ordinarios del gobierno central a las direcciones de los ministerios competentes en transferencias

regionales regulares—como las del FONCOR, las cuales son asignadas en línea con la capacidad

fiscal y las necesidades de gasto, y de esa manera sería posible beneficiar a las regiones más pobres

y con más necesidades de gasto. Esto también lograría un gasto sub-nacional más progresivo y

eficiente. Es posible alcanzar mejoras similares al integrar la transferencia de los recursos fiscales

procedentes de la minería (Canon) a las transferencias gubernamentales locales (FONCOMUN).

Adquisición Pública

16. La modernización de la estrategia de compras públicas del Perú puede generar

ahorros fiscales significativos y mejorar los servicios públicos a través de precios más bajos

y bienes de mejor calidad. En el 2014, el Gobierno general adquirió bienes, obras y servicios

valorados en treinta billones de soles, los cuales equivalen al 5 por ciento del PIB. Estrategias de

compra más eficientes permitirían generar hasta 0.4 puntos porcentuales del PIB en ahorros

fiscales en el mediano plazo. Para conseguir esto, es necesario implementar reformas en el sistema

de compra de todas las categorías de productos adquiridos por el Gobierno. Este reporte presenta

dos escenarios de reforma. En el escenario de reformas más simples, las estrategias de adquisición

podrían mejorar el poder de compra del gobierno, introducir estándares de calidad para obtener

precios más bajos, y aumentar el uso de métodos competitivos. En el escenario de reforma más

integral, los cambios en la estrategia de adquisición incluyen también la adopción de criterios de

optimización orientados a reducir los niveles actuales de consumo y la sustitución de insumos

costosos por otros más económicos, pero de calidad equivalente. Las oportunidades de ahorro

fiscal rondan entre los 1.1. y 2.2 billones de soles en cada escenario. Asimismo, el análisis muestra

8

que pequeños ajustes en las estrategias de adquisición para solo nueve bienes estandarizados,

conllevarían a ahorros fiscales significativos por año. Cabe destacar que ajustes pequeños pueden

ser implementados sin modificaciones a las leyes y sistemas de adquisición existentes. En este

sentido, se ha elaborado un análisis estratégico para tres bienes: vehículos, cemento y combustible.

Este análisis revela una alta fragmentación en los procesos y métodos de adquisición, la cual deriva

en una gran dispersión de precios por el mismo bien, pagados por diferentes organismos

gubernamentales (algunas veces incluso comprados al mismo proveedor). Por ejemplo, los precios

del cemento comprado por diferentes organismos gubernamentales en el 2015 variaron en un 350

por ciento; los precios por vehículos sedán variaron en un 600 por ciento en la medida en que las

agencias compraron vehículos muy distintos para el mismo propósito y casi tres cuartas partes del

proceso de adquisición tuvo solo un licitador.

17. El sistema de adquisición pública en el Perú está muy descentralizado y casi todos los

procesos fracasan en un primer intento, lo que hace que los métodos posteriores sean menos

competitivos. Hay más de 2,800 entidades compradoras, la mitad de las cuales compran

cantidades pequeñas de menos de 1.9 millones de soles durante un año completo. Noventa y seis

por ciento de los procesos de adquisición realizados durante el 2015 fracasaron en un primer

intento. Esto implica retrasos y hace que los gobiernos usen formas de adquisición menos

competitivas en el segundo intento. De hecho, el 42 por ciento del total comprado en el 2015 fue

adquirido durante el último trimestre de ese año, y aproximadamente la cuarta parte de esa cantidad

fue contratada en el siguiente año. Algunos de los bienes adquiridos fueron provistos por un

número limitado de vendedores y en algunos casos, por un solo proveedor, lo que deja en evidencia

la falta de competición. Casi el 80 por ciento de los procesos de adquisición en el 2015 tuvieron

menos de tres licitadores. Tal como sucede en muchos otros países (teniendo como excepción a

Chile), el acceso a los contratos gubernamentales y adquisiciones en el Perú requiere que la

compañía licitadora tenga una presencia local en el país (es decir, una subsidiaria local), lo que

establece barreras de entrada inmediatas a proveedores extranjeros (más pequeños).

18. Este capítulo identifica las diferentes opciones de políticas:

i. Opciones de políticas de corto plazo (escenario más simple). Es crítico mejorar los

planes de adquisición para dejar atrás los encasillamientos administrativos y fragmentación

en las diferentes agencias y niveles del gobierno. Esto incluye llevar a cabo un análisis de

la demanda anual por producto para consolidar la mayor parte de las adquisiciones en

contratos más grandes que generen economías de escala y reduzcan los precios unitarios.

Esto se puede lograr mediante la creación de mecanismos apropiados para la colaboración

transversal. Asimismo, deben limitarse las adjudicaciones no-competitivas; los

procedimientos no competitivos deben ser la excepción y no la regla. Por ejemplo, la

aplicación de la recientemente introducida modalidad de subasta electrónica ha resultado

en una mejor participación, pues se ha recibido un mayor número de ofertas y, por ende,

debería ser expandida. También es posible promover la competencia mediante la

simplificación de los requerimientos para preparar una subasta, al igual que a través de la

invitación a distintos tipos de proveedores a participar en la licitación. En lo referente a

vehículos, las licitaciones deberían evaluarse sobre la base de los precios por kilómetro,

teniendo en cuenta los costos de mantenimiento y de consumo de combustible.

9

ii. Políticas de mediano plazo (escenario más integral). Para facilitar la consolidación de

las adquisiciones, las regulaciones deberían exigir que las agencias sigan enfoques

centralizados, a menos que puedan justificar y comprobar que son capaces de llegar a una

mejor negociación por su cuenta. Además, deben presentarse especificaciones técnicas de

licitación para todas las categorías de productos adquiridos. Igualmente, el gobierno debe

introducir requisitos apropiados en sus políticas y una justificación de la necesidad de la

transacción antes de que una agencia inicie algún proceso de adquisición. Por ejemplo, en

el 2015 se añadieron a la flota del gobierno 4,000 vehículos de pasajeros y 2,000

motocicletas, lo que incrementó el mantenimiento total y los costos de combustible. El

costo de arrendamiento de bienes o servicios debe ser considerado y evaluado en función

de los costos de adquisición y mantenimiento.

Análisis Sectoriales

Agua y saneamiento

19. El Perú tiene uno de los indicadores de gasto en agua y saneamiento más elevados en

la región, y sin embargo está por debajo de sus pares en materia de acceso, especialmente en

las zonas rurales. Además, en algunos casos, los habitantes de las zonas más pobres deben

pagar precios considerablemente más altos por agua potable. Aproximadamente la mitad de

la población rural del Perú no tiene acceso a buenos servicios de agua y desagüe. De hecho, Perú

está por debajo de sus pares estructurales y regionales en materia de acceso a la red de agua. La

falta de acceso no es el resultado de poca inversión. Al contrario, el Perú gastó 0.8 por ciento del

PIB por año en promedio entre el 2010 y el 2014, y desde el 2005 tuvo lugar un considerable

aumento del gasto para este fin. No obstante, las inversiones no se traducen en todos los casos en

un mejor acceso al servicio. En general, el acceso al agua potable se situó en un 88 por ciento en

el 2015, aunque solo el 72 por ciento de la población total tuvo acceso a servicios de saneamiento

apropiados. Las disparidades urbano-rural de acceso continúan siendo relevantes, tan solo el 60

por ciento de los hogares rurales tiene acceso al agua, y solo el 22 por ciento tiene acceso a

servicios de saneamiento apropiados. También hay una gran brecha entre las áreas urbanas, peri-

urbanas y rurales en términos de la calidad de provisión del servicio. En consecuencia, los hogares

ubicados en las áreas periurbanas suelen pagar precios mucho más altos: el agua potable puede

costar hasta 6 veces más en asentamientos informales, en comparación con las áreas residenciales

que cuentan con agua corriente.

20. El sector presenta ineficiencias fuertemente arraigadas y subsidios encubiertos que

han debilitado el desempeño de las empresas de abastecimiento de agua (EPS). Los subsidios

al consumidor suman unos 350 millones de dólares ó 0.2 por ciento del PIB anual. Estos se derivan

de la mala tarifación del servicio, las ineficiencias de recaudación, y las pérdidas de agua no

contabilizada (ANC). La fijación errónea de precios en el sistema tarifario actual provee subsidios

encubiertos a los consumidores existentes. Las pérdidas de agua no contabilizada, por otro lado,

proveen subsidios ocultos a consumidores no incluidos en la red de servicios. Todas estas

ineficiencias merman los recursos públicos y desincentivan la provisión adecuada de gastos de

operaciones y mantenimiento (O&M) para la infraestructura existente. La mayoría de las EPS,

incluyendo SEDAPAL y otras grandes proveedoras de servicios, no pudieron aumentar sus tarifas,

aun cuando hubo un incremento en sus costos de operación y mantenimiento. Esto redujo su

10

margen operativo, que pasó de un 28 por ciento en el 2005, a un 10 por ciento en el 2014, lo que

ocasionó pérdidas operativas para algunas EPS.

21. La posición financiera de las EPS conduce a un círculo vicioso: tarifas bajas,

capacidad de gestión débil, baja calidad de servicio local y rescates financieros del gobierno

central que aumentan el costo fiscal. La dependencia de transferencias (adicionales) o rescates

financieros ocasionales por parte del gobierno con fines de cubrir los costos de operación y

mantenimiento, desincentivan un manejo más eficiente de las EPS. Esto, a su vez, debilita todavía

más su capacidad. La falta de capacidad financiera propia llevó a gastos de mantenimiento

insuficientes, deteriorando la infraestructura de capital y subiendo los costos de rehabilitación. En

consecuencia, el promedio de horas de servicio por día se redujo ligeramente de 17 días en el 2005

a 16.5 días en el 2014, mientras que la medición y las conexiones activas se han estancado desde

el 2005, sin lograr alcanzar objetivos clave. Todo esto ha impulsado a los consumidores a construir

sus propios sistemas de reserva de agua, y ha obligado a aquellos sin acceso a la red a pagar precios

de hasta 6 veces más elevados por agua potable limpia adquirida de vendedores privados. La baja

calidad del servicio, a su vez, dificulta todavía más la justificación del incremento de las tarifas

locales.

22. El costo de cada conexión adicional tiende a incrementarse exponencialmente a

medida que el acceso se acerca a la cobertura universal, sin embargo, este aumento del costo

ha ocurrido mucho antes de lo esperado en el Perú, lo que apunta a ineficiencias potenciales.

Los consumidores sin conexión residen en áreas remotas y aisladas, lo que aumenta

significativamente el costo de hacer las conexiones adicionales requeridas. Las características

geográficas y demográficas de cada país influyen en el costo marginal de las conexiones

adicionales. En países que están cerca de alcanzar el acceso universal, y el costo unitario de

conectar cada uno de los hogares fuera de la red en áreas remotas es elevado debido a las

dificultades geográficas. En el Perú se estima que el costo marginal de cada conexión adicional se

incrementará exponencialmente cuando se alcance el 85 por ciento de la cobertura del suministro

del agua, es decir, mucho antes que en los otros países, incluyendo aquellos con geografías

complejas. Esto es un indicador típico de ineficiencias en materia de inversión.

23. Los proyectos de inversión no están alineados con las prioridades del sector. La

distribución del presupuesto original aprobado para gastos de servicios de agua y saneamiento

mantienen una débil correlación con las necesidades existentes (para la población sin buen servicio

de agua y saneamiento). Esto se debe en parte a la forma en que se financia la inversión de capital—

cuyas principales fuentes son los recursos ordinarios y las transferencias de canon. Estos últimos

no son distribuidos de manera uniforme a lo largo del país y benefician desproporcionadamente

las pocas municipalidades y regiones que tienen grandes proyectos mineros. Las modificaciones

presupuestarias de mitad de año, tienen una correlación positiva mucho más fuerte con las

necesidades de servicios de agua y saneamiento; pero las modificaciones presupuestarias grandes

de medio año han tenido otras consecuencias que se explican a continuación.

24. El carácter impredecible de las asignaciones presupuestarias y sus modificaciones

fomentan gastos en proyectos ejecutables en el corto plazo que pueden ser menos

estratégicos; también generan fragmentación (proyectos pequeños—sin escala), retrasos, y

bajas tasas de ejecución. Las grandes revisiones presupuestarias son comunes en el Perú (ver el

11

Capítulo 1), sin embargo, las revisiones de presupuestos en el sector de agua y saneamiento son

excepcionalmente frecuentes y grandes. Entre 2009 y 2015, el presupuesto de apertura de agua y

saneamiento alcanzó en promedio S/.23,000 millones mientras que el Presupuesto Institucional

Modificado (PIM) fue de S/.36,000 millones. Dicho aumento de un 50 por ciento del presupuesto

a mitad de año se encuentra significativamente por encima del incremento de 25 por ciento del

presupuesto nacional. Más aún, existen grandes diferencias en las modificaciones anuales con

reajustes en un rango de 36 por ciento a 92 por ciento del presupuesto total aprobado de apertura

para agua y saneamiento. Esto incrementa la impredecibilidad de la disponibilidad de fondos. La

situación es aún más dramática en el caso de los gobiernos locales. La modificación del

presupuesto del gobierno local en promedio superó 400 por ciento entre 2010 y 2014.

25. Avanzar hacia la cobertura universal en materia de agua y saneamiento para el 2021

no es bancable sin abordar primero las amplias ineficiencias del sector. Los aumentos

significativos en gastos, que empezaron en el 2005, no han dado los resultados que se anticipaban

en todos los casos. Sin tener en cuenta las ganancias en eficiencia, se estima que alcanzar el acceso

casi universal en agua y saneamiento costaría aproximadamente 33.8 billones de soles, o casi el 1

por ciento del PIB anual desde el 2017 hasta el 2021. Esto está muy por encima de los niveles de

gasto de la última década. Sin embargo, estos costos serían mucho más bajos si el gobierno

implementara reformas para mejorar la eficiencia de gastos en el sector llevándolos al nivel

observado en otros países de la región. Se estima que el costo acumulado de avanzar hacia la

cobertura universal se reduciría a la mitad si el Perú alcanzara el mismo nivel de eficiencia en

gasto público en agua y saneamiento que Brasil o México, países con quienes comparte ciertos

retos topográficos similares, al igual que tasas más altas de cobertura.

26. Mejorando la gestión de inversión pública y el rendimiento de las compañías

prestadoras de servicios públicos, sería posible alcanzar un ahorro fiscal de cerca del 0.4 por

ciento del PIB, mientras se acelera el acceso y la calidad de los servicios de agua y

saneamiento. La necesidad más urgente de reformas apunta a las grandes ineficiencias en las áreas

mostradas a continuación:

i. Elevar el capital y la eficiencia operativa. El débil desempeño financiero de las EPS

constituye una carga significativa para el presupuesto del gobierno central, al igual que

representa un costo elevado para los consumidores. Al elevar la eficiencia de las EPS con

el propósito de eliminar los subsidios encubiertos, sería posible ahorrar al menos 0.2 por

ciento del PIB por año. Esto requiere el uso de la tarifación del agua como una medida para

mejorar la eficiencia, al tiempo que se salvaguarda tarifas asequibles. El sector está

altamente descentralizado, por lo que se requiere una fuerte coordinación entre las partes

involucradas y una estrategia en comunicaciones, ya que la baja calidad del servicio en el

pasado ha creado descontento en la población. Igualmente, es imperativo alinear el sistema

de incentivos para la gestión de las EPS con las prioridades de gasto del sector, incluyendo

planes multianuales que incorporen la gestión de ingresos, la gestión de activos de

infraestructura y la gestión de deuda. Al mismo tiempo, los responsables de políticas

sectoriales deberían multiplicar sus esfuerzos a fin de mejorar el planeamiento y las

capacidades técnicas de las municipalidades y los proveedores de servicios.

12

ii. Fortalecer la planificación de la inversión sectorial. La introducción de reglas claras y

techos específicos de asignación de fondos en base a las prioridades sectoriales en el

momento de aprobación presupuestaria permitiría a los gobiernos sub-nacionales planificar

e implementar sus presupuestos de inversión con más eficiencia. Esto incluye la

implementación de un marco de inversión público multianual con prioridades claras y

vínculos directos con el presupuesto. Además, se deberían considerar tanto las inversiones

priorizadas como el financiamiento de dichas inversiones, mientras se tiene en cuenta la

complementariedad que existe entre las municipalidades y las EPS en las inversiones del

sector. Solo en el caso de la EPS más grande del Perú (SEDAPAL), se estima que una

mejor gestión de la inversión, es decir, la incorporación de planes de evaluación integral

de la inversión y su alineación con las prioridades del sector, ahorrarían un 25 por ciento

de los costos de inversión, o un 0.2 por cieto del PIB, sin comprometer los servicios.

iii. Mejorar la asignación presupuestaria. Como se resaltó anteriormente, una mejor

planificación también necesitaría reducir la prevalencia de revisiones de medio año y, por

lo tanto, traería consigo tasas de ejecución más elevadas en proyectos más estratégicos que

son por lo general multianuales.

Salud

27. La transición del Perú a ser un país de ingreso medio alto coincide con la mejora

significativa en los resultados de salud, sin embargo, esto también ha creado nuevos retos.

Durante la última década, el Perú logró bajar significativamente las tasas de mortalidad infantil y

alcanzar la cobertura casi universal de inmunizaciones y cuidado prenatal. El país introdujo un

Seguro Integral de Salud (SIS) que ha aumentado la cantidad de población con seguro médico de

un 38 por ciento en el 2006 a un 73 por ciento en el 2015. Al mismo tiempo ha expandido la

infraestructura del sector salud y los recursos humanos en las zonas pobres y rurales. Los retos

actuales del Perú en materia de salud son encontrar vías más efectivas para aumentar la cobertura

de salud, incrementar la capacidad de proveer servicios de salud en los distritos más pobres, reducir

el gasto directo de hogares, y preparar al sistema público de salud para la transición demográfica

y epidemiológica del país, la cual se deriva de la urbanización y el aumento en los niveles de

ingresos.

28. Mejorar la eficiencia del gasto público en salud generaría no solo ahorros fiscales que

pueden ser reasignados en áreas más prioritarias dentro del sector, sino también contribuirá

con la modernización del sistema. El gasto público de salud (incluyendo el seguro médico) fue

de 3.3 por ciento en el 2016; cifra que es relativamente baja en comparación con los estándares

internacionales. No obstante, hay ineficiencias significativas en el sector. Es importante que el

Perú aborde estas ineficiencias para alcanzar su objetivo de desarrollar un sistema de salud

moderno e inclusivo. El gasto ineficiente en el sector se evidencia con mayor fuerza en cuatro

áreas.

29. El sistema de salud en el Perú es fragmentado y carece de interoperabilidad, lo que

aumenta los costos de infraestructura y administración, conduce a subsidios transversales y

genera brechas significativas en materia de acceso. El sistema de salud es administrado

principalmente por 3 entidades diferentes: el Ministerio de Salud (MINSA), el cual provee

13

servicios de salud para aproximadamente el 60 por ciento de la población, el Seguro Social de

Salud EsSalud, el cual cubre cerca del 30 por ciento de la población, y las Fuerzas Armadas y

Policía Nacional. A pesar de los esfuerzos recientes, la interoperabilidad entre estos tres sistemas

es prácticamente inexistente, lo que genera duplicaciones y superposiciones costosas. Como

resultado, los gastos en la administración de salud y gerencia representan el 15 por ciento del gasto

total de salud, el cual es significativamente más alto que en otros países de América Latina, o el

promedio de los países de la OCDE (3 por ciento). Al mismo tiempo, el sistema paralelo crea

brechas en el acceso a los servicios y al uso de servicios más costoso de lo necesario (p. ej. servicios

hospitalarios para situaciones que requieren atención primaria). La mayoría de los centros médicos

que no proveen hospitalización, son parte de la red GORE/ MINSA, o son privados, mientras que

EsSalud opera en solo algunos de esos centros ambulatorios. El sector público, por su parte, maneja

un gran número de centros de atención primaria en áreas rurales, mientras que los hospitales de la

red de EsSalud se concentran en centros urbanos. Esto ha traído como consecuencia el cruce de

subsidios provistos a EsSalud, ya que los establecimientos de salud pública están abiertos a los

beneficiarios de EsSalud, pero esta entidad no está obligada a reembolsar al asegurador público

por los servicios provistos. Las ganancias en eficiencia derivadas de la explotación de la

complementariedad entre estos establecimientos y servicios a lo largo de las diferentes redes no

solo reducirían los costos administrativos y de infraestructura, sino que también permitirían ofrecer

paquetes de salud locales mucho más completos, menos costosos y accesibles para la población.

30. Los mecanismos para priorizar el gasto son limitados. Aún cuando el sistema público

de seguro de salud fue diseñado para hacer presupuestos basados en resultados, en la práctica, la

asignación de gastos de salud parece basarse todavía en los presupuestos históricos. Una

legislación reciente expandió los paquetes de servicios de salud básicos para los beneficiarios, sin

embargo, esto no ha motivado priorización en el gasto. Como resultado, la expansión de los

servicios básicos de salud ha generado más bien racionamiento en base a la oferta local y un acceso

desigual a estos servicios. Además, un número excesivo de pacientes deben ser tratados en

costosos establecimientos hospitalarios, cuando los centros de atención primaria y preventiva no

pueden satisfacer la demanda. Esto implica un alza excesiva de los costos. A diferencia de otros

países, Perú no usa su registro de salud universal como mecanismo para hacer un manejo eficiente

de los gastos. Hasta ahora, el registro solo ha sido usado para monitorear afiliación, pero no para

facilitar la recaudación de las contribuciones del seguro, o para evitar la duplicación con otros

programas asistenciales, o para expandir la cobertura. Finalmente, el mecanismo usado para la

asignación de gastos en EsSalud carece de transparencia.

31. Los mecanismos de financiamiento del sector de la salud son fragmentados e

ineficientes. Existen sistemas paralelos para financiar gastos públicos de bienes y servicios, como,

por ejemplo, el Financiamiento por Resultados, el Seguro Social, y el presupuesto público, lo que

implica elevados costos de transacción y reduce la transparencia. El sistema de seguro público SIS

introdujo un gasto per cápita para financiar servicios de atención primaria. Sin embargo, el SIS

solo financia el 12 por ciento del total de los costos de salud de sus beneficiarios, mientras que el

porcentaje restante sigue siendo financiado por asignaciones basadas en presupuestos históricos o

mediante desembolsos directos. En consecuencia, la mayor parte del sistema de financiamiento de

salud sigue basándose en pagos por los insumos determinados por los proveedores de servicio y

los hospitales (insumos de oferta), en lugar de hacer pagos basados en la cobertura o la calidad de

los servicios brindados (demanda y resultados). La introducción de métodos de financiamiento

14

más eficientes también está limitada por la falta de mecanismos orientados a la verificación de los

servicios provistos por los hospitales, lo que se debe en parte a la falta de sistemas de información

y auditoría adecuados. Finalmente, la adquisición de medicamentos y equipos médicos resulta por

lo general en precios elevados debido a la falta de competencia entre los proveedores, al igual que

la falta de uso de métodos de adquisición más competitivos (ver el Capítulo 2).

32. Los sistemas de información son limitados y no permiten el monitoreo de los gastos.

El sector no cuenta con estadísticas del todo confiables en materia de información básica, como

por ejemplo, el número total de empleados en el sector de la salud pública, o el número total de

camas. La mayoría de los hospitales no cuenta con sistemas de gerencia modernos, lo que trae

como resultado procesos ineficientes y largos tiempos de espera para los pacientes. En particular,

los hospitales y las camas carecen de sistemas de tecnología de información (TI) para la admisión,

exámenes de laboratorio e imagénes, recursos humanos y prescripciones electrónicas. La ausencia

de estos sistemas de TI imposibilita el monitoreo y el control de la calidad de los servicios (p. ej.

se desconoce la prevalencia de infecciones hospitalarias). También imposibilita la determinación

del nivel apropiado de financiamiento, creando condiciones para un uso ineficiente de los recursos

públicos. La falta de sistemas de TI modernos y estándares también limita la interoperabilidad

entre los diferentes seguros de salud.

33. Para mejorar la eficiencia del gasto en salud sería necesario modernizar el sistema en

las siguientes dimensiones:

i. Al garantizar la interoperabilidad de los sistemas de salud sería posible generar

ahorros fiscales de al menos 0.3 por ciento del PIB. Muchas medidas podrían ser

tomadas para crear y fomentar la interoperabilidad. Entre estas, se incluyen mejorar los

protocolos médicos en materia de tratamiento de pacientes, hacer que las instalaciones de

la red de EsSalud sean accesibles a beneficiarios de seguros públicos, fomentar la

transparencia, y abordar los subsidios cruzados entre los diferentes sistemas de salud

pública. Al eliminar los subsidios cruzados a EsSalud mediante formas adecuadas de

reembolso de los servicios del SIS, se podrían generar ahorros fiscales del 0.1 por ciento

del PIB. Igualmente, la armonización de los métodos de financiamiento de salud y la

modernización de los sistemas de TI permitiría una mayor interoperabilidad. En el mediano

plazo, el gobierno necesita evaluar si el aseguramiento universal de salud puede alcanzarse

dentro del marco institucional actual del sector, o si es necesario unificar los diferentes

sistemas fragmentados en vigencia. En el pasado, otros países han llevado a cabo este tipo

de unificaciones al llegar a una etapa similar de desarrollo. En ese sentido, se estima que

las ganancias en eficiencia derivadas de la armonización de las administraciones

fragmentadas de seguros médicos podrían generar ahorros fiscales de hasta el 0.2 por ciento

del PIB, reduciendo también los costos administrativos, sin que ello comprometa la calidad

del servicio.

ii. Mejorar la priorización del gasto. En el sistema público, es fundamental redefinir los

beneficios del paquete básico, tener claros los servicios pertinentes y los costos de una

extensión potencial de dicho paquete. Igualmente, es necesario hacer un seguimiento a los

beneficiarios para de garantizar la igualdad en el acceso. En EsSalud, el alcance de los

paquetes de beneficios debe ser redefinido en relación con los ingresos percibidos. Del

mismo modo, se deben proveer lineamientos orientados a determinar el tipo de atención

15

adecuada, en relación con las condiciones de salud del paciente, en un rango que va desde

la atención primaria hasta servicios más complejos y especializados en hospitales.

iii. Desarrollar un sistema estratégico de financiamiento de salud. Estos lineamientos

deben servir como una base para elaborar un sistema estratégico de financiamiento

orientado a reemplazar el actual sistema pasivo. El sistema estratégico debería incluir, entre

otras cosas, (i) la participación activa en la priorización de los servicios prestados, (ii) la

elección de una combinación de proveedores que maximice los beneficios, (iii) el

condicionamiento del pago y los sistemas de financiamiento al desempeño de los

proveedores; y por último, (iv) la introducción de copagos para pacientes que requieran de

servicios especializados o de hospitalización por atención primaria. El registro universal

en el seguro de salud puede proveer la base del sistema estratégico de financiamiento.

Generalmente, se recomienda estudiar las buenas experiencias internacionales en la

implementación de estos sistemas estratégicos de financiamiento en el sector de la salud.

iv. Construir un sistema moderno de información de la salud. Resulta crucial invertir en

la modernización de los sistemas de información de la salud para hacer un seguimiento del

gasto, planificar, y ejecutar de manera eficiente los presupuestos de salud. Igualmente, la

búsqueda de la interoperabilidad del sistema de los sistemas de seguros de salud pública

requiere, por mencionar solo unos aspectos, (i) sistemas de TI modernos y compatibles, (ii)

clasificaciones estandarizadas para pacientes, proveedores, costos, servicios, entre otros, y

(iii) una red de comunicación segura en la cual los proveedores, los aseguradores y los

beneficiaros puedan transmitir e intercambiar con confianza información confidencial

acerca de su salud.

Educación

34. Es primordial mejorar la calidad de la educación para garantizar que el Perú

continúe en el camino del crecimiento sostenido. La cobertura y la calidad de la educación

peruana han crecido significativamente en los últimos años. Entre el 2009 y el 2015, Perú fue el

país que alcanzó el mayor avanze relativo en los resultados de la prueba de PISA. El país también

registró mejoras relativas en la calidad de la educación primaria en la región. Pese a estos avances,

la educación primaria en el Perú ocupa el séptimo nivel más bajo entre 73 países participantes de

las pruebas PISA a nivel mundial. Según los resultados arrojados por la prueba PISA, la mitad de

los estudiantes en educación secundaria no pueden leer adecuadamente, o no son capaces de

comprender lo que leen. Los resultados también muestras que casi tres cuartos de los estudiantes

del tercer grado presentan un nivel insatisfactorio en Matemáticas. Asimismo, los resultados de

aprendizaje en las escuelas ubicadas en las áreas más pobres y remotas son todavía peores. De

hecho, Perú tiene una de las diferencias más grandes de desempeño interregional entre los

participantes de la prueba PISA. Es por ello, y en reconocimiento de la necesidad y relevancia de

alcanzar mejores resultados de aprendizaje, que en los últimos años el gobierno ha implementado

importantes reformas educativas.

35. El Perú gasta menos que los países comparadores en educación, no obstante, podría

alcanzar ganancias en eficiencia en sus niveles de gasto actual. Entre el 2011 y el 2015, el gasto

en educación como proporción del PIB aumentó del 3.4 por ciento al 4.1 por ciento, impulsado

por un aumento en los salarios de los maestros y el material de enseñanza. El incremento de gasto

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reciente en materiales de enseñanza se ha visto reflejado en mejores resultados de aprendizaje. En

el 2015, la educación representó el 17 por ciento del gasto público total, similar a sus pares

regionales, pero un poco más elevado que sus pares estructurales. Los resultados del aprendizaje

estudiantil en la educación primaria y, en menor medida, secundaria, tendieron a ser mejores en el

Perú que en otros países con gastos comparables por estudiante. Sin embargo, el país gasta menos

por estudiante tanto en términos absolutos como porcentuales en relación con el PIB, que sus pares

estructurales y regionales. Por ejemplo, el gasto por estudiante es 2.5 veces más elevado en México

y 3 veces más alto en Chile. Si bien hay un argumento para gastar más a mediano plazo, es

fundamental trabajar en paralelo en las ineficiencias del sector. El análisis de la eficiencia de gastos

del sector debería orientar las decisiones que determinan dónde (no) se deben invertir los recursos

potenciales adicionales. Las ineficiencias en materia de gasto en el sector educativo prevalecen en

tres áreas.

36. Los gastos de infraestructura en educación son elevados. La fracción de gasto de capital

en el gasto total en educación es sustancialmente más elevada que la de los pares estructurales y

regionales. En cierta medida, esto responde a una demanda más elevada de infraestructura en el

sector, la cual no ha sido satisfecha en años anteriores y por ende esta categoría de gasto se dispara

en los últimos 2-3 años. Si bien la inversión en infraestructura es muy positiva, los elevados niveles

de gasto pueden generar ineficiencias. Primero, Perú gasta menos que sus pares estructurales y

regionales en mantenimiento rutinario, lo que ocasiona un deterioro de la infraestructura escolar y

de los activos, e implica mayores costos presentes y futuros de restauración y re-construcción.

Segundo, la priorización del gasto de inversiones es débil debido a la ausencia de una estrategia

de priorización a mediano plazo basada en criterios de equidad y eficiencia. Entendemos que el

Ministerio de Educación ha trabajado su plan maestro y que dicho plan permite priorizar el gasto

en infraestructura escolar basados en criterios de eficiencia y equidad, pero consideramos

importante que estos criterios verdaderamente se apliquen. Tercero, y relacionado al punto

anterior, es el hecho que en Perú una parte significativa del gasto en infraestructura escolar en el

Perú es llevada a cabo por gobiernos locales, los cuales tienen tasas de ejecución muy bajas y

menor capacidad de planificación, lo que reduce todavía más la eficiencia en el gasto de capital.

37. El gasto promedio por estudiante por regiones y por unidad local de gasto no tienen

en cuenta los retos geográficos y socioeconómicos. Hay diferencias importantes en materia de

gasto educativo en las diferentes regiones, las cuales no están necesariamente correlacionadas con

mejores resultados en materia de aprendizaje. Algunas regiones gastaron dos veces más por

estudiante en educación primaria y secundaria en el 2015, sin haber alcanzado por ello mejores

resultados. Los estudiantes en Piura, Cuzco y Ayacucho, por ejemplo, alcanzaron resultados

similares en los exámenes de Matemáticas, aun cuando el gasto por estudiante de Piura fue 25 por

ciento más bajo que el de Cuzco y 50 por ciento más bajo que el de Ayacucho. Un análisis más

detallado de las unidades de ejecución de gasto dentro de las regiones muestra que, solo en una

medida limitada, las diferencias espaciales en eficiencia de gasto pueden ser explicadas por

diferencias espaciales en tasas de delincuencia o pobreza y distancias geográficas a las unidades

locales de administración escolar, entre otros (ver el Capítulo 5). Como resultado, el gasto por

estudiante está muy por debajo de lo que se requiere para proveer servicios de calidad en algunas

regiones. Por ejemplo, Loreto y Ucayali son dos regiones del Amazonas donde la prestación de

servicios educativos como la retención de profesores calificados tiene costos más altos,

especialmente si se tiene en cuenta la necesidad de la educación bilingüe en dichas regiones.

17

38. Además, las diferencias en eficiencia de gasto a través de las regiones se mantienen

incluso después de controlar los retos planteados por la geografía regional y los retos

socioeconómicos. El promedio de gasto por estudiante por región se correlaciona débilmente con

los resultados de aprendizaje regionales, incluso tras haber tenido en cuenta los costos reales de

prestación de servicio debido a las largas distancias a recorrer para llegar a las escuelas, o debido

a las altas tasas de pobreza y delincuencia. Por ejemplo, Ancash y Puno tienen un gasto comparable

por estudiante, y enfrentan retos geográficos similares y tasas de pobreza más elevadas que Cuzco

o Arequipa. Sin embargo, sus estudiantes obtuvieron mejores resultados de aprendizaje. Las

simulaciones sugieren que, si todas las regiones del Perú gastaran los recursos de forma eficiente,

la cantidad de estudiantes con un buen desempeño en matemáticas aumentaría de manera

considerable (al menos un 10 por ciento en educación primaria).

39. Las siguientes alternativas de políticas pueden contribuir con el aumento de la

eficiencia en el gasto en educación:

i. Refinar la planificación de inversión de capital y su ejecución. Un primer paso para

mejorar la priorización de los proyectos de inversión es la implementación de un Plan

Nacional de Inversión en Educación, el cual debería establecer criterios claros de eficiencia

de costos para maximizar el número de estudiantes beneficiados sobre la base de un criterio

de equidad. En un segundo paso, esto permitiría la planificación multianual y el

levantamiento de la información necesaria para la preparación de proyectos de inversión a

fin de minimizar los costos de transacción. Igualmente, es primordial integrar los costos de

mantenimiento y operación a los de la planificación, los cuales deben ser tomados en cuenta

desde el momento en que se priorizan las inversiones. Al igual que en otros sectores, las

tasas bajas de ejecución en educación también son ocasionadas por grandes enmiendas al

presupuesto a lo largo del año, lo que reduce la capacidad de planificación e inversión de

los gobiernos locales. Esto también fomenta el encauzamiento de recursos a otros proyectos

de corto plazo que potencialmente tienen menor eficiencia e impacto.

ii. Reasignar el gasto en programas más efectivos. A pesar de las mejoras recientes en

asignación presupuestaria, como por ejemplo la obtenida a través de la amplia

implementación de presupuestos basados en resultados, las asignaciones de presupuesto no

siempre apuntan a las intervenciones más efectivas. Se ha priorizado el gasto de capital de

infraestructura con relación a los países pares en el pasado, no obstante, no hay mucha

evidencia de que ese elevado gasto de capital haya contribuido con los mejores resultados

en materia de aprendizaje. Existe evidencia internacional convincente que demuestra que

las intervenciones pedagógicas son las que ejercen el mayor impacto positivo sobre los

estudiantes y sus resultados de aprendizaje, especialmente en los países en desarrollo. La

adquisición y distribución de materiales de aprendizaje también ha traído consigo mejores

resultados de aprendizaje en estos países. El aumento reciente en gastos de este tipo en el

Perú ha contribuido con las mejoras en resultados de aprendizaje, especialmente entre los

más pobres. Las experiencias internacionales también sugieren que las intervenciones en

apoyo a los profesores prometen mejores resultados de aprendizaje en el mediano plazo,

aunque sean más costosas y solo se materializan de forma gradual en el tiempo.

18

iii. Mejorar mecanismos de asignación de recursos a gobiernos sub-nacionales. A

mediano plazo, la introducción de fórmulas de financiamiento per cápita, como parte de

reformas más integrales al sistema de transferencias fiscales gobiernos sub-nacionales,

podrían contribuir a mejoras en la eficiencia, equidad, predictibilidad y transparencia en el

sector. Pero esto requiere trabajar en una serie de pre-condiciones que hoy no existen.

(Capitulo 5).

iv. Fortalecer los sistemas de información. La implementación de sistemas que permiten

monitorear el uso de recursos disponibles por empleados del gobierno, profesores, padres

y estudiantes puede reducir las ineficiencias. Esfuerzos recientes, como el “Semáforo

Escuela” que monitorean el progreso de las evaluaciones de los estudiantes (ECE), pueden

expandirse para lograr mejores resultados. Además, portales como “Ponte en Carrera”

constituyen pasos importantes para el alcance de la transparencia y la contribución con el

diseño de intervenciones costo-efectivas.

Seguridad Ciudadana

40. La lucha efectiva contra el crimen y la violencia en el Perú no implica gastar más

como porcentaje del PIB, sino más bien usar los recursos existentes de manera más eficiente.

En comparación con la región, el nivel de violencia en el Perú es relativamente bajo. De hecho, el

Perú tuvo la segunda tasa promedio más baja de homicidios entre el 2000 y el 2013, después de

Chile, entre todos los países latinoamericanos. Sin embargo, los crímenes violentos han aumentado

en los años recientes, especialmente los crímenes contra la propiedad, tales como hurtos y robos

violentos; esto también coincide con el aumento del tráfico de drogas. Como resultado, los

problemas de seguridad se han convertido en un asunto prioritario para la población. La creciente

demanda por servicios de seguridad ciudadana han provocado mayores gastos gubernamentales.

El gasto en seguridad ciudadana casi se duplicó en términos reales entre el 2009 y el 2015. Así, el

sector representa casi el 9 por ciento del gasto total, es decir, es el cuarto sector más grande después

de la educación, la salud y el transporte. La porción del total de asignaciones presupuestarias para

servicios de seguridad ciudadana es considerablemente mayor que la de los países pares

estructurales y regionales, pero similar en términos del porcentaje del PIB.

41. La eficiencia en el gasto agregado de la PNP es baja en comparación con los países

pares estructurales y regionales. Según muchos estudios, el Perú presenta un porcentaje

relativamente bajo de crímenes resueltos, dado el número total de policías en relación con sus pares

estructurales como Romania y Tailandia. A nivel regional, Chile y Colombia presentan mejores

resultados con el mismo gasto de recursos en insumos, tales como la fuerza policial, vehículos o

las tecnologías de información. Varios estudios estiman que el promedio de eficiencia de gasto de

los departamentos regionales de la PNP es más bajo que el de otros países Latinoamericanos.

42. No existen mecanismos efectivos para priorizar el gasto. La asignación de recursos de

seguridad generalmente se basa, en primer lugar, en los niveles locales de crimen y violencia y, en

segundo lugar, en el tamaño de la población. Sin embargo, en Perú los departamentos con altas

tasas de crimen no han recibido asignaciones presupuestarias necesariamente altas en los últimos

años. El gasto está correlacionado con algunos factores demográficos y socioeconómicos pero no

con otros importantes. En particular, las tasas más altas de pobreza y la mayor desigualdad en

19

ciertos distritos no se han traducido en mayores asignaciones presupuestarias en el pasado, a pesar

de la fuerte correlación que mantienen estos factores con la prevalencia del crimen. Del mismo

modo, los departamentos con un mayor número de crímenes reportados tampoco han sido objeto

de un gasto mayor. Al igual que otros sectores, los gobiernos locales muestran bajas tasas de

ejecución, las cuales reducen aún más la priorización de los gastos.

43. Una reasignación de recursos puede lograr ganancias en la calidad de servicios. Por

ejemplo, la reasignación de recursos entre distritos policiales puede contribuir con un servicio de

mejor calidad y mejores resultados de seguridad, sin que ello implique un incremento en el gasto

promedio por policía distrital. El presente estudio estima que la PNP podría mejorar la calidad de

sus servicios en un 60 por ciento (medido por número de crímenes prevenidos), usando el mismo

nivel de insumos tales como el número de oficiales de policía, vehículos y tecnología

(computadoras y teléfonos). Igualmente, existe una gran heterogeneidad a través de los

departamentos y distritos. Los departamentos de Moquegua y San Martín muestran los más altos

niveles de eficiencia, los cuales son medidos a partir de la asignación de insumos recibidos en

relación con el número de crímenes prevenidos. A nivel distrital, la eficiencia de los insumos varía

entre el 4 por ciento para el distrito de San Juan de Miraflores a 100 por ciento para los distritos

de San Juan de Lurigancho o Vista Alegre. De un total de 795 distritos, solo 90 distritos (11 por

ciento) con datos disponibles son eficientes. La eficiencia local de la PNP está afectada por factores

socioeconómicos, tales como las tasas de desempleo en los distritos o la prevalencia del consumo

de alcohol. Estos factores deben ser considerados para la asignación presupuestaria de la PNP. Un

aspecto importante en el Perú es la existencia de grupos de vigilancia presentes en todas las

municipalidades del país. En muchos casos, estos grupos patrullan de manera conjunta con las

fuerzas locales de la PNP. Sin embargo, este estudio ha constatado que la presencia de grupos de

vigilantes más bien reduce la eficiencia de la PNP, lo que sugiere una duplicación de esfuerzos y

por ende, una asignación ineficiente del personal de la PNP.

44. La re-asignación de fuerzas policiales y otros insumos a través de las policías

distritales podría mejorar la seguridad ciudadana sin elevar el gasto, también permitiría un

ahorro fiscal de cerca del 0.3 por ciento del PIB, el cual no va en detrimento de la calidad de

los servicios. Las siguientes opciones de reformas podrían ayudar a materializar estas ganancias

en eficiencia:

i. Implementar una fórmula para la asignación de recursos presupuestarios. La

asignación de recursos para la seguridad ciudadana, y en particular, la PNP, no está basada

en una fórmula o metodología. La prioridad principal de esa fórmula debería ser un

mecanismo de distribución de fuerzas policiales a distritos y departamentos en los que haya

necesidades más urgentes. Asimismo, el financiamiento no debe basarse únicamente en

necesidades policiales, sino que además debe considerar los criterios de eficiencia local.

En este sentido, los criterios para la reasignación de recursos deben basarse en la

distribución de crímenes reportados observados y factores socioeconómicos regionales,

tales como los niveles de pobreza o desigualdad.

ii. Reasignar insumos y personal. Al reducir el número de oficiales policiales en los distritos

que muestras menos eficiencia en el uso de los mismos (es decir, donde son menos

necesitados) se lograría ahorros fiscales de 0.27 por ciento del PIB, sin que ello afecte la

20

calidad de los servicios policiales. Los resultados se basan únicamente en las estaciones

policiales distritales, las cuales captan solo el 40 por ciento del personal total de la PNP.

Al reducir el número de vehículos usados en las estaciones policiales distritales menos

eficientes, se lograrían ahorros fiscales de al menos el 0.04 por ciento del PIB. Las

ganancias potenciales podrían ser mucho mayores si adicionalmente, se optimiza la

eficiencia de la policía en su conjunto.

iii. Mejorar y expandir la capacidad tecnológica de la PNP. Según los censos de

comisarías, un alto porcentaje de los elementos tecnológicos de los que se disponen en las

comisarías del Perú esta infrautilizados o necesitan reparación. Asimismo, la

sistematización de los procesos de la PNP es, todavía, incipiente a pesar de los esfuerzos

por parte del gobierno en expandir el uso de la tecnología en los procesos y las operaciones

policiales. El uso de papel para los documentos oficiales todavía prevalece en el seno de la

institución.

iv. Mejorar la coordinación entre las fuerzas policiales y los cuerpos de serenazgo. Si bien

los cuerpos de serenazgo pueden contribuir positivamente en la prevención de ciertos

crímenes, la PNP realiza muchas más actividades de control, combate y prevención del

crimen. Por ende, para propósitos de patrullaje y prevención de la violencia, una mejor

coordinación entre la PNP y los cuerpos de serenazgoes necesaria. De esta manera se

aumentará la eficiencia de la PNP y los recursos liberados pueden ser reasignados a otras

tareas operativas.

Transporte

45. A pesar del aumento sustancial en los gastos de transporte, el Perú continúa

presentando brechas significativas en la cantidad y la calidad de su infraestructura. Los

gastos públicos en el sector de transporte representaron un 2.2 por ciento del PIB nacional en el

2015, lo que refleja un incremento de 400 por ciento durante la última década. Esta tendencia ha

venido acompañada de un cambio importante en la autoridad de gasto público y una mayor

asignación de recursos a los niveles sub-nacionales. El grueso del aumento de gastos se ha

destinado a carreteras y transporte urbano, sectores que comprenden casi el 90 por ciento de todos

los gastos del sector. Como consecuencia de este incremento, el tamaño y la calidad de la primera

red de carreteras ha mejorado. No obstante, las vías secundarias y terciarias no están en las mismas

condiciones. Solo el 12 por ciento de la red terciaria está en buen estado. Asimismo, el poco

mantenimiento brindado a estas carreteras ha elevado los costos de rehabilitación y ha reducido la

calidad del servicio. Los recursos destinados al transporte urbano masivo también han aumentado

rápidamente.

46. La baja calidad de la infraestructura de transporte es una limitante para el

crecimiento económico. La densidad de las vías de transporte en Perú promedia 0.12 km por

metro cuadrado y solo el 14 por ciento del sistema de vías está pavimentado, lo cual está muy por

debajo de los países pares estructurales y regionales del país. Del mismo modo, las vías primarias

de transporte conectan a Lima con otras ciudades costeras, más no necesariamente con las que

están en el centro del país y, sobre todo, las ciudades intermedias en la sierra o la selva. Esto

obstaculiza el desarrollo económico del Perú y reduce la competitividad tanto en el sector agrícola

21

como el de otros sectores. Perú también se ubica por debajo de sus pares estructurales en términos

de la calidad del transporte y los costos de logística. Los altos costos de transporte en el Perú no

solo obstaculizan la rentabilidad de los exportadores, sino también la de los productores y

proveedores de servicios para el mercado interno. Igualmente, estos costos elevados también

afectan el acceso de los pobres a productos y servicios de buena calidad a precios razonables. Los

elevados niveles de gasto agregado y el débil desempeño del sector, incluso tras controlar por la

retadora geografía del país apunta a la existencia de ineficiencias. Este capítulo presenta tres áreas

de ineficiencias de gasto en el sector de transporte.

47. Asuntos del presupuesto, modificaciones, y ejecución generan ineficiencias

importantes. La Planificación Presupuestaria en el Perú está dirigida por su Estrategia de

Transporte, la cual carece de especificidad y de un plan maestro integral para el sector. El Plan

Estratégico Sectorial 2012-2016 para el sector vial prioriza 22 corredores logísticos que llevan el

grueso de los productos comerciales y locales del Perú. Sin embargo, dicho plan no tiene

prioridades específicas estratégicas claras para las rutas secundarias y terciarias. La ausencia de un

plan maestro también obstruye el desarrollo de un marco sistemático de asignación presupuestaria

para ambos, el desarrollo de la red vial y su mantenimiento. Al igual que sucede en otros sectores

de infraestructura, las grandes modificaciones al presupuesto aprobados producen ineficiencias en

el gasto. Estas enmiendas favorecen la fragmentación de proyectos en entidades más pequeñas y

la priorización de proyectos de corto plazo y bajo impacto. En proyectos multianuales y de mayor

magnitud, la falta de predictibilidad de fondos ha llevado a retrasos en la implementación y la

elevación de los costos, tanto en términos de capital (aumentos de los costos de construcción dados

los retrasos), como en términos de los costos recurrentes, pues la supervisión e implementación de

los presupuestos de apoyo operacional que conforman una parte importante de esto costos también

aumentan. El carácter impredecible de los presupuestos también debilita los procesos de

priorización, pues la aprobación de presupuestos modificados a mitad de año reduce los plazos de

implementación.

48. En el nivel sub-nacional, la fragmentación y el sistema actual de transferencias no

fomenta la mancomunación de esfuerzos en proyectos de transporte inter-jurisdiccionales

que tengan economías de escala. La tendencia a financiar proyectos más pequeños y

fragmentados se ha incrementado. El número de proyectos de inversión a nivel local aumentó de

2,100 en el 2004 a más de 15,000 en el 2014 y el promedio de costos por proyecto se redujo

drásticamente. El mayor número de proyectos pequeños sugiere que las decisiones de inversión no

están bien coordinadas, lo que limita los posibles efectos de eficiencia que se generan cuando hay

escala y externalidades entre varias jurisdicciones locales. Asimismo, las municipalidades con

recursos más abundantes derivados de las transferencias del canon no tienen necesariamente los

requerimientos más elevados de inversión.

49. Los gastos de mantenimiento son insuficientes e incrementan costos de rehabilitación

y reconstrucción. Los gastos de mantenimiento a niveles adecuados suelen tener un retorno

económico elevado y aseguran la sostenibilidad de los activos existentes. Pero los presupuestos de

mantenimiento son muy bajos en el sector en el país, especialmente a nivel sub-nacional. Los

gobiernos sub-nacionales tienen que cumplir con los estándares técnicos establecidos por el MTC

(por ejemplo, los aplicables a carreteras de poco tráfico), y por el MEF (por ejemplo, los

relacionados con el uso de transferencias intergubernamentales específicas para mantenimientos

22

viales de rutina). No obstante, el personal local responsable de la preparación del presupuesto en

gobiernos sub-nacionales no está siempre familiarizado con los estándares técnicos existentes para

el mantenimiento periódico y de rutina de las carreteras rurales. Perú está comenzando a apoyarse

más en la concesión de vías y en nuevas iniciativas, tales como las microempresas para programas

de mantenimiento de rutina. El uso de estos programas debe incrementarse. Igualmente, deben

asignarse más recursos presupuestarios para el mantenimiento de las vías sub-nacionales.

50. El nuevo marco legal para las APPs presenta rezagos en implementación. Perú todavía

necesita un plan de infraestructura y procedimientos capaces de generar una cartera de proyectos

maduros. Adicionalmente, la capacidad institucional de desarrollo de proyectos suele ser baja. Una

implementación exitosa requiere también que los gobiernos inviertan significativamente en

estudios de pre-construcción de alta calidad, que elaboren cuidadosamente contratos que alcancen

una distribución apropiada de los riesgos y las ganancias esperadas, y también, que la combinación

de inversión público privada y la participación se adapten a circunstancias específicas.

51. Algunas áreas claves de reforma para atacar las ineficiencias en el gasto son las

siguientes:

i. Desarrollar un plan maestro integral de transporte. Un plan maestro en el nivel del sector

agregado brinda las bases para el desarrollo de estrategias sub-sectoriales de transporte más

refinadas y eficientes. Dicho plan debe reflejar las esferas prioritarias, incluida la cuestión

de los corredores multimodales para reducir los costos de exportación. El plan también

necesita incorporar las necesidades de gastos de mantenimiento que resultan de las

inversiones pasadas y actuales, para poder reducir costos innecesarios de rehabilitación y

reconstrucción. Esto puede generar ahorros fiscales de mediano y largo plazo. La estrategia

actual de transporte se puede mejorar para desarrollar un plan sectorial maestro, mediante el

cumplimiento de los siguientes pasos: (i) terminar la inversión en los principales corredores

nacionales, (ii) mejorar la condición de los activos viales existentes en las redes secundarias

y terciarias; (iii) asegurar el gasto adecuado en mantenimiento minimizando el costo total de

uso de la carretera y mejorando la seguridad vial; (iv) fomentar la participación de

instituciones y agencias en todos los niveles del gobierno, con el objetivo de identificar

problemas y planificar las intervenciones de infraestructura vial; y (v) asegurar la

sostenibilidad de los programas viales mediante la priorización de las inversiones, en línea

con los recursos disponibles, mientras se expande la red de peajes con el propósito de

aumentar los ingresos disponibles. En lo relacionado con el sub-sector de las carreteras, el

aumento de la aplicación de sistemas de gerencia vial estandarizados, la revisión de los

estándares técnicos, y la construcción de capacidad a nivel local y regional, contribuirían de

manera significativa en la mejora de la eficiencia en los gastos del sector. A mediano plazo,

la simplificación de las complejas disposiciones institucionales también dinamizaría el

proceso de aprobación de presupuesto, mejoraría la predictibilidad de la inversión, y la

financiación del mantenimiento.

ii. Proveer un marco de asignación de gastos para mantenimiento. Es una prioridad adoptar

mecanismos adecuados para la asignación de recursos destinados a la red de desarrollo y

gastos de mantenimiento. Los programas permanentes de mantenimientos periódicos y de

rutina deberían estar incluidos y respaldados por indicadores de desempeño que contribuyan

23

con la contratación de programas de mantenimiento por nivel de servicio. En el corto plazo,

es importante implementar programas para todas las carreteras, incluso si los costos

estimados inicialmente están basados en reglas empíricas. Una vez que los programas estén

en marcha, se debe hacer una evaluación minuciosa de las necesidades de mantenimiento

mediante las valoraciones directas basadas en la aplicación de sistemas estandarizados de

gestión de activos viales (y mientras estos se generan se podría usar de manera uniforme en

todo el país evaluaciones indirectas considerando el tráfico, la dimensión de las carreteras y

otras variables que afecten las necesidades de mantenimiento—que ya se usan en algunas

agencias regionales).

iii. Un uso más eficiente de las APPs. El Perú ha avanzado mucho en atraer la participación

privada, especialmente en materia de carreteras y transporte masivo, y ha modificado

recientemente y positivamente su marco legal para el desarrollo y la regulación de las APPs.

Sigue siendo prioritaria la elaboración de un cuidadoso análisis costo beneficio (VfM)

orientado a determinar si los proyectos bajo los esquemas de las APPs facilitan el ahorro en

comparación con los trabajos públicos. La implementación de un marco de inversión público

multianual con prioridades claras y vínculos directos con el presupuesto ayudaría a mejorar

la planificación, modificación y ejecución presupuestaria, lo cual contribuye con el aumento

de la eficiencia de la inversión en gastos, en la medida en que reduce la incertidumbre

implícita en el financiamiento de los proyectos.

24

25

Introducción

1. Uno de los rasgos más sobresalientes de la economía peruana en la última década ha

sido su estabilidad macroeconómica. Si bien parte del éxito económico del Perú en la última

década puede atribuirse al aumento de los precios de exportación, la estabilidad de precios, la

prudencia fiscal, y las reformas estructurales a varias instituciones económicas también fueron

elementos importantes que potenciaron las ventajas competitivas de la economía.4 En un contexto

de bajas tasas de inflación, resultados fiscales positivos en promedio, buen manejo de la deuda

pública, una brecha externa modesta financiada con capitales a largo plazo, y un acertado manejo

de la política cambiaria, la economía peruana se expandió casi 6 por ciento anual entre 2006 y

2015.

2. El Perú ahorró parte de los ingresos extraordinarios durante el boom de materias

primas, lo que le ha dado espacio macro-fiscal para responder a los choques externos. A lo

largo del período de alto crecimiento impulsado en buena medida por los altos precios de las

materias primas entre 2004 y 2013, el Perú ahorró buena parte de estas ganancias, contrario a lo

que sucedió en varios otros países de América Latina. Esto se reflejó en una tasa de ahorro

doméstico que pasó de 15 por ciento del PIB a inicios de la década pasada a 22 por ciento en 2013,

permitiendo financiar buena parte de la inversión de los últimos años, además de la acumulación

de sólidos amortiguadores macroeconómicos para enfrentar tiempos difíciles. El ahorro público

también fue determinante para este resultado, que se elevó del 1.8 por ciento en 2004 al 7.2 por

ciento en 2013. En este contexto, la deuda pública descendió hasta situarse en 23 por ciento del

PIB, una de las más bajas del mundo. Además, el Banco Central acumuló reservas internacionales

que se situaron en 32 por ciento del PIB a finales del 2016.

3. Los choques negativos a los términos de intercambio de los últimos 4 años han tenido

un impacto sobre el crecimiento y las cuentas fiscales. Desde el 2012, los términos de

intercambio han tenido una tendencia descendente que se acentuó significativamente en el 2015.

Esto ha tenido un impacto negativo sobre una serie de variables, como la inversión total, el

producto, y los ingresos fiscales. Esto coincidió con una serie de reformas en educación, salud y

seguridad ciudadana que se venían implementando desde el 2011 y que implicaban una elevación

del gasto corriente; en particular, el de remuneraciones. Al mismo tiempo, y dada la magnitud del

choque externo, las autoridades decidieron implementar una reforma tributaria en el 2014, lo que

implicó una caída adicional de los ingresos corrientes, más allá del efecto de los estabilizadores

automáticos por el lado de los ingresos. En consecuencia, el déficit fiscal llegó al 2.7 por ciento

del PIB en el 2016.

4. Un contexto externo menos benigno y más volátil, junto a demandas crecientes por

servicios públicos e infraestructura, implicaría mantener la disciplina fiscal y mejorar la

eficiencia en el gasto público y la estructura de ingresos. En el 2014, la economía inició un

proceso de desaceleración estructural hacia un crecimiento del PIB potencial más moderado que

4 Banco Mundial (2015).

26

durante el período del boom en las materias primas. Dada la naturaleza de mediano-largo plazo

del choque externo, las autoridades planean entrar a un periodo de consolidación fiscal gradual.

Por el lado del gasto, este debe ser enfocado en aquellas áreas en donde existe oportunidad de

incrementar la eficiencia y generar ahorros fiscales sin que la provisión y calidad de servicios

públicos se vea afectada. Existen también algunas áreas y sectores donde se pueden reducir las

ineficiencias que generen ahorros a mediano plazo para acomodar presiones crecientes por

servicios en el futuro. Por el lado del ingreso, y dado el nivel relativamente bajo de recaudación

de impuestos respecto a países comparables, será importante analizar opciones de reforma

tributaria que podrían mejorar la eficiencia en la estructura de ingresos y recaudación para crear

espacio fiscal, mientras se reducen los efectos negativos en la asignación de recursos en la

economía.

Dinámicas fiscales generales

Más volatilidad en el ingreso pero con manejo fiscal prudente: perspectiva histórica 2004-2016

5. Los ingresos fiscales registraron una elevada volatilidad en la última década. Los

ingresos fiscales pasaron de una tasa de crecimiento del 24 por ciento en el 2006 a una caída del

11 por ciento durante la crisis financiera del 2009. Más allá de estos casos puntuales, se pueden

distinguir dos períodos de acuerdo a su ritmo de crecimiento promedio. Primero, un período de

crecimiento acelerado entre el 2005 y el 2012, donde los ingresos corrientes aumentaron a una tasa

del 10.7 por ciento real promedio, 4 puntos porcentuales por encima de la tasa de crecimiento

promedio del PIB. En ese contexto, los ingresos corrientes pasaron de representar el 18.7 por ciento

del PIB a inicios de la década pasada, a un pico del 22.8 por ciento en el 2012. El contexto

internacional, en el que se venían elevando los precios de los minerales, fue clave para que esto

sucediera (ver Figura 1.1). Segundo, un período de rápida desaceleración entre el 2013 y 2016,

con una tasa de crecimiento promedio negativa en los ingresos del 1.2 por ciento, mientras que el

crecimiento del PIB era de 3.9 por ciento.

Figura 1-1 Aumento de términos de

intercambio e ingresos del gobierno

Figura 1-2 Ingresos fiscales provenientes de

la minería, del resto de sectores y totales

Fuente: WDI-Banco Mundial Fuente: BCRP, SUNAT y Banco Mundial

27

6. Los ingresos provenientes de la minería son una importante fuente de volatilidad, a

pesar de que representan menos del 10 por ciento de los ingresos fiscales. Entre el 2001 y

2014, la recaudación minera (incluyendo contribuciones y gravámenes) ha representado en

promedio el 7.3 por ciento de los ingresos tributarios, por debajo de su participación en el valor

agregado bruto, que ascendió al 10 por ciento en promedio. Por tipo de impuesto, la minería

representa un alto porcentaje del impuesto a las utilidades de las empresas (casi el 25 por ciento

en el promedio del período), mientras que su participación en la recaudación del IGV es bastante

más baja (4.2 por ciento). Pero la recaudación minera tiene un importante impacto en la volatilidad

de los ingresos fiscales, representando más de la mitad del aumento de los ingresos corrientes entre

el 2004 y 2012 y casi el 60 por ciento de su volatilidad (ver Figura 1-2).5 Esto implica que así

como puede causar aumentos repentinos y significativos sobre los ingresos, también puede causar

caídas repentinas, afectando el balance fiscal. Esto estaría reflejando el hecho de que existen tanto

efectos directos como indirectos de la evolución del sector minero sobre la economía, que hacen

que la volatilidad de sus ingresos se manifieste también en la recaudación fiscal proveniente de

otros sectores de la economía, como por ejemplo servicios.

7. El gasto siguió con retraso la tendencia ascendente que tuvieron los ingresos hasta el

2012. Los ingresos fiscales tuvieron una tendencia ascendente desde el 2005, y los gastos

comenzaron a incrementarse entre el 2007 y 2008 (ver Figura 1-3). Sin embargo, los gastos

siguieron aumentando entre el 2008-09 durante el período de la crisis financiera global, pero se

controlaron en el 2011. Una vez que los ingresos se recuperaron y nuevamente se ubicaron en

niveles record, el gasto se re-aceleró a partir del 2012-13. Este nuevo período de crecimiento del

gasto duró hasta el 2015 y tuvo su origen en la implementación de reformas en el sector público,

lo que indujo a un mayor gasto de remuneraciones y de bienes y servicios (ver Figura 1-4).

Figura 1-3 Evolución de ingresos y gastos

fiscales, 2004-2016

Figura 1-4 Evolución del gasto público

2006-2016

Fuente: BCRP Fuente: BCRP

5

Entre el 2004 y 2012, las diferencias anuales en los impuestos y otras contribuciones recaudadas en minería explican,

en promedio, cerca del 60 por ciento de las diferencias anuales de los ingresos corrientes del gobierno general.

28

8. En este contexto, el balance fiscal registró una posición confortable en promedio hasta

el 2014. En seis de los últimos doce años el Perú gozó de balances fiscales positivos. Entre el

2005 y el 2016, el balance fiscal promedio ascendió al 0.5 por ciento del PIB, con un mínimo de -

2.7 por ciento en el 2016. En este período, los ascensos y descensos del balance fiscal estuvieron

vinculados principalmente a la volatilidad de los ingresos. Sin embargo, también se puede verificar

que a partir del 2008 y con mayor énfasis desde el 2012, el resultado fiscal comienza a

desvincularse de los ingresos, debido al aumento de los gastos.

9. Los superávits públicos propiciaron una importante reducción de la deuda pública.

Entre el 2005 y 2012, la diferencia entre el crecimiento de los ingresos y los gastos, que

aumentaban a un ritmo más cercano al del PIB, permitió que se registraran ahorros fiscales

significativos. Esto se materializó en resultados fiscales positivos, que en promedio ascendieron a

1.3 por ciento del PIB, inducidos en alguna medida por el buen contexto internacional. Esto se

tradujo, a su vez, en una importante reducción de la deuda pública, que pasó de representar el 45

por ciento del PIB en el 2004 a 20 por ciento en el 2012. El riesgo soberano se redujo

significativamente, lo que también facilitó una reducción significativa de los costos financieros del

sector público y privado (ver Figura 1-5). El ahorro fiscal también fue un factor que facilitó el

manejo cambiario, la acumulación de reservas, y el aumento del ahorro nacional (ver Tabla 1-1).

29

Tabla 1-1 Ingresos, gastos y balance fiscal

Fuente: BCRP, SUNAT y MEF.

2005-09 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016E

I. Ingresos del Gobierno General 20.9 21.0 21.8 22.4 22.3 22.3 20.1 18.6

A. Ingresos Corrientes 20.3 20.8 21.7 22.4 22.1 22.2 20.0 18.5

1. Ingresos Tributarios 15.5 15.7 16.4 17.0 16.8 17.0 15.2 14.0

IR - Personas 1.5 1.6 1.8 1.9 2.0 2.0 1.8 1.7

IR - Empresas 4.3 4.6 5.4 5.4 4.7 5.0 3.8 3.4

IGV 7.8 8.5 8.6 8.7 8.8 8.7 8.4 8.0

ISC 1.4 1.1 1.0 1.0 1.0 0.9 0.9 0.9

Otros Nacional (inc. devoluciones) 0.2 -0.4 -0.7 -0.4 -0.1 -0.1 -0.3 -1.2

Ing. Trib. Gobiernos Locales * 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4

2. Ingresos No Tributarios ** 4.8 5.0 5.3 5.4 5.3 5.2 4.8 4.5

B. Ingresos de Capital 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1

II. Gastos del Gobierno General 18.0 21.0 19.8 20.4 21.6 22.6 22.3 21.2

A. Gastos Corrientes 14.2 13.6 13.4 13.6 14.3 15.5 15.8 15.3

Remuneraciones 5.3 5.0 4.9 5.0 5.4 5.9 5.8 5.9

Bienes y Servicios 4.8 5.3 5.1 5.6 5.8 6.1 6.6 6.2

Transferencias 3.8 3.3 3.5 3.0 4.1 3.5 3.4 3.2

B. Gastos de Capital 3.8 6.2 5.2 5.7 6.1 6.0 5.4 4.7

C. Intereses 1.8 1.2 1.2 1.1 1.1 1.1 1.0 1.2

III. Empresas Estatales No Financieras 0.2 -0.2 0.0 0.2 0.1 -0.1 0.1 -0.1

IV. Resultado Económico (I-II+III) 0.9 -0.2 2.0 2.3 0.9 -0.3 -2.1 -2.7

Memo 1: Ingresos Minería e Hidrocarburos 2.7 2.7 3.4 3.3 2.4 2.3 1.3 1.0

Memo 2: Deuda Pública 31.9 24.4 22.3 20.8 20.0 20.0 23.3 23.0

* Incluye impuestos a la propiedad. Para los años 2001 y 2002, las cifras corresponden a estimados a partir de data de la OCDE.

** Incluye contribuciones sociales, así como regalías y otras contribuciones de Minería e Hidrocarburos.

30

Figura 1-5 Deuda pública y riesgo

soberano, promedio anual

Figura 1-6 Cambios en la posición de la

política fiscal, 1996-2015

Fuente: BCRP Fuente: BCRP, MEF

Nota: La diferencia en el resultado primario se utiliza

como proxy de la posición de política fiscal.

10. En balance, la política fiscal del Perú ha sido marginalmente más contra-cíclica que

lo opuesto. La posición fiscal holgada y el bajo nivel de deuda pública permitieron que el Perú

contara con el espacio necesario para poder implementar políticas fiscales ligeramente expansivas

en periodos complicados para la economía (ver Figura 1-6; Recuadro 1-1). Dos factores

contribuyeron a lograr el amplio espacio macro-fiscal: i) la rápida aceleración de los ingresos

fiscales de la década pasada y ii) la disposición de las autoridades a seguir los lineamientos de

disciplina fiscal establecidos desde la década de los noventas. En particular, el gasto ha tendido a

ser ligeramente contra-cíclico, a pesar de la ausencia de los estabilizadores fiscales por este lado

(ver Recuadro 1-1).

31

Recuadro 1-1 Perú: Los estabilizadores fiscales

Frente a una recesión (auge), los estabilizadores fiscales permiten una reducción (aumento) de los ingresos

fiscales y un aumento (disminución) de los gastos, lo que amplía (reduce) el déficit. Con ello, atenúan una recesión

(auge) y reducen la volatilidad del PIB. El estabilizador usual por el lado de los ingresos es el impuesto a la renta y,

por el lado del gasto, los seguros de desempleo y las transferencias para programas sociales. Un buen indicador de los

estabilizadores fiscales es el balance fiscal cíclico, que captura el componente cíclico de ingresos y gastos fiscales.

Mientras que los estabilizadores de ingresos están disponibles en el Perú, los de gasto son prácticamente

inexistentes. La Figura R.1.7 muestra que, aunque relativamente pequeños, los estabilizadores por el lado de los

ingresos sí están presentes en el Perú. Por otro lado, el componente cíclico del gasto es bastante bajo, lo que sugiere

la inexistencia de estabilizadores por este lado. Esto es consistente tanto con la inexistencia de un seguro de desempleo

financiado con fondos públicos como con la lentitud con la que varían los beneficiarios de los programas sociales. En

este contexto, los movimientos anti-cíclicos del gasto son resultado de las políticas del gobierno, pero no del cambio

automático en alguna variable de gasto.

Hay una compensación entre la estabilización automática y la flexibilidad del gasto. Los estabilizadores por el

lado del gasto actúan a través de gastos rígidos. Por un lado, la evolución de estos componentes tendrá un efecto anti-

cíclico y, por otro, podría representar un obstáculo frente a la necesidad de ajustar el gasto. Desde inicios de la presenta

década, el Perú y otros países emergentes, han enfrentado una caída de los precios de las materias primas (choque

estructural). Este cambio implica adecuarse a las nuevas condiciones de menores ingresos, dado su carácter

permanente. En este contexto, el gobierno necesita ajustar sus cuentas de gasto, lo que es más sencillo en ausencia de

factores que imponen rigidez en el gasto.

Figura 1-7 Balance cíclico (proxy de estabilizadores fiscales), promedio 2005-2014

Fuente: MFMod - Banco Mundial

Dinámicas recientes en ingresos

11. Los ingresos fiscales cayeron significativamente entre el 2012 y 2016 (ver Figura 1-8).

A partir del 2013, los ingresos fiscales comenzaron a crecer por debajo del PIB como resultado de

la caída de los precios de exportación, particularmente del cobre, y de la desaceleración del PIB.

La caída fue todavía más pronunciada en el 2015 y 2016 como efecto de la reforma tributaria

introducida a fines del 2014, que incluyó reducciones en las tasas del impuesto a la renta de

empresas y asalariados. Por el lado del impuesto a las utilidades de las empresas, la reforma

implicó una reducción gradual de la tasa, desde el 30 por ciento vigente en el 2014, hasta el 26 por

ciento a partir del 2019. En un primer tramo, entre 2015 y 2016, la tasa del impuesto bajó al 28

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

Ch

ile

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guay

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Bra

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Co

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e la

bre

cha

del

pro

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cto

Ingresos cíclicos Gastos cíclicos (-) Balance cíclico

32

por ciento.6 Por el lado del impuesto a los asalariados, se cambió la estructura de tres tramos y se

estableció una nueva de cinco, lo que redujo la tasa efectiva para la mayoría de los contribuyentes.

Se estima que la reforma tributaria del 2014, redujo los ingresos tributarios en 1 por ciento del PIB

entre el 2015 y 2016.7

Figura 1-8 Caída de ingresos entre 2012 y

2016, de acuerdo a causa económica

Figura 1-9 Caída de ingresos entre 2012 y

2016, por tipo de impuesto.

Fuente: BCRP, MEF, estimados BM. Fuente: BCRP, SUNAT, estimados BM

12. Una base reducida, numerosas exenciones, evasión y baja eficiencia en la recaudación

han limitado la recaudación de impuestos. Los impuestos sobre la renta personal se recaudan

sobre una base pequeña, que consiste principalmente de trabajadores asalariados. Un alto umbral

de elegibilidad exime efectivamente a casi el 80 por ciento de los contribuyentes inscritos y las

tasas para el quintil más alto son relativamente bajas. Además, los ingresos procedentes del capital

se gravan generalmente a tasas más bajas que los ingresos provenientes de la mano de obra. Por

otro lado, la recaudación del impuesto al valor agregado es menos eficiente que en países

comparables de la región. Las exenciones fiscales ascienden a alrededor del 2 por ciento del PIB,

y se aplican principalmente a los impuestos indirectos. Otros impuestos, como el impuesto a las

ventas (IGV), el impuesto selectivo al consumo (ISC) y el predial, también recaudan mucho menos

que su potencial. La evasión del impuesto sobre la renta de las empresas asciende a alrededor del

50 por ciento de su recaudación potencial de acuerdo con información de la SUNAT. La evasión

fiscal y la informalidad en el Perú son altas.

6 Esta reforma ha sido prácticamente revertida a través del Decreto Legislativo 1261, que elevó la tasa del impuesto a

las utilidades empresariales al 29.5 por ciento a partir del 2017. 7 Marco Macroeconómico Multianual Revisado 2017-2019

33

Figura 1-10 Ingresos tributarios en Perú y países pares, 2014

Fuente: OCDE. Nota: No incluye contribuciones a la seguridad social. El rubro bienes y servicios incluye el

impuesto al valor agregado y a las ventas.

13. En promedio, las tasas de impuestos son ligeramente más bajas que las de los países

comparadores de la región, pero la de impuestos directos son más altas que el promedio de

la OCDE, y la de los indirectos es más baja. El cobro del impuesto a la renta de las empresas

está altamente concentrado en una base reducida, en parte como efecto de la informalidad—la cual

típicamente se ve más impactada con impuestos directos que se imponen sobre los factores del

capital y el trabajo.8 En el 2016, el 78 por ciento de la recaudación por este impuesto provino de

menos de 13 mil empresas. Por el lado de impuestos indirectos, la tasa del impuesto al valor

agregado está por debajo de países como Colombia y Chile, y también es menor al promedio de la

OCDE. Al mismo tiempo, la productividad en la recaudación es sustantivamente menor a la de los

países comparables (ver sección 5.3).

8 Por ejemplo, la reforma tributaria del 2012 en Colombia, que tuvo como objetivo reducir la informalidad, se basó en

la reducción de los costos no salariales que pagaban los empleadores (contribuciones a la salud, seguridad social y

capacitación), lo que fue financiado con un aumento del impuesto a la renta de las empresas y otros impuestos al

consumo. Osorio-Copete (2016) estima que, como resultado de esta reforma, la informalidad se redujo en más de dos

puntos porcentuales. Por otro lado, Brasil también implementó una reforma tributaria en el 2012 aplicable a algunos

sectores de la economía, que consistió en la reducción de las contribuciones al régimen de pensiones, financiado con

un aumento del impuesto a los ingresos brutos. Scherer (2014) señala que el empleo formal se elevó entre el 14 y 16

por ciento como resultado de esta reforma.

34

Figura 1-11 Tasa de impuesto a la renta

empresarial por países

Figura 1-12 Tasa del impuesto al valor

agregado por países

Fuente: Deloitte, KPMG. Nota: En el 2015 y 2016, Perú

tuvo una tasa de 28 por ciento, la que fue incrementada a

29.5 por ciento para 2017.

Fuente: Deloitte, KPMG. Nota: Una norma reciente ha

establecido que bajo ciertas condiciones, el impuesto al

valor agregado bajaría a 17 por ciento en Perú a partir

de julio del 2017.

Dinámicas recientes y temas seleccionados en gastos

Dinámicas recientes

14. Desde el 2013, los gastos corrientes para remuneraciones, y bienes y servicios, se

aceleraron. Los gastos corrientes venían creciendo a una tasa real de promedio del 6 por ciento

entre el 2011 y 2012, y se aceleraron a casi 11 por ciento en el 2013 y también en el 2014. Esto

estuvo vinculado a la implementación de reformas en distintos sectores que implicaban mayores

compromisos de gastos corrientes. Finalmente, el crecimiento real del gasto corriente se desaceleró

al 5 por ciento en el 2015 y a 0.5 por ciento en el 2016. Por otro lado, los gastos de capital se

desaceleraron primero y declinaron luego, sobre todo en el 2016. Con ello, en neto, los gastos no

financieros se elevaron solo ligeramente de 19.6 por ciento del PIB en el 2012, y a 20 por ciento

en el 2016 (ver Figura 1-13).

35

Figura 1-13 Aumento de los gastos entre el

2012 y 2016

Figura 1-14 Aumento de los gastos entre el

2012 y 2016

Fuente: BCRP Fuente: MEF y BCRP

15. El crecimiento en gastos en bienes y servicios (incluyendo compras públicas), y

remuneraciones y otros gastos vinculados a las reformas al sistema educativo, de salud y de

seguridad ciudadana, fueron los factores en el alza de los gastos corrientes en los últimos

años. En cuanto a las remuneraciones, los pagos más altos en educación, salud y seguridad

ciudadana explican casi el 70 por ciento del total del aumento en este rubro (ver Figura 1-15). Cabe

señalar que más del 90 por ciento del incremento del sector educación estuvo explicado por

mayores sueldos a profesores; más del 80 por ciento del de salud, a los médicos y enfermeras; y el

100 por ciento de orden y seguridad, al personal policial. En el caso de los bienes y servicios, las

mayores adquisiciones de los tres sectores explican casi la mitad del aumento total. En el rubro de

compras del estado, también se registraron aumentos importantes en otras funciones estatales como

administración económica, transporte y protección social, lo que no estuvo vinculado a alguna

reforma específica.

36

Figura 1-15 Mayores cuentas que generaron aceleración en el gasto público

(clasificación funcional, % del PIB)

Fuente: MEF, Banco Mundial.

16. Aun cuando el aumento del gasto de los últimos cuatro años estuvo liderado por el

gobierno central, hubo una importante aceleración del gasto en algunas regiones. Si bien el

aumento del gasto no financiero desde el 2012 se explica casi exclusivamente por el aumento del

gasto en bienes y servicios y remuneraciones del gobierno central, también hubo algunas regiones

que aumentaron sus gastos. El mapa 1-1 muestra la participación de cada región en el aumento

del gasto de los gobiernos regionales, lo que se denomina momentum. Las regiones que tuvieron

una participación más alta en el aumento del gasto fueron Piura, Lambayeque, La Libertad,

Apurímac y Cuzco; mientras que Tacna, Moquegua, Madre de Dios, Ancash, y Pasco tuvieron una

participación muy baja.

Educacion

Educacion

Salud

Salud

Orden y Seguridad

Orden y Seguridad

Adm. Economica

Adm. Economica

Transporte

Resto

Resto

-

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

Aumento del Gasto en Remuneraciones 2012/16 Aumento del Gasto en Bienes y Servicios 2012/16

% d

el P

IB

37

Mapa 1-1 La participación en el aumento total del gasto de los gobierno regionales,

2015/2012

Fuente: MEF, Banco Mundial. Nota: Las cifras sobre cada región representan la participación en el aumento del gasto

total de las regiones. Las regiones con un tono más oscuro son las que registraron una mayor participación.

17. Perú se destaca por su alto nivel de inversión pública, particularmente a través de

gobiernos sub-nacionales. Los niveles de inversión pública son más altos que los de los pares

regionales, estructurales y de la OCDE (Ver Figura 1-16). Sin embargo, este mayor gasto en

infraestructura es relativamente reciente. Entre el 2001 y el 2007, los gastos de capital del gobierno

representaron el 3 por ciento del PIB en promedio, un nivel bastante similar al de sus pares

regionales y estructurales. Sin embargo, como parte de la respuesta a la crisis financiera global del

2008-09 los gastos de capital comenzaron a elevarse, y entre el 2008 y 2015 se han mantenido en

un nivel promedio del 5.8 por ciento del PIB.

38

Figura 1-16 Tipos de gastos públicos % de PIB, 2015

Fuente: MEF, Banco Mundial.

18. Sin embargo, los gastos públicos corrientes, en particular los gastos para salarios, son

relativamente menores en relación a sus pares. Los niveles de ingreso y gastos públicos

relativamente bajos del Perú se manifiestan a través de los gastos corrientes. Esto estaría

reflejando, por un lado, una baja valorización del servicio civil, y por otro un bajo gasto en

mantenimiento de la infraestructura pública. En relación con el servicio civil, mientras que en

Perú los gastos en remuneraciones representan menos del 6 por ciento del PIB, estos son 7.3 por

ciento entre los pares regionales, 9.1 por ciento entre los pares estructurales, y 10.5 por ciento en

la OCDE (ver Figura 1-16). Esto sucede a pesar de las reformas en educación, salud, y seguridad

ciudadana que se han realizado en la presente década y que han incluido como uno de sus pilares

el aumento de las remuneraciones.

19. La educación y la seguridad ciudadana cuentan con participaciones presupuestarias

relativamente altas, lo que refleja algunas de las prioridades del gobierno frente a las

demandas de servicios públicos. La participación presupuestaria en educación alcanza el 17 por

ciento del presupuesto total, un porcentaje mayor al que alcanza esta función gubernamental en el

presupuesto de los pares estructurales y la OCDE, e idéntica a la que alcanzan los pares de la región

(ver Figura 1-17). Sin embargo, debido a que el tamaño del presupuesto es proporcionalmente

menor en el Perú, el gasto en educación como porcentaje del PIB es más bajo que el de los pares

estructurales, regionales, y la OCDE. Un caso similar es el de la seguridad ciudadana, donde a

pesar de que se destina una fracción importante del presupuesto, cuando se evalúa como porcentaje

del PIB, no es especialmente alto. Cabe señalar que estos dos sectores, al igual que el sector salud,

se vieron favorecidos por reformas durante la administración previa que implicaron un aumento

de las remuneraciones a maestros, policías y profesionales de la salud, así como de equipamiento

para estos sectores, lo que presionó el aumento del gasto desde el 2012.

39

Figura 1-17 Gasto en sectores, % del gasto total, 2015

Fuente: MEF, Banco Mundial.

Temas seleccionados

20. La rigidez del gasto, es decir gasto que es menos flexible para ajustarse cuando sea

necesario, ha aumentado. La proporción de gastos rígidos pasó del 66 al 70 por ciento entre el

2012 y el 2015 (ver Figura 1-18). Por el lado del gasto corriente, la proporción de gastos rígidos

es bastante alta y aumentó del 92 por ciento en el 2012 al 93 por ciento en el 2015 (ver Figura 1-

19, Tabla 1-2). Esto se explicaría principalmente por los mayores gastos en remuneraciones en

este período. Por el lado de los gastos de capital, la rigidez ha aumentado del 6 al 11 por ciento, lo

que está vinculado a los mayores compromisos de pagos con las APPs.

Figura 1-18 Rigidez del gasto, porcentaje

del gasto total

Figura 1-19 Rigidez del gasto según tipo de

gasto, porcentaje del total de la categoría

Fuente: BOOST, MEF y estimados BM Fuente: BOOST, MEF y estimados BM

40

Tabla 1-2 Clasificación de los gastos de acuerdo a su grado de rigidez

Rigidez alta Gasto de personal (planilla permanente), prestaciones de la seguridad social, intereses, compromisos de pago (incluyendo APPs)

Rigidez media alta Gasto de personal (planilla temporal), transferencias corrientes a instituciones educativas

Rigidez media Servicios no personales, otras transferencias corrientes

Rigidez baja Bienes de consumo, otros gastos corrientes, inversión no financiera directa, inversión financiera, otras transferencias de capital

Fuente: Banco Mundial.

21. Hacia el futuro sería importante ver cómo flexibilizar algunos de los gastos más

rígidos. También se puede analizar la rigidez de los gastos a través de un análisis de varianzas

(Barrot y Battaile, 2013). Utilizando la clasificación económica de los gastos, se obtiene la matriz

de varianzas y covarianzas, y cada componente se divide entre la varianza del gasto total. De

acuerdo con los resultados, tres componentes del gasto tienen mayor participación en la varianza

del gasto total: gastos de personal, servicios, y activos no financieros. Estos componentes también

tienen una alta participación en el gasto. Este análisis sugiere que dado su mayor volumen y

variabilidad, estos componentes también deben ser parte de una estrategia de ajuste fiscal a

mediano plazo, pero esto requeriría una revisión funcional y de personal profunda en las distintas

unidades del Estado (ver Tabla 1-3).

Tabla 1-3 Análisis de varianzas y covarianzas del gasto público, por cuenta genérica del

gasto

Fuente: MEF y estimados del Banco Mundial. Nota: varianzas de las series entre 2009 y 2016.

Personal

y

Obl igaci

ones

Socia les

Pens ion

es y

Otras

Prestaci

ones

Socia les

Bienes

Servicios

Donacio

nes y

Transfer

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Gastos

Donacio

nes y

Transfer

encias

Otros

Gastos

Adquis ic

ión de

Activos

No

Financie

ros

Adquis ic

ión de

Activos

Financie

ros

Servicio

de la

Deuda

Públ ica

Personal y Obligaciones Sociales 8.5

Pensiones y Otras Prestaciones Sociales 0.8 0.1

Bienes 1.4 0.1 0.2

Servicios 7.4 0.7 1.2 6.5

Donaciones y Transferencias 0.8 0.1 0.1 0.7 0.1

Otros Gastos 2.2 0.2 0.3 1.9 0.3 0.7

Donaciones y Transferencias 1.0 0.1 0.2 0.9 0.1 0.3 0.1

Otros Gastos -0.1 0.0 0.0 -0.1 0.0 0.0 0.0 0.0

Adquisición de Activos No Financieros 5.3 0.6 1.0 4.7 0.5 1.3 0.5 0.0 4.9

Adquisición de Activos Financieros 0.2 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0

Servicio de la Deuda Pública 1.4 0.1 0.2 1.2 0.1 0.4 0.2 0.0 0.8 0.0 0.3

41

Recuadro 1-2 Perú: Reglas fiscales

En el año 1999, el Perú adoptó su primera versión de reglas fiscales a través de la aprobación de la Ley de

Responsabilidad Fiscal, norma que contenía límites tanto para el déficit como para el gasto. Posteriormente, estas

reglas fueron modificadas a través de la Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Ley

30099) aprobada a finales del 2013. Este nuevo marco consideró una guía de política basada en el balance

estructural y estableció un límite de 30 por ciento del PIB para la deuda pública.

En diciembre del 2016 se publicó el Decreto Legislativo No. 1276, que establece un nuevo marco fiscal para el

sector público no financiero (SPNF), con las siguientes reglas:

• Regla de Deuda del SPNF: no debe ser mayor al 30 por ciento del PIB, con un desvío excepcional de 4 pp en

caso de volatilidad financiera.

• Regla de resultado económico: el déficit fiscal del SPNF no debe ser mayor al 1 por ciento del PIB.

• Regla de gasto no financiero del gobierno general: el crecimiento real no debe ser mayor al promedio de 20

años del crecimiento real promedio del PIB (15 años previos, el año actual y la proyección para los siguientes

4 años) más 1 pp.

• Regla del gasto corriente para el gobierno general: después de excluir el gasto de mantenimiento, el

crecimiento real no debe ser mayor al promedio de 20 años del crecimiento real promedio del PIB (15 años

previos, el año actual y la proyección para los siguientes 4 años) menos 1 pp.

La regla de resultado económico no sería de aplicación inmediata debido a que la Ley No. 30499 de agosto del

2016 dejó definida la regla del año 2017 en un déficit de 2.5 por ciento del PIB. Además, se ha establecido, con

una disposición transitoria, que los déficits fiscales de los años 2018, 2019, 2020 y 2021 no podrán ser mayores a

2.3, 2.0, 1.5, y 1.0 por ciento del PIB, respectivamente.

Análisis de sostenibilidad fiscal

Senda de consolidación fiscal

22. La contracción de los ingresos fiscales y la presión de los gastos corrientes se

reflejaron en un deterioro de los balances fiscales. Los balances fiscales se deterioraron

rápidamente y pasaron de un superávit mayor al 2 por ciento en 2012 a un déficit del 2.7 por ciento

en el 2016. Hacia agosto del año pasado, el balance fiscal alcanzó un pico de 3.4 por ciento del

PIB y las autoridades decidieron iniciar el ajuste fiscal, de tal manera que en diciembre alcanzaría

la meta de 3 por ciento que se habían fijado. Una combinación de ajuste algo mayor al estimado y

de ingresos fiscales extraordinarios hacia el final del año permitió que el déficit supere la meta y

se ubique en 2.7 por ciento. Esto permitiría suavizar el ajuste hacia adelante.

23. El marco de responsabilidad y transparencia fiscal prevé una reducción paulatina del

déficit fiscal al 1 por ciento en el 2021. El gobierno ha formulado una trayectoria de ajuste fiscal

que está descrita en el MMMR 2017-19 y el Decreto Legislativo 1276 (Tabla 1-4). De acuerdo

con este ajuste, el déficit fiscal se reduciría gradualmente hasta llegar al 1.0 por ciento en el 2021.

Mientras que se proyecta que los ingresos del gobierno general aumenten hasta 19.5 por ciento en

el 2019, se espera que los gastos permanezcan solo un poco por encima del 21 por ciento hacia el

2019, con lo que el déficit fiscal cerraría ese año en 2 por ciento del PIB. De allí en adelante, habría

que hacer un ajuste adicional de 1 punto porcentual del PIB hasta el 2021 para alcanzar el déficit

planteado.

42

24. El escenario pasivo, que asume un déficit fiscal del 2.7 por ciento hasta el 2021, no es

compatible con la estabilización del ratio de deuda. Bajo este supuesto, el ratio de deuda

ascendería sostenidamente y superaría el 30 por ciento del PIB en el 2021 (ver Figuras 1-20 y 1-

21).

25. En el escenario base que sigue la evolución del déficit prevista en el MMMR 2017-19,

se estabiliza el ratio de deuda. Siguiendo el perfil del marco de responsabilidad fiscal, y bajo los

supuestos de crecimiento del PIB, tipo de cambio y precios de exportaciones sugeridos en el

MMMR 2017-19, el ratio de deuda alcanzaría un máximo del 25 por ciento del PIB en el 2019 y

se reduciría ligeramente hacia el 2021 (trayectoria base de Figura 1-21), de acuerdo a nuestros

estimados. Suponiendo que los ingresos y gastos financieros se mantuvieran constantes al nivel

proyectado para el año 2019 por el MEF, se necesitaría un ajuste del 1 por ciento en el gasto

financiero hasta el 2021 para llevar el déficit fiscal al objetivo planteado por el gobierno. Este

recorte del gasto equivale a una reducción del crecimiento real del gasto no financiero desde una

tasa del 6.6 por ciento en los últimos diez años al 3.2 por ciento anual entre el 2017 y 2021.

Tabla 1-4 Supuestos del escenario base

Fuente: Marco Macroeconómico Multianual 2017-2019 Revisado (MMMR 2017-19)

2017 2018 2019 2020 2021

PIB (Var. %) 4.8 4.3 4.1 4.0 4.0

Depreciación 3.3 2.0 0.0 0.0 0.0

Precios de exportación (Var. %) 2.4 1.4 0.9 0.0 0.0

Tasa de interés (%) * 5.5 5.4 5.2 4.8 4.8

* Se ha repl icado una tasa de interés que s imule el pago de intereses del MMMR 2017-19

43

Figura 1-20 Déficit fiscal bajo distintos

escenarios

Figura 1-21 Evolución de la deuda pública

bajo distintos escenarios

Fuente: MEF y estimados BM Fuente: MEF y estimados BM

Nota: El escenario pasivo es aquel en el que se mantiene el nivel de gastos no financieros constantes como fracción

del PIB al nivel del 2016, con los demás supuestos provenientes del MMMR 2017-19. El escenario base es aquel

consistente con las proyecciones del MMMR 2017-2019 para las cuentas fiscales y para las demás variables

macroeconómicas (ver Tablas 1.1 y 1.2). Los shocks estimados son: i) tasa de interés 1 pp más alta en promedio entre

2017-2021, ii) precios de exportación constantes, al nivel de 2016, iii) una rebaja de 1 pp en IGV a partir de 2017, iv)

menor crecimiento del PIB de un punto porcentual cada año, v) depreciación del 10 por ciento en 2017 y 2018 (eleva

el nivel de deuda pero eleva los ingresos fiscales, por lo que reduce el esfuerzo del ajuste), y vi) combinado (cuyo

resultado es menor que la suma de los shocks negativos por el efecto amortiguador de un mayor tipo de cambio).

26. En el escenario alternativo de “stress” en el que el PIB crece menos que lo señalado

en el MMMR 2017-19, la deuda pública seguiría una trayectoria ascendente. Un crecimiento

del PIB de un punto porcentual más bajo que lo señalado en el MMMR 2017-2019 significaría una

menor recaudación tributaria, desviaría significativamente el déficit fiscal y elevaría el ratio de

deuda, acercándolo al límite del 30 por ciento en el 2021. Más aún, en un escenario de “stress”, en

el que se combina un crecimiento más lento, con precios de exportación que no aumentan, una tasa

de interés más alta, depreciación del tipo de cambio y una reforma tributaria sobre el IGV, la

trayectoria del déficit y de la deuda serían crecientes y más aceleradas que en el caso pasivo.

27. En consecuencia, si se deseara una trayectoria de deuda sostenible, como la señalada

en MMMR 2017-19 y que sea robusta a varios choques no esperados, sería necesaria una

reducción mayor del gasto no financiero. Frente a los choques especificados en las Figuras 1-

20 y 1-21, los ingresos del gobierno serían más bajos a los previstos, por lo que mantener la senda

del déficit y endeudamiento requeriría un mayor ajuste del gasto. En estos escenarios alternativos,

la reducción del gasto no financiero necesaria para que el balance fiscal siga la senda propuesta

por el gobierno ascendería a entre 1.4 y 3.0 puntos porcentuales del PIB (Ver Figura 1-22). Esto

requeriría que el crecimiento del gasto no financiero se desacelere a un ritmo de entre cero y 2.8

por ciento promedio anual entre el 2017 y 2021.

44

Figura 1-22 Ajuste del gasto no financiero hacia el 2021 bajo distintos escenarios

Fuente: estimados del Banco Mundial. Nota: En los diferentes escenarios, varían los ingresos y los gastos

financieros. La figura muestra solo el ajuste en los gastos públicos necesario para reducir el déficit fiscal

a 1 por ciento del PIB en el 2021.

Riesgos contingentes provenientes de las APPs

28. Los compromisos firmes por APPs vienen teniendo un impacto creciente en el

presupuesto. El Perú está utilizando la inversión privada intensivamente para construir una

infraestructura pública. Entre el 2004 y el 2016 se adjudicaron 77 contratos de APPs que suman

una inversión de más de US$25 mil millones (sin IGV), de las cuales 20 son APP cofinanciadas.

Los compromisos de pago han pasado de representar el 0.7 por ciento del PIB en el 2014, a casi el

1.7 por ciento del PIB en el 2017, lo que representa más de la tercera parte del presupuesto de

inversión de la nación.

29. Las garantías explícitas vinculadas a los contratos de APPs se estimaron en 2.8 por

ciento del PIB a fines del 2015.9 Sin embargo, una estructuración inadecuada, limitaciones en

instrumentos para evaluar la distribución de los riesgos entre el sector público y el privado, y la

emisión de certificados de pago pueden resultar en una excesiva toma de riesgos no explícitos, que

se podrían materializar en el futuro. Fuera de otros temas de distribución de riesgo, el estado toma

de manera implícita dos riesgos que la práctica internacional considera que deberían ser

enteramente del sector privado: el riesgo de construcción (salvo en construcciones complejas como

túneles) y el riesgo financiero. Además, el sistema también aumenta la probabilidad del riesgo de

9 De acuerdo con el Informe de Contingencias Explícitas publicado por el MEF, al cierre del año 2015, la exposición

máxima del SPNF a las contingencias fiscales explícitas asciende a 9.7 por ciento del PIB. Esto se deriva de demandas

judiciales y procesos arbitrales (5.5 por ciento), garantías asociadas a la ejecución de APPs (2.8 por ciento),

controversias internacionales en temas de inversión (0.8 por ciento) y garantías o avales (0.5 por ciento).

45

terminación (que en determinado momento el concesionario se retire dejándole al estado obras

inconclusas o grandes pasivos).

30. Los pasivos contingentes se están empezando a materializar en términos de continuas

adendas que casi siempre implican compromisos y contingentes adicionales. Aunque cierto

grado de ajuste en los contratos de largo plazo es razonable, en la mayoría de los países de la

OCDE no se permiten renegociaciones que impliquen más de un 20 por ciento de aumento en el

tiempo o el costo del servicio. Un estudio de Arup que evalúa dos APPs sugiere que gran parte de

las contingencias asociadas a uno de estos proyectos no está identificada y que fácilmente podrían

duplicarse los costos inicialmente presupuestados para el estado (ver Figura 1-23).10 Esto apunta

a la necesidad de calcular contingencias de manera más detallada para evaluar su impacto fiscal.

Figura 1-23 Simulación del impacto fiscal de las contingencias del proyecto Chavimochic

Fuente: MEF y Arup

31. La introducción de un nuevo marco fiscal para las APPs permitiría maximizar el

espacio fiscal de inversión y acotar el riesgo fiscal. La ventaja de una APP con respecto a una

obra pública radica principalmente en dos áreas: i) reducen el impacto de las inversiones de

infraestructura en el presupuesto e ii) impulsan el desarrollo del mercado de capitales. Hoy en día,

el impacto sobre el marco macroeconómico y fiscal multianual de las APPs es muy similar al de

una obra pública. Para materializar los beneficios que traen las APPs, se recomienda introducir un

marco fiscal claro, que incluya:

• Techos multianuales claros y permanentes. Por ejemplo, Colombia limita el espacio para

cofinanciamiento de las APPs a un máximo anual del 0.4 por ciento del PIB, lo cual ha obligado

a que las obras se estructuren de manera que atraigan financiamiento de 15 a 25 años.

10 Arup (2016), Mejora del Mercado de APP en el Perú, Revisión Ex Post de Proyectos APP, marzo de 2016, mimeo.

764

1,386

262

177

182

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

Compromisosfirmes

Contiengenciasde demanda

Contingenciasal OPEX

Contingenciasal CAPEX

Compromisosposibles

mill

on

es

de

USD

Riesgo de -20%

Inflación e indicadores de desempeño(MEF)

Riesgos:- Geotécnico- Expropiación- Ambiental- Tecnología

46

• Introducir un sistema claro de asignación de riesgos con implicaciones de ahorro

(aprovisionamiento) para las entidades concedentes, y con registros específicos en las cuentas

fiscales.

• Mejoras en procesos de asignación de recursos a futuro que generen credibilidad y eviten la

necesidad de emitir certificados. Un ejemplo al respecto son las vigencias futuras en Colombia.

• Evaluar la capacidad del usuario para que actúe como fuente adicional de financiamiento de

APPs.

32. Además, el MEF y Proinversión podrían liderar un cambio en el proceso de

estructuración de las APPs. Este cambio podría incluir:

• Un contrato modelo para APPs con pagos e indicadores de desempeño que reflejen los

requerimientos de servicio o funcionalidad del activo en lugar de los avances de las obras.

• Restructurar la asignación de riesgos de manera que todos los riesgos de construcción,

financiamiento y otros riesgos asegurables se queden con el privado, y que los riesgos

prediales, medioambientales y de redes sean compartidos.

• Mejorar significativamente la fase de pre inversión, de manera que los estudios de tráfico,

ingeniería, geológicos, medioambientales y prediales sean de alta calidad.

• Preselección de concesionarios potenciales (con peso en capacidad de estructuración y

financiación más que de construcción) y eliminación de ofertas muy bajas.

• Desarrollo de productos financieros de mejoramiento por parte de COFIDE u otra entidad

similar a manera de atraer más fuentes de financiamiento para mejorar plazos y tasas.

Opciones para implementar la consolidación fiscal

33. Este estudio identifica reformas sectoriales del gasto que pueden reportar un ahorro

de por lo menos 1 por ciento del PIB con mejoras de eficiencia y sin afectar la equidad,

además de otras reformas que generarían eficiencias que son más difíciles de cuantificar en

términos de ahorro fiscal en el corto plazo. Estas medidas se identifican en los ámbitos de la

formulación de compras públicas, seguridad ciudadana, agua y saneamiento, transporte, salud,

educación, riesgos y presupuesto. Estos ahorros permitirían obtener el mismo nivel de servicios

con menos recursos o, alternativamente, lograr una expansión de los servicios con los recursos

asignados. En este último sentido, estos ahorros atenuarían la desaceleración prevista del gasto

público. Dado que se debería generar espacio fiscal adicional en caso que algunos escenarios de

“stress” no esperados se presenten en variables macroeconómicas, este estudio también identifica

otras reformas que generan eficiencias, las cuales son más difíciles de cuantificar en el corto plazo

en términos de ahorro fiscal. Sintetizamos las reformas específicas en la Tabla 1-5. Adicionalmente

a la dirección en la eficiencia y el ahorro fiscal de cada reforma. Posiblemente, esta tabla

identificaría la dirección general del impacto en equidad del gasto de la medida.

47

Tabla 1-5 Resumen de opciones de política y su impacto en eficiencia, equidad y ahorros

fiscales

Fuente: Banco Mundial.

34. Fuera del lado del gasto, y con la finalidad de generar espacio fiscal para enfrentar

escenarios macroeconómicos menos benignos, o para afrontar crecientes presiones por

servicios públicos en algunas áreas, medidas de ingreso también podrían ser consideradas.

La recaudación tributaria pasó del 14 por ciento del PIB en el 2004 al 17 por ciento en el 2014.

Sin embargo, la reforma fiscal del 2014, así como las menores ganancias empresariales, la han

situado nuevamente en 14 por ciento del PIB al cierre del 2016. Este nivel es bajo en relación al

que ostentan algunos pares regionales y estructurales del Perú. Además, no permite satisfacer las

Sector Medida Eficiencia EquidadAhorros Potenciales

(% del PBI)Contingencias: establecer explícitamente la asignación de riesgos públicos y privados en

los nuevos contratos de APPs, así como los instrumentos para su mitigación+ Neutral

Presupuesto: Reducir la variabilidad PIA frente a PIM, asignando una mayor proporción del

presupuesto al inico del año + Neutral

Reforma del sistema de compras, con las siguientes opciones de intensidad: + Neutral

- Reforma completa del sistema de compras (enfoque agresivo) * + Neutral

- Reforma completa del sistema de compras (enfoque conservador) * + Neutral

- Reforma de 9 categorías de bajo valor y bajo riesgo (enfoque agresivo) * + Neutral

- Reforma de 9 categorías de bajo valor y bajo riesgo (enfoque conservador) * + Neutral

Optimización de recursos humanos y físicos al nivel de distritos + + 0.3%

Creación de fórmula de asignación de recursos con medidas de eficiencia + +

Costeo de programas de construcción de infraestructura policial + Neutral

Reducir la infravaloración de los servicios de agua y saneamiento para las EPS +

Mejorar la eficiencia de cobro de las EPS +

Reducir las pérdidas de agua no contabilizada en las zonas donde operan las EPS +

Mejorar la planeación y coordinación de la inversión total y por niveles de gobierno + + 0.2%

Evaluar la viabilidad específica de cada proyecto como parte de un programa de inversión

mayor, el cual puede ayudar a reducir los costos de transacción para la preparación e

implementación de los proyectos

+ +

Mejorar el incentivo de estructura en el proceso presupuestario: (i) desacoplamiento del

proceso presupuestario y la inversión para permitir una planificación plurianual de la

inversión y el presupuesto, y (ii) cambiar las reglas que crean incentivos adversos.

+

Planificación multianual de las obras de transporte + +

Implementar presupuesto multianual con MINTRA como unidad coordinadora de los

distintos niveles de gobierno+ Neutral

Seguir expandiendo la cobertura poblacional de seguros Neutral + --

Redefinir el paquete de beneficios contemplando impacto fiscal y equidad + +

Adaptar sistemas internacionales de pago a proveedores que incentiven la producción

eficiente de servicios+ Neutral

Reconfigurar programas de atención hospitalaria especializada + Neutral

Mejorar eficiencia de compras y distribución de medicamentos + Neutral ver compras públicas

Construir las bases institucionales e operativas de la interoperabilidad de los seguros + Neutral

Unificar servicios complementarios a nivel regional + Neutral

Eliminar los subsidios implícitos a EsSalud + Neutral 0.1%

Costear adecuadamente el gasto corriente de provisión y supervisión de servicios

educativos en distintos contextos, e integrarlo al presupuesto por resultados (PPR) + +

Asignar el presupuesto de inversión multianualmente, según prioridades y estrategias del

Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE), previendo presupuestalmente los

gastos de operación correspondientes

+ Neutral

Priorizar el gasto en intervenciones y políticas de alta efectividad y pro-pobre + +

Implementar un gobierno electrónico que conecte las IIEE y optimice los flujos de

información, reduzca costos de transacción y acelere los trámites administrativos+ +

Establecer estrategias diferenciadas por pliego (región, universidad) y acreditar

capacidades a nivel de UE y de IE para incrementar responsabilidades presupuestales+ +

Establecer las condiciones para asignar el presupuesto subnacional mediante fórmulas por

estudiante que incluyan criterios de equidad, iniciar con UE e IIEE acreditadas.+ +

Articular el presupuesto con incentivos por desempeño + Neutral

Seguridad Ciudadana

Educación

Fiscal

Compras Públicas

Agua y Saneamiento

Transporte

Salud

0.4%

Por Definir

Por Definir

Por Definir

Por Definir

0.1%-0.2%

Por Definir

0.2%

48

demandas de infraestructura y de acumulación de capital humano en un período razonablemente

corto.

35. La baja productividad del IGV sugiere que se podría aumentar la recaudación

ampliando la base y reduciendo la evasión. La productividad del impuesto al valor agregado

asciende a solo 60 por ciento en el Perú, por debajo del promedio de la OCDE y de varios países

en América Latina (ver Figura 1-24). Esto está vinculado tanto a la evasión, como a las erosiones

que ha sufrido la base con las exoneraciones existentes. Cabe señalar que algunas de estas

exoneraciones no consiguieron su objetivo original, que era el de beneficiar a la población de

menores ingresos. Por el contrario, dichas exoneraciones incentivaron la evasión y en algunos

casos promovieron actividades ilegales, afectando la productividad del impuesto. En términos de

política impositiva, el costo total de los gastos impositivos en el IGV (proveniente principalmente

de las exoneraciones) ascendió al 1.6 por ciento del PIB en el 2014. Un análisis detallado de

efectividad de estas exoneraciones podría dar una pauta clara sobre cuáles podrían ser eliminadas

con un costo social y económico bajo y con una ganancia fiscal más alta. En términos de

administración, también es necesario combatir la evasión del IGV a través de estrategias que

simplifiquen e incentiven el uso de los comprobantes de pago. Reducir la evasión de este impuesto

del 30 por ciento al 20 por ciento incrementaría la recaudación en casi un punto porcentual del

PIB.

Figura 1-24 Productividad del IGV11

Fuente: OCDE, KPMG, WDI, cálculos del Banco Mundial.

36. Un uso más intensivo del ISC podría incrementar su eficacia para desincentivar

actividades que producen externalidades y a la vez podría generar una mayor recaudación.

La recaudación por ISC está por debajo del uno por ciento del PIB, muy por debajo de los países

11 La productividad del IGV está medida a través de la eficiencia C, que se calcula como 𝐶𝑒 =

𝑅 𝐶⁄

𝜏 donde R es la

recaudación por IGV, C es el consumo privado y es la tasa del impuesto. Este cálculo sigue la metodología utilizada

por Gómez y Steiner (2015).

49

de la región (1.8 por ciento) y de la OCDE (2.7 por ciento). Para adoptar las mejores prácticas a

nivel internacional, se requiere de estudios a nivel de producto que determinen su nivel óptimo.

Sobre esta base, se podría redefinir la tasa y base del impuesto a los combustibles, el alcohol, y los

cigarrillos. Además, se debe considerar la imposición de impuestos verdes que graven las

emisiones de gases nocivos para salud o de efecto invernadero, tal como lo ha hecho recientemente

Chile. En este contexto, también podría considerarse una redefinición del impuesto que grava los

automóviles con hasta 3 años de antigüedad frente a esquemas más eficientes que gravan los

vehículos de mayor consumo de combustible.

37. Una mejora de los sistemas de control y auditoría ayudarían a reducir la evasión del

impuesto a la renta. La evasión del impuesto a la renta de las empresas es alta, por encima del 60

por ciento de la recaudación potencial. Si bien el impacto directo de las auditorías en la recaudación

es bajo, su principal objetivo no es multar, sino incentivar el cumplimiento voluntario a través de

una mayor percepción de riesgo de la evasión y elusión tributaria. Además, Perú requiere alinearse

a las mejores prácticas internacionales para combatir la elusión y la transferencia de utilidades

(BEPS) enfocado en las empresas multinacionales. Con este fin, se debería implementar de manera

gradual y prudente, la cláusula anti-elusión promulgada el año 2012 (Decreto Legislativo 1121),

lo que además requiere el fortalecimiento de la función auditora y de las capacidades de la

administración tributaria.

38. La reducción de las cargas laborales y la simplificación de la estructura del impuesto

a la renta incrementarían la formalización. Estimados recientes del Banco Mundial sugieren

que la evasión del impuesto a la renta a las personas asciende al 36 por ciento de la recaudación

potencial, la mitad de lo cual está vinculada a subvaluaciones en la declaración. La reducción de

la evasión en 10 puntos porcentuales añadiría 0.2 puntos del PIB a la recaudación tributaria. Un

incentivo para reducirla podría venir de simplificar su estructura, declaración y pago. Por otro lado,

la comparación con los pares regionales sugiere que las cargas extra-salariales (CTS,

gratificaciones y otros) son bastante altas en el Perú, mientras que la recaudación efectiva por ellos

es baja. La multiplicidad de cargas e impuestos, así como las tasas marginales altas fomentan la

informalidad y la evasión. En Brasil y Colombia, por ejemplo, reformas de impuestos que han

reducido los costos no salariales han aumentado la formalización de empresas y del empleo. En

Colombia se redujeron las contribuciones a la salud, el bienestar social y la capacitación a los

trabajadores, lo que fue financiado con un impuesto a la renta empresarial.12 Las experiencias de

estos países y otros en Europa del Este sugieren que los impuestos laborales son los impuestos más

críticos en términos de un plan comprensivo para reducir la informalidad.

39. Un mayor rol del impuesto a la propiedad mejoraría la recaudación de los gobiernos

locales y podría reducir su dependencia a las transferencias del gobierno central. Una medida

cuyos efectos serían más visibles en el largo plazo es aumentar el rol impuesto a la propiedad. Los

primeros pasos para implementar esta estrategia sería avanzar en la formalización de los títulos de

propiedad y aumentar el porcentaje de propiedades registradas a través de un catastro. Esto

12 Rocha, Ulyssea y Rachter (2016) miden que la reducción de cargas extra-salariales para micro-empresas en Brasil

en el 2009 aumentó la proporción de empresas formales en 4.8 puntos porcentuales. Morales (2016) y Steiner (2016)

también miden que la reducción de cargas extra-salariales y aumento de la renta (reforma neutral de impuestos total)

también ha aumentado la formalización de empresas y del empleo en Colombia.

50

permitiría reforzar la autonomía presupuestaria de los gobiernos locales y aumentaría la demanda

por una rendición de cuentas.

Figura 1-25 Impuesto sobre la propiedad en proporción del PIB

Fuente: OCDE, Banco Mundial

Aspectos de la programación multianual del gasto que facilitarían la consolidación fiscal y mejorarían la transparencia del presupuesto

40. El presupuesto aprobado no siempre refleja el verdadero nivel de gasto público,

especialmente a nivel sub-nacional. El presupuesto institucional de apertura (PIA) solo tiene

carácter referencial, porque a lo largo del año se realizan una serie de adiciones al mismo, lo que

termina por configurar el presupuesto institucional modificado (PIM), que es el que establece los

verdaderos límites al gasto. Al nivel del gobierno general, el PIM del 2015 fue 17 por ciento

superior al PIA; sin embargo, al nivel de los gobiernos locales, el PIM casi llegó a duplicar el PIA

(ver Figura 1-26). En el primer caso, la diferencia se explica en buena medida por los saldos no

utilizados de años previos, mientras que al nivel de los gobiernos locales una fracción importante

también lo explican las transferencias que se realizaron desde el gobierno central a lo largo del

año.

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

2008 2010 2013

51

Figura 1-26 Presupuesto público y gasto

ejecutado por función, 2015

Figura 1-27 Gastos trimestrales, por nivel

de gobierno (% PIB), 2015

Fuente: MEF y estimados del BM Fuente: MEF y estimados del BM

41. La reprogramación presupuestaria a lo largo del año genera incentivos políticos para

competir por los recursos. En un contexto de inercia presupuestal, los dos criterios más

importantes para la asignación del gasto tienden a ser el presupuesto pasado y el ratio de ejecución,

los que generan incentivos secuencialmente. Debido a su cercanía con el proceso presupuestario,

las unidades del ejecutivo (ministerios) gozan de mayor poder de negociación y maximizan

primero el presupuesto funcional. Posteriormente, una parte de este presupuesto decanta en las

unidades locales a través de transferencias. En algunos casos, los ministerios establecen reglas para

su asignación, y en otros se lleva a cabo un proceso de negociación político. Finalmente, se genera

una competencia por la ejecución, tanto a nivel sectorial como por niveles de gobierno. En este

último ámbito, los ministerios, como unidades ejecutoras del gobierno central, tienen el incentivo

de maximizar sus transferencias a los gobiernos locales, de tal manera que sus ratios de ejecución

terminan siendo altos, trasladando la aparente ineficiencia ejecutora a los gobiernos subnacionales.

Como resultado, el proceso presupuestario actual tiene poca transparencia en la asignación de

recursos y genera una carga administrativa en los órganos del gobierno central para su

administración.

42. El proceso presupuestario genera elevada estacionalidad, lo que puede ser una fuente

tanto de una rigidez en la respuesta del gasto como de los bajos niveles de ejecución. En el

2015, el 62 por ciento de los recursos de los gobiernos locales destinados a gastos de capital fueron

presupuestados a lo largo del mismo año. Esto ocasiona que la preparación y ejecución de los

proyectos se retrase, y por ejemplo, en el 2015, casi el 70 por ciento del gasto de capital se efectuó

en el segundo semestre. Además, los niveles de ejecución presupuestaria también se ven afectados.

43. Las deficiencias en la gestión de la inversión pública, unida a la baja coordinación

intergubernamental, socavan la eficiencia del gasto en infraestructura pública. El Perú se

ubicó en el 115º lugar entre los 138 países en cuanto a la calidad de la infraestructura general según

el informe del Foro Económico Mundial 2016-2017. La baja eficiencia del gasto público está

relacionada con deficiencias en la gestión de las inversiones públicas, como la ausencia de

presupuestos multianuales o la insuficiente planificación nacional o sectorial (Figura 1-28). El

89%

92%

91%74%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

GobiernoGeneral

GobiernoCentral

GobiernoRegional

GobiernoLocal

% d

el P

IB

PIA

CS Corriente

CS de Capital

Devengado

Nota: CS = Crédito Suplementario

52

Perú también obtiene una puntuación baja en la coordinación del gobierno central y local en

infraestructura, lo que apunta a deficiencias en la descentralización.

Figura 1-28 Deficiencias en la gestión de la inversión pública

Fuente: FMI (2016). Nota: Cálculos del FMI basados en encuestas a países de América Latina (Argentina,

Bahamas, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Granada,

Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú y Santa Lucía) y 12 países emergentes de otras

regiones.

44. Se ha buscado remediar la baja calidad del gasto público con medidas administrativas

que resultan ser costosas. Los altos costos administrativos asociados con la gestión de las

inversiones públicas son, en cierta medida, la consecuencia del sistema descentralizado con

pequeñas municipalidades con capacidad deficiente en promedio, que ejecutan la mayoría de las

inversiones públicas. En lugar de ajustar los actuales mecanismos de descentralización fiscal, el

Gobierno ha seguido una estrategia de segundo mejor para imponer varios mecanismos

administrativos de control de calidad que, sin embargo, terminan aumentando los costos

administrativos y de coordinación de las inversiones públicas.

45. La programación está enfocada en el corto plazo, mientras que el gasto de capital

requiere de una planificación más amplia. El Perú utiliza una metodología estándar para la

selección y la evaluación de proyectos, pero no publica proyecciones de gasto de capital más allá

del año fiscal en curso. Como resultado, no hay objetivos o límites máximos multianuales sobre

los gastos de capital por ministerio o programa. Además, no hay un registro oficial de los

compromisos en años futuros de los contratos de inversión pública firmados.

46. El presupuesto modificado debería cumplir su rol de manejo de caja para la

optimización intra-anual del uso de fondos. El PIM no debería ser utilizado para incrementar

los recursos de las entidades públicas, como sucede en la actualidad, sino para redistribuir recursos

y que la autoridad presupuestaria realice un manejo de caja eficiente, trasladando recursos de

donde no serán utilizados a donde sean necesarios. Para tal efecto, la autoridad presupuestaria

debería tener la prerrogativa de realizar estas transferencias. Además, se podría poner un límite a

53

los aumentos agregados al presupuesto, lo que reduciría la variabilidad agregada de los fondos

públicos.

47. La programación multianual del gasto también introduciría mayor predictibilidad al

presupuesto. La programación del gasto permitiría alinear los objetivos fiscales con las

prioridades sectoriales que el gobierno se haya impuesto. Una programación multianual ayudaría

a cumplir este propósito debido a que contendría compromisos y topes de gasto sectoriales para

los siguientes años. Esto permitiría alinear los objetivos sectoriales con la estrategia macro fiscal.

También debería señalar la dirección de los cambios y el compromiso con la disciplina fiscal. En

ausencia de una programación multianual, se corre el riesgo de que los cambios en el gasto se

realicen con criterios de corto plazo, lo que sesgaría el ajuste hacia aquellas actividades que

pudieran reducirse en el muy corto plazo, como el gasto de capital. Finalmente, la programación

multianual debería ser consistente con el marco macroeconómico multianual (MMM), cuyas

proyecciones deberían reflejar un análisis realista de las variables económicas para mantener la

credibilidad de la programación.

48. Una reforma que refuerce los criterios redistributivos en la asignación de las

transferencias subnacionales mejoraría la eficiencia en la provisión de servicios públicos de

manera transversal. La significativa brecha entre gastos y recursos propios de los gobiernos

subnacionales ha llevado a que estos dependan primordialmente de las transferencias

intergubernamentales como fuente de financiamiento. Mientras que las transferencias de recursos

ordinarios son las más importantes para los gobiernos regionales, el canon ha venido teniendo una

significancia especial entre los gobiernos locales. La asignación de recursos ordinarios no utiliza

criterios de demanda insatisfecha de servicios públicos o de capacidad fiscal, sino que su

distribución se basa en criterios de oferta, como el personal e instalaciones transferidas a los

gobiernos regionales, o en negociaciones. Por su parte, el canon es una transferencia resarcitoria

cuyo criterio es el origen geográfico, por lo que no guarda relación con la necesidad de gasto o la

capacidad fiscal. Esto le confiere un fuerte efecto regresivo, donde las municipalidades más ricas

obtienen más recursos. Una reforma integral a las transferencias conllevaría un sistema más

equitativo, en el que las zonas más pobres y con una demanda insatisfecha más alta de servicios

sean atendidas con mayor prioridad. Una simulación de la transferencia de recursos ordinarios

siguiendo los criterios de FONCOR (que sí utiliza reglas con criterios de demanda) muestra que

las regiones con mayores índices de pobreza se beneficiarían con este cambio. En este ejercicio,

los recursos ordinarios se distribuyen usando la fórmula FONCOR existente. Las regiones

beneficiadas están entre aquellas que presentan índices de pobreza más altos, tales como

Huancavelica, Apurímac, Pasco, Huánuco, Amazonas y Puno.13

Conclusiones

49. En la última década, la economía peruana se ha beneficiado con un manejo fiscal prudente.

Así, hasta el año 2014, el balance fiscal reflejó una posición holgada, lo que condujo a una

importante reducción de la deuda pública y del riesgo soberano. Además, los ahorros fiscales

permitieron implementar políticas fiscales de corte contra-cíclico, a pesar de la ausencia de

estabilizadores por el lado del gasto. Sin embargo, desde el 2013, los ingresos fiscales han venido

13 El análisis y las recomendaciones se basan en la nota del Banco Mundial, 2017, “Perú: Construyendo un sistema de

descentralización fiscal más eficiente y equitativo”.

54

cayendo, mientras que los gastos se incrementaron, por lo que el déficit del sector público culminó

en 2.7 por ciento del PIB en el 2016. De mantenerse esta tendencia, el ratio de deuda pública en

algunos escenarios de estrés podría superar el límite legal del 30 por ciento del PIB establecido en

la regla fiscal en tres años. Al mismo tiempo, es importante preservar la capacidad fiscal para

reaccionar contra-cíclicamente a choques negativos sobre el producto. Considerando diversos

escenarios, estimamos que el ajuste necesario para estabilizar el ratio de deuda pública asciende a

entre 1 y 3 puntos porcentuales del PIB. Este documento identifica medidas que aumenten la

eficiencia del gasto y que podrían reportar al menos un punto porcentual del PIB en ahorros

fiscales; aunque también se han identificado otras medidas cuyo efecto sobre el presupuesto

público no ha sido medido. Además, se presentan opciones de ingresos tributarios que pueden

complementar el ajuste fiscal. Asimismo, se hacen recomendaciones relacionadas con el proceso

presupuestario y la programación del gasto con la finalidad de hacerla más predecible y

transparente, lo que también facilitaría la implementación de la consolidación fiscal.

55

Introducción

1. La modernización de la estrategia de adquisición pública del Perú tiene un alto

potencial para obtener ganancias de eficiencia significativas, ahorros fiscales y una gestión

más responsable de los recursos públicos. La contratación pública de bienes, obras y servicios

realizada por la administración pública del Perú sumó más de treinta mil millones de soles en 2014.

Esto representaría casi el 38 por ciento del gasto total del gobierno general o el 5 por ciento del

PIB y constituye así una gran oportunidad de buscar mejoras en la eficiencia de los servicios

prestados por el gobierno a través de precios más bajos y mejor calidad. Las adquisiciones públicas

en el Perú las gestionaba inicialmente sólo el gobierno central, pero se ha fragmentado a través del

proceso de descentralización. Hoy en día, se lleva a cabo en todos los niveles de gobierno (central,

departamentos, provincias y distritos), con un alto riesgo de pérdida de eficiencia a través de la

fragmentación, un menor número de postores y beneficios por economías de escala que se dejan

de obtener.

2. El análisis realizado por esta revisión muestra que estrategias de adquisición más

eficientes darían hasta 0.4 puntos porcentuales del PIB en ahorros fiscales. El logro de estos

ahorros requiere una reforma integral del sistema de adquisiciones para todas las categorías de

productos adquiridas por el gobierno general del Perú. Estos cambios de estrategia incluyen, por

ejemplo, un mayor aprovechamiento de los efectos de escala del poder adquisitivo del gobierno y

el aumento del uso de métodos competitivos. En particular, este capítulo considera dos escenarios

de reforma. Bajo el escenario conservador, las estrategias de adquisiciones implementadas se

enfocan en apalancar el poder adquisitivo del gobierno o introducir estándares de calidad para

lograr precios más bajos. En el escenario más agresivo, los cambios en la estrategia también

incluyen la adopción de criterios de optimización para reducir los niveles de consumo actuales y

sustituir el uso de insumos costosos por otros menos costosos pero de similar calidad. Las

oportunidades de ahorro fiscal ascienden a 1.1 mil millones de soles (0.2 por ciento del PIB) en el

escenario conservador y 2.2 mil millones de soles (0.4 por ciento del PIB) en el escenario más

agresivo de la estrategia de adquisiciones.

3. Este capítulo está organizado en cuatro partes. La primera revisa el grado en que las

adquisiciones públicas se utilizan para canalizar el gasto público en el Perú y analiza el marco

legal. La segunda parte presenta la metodología de aprovisionamiento estratégico que se aplica

para identificar estrategias de adquisición más eficientes que maximicen el ahorro fiscal sin

comprometer la calidad del gasto público. La tercera parte describe los ahorros fiscales de aplicar

esta metodología a nueve familias de productos. El análisis se presenta más detalladamente para

tres bienes que representan una alta proporción de los gastos gubernamentales: vehículos,

combustible y cemento. La cuarta parte ofrece opciones de política para implementar la estrategia

estratégica de adquisición y realizar los ahorros fiscales.

El alcance y el marco de las adquisiciones públicas

4. La adquisición pública de bienes, obras y servicios llevada a cabo por el gobierno

general del Perú suma más de 30.3 mil millones de soles en 2014. Esto representa casi treinta y

56

ocho por ciento de todo el gasto gubernamental, es decir 5 por ciento del PIB (Figura 2-1). Así,

constituye una gran oportunidad para mejorar la eficiencia en los servicios proporcionados por el

gobierno a través de menores precios y mejor calidad. En el Perú, la adquisición pública se lleva a

cabo a diferentes niveles del gobierno (central, departamental, provincial y distrital), con un

esquema que inicialmente fue centralizado pero ha pasado por un proceso de descentralización

durante los últimos años.

Figura 2-1 Ejecución del presupuesto público 2014 (millones de soles)

Fuente: MEF, cálculos del BM

5. El sistema de adquisición pública en el Perú ha sido reformado recientemente por la

aprobación de una nueva ley de adquisición pública y su regulación respectiva.14 El objetivo

general de la reforma es establecer normas para maximizar el valor por dinero de los recursos

invertidos y promover la gestión por resultados en el área de la adquisición pública. El nuevo

marco también busca asegurar la buena gestión en términos de la adquisición realizada por

funcionarios públicos, tomando en consideración la eficiencia, la transparencia y la supervisión,

las cuales representan principios básicos del sistema de adquisición pública. Los objetivos

específicos de la nueva ley son: (i) Simplificar los procesos de adquisición pública; (ii)

Implementar Perú Compras, una dependencia centralizada de adquisiciones; (iii) Estandarizar los

procesos de adquisición pública (a través del desarrollo de las nuevas herramientas por parte de

Perú Compras); (iv) Incrementar la competencia por contratos públicos, e; (v) Incorporar en el

marco legal los compromisos hechos a través de acuerdos internacionales.15

6. Las entidades públicas implementan la adquisición utilizando diferentes métodos

basados en umbrales monetarios, y en algunos casos, adjudicaciones directas sin concurso

con justificaciones específicas. Las licitaciones públicas, así como la subasta inversa son los

métodos más competitivos. Existen otros métodos disponibles como la adquisición simplificada,

las compras o la contratación directa, que son menos competitivos y que se debería usar en

circunstancias específicas o cuando el monto es bajo.

7. La reforma le proporciona al Perú una oportunidad única de implementar mejoras

incrementales que mejoren los resultados de las adquisiciones. En base a la evidencia, este

14 La Nueva Ley N° 30225 -Ley de Adquisición Pública- entró en vigencia el 9 de enero de 2016. Está disponible en

http://www.osce.gob.pe 15 “Revisión de las Compras Públicas del Perú”. Reunión del Grupo de Trabajo de Profesionales Líderes en Compras

Públicas (LPP), OCDE, octubre de 2016.

57

análisis identifica áreas que pueden generar ahorros estudiando las categorías principales en las

que se lleva a cabo la adquisición pública en el Perú, y sus características principales, identificando

áreas de mejora para implementar estrategias de corto plazo para la adquisición.

Metodología de abastecimiento estratégico

Posicionamiento de la oferta para identificar productos con gran potencial de ahorro

8. Se utilizó una herramienta de “posicionamiento de la oferta”, que analiza todas las

compras llevadas a cabo en el 2015 para identificar familias de productos con alto potencial

de ahorro fiscal. Este análisis permitió una evaluación detallada del gasto y una estimación de la

complejidad de los bienes, obras y servicios adquiridos por el gobierno. Se provee la posibilidad

de clasificar los bienes, obras y servicios en base a tres variables: monto del gasto, complejidad

del mercado y número de compradores. El resultado se refleja en la Figura 2-2, la que en la esquina

inferior derecha muestra el tipo de adquisición que representa mucho gasto, pero bajo riesgo.

Generalmente estos son productos básicos, o artículos estandarizados y tienden a tener mercados

competitivos, por ejemplo, combustible, mantenimiento de oficinas, servicios de seguridad, entre

otros.

Figura 2-2: Análisis de gastos del Gobierno Central (2014 – Matriz de Boston, Nivel 6)

Fuente: MEF, cálculos del BM.

9. La aplicación de políticas estratégicas de adquisición debería comenzar con clasificar

categorías de acuerdo con el valor y la complejidad/riesgo. El desarrollo de una estrategia

apropiada comienza identificando exactamente qué categorías encajan en estas características de

alto valor y baja complejidad/bajo riesgo, cuáles son las que el gobierno compra mayormente, y

cuáles deberían tener una estrategia específica. Es un punto de partida ideal para producir el cambio

y la mejora en todo el sistema. Por ejemplo, los productos con bajos niveles de complejidad son

58

más fáciles de estandarizar y de adquirir a través de adquisición centralizada (ver una clasificación

en la Figura 2-2).

Análisis de adquisición estratégica

10. Se llevó a cabo este estudio con el objetivo de identificar una primera etapa de

estrategias que podría implementarse en el corto plazo. Se seleccionaron tres de las diez

familias para analizarlas en detalle: combustibles, vehículos y cemento. La identificación de estos

rubros específicos se basó en las siguientes características:

• Consisten en un pequeño grupo de bienes y servicios homogéneos;

• Son fáciles de estandarizar con especificaciones conocidas y establecidas del mercado;

• Los compran múltiples entidades gubernamentales de manera fragmentada y dispersa;

• La consolidación de la demanda es simple para incrementar el volumen y reducir los precios.

11. La metodología para estudiar cada una de las familias de productos seleccionadas se

basa en el modelo de “abastecimiento estratégico”. Un gran número de entidades del sector

privado y público de alto desempeño ha elegido este enfoque para el suministro, y básicamente

consiste de los siguientes seis hitos con productos definidos. Consiste en seis pasos (ver Figura 2-

3).

Figura 2-3 Modelo de Aprovisionamiento Estratégico

Fuente: Banco Mundial

12. El primer paso es el análisis del gasto y consiste de una revisión de las disposiciones

actuales para la adquisición y los resultados de implementarlas. Esto incluye una comprensión

de los procesos de adquisición, identificación de restricciones internas y externas o limitaciones

en cada uno de los grupos seleccionados de rubros de adquisición, evaluación de las necesidades

y requisitos por parte de la gerencia y usuarios de dichos rubros. En general esta etapa contiene

una revisión de ocho dimensiones de los productos/servicios: volumen, precios, demanda,

competitividad de proveedores, criterios de evaluación, restricciones, especificaciones y procesos.

La extensión de la revisión se basa principalmente en la información disponible.

13. El segundo paso se refiere al análisis del mercado y es en esencia una revisión del

mercado proveedor. Esta etapa también está estrictamente sujeta a la información que puede estar

disponible, pero debería incluir factores como: estructura del mercado de la oferta local, nivel de

competencia, leyes y reglamentos, poder adquisitivo del gobierno, entre otros factores.

14. Luego de haber evaluado los rubros, los mercados relacionados y el contexto

operativo de la adquisición de cada rubro, el siguiente paso en el modelo de abastecimiento

estratégico es el desarrollo de una estrategia de adquisición que puede generar ahorros. Los

Análisis de

gastos

Análisis de

mercado

Estrategia

para

ahorros

Proveedores/d

ocumentos de

licitación

Programa

de

comunicaci

ón

Implementación

59

parámetros que guían este análisis incluyen las ganancias por escala, la negociación de precios, la

expansión de la base de proveedores o la optimización de la relación con el proveedor corriente,

así como los cambios en la implementación de los procedimientos de adquisición (ver Figura 2-

4).

Figura 2-4 Parámetros para definir una estrategia para ahorros

Fuente: Banco Mundial

15. El resultado del análisis previo lleva a la identificación de distintas estrategias para

cada una de las familias de rubros basadas en sus características específicas. Estas estrategias

podrían estar orientadas a la reducción de precios, que es generalmente un enfoque más

conservador, o a la mejora de eficiencia, que es un enfoque más agresivo y requiere medidas más

profundas. Este análisis sugiere medidas además para la reducción de costos para cada uno de los

tres grupos con el fin de buscar medidas incrementales que rindan ahorros adicionales (ver Figura

2-5).

Figura 2-5 Definición de una estrategia para ahorros

Fuente: Banco Mundial.

60

16. Luego de que se han evaluado y definido las estrategias, se desarrollará la

implementación de la estrategia seleccionada. Este paso requiere la confirmación de aspectos

clave necesarios para implementar las estrategias, como el compromiso de agencias clave, el apoyo

legal, la definición de roles y responsabilidades entre funciones gubernamentales relevantes y

otros. La información relevante incluye reportes de datos, documentos de licitación redefinidos y

el diseño de nuevos procesos.

17. Esta etapa culmina en el acuerdo del Gobierno para implementar la estrategia. En

general se deben diseñar las estrategias de tal manera que no se requiera ninguna ley ni decreto

para llevarlas a cabo. En este caso particular, los cambios incrementales propuestos para cada uno

de los rubros son una serie de acciones separadas, aunque coherentes, a lanzarse e implementarse

en el corto plazo sin hacer cambios en el marco legal de la adquisición.

18. Finalmente, el último hito corresponde a la implementación de las estrategias. Esto

apoya al Gobierno durante la ejecución del contrato e incluye la evaluación del desempeño de los

proveedores a través de los indicadores de desempeño, el monitoreo del ahorro y de los resultados,

la recolección de la retroalimentación proveniente de los usuarios finales y la capacitación y el

desarrollo de capacidades para funcionarios gubernamentales. La finalidad de las iniciativas de

desarrollo de capacidades sería la de crear condiciones permanentes para implementar los enfoques

sucesivos de acuerdo con la metodología descrita anteriormente.

Ahorros fiscales de corto plazo

19. El análisis realizado por esta revisión muestra que las estrategias de adquisición más

eficientes generan un ahorro fiscal de hasta el 0.4 por ciento del PIB. El logro de estos ahorros

requiere una reforma integral del sistema de adquisiciones para todas las más de 1,700 categorías

de bienes, obras y servicios adquiridos por el gobierno del Perú. Se diseñaron dos escenarios

diferentes para estimar los ahorros potenciales que resultarían de la implementación de cambios

estratégicos en las adquisiciones. El escenario "conservador" supone la implementación de

estrategias de adquisición innovadoras y modernas que intentan apalancar el poder adquisitivo del

gobierno en el mercado para lograr precios más bajos y, en algunos casos, aumentar y estandarizar

la calidad. Los ahorros para este escenario se calculan sobre la base de los precios que el gobierno

paga actualmente. El segundo escenario "agresivo" simula que, además, se asume que el gobierno

adopta iniciativas de optimización para frenar el nivel actual de consumo y / o reemplazar insumos

caros con otros más económicos. Las oportunidades de ahorro fiscal ascienden a entre 1,100

millones de soles en el escenario conservador y 2,200 millones de soles en el escenario de

estrategia de adquisición más agresivo (ver Tabla 2-1). El grado de complejidad de la

implementación de las reformas necesarias para materializar el ahorro fiscal a través de estrategias

de adquisición más eficientes varía entre las diferentes categorías de productos que se obtienen. El

grado de complejidad se determina a través de la herramienta de posicionamiento de oferta descrita

anteriormente (ver Figura 2-2).

61

Tabla 2-1 Estrategias de adquisición más eficientes rinden un ahorro fiscal de hasta 0.4%

del PIB

Fuente: MEF, cálculos del BM.

20. El análisis de posicionamiento de oferta ayudó además a identificar diez familias de

bienes y servicios sobre las que las estrategias de adquisición pueden impactar fácilmente

(Figura 2-6). Se ha seleccionado estos grupos en base a los siguientes dos criterios: a) representan

una proporción significativa del valor de gastos totales y b) una estrategia de adquisición sobre

estos rubros puede generar ahorros de corto plazo potenciales sin reforma o cambios largos y

complejos del sistema actual.

62

21. El análisis llevado a cabo por esta revisión muestra que los cambios directos en la

adquisición de estos nueve bienes estandarizados producirían por sí mismos hasta 257

millones de soles en ahorros fiscales. Los cambios necesarios en los procedimientos de

adquisición pueden ser implementados sin cambios en las leyes o sistemas actuales de

adquisiciones. Para estos nueve rubros, las oportunidades de ahorro en compras serían de alrededor

de 139 a 257 millones de soles cada año (ver Figura 2-7).

Figura 2-6 Familias de rubros identificados para el aprovisionamiento estratégico

Fuente: Análisis del Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

Figura 2-7 Ahorros potenciales en rubros estratégicos (millones de soles)

Fuente: Análisis del Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

Ahorros fiscales a partir del aprovisionamiento estratégico para vehículos, combustible y cemento

22. Esta sección se ocupa del análisis de las tres familias de productos principales:

vehículos, cemento y combustible. Tal como se describió, se identificaron estos rubros en base

al nivel de adquisiciones y características de los productos que los hacen apropiados para las

estrategias de adquisición que pueden rendir ahorros monetarios en el corto plazo. La evaluación

estudia las características principales de estas familias de productos, las ubicaciones de los

63

compradores principales, y las cantidades. Cada una de las secciones finaliza con propuestas

específicas para mejorar la eficiencia en la adquisición de estos rubros.

23. El ahorro fiscal potencial proveniente de mejorar la adquisición pública para sólo

tres familias de productos seleccionados asciende a entre 57 y 115 millones de soles. El

escenario conservador, que asume la implementación de medidas a corto plazo de bajo costo,

muestra un ahorro potencial entre 3 y 6 por ciento de los gastos de adquisición de estos tres rubros

(ver Figura 2-8). Los ahorros son mayores para los vehículos y el combustible. La implementación

de cambios más integrales en la adquisición pública, estimada por el escenario agresivo, produciría

ahorros potenciales de por lo menos el diez por ciento para estas dos familias de productos.

Figura 2-8 Ahorros potenciales en tres familias de productos

Fuente: Análisis del Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

Estrategia de adquisición para vehículos

24. La adquisición de vehículos de pasajeros la llevan a cabo en gran medida el Gobierno

Central y Lima. En base al análisis de los datos del 2015, se han adquirido en Lima el 86 por

ciento del monto de este rubro y se compraron dos tipos principales de vehículos: sedanes y SUVs.

Estas características facilitan la implementación de una estrategia de adquisición en el corto plazo

e incrementa los ahorros potenciales.

25. A pesar de tener un destino principal para los vehículos, ocurre mucha fragmentación

en la elaboración de presupuestos y en la adquisición. En el 2015, se compraron 638 autos, pero

excepto por un proceso de adquisiciones grande, todos los demás se han adquirido en lotes muy

pequeños, y 75 por ciento de los procesos han sido por adquisición de seis vehículos o menos en

cada oportunidad.

26. La fragmentación fue particularmente pronunciada para los autos Sedan. Excepto por

una adquisición grande se han comprado más de 200 autos de manera esparcida y en pequeños

volúmenes, lo que resultó en especificaciones y precios muy diferentes. Esta fragmentación

también resultó en procesos pequeños que siguieron métodos de adquisición menos competitivos.

64

De hecho, el número más alto de procesos se ha llevado a cabo a través de adjudicación directa

pública (ADP) y adjudicación directa selectiva (ADS), que no son métodos competitivos (ver

Figura 2-9). Estos resultados muestran un nivel bajo de competencia, considerando que 20 de 28

procesos tuvieron solo una licitación.

Figura 2-9 Procesos de adquisición de autos Sedan por método

(número de procesos y monto soles)

Fuente: Banco Mundial en base a datos de SEACE en 2015.

27. Esta fragmentación, así como la baja competencia, o incluso procesos no competitivos,

resultaron en una gran dispersión de los precios pagados, casi 600 por ciento para productos

similares (ver Figura 2-10). Se identificaron algunos casos en donde el mismo proveedor cobró

distintos precios para un producto similar dependiendo de la entidad que compraba. La dispersión

en los precios podría deberse en cierta medida a la diversidad de especificaciones técnicas para el

mismo artículo, debido a que cada entidad preparó sus propios requisitos a pesar del hecho de que

estaban comprando la misma mercadería.

28. Los criterios aplicados para la selección de la propuesta más baja, respecto de la

adquisición de autos sedan nuevos en las distintas entidades, se basa en el precio de

adquisición. Sin embargo, para este tipo de producto, el precio inicial de adquisición puede

representar solo 67 por ciento del costo total del ciclo de vida en el mejor escenario (ver Figura 2-

11). Esto implica que para mejorar la eficiencia en el costo total del ciclo de vida de los vehículos,

sería importante tomar en cuenta el costo íntegro de propiedad de un vehículo. Este enfoque

consideraría consumo de combustible y costo de mantenimiento como parte de la evaluación de

propuestas y de los criterios de adjudicación. Este método de evaluación analizaría precio por

kilómetro de cada auto que se está ofreciendo, considerando especialmente que el costo varía

dependiendo del modelo y de la marca.

65

Figura 2-10 Dispersión del precio unitario en autos sedan (soles)

Fuente: Banco Mundial en base a datos de SEACE en 2015

Figura 2-11 Costo de vida estimado del vehículo (en %)

Fuente: Banco Mundial en base a la Flota Automotriz

29. La adquisición de SUVs muestra características similares a las del mercado de autos

Sedan. Hay una variación sustancial de las especificaciones técnicas entre las entidades que tuvo

un impacto en los precios, produciendo una gran dispersión (ver Figuras 2-12 y 2-13). En lo que

se refiere a cantidades, las 343 camionetas adquiridas en el 2015 se compraron en pequeñas

cantidades, excepto en un solo proceso de adquisición grande. Los criterios de evaluación no

incluyen el costo de mantenimiento durante la vida del vehículo, incluso cuando el precio de

adquisición de este tipo de producto puede representar el 64 por ciento del costo total de la

operación.

30. La competencia también fue muy baja para este tipo de artículo en donde el 97 por

ciento de los procesos de adquisición tuvieron solo una o dos propuestas. La mayoría de los

procesos de adquisición de SUVs han sido no competitivos y el tipo de especificaciones técnicas

en estos casos han sido más sofisticados. Esto resultó en precios más altos que los que se

obtuvieron usando métodos de adquisición abierta, lo que requiere la publicación de las

66

especificaciones. Como muestra la figura 2-13, esta dispersión ha sido identificada incluso para el

mismo tipo de SUV.

Figura 2-12 Dispersión de precios unitarios para SUV (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

Figura 2-13 Dispersión de precios unitarios para el mismo tipo de SUV – 4x4 (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

31. Considerando los resultados principales de los procesos de adquisición que se han

llevado a cabo para vehículos, y específicamente para autos sedan y SUVs, se proponen las

siguientes alternativas para resolver los problemas identificados:

• Planeamiento: La fragmentación muestra una falta de planeamiento para la adquisición

de vehículos. En este sentido se propone llevar a cabo un análisis de la demanda anual de

cada entidad y consolidar la mayor parte de la misma en contratos grandes.

• Especificaciones Técnicas: Especificaciones técnicas estandarizadas en categorías

basadas en el uso, evitando que cada entidad defina sus propios requisitos basados en otros

criterios (como el diseño).

• Criterios de evaluación: Incluir criterios de evaluación que consideran el costo del ciclo

de vida de los vehículos para la adjudicación de las licitaciones utilizando el costo por

kilómetro.

67

• Métodos de adquisición: En base al ejercicio de planeamiento, se llevarían a cabo

procesos de adquisición más grande evitando el uso de métodos de adquisición no

competitivos. Este último tipo de método tiende a resultar en precios más altos.

• Publicaciones: Incrementar la competencia a través de la entrega de invitaciones a

distintos tipos de proveedores.

• Otras alternativas: Para el planeamiento de largo plazo, es aconsejable analizar el costo

de arrendamiento frente a los costos de adquisición y mantenimiento.

32. Las recomendaciones están orientadas a la implementación de cambios incrementales

en los procedimientos actuales demandando pequeños ajustes. La aplicación de estas

alternativas tendría un fuerte impacto en la mejora de eficiencia y principalmente en la reducción

de la dispersión actual de precios unitarios y costos de transacción. Tal como se describió

previamente, la implementación de estas medidas resultaría en diferentes escenarios de ahorro en

base al tipo de alternativas aplicadas considerando cambios más agresivos o conservadores.

Estrategia de adquisición para combustible

33. La adquisición de combustible por parte del gobierno del Perú es sumamente

fragmentada, incluso más que la de vehículos. Las cuatro entidades con mayor consumo de

combustible en el 2015 representaron el 60 por ciento de la demanda de combustible del gobierno.

Sin embargo, los datos muestran que para los cuarenta y seis millones de galones que se compró

en 2015, se llevó a cabo casi 3,000 procesos. De este monto total, el 75 por ciento de los procesos

han sido realizados por cantidades de menos de 8 mil galones.

34. Tal como se ha analizado para otras familias de productos, la fragmentación de la

adquisición de combustible causó un gran número de procesos que se llevaron a cabo a través

de métodos de adquisición menos competitivos lo que resultó en una baja competencia y tuvo

un fuerte impacto en los precios. Los valores más altos se contrataron a través de AMCs, lo cual

representó el 41 por ciento del volumen de procesos de adquisición (ver Figura 2-14). Esto ha

resultado en niveles de competencia muy bajos donde 76 por ciento de los procesos tuvieron menos

de tres propuestas.

Figura 2-14 Precio unitario de combustible por método de adquisición (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

68

35. Sin embargo, Loreto y Arequipa han hecho adquisición en grandes volúmenes que

han mostrado precios unitarios más bajos que el promedio, confirmando que las estrategias

para apalancar la demanda resultan en menores precios para el gobierno. En el caso de

Arequipa, el 51 por ciento de la cantidad adquirida total tuvo un precio unitario de 8.68 soles. En

Loreto, el precio unitario fue 6.90 soles para el 76 por ciento del volumen adquirido (ver Figura 2-

15). Este enfoque ejemplifica cómo las estrategias centralizadas pueden resultar en grandes ahorros

sin cambios importantes en el sistema actual.

Figura 2-15 Combustible comprado y precios unitarios promedio por departamento (soles),

2015

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

36. En lo que respecta al suministro, los datos muestran que el proveedor principal de

combustible ha sido Petro Perú, el cual ofreció los precios más bajos, y abasteció el 23 por

ciento del monto total adquirido. Debido a la fragmentación de la demanda, el resto de los

proveedores ha ofrecido cantidades más pequeñas y precios más altos.

37. Considerando los resultados principales de los procesos de adquisición realizados

para adquirir combustible en diferentes departamentos en el Perú, se proponen las siguientes

sugerencias para su futura consideración:

• Planeamiento: En base al fraccionamiento identificado, se recomienda llevar a cabo un

análisis de la demanda anual de cada entidad y consolidar la mayor parte de la misma en un

contrato único a nivel regional. Las experiencias de Loreto y Arequipa deberían replicarse como

una buena práctica en el Perú ya que muestran claramente el impacto de los procesos de

adquisición más grandes en los precios y en la eficiencia.

• Criterios de evaluación: Como se mencionó en la sección previa, se debe alentar la

inclusión del consumo de combustible como criterio adicional para la evaluación de propuestas en

la adquisición de vehículos u otras mercaderías asociadas. Esto debería tener un impacto fuerte en

el consumo de combustible en el futuro cercano.

• Métodos de adquisición: La mejora del planeamiento demandaría la ejecución de

procesos de adquisición más grandes. Esto se recomienda para evitar el uso de métodos o

69

procedimientos no competitivos que están dirigidos a adquisiciones más pequeñas. Los procesos

pequeños de adquisiciones deben limitarse a situaciones de emergencia.

• Otras alternativas: Respecto al consumo de combustible, existe una alternativa para

explorar el uso de una herramienta telemática para manejar la flota de vehículos y monitorear el

costo de vida de estos bienes. Esta herramienta apoya la mejora de la eficiencia a través del

monitoreo de la flota de vehículos del gobierno y el consumo que se le asocia. Es un área

multidisciplinaria que abarca las telecomunicaciones, las tecnologías vehiculares y la ciencia del

cómputo que incluye tecnologías para enviar, recibir y almacenar información y datos de los

vehículos. Algunos estudios han mostrado que la aplicación de estos tipos de tecnologías tiene un

impacto en el consumo de combustibles, accidentes y velocidad de conducción.

38. La implementación de estrategias orientadas a la reducción de costos unitarios o la

mejora de la eficiencia tendría un fuerte impacto en el gasto actual en consumo de

combustible. Un escenario conservador muestra una reducción del cinco por ciento en el monto

actual y un escenario agresivo de diez por ciento de reducción.

Estrategia de adquisición para el cemento

39. La adquisición de cemento también está muy fragmentada y el suministro se hace

localmente. Específicamente durante el 2015, se llevaron a cabo 2,091 procesos de adquisición

por pequeñas cantidades. Como resultado del gran número de pequeños procesos, la variación en

los precios pagados por el cemento es enorme y los precios más altos han duplicado el promedio

pagado por el gobierno.

40. Como resultado de la fragmentación en la adquisición de cemento, se han adjudicado

contratos de suministro a un total de 832 distintos proveedores. Aparte de esto, los precios

pagados por cada uno de los departamentos han variado sustancialmente incluso en las áreas

vecinas. En base a los datos analizados, se identificó que incluso el mismo proveedor ha cobrado

diferentes precios dentro del mismo departamento.

41. Han habido procesos para obtener cemento en el Perú durante el 2015 que muestran

los beneficios de hacer adquisiciones más grandes. La adquisición más grande se realizó en

Puno y el precio fue de 20.6 soles por unidad. Además, en otras dos adquisiciones grandes que se

analizaron, el costo unitario obtenido estuvo por debajo del precio objetivo para los ahorros

calculados (ver Figura 2-16 y Mapa 2-2).

70

Figura 2-16 Costos unitarios para la adquisición de cemento en 2015 (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

Mapa 2-1 Precio unitario promedio por departamento (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

42. Considerando la falta de coordinación y su impacto en los precios, se estimó que, con

alguna articulación entre regiones, casi el 84 por ciento del valor total se podría llevar a cabo

como procesos de adquisición regional. Un nivel de coordinación más alto con el gobierno

central o incluso entre departamentos vecinos tendría un impacto sobre los precios obtenidos (ver

Mapa 2-1 y Figura 2-17). El Mapa 2-3 muestra la concentración geográfica de la adquisición de

cemento que podría realizarse en un proceso único. Los procesos de adquisición regionales

tendrían un impacto no solamente en los precios unitarios sino también en reducir los costos de

transacción de llevar a cabo un alto número de procesos.

71

Figura 2-17 Precio unitario promedio y porcentaje adquirido

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

Mapa 2-2 Distribución de la adquisición de cemento por región (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

43. Los métodos no competitivos y las pocas propuestas han resultado en precios más

altos. De manera similar a los otros rubros, casi el 50 por ciento de los procesos de adquisición de

cemento han sido a través de métodos no competitivos, lo cual ha resultado en precios más altos.

Respecto al nivel de participación en los procesos de adquisición, el 64 por ciento de la adquisición

de cemento ha tenido menos de tres propuestas. Esto se relaciona directamente con el tipo de

método de adquisición que se aplica. Existe una relación directa entre el número de propuestas y

el precio unitario, mostrando precios más altos cuando hay menos participación de postores (ver

Figura 2-18). En promedio, se obtuvo el precio unitario más bajo de la subasta electrónica. Si se

obtuviera este precio para el número íntegro de procesos, el gobierno habría ahorrado más de 14

millones de soles.

72

Figura 2-18 Precio unitario por método de adquisición y número de propuestas (soles)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

44. Considerando los principales resultados de los procesos llevados a cabo para comprar

cemento en distintos departamentos del Perú, se propone las siguientes alternativas para su

consideración futura:

• Planeamiento: En base al fraccionamiento que se identificó para los primeros

departamentos y al impacto sobre los precios unitarios, se recomienda llevar a cabo un análisis de

la demanda anual de cada departamento y consolidar la mayor parte en adquisiciones regionales.

El análisis ha mostrado que existe potencial para fusionar ciertos volúmenes, lo que reduciría

significativamente los precios unitarios.

• Métodos de adquisición: Tal como se propuso para los otros rubros, es aconsejable evitar

el uso de métodos menos competitivos y alentar la aplicación de mayor competencia para lograr

mejores precios unitarios.

• Otras alternativas: Para el largo plazo en la adquisición de cemento, es aconsejable llevar

a cabo un análisis detallado de las obras contratadas que utilizan este cemento para obtener

información sobre desempeño, calidad, cantidades que podrían servir como insumo para el

planeamiento futuro.

45. Las recomendaciones establecidas para mejorar la eficiencia en la adquisición de

cemento se orientan principalmente a la reducción de precios unitarios. El análisis de los datos

actuales muestra un escenario conservador de una reducción del 3 por ciento en el gasto actual

reduciendo el costo unitario. Sin embargo, el escenario agresivo alienta la investigación sobre

cómo mejorar el uso del cemento con medidas de eficiencia.

Ahorros fiscales de largo plazo

46. Luego de identificar las principales categorías de adquisición del gobierno del Perú,

las secciones previas han llevado a cabo un análisis de abastecimiento estratégico para tres

de las principales familias de productos adquiridos. En base al análisis de datos de adquisición

pública del 2015 la sección siguiente identifica áreas adicionales que fortalecen la estrategia de

adquisición de largo plazo del Perú y propone mejores prácticas para ello.

73

47. El gobierno del Perú lleva a cabo procesos de adquisición para una variedad grande

y diversa de mercaderías, obras y servicios con distintos niveles de complejidad. En el 2015

se adquirieron 17,583 familias de artículos. Sólo unos cuantos de ellos absorben la mayoría del

dinero que se gasta16. Es recomendable diseñar una estrategia específica para esas familias de

artículos de los que el gobierno adquiere grandes montos, que sería diferente de una que representa

montos más pequeños.

Mejora de la oportunidad y duración de los procedimientos de implementación de adquisiciones

48. En 2015, casi el 42 por ciento del monto total adquirido por el gobierno del Perú se

contrató durante el último trimestre. El gobierno central y los regionales han contratado

aproximadamente un cuarto del monto en el año siguiente. El nivel de adquisiciones durante la

primera mitad del año ha sido bajo: 13 por ciento en promedio para todos los niveles de gobierno,

y 11 por ciento para el gobierno central (ver Figuras 2-19 y 2-20). Asimismo, solo el 27 por ciento

del monto total adjudicado se habría publicado efectivamente durante el primer semestre. La

duración de los procedimientos de adquisición también varió significativamente (ver Figura 2-21).

Figura 2-19 Oportunidad de la implementación de adquisiciones durante el 2015

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

16 Se analizaron tres de estas familias de productos en las secciones previas.

Publicación

Fima del contrato

74

Figura 2-20 Adquisiciones efectuadas durante el año por nivel de gobierno

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

Figura 2-21 Duración del proceso de adquisición por método (en días)

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

Evitar la fragmentación de la gestión de adquisiciones

49. Tal como se identificó para las tres familias de rubros analizados, el sistema de

adquisición pública en general muestra altos niveles de descentralización. Los datos indican

que hay más de 2,800 entidades compradoras. Muchas de ellas han comprado por montos muy

pequeños en total. De hecho, la mitad de ellas adquirieron menos de 1.9 millones de soles durante

todo el año (ver Figura 2-22). Este hecho, junto con la falta de coordinación entre las entidades,

no permite planificar y llevar a cabo procesos más grandes de adquisición.

50. En línea con esto se realizaron muchos procesos para un número reducido de familias

de mercaderías que el gobierno adquiere periódicamente. Estos datos permiten inferir una

fuerte necesidad de tener una estrategia adecuada para aquellos rubros cuya adquisición es

efectuada por múltiples entidades. Este cambio reduciría los costos administrativos y los pasos

burocráticos, lo cual daría la posibilidad de orientar los recursos humanos para trabajar en otras

tareas que no sean las del sector de adquisiciones y que son más necesarias para los servicios que

el estado proporciona (tales como, salud, educación, seguridad, etc.).

75

Figura 2-22 Adquisición por entidad y por familia y porcentaje de la adquisición total, 2015

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

Concentración del mercado y diversidad de precios unitarios

51. Algunos de los artículos adquiridos por el gobierno del Perú durante el año 2015

fueron proporcionados por un número limitado de proveedores y en algunos casos por sólo

uno. Si se toma en consideración la gran descentralización de la gestión de adquisición, el

resultado es un número grande de procesos que termina adjudicando al mismo proveedor o a un

grupo restringido de proveedores. También se ha identificado casos en los que el mismo proveedor

ha cobrado distintos precios a diversas entidades. Esto tiene dos tipos de costos para los recursos

públicos: los costos unitarios más altos que pagan las entidades y los costos administrativos

innecesarios por llevar a cabo un número de procesos tan grande.

52. Varios rubros tienen menos proveedores y necesitan estrategias específicas de

adquisición. Los rubros con un bajo nivel de diversificación de proveedores (ver Figura 2-23 en

burbujas rojas) requieren una estrategia de adquisición debido a la característica del mercado en el

que se opera. En particular, el sector farmacéutico presenta mercados monopólicos u oligopólicos,

principalmente debido a la existencia de patentes.

Figura 2-23 Número de proveedores e índice de diversificación, 2015

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

53. El siguiente ejemplo sobre levotiroxina ilustra el análisis descrito en concentración del

mercado. La levotiroxina es un producto farmacéutico que diez entidades compraron durante 2015

por un monto total de 7,664,733 soles. Se llevaron a cabo 38 procesos de adquisición para este

artículo y 36 se adjudicaron al mismo proveedor. Los costos unitarios declinaron cuando se

76

compraron cantidades más grandes (ver Figura 2-24). Como conclusión para este artículo en

particular, si se identificara y resolviera apropiadamente esta característica con una estrategia de

adquisición, ésta se habría llevado a cabo en menos procedimientos y probablemente se habrían

conseguido precios más bajos.

Figura 2-24 Ejemplo sobre Levotiroxina

Concentración del mercado para un artículo específico e impacto en los precios

Monto (soles) Entidades compradoras Número de proceso

Total 7,664,733 10 38

Merck Peruana S.A. 7,607,508 8 36

Representaciones Deco S.A.C. 40,500 1 1

Pharmintegra S.A.C. 16,725 1 1

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015.

Hacia métodos de adquisición más competitivos

54. Los procesos de adquisición que usaron los métodos AMC y ADS representan el 18

por ciento del monto contratado, pero 78 por ciento del volumen de procesos. Estas cifras

sugieren un costo transaccional alto para ejecutar una parte más pequeña del presupuesto de

adquisición pública a través del uso de métodos de adquisición por montos menores. Solamente

las AMC representan 52 por ciento del número total de procesos ejecutados (ver Figura 2-25).

Figura 2-25 Número y cantidad de procesos de adquisición según método, soles

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

55. El número de procesos de adquisición se reduce drásticamente luego de que se alcanza

el monto de 35,000 soles (ver Figura 2-26). Este hecho podría sugerir que hay fraccionamiento en

los contratos para utilizar el umbral de la AMC.

77

Figura 2-26 Número de procesos de adquisición según el monto

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

56. La modalidad de subasta electrónica ha resultado en una mejor participación,

recibiéndose el mayor número de propuestas, seguida de las licitaciones públicas y las ADS

(ver Figura 2-27). Los datos analizados para el 2015 también muestran que casi el 80 por ciento

de todos los procesos de adquisición tuvo menos de tres propuestas.

Figura 2-27 Número promedio de propuestas por método de adquisición

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

57. El 96 por ciento de los procesos de adquisición realizados durante el año 2015 fallaron

en un primer intento, lo cual parece un problema sistémico del sistema de adquisiciones del

Perú. Este resultado es significativo en todos los niveles del gobierno (ver Figura 2-28). Esta figura

es sumamente relevante y presenta oportunidades para desarrollar una clara estrategia de

adquisición. Un proceso que no es exitoso tiene consecuencias importantes principalmente sobre

la falta de disponibilidad de bienes, obras o servicios a adquirirse, pero también con un alto costo

administrativo que utiliza recursos adicionales que se podrían aplicar a otras áreas del gobierno.

Además de esto, la falla de un proceso conduce a que el segundo intento se realice de acuerdo con

las reglas de adquisición de procesos con montos más pequeños. Esto podría explicar el gran

volumen de procesos desarrollados por este método y las consecuencias en los precios, tal como

se analizó previamente. En este contexto, y tal como se evaluó en las secciones previas con

respecto al número de propuestas presentadas, se podía inferir que la falla de los procesos podría

78

ser causada por la falta de postores interesados, o también debido a las otras áreas identificadas

durante el análisis en las que sería necesario mejorar.

Figura 2-28 Procesos fallidos por nivel de gobierno

Fuente: Banco Mundial basado en datos de SEACE en 2015

Conclusiones

58. El hallazgo principal de este ejercicio es que existe una gran oportunidad para

mejorar la eficiencia y el desempeño del sistema de adquisiciones en el Perú. De hecho, el

gobierno adquiere más de 1,700 diferentes categorías de bienes, obras, y servicios. Sin embargo,

se basa en el mismo conjunto de procedimientos y herramientas para adquirirlos. En consecuencia,

existe un amplio margen para desarrollar estrategias de adquisición que sean aptas para el propósito

y específicas para mejorar los resultados en diferentes mercados. Existe una oportunidad

prometedora y sin explotar de mejorar de manera importante los resultados que el gobierno está

consiguiendo actualmente en las adquisiciones. Las sugerencias para mejorar estos resultados se

discuten a continuación y se presentan en tres grupos: en primer lugar, temas sistémicos y áreas en

las que las adquisiciones muestran bajo rendimiento en Perú; en segundo lugar, las ideas a corto

plazo para usar los elementos de más fácil aprovechamiento y para lograr ahorros monetarios a

través de mejores estrategias de adquisición para las tres categorías discutidas en este informe

(estas son las medidas propuestas para lograr el escenario de ahorro conservador presentado

anteriormente); finalmente, un conjunto de ideas a mediano plazo para elaborar una política de

adquisiciones que produzca ahorros materiales para las tres categorías discutidas en este informe.

Esto corresponde al escenario agresivo presentado anteriormente.

59. El análisis de los datos de adquisiciones reveló tres áreas importantes en las que el

sistema peruano está mostrando un bajo desempeño: la competencia por los contratos

gubernamentales; el éxito de los procesos de licitación, medido por el número de procesos

que resultan en un contrato; y el enfoque estratégico en planificar e implementar

adquisiciones. Según los datos, la deficiente competencia o su falta total por la obtención de

contratos gubernamentales es una cuestión sistémica que está socavando los resultados del sistema

de adquisiciones. La competencia deficiente se manifiesta en dos formas: (1) una participación

muy baja de los postores, casi el 90 por ciento de todos los procesos de licitación exitosos tenían

tres postores o menos, y el 60 por ciento tenían un solo postor; y (2) el uso de métodos menos

competitivos o la contratación directa, el 31 por ciento del valor adjudicado, y casi el 90 por ciento

del volumen adquirido no seguían procedimientos competitivos.

79

60. Un preocupante 96 por ciento de todos los procesos de licitación no resultó en un

contrato en el primer intento. Los procesos de licitación fallidos tienen consecuencias prácticas

para los resultados obtenidos por el gobierno. Por ejemplo, un proceso de licitación fallido tendrá

que someterse a re-licitación, lo que agrega una cantidad significativa de tiempo hasta que los

bienes, obras y servicios estén finalmente disponibles para ofrecer servicios a las comunidades.

Además de los retrasos, una disposición reglamentaria en el Perú permite que una re-licitación siga

un método de adjudicación menos competitivo o directo, lo que socava aún más los resultados para

el gobierno. Por último, los costos administrativos del procesamiento de todos estos más de 106

mil procesos fallidos, fueron ciertamente sustanciales.

61. Actualmente, el sistema de adquisiciones peruano carece de un enfoque estratégico en

materia de adquisiciones, en el sentido de que los procesos y procedimientos se aplican de la

misma manera a mercados muy diferentes. El Gobierno del Perú adquiere una amplia gama de

bienes, obras y servicios de diversa complejidad y riesgo para la cadena de prestación de servicios

del gobierno. Sin embargo, el enfoque de la adquisición no considera estos elementos de

complejidad y riesgo, ni el nivel de demanda y la estructura del mercado. Esto representa una

oportunidad relevante para elaborar políticas y estrategias que sean aptas para el propósito, y por

lo tanto, aumentaría las posibilidades de mejores resultados en términos de precio, eficiencia

administrativa, puntualidad, calidad y transparencia. La ausencia de estrategias de adquisición

puede verse en los datos, ya que existe una fragmentación excesiva de la demanda gubernamental

de ciertos tipos de bienes, obras y servicios en los que el gobierno es un actor importante en el

mercado y podría aprovechar esta posición para lograr mejores resultados. En este informe,

discutimos tres categorías de productos en los que el volumen comprado por el gobierno merece

un enfoque más estratégico del mercado. También mostramos ejemplos aislados de una mejor

coordinación de las adquisiciones, incluso a nivel local, lo que resulta en precios más bajos. Por lo

tanto, el potencial para una estrategia más centralizada daría lugar a mejores precios si se hace

correctamente. Y es probable que las mejores estrategias reduzcan la carga administrativa y el

costo de la ejecución de la función de adquisiciones en los organismos gubernamentales. Este es

un gran costo oculto para el gobierno. De hecho, un total de 1,000 entidades gubernamentales

diferentes tuvieron que mantener una estructura para llevar a cabo la adquisición en 2015 cuando

sólo hicieron adquisiciones por menos de 1 millón de soles. Las mejores estrategias de adquisición

podrían minimizar la huella administrativa de los procesos de adquisición y mejorar la asignación

de recursos para el gobierno.

62. Para abordar estas cuestiones sistémicas, sería necesario un cuidadoso proceso de

reforma que combine cambios normativos, desarrollo de políticas, creación de capacidad,

supervisión mejorada e infraestructura informática. Esto significa que las mejoras importantes

para el sistema general son un esfuerzo a mediano plazo que necesitaría un liderazgo serio y

comprometido.

Opciones de política de corto plazo, pero de gran impacto

63. Sin embargo, existe una amplia gama de opciones para mejorar sustancialmente las

adquisiciones a corto plazo. Estas pueden ser catalizadores para una reforma más amplia del

80

sistema general. En este informe se mencionaron tres categorías de productos: combustible,

cemento, y vehículos; en los que se podría lograr grandes mejoras sin necesidad de cambios

difíciles y que consumieran mucho tiempo en el sistema actual.

64. Los escenarios conservadores de ahorro presentados anteriormente en este informe

para el combustible, los vehículos y el cemento no exigen cambios importantes en la

reglamentación: sólo una forma diferente de implementar la adquisición dentro de los límites

regulatorios actuales. Para lograr los escenarios conservadores de ahorro, una combinación de

medidas basadas en estrategias específicas para el mercado sería todo lo que se necesita. Más

particularmente, sería crucial una mejor planificación de las adquisiciones que rompa los

compartimentos, estanco de las dependencias individuales, y considere la demanda agregada del

gobierno como un comprador. Además, el uso de procesos de adquisiciones competitivos sería

otro requisito que limita el gran volumen actual de adjudicaciones no competitivas. Para adaptarse

a los procedimientos de adquisición más competitivos, sería necesario llegar a los proveedores y a

las empresas de estos mercados específicos para informar sobre los nuevos enfoques. También es

posible racionalizar los requisitos para preparar una licitación en el Perú, y este ajuste a la

implementación puede hacer una importante contribución a la competencia y reducir el costo de

hacer negocios con el gobierno.

65. La consolidación de la demanda a un nivel apropiado sería fundamental para lograr

el ahorro conservador estimado. Como se discutió anteriormente en el informe, la adquisición

podría ser implementada a nivel central, regional o local; y para el cemento, por ejemplo, parece

existir una oportunidad para la colaboración trans-regional que tiene el potencial de beneficiar a

múltiples agencias gubernamentales con precios más bajos y mejor calidad.

66. Los criterios de evaluación más significativos deberían formar parte de la estrategia

de adquisición de cemento, combustible y vehículos. Y esto no requiere ningún cambio en la

normativa vigente. Como se ha comentado, los vehículos nuevos se compran actualmente en

función de su etiqueta de precio de compra, pero el costo de funcionamiento de estos vehículos

abarca elementos adicionales, como el mantenimiento y el consumo de combustible. En este

informe se recomienda adoptar el precio por kilómetro como una forma más significativa de

evaluar las ofertas y adjudicar contratos al gobierno. Este enfoque es usado actualmente por

muchas empresas que muestran un sistema de gestión de flotas de alto rendimiento.

Opciones de política de mediano plazo

67. Además de las medidas de corto plazo mencionadas, el presente informe propone un

conjunto de opciones de política a mediano plazo para desbloquear ahorros más grandes en

la adquisición de combustible, vehículos y cemento; nos referimos a estas opciones como el

escenario de ahorro agresivo. Además de mejores estrategias y enfoques de adquisiciones, el

Gobierno del Perú también podría revisar los niveles actuales de consumo de combustible,

vehículos y cemento. Además, en el caso de los vehículos de pasajeros, la diversidad de las

especificaciones resulta en la compra de vehículos muy diferentes para el mismo propósito.

Naturalmente, los precios también varían significativamente.

81

68. El desarrollo de las políticas de adquisición que consideren el consumo y las

especificaciones desbloqueará importantes ahorros para el Gobierno del Perú. Por el lado de

la demanda, las políticas que hagan más estrictos los requisitos para comprar un vehículo adicional

tendrían un impacto importante. En el 2015, se introdujeron a la flota gubernamental casi 4,000

vehículos de pasajeros, además de casi 2,000 motocicletas. La adición de un vehículo a la flota del

gobierno trae consigo mantenimiento, reparaciones, y necesidades de combustible. El Gobierno

peruano gastó más de 240 millones de soles en mantenimiento y reparaciones de vehículos y casi

550 millones de soles en combustible en el año 2015. Por lo tanto, deberían existir requisitos de

política apropiados y una necesidad justificada antes de que una dependencia pueda iniciar la

adquisición de un vehículo.

69. Y la adquisición de un nuevo vehículo debe tratar de aprovechar la demanda del

gobierno como comprador. En este contexto, se debería exigir a las dependencias que sigan

enfoques centralizados a menos que puedan justificar y demostrar que fueron capaces de obtener

un mejor trato por su cuenta. Los reglamentos y las políticas que hagan obligatorios los

procedimientos de contratación centralizada limitarían un innecesario desperdicio y evitarían una

fragmentación excesiva de la demanda, dado que los datos muestran que esta fragmentación resulta

en contratos menos competitivos, precios más altos, y una excesiva especificación de los

productos.

70. En la misma línea, el gobierno ciertamente se beneficiaría de políticas y regulaciones

para la gestión de flotas. Con la adición de más de 6,000 vehículos de pasajeros cada año a la

flota, parece importante desarrollar políticas y procedimientos para (1) comprar un vehículo nuevo,

(2) mantenerlo y (3) repararlo. Los datos muestran que las entidades gubernamentales compran

vehículos muy diferentes para el mismo propósito (incluso dentro del mismo sector) revelando

mucha libertad para la elección por parte del comprador. Esto inevitablemente se traduce en una

amplia gama de precios pagados por los vehículos que van a servir al mismo propósito y al mismo

tiempo en un aumento significativo de los costos de mantenimiento y reparaciones, ya que las

dependencias tendrían que hacer frente a múltiples proveedores. Este informe también sugirió la

introducción de la telemática para apoyar una política de gestión de la flota y para construir una

base de datos e información sobre los vehículos de propiedad del gobierno. Esta tecnología

también podría aprovechar el control sobre la flota que ha demostrado reducir el consumo de

combustible y mejorar el comportamiento del conductor, lo que resultaría en menos accidentes y

en menos exceso de velocidad. La cantidad de dinero gastada por el Gobierno peruano en vehículos

requiere una política más detallada y centralizada para la gestión de flotas.

82

83

Introducción

1. Perú tiene una de las mayores tasas de inversión en agua y saneamiento (AS) de la

región y a pesar de ello los niveles de servicios siguen siendo menores que en otros países

comparables. En áreas rurales la situación es más extrema dado que cerca de la mitad de la

población no cuenta con acceso a buenos servicios de agua y saneamiento. Esta situación coloca

al Perú significativamente por debajo de sus pares regionales y estructurales. La falta de acceso

no es resultado de baja inversión. De hecho, el Perú ha invertido mucho más en el sector de agua

y saneamiento que los países usados como pares estructurales y regionales en este reporte. Sin

embargo, dichas inversiones solamente se han traducido en una mejora limitada del acceso: El

Perú gastó el 0.8 por ciento de su PIB en promedio entre el 2010 y 2014 en inversiones en agua y

saneamiento, pero el acceso al agua canalizada aumentó solo del 77 por ciento al 81 por ciento, y

el acceso al saneamiento del 56 por ciento al 66 por ciento entre el 2009 y el 2014.

2. Una mejora en la gestión y desempeño de la inversión por parte de las empresas

públicas de agua y saneamiento (EPSs) permitirían un ahorro fiscal de aproximadamente

0.3 por ciento del PIB, y al mismo tiempo incrementar el acceso a los servicios. El sector del

agua y saneamiento adolece de ineficiencias que surgen por la falta de incentivos para que la

infraestructura existente reciba servicios de operación y mantenimiento (O&M) apropiados, y para

priorizar proyectos de inversión de manera eficiente y acordes con las prioridades de política para

el sector. La implementación de un marco multianual de inversión pública con prioridades

claramente definidas, un mejor gasto en operaciones y mantenimiento, simultaneamente con un

incremento de las tarifas del agua, no solamente darían como consecuencia ahorros significativos,

sino que también harían factible alcanzar el Objetivo de Desarrollo Sostenible de acceso universal

a mejores servicios de agua y saneamiento. En areas con capacidad de pago, el valor presente de

las tarifas debería ser la principal fuente para financiar tanto O&M como inversiones.

3. Este capítulo evalúa las tendencias del gasto, enfocado particularmente en las

inversiones, identifica ineficiencias y ofrece opciones de políticas para mejorar el desempeño

del sector. La segunda parte describe las tendencias en el gasto y las compara con países similares

a Perú dentro de la región, y otros comparadores internacionales. También se describen los

resultados de las inversiones en el sector, y se presentan indicadores de acceso y de calidad de los

servicios de agua y saneamiento. La tercera sección subraya las principales ineficiencias del sector,

que se relacionan con la falta de incentivos para que las EPSs mejoren sus costos operativos, y la

gestión de las inversiones públicas.17 La última sección ofrece opciones de política para enfrentar

las grandes ineficiencias del sector.

17 La falta de datos limita el análisis de este capítulo. En primer lugar, los datos sobre los gastos corrientes del sector

estan incompletos y por ello el análisis se concentre en los gastos de capital. En segundo lugar, no se cuenta con los

datos sobre el gasto público del subsector (suministro de agua, saneamiento, recolección de aguas residuales,

tratamiento de aguas residuales y actividades de apoyo) ni del tipo de actividad (expansión, rehabilitación, reemplazo

o asistencia técnica). En tercer lugar, no se cuenta tampoco con datos sobre las empresas de agua y saneamiento,

excepto para las empresas de agua de las áreas urbanas (empresas proveedoras de servicios o EPS).

84

Gastos y Resultados

4. El sector de agua y saneamiento del Perú requiere de importante coordinación de

política e implementación dado que involucra a muchas instituciones (ver Recuadro 3-1). En

muchas de las ciudades y pueblos pequeños es difícil asignar personal a la elaboracion del rubro

de gastos en agua y saniamiento, ya que este personal también podría estar dedicado a otras

actividades. Por lo tanto, la clasificación del gasto corriente incluye principalmente bienes y

servicios, y en menor medida, el costo de personal y su remuneración. De hecho, los gastos

recurrentes de SIAF explican en promedio solo el 3.2 por ciento del gasto total en agua y

saneamiento entre el 2009 y 2015, mientras que la inversión en agua y saneamiento fue en

promedio el 97 por ciento. Aunque el gasto en agua y saneamiento tiende a ser intensivo en capital,

esta composición es sumamente inusual (aún teniendo en cuenta que la mayoría de los gastos de

O&M se financian dentro de las EPSs y por ende no deben aparecer en el SIAF). Normalmente,

los gastos corrientes se encuentran en el rango del 10 al 20 por ciento de los gastos totales. El

capital de gasto en agua y saneamiento también incluye otros rubros diferentes a las inversiones

en infraestructura. Las inversiones de capital incluyen inversiones para la expansión, mejora (o

ampliación) y rehabilitación de la infraestructura existente. En el Plan Nacional de Inversiones del

2014-2021, las proyecciones de gasto del 2014 incluye un total de inversión de S/. 8,300 millones,

de los cuales S/.1,900 millones se dedicarían a ampliaciones, S/.1,300 millones a mejoramiento, y

el saldo de S/.5,100 millones a la ampliación y al mejoramiento.

5. La inversión de capital en agua y saneamiento ha aumentado rápidamente en los

últimos años, impulsada por una mayor inversión en las áreas rurales y crecientes

transferencias de capital a los proveedores urbanos de agua y saneamiento. La inversión de

capital prácticamente se duplicó de S/.2,222 millones en el 2009 a S/.4,379 millones en el 2014

(ver Figura 3-1). El gasto en inversiones en las áreas rurales prácticamente se triplicó durante este

mismo periodo. Las transferencias de capital, que consisten principalmente en gastos en estudios

de pre-inversión, diseños técnicos y programas de capacidad, así como el pago de los costos de la

implementación de proyectos, también se incrementaron significativamente. Alcanzaron el 6.6 por

ciento del gasto total de capital en el 2009 y aumentaron a más del 16.7 por ciento del gasto de

capital en el 2015 (ver Figura 3-2). Se tiende a realizar estas transferencias directamente a las

entidades públicas, tales como las empresas de agua y saneamiento (EPS), en vez de hacerlo a los

gobiernos locales y regionales.18

18 No se encuentran definidos como tales en los datos sobre presupuesto y gastos del SIAF. Las EPS también podrían

recibir financiamiento directo a través de sus gobiernos regionales y locales.

85

Recuadro 3-1 Instituciones del Sector Agua en el Perú

El sector de agua y saneamiento en el Perú requiere bastante coordinación de política e implementación entre

sus numerosas instituciones. Se cuenta con un ministerio para el sector, 26 gobiernos regionales, y 1,965 gobiernos

municipales y otras entidades. Además, el sector cuenta con un ente regulador (SUNASS), 50 empresas proveedoras

de servicios de agua y saneamiento (EPS), proveedores de servicios en las ciudades pequeñas (de entre 2 y 30,000

habitantes) y las Juntas de Administración de Servicios de Saneamiento (JASS) en las áreas rurales (ver una versión

detallada del sector en el Anexo 2).

El Ministerio de Vivienda, Construcción, y Saneamiento (MVCS) establece las políticas y programas a nivel

nacional y financia los proyectos de inversión. También decide sobre las transferencias presupuestales a los gobiernos

regionales y locales, y las EPS. En algunos casos, ejecuta directamente proyectos de inversión, especialmente en las

áreas rurales. El Ministerio no decide el gasto corriente en administración, operación y mantenimiento.

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y sus direcciones de Presupuesto Público (DPP) y Deuda Pública

(DCP) deciden las políticas de financiamiento para las EPS. Esta tarea se lleva a cabo estableciendo límites en la

deuda de mediano y largo plazo, que además requieren de garantías soberanas ante los acreedores locales e

internacionales. En la práctica, el MEF ha pagado la mayor parte de las obligaciones de deuda de las empresas

nacionales de agua y saneamiento ante los organismos bilaterales, y también han servido o perdonado las obligaciones

fiscales de las empresas de agua.

Adjunto al MVCS se encuentra el Organismo Técnico para la Administración de Servicios de Saneamiento

(OTASS), una entidad pública que, entre otras competencias a nivel nacional, se encarga de supervisar la

administración y gestión de las EPS, que son las principales prestadoras de servicios de agua y saneamiento en las

áreas urbanas. Las EPS son un conjunto de 51 empresas de privadas y propiedad de los elegidos gobiernos municipales

locales, excepto en el caso de Lima, donde el gobierno central creó y retiene la propiedad de SEDAPAL.

El órgano regulador económico es la Superintendencia Nacional de Servicios de Agua y Saneamiento (SUNASS),

creada a principios de los años 90, como ente regulador independiente económico y de la calidad del servicio. Su

mandato es fijar tarifas de acuerdo con la capacidad de pago de los consumidores y la viabilidad financiera de las

empresas públicas de agua. En principio, las tarifas están relacionadas con los programas de inversión de las empresas

de agua y con su avance en la implementación de las mismas.

86

Figura 3-1 Gastos de capital, rural y urbano

Figura 3-2 Gastos de capital, categorías

Fuente: SIAF, cálculos del BM.

6. La proporción del gasto en agua y saneamiento en áreas rurales ha aumentado

significativamente de acuerdo con el Plan Nacional de Saneamiento del 2006-2015. Entre el

2009 y 2015, la proporción de los gastos para agua y saneamiento en áreas rurales se duplicó. En

el 2015, casi la mitad de la inversión total se destinó al agua y saneamiento rural, es decir, el doble

que en el 2009. La inversión per cápita a nivel rural también superó el gasto urbano en agua y

saneamiento. Entre el 2009 y el 2014, el gasto de capital en agua y saneamiento en áreas urbanas

subió de S/.83 a S/.100 per cápita, mientras que el gasto en agua y saneamiento en áreas rurales

aumentó de S/.67 per cápita a S/.262. El papel creciente del agua y saneamiento rural en el gasto

general es consistente con las políticas y metas establecidas en el Plan Nacional de Saneamiento

del 2006-2015, que tuvo como objetivo reducir las brechas en la cobertura de agua y saneamiento

entre las áreas rurales y las urbanas.

7. El costo promedio de la infraestructura de agua y saneamiento es mayor en las áreas

rurales. En muchos de los países, el costo unitario promedio del suministro en las áreas rurales

tiende a ser menor que en las áreas urbanas. En el Perú sucede lo contrario, lo que puede deberse

a la tecnologías escogidas (en teoría, las tecnologias deberían ser una función de la capacidad de

pago de la población servida), o a la falta de economías de escala debido a la significativa

fragmentación de los proyectos, incluyendo entre diferentes jurisdicciones locales (ver parrafos

posteriores). Por ejemplo, debido a la mayor participación de proyectos de pequeña escala en las

áreas rurales y sus elevados costos de preparación, la proporción de los costos administrativos de

los proyectos fue en promedio el 6.4 por ciento de la inversión total de capital en las áreas rurales,

en comparación con el 3.6 por ciento para las áreas urbanas.

8. El gasto en agua y saneamiento se ha convertido en un componente importante del

gasto de los gobiernos locales. En el 2015, los gobiernos locales gastaron más del 11 por ciento

de sus presupuestos en agua y saneamiento, en comparación con solo el 1.4 por ciento y el 1.2 por

ciento para los gobiernos nacional y regionales, respectivamente. La inversión de capital en agua

y saneamiento ha aumentado en los gobiernos locales y centrales, pero disminuyó en los gobiernos

regionales (ver Figura 3-3).

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

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9

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0

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0

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1

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4

201

5

Saneamiento Rural Saneamiento Urbano

Otros gastos de activos no financierosInversiones intangiblesDonaciones y transferenciasAdquisicion de otros activos fijosConstruccion de edificios y estructuras

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Other

Activos intangibles y otros gastos

Transferencias

Saneamiento Rural

Saneamiento Urbano

87

Figura 3-3 Gasto en Agua y Saneamiento

por Nivel de Gobierno

Figura 3-4 Gasto en Agua y Saneamiento

por Fuente de Financiamiento

Fuente: SIAF, cálculos del BM.

9. Las fuentes de financiamiento de los proyectos de infraestructura de agua y

saneamiento varían por nivel de gobierno. Para los gobiernos regionales, la principal fuente de

financiamiento son las transferencias del gobierno central (recursos ordinarios). De hecho, los

recursos ordinarios son la fuente de financiamiento más importante para la inversión de capital en

agua y saneamiento (ver Figura 3-4). Los gobiernos locales también dependen de las transferencias

del gobierno central. Los municipios financian los servicios de agua y saneamiento recurriendo a

una amplia gama de fuentes de financiamiento, como son el canon y sobrecanon, las regalías, las

rentas de aduanas y participaciones, que aportaron casi el 29 por ciento del gasto en agua y

saneamiento en el 2015. Los fondos provenientes del Fondo de Compensación Municipal

(FONCOMUN) dieron cuenta del 22 por ciento, los impuestos municipales también aportaron al

financiamiento de agua y saneamiento. En particular, la alta variabilidad en recursos de

financiamiento para la supervisión, estudios de factibilidad y apoyo institucional preocupa dado el

papel fundamental que estos desempeñan en la cadena de inversiones, al permitir el control técnico

de la calidad y asegurar una inversión de calidad.

10. Después de varios años de aumentos sucesivos, las asignaciones presupuestales para

agua y saneamiento disminuyeron en el 2015, especialmente para los gobiernos locales. En el

2015, el gasto en agua y saneamiento se contrajo en 26 por ciento, llegando a S/.3,700 millones ó

0.6 por ciento del PIB, lo cual se relaciona con una disminución del canon y otros aportes. La

disminución de los pagos por canon, que empezó en el 2012, podría haber quedado oculta en los

últimos años debido a las demoras en la ejecución de los proyectos.19

11. Las inversiones que realiza el Perú en agua y saneamiento se encuentran entre las

mayores de la región, y aún así, el acceso a los servicios de agua y saneamiento se encuentran

por debajo de sus homólogos estructurales y regionales. En el 2013, por ejemplo, el Perú gastó

el 0.7 por ciento del PIB en inversiones de agua y saneamiento, en comparación con el 0.25 por

ciento en México y 0.6 por ciento en Colombia (ver Figura 3-5). Sin embargo, el acceso al agua

aumentó solo del 77 por ciento al 81 por ciento, y el acceso al saneamiento del 56 por ciento al 66

19 A diferencia de las transferencias gubernamentales, los pagos por canon permanecen en manos de los gobiernos

locales.

0

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5,000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gobierno Nacional Gobiernos RegionalesGobierno Locales

-

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015Recursos por Operaciones Oficiales de CreditoCanon y sobrecanon, regalias, rentas de aduanas y participacionesDonaciones y TransferenciasRecursos directamente recaudadosImpuestos MuniicipalesFondo de Compensacion MunicipalRecursos ordinarios

88

por ciento entre el 2009 y 2014. El crecimiento demográfico relativamente rápido de algunas

provincias plantea problemas para ampliar el acceso a los servicios de agua y saneamiento,

mientras que la cobertura ha aumentado en las provincias donde la población está disminuyendo

rápidamente. Subsisten por tanto grandes variaciones geográficas en el acceso a los servicios de

agua y saneamiento. El Plan Nacional de Saneamiento del 2006-2015 tenía como objetivo

incrementar la cobertura del suministro de agua a partir del 83 por ciento registrado en el 2015 y

a mejorar la cobertura del saneamiento por encima del 77 por ciento. Para alcanzar los objetivos

del sector se asumió que se requeriría una inversión total de US$4,000 millones (o entre 11 y 12

millones de soles) entre el 2006 y 2015. Sin embargo, entre el 2009 y 2015 se invirtió un total de

prácticamente el doble hasta alcanzar 21,000 millones de soles; y los objetivos previstos en el Plan

Nacional de Saneamiento 2006-2015 solo se alcanzaron parcialmente. Hacia el 2015, la cobertura

de suministro de agua alcanzó el 88 por ciento, pero solo el 72 por ciento de la población total

tenía acceso a un mejor saneamiento. La cobertura de saneamiento mejoró pero no se alcanzó la

meta prevista, especialmente en las áreas rurales.

Figura 3-5 Inversión en el sector agua y saneamiento, 2013

Fuente: Cepal, 2014

12. Las disparidades en terminos de acceso a los servicios de agua y saneamiento

adecuados siguen siendo significativas. El Perú se encuentra por detrás de sus homólogos

estructurales en términos de metas deseadas de acceso al agua y saneamiento, particularmente en

las áreas rurales (ver Figura 3-6). Si bien el 88 por ciento de los hogares a nivel nacional tienen

acceso al agua, esta cifra cae al 60 por ciento para los hogares de las áreas rurales. De la misma

manera, la cobertura de saneamiento alcanza el 72 por ciento a nivel nacional, pero solo llega al

22 por ciento en las áreas rurales.20 La defecación al aire libre alcanza al 30 por ciento de la

población rural. Además, existe una gran brecha entre las áreas urbanas, periurbanas y rurales en

lo que se refiere a la calidad de los servicios básicos ofrecidos. Por ejemplo, para los hogares

rurales, la cobertura de agua canalizada aumentó del 36 por ciento en 2004 al 65 por ciento en el

2015; no obstante solo el 16 por ciento recibía agua potable y menos del 5 por ciento recibía agua

con algún nivel de cloro, en 2015, es decir, muy por debajo de la tasa de los hogares urbanos.

Aunque las áreas urbanas muestran niveles de cobertura significativamente más elevados, en las

áreas periurbanas de rápido crecimiento, los servicios tienden a retrasarse debido al crecimiento

sin planeamiento de las urbes y a la falta de recursos. En consecuencia, los hogares en estas áreas

20 ANA (2015).

0.00%

0.10%

0.20%

0.30%

0.40%

0.50%

0.60%

0.70%

0.80%

% d

el P

IB n

acio

nal

89

a menudo pagan tarifas mucho más elevadas por el acceso a dichos servicios. Por ejemplo, el agua

puede costar hasta S/.65 por cada cinco metros cúbicos en los asentamientos humanos informales,

en comparación con S/.12, para el agua canalizada que llega a las áreas residenciales.21 La

continuidad del servicio de agua también varía erráticamente. Por ejemplo, en Trujillo, la tercera

ciudad más importante del Perú, el servicio en promedio es de solo 17 horas al día, mientras que

en las ciudades más pequeñas y las áreas rurales, puede ser de una o dos horas al día. 22

Figura 3-6 Acceso al agua y saneamiento por detrás de países homólogos

Fuente: Indicares de Desarrollo Mundial (Wealth Development Indicators (WDI). Nota: Homólogos estructurales:

Ecuador, Colombia, México, Tailandia, Sudáfrica, Rumanía y Malasia. Homólogos aspiracionales: Polonia, República

de Corea y Chile. Datos del 2015.

13. Varios indicadores claves del desempeño de las EPSs requiren mejorar. Muchos

proveedores de servicios de agua y saneamiento aún no suministran servicio las 24 horas y además

la medición y las conexiones activas estuvieron significativamente por debajo de las metas clave.

El margen operativo de muchos proveedores ha disminuido (ver Tabla 3-1). Persisten diferencias

significativas de acceso a mejores servicios de agua y saneamiento entre las regiones del Perú. Por

ejemplo, la cobertura de suministro de agua canalizada es de aproximadamente 35 por ciento en

Loreto pero casi 90 por ciento en Cusco y Arequipa. La desigualdad en el acceso a estos servicios

mejorados de agua y saneamiento se ha incrementado a nivel provincial.23

21 El Comercio (2015). 22 SEDALIB S.A. (2015). 23 En el 2009, 13 de las 25 regiones tenían tasas de cobertura de suministro de agua por encima del promedio nacional;

en 2014, solo 10 provincias se encontraban por encima del promedio. Las provincias que están por debajo del

promedio nacional en el suministro de agua canalizada también se encuentran por debajo del promedio con respecto

al acceso a los servicios canalizados de desagüe. La mayor parte de los hogares usan letrinas, cuyo número se ha

incrementado, y han sido financiadas parcialmente por los mismos hogares.

0

20

40

60

80

100Water Urban

Water Rural

Sanitation Urban

Sanitation Rural

Peru Structural peers Aspirational peers

90

Tabla 3-1 Progresos en los indicadores de gestión según el Plan Nacional de Saneamiento.

Solo EPS Indicador Desempeño real,

2005

2010 2015 Desempeño real

EPS, 2014

Horas de suministro (horas por día) / 17 23 23 16.2

Producción de agua (litros per cápita por

día) / Water Production (liter per capita

per day)

291 230 200 235

Medición (%) / Metering (%) 54 92 95 58

Cuentas por cobrar (meses) 5 2 2

Márgen Operativo (%) 28 42 50 10

Conexiones Activas (%) 89 95 95 90

Fuente: SUNASS, Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015

14. La experiencia internacional sugiere que el costo de nuevas conexiones crece

exponencialmente a medida que se avanza con la cobertura universal; sin embargo en el Perú

esto ha occurido mucho antes de lo esperado, lo cual es un indicio de ineficiencias (ver Figuras

3-7 y 3-8). El gobierno debe investigar las causas de estas ineficiencias antes de incrementar el

gasto público para nuevas conexiones. Mejorar el desempeño del sector resulta particularmente

importante ya que el costo de cada conexión adicional tiende a aumentar exponencialmente a

medida el acceso se aproxima a la cobertura universal. Los últimos consumidores sin conexión

tienden a residir en zonas particularmente remotas o aisladas, lo que puede aumentar

significativamente el costo de realizar las conexiones adicionales que se requieren. Las

características geográficas y demográficas de cada país influyen en el costo marginal de las

conexiones adicionales. Por ejemplo, Chile se encuentra cerca del acceso universal pero el costo

unitario de conectar cada uno de los últimos hogares sin conexión en las áreas remotas es

extremadamente elevado debido a la difícil geografía. En el Perú, se ha estimado que el costo

marginal de cada conexión adicional aumentaría exponencialmente cuando se alcance

aproximadamente una cobertura de suministro de agua del 85 por ciento—un nivel que esta

significativamente muy por debajo que en otros países. Esta es típicamente una indicacción de

ineficiencias en la inversión. Alcanzar el Objetivo de Desarrollo Sostenible de Cobertura Universal

es una meta ambiciosa y requiere recursos, pero no se logrará el impacto previsto de aumentar

significativamente las tasas de acceso si no se mejora primero la eficiencia en la inversión de

capital. Sin reformas de política que mejoren la eficiencia del gasto en el sector de agua y

saneamiento, es poco probable que se alcance la cobertura universal hacia el 2021.

91

Figura 3-7 Costo Marginal de Ampliar el

Acceso a Agua

Figura 3-8 Costo Marginal de Ampliar el

Acceso a Saneamiento Mejorado

Fuente: Cálculo del BM a partir de CEPAL 2014 y los

Indicadores de Desarrollo Mundial del BM.

Nota: El gasto realizado por Chile en agua y

saneamiento en 1999, que alcanzó el 5.3% del PIB, se

excluye por ser un dato fuera de rango.

Fuente: Revisión del Gasto Público, México.

Eficiencia del Gasto

Eficiencia de las asignaciones

15. Las asignaciones del gasto no parecen estar alineadas con las prioridades nacionales

del sector. El Plan Nacional de Saneamiento tiene como objetivo (a) modernizar la gestión del

sector agua y saneamiento; (b) mejorar la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento;

(c) mejorar la calidad de los servicios de agua y saneamiento; (d) mejorar la viabilidad financiera

de los prestadores de servicio; y (e) mejorar el acceso a los servicios de agua y saneamiento. Sin

embargo, el presupuesto de inversión de capital en agua y saneamiento inicial no parece tener más

que una débil correlación con la proporción de la población que no recibe servicio de agua y

saneamiento (ver Figura 3-9). Parte de la explicacion es que una fuente importante de

financiamiento del sector son los recursos ordinarios y los aportes por canon y regalías; ninguno

de los cuales se distribuye equitativamente en todo el país. Los datos de gasto público para el 2015

sugieren que las modificaciones presupuestales de medio año tienen un impacto positivo en la

canalización de más fondos hacia las regiones con una cobertura relativamente baja de servicios

de agua y saneamiento (ver Figura 3-10). No obstante, las modificaciones presupuestales son

bastante significativas y, por ende, tienden a aumentar tanto los costo como las demoras de los

proyectos (este punto se examina en detalle más adelante). La incorporación de reglas or

lineamientos para asignar fondos a partir de las prioridades del sector al momento de la aprobación

del presupuesto permitiría que los gobiernos subnacionales puedan planificar e implementar sus

presupuestos de inversión de capital en concordancia con las prioridades del sector.

100

5100

10100

80% 90% 100%

20

11

in

tern

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al

do

lla

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na

l co

nn

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ess

AccesoBolivia Brazil ChileColombia Costa Rica EcuadorEl Salvador Guatemala MexicoNicaragua Panama Peru

100

2100

4100

6100

8100

10100

12100

14100

65% 75% 85% 95%

20

11

in

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na

l

con

nec

tio

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ith

acc

ess

Acceso

92

Figura 3-9 Inversión aprobada y población

sin servicio, por región, 2015

Figura 3-10 Inversión modificada y

población sin servicio, por región, 2015

Fuente: SIAF y cálculos del BM

Ejecución del presupuesto

16. Las modificaciones presupuestales tienden a causar una sub-ejecución del

presupuesto de agua y saneamiento. Las revisiones presupuestales significativas son bastante

comunes en varias areas del presupuesto, pero son particularmente importantes en el sector de agua

y saneamiento. Entre el 2009 y 2015, el presupuesto inicial de agua y saneamiento alcanzó en

promedio S/.23,000 millones mientras que el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) fue de

S/.36,000 millones. Dicho aumento equivale a un 50 por ciento del presupuesto, que además es

generalmente asignado a mitad de año, es enorme desde cualquier punto de vista. Más aún, existen

grandes diferencias en las modificaciones anuales con reajustes en un rango del 36 por ciento al

92 por ciento del presupuesto inicial aprobado para agua y saneamiento. Esto sencillamente

significan que la disponibilidad de fondos es impredecible. La situación es aún más dramática para

gobiernos locales, cuyos prespuestos sufrieron modificaciones que en promedio superaron el 400

por ciento entre el 2010 al 2014 (ver Tabla 3-2). Como resultado de estas importantes e

impredecibles modificaciones presupuestales, el gasto efectivo estuvo lejos de la asignación

presupuestal modificada. Los datos para las regiones muestran que mientras mayor sea la

modificación presupuestal, menor es su ejecución. De hecho, 16 por ciento de la varianza de las

tasas de ejecución presupuestal entre regiones pueden explicarse exclusivamente debido a las

modificaciones presupuestales.

Tabla 3-2 Presupuesto Aprobado (PIA) y Modificado según Nivel de Gobierno

Modificado según

aprobación

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Local 3.03 4.87 3.39 2.96 3.21 4.07 3.45

Regional 4.33 2.61 2.74 2.65 2.42 2.89 2.14

Nacional 0.59 0.47 0.28 0.39 0.32 0.35 0.74

Total 1.92 1.86 1.58 1.69 1.36 1.40 1.76 Fuente: SIAF y cálculos del BM

17. La capacidad de gastar el presupuesto, en particular para inversión, es

particularmente reducida en las entidades de los gobiernos sub-nacionales. La ejecución del

gasto corriente como proporción del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) alcanzó un

promedio de 85 por ciento en el 2015 a nivel del gobierno en general. Esta fue significativamente

y = 0.5287x + 0.0196R² = 0.3092

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

0% 5% 10% 15%

Pro

po

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po

bla

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in

serv

icio

mej

ora

do

de

agu

a y

san

eam

ien

to

Proporción del presupuesto aprobado

y = 0.7262x + 0.0114R² = 0.55140%

2%4%6%8%

10%12%14%16%

0% 5% 10% 15% 20%

Pro

po

rció

n d

e la

po

bla

ció

n

sin

ser

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rad

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ua

y sa

nea

mie

nto

Proporción del presupuesto modificado

93

superior en el gobierno central (94 por ciento) en comparación con los gobiernos regionales y

locales (ver Figuras 3-11, 3-12). La capacidad relativamente elevada de ejecución presupuestal del

gobierno central se puede explicar por el hecho de que su presupuesto corriente aprobado tiende a

ser significativamente mayor que el presupuesto modificado después de las transferencias

realizadas a los gobiernos sub-nacionales.24 La ejecución presupuestal de los gobiernos regionales

ha mejorado paralelamente a la disminución de sus presupuestos de inversión de capital, indicando

una potencial debilidad en ejecución de presupuestos de capital. No obstante, subsisten grandes

desigualdades en la ejecución presupuestal de las regiones, en un rango de alrededor del 50 por

ciento hasta más del 90 por ciento. Los gobiernos locales se esforzaron por ejecutar sus

presupuestos de inversión, con tasas de ejecución que varían entre el 60 y 66 por ciento, para el

periodo 2009 a 2014.

Figura 3-11 Gasto corriente, porcentaje del

PIM para niveles de gobierno

Figura 3-12 Gasto capital, porcentaje del

PIM para niveles de gobierno

Fuente: SIAF y cálculos del BM

18. Las diferentes reglas para el uso de las fuentes de financiamiento afectan la ejecución

del gasto de capital. Como se mencionó anteriormente, las fuentes más importantes de

financiamiento son los recursos ordinarios y el canon/regalías. Cuando los recursos ordinarios no

se ejecutan, regresan al tesoro público. Los pagos por canon quedan en manos del gobierno

subnacional y no revierten al tesoro público. Los montos no ejecutados pasan a formar parte de los

saldos del balance y pueden ser incorporados al presupuesto ejecutado en cualquier momento.

También pueden ser utilizados parcialmente para afrontar gastos corrientes. Las normas acerca de

la proporción de los recursos del canon adicionales que pueden utilizarse para el gasto corriente

en mantenimiento se fijan anualmente. Estas proporciones fijas generan cierta inflexibilidad. La

ejecución presupuestal de los recursos ordinarios es significativamente mayor que la del canon y

de los pagos de regalías, lo que puede ser el resultado de su carácter de “usar o perder los recursos”

y/o de la limitada flexibilidad en gastar recursos del canon.

19. La impredecibilidad de la aprobación de los presupuestos tiene como resultado

ineficiencias significativas:

24A diferencia de muchos otros países, el presupuesto corriente del sector agua y saneamiento incluye poco gasto en

personal y consiste principalmente de actividades de implementación de proyectos (inclusive las de supervisión).

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Local Regional

Nacional Gastos Corrientes

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Local Regional

Nacional Gastos Capital

94

i. En el caso de los proyectos multianuales, la impredecibilidad del financiamiento puede

dar lugar a periodos de implementación más prolongados y costosos, tanto en lo que se

refiere a los costos de capital (ya que el costo de la construcción se incrementa debido a

estas demoras) como a los costos corrientes (ya que los presupuestos de supervisión y

apoyo a la implementación pueden constituir una parte significativa de los costos

corrientes totales y también están sujetos a incrementos).

ii. Débilita el proceso de priorización de los proyectos incluso los proyectos pequeños –

Dado que el incentivo es el de seleccionar proyectos que se puedan iniciar y terminar en

seis meses, y no proyectos que sean urgentes o necesarios para cumplir con las metas de

gobierno (los que en ingles se denominan “shovel-ready projects”).

iii. Puede dar lugar a una mala distribución de las inversiones de capital entre los

municipios ya que las municipalidades que tienen acceso al canon podrían no necesitar

de inversión.

20. La falta de un marco presupuestal multianual detallado (o de la figura de “vigencias

futuras”) crea enormes ineficiencias. 25 Muchas inversiones en el sector agua requieren de varios

años, sin embargo no existe una asignación de recursos que se prolonguen más allá del año

presupuestado, lo que da lugar a:

i. La fragmentación de proyectos y mayores costos. Frecuentemente, los proyectos son

muy pequeños o están fraccionados en segmentos anuales financiables, lo que puede

generar mayores costos de inversión. Por ejemplo, la fragmentación da lugar a contratos

de adquisiciones más pequeños y reduce las oportunidades de “empaquetar” varios

contratos de adquisiciones pequeños en contratos más grandes con menor costo unitario.

ii. Demoras en los proyectos. La asignación presupuestal anual puede dar lugar a un ciclo

de “avances y paradas” en el cual los proyectos se inician, se detienen, y luego vuelven a

continuar dependiendo de la disponibilidad del presupuesto. Entre el 2012 y 2014, cerca

de 5,500 a 6,000 proyectos registrados de agua y saneamiento fueron clasificados como

“obras”, de los cuales solo aproximadamente del 80 al 85 por ciento habrían recibido una

asignación presupuestal.26 El gasto promedio por proyecto es de aproximadamente

S/.580,000 anuales, y el desembolso fluctúa entre S/.0 a 165 millones, lo que demuestra

el financiamiento de proyectos fragmentados y retrasados. Los retrasos en los proyectos

pueden dar lugar a mayores costos debido a la necesidad de modificar y renegociar los

contratos y las penalidades. Los costos de oportunidad (retornos perdidos de las

inversiones) debido a la demora en la culminación de los proyectos también pueden ser

sustanciales (ver Tabla 3-3).

25 Ver en FMI (2015) una evaluación de la transparencia fiscal en el Perú. 26 Solo para los datos de 2012-2014, el SIAF incluye detalles sobre las obras, actividades y acciones de inversión.

Obras denota las mejoras, ampliaciones y/o rehabilitación de infraestructura de agua y saneamiento.

95

Tabla 3-3 Fragmentación de Proyectos

Indicador 2012 2013 2014

Gasto total (millones de S/.) 3,196 3,261 3,449

Número de proyectos 5,466 5,995 5,874

Número de proyectos con gasto en el año

corriente

4,566 4,892 4,714

Proporción de proyectos con gasto 84% 82% 80%

Gasto por proyecto 584,687 543,937 587,113 Fuente: SIAF y cálculos del BM

iii. Superposición y duplicación. Los municipios pueden recurrir a diferentes fondos para

el mismo proyecto, lo cual podría ocasionar superposiciones y duplicación.

Eficiencia de las inversiones

21. La selección de proyectos puede ser sólida, pero es onerosa para gobiernos locales con

baja capacidad y recursos. El Gobierno maneja un sistema de inversión pública (SNIP) que

asegura que todos los proyectos de inversión sean registrados y cumplan con ciertos criterios. Este

sistema emplea herramientas económicas para determinar los costos y beneficios de los diferentes

proyectos de inversión. Es útil para disciplinar el proceso de inversión de capital y revisar de

manera sistemática los proyectos, seleccionándolos a partir de criterios transparentes. No obstante,

cumplir con el actual sistema de evaluación tiene un elevado costo, lo que pone en desventaja a

los municipios con menos recursos.

22. Las tasas de cobertura e inversión, tanto de agua como de saneamiento, han

aumentado los costos marginales.27 El costo unitario promedio de incrementar o mantener los

niveles de cobertura constituye una medida importante de la eficiencia del gasto. Los datos para

los períodos 2003-2007 y 2008-2012 muestran que el costo de la prestación de servicios se

multiplicó por seis en el Perú durante el último decenio. Este rápido incremento también puede

deberse a significativas ineficiencias en la prestación del servicio como consecuencia de una mayor

fragmentación de los proyectos, que da lugar a la implementación de proyectos más pequeños que

no gozan de los beneficios de la mayor eficiencia que permiten las economías de escala.

Subsidios ocultos

23. Los proveedores de servicios muestran un débil desempeño financiero. Entre el 2009

y el 2014, los ingresos facturados aumentaron de S/.1,550 millones a S/.2,210 millones, mientras

que el costo de operación y mantenimiento aumentó de S/.1,380 millones a S/.2,200 millones. Si

bien SEDAPAL fue una de las pocas EPS capaz de generar utilidades operativas, la mayor parte

de las empresas de servicios tipo EPS no lograron aumentar sus tarifas al mismo tiempo que los

aumentos de los costos de operación y mantenimiento respectivos, dando lugar a pérdidas

27

Las limitaciones en la disponibilidad de datos impiden una evaluación de la eficiencia de las inversiones en agua y

saneamiento. Los datos existentes no permiten desagregar el gasto por subsector (suministro de agua, saneamiento y

tratamiento de aguas hervidas), ni por tipo de gasto (ampliación, rehabilitación y mejora de la gestión). Este resumen

por tanto utiliza datos proporcionados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, 2014.

96

operativas (ver Figura 3-13).28 En consecuencia, la Tasa de Costo Operativo / Cobertura (TCOC),

que mide en qué medida los ingresos de las empresas de servicios públicos cubren el costo del

suministro de servicios de agua y desagüe, disminuyó en el caso de SEDAPAL y de otros

prestadores de servicios públicos de gran envergadura (ver Figura 3-14). La disminución de la

TCOC de las grandes empresas prestadoras de servicios es un problema importante ya que éstas

aprovechan las economías de escala de sus operaciones, a diferencia de muchas empresas pequeñas

y medianas, que por tanto probablemente presenten tasas de eficiencia (TCOC) mucho menores.

Figura 3-13 Pérdidas Operativas (m de S/.)

Figura 3-14 TCOC en 2010 y 2014

Fuente: SUNASS y cálculos del BM.

Nota: Las pérdidas operativas resultan de la diferencia entre los ingresos por operaciones y los costos de O&M.

24. El débil desempeño financiero de las EPS crea una carga significativa en el

presupuesto del gobierno central (ver Figura 3-15). El MEF ha recurrido varias veces al uso del

dinero de los contribuyentes para “salvar” a las empresas locales del agua, pagando sus deudas

ante las organizaciones multilaterales y bilaterales (a través de la ejecución de las garantías

soberanas) e incluso otro tipo de deudas (p. ej. las de FONAVI) y emitiendo decretos que otorgan

amnistía a las empresas del agua por sus incumplimientos en el pago del impuesto general a las

ventas (IGV), o impuesto al valor agregado, que es recaudado por las empresas proveedoras pero

que no se transfiere a la superintendencia tributaria. Asimismo, las entidades autónomas con

presupuesto del gobierno central, bajo la jurisdicción de los ministerios de línea (MVCS), han

financiado las inversiones en infraestructura de agua y saneamiento en las jurisdicciones de las

empresas de agua. Estos gastos llegaron a US$2,000 millones en los años 90 y a US$500 millones

entre el 2007 y 2010.

28Existen tres categorías de empresas públicas de agua y saneamiento. Las primeras son las 50 EPS que proveen a

17.4 millones de personas (2014), en comparación con 15.3 millones en 2009, y que operan casi exclusivamente en

áreas urbanas. La mayor EPS es SEDAPAL, que atiende a la población de Lima. Estas EPS atienden a la mayor parte

de los residentes urbanos. No obstante, se ubican en zonas donde el crecimiento demográfico ha sido 1.5 por ciento

anual, mientras que el crecimiento global de la población urbana fue de 2.9 por ciento. Los prestadores de servicios

de menor envergadura atienden a las demás áreas urbanas. La tercera categoría de empresas de servicios atiende a las

áreas rurales. No se cuenta con datos para estas dos últimas categorías de prestadores de servicios.

-150

-100

-50

0

50

100

150

200

250

2009 2010 2011 2012 2013 2014

SEDAPAL EPS Otros

-

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

1.40

2010 2014

97

Figura 3-15 Liquidez corriente y endeudamiento de EPS

Fuente: OTASS y cálculos del BM.

25. El bajo desempeño de las EPS también eleva el costo para los consumidores (ver

Figura 3-16 y Tablas 3-3, 3-4). El bajo desempeño en las utilidades de las empresas de agua da

lugar al racionamiento de servicios en los grandes centros urbanos de la costa (por ejemplo, en las

regiones de Piura, Lambayeque, La Libertad e Ica). Esto ha hecho que los ciudadanos deban

construir instalaciones de almacenamiento de agua en sus hogares; ha revertido el avance hacia el

acceso al agua de calidad en todas las regiones, y ha forzado a quienes carecen de acceso a pagar

precios elevados para contar con agua potable limpia que deben adquirir de proveedores privados.

En consecuencia, los ciudadanos más pobres a menudo pagan precios hasta seis veces más altos

por el agua potable (ver arriba).

Figura 3-16 Capacidad financiera de EPS y continuidad de servicios

Fuente: SUNASS y cálculos del BM.

98

Tabla 3-4 Costo marginal de la inversión en la cobertura de

agua 2003–2007

Acceso US$0–

499

US$500–

999

US$1,000–

1,499

US$1,500–

1,999

US$2,000–

5,000 > US$5,000

80–

90%

Paraguay

(161) Peru

(594)

Nicaragua

(1,393)

Ecuador

(1,999)

Bolivia (283)

90–

93%

Guatemala

(1,165) Panama

(1,662)

Colombia

(4,660)

Mexico

(1,353)

94–

97%

Costa

Rica (461)

Brazil

(1,279)

Chile

(3,776)

98–

100%

Uruguay

(9,267)

Tabla 3-5 Costo marginal de la inversión en la cobertura de

saneamiento mejorado 2003–2007

Acceso US$0–

499

US$500–

999

US$1,000–

1,499

US$1,500–

1,999

US$2,000–

5,000 > US$5,000

40–69%

Bolivia

(415) Peru

(557)

Nicaragua

(2,023)

Paraguay

(156)

70–79%

Guatemala

(1,199)

Panama

(1,878) Colombia (4,089)

Brazil

(1,290)

Ecuador

(1,621)

80–89%

Mexico

(1,261)

90–100%

Costa Rica

(453)

Chile

(3,238)

Uruguay

(6,233)

2008–2012

Acceso US$0–

499

US$500–

999

US$1,000–

1,499

US$1,500–

1,999

US$2,000–

5,000

>

US$5,000

80–90% Bolivia (570)

Nicaragua

(1,922)

Ecuador

(3,935) Colombia (8,343)

Peru

(3,644)

90–93% Paraguay

(128) Guatemala

(692)

El

Salvador

(2,652)

94–97%

Costa Rica (1,860)

Panama

(4,722)

Mexico (2,127)

Brazil

(2,157)

98–100% Chile

(4,702)

Uruguay

(6,717)

2008–2012

Acceso US$0–

499

US$500–

999

US$1,000–

1,499

US$1,500–

1,999

US$2,000–

5,000

>

US$5,000

40–69%

Bolivia

(861)

Nicaragua

(3,018)

70–79% Paraguay

(195)

Guatemala

(738)

El

Salvador

(2,239)

Panama (5,135)

Peru

(3,348)

Colombia

(7,000)

80–89%

Mexico

(1,978)

Brazil (2,073)

Ecuador (3,188)

90–

100%

Costa Rica

(1867)

Chile

(3,868)

Uruguay

(6,691)

Fuente: Estimados del Banco Mundial a partir de CEPAL, 2014. Datos de Indicadores de Desarrollo Mundial. Nota: Tasas de acceso y costos en US$, en términos

de PPA y en precios ponstantes del 2011, por conexión adicional.

99

26. Y además retarda el avance hacia la cobertura universal. Las EPS que atraviesan

dificultades financieras difícilmente cuentan con suficientes ingresos para cubrir sus costos

operativos, por lo que la infraestructura no recibe el mantenimiento adecuado. La falta de un

mantenimiento adecuado da lugar a un rápido deterioro de la infraestructura y a la necesidad de

llevar a cabo costosas inversiones de rehabilitación, lo que impone costos económicos adicionales.

En consecuencia, las transferencias de capital del MVCS se emplean efectivamente para el

reemplazo de la infraestructura, y no en ampliar la red para mejorar la cobertura.

27. El bajo desempeño financiero de las empresas de servicios es consecuencia de varios

factores, como la mala fijación de precios para los servicios de agua y saneamiento, la

recaudación ineficiente, y las pérdidas por agua no facturada (ANF). El actual régimen

tarifario no permite una recuperación total de los costos; además, la recaudación de ingresos

proveniente de las tarifas es ineficiente. El régimen tarifario por tanto otorga subsidios implícitos

a los consumidores actuales. Más aún, las pérdidas por ANF son un subsidio implícito para los

consumidores no conectados. Todas estas ineficiencias crean presiones injustificadas en los

recursos públicos. Hemos cuantificado estos subsidios utilizando la metodología de cálculo de

costos ocultos.29 En general, en 2014 los costos ocultos fueron consecuencia principalmente de la

subvaluación de los servicios de agua y saneamiento, así como de las excesivas pérdidas por agua

no facturada (ANF).

28. El monto total de los costos ocultos es de por lo menos 0.2 por ciento del PIB anual.

La subvaloración da cuenta del 79 por ciento de los subsidios ocultos totales; las pérdidas por ANF

dan cuenta del 19 por ciento, y solamente el 2 por ciento son resultado de la ineficiencia en la

recaudación (ver Figura 3-17). Por esto, no sorprende ya que las tarifas del agua en el Perú se

encuentran entre las más bajas de América Latina (ver Figura 3-19). Los costos ocultos tienden a

aumentar con el paso del tiempo, y la subvaloración y pérdidas contribuyen a la mayor parte del

total, de menos de US$350 millones anuales (que equivalen a aproximadamente S/.1,000

millones). La mayor parte de estos subsidios escondidos están relacionados con las operaciones de

SEDAPAL en Lima que es la principal empresa de servicios públicos del Perú (ver Figura 3-18).

29 El Modelo de Cálculo de Costos Ocultos fue desarrollado gracias a la colaboración entre el grupo del Banco Mundial

y el Fondo Monetario Internacional (Saavalainen y Ten Berge, 2006) “Quasi-Fiscal Deficits and Energy

Conditionality in Selected CIS Countries”. Documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional, WP/06/43)

permite examinar tres componentes clave de los costos escondidos: i) tarifas que se fijan por debajo de las tasas de

recuperación de costos; ii) pérdidas excesivas debido a operaciones ineficientes; y iii) robo a las redes, que se mide a

través del ANF. El modelo compara la diferencia entre los ingresos efectivos y los ingresos que podrían haberse

alcanzado con un buen sistema operativo que funcione con tarifas que permitan cubrir los costos, con el pago de la

facturación, y con pérdidas normales para redes de cierta antigüedad y diseño.

100

Figura 3-17 Subsidios Ocultos (millones de S/.)

Figura 3-18 Inversiones (millones de S/.)

Fuente: SUNASS y cálculos del BM

Figura 3-19 Tarifas: Promedio para el Agua Residencial en América Latina por m3

Fuente: SUNASS, y cálculos del BM. Nota: A partir de un consumo de 15m3 por conexión al mes.

$0.00

$100.00

$200.00

$300.00

$400.00

2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4

Mill

on

es

Sub valoración Baja recaudación Debido a altas pérdidas

54%

2%6%

38%

Sedapal Compañías pequeñas

Compañías medianas Compañías grandes

101

29. Los costos ocultos (si no son corregidos) podrían reducir el monto de las inversiones

y la calidad de la prestación de servicios. Las empresas tienden a compensar los costos ocultos

reduciendo o demorando las reparaciones y el mantenimiento, disminuyendo el tamaño de su

fuerza laboral, o reduciendo las horas de operación. Pueden así desencadenar una espiral

descendente de deterioro significativo del valor de los activos, la calidad del servicio y aumentar

los costos por cada unidad de servicio prestada. En consecuencia, las pérdidas se incrementan

sustancialmente y se requiere de inversiones anormalmente elevadas para la rehabilitación, lo que

da lugar a incluso mayores ineficiencias y gastos públicos. 30. El vínculo entre el plan de inversiones y el aumento de las tarifas ha empeorado. Según

la legislación vigente desde 1994, los programas de inversión en el área de servicios de las

empresas públicas del agua tienen que ser aprobados por sus respectivos directorios. Después de

su aprobación, el programa de inversiones debe ser discutido con SUNASS para determinar las

implicaciones tarifarias. Los aumentos de tarifas tienen que reflejar el avance en la implementación

de los programas de inversión. Asimismo, si el programa es financiado por el gobierno central,

tiene que ser autorizado por la Dirección de Programación Multianual del MEF. En la práctica, las

actividades de inversión se realizan al margen de la legislación vigente. Si se realizan inversiones

sin la aprobación de la administración comercial de las empresas de agua y SUNASS, podrían no

autorizarse los aumentos en tarifas para operar y dar mantenimiento a la nueva infraestructura

como ha estado ocurriendo en varios casos.

Costos del avance hacia la cobertura universal en diferentes escenarios de eficiencia

31. Si no mejora la eficiencia del gasto, se ha estimado que el progreso hacia la cobertura

universal de agua y saneamiento para el 2012, costaría por lo menos S/.20,300 millones, o

aproximadamente 0.6 por ciento del PIB anual entre el 2017 y 2021. Se ha estimado que se

requeriría de este gasto público durante los próximos cinco años para otorgar acceso al agua a nivel

prácticamente universal, y mejorar el acceso a un mejor saneamiento hasta en un 92 por ciento a

nivel nacional y 50 por ciento en áreas rurales. Los costos de mejorar el acceso a un mejor

saneamiento constituyen tres cuartas partes de los costos totales. El estimado de costos no toma en

cuenta el costo potencial de las inversiones adicionales requeridas en rehabilitación y otras

inversiones complementarias. Se estima que estas inversiones adicionales en rehabilitación y

sistemas complementarios podrían llegar a S/.13,500 millones (es decir 0.4 por ciento adicional

del PIB cada año entre el 2017 y 2021) haciendo que los costos totales de lograr el acceso universal

lleguen a S/.33,800 millones, o casi uno por ciento del PIB anual entre el 2017 y 2021.

32. Los costos serían significativamente menores si el gobierno implementase reformas

para aumentar la eficiencia del gasto público en el sector de agua y saneamiento comparables

al nivel de otros países de la región que presentan similares retos topográficos y mayor

cobertura. Brasil y México presentan topografías similares al Perú, ya que tienen grandes áreas

de bosque amazónico (en el caso de Brazil) o una proporción significativa de la población que

habita en zonas montañosas (en el caso de Mexico). Ambos países alcanzaron tasas de acceso

prácticamente universal de aproximadamente 94 a 97 por ciento en el 2012 (ver Tabla 3-6). Sin

embargo, ambos países presentan costos marginales significativamente menores para proporcionar

acceso al agua y saneamiento a un mayor número de hogares. Se estima que el costo acumulado

de seguir avanzando hacia la cobertura universal disminuiría en más de la mitad (51 por ciento) si

el Perú alcanzara el mismo nivel de eficiencia del gasto público para el sector de agua y

102

saneamiento que Brasil. Lograr el mismo nivel de eficiencia que México reduciría los costos en

S/.10,600 millones, o el 52 por ciento.30 Alcanzar los niveles de eficiencia de México por tanto

generaría ahorros acumulados de hasta 0.3 por ciento del PIB anual entre el 2017 y 2021.

Tabla 3-6 Alternativas de políticas y posibles ahorros

Fuente: Cálculos funcionarios del Banco Mundial.

30 Se han hecho las siguientes suposiciones: (i) se utilizan los mismos costos marginales para las áreas rurales y

urbanas de Brasil y México, ya que no se cuenta con estimados de costo más detallados; (ii) los precios se han

actualizado a soles de 2016; (iii) no hemos considerado inversiones adicionales en rehabilitación y otras inversiones

complementarias que podrían ser importantes; (iv) solo estamos asumiendo cobertura universal urbana (100 por

ciento) para el agua y saneamiento y cobertura parcial para el área rural, del 92 por ciento para el agua y del 50 por

ciento para saneamiento.

Cost of coverage for water and sanitation

(Million soles of 2016)

Scenario 1

(Base)

Scenario 2

(Base -20%)

Scenario 3

(Brazil cost)

Scenario 4

(Mexico

cost)

Water Supply

Urban 2,859 2,287 3,072 3,029

Rural 2,244 1,796 1,035 1,021

Total 5,103 4,083 4,107 4,050

Sanitation

Urban 10,073 8,058 4,325 4,127

Rural 5,147 4,118 1,597 1,524

Total 15,220 12,176 5,923 5,651

Total WSS 20,323 16,258 10,030 9,701

Price assumptions: price per connection in 2016 soles

Scenario 1

(Base)

Scenario 2

(Base -20%)

Scenario 3

(Brazil cost)

Scenario 4

(Mexico

cost)

Water Supply

Urban 3,604 2,883 3,873 3,819

Rural 8,395 6,716 3,873 3,819

Average 4,812 3,849 3,873 3,819

Sanitation

Urban 8,667 6,934 3,722 3,551

Rural 11,993 9,594 3,722 3,551

Average 9,564 7,651 3,722 3,551

103

Conclusiones

33. Las grandes ineficiencias del sector han limitado el avance para dar acceso a mejores

servicios de agua y saneamiento. Los aumentos significativos del gasto, que empezaron en el

2015, no dieron los resultados anticipados como se indicaba en el plan nacional de saneamiento.

Mejorar la eficiencia en el uso de los recursos contribuiría de sobremanera a mejorar la capacidad

de absorción del sector, mejoraría la eficiencia del gasto público, y aseguraría el acceso y la calidad

de los servicios. En esta medida, se sugieren las siguientes medidas: (a) mejorar la planificación

de la inversión del sector; (b) mejorar la estructura de incentivos del presupuesto y de las

asignaciones para inversiones; y (c) mejorar la eficiencia en el uso del capital y en las operaciones,

incluyendo la fijación de tarifas de agua como herramienta para mejorar la eficiencia mientras se

garantiza el acceso. Ya que el sector está fuertemente descentralizado, estas acciones requerirían

de estrechas coordinaciones entre los diferentes funcionarios del sector.

34. Preparar una estrategia de inversión a mediano plazo para el sector que incluya

procedimientos transparentes que den prioridad a las inversiones durante un periodo

multianual, lo cual mejoraría la predicción del financiamiento del sector agua y saneamiento.

El plan de inversiones ayudaría a que el sector deje de utilizar los actuales mecanismos sumamente

discrecionales y, de lo contrario fijaría montos presupuestales máximos de mediano plazo para las

municipalidades con lo que se les ayudaría a mejorar sus planes de inversión. Los presupuestos

multianuales también ayudarían a las municipalidades a dar cuenta de sus costos anuales a lo largo

de la vida útil de sus activos. Para asegurar que dicha estrategia pueda prepararse y ponerse en

marcha, se requiere de colaboración y coordinación. Los planes multianuales de inversión deben

estar directamente enlazados al presupuesto, y por tanto, deben incluir no solo las inversiones

priorizadas sino también el financiamiento de dichas inversiones. Actualmente la evaluación de

proyectos vigente se realiza generalmente de manera aislada. Se evalúa cada proyecto

individualmente pero no se toma en cuenta el contexto amplio de las necesidades totales de

inversión. Un estudio reciente del Banco Mundial (2015)31 para SEDAPAL muestra que las

empresas de servicios públicos podrían ahorrar el 25 por ciento de sus costos de inversión

(equivalentes a aproximadamente 2 por ciento del PIB) sin comprometer sus servicios, si pudiesen

evaluar sus planes totales de inversión de manera más integral. Como una gran parte de los costos

de O&M son consecuencia de decisiones de inversión anteriores, las ineficiencias en la

planificación de la inversión llevan a costos de operación y mantenimiento que se fijan durante

varios decenios.

35. Una mejor coordinación y colaboración entre los diferentes niveles de gobierno sería

clave para asegurar mejores decisiones de inversión y reducir los futuros costos de O&M. La

fragmentación de los proyectos es un verdadero problema que da como resultado un gran número

de proyectos pequeños con altos costos administrativos y de impacto relativamente bajo. El tamaño

reducido de muchos proyectos también es resultado de la lentitud con la que llegan los fondos del

gobierno central, lo que tiene como consecuencia que se tomen decisiones específicas de inversión

para acelerar la ejecución de los proyectos a medida que se acerca el fin de año.

31Kalra, Nidhi Rajiv; Groves, David G.; Bonzanigo, Laura; Molina Pérez, Edmundo; Ramos Taipe, Cayo Leonidas;

Rodriguez, Cabanillas, Ivan; Brandon, Carter J. 2015. Peru - Robust decision-making in the water sector: a strategy

for implementing Lima’s long-term water resources master plan. Washington, DC; Banco Mundial.

104

36. Las reglas o lineamientos presupuestales para el agua y saneamiento deberían ser

alinear claramente los objetivos del sector con los programas y presupuestos de inversión.

Se debe preparar y poner en práctica durante la preparación de los presupuestos de los proyectos

las reglas de asignación presupuestal y los lineamientos de gestión de gasto, reduciendo así la

necesidad de modificaciones presupuestales durante la implementación del presupuesto. Estas

reglas pueden revisarse periódicamente, pero deberían ser relativamente estables para la predicción

de la asignación de fondos. Las reglas también deben asegurar que los municipios con diferentes

fuentes de financiamiento reciban un trato igualitario, ya que el carácter “úselo o piérdalo” de

algunas de las fuentes de financiamiento puede crear incentivos perversos para usar los fondos a

cualquier precio sin importar el resultado.

37. En la medida de lo posible, incorporar incentivos basados en el desempeño para la

transferencia de fondos. Una gran proporción del financiamiento del sector se transfiere a los

prestadores de servicios cuando en realidad el desempeño de estos prestadores podría mejorarse

significativamente de manera que se reduzcan los costos de servicio y se incremente el flujo de

ingresos. Sería útil proporcionar estos fondos a los prestadores de servicios de manera que se

enlacen las inversiones, particularmente la expansión de inversiones, y el cumplimiento de un

mínimo nivel de desempeño para asegurar que el gasto esté relacionado con los resultados que

desea el gobierno. Un ejemplo podría ser financiar inversiones para ampliaciones solo cuando se

logre un cierto nivel de desempeño o mediante el uso de contratos y financiamiento basados en

resultados, o con otros incentivos de asignación de recursos basados en mejoras verificables en las

operaciones. Para la prestación de servicios en áreas rurales, podría emplearse un enfoque de

otorgar financiamiento a los proyectos que requieran menores subsidios para lograr un uso de

recursos más eficiente.

38. En Perú las tarifas de agua y saneamiento son bajas (especialmente en comparación

con muchos de sus homólogos de la región) y son la razón de la existencia de prestadores de

servicios cuya sostenibilidad financiera no está asegurada y que ponen en riesgo la

sostenibilidad de las inversiones en infraestructura. Por lo tanto, existen posibilidades para

aumentar las tarifas. Antes de llevar a cabo cambios en las tarifas, las empresas de servicios

públicos deberían solucionar el problema de la baja facturación y de la ineficiencia en la

recaudación. Si se cierran las brechas en la facturación y sistemas de recaudación de las empresas,

se generarían ingresos adicionales y se reduciría la presión para aumentar las tarifas de manera que

se asegure la sostenibilidad del servicio de suministro de agua. El sector también podría considerar

el re-equilibramiento de la estructura tarifaria para asegurar que se incluyan políticas de tarifas

discriminatorias, para que los consumidores pobres paguen menos (preferiblemente recurriendo a

subsidios directos), mientras que los consumidores que puedan pagar más, lo hagan mientras se

logre ampliar la base de clientes. El uso actual de subsidios cruzados puede dar como consecuencia

que algunos usuarios no-residenciales abandonen el sistema. Ello podría requerir la fijación de

precios para las fuentes alternativas de agua, tales como el agua del subsuelo, y así asegurar que

el diferencial de precios entre el agua canalizada y de las fuentes alternativas no cree incentivos

para que los usuarios no residenciales o de mayores volúmenes se salgan del sistema.

39. Para mejorar la eficiencia de las inversiones, el Gobierno podría modificar algunos

de sus estándares y normas. En vista de los grandes diferenciales del costo de la inversión, el

Gobierno podría permitir una gama más amplia de tecnologías (que permitirían cumplir con un

105

conjunto de estándares mínimos) o recurrir a variaciones de las asignaciones presupuestales para

abordar las condiciones más difíciles (que también requerirían de políticas más transparentes de

subsidios). A más largo plazo, los formuladores de políticas tendrían que entender mejor los costos

de inversión y de operaciones del sector para reorganizar los incentivos a la inversión, y asegurar

la sostenibilidad financiera de largo plazo del sector agua y saneamiento (ver Tabla 3-7).

106

Tabla 3-7 Alternativas de política y posibles ahorros Contexto de

política

Acción Eficiencia Equidad

Posibles

ahorros

(% del

PIB) /

Comentarios

Los niveles de

recuperación de

costos del sector

agua son bajos

Reducir la

subvaluación de

los servicios de

agua y aguas

servidas de las

EPS

+ Neutral 0.132 Cuando las empresas no fijan

correctamente los precios de sus

servicios, se pospone el

mantenimiento (lo que afectará la

calidad del servicio y el

comportamiento de pago de los

consumidores) y a más largo plazo

tendría como consecuencia

programas de envergadura para la

inversión en rehabilitación que

tendrían que ser financiados por el

gobierno.

Reducir la

ineficiencia de la

recaudación de las

EPS.

+ + 0.003

Niveles de agua

no facturada

elevados y en

crecimiento.

Reducir las

pérdidas por agua

no facturada en el

sector cubierto por

las EPS

+ ? 0.032 Puede tratarse de una

sobreestimación ya que la

reducción de estas pérdidas podría

requerir inversiones iniciales.

La fragmentación

de las inversiones

en agua y

saneamiento

aumenta los

riesgos de

duplicación,

redundancia y

filtraciones

financieras. Los

proyectos de

inversión los

preparan e

implementan

diferentes

ministerios,

gobiernos

regionales y

locales, y otras

entidades

públicas, (EPS,

FONAFE y otras)

sin mayor

coordinación

entre sí..

Mejorar el

planeamiento y

coordinación de

las inversiones en

y entre los

diferentes niveles

de gobierno.

+ + 0.13–0-

.18

Un reciente estudio del Banco

Mundial mostró que SEDAPAL

podría ahorrar el 22 por ciento de su

costo total de inversiones si pusiera

en práctica un enfoque más flexible

de planeamiento y priorización de

las inversiones que tenga en cuenta

de qué manera la combinación de

diferentes inversiones permitiría

alcanzar los objetivos de largo

plazo.

Evaluar la

viabilidad de los

proyectos

individuales como

parte de un

programa más

amplio de

inversiones lo que

podría ayudar a

reducir los costos

de transacción

para la

preparación e

implementación

de proyectos.

+ + n.a. Al reducir el costo general de la

inversión, también se puede reducir

el costo de la elaboración y

supervisión de los proyectos.

Mejorar la

estructura de los

incentivos dentro

+ ? n.a. Reducción de las demoras de las

inversiones y costos relacionados

107

Contexto de

política

Acción Eficiencia Equidad

Posibles

ahorros

(% del

PIB) /

Comentarios

del ciclo

presupuestal (a)

desenganchando

los procesos

presupuestario y

de inversiones

para permitir la

planificación

multianual de las

inversiones y

presupuestos; y (b)

modificando las

reglas que crean

incentivos

adversos.

(por ejemplo, el costo de

supervisión)

Fórmulas más

transparentes para

la asignación de

fondos.

+ + n.a. La asignación de fondos vigente es

sumamente discrecional y tiene

como consecuencia un

financiamiento impredecible que se

traduce en mayores costos debido a

la demora en su implementación. Se

requiere de datos más detallados

para determinar los costos de estas

demoras.

Nota “n.a.” = No se aplica

108

Introducción

1. El Perú logró mejorar sus indicadores de salud durante los últimos años, pero

continúa enfrentando varios desafíos en este sector. Los gastos pagados por los hogares son

relativamente altos en comparación con otros países de la OCDE, pero están alineados con lo que

se esperaría dado el nivel de ingreso per cápita del país. Alrededor del 45.5 por ciento de la

población urbana vulnerable está cubierto por el SIS (Seguro Integral de Salud). El gran desafío

de la provisión de servicios públicos debe verse en el marco de las transiciones demográficas y

epidemiológicas que van de la mano con el proceso de urbanización y desarrollo. La transición

demográfica está llevando a un incremento en los años de vida promedio y al envejecimiento de

la población. Dentro de la transición epidemiológica surgen otras condiciones como las

neuropsiquiatrías, tumores malignos, y problemas cardiovasculares, cuyo costo de atención podrá

presiones adicionales en el costo fiscal del sector en el futuro.

2. El gasto público en salud tiene ineficiencias significativas que de resolverse pueden

generar ahorros fiscales que ayudarán a enfrentar las presiones de mediano plazo en el

sector. Existen cuatro áreas de ineficiencias: la arquitectura fragmentada del sistema, la poca

priorización del gasto, los mecanismos de financiamiento a proveedores, y la falta de sistemas que

permitan monitorear gastos, servicios y resultados. Abordar estas ineficiencias requiere de invertir

en la modernización de la provisión de salud y de los sistemas de información sobre salud pública

para planificar el presupuesto y ejecutar gastos de manera más eficiente. En particular, estimamos

que reformar la arquitectura fragmentada del sistema podría generar ganancias de eficiencia de

hasta 0.3 por ciento del PIB. Más específicamente, la eliminación de los subsidios cruzados entre

sub-sistemas que no sean transparentes, podría generar el 0.1 por ciento del PIB. La reducción de

los costos de la administración de salud a un nivel de otros países pares, por ejemplo a través de la

eliminación de duplicaciones en la administración y la gerencia entre los diferentes sistemas

fragmentados podría generar ganancias de eficiencia entre el 0.1 y 0.2 por ciento del PIB. Este

capítulo también presenta otras opciones de reforma dirigidas a mejorar la eficiencia del sector y

que también podrían generar ahorros a mediano plazo, pero por su naturaleza son más difíciles de

calcular.

3. Considerando que un país próspero necesita un sistema de salud moderno, inclusivo,

efectivo y eficiente, el objetivo de este capítulo es identificar las mayores fuentes de

ineficiencia en el sistema de salud. Con base en un análisis de los roles de las instituciones e

instrumentos de financiamiento que dan soporte al marco de aseguramiento en la salud, se

proponen recomendaciones para los diferentes actores, como MINSA, las Regiones, el Seguro

Integral de Salud (SIS), el MEF, SUSALUD, Essalud y SUNAT.

Gastos y resultados

4. El gasto total en salud como proporción del producto interno bruto (PIB) se

incrementó, principalmente debido al incremento en el gasto público. El gasto total en salud

en términos de PIB creció a 4.8 por ciento en el año 2000 y a 5.5 por ciento en el 2014. El gasto

privado se mantuvo estable (de 2.1 por ciento del PIB en el 2000 a 2.2 por ciento del PIB en el

2014), mientras que el gasto público (excluyendo Seguridad Social) aumentó de 1.3 por ciento del

109

PIB en el 2000 a 2.3 por ciento del PIB en el 2016 (ver Figuras 4-1 4-2). Las tendencias dentro de

los sub-sectores fueron diversas: fuera de la seguridad social, el gasto incrementó de 1.3 por ciento

a 2.3 por ciento del PIB entre el 2000 y el 2014, mientras que el gasto en salud de la Seguridad

Social disminuyó de 1.4 por ciento a 1.0 por ciento del PIB. El gasto en salud (excluyendo

Seguridad Social) como porcentaje del gasto total público aumentó del 7.7 por ciento al 10.8 por

ciento entre el 2010 al 2016 (ver Figura 4-2). Por otro lado, el gasto de bolsillo en salud demuestra

una disminución apreciable del 41.4 por ciento al 28.6 por ciento entre el 2008 y el 2014.32

Figura 4-1 Gasto total en salud, % del PIB

Figura 4-2 Gasto en salud entre 2009 y 2016

Fuente: World Bank staff con base en SIAF (Gasto

público excl. Seguridad Social), BM WDI 2017-01-31

(Gasto público incluyendo Seguridad Social) y BM WDI

2016-09 (Gasto Privado).

Fuente: World Bank staff con base en BM WDI (2017-

01-31). Nota: Gasto público en salud (MINSA, GORE

y Seguridad Social), % del gasto público.

5. El nivel de gastos totales en el sector de la salud como porcentaje del PIB

relativamente más bajo que en otros países pares de la región, pero comparable con pares

estructurales fuera de la región. El gasto total en salud como proporción del producto interno

bruto (PIB) en el 2014 fue del 5.5 por ciento, mientras que el promedio de la región de América

Latina fue de 7.2 por ciento, y el promedio de los países de la Organización para la Cooperación

y el Desarrollo Económico (OCDE) fue de 12.4 por ciento (ver Figura 4-3). No obstante, los gastos

están en línea con los pares estructurales fuera de la región, y están conmensurados con el nivel de

ingreso. A pesar de una disminución reciente, los gastos de bolsillo siguen siendo relativamente

altos en comparación con los países de la OCDE (14 por ciento). Sin embargo, están también

conmensurados con el nivel de ingreso del país (ver Figura 4-4).

32 Fuente: BM WDI. Cabe resaltar que las estimaciones del porcentaje del gasto de bolsillo relevadas en BM WDI han

sido revisadas por abajo comparado con estimaciones anteriores.

1.3%

2.3%

1.4%1.0%

2.1%

2.2%

2.7%

3.3%

4.8%5.5%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

20

13

20

14

Público Público Seg. Soc.Privado Público incl. Seg. Soc.Total

1.6%

1.8%

2.4% 2.3%

7.7%

8.9%

10.8%

6%

7%

8%

9%

10%

11%

12%

1.0%

1.2%

1.4%

1.6%

1.8%

2.0%

2.2%

2.4%

2.6%

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Gasto en Salud (% del PBI)

Gasto en Salud (% del Gasto Total)

110

Figura 4-3 Comparación internacional del gasto total en salud, % del PIB, 2014

Fuente: Banco Mundial con base en BM WDI (2017-02-01)

Figura 4-4 Comparación internacional de los gastos de bolsillo en salud, 2014

Fuente: Banco Mundial con base en BM WDI (2017-02-01)

6. El Perú progresó mucho al mejorar sus indicadores de salud, alcanzando la meta de

los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) al reducir la tasa de mortalidad infantil en

dos tercios entre 1990 y 2015. Según BM WDI, en 2015 la tasa nacional de mortalidad infantil

fue de 13.1 muertes por cada 1000 nacidos vivos, frente a 56.3 en el 1990 (ver Figura 4-5). Del

mismo modo, la prevalencia de desnutrición crónica infantil en niños menores de 5 años bajó del

Perú

Canadá

Australia

Malasia

Tailandia

PoloniaRumania

ColombiaChile

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

 0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000

Gas

to t

ota

l en

sal

ud

, % d

el P

IB, 2

014

PIB per cápita, 2014, PPP,$ corrientes internacionales

Perú Pares estructurales Pares regionales Promedio OCDE OCDE

Perú

Canadá

Australia

Malasia

Tailandia

Polonia

Rumania

Colombia

Chile

0 %

5 %

10 %

15 %

20 %

25 %

30 %

35 %

40 %

45 %

 0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000

Gas

to d

e b

ols

illo

, % d

el g

asto

to

tal e

n s

alu

d,

20

14

PIB per cápita, 2014, PPP, $ corrientes internacionales

Perú Pares estructurales Pares regionales Promedio OCDE OCDE

111

31.3 por ciento en el 2000 al 14.6 por ciento en el 2015.33 La reducción de la desnutrición infantil

se explica, por un lado, por el crecimiento económico, y por otro lado por la aplicación de una

estrategia pública multisectorial que ha combinado financiamiento basado en metas de nutrición

(Presupuesto por Resultados), la adopción de un enfoque territorial multisectorial, las

intervenciones coordinadas a nivel local, y el fortalecimiento de la demanda de servicios de salud

a través del programa de Transferencias Condicionadas Juntos.

Figura 4-5 Tasa de mortalidad infantil y de menores de 5 años

Fuente: Banco Mundial con base en BM WDI (Fecha de descarga 2017-02-01). Nota: Tasa de mortalidad infantil o

sea probabilidad de morir entre el nacimiento y antes de cumplir un año de edad, por cada 100 nacidos vivos en el

Perú, 1990-2015.

7. A pesar de estos logros, el Perú continúa enfrentando varios desafíos en el ámbito de

salud materno-infantil. Primero, la prevalencia de desnutrición sigue siendo alta en zonas rurales,

selva amazónica, y sierra (INEI 2017). Aún más preocupante es el nivel persistente de anemia.

Según la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) del 2015, el 32.6 por ciento de los

menores de cinco años padecía de anemia, lo cual era mayor a la prevalencia observada en el 2011

(30.7 por ciento). La proporción de niños con anemia era aún más alta en zonas rurales (39.7 por

ciento) y en algunos departamentos como Puno (61.8 por ciento), Pasco (45.9 por ciento), Madre

de Dios (44.3 por ciento) y Loreto (44.0 por ciento) (INEI 2016). La Organización Mundial de la

Salud (OMS) describe una prevalencia de anemia por encima del 40 por ciento como un grave

problema de salud pública. La ONG internacional Acción Contra el Hambre estimó que los costos

ocasionados por anemia se estiman en US$650.000 millones, aproximadamente 0.55 por ciento

del PIB del país (Acción Contra el Hambre 2012).

El sistema de salud del Perú: Visión y desafíos

8. La aspiración del país es lograr una mayor cobertura a través del aseguramiento

universal en salud. Esta aspiración no es única: el contexto internacional demuestra que el reto

para los países emergentes consiste en avanzar en la ruta de reemplazar el financiamiento basado

en pagos de bolsillo por financiamiento de tipo pre-pago o seguro. Al pre-pagar gastos de salud,

se logra mancomunar los aportes de los asegurados de tal forma que el riesgo de tener que pagar

33 Según INEI, en 2015 la tasa nacional de mortalidad infantil fue de 15 muertes por cada 1000 nacidos vivos, frente

a 55 en 1991/1992. INEI estima que la proporción de niños menores de 5 años con desnutrición crónica bajó de 36.5

por ciento en el 1991/1992 a 14.4 por ciento en el 2015. INEI 2017: Perú: Evolución de los indicadores de los Objetivos

de Desarrollo del Milenio al 2015.

http://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1413/libro.pdf.

56.3

13.1

79.7

16.9

0102030405060708090

1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Tasa de mortalidad infantil(por 1000 nacidos vivos)

Tasa de mortalidad demenores de 5 años (por 1 000nacidos vivos)

112

la atención médica es compartido entre los miembros del fondo. Iniciando con el Seguro Escolar

Gratuito y el Seguro Materno Infantil en la segunda mitad de la década de los años 90, el Perú ha

buscado expandir paulatinamente la cobertura de aseguramiento en términos de población y de

necesidades de salud. En el 2002 se fusionaron ambos seguros en el Seguro Integral de Salud, el

cual ha expandido progresivamente incluyendo poblaciones pobres y vulnerables y las condiciones

de salud cubiertas. Existe además EsSalud, un seguro de salud para la población con empleo en el

sector formal de la economía, así como a sus dependientes. La Ley Marco de Aseguramiento

Universal en Salud (AUS) (2009) confirma formalmente que la aspiración del país es el

aseguramiento universal en salud, definido como “un proceso orientado a lograr que toda la

población residente en el territorio nacional disponga de un seguro de salud que le permita acceder

a un conjunto de prestaciones de salud de carácter preventivo, promocional, recuperativo y de

rehabilitación, en condiciones adecuadas de eficiencia, equidad, oportunidad, calidad y dignidad,

sobre la base del Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS).”

9. Para lograr el aseguramiento universal en salud, la Ley AUS no considera un cambio

radical en la estructura del sistema. En particular, se mantiene la multiplicidad de instituciones

administradoras de fondos de aseguramiento en salud (IAFAS), incluyendo la aseguradora pública

(SIS), aseguradoras privadas y seguridad social (EsSalud y Sanidades de las Fuerzas Armadas y

Policiales). También se mantiene la multiplicidad de proveedores, incluyendo proveedores

públicos (MINSA, Gobiernos Regionales), privados, y los proveedores EsSalud y Sanidades de

las FF.AA.

10. La Ley AUS busca mejorar los vínculos entre sus agentes usando tres líneas de acción:

i. La Ley demarca tres regímenes de aseguramiento: el régimen contributivo para quienes

contribuyen a una aseguradora por cuenta propia o de su empleador (esencialmente el

sector formal), el régimen subsidiado orientado a las poblaciones más vulnerables y que se

otorga a través del Seguro Integral de Salud, y el régimen semicontributivo de

financiamiento público parcial.

ii. La Ley establece un paquete mínimo de beneficios, el Plan Esencial de Aseguramiento

en Salud, el cuál es obligatorio para todas las IAFAS.

iii. Se propone articular las instituciones prestadoras de salud a través de (i) la

estandarización de procesos y procedimientos y (ii) el desarrollo de mecanismos de pago e

intercambio de servicios que permitan la venta y compra de servicios. De lo anterior, se

deduce que la Ley busca reducir la fragmentación del sistema de salud a través de la

“interoperabilidad” de aseguradores y proveedores.

11. Entre los años 1997 y 2015, el Perú experimentó un cambio radical en la composición

de su población, no solo en términos de la dimensión de pobreza (es decir, porcentaje de

pobres, no pobres, y personas no pobres susceptibles a caer en la pobreza), sino también en

términos de la dimensión de pertenencia al sector formal o informal. Mientras que la

dimensión de pobreza es importante porque está vinculada con la capacidad de pago de seguros y

servicios, la dimensión de pertenencia al sector formal lo es porque, en el Perú, el empleo formal

conlleva cobertura de salud por la seguridad social (EsSalud). Combinando ambas dimensiones,

definimos cuatro grupos de población: la población pobre (según definición del Instituto Nacional

113

de Estadística e Informática – INEI), la población vulnerable o casi-pobre (con gastos por encima

de la línea de pobreza, pero con un riesgo de más del 10 por ciento de caer en la pobreza), la

población no vulnerable que pertenece al sector de empleo informal, y la población no vulnerable

que labora en el sector formal. Desde 1997, se ha invertido el porcentaje de pobres y no

vulnerables: la población pobre bajó del 55 por ciento al 24 por ciento en el 2015, mientras que el

porcentaje de no vulnerables se incrementó del 27 por ciento al 54 por ciento (ver Figura 4-6). En

el 2015, la población no vulnerable informal representó el 24 por ciento de la población. Este grupo

de población, si bien no es pobre y no evidencia un riesgo significativo de caer en la pobreza, no

tiene acceso a un seguro de salud por la seguridad social, ya que ningún miembro del hogar tiene

un empleo en el sector formal. Este grupo poblacional es casi igual de tamaño al grupo poblacional

pobre y al grupo vulnerable.

Figura 4-6 Población (1997 vs. 2015)

Fuente: BM.

12. Entre los años 2006 y 2015, se registró una fuerte expansión en el aseguramiento en

salud. Según la ENAHO, el porcentaje de población con seguro se incrementó de 38 por ciento a

73 por ciento. Además, la expansión del aseguramiento ha sido más elevada para los pobres y

vulnerables: Los pobres aumentaron su tasa de afiliación de 32 por ciento a 79 por ciento en esos

años (ver Figura 4-7). El aumento de afiliación se puede explicar por la expansión de afiliación a

través de SIS y EsSalud. La afiliación a seguros privados también ha aumentado, por lo que no se

encuentra evidencia de que SIS y EsSalud se hayan ampliado a expensas de los seguros privados.

Nuestro análisis evidencia que la afiliación SIS se focaliza de manera diferenciada según los

distintos grados de pobreza y vulnerabilidad: Si bien SIS ha sido muy efectivo en ampliar la

afiliación a un seguro de salud en forma focalizada, especialmente en áreas rurales, actualmente

es en el ámbito urbano donde se encuentran los nuevos desafíos del aseguramiento en salud. En

particular, SIS solo llega a cubrir alrededor del 45 por ciento de la población urbana vulnerable,

mientras se evidencia una disminución de la tasa de afiliación de la misma población a EsSalud,

posiblemente debido a una sustitución entre ambas instituciones de aseguramiento.

114

Figura 4-7 Aseguramiento en salud (2006-2015)

Fuente: BM.

13. No obstante, siete años después de la Ley AUS, a pesar de los grandes esfuerzos de

reforma institucional, han surgido limitantes importantes en la implementación del

aseguramiento universal con el modelo existente. En particular, no se ha logrado expandir de

manera significativa el régimen semi-contributivo; no se está utilizando el paquete de beneficios

del PEAS para priorizar servicios, inversión, o monitorear la cobertura efectiva de la población; y

el intercambio prestacional (o sea compra-venta) entre EsSalud y el sistema público sigue siendo

casi inexistente en la práctica. La evidencia demuestra una continua brecha en la (percepción de)

disponibilidad y calidad de servicios entre EsSalud y el servicio público (Raffo 2015, ver Figura

4-8).

Figura 4-8 Brecha de servicio: sub-sistema MINSA/GORE y otros sub-sistemas

Fuente: SUSALUD 2016. Nota: Demora entre la llegada a la Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPRESS)

y el inicio de la consulta, 2016; porcentaje de pacientes entrevistados que pagó la totalidad de sus medicamentos de

bolsillo, 2016.

14. En base a un análisis de los datos de la ENAHO, se evidencia que el acceso efectivo es

un reto pendiente para los pobres y vulnerables, quienes tienen mayor probabilidad de no

usar servicios de salud cuando los necesitan o de pagar por ellos cuando los usan. Por ejemplo,

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

2005 2007 2009 2011 2013 2015

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Pobres

Vulnerables

No vulnerables (todos)

135

8064 57

020406080

100120140160

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Demora entre llegada al IPRESS e inicio de laconsulta, 2016

16%

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30%

0%5%

10%15%20%25%30%35%

% d

e p

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s

% de pacientes que pagó la totalidad de susmedicamentos de bolsillo, 20162

115

en base a los datos de ENAHO del 2014, calculamos que el 65 por ciento de la población no

vulnerable que tuvo una enfermedad o accidente en las últimas cuatro semanas antes de la encuesta

recibió atención médica sin pagar de bolsillo; para la población pobre, la cifra correspondiente es

de solo el 37 por ciento. Asimismo, se evidencian grandes diferencias en la disponibilidad de

servicios de salud por área geográfica: en general, los recursos humanos en salud escasean

específicamente allí donde se ubican los asegurados pobres del SIS (Banco Mundial 2016).

15. La capacidad de provisión está directamente ligada con la satisfacción de la

población. Las encuestas nacionales de satisfacción de usuarios hecha por SUSALUD

(SUSALUD 2016), y un estudio que se realizó en el 2015 (Raffo 2015) coinciden en que las quejas

más importantes de los usuarios del sistema de salud se refieren a los tiempos de espera en las

áreas de citas y admisiones, y la falta de medicamentos cubiertos por los seguros. Además, ese

estudio evidencia que la separación de provisión de servicios entre el MINSA y EsSalud, y las

diferencias obvias de atención y calidad, generan insatisfacción en los usuarios del sistema público.

Eficiencia del gasto en salud

La arquitectura fragmentada del sistema de salud

16. Los diferentes sistemas de provisión de servicios de EsSalud, MINSA y Gobiernos

Regionales, y Fuerzas Armadas y Policiales operan de manera paralela y descoordinada,

duplicando la infraestructura y administración, y dejando brechas de acceso a servicios. Por

ejemplo, la mayoría de los centros médicos sin internación pertenecen a la red de GORE/MINSA

o son privados. En contraste, EsSalud cuenta con pocos (aproximadamente 300) centros de

atención ambulatoria fuera de sus hospitales. Mientras la red de atención del sector público

comprende un amplio número de centros de atención primaria en zonas rurales, EsSalud cuenta

con una red de atención más enfocada en centros hospitalarios de zonas urbanas (ver Figura 4-9).

La existencia de distintos tipos de oferta de servicios sugiere que estas diferentes redes podrían

complementarse con el fin de ofrecer un paquete más completo y localmente asequible a la

población. Es en este sentido que la Ley Marco de Aseguramiento Universal (Ley N.° 29344,

2009) y su Reglamento (DS N.° 008-2010-SA) consideran el “intercambio prestacional” entre las

diferentes IAFAS y redes.

17. A pesar de los importantes esfuerzos desplegados en los últimos años para fomentar

el intercambio prestacional (o sea compra-venta) entre EsSalud y el sistema público, esta

modalidad de “interoperabilidad” de los sistemas es casi inexistente. La falta de avance podría

explicarse por varios motivos, incluyendo un escaso acuerdo sobre cómo costear los servicios de

salud, una escasa compatibilidad entre los sistemas de compra de servicios que se utilizan en los

diferentes sectores, una saturación de los servicios hospitalarios en EsSalud, la falta de incentivos

o mecanismos de cobranza en las unidades de atención primaria del sector público, y la falta de

resolución de deuda entre gobiernos regionales, municipalidades y EsSalud.

18. Existen importantes subsidios cruzados entre sub-sistemas que no se han

transparentado o solucionado y que estimamos corresponden al 7 por ciento del presupuesto

público en salud ó 0.13 por ciento del PIB. Por ejemplo, el subsidio “escondido” del sector

público hacia EsSalud que se genera cuando los asegurados de esta entidad “traspasan” hacía

proveedores públicos. En estos casos, los asegurados EsSalud tienen que hacer un “copago” en el

116

momento del servicio. No obstante, este copago solo cubre una parte de los costos de prestación

del servicio, ya que la mayor parte se financia con recursos del Tesoro. Al mismo tiempo, los

asegurados SIS y los no asegurados no se pueden atender en establecimientos de la red EsSalud

excepto en casos de emergencia. Estimamos que el subsidio escondido del sistema público hacia

los asegurados EsSalud podría sumar hasta 850 millones de soles al año, o sea 7 por ciento del

presupuesto público en salud ó 0.13 por ciento del PIB. A diferencia de lo que puede pasar en otros

países, el estado no le pasa la cuenta a EsSalud para la atención de sus asegurados. Por ende, no

sorprende que EsSalud no haya invertido en expandir su oferta de atención primaria fuera de los

hospitales y que no haya motivación para seguir adelante con un verdadero “intercambio de

servicios”. Mientras este subsidio no se haga transparente, ni EsSalud invertirá en atención

primaria, ni le dará acceso a los afiliados del SIS a sus hospitales de tercer nivel.

19. Estimamos que reducir los costos de la administración de salud al nivel de otros países

pares podría generar ganancias en eficiencia de entre 0.1 a 0.2 por ciento del PIB. La

arquitectura fragmentada del sistema de salud crea duplicaciones en la administración y la gerencia

entre los diferentes sistemas fragmentados que generan altos costos en la administración en el

sector de salud. Los gastos administrativos en salud en el Perú explican el 15 por ciento de los

gastos corrientes totales en el sector en el Perú. Este nivel es más alto que los niveles en México

(9 por ciento) o el promedio de los países del OCDE (3 por ciento). Si el Perú alcanzase el mismo

nivel de gastos administrativos que México (en porcentaje de gastos corrientes en salud), ahorraría

el 0.1 por ciento del PIB; mientras que con el mismo nivel de gastos administrativos que el

promedio de los países del OCDE ahorraría el 0.2 por ciento del PIB.

Figura 4-9 Número de centros con y sin internación (hospitalización), según red de

proveedores

Fuente: Banco Mundial (2016) con base en Registro nacional de Establecimientos de Salud (RENAES).

20. Los grandes desafíos actuales llevan a preguntarse si se podría sostener el

aseguramiento universal manteniendo la arquitectura actual, o si se requería transitar hacía

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

Centros, postas yconsultorios

Servicios especializados,diagnósticos y dentales

EsSalud GORE/MINSAPrivados FFAA/FFPPGobiernos subregionales Otros

0

50

100

150

200

250

300

350

Hospitalesgenerales

Hospitalesespecializados

Centros concamas

EsSaludGORE/MINSAPrivados

Centros sin internación Centros con internación

117

la unificación del sistema. Históricamente, la gran diferencia de gasto entre EsSalud y el sector

público se visualizaba como un impedimento para lograrlo. Sin embargo, la realidad actual nos

indica que la brecha en gasto entre EsSalud y el sector público se ha reducido dramáticamente en

la última década. Mientras que en el año 2005 el gasto por persona en EsSalud era de 3.5 veces el

gasto del sector público, en el 2014 se ha reducido a 1.5 (ver Figura 4-10). Asimismo, los números

muestran una gran disparidad del financiamiento entre regiones, tanto del lado EsSalud como del

lado SIS— en ciertas regiones la diferencia de gasto entre afiliados EsSalud y afiliados SIS es muy

pequeña (Banco Mundial 2016). Muchos países de la OCDE han aprovechado de circunstancias

similares para aminorar la fragmentación de sus sistemas de salud. Estimamos que la brecha de

financiamiento mancomunado fue de aproximadamente S/.5,518 Millones en el 2014, lo cual

equivale a aproximadamente 46 por ciento del gasto público del sistema MINSA/GORE (S/.12.1

mil millones en el 2014).

Figura 4-10 Gasto por persona de los sistemas EsSalud y MINSA/GORE/SIS

Fuente: Banco Mundial 2016.

La priorización de gastos para fomentar la equidad y la oportunidad del acceso

21. En el sector salud, gran parte de la priorización del gasto debería hacerse en base a

los niveles de atención, priorizando la atención primaria y la prevención. Aunque el

Presupuesto por Resultados establecido enfatiza varias líneas relacionadas con atención primaria,

por lo general el proceso presupuestal no parece darle debida atención a esta guía. Es más, el

registro de los gastos en el SIAF no identifican el nivel de atención, por lo que no es posible

identificar o monitorear el gasto ejecutado en los diferentes niveles usando esta base.

22. Aunque la Ley AUS preveía un paquete básico de beneficios, como es el Plan Esencial

de Aseguramiento en Salud (PEAS) como mecanismo de priorización del gasto, este

instrumento tampoco está siendo utilizado efectivamente en la planificación y priorización

del gasto y tampoco en su monitoreo. Del lado de la priorización, el SIS expandió su paquete de

beneficios y creó el Fondo Intangible Solidario de Salud (FISSAL) para atender enfermedades de

alto costo. Aunque es cierto que este paquete complementario responde a ciertas necesidades de

la población, esta decisión no fue clara con respecto a la capacidad de prestación de los servicios

(sea del paquete básico o paquete complementario), la población efectivamente atendida o los

costos de provisión de los paquetes. En particular, la Ley AUS preveía una actualización bienal

del paquete PEAS con base en estudios actuariales, lo cual no ha sucedido entre el 2009 a la fecha.

Las dificultades encontradas en esta área se originan parcialmente en la misma Ley AUS, la cual

determina que las Instituciones Administradoras de Fondos de Aseguramiento en Salud (IAFAS)

516

724

905

770

182 180 260

520

0

200

400

600

800

1000

1995 1997 2005 2014

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stan

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20

14

Afiliados EsSalud

Promedio noafiliados yafiliados SIS

118

pueden adoptar paquetes complementarios de servicios, y que una vez adquiridos los beneficios

los asegurados gozan de irreversibilidad, en el sentido de que estos no se pueden recortar. Para las

IAFAS privadas, la decisión de ampliar un paquete de beneficios tiene consecuencias para su

rentabilidad económica. Sin embargo, para las IAFAS públicas, la decisión de ampliar el paquete

de beneficios tiene implicaciones fiscales que no se han transparentado. Del lado de la

implementación, no existe ninguna estadística publicada sobre el grado de entrega del PEAS en

varias poblaciones, o los gastos públicos en servicios según su pertenencia al PEAS. Considerando

el contexto existente de oferta y financiamiento limitado, la decisión de expandir el paquete de

beneficios ha generado gran inequidad de acceso a servicios, ya que los servicios se racionan por

oferta y no por priorización. Un estudio reciente evidenció que los pacientes pagan a los médicos

del sector privado para obtener preferencia en acceso a servicios en el sistema de salud (Raffo

2015).

23. Una de las funciones críticas del aseguramiento en salud es la identificación de la

población beneficiaria, lo cual en teoría permite priorizar el gasto para esta población. La

identificación a nivel individual permite evitar duplicidad entre seguros contributivos y no

contributivos, y monitorear la brecha de aseguramiento con vista a solucionarla. En el Perú se han

logrado avances sustanciales en la identificación de la población afiliada a seguros de salud gracias

a la creación del Registro de Afiliados del Aseguramiento Universal en Salud, la designación de

la Superintendencia Nacional de Salud (SUSALUD) como el ente normativo y administrativo del

Registro, y la vinculación de este con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

(RENIEC). No obstante, siguen existiendo grandes discrepancias en cifras de afiliación por la falta

de estandarización de la definición de lo que es un asegurado. Tanto en el SIS como en EsSalud

se están manejando cifras de afiliación que sobrestiman la tasa de aseguramiento efectivo. Del lado

del SIS, se evidencia que existen unos 3 millones de afiliados que desconocen sus derechos, como

resultado de los procesos de afiliación masiva y automática que se han usado (ver Figura 4-11).

119

Figura 4-11 Discrepancia: Tasa de afiliación SIS según fuente de información, 2014

Fuente: Banco Mundial 2016 con base en ENAHO, data administrativa SIS, data administrativa SUSALUD.

24. A diferencia de otros países, el Perú no utiliza el Registro del Aseguramiento

Universal para fines de asignación de financiamiento. Por el momento este Registro solo se

utiliza en forma limitada para el monitoreo de la afiliación. En cambio, en otros países, el registro

del aseguramiento es utilizado para facilitar la recaudación de contribuciones en seguros de salud,

para limitar filtraciones de subsidios hacia la seguridad social, evitar sobre-posiciones con otros

programas sociales, y para facilitar la cobranza de servicios otorgados por proveedores públicos o

privados a poblaciones aseguradas.

25. En EsSalud, no queda claro qué mecanismo se usa para priorizar el gasto en salud.

No se está usando ningún paquete de beneficios. La legislación vigente sobre seguros no permite

exclusiones o limitaciones de atención preventiva o recuperativa. Aunque no se pudo desagregar

el gasto de EsSalud por nivel de atención, el poco énfasis que esa institución ha puesto en tener

establecimientos de primer nivel, apunta a que el gasto está dirigido de manera excesiva hacía la

atención hospitalaria recuperativa y la atención de emergencia en vez de ser enfocado en la

prevención y atención primaria. Al igual que en el sector público, esto también genera

racionamiento por disponibilidad de oferta.

Los mecanismos de compra de servicios

26. El limitado avance del SIS hacia su función de comprador de servicios es otro gran

reto. Los mecanismos de pago o compra de servicios determinan el grado por el cual se logra

obtener la mayor cantidad y calidad de servicios con un presupuesto determinado.34 El SIS intentó

34 Esta función combina niveles “micro” (compra a prestadores individuales) y niveles “mezzo” (como transferencias

inter-fiscales a gobiernos subnacionales).

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

Data ENAHO Data administrativa Data SUSALUD

120

modernizar los sistemas de pago a proveedores, introduciendo una modalidad de pago llamada

“cápita” en la atención primaria y una modalidad de pago por servicio en los hospitales. No

obstante, el SIS financia solo un 12 por ciento de los costos de atención de sus asegurados, mientras

que el resto sigue financiándose con otras fuentes, básicamente el presupuesto público histórico,

los fondos asignados vía Presupuesto por Resultados (PpR), y los gastos de bolsillo.

27. Los mecanismos de planificación y ejecución, tanto del PpR como del SIS, buscan

mejorar la eficiencia del uso de recursos vinculando metas físicas con presupuestos o pagos—

aun así, al revisar los mecanismos que se usan en la realidad se evidencia que en la mayoría

de los casos se sigue usando el pago por insumos.

• En cuanto al PpR, existe evidencia que sugiere que a pesar del gran esfuerzo desplegado

durante la etapa de su planificación, en su implementación no se está pagando por

resultados sino por insumos. Los datos sobre ejecución del presupuesto no reflejan los

costos de programas o el costo de alcanzar las metas de los programas presupuestales. En

la práctica, las unidades ejecutoras cargan los gastos para cumplir con múltiples

necesidades a varias fuentes de financiamiento. Por ende, el monto registrado en los

programas presupuestales no refleja el verdadero costo de alcanzar las metas

correspondientes (ver Tabla 4-1).

Tabla 4-1 El presupuesto ejecutado por unidad de producto

REGIONES

Población Accede

a Métodos De

Planificación Familiar

Accede a Servicios

De Consejería En

Salud (SSR)

Atención Prenatal

Reenfocada

Atención Del

Recién Nacido

Normal

AMAZONAS 14 0.4 18 11

AYACUCHO 43 12 37 93

CAJAMARCA 19 3 26 100

HUANCAVELICA 8 5 76 27

HUÁNUCO 17 3 34 22

PUNO 20 5 15 50

UCAYALI 14 0.03 28 60

PROMEDIO NACIONAL 36 8 42 76

Fuente: WB staff.

Nota: Presupuesto asignado por unidad de producto: ejemplos de variación inter-regional para unos productos.

• En el nivel de atención primaria, el SIS utiliza un mecanismo llamado “cápita” con criterios

de desempeño, el cual implicaría criterios de demanda de servicios. Sin embargo, pareciera

que la cápita se calcula a partir de la producción histórica, la cual se monetiza utilizando

una combinación de tarifario con costos históricos que tienden a estar más determinados

por insumos en la oferta histórica. En este sentido, no se está aplicando el concepto

establecido de “pago capitado”, el cual requiere una definición clara del P (precio) y Q

(cantidad de personas por atender) (ver Figura 4-12).

121

Figura 4-12 Transferencia “cápita SIS” por asegurado, 2014

Fuente: Banco Mundial.

• En los hospitales, el SIS paga por servicio en función a una tarifa. En teoría, esto debería

llevar a más producción de servicios por parte de los hospitales. No obstante, se

identificaron los siguientes desafíos:

(i) Los hospitales han tenido discrecionalidad para negociar tarifas con el SIS, con lo cual

el tarifario no es uniforme o consistente. Además de las tarifas aprobadas para los

productos reconocidos en la canasta de beneficios, también se reembolsan otros gastos

en los que incurren los hospitales.

(ii) No existen mecanismos apropiados para la verificación de la entrega de servicios,

en parte por la falta de sistemas de información que permitan cruzar la facturación con

otras fuentes de información tales como fichas clínicas electrónicas, registro de

pacientes, entre otros. Esta falta de auditoría genera apertura a abusos y sobre-

facturación.

• Finalmente, tanto en la atención primaria como en la atención hospitalaria, las

transferencias del SIS a las unidades ejecutoras no se incluyen en el presupuesto al

inicio de año, sino en el momento de la transferencia. Por ende, no se pueden planificar

con la debida anticipación (ver Tabla 4-2).

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Nac

ion

al

Cal

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Aya

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Ap

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Lore

to

San

Mar

tín

Tacn

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Mo

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Jun

ín Ica

Uca

yali

Tum

bes

Pu

no

Mad

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Sole

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or

ase

gura

do

122

Tabla 4-2 Ejemplos de presupuesto asignado y ejecutado de programas presupuestales

Meta física 2012 2013 2014

A E A E A E

Atención prenatal reenfocada 77 194 129 380 177 226

Atención del parto normal 86 576 280 680 282 694

Atención del recién nacido normal 76 147 79 174 84 181

Fuente: Ascarza (2015) con base en SIAF. Nota: A = Asignado; E = Ejecutado.

28. El PpR, el SIS y el presupuesto público histórico manejan lineamientos diferentes de

financiamiento, y por ende su coexistencia genera importantes retos de ejecución. En el

estudio se evidencia la falta de complementariedad entre estos mecanismos para financiar los

factores de producción, es decir recursos humanos, bienes y servicios, medicamentos e insumos.

Asimismo, la coexistencia de los mecanismos genera altos costos de transacción para los

proveedores de servicios, tanto a nivel de atención primaria como en los hospitales. Finalmente,

es aparente que no se ha considerado suficientemente los incentivos que generan estos mecanismos

para los proveedores ni el balance entre autonomía y rendición de cuentas.

29. En EsSalud tampoco se están usando mecanismos modernos de compra de servicios

y se sigue asignando fondos por insumos. Esto está directamente ligado a la falta de separación

de la funciones de provisión y compra de servicios de salud.

30. Finalmente, los mecanismos de financiamiento en la compra y distribución de

productos farmacéuticos e insumos generan una importante ineficiencia. Según la RM No

1753-2002-SA/DM, la adquisición de medicamentos e insumos médico-quirúrgicos se efectúa a

nivel nacional, regional o institucional dependiendo del tipo de bien. En general, los medicamentos

e insumos denominados estratégicos se deben de comprar a nivel nacional, y se remiten mediante

la modalidad de remesa de bienes a la DIRESA, el Instituto Especializado u Hospital. El Sistema

Integrado de Suministro de Medicamentos e Insumos Médico-quirúrgicos (SISMED) maneja un

fondo rotatorio central que centraliza recursos de varias fuentes incluyendo recursos obtenidos por

la venta de medicamentos e insumos en niveles descentralizados, recursos del SIS y recursos del

Programa de Administración de Acuerdos de Gestión (PAAG). Los medicamentos e insumos

médico-quirúrgicos denominados de soporte se compran a nivel regional o institucional usando

fondos rotatorios a nivel de la DIRESA o unidad ejecutora. Estos fondos se alimentan por el

Programa de Administración de Acuerdos de Gestión (PAAG), SIS, Recursos Directamente

Recaudados, y otras fuentes. El Gobierno también se encarga de la logística de distribución de los

medicamentos e insumos, mientras que los centros de salud y hospitales públicos están a cargo de

distribuir estos medicamentos a través de farmacias o ventanillas propias.

31. Un primer desafío en esta área es la poca competencia que se evidencia en los procesos

de adquisición de medicamentos, equipos y suministros médicos. Sin contar con los procesos

de adquisición declarados desiertos, el número promedio de oferentes en procesos de compra está

entre 1.3 para medicamentos en EsSalud y 1.9 para equipos y suministros en Gobiernos regionales.

El número mediano de oferentes es uno (1) para medicamentos, equipos y suministros, en todos

los sub-sistemas (ver Figura 4-13). Según lo observado en la preparación de este informe, las

123

licitaciones que caen a nivel central se pasan a nivel regional y hasta nivel de U.E. donde resultan

en precios y costos de transacción mayores. Además esto crea oportunidades para colusión entre

oferentes. Finalmente, se evidencia bastante variación en los precios de compra de medicamentos

entre los varios sub-sistemas del sector (ver Figura 4-14).

Figura 4-13 Oferentes en procesos de adquisición de medicamentos y equipos y

suministros, 2015

Fuente: Banco Mundial con base en datos SEACE 2015.

Figura 4-14 Precio y cantidades de unidades de compra de antibióticos y anticonvulsivos

Fuente: Banco Mundial con base en datos SEACE 2015.

32. A la fecha, el gobierno no usa mecanismos modernos de compra de medicamentos

tales como convenios marco. Los convenios marco establecen un marco de oferentes, precios y

condiciones competitivas para productos definidos, dentro del cual las unidades ejecutoras

(hospitales, DIRESAS, etc.) podrían comprar sin llevar a cabo procesos de compra adicionales.

Las ventajas potenciales son claras: se podrían obtener precios más bajos, ya que las cantidades

comprometidas serían mayores a las compras de unidades ejecutoras individuales; no sería

necesario comprar y almacenar medicamentos e insumos proviniendo de grandes compras, ya que

estos se entregarían directamente a las unidades ejecutoras donde y cuando las necesitaran, y

finalmente reduciría las oportunidades de colusión y corrupción ya que se transparentarían los

precios. Por otro lado, para determinados medicamentos usados en la lucha contra el VIH/SIDA,

0

0.5

1

1.5

2

2.5

MINSA EsSalud GobiernosRegionales

Defensa

Número promedio de oferentes

Medicamentos Equipos y suministros

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

MINSA EsSalud GobiernosRegionales

Defensa

Número mediano de oferentes

Medicamentos Equipos y suministros

0

2

4

6

8

10

MINSA EsSalud Gob.regionales

Defensa

Pre

cio

med

ian

o p

or

un

idad

Precio mediano

Antibióticos Anticonvulsivos

0

50000

100000

150000

Can

tid

ad

Cantidad mediana

Antibióticos Anticonvulsivos

124

se está comprando ciertos medicamentos en procesos nacionales a precios netamente más altos de

los precios de referencia del fondo estratégico de la OPS (p. ej. para Tenefovir se pagó S/.3.35 por

unidad mientras OPS reporta un precio de S/.0.98). OPS estima que el gasto adicional debido a las

compras nacionales de medicamentos VIH/SIDA fue de más de S/.15 millones de soles (PAHO

2016).

33. Un segundo desafío reside en la organización del financiamiento y de la distribución

de medicamentos, la cual genera oportunidades de mal uso de recursos. El sistema de

financiamiento de medicamentos e insumos se establece en una jerarquía de fondos rotatorios a

nivel central (SISMED), regional (DIRESAs) e institucional. Históricamente, el uso de fondos

rotatorios se justificaba para recuperar una parte de los costos de la entrega de medicamentos en

los centros de salud y hospitales, controlar el cobro a pacientes, y facilitar los procesos de compra

de medicamentos e insumos en los diferentes niveles administrativos. El sistema está basado en

una planificación central de las necesidades de medicamentos e insumos, alimentada por un

sistema jerárquico de reportes de necesidades desde el nivel institucional hasta el nivel central.

Pero este sistema no tiene buena compatibilidad con el concepto de aseguramiento en salud. Una

de las metas centrales del SIS fue la de eliminar los gastos de bolsillo de los asegurados, incluyendo

la adquisición de determinados medicamentos. En este sentido, el SIS busca remplazar los recursos

percibidos de los pacientes en la venta de medicamentos (RDR) por recursos proviniendo del

seguro. El SIS se insertó en el sistema existente de fondos rotatorios y transfiere financiamiento a

las regiones y a las instituciones para la reposición de medicamentos usados por los asegurados

del SIS. En la práctica, el sistema de monitoreo no permite vincular la dispensación de

medicamentos a asegurados del SIS con las transferencias del SIS. Aunque el SIS “pague”

medicamentos para sus afiliados, este no corresponde ni a una transacción, ni a una compra

identificable – es un ejercicio contable dentro del fondo rotatorio. Como el sistema no permite

identificar a quién se entregó el medicamento financiado con el fondo rotatorio, se están generando

incentivos implícitos para vender los medicamentos (por ejemplo a no-asegurados o a farmacias

privadas) y reportarlos como entregados a los asegurados del SIS.

Los sistemas para monitorear gastos

34. A pesar de los esfuerzos desplegados, el Perú aún no logra producir información

básica sobre los pilares del sistema de salud. Por un lado se han logrado avances relevantes en

el manejo de la información en algunas áreas, tales como la planilla electrónica, el Registro

Nacional de beneficiarios del AUS, y la recolección de información de hogares de manera continua

y confiable. No obstante, existen grandes deficiencias en la disponibilidad de información

necesaria para la gestión del sistema. Por ejemplo, no se conoce con un grado de fiabilidad

aceptable el número de trabajadores del sector salud, o la capacidad instalada tal como el número

de camas hospitalarias (Streveler 2014). En la mayoría de los hospitales, no se dispone de un

sistema moderno de gestión hospitalaria, lo cual resulta en procesos anticuados de gestión de

servicios, y largas colas y tiempos de espera para los pacientes. El diseño del HIS no se ha

modernizado y, por ende, se han creado sistemas de información paralelos, como el dispositivo

que se emplea en recolectar la Ficha Única de Atención (FUA) para los asegurados SIS. Se ha

llegado a una situación en la que el personal asistencial prioriza la captura de la información en

solo un sistema, dependiendo de la afiliación del paciente o de los incentivos que perciban.

125

35. La ausencia de mecanismos de monitoreo de la gestión de los recursos genera varios

problemas. Primero, crea oportunidades de uso inadecuado de fondos públicos. Segundo, no

permite monitorear la calidad o seguridad de los pacientes – por ejemplo, no se conoce con

fiabilidad la prevalencia de infecciones hospitalarias. Tercero, no permite medir o monitorear el

grado efectivo de entrega del paquete PEAS en el sector público. La duplicidad de los sistemas es

una gran fuente de ineficiencia que genera información que no es confiable o representativa.

Además, produce descontento entre los recursos humanos en salud que atienden a la población.

En el área de financiamiento, los sistemas no permiten calcular con precisión el gasto en personal

o el gasto en atención primaria.

36. Para lograr la interoperabilidad de aseguradores y proveedores es esencial que todos

los agentes del sistema puedan usar estándares de información, y que dispongan de la

infraestructura física y humana para intercambiar información de manera rápida, segura y

confiable. Existe un consenso que la falta actual de estándares y la falta de aplicación de los

mismos es un impedimento grave a la capacidad del país de automatizar sus procesos de atención

y aseguramiento. En términos de infraestructura física, las redes de intercambio de datos son lentas,

la seguridad de los datos confidenciales de salud es severamente inadecuada y no se dispone de

infraestructura moderna de almacenamiento de datos para el sector; en su lugar, cada institución

invierte de manera descoordinada. Finalmente, el sector carece de una institución que desempeñe

el papel de líder y coordinador. Sin estas condiciones básicas para automatizar los procesos de

intercambio de servicios, la interoperabilidad de las aseguradoras y prestadores de servicios se

quedarían en un nivel artesanal.

Conclusiones

37. Para mejorar la eficiencia del gasto en salud es necesario fortalecer y modernizar los

mecanismos de gestión del sistema en tres áreas: i) mejorar la priorización del gasto; ii)

modernizar los sistemas de compra y pago a proveedores; y iii) mejorar los sistemas de

planificación, ejecución y monitoreo de los servicios de salud (ver Tabla 4-3). A mediano plazo,

el Perú deberá definir si el modelo de interoperabilidad de aseguradoras y proveedores puede llevar

al aseguramiento universal de la salud, o si es necesario consolidar e unificar el sistema público

con la seguridad social. En el corto plazo, el reto es modernizar el sistema para hacerlo más

eficiente, efectivo y equitativo. En términos de eficiencia del gasto:

38. Mejorar la priorización del gasto: pasar de la compra pasiva a la compra estratégica.

• Redefinir el paquete de beneficios. En el sistema público sería esencial tener claridad

sobre el grado de entrega del paquete básico PEAS y los costos de una eventual extensión

del paquete antes de ampliarlo. Además, es preciso monitorear quiénes son los

beneficiarios del paquete ampliado, asegurando la equidad de acceso. En EsSalud, se

debería replantear el alcance de los paquetes de beneficios de acurdo con los ingresos

recaudados. La negociación sobre el paquete de beneficios del seguro subsidiado y del

seguro semi-contributivo debería de incluir al MEF, el MINSA, las Regiones y el SIS. Esta

decisión no debería de pertenecer al ámbito de decisión exclusivo del SIS.

• Redefinir el sistema de entrega de los beneficios. El Perú necesitaría desarrollar guías de

práctica clínica que establezcan rutas de atención por tipo de condición de salud, con

126

mapeos en los niveles de atención primaria, atención especializada, servicios

complementarios, y hospitales de mediana y alta complejidad.

• Desarrollar la compra estratégica. El mapeo de rutas de atención debería servir de base

para desarrollar la compra estratégica de servicios de salud administrada por una institución

aseguradora, reemplazando el sistema actual de “compra pasiva”. Este comprador

estratégico debería (i) participar activamente en la priorización de los servicios a proveer

(tipo y cantidad); (ii) definir la combinación de proveedores que maximice los beneficios

para la sociedad; (iii) adecuar los sistemas de pago y financiamiento a proveedores para

transitar el sistema de provisión actual hacía el sistema de provisión deseada (adaptado de

OMS). Ejemplos de adecuaciones incluyen35 :

o Proteger el financiamiento de los servicios de atención primaria de salud y servicios

preventivos.

o Utilizar incentivos para limitar la prestación de servicios de alto costo.

o Pagar a los proveedores precios relativamente bajos por servicios de alto costo pero

de baja prioridad.

o Utilizar grupos relacionados con el diagnóstico junto con un presupuesto global

para controlar los niveles generales de gasto.

o Vincular parte del pago a proveedores a partir de su rendimiento.

o Introducir co-pagos para pacientes que se auto-refieran a hospitales o especialistas,

pasando por alto la atención primaria.

o Negociar el precio de medicamentos, por ejemplo, utilizando precios de referencia

o información sobre la relación costo-eficacia.

• Transparentar y hacer explícitos los costos y subsidios escondidos entre sub-sistemas:

EsSalud no ha invertido en atención primaria y sus afiliados usan la atención

GORE/MINSA sin pagar por el verdadero costo de ello. Esto podría resolverse haciendo

que EsSalud page por la atención a costo real. Esto también podría ligarse a un esfuerzo

igualmente significativo de dar acceso a los afiliados SIS a los servicios de alta resolución

de EsSalud, como el Instituto del Corazón (INCOR) o el Hospital Almenara. Estos

hospitales podrían funcionar como hospitales de referencia nacional para toda la población

peruana.

39. Modernizar los sistemas de compra y pago a proveedores.

• Es necesario revisar el sistema de financiamiento y pago a proveedores con vista a alinear

incentivos con los resultados de salud esperados. A largo plazo, un sistema de compra

estratégica por parte de un asegurador público debería de dar los debidos incentivos

35 Fuente: OMS.

127

financieros para que los proveedores organización deseada del sistema, es decir que debería

de asignar la responsabilidad.

• El Registro de beneficiarios del Aseguramiento Universal en Salud podría formar la base

de una estrategia de financiamiento del mismo. Para que esto fuera posible, en un paso

previo se deberían de estandarizar los conceptos de aseguramiento y sincerar las bases de

las diferentes instituciones aseguradoras.

• A corto plazo, sería necesario solucionar la duplicación existente entre el PpR y los

sistemas de pago del SIS. El arreglo existente por el cual el SIS provee financiamiento

parcial mientras los demás fondos públicos financian la gran mayoría del costo del servicio,

no conduce a proveer incentivos claros a los proveedores. Los sistemas de pago utilizados

por el SIS se podrían modernizar y transparentar. Aunque el PpR haya sido efectivo al

asegurar la disponibilidad de financiamiento para las líneas priorizadas (como salud

materno-infantil o nutrición), esto no conduciría a la planificación eficiente de los recursos.

Para hacerlo más eficiente se tendría que transitar de la microgestión existente del gasto,

hacía mecanismos de pago que incentiven a la producción de servicios y resultados

sanitarios.

• Sería útil notar que existe una gran experiencia internacional en materia de sistemas de

pago que sería importante aprovechar en el Perú. Se debería considerar el balance de

autonomía y rendición de cuentas en los sistemas de pago.

• El sistema actual de compra y distribución de insumos y productos farmacéuticos no es ni

muy eficiente, ni muy efectivo. A mediano plazo, el Perú podría empezar la transición de

un sistema en cual el Gobierno compra y distribuye medicamentos hacía un sistema más

moderno de reembolso por tercer comprador. En el corto plazo y sin cambiar de sistema,

se podría mejorar la eficiencia de la compra y distribución de medicamentos e insumos:

i. Definiendo las características técnicas de aquellos insumos médicos y equipamiento

que pudieran de ser homogéneos en todos los hospitales y centros públicos para

asegurar la costo-eficiencia de las compras;

ii. Para aquellos medicamentos, insumos y equipamiento que representan una larga

porción del gasto o presentan largas variaciones en el precio de las compras: se podría

considerar la opción de compra por vía de convenio marco;

iii. Modernizando los sistemas de entrega y monitoreo de dispensación de medicamentos,

usando el DNI del paciente como identificador.

40. Mejorar los sistemas de planificación, ejecución y monitoreo de los servicios de salud.

• A la fecha, el intercambio prestacional entre EsSalud y el sistema público es casi

inexistente en la práctica. Para que el intercambio despegue, sería esencial transparentar el

subsidio existente entre el sistema público y EsSalud, armonizar los sistemas de compra de

servicios que se utilizan, generar incentivos para que las unidades de atención primaria del

128

sector público puedan cobrar a EsSalud y resolver el tema pendiente de la deuda entre

gobiernos regionales y municipalidades con EsSalud.

• Para avanzar hacía una verdadera interoperabilidad de los asegurados y proveedores, se

deberían de manejar sistemas y procedimientos compatibles y/o estandarizados. Sin

estandarización de metodologías de costeo o de clasificación de servicios, el intercambio

de servicios se quedaría en un nivel artesanal y no tendría los impactos sistemáticos en los

servicios que se esperan en la población.

• El Perú necesitaría construir un sistema moderno de información en salud que sirviera de

base para el aseguramiento universal y llevara beneficios en términos de acceso, equidad,

eficiencia y calidad. En particular, el Perú debería invertir en lo siguiente: (i) Un

diccionario de datos en salud, es decir un listado comprehensivo de estándares a usar en la

clasificación de pacientes, proveedores, servicios, etc. que se use en todos los subsectores,

incluyendo sector público, seguridad social y sector privado; (ii) Una red segura de

comunicaciones en salud que permita a proveedores, aseguradores y verificadores de

trasmitir e intercambiar información de salud confidencial de manera segura; (iii) Centros

modernos de almacenamiento de datos que estuvieran equipados con el software necesario

para el análisis e interpretación de los datos; (iv) Un centro nacional de datos en salud que

se responsabilice de la buena marcha de los sistemas de información en salud.

Políticas y líneas de acción a nivel institucional

A continuación se identifican unas líneas de acción que podrían resultar en ganancias de eficiencia,

equidad y ahorros potenciales (ver Tabla 4-3).

129

Tabla 4-3 Líneas de acción para mejorar eficiencia y equidad y generar ahorros

Contexto de política Propuesta Eficiencia Equidad Ahorro

potencial

Plazo

Provisión y seguros

EsSalud y las sanidades de las fuerzas

armadas y policiales proveen esquemas

paralelos de aseguramiento y provisión de

servicios dentro del marco de la seguridad

social. Eso resulta en duplicidad de

infraestructura e administración.

Consolidar los esquemas

EsSalud y sanidades y/o

establecer mecanismos de

intercambio de servicios.

+ Neutral 0.1-0.2% del

PIB

Largo plazo

Los asegurados EsSalud usan servicios

públicos de salud sin que el sistema público

cobre a la seguridad social por esta atención.

(Se estima el 5 por ciento de usuarios en

atención primaria y el 10 por ciento en

atención hospitalaria)

Consolidar el registro del

aseguramiento universal en

salud; usarlo para registrar

servicios a afiliados EsSalud,

empezando con atención

hospitalaria

Neutral + 0.1% del PIB 1-2 años

(MINSA) No existen guías claras de práctica

clínica que permitan una atención eficiente de

pacientes entre niveles de atención y tipos de

proveedores.

Desarrollar guías de práctica

clínica que establezcan rutas de

atención, por tipo de condición

de salud.

+ + Neutral 1-2 años

(MINSA) Los mecanismos de

pago/financiamiento a proveedores no

incorporan “compra estratégica” para

incentivar una atención eficiente – al revés, se

está incentivando a los hospitales para que

provean atención de nivel primario. Las

diferentes modalidades de financiamiento

(presupuesto histórico, SIS, PPR) generan

incentivos cruzados a los proveedores.

Desarrollar la compra

estratégica de servicios de salud,

incorporando de a poco las

diferentes fuentes de

financiamiento.

+ + Neutral 2-3 años

Pasar a un sistema de capitación

con criterios de desempeño en la

atención primaria.

+ + Neutral

Insumos y productos farmacéuticos

Para muchos ítems de compra corporativa a

nivel nacional se presentan solo pocos

proveedores, lo cual resulta en poca

Usar el mecanismo de compra

por convenio marco para evitar

+ Neutral + 1 año

130

Contexto de política Propuesta Eficiencia Equidad Ahorro

potencial

Plazo

competencia en el precio. Las licitaciones que

se caen a nivel central se pasan a nivel

regional y hasta nivel de U.E. donde resultan

en precios y costos de transacción mayores.

Además esto crea oportunidades para colusión

entre oferentes.

sobre-precios en compras a

nivel U.E.

No se está usando el mecanismo de subasta

inversa electrónica para las compras de

insumos y productos farmacéuticos a nivel

nacional.

Remplazar el mecanismo de

subasta inversa presencial por

mecanismo de subasta inversa

electrónica.

+ Neutral + 6 meses

No se está aprovechando plenamente la

opción de compras por vía del Fondo

Estratégico de la OPS (compras agrupadas a

nivel internacional, que resultan en mejores

precios)

Revisar licitaciones que se

podrían hacer por vía del

Fondo Estratégico

¿? Neutral + 6 meses

El canal de entrega de productos

farmacéuticos en el sector público es

ineficiente. La combinación de fondos

rotatorios y distribución de cantidades fijas no

resulta no permite adecuar la provisión de

productos farmacéuticos con las necesidades

de los establecimientos de salud. Resulta en

desabastecimiento y abastecimiento

simultáneo, desperdicio de medicamentos por

expiración y malversación.

(Corto plazo) Mejorar el

sistema de distribución de

medicamentos que limite el

mal uso y desperdicio (p. ej.

vincular la distribución de

medicamentos con el nivel de

abastecimiento, mejorar la

información sobre

dispensación) – manejo

electrónico y transparente de

stocks

(Mediano plazo) Invertir en un

sistema informático que

permita avanzar hacia un

sistema de distribución por vía

de farmacias y rembolso por

+ + + 1-2 años

2-3 años

131

Contexto de política Propuesta Eficiencia Equidad Ahorro

potencial

Plazo

tercer comprador (sistema de

seguro de salud moderno)

Hospitales

Los hospitales públicos no disponen de un

sistema moderno de administración

hospitalaria. No se disponen de datos

confiables sobre la eficiencia en el uso de

camas, duración de estadías hospitalarias, uso

de procedimientos eficientes, tiempos de

espera, intra-hospitalarias, etc.

Procurar un sistema de

información hospitalaria que

permita (i) racionalizar el uso

de tiempos de recurso humano,

insumos e infraestructura

hospitalaria, y (ii) facilitar la

asignación de turnos y

disminuir los tiempos de cola y

espera para los pacientes.

+ + + 1 año

El modelo de atención es poco eficiente y no

aprovecha la existencia de tecnologías que

puedan bajar costos unitarios (p. ej. cirugía

laparoscópica ambulatoria, laboratorios de

alto volumen)

Es necesario promover el uso

de modelos de atención de

mayor eficiencia y calidad. Ej.

hospital de día, cirugía

ambulatoria, cirugía

laparoscópica, centralización

de laboratorios por ciudades

y/o regiones, centralización de

lectura de imágenes médicas,

etc.

+ Neutral No se

dispone de

datos

específicos

para el Perú.

Referencia

internacional:

Disminución

de costos de

18-68 por

ciento al

pasar cirugías

electivas con

internación a

cirugías

ambulatorias.

Mediano plazo.

La falta de intercambio de información

médica entre proveedores / niveles de

atención dentro de EsSalud resulta en

Invertir en los sistemas

informáticos para mejorar la

disponibilidad de información

médica.

+ + +

132

Contexto de política Propuesta Eficiencia Equidad Ahorro

potencial

Plazo

duplicidad y sobre-uso de investigaciones

médicas.

Paquete de beneficios

El paquete de beneficios del seguro regular

EsSalud no cuenta con exclusiones.

Armar un paquete de

beneficios en base a costo-

efectividad de procedimientos

y productos farmacéuticos.

+ + +

El paquete de beneficios del SIS se ha

ampliado en teoría pero no corresponde con la

capacidad de entrega y no se ha costeado de

manera transparente.

Costear los componentes del

paquete, priorizar servicios en

función a su efectividad y la

carga de enfermedad.

+ + Neutral <1 año

133

Introducción

1. El Perú ha tenido mejoras significativas en el sector educación, pero todavía se

encuentra rezagado respecto a comparadores internacionales. Entre los años 2000 y 2015, los

resultados del Perú en el marco del Programa de Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA)

mostraron la mejoría más grande de cualquier país. Pese este paso positivo, la educación en el Perú

tiene rezagos no solo frente a países de la OCDE sino también frente a lo que se esperaría del país

de acuerdo con su nivel de ingresos. A pesar del progreso en las tasas netas de matrícula, sólo uno

de cuatro jóvenes de 15 años ha alcanzado un dominio de las matemáticas que le permitiría

participar de manera efectiva en trabajos productivos. Esto se compara con el promedio de la

OCDE del 77 por ciento. Además, sólo uno de tres estudiantes de educación secundaria alcanza el

nivel básico de PISA en comprensión de lectura (en comparación con el 83 por ciento en los países

de la OCDE). Adicionalmente, la educación en escuelas socioeconómicamente pobres dista mucho

del aprendizaje en entornos con mayores recursos. El Perú tiene una de las brechas de aprendizaje

más grandes por nivel socioeconómico entre los participantes en PISA. El país ha comenzado a

implementar varias reformas en el sector educativo para mejorar los resultados de aprendizaje.

2. Pese a que como muchos países en la región, el Perú invierte por debajo de la OCDE

en educación, el presupuesto de gasto que tiene disponible podría ser usado de manera más

eficiente. La infraestructura escolar necesita intervenciones, ampliación, mejores equipos de TIC

y de laboratorio, y mantenimiento. Al mismo tiempo existen importantes ineficiencias en el sector,

especialmente en algunas regiones. Sería importante corregir estas ineficiencias y mejorar los

procesos de gasto de capital y gasto corriente en el contexto de presiones de gastos crecientes en

educación pública.

3. Este capítulo evalúa la eficiencia y efectividad del gasto público en educación en el

Perú. Se identifican potenciales ganancias de eficiencia en el gasto a través de un análisis de

frontera, prestando atención especial a las diferencias entre gobiernos sub-nacionales. El análisis

de eficiencia se basa en la evidencia mundial que existe sobre lo que funciona en educación. El

análisis de sostenibilidad provee una visión transversal a los desafíos de equidad. El capítulo está

organizado en tres secciones. La primera sección provee un panorama del gasto en educación, su

distribución y tendencias recientes. La segunda sección presenta un análisis de eficiencia y

efectividad en el gasto educativo. La última sección, presenta recomendaciones sobre cómo

mejorar el gasto en educación para maximizar su impacto y reducir las desigualdades.

Gastos y resultados

Gastos

4. El gasto en la educación ha crecido desde el año 2011, al igual que la tasa de ejecución

de dicho gasto. Después de una tendencia decreciente entre el 2009 y 2011, el gasto pasó de 3.4

por ciento del PIB en 2011, al 4.1 por ciento en el 2015, y la ejecución de este gasto subió del 82.3

por ciento al 90 por ciento (ver Figura 5-1). En este período, el gasto en educación como porcentaje

134

del gasto público total subió del 14.9 por ciento al 17.1 por ciento. En términos absolutos, subió

de S/.13,708 millones en el 2011 a S/.22,796 millones en el 2015.

Figura 5-1 Presupuesto público en educación y tasa de ejecución, 2011-2015

Fuente: SIAF y BCR. Nota: Presupuesto público se calcula a partir del PIM, como porcentaje del PIB. La tasa de

ejecución se calcula a partir del gasto ejecutado como porcentaje del PIM.

5. El gasto, como porcentaje del PIB, se ha incrementado en todos los niveles de la

educación básica y, en menor medida, también en la educación superior. Entre el 2011 y 2015,

el gasto público en educación primaria y secundaria creció alrededor del 35 por ciento en términos

reales. En ambos casos, el crecimiento ha respondido en gran medida al incremento en la matrícula.

En educación superior también se incrementó (ver Figura 5-2). Una mayor proporción de los gastos

en infraestructura se han asignado a los diferentes niveles educativos lo que explica el aumento en

los gastos a diferentes niveles y la reducción en la asignación directa a la infraestructura básica.

Figura 5-2 Gasto público como porcentaje del PIB por tipo de servicio, 2009-2015

Fuente: SIAF. Elaboración propia. Notas: (1) EBE y EBA = Educación Básica Especial y Educación Básica

Alternativa. (2) La educación superior y ocupacional incluye universitarias públicas y privadas, así como la formación

ocupacional y programas educativos para promover el empleo. (3) El gasto de infraestructura básica se refiere al gasto

en infraestructura bajo la función de Educación Básica que no está asignada a un nivel específico.

84.085.1 84.8

81.2

85.7

88.6

90.0

3.93

3.51 3.403.58 3.64

3.834.09

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

76.0

78.0

80.0

82.0

84.0

86.0

88.0

90.0

92.0

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Tasa de ejecu

ción

(% d

el PIM

)P

orc

enta

je d

el P

IB

% PIM

% PBI

0.2

4

0.9

0

0.7

2

0.1

0

0.6

1

0.4

8

0.2

4

0.2

3

0.7

5

0.6

1

0.1

1

0.5

2

0.4

1

0.2

7

0.4

7

1.0

0

0.9

6

0.0

6

0.6

6

0.2

3

0.3

1

Inicial Primaria Secundaria EBE y EBA Superior yocupacional

Infraestructurabásica

Indirecto

2009 2011 2015

135

6. A pesar de estos avances, el Perú gasta menos en educación que sus pares, aunque la

proporción del gasto en educación con respecto al gasto público total creció y es

relativamente alta comparada con otros países. El país gasta menos que los países de la OCDE

y pares estructurales y regionales en términos absolutos (dólares PPP) y como porcentaje del PIB

(ver Figura 5-3). El Perú gasta PPP$1,495 por estudiante en primaria, PPP$1,562 en secundaria y

PPP$972 en educación superior, lo que representa la cuarta, quinta y décima parte de lo que gastan

los países de la OCDE, respectivamente. Sin embargo, es interesante notar, que la participación

de la educación dentro del gasto público total es mayor en el Perú que en los otros países de la

OCDE. Al parecer, la limitación del gasto educativo, tendría que ver más con el nivel del gasto

público en general que con su tamaño relativo.

Figura 5-3 Gasto público por estudiante según nivel educativo, 2012-2014

En PPP$ Como porcentaje del PIB per cápita

Fuente: WDI: UNESCO Institute for Statistics. Pares estructurales (2013): Canadá, Australia, Malaysia, Polonia,

Rumanía, Tailandia. Pares regionales (2013): Brasil, Colombia, México y Chile. Datos del Perú (2014) y datos de

OCDE (2012).

7. La manera en que el país distribuye su presupuesto educativo es diferente comparado

a la de sus pares. Casi el 40 por ciento de los recursos se destinan a la educación primaria. Esta

fracción es mucho más alta que la que destinan otros países de la OCDE. Por otro lado, el Perú

destina un sexto de su presupuesto educativo al nivel terciario, mientras que algunos países

comparables estructuralmente y miembros de la OCDE destinan un cuarto de su presupuesto. Esto

puede estar explicado por diferencias en tasas de matrícula en los diferentes niveles educativos.

En términos de volúmenes, el gasto educativo en el Perú es bajo en todos los niveles en

comparación a sus pares (ver Figura 5-4).

136

Figura 5-4 Comparación por distribución del gasto entre niveles educativos, 2012-2014

Fuente: WDI: UNESCO Institute for Statistics. Pares estructurales (2013): Canadá, Australia, Malaysia, Polonia,

Rumanía, Tailandia. Pares regionales (2013): Brasil, Colombia, México y Chile. Datos del Perú (2014) y datos de

OCDE (2012).

8. La principal categoría de gasto educativo es la de salarios al personal. Según datos

internacionales entre los años 2012 y 2014, alrededor de la mitad del gasto en instituciones

educativas (directo) en todos los niveles fue para compensaciones al personal (el más alto fue en

secundaria, con 60 por ciento). En contraste, sus pares estructurales, regionales y de OCDE

destinan entre el 73 por ciento y 82 por ciento a las compensaciones al personal en la educación

básica y entre el 54 por ciento y 61 por ciento en la educación superior (ver Figura 5-5). Este

monto, sin embargo, no incluye la contratación administrativa de servicios (CAS), que es una

modalidad común en el sector de contratación de personal fuera de las planillas y en el 2015

representó el 4 por ciento del gasto total en educación en el Perú. Tampoco incluye los pagos a

animadoras y alfabetizadores, que trabajan en la educación inicial no escolarizada (PRONOEI) y

básica alternativa (EBA).

Figura 5-5 Gasto en compensaciones al personal % del gasto total en IIEE públicas, 2012-

2014

Fuente: WDI: UNESCO Institute for Statistics. Pares estructurales (2013): Canadá, Australia, Malaysia, Polonia,

Rumanía, Tailandia. Pares regionales (2013): Brasil, Colombia, México y Chile. Datos del Perú (2014) y datos de

OCDE (2012).

9. Relativo al PIB, el gasto en personal en el 2015 fue menor que el gasto en el 2009,

aunque desde el 2011 se viene incrementando. Para este análisis consideramos también el gasto

3.7

16

.2

38

.5

30

.7

14

.2

4.7

15

.9

35

.7

31

.6

24

.1

4.5

17

.5

34

.7

32

.1

18

.9

5.4

12

.4

26

.0

37

.2

24

.5

En educación(% PBI)

En educación(% Gasto total)

Primaria(% Gasto educación)

Secundaria(% Gasto educación)

Superior(% Gasto educación)

Perú Pares estructurales Pares regionales OCDE

47

.7 56

.6

59

.6

50

.7

73

.8

75

.6

70

.5

53

.6

80

.3

80

.5

79

.8

58

.172

.4

72

.8

72

.4

60

.5

Inicial Primaria Secundaria Superior

Perú Pares estructurales Pares regionales OCDE

137

en CAS y los pagos a animadoras y alfabetizadores. En el 2015 se gastó en total 0.13 puntos menos

del PIB en personal respecto al 2009, incluso cuando el gasto en CAS se incrementó en 0.1. El

mayor rubro de personal fue naturalmente el de los educadores (docentes, animadoras y

alfabetizadores), que osciló entre el 70 por ciento y el 74 por ciento. El gasto en personal

administrativo en planilla y personal CAS representaron el 16.9 por ciento del gasto en personal

en el 2015, comparado con el 12.6 por ciento en el 2011, debido al incremento en CAS. El 10 por

ciento restante se invirtió en pensiones, prestaciones y otras obligaciones sociales (ver Figura 5-

6), en su mayoría para sepelios, debido a que ese año el gobierno pagó una deuda social importante

en ese rubro.

Figura 5-6 Gasto en personal obligaciones como % del PIB, por nivel educativo, 2009-2015

Fuente: SIAF y BCR. Elaboración propia. PPOS: Pensiones, prestaciones y otras obligaciones sociales.

10. En los últimos años ha habido un esfuerzo de inversión en desarrollo, adquisición y

entrega de materiales a las IIEE. En particular destaca el aumento del gasto en material educativo

para la educación inicial y primaria bilingüe, que entre el 2012 y 2015 se incrementó en S/.128.48

millones, comparado con S/.2.41 millones entre el 2007 y 2011. Entre el 2012 y 2014 se hizo una

dotación importante de material para secundaria, con un incremento mayor en el 2013 (ver Figura

5-7). A partir del 2014 el gasto en los tres niveles se mantuvo relativamente alto, comparado con

el gasto en el 2011 (alrededor del triple) y se dotó de materiales a la educación básica especial. Al

mismo tiempo, se mejoró el nivel de ejecución presupuestal de este gasto, uno de los más

complejos en cuanto a procesos de adquisiciones, pasando del 84 por ciento (gasto girado respecto

al PIM) en el 2011 al 99 por ciento en el 2015. El mayor gasto en materiales se tradujo en una

entrega más oportuna, con un incremento del 13.2 por ciento al 65.1 por ciento entre el 2011 y

2014 en el porcentaje de IIEE que reciben material a tiempo (INEI, 2011-2014), lo que parece ser

el principal factor que explicaría la mejora en los logros de aprendizaje, como se verá más delante

(Castro, 2016).

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Docentes y animadoras Administrativos CAS PPOS

138

Figura 5-7 Gasto corriente en material educativo en Educación Básica como porcentaje del

PIB según material de enseñanza y modalidad, 2011-2015

Por lengua de enseñanza Por nivel educativo

Fuente: Kudo & Székely, 2015 (elaborado a partir del SIAF). Nota: Actualizado con la ejecución presupuestal a

diciembre 2015 y con gasto ejecutado (devengado).

11. En cuanto a la ampliación del acceso a la educación básica (especialmente educación

inicial), se observó una tendencia creciente importante, lo mismo que en educación superior

con Beca 18.36 En el 2012, las acciones de ampliación de la cobertura de la educación básica

(regular, especial y alternativa) sumaron S/.19 millones (0.0038 por ciento del PIB), y para el 2015

llegaron a S/.694 millones (0.11 por ciento del PIB). El principal gasto que explica este incremento

es el del mejoramiento y ampliación de la infraestructura de educación inicial, que aumentó 24

veces de S/.17.9 millones a S/.424.4 millones. En educación superior y ocupacional, el gasto en el

acceso y provisión de los servicios (más allá de los insumos básicos) se incrementó tanto en

relación con el PIB (en 0.1pp) como con el gasto total en educación (en 1.8pp). Esto se debe

principalmente a la introducción del programa Beca 18 (S/.593 millones).

12. La proporción del gasto de capital respecto al gasto total en educación es más alta en

el Perú que en otros países, en todos los niveles educativos. En educación inicial, el gasto de

capital en el Perú representa casi el 24 por ciento del gasto total en IIEE, comparado con 11.5 por

ciento en países de la OCDE y en países de la región (ver Figura 5-8). En primaria y secundaria

ocurre algo similar, mientras que en la educación superior el gasto de capital en el Perú es similar

a los pares estructurales y regionales pero dos veces más alto que el promedio OCDE.

36 El programa Beca 18 está dirigido a jóvenes que hayan egresado de secundaria en colegios públicos y privados para

estudiar en la universidad.

139

Figura 5-8 Gasto de capital como % del gasto total en IIEE públicas, por nivel educativo

Fuente: WDI: UNESCO Institute for Statistics. Notas: Pares estructurales (2013): Canadá, Australia, Malaysia,

Polonia, Rumanía, Tailandia. Pares regionales (2013): Brasil, Colombia, México y Chile. Datos del Perú (2014) y

datos de OCDE (2012).

13. La alta proporción del gasto de capital en el gasto total en educación a primera vista

es una buena señal, pero esta tendencia en el Perú también tiene algunas explicaciones menos

positivas. Una asignación de capital substantiva en el sector, señala la importancia que se otorga

a mejor infraestructura física y de equipamiento educativo para los estudiantes. Esto es muy

positivo y es parte de la tendencia en el país. Por otro lado, también refleja ineficiencias en cuanto

al mantenimiento de la infraestructura existente y pone presión en mejorar la priorización de

inversiones nuevas. El estado de la infraestructura actual sufre un deterioro mayor por falta de

mantenimiento y/o renovación (Banco Mundial, 2016) en comparación con países de la OCDE,

pares estructurales, e incluso algunos pares regionales. La ausencia de un plan estratégico de

mediano plazo que priorice las inversiones con criterios de equidad y costo-eficiencia para

optimizar la inversión no ayuda. Además, la demanda no atendida en términos de infraestructura

es mayor en el Perú37 que en los países comparados.

14. La inversión que permite potenciar el impacto de los insumos básicos es la calidad

pedagógica. Este gasto se ha casi triplicado en términos relativos al PIB y se ha duplicado como

proporción del gasto total en educación, pero aún es relativamente bajo: 4 por ciento del gasto

educativo en 2015, además de mantenerse muy centralizado. El crecimiento tiene que ver con las

acciones iniciales para la implementación de la Carrera Pública Magisterial (CPM) y la creación del

programa de Soporte Pedagógico en primaria, focalizado principalmente en IIEE urbanas y poli-

docentes completas. El 90 por ciento del gasto de las UE de las Direcciones Regionales Educativas

(DRE) y de las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL)38 es para planillas, y 5 por ciento

es para materiales e infraestructura (ver Figura 5-9). Esto deja menos del 5 por ciento para

intervenciones que potencien la calidad pedagógica.39

37 Se estima que la inversión requerida para que la infraestructura educativa tenga la capacidad de atender la demanda

no atendida es de casi S/. 23 mil millones, sin incluir la educación universitaria (Banco Mundial, 2016). 38 DRE y UGEL pertenecen al Ministerio de Educación y coordinan, dirigen y evalúan las actividades educativas y

administrativas de las instituciones públicas y privadas en el Perú. 39 Esto último incluye la gestión curricular y definición de estándares y mapas de progreso del aprendizaje, las

actividades de formación en servicio, capacitación y especialización del personal de IIEE, el acompañamiento y

soporte pedagógico, el diseño de intervenciones y modelos de atención a IIEE con necesidades particulares, así como

todas las acciones relacionadas con la implementación de la CPM en IIEE y los procesos y proyectos relacionados

con el aseguramiento de la calidad de la educación superior.

23

.8

18

.3 22

.1

19

.4

6.0 7.3

6.5

18

.2

11

.5

9.1 10

.5

17

.6

11

.5

7.6

7.3 8.1

Inicial Primaria Secundaria Superior

Perú Pares estructurales Pares regionales OCDE

140

Figura 5-9 Gasto promedio regional por estudiante en Unidades Ejecutoras de DRE y

UGEL, 2015

Fuente: SIAF y Censo Escolar. Gasto corriente y de capital ejecutado, excluyendo el gasto para ampliación de

cobertura. No incluye el gasto indirecto (planificación y gestión). Gestión por resultados corresponde a la gestión del

programa PELA.

15. La contribución en las regiones de los diferentes niveles de gobierno varía

significativamente. En cuanto a la distribución del gasto en el territorio, Lima Metropolitana

concentra el 13.5 por ciento del gasto total, y otra proporción similar corresponde al gasto de carácter

nacional. El gasto nacional es aquel que se hace para políticas e intervenciones que se implementan

en todo el país y es ejecutado en su totalidad por el MINEDU, SUNEDU y SINEACE. En Lima

Metropolitana, casi un tercio del gasto público es ejecutado por las universidades y el resto por

MINEDU a través de la DRE y las UGEL. En las demás regiones, el gasto viene principalmente del

gobierno regional pero con gran variabilidad entre regiones: desde 78 por ciento en Loreto hasta 55

por ciento en Huánuco (ver Figura 5-10). El MINEDU participa en algunas regiones más que en

otras: con 133 millones en Amazonas (25 por ciento del gasto en la región) y 121 millones en

Cajamarca (10 por ciento del gasto en la región), hasta 2 millones en Moquegua (1.2 por ciento).

Por su parte, los gobiernos locales tienen una participación que varía de 219 millones en Cusco hasta

4 millones en Madre de Dios.

por ciento90.4%

729

90.4%1,034

1,744

807

1,144

Inicial Primaria Secundaria

Gestión por resultados

Calidad pedagógica

Materiales

Infraestructura

Docentes

141

Figura 5-10 Participación de los niveles de gobierno en el gasto público en educación por

región

Fuente: SIAF. Elaboración propia. Notas: El gasto nacional es el que realiza el gobierno central para beneficio de todo

el país o de varias regiones. MINEDU incluye los gastos de SUNEDU y SINEACE.

16. La asignación de recursos educativos no considera que los costos y desafíos educativos

sean mayores en las IIEE más alejadas. Como se muestra en la Figura 5-11, la relación entre la

distancia promedio entre las IIEE y la UGEL (en minutos) y el aprendizaje es negativa, es decir,

cuanto más lejanas sean las IIEE, más estudiantes retrasan su aprendizaje. Sin embargo, el gasto

por estudiante promedio por UE no guarda relación con el nivel de dispersión de las IIEE que las

UE atienden (ver Figura 5-11).

17. Las diferencias de gastos educativos de los diferentes niveles del gobierno en las

regiones resultan en una notable heterogeneidad interregional del gasto por estudiante. Por

ejemplo, el gasto promedio en educación primaria por estudiante es tres veces más alto en

Moquegua y Huánuco que en Loreto y Ucayali. Hay regiones en las que el gasto por estudiante

está muy por debajo de lo que se requiere para brindar un servicio de calidad. Por ejemplo, en

Loreto y Ucayali, dos regiones de selva, la provisión de servicios y la retención de docentes

calificados tienen costos mayores, más aún si se quiere cubrir efectivamente la necesidad de

docentes bilingües formados para EIB.

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500N

acio

nal

Am

azo

nas

An

cash

Ap

urí

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La L

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Lam

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Lim

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litan

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Lim

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Lore

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Piu

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Pu

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San

Mar

tín

Tacn

a

Tum

be

s

Uca

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MINEDU* Universidad GR GL

142

Figura 5-11 Gasto por estudiante en primaria y aprendizajes en matemática según UE,

2015

Fuente: SIAF, ECE 2015 (2do grado de primaria) y Censo Escolar 2015. Elaboración propia.

Nota: Para una mejor visualización, en los figuras se excluye las UE Dátem del Marañón y Nauta porque el tiempo

promedio a sus IIEE son casos extremos (1,171 y 1,686 minutos) aunque siguen la tendencia general y sí están

contadas para el ajuste polinómico (R2).

Resultados

18. Los resultados del aprendizaje en la enseñanza primaria y secundaria han mejorado

significativamente desde 2009. Según la prueba nacional para alumnos de segundo grado (ECE)

desarrollada por el Ministerio de Educación (MINEDU), como parte de la estrategia universal de

pruebas, la proporción de estudiantes con un nivel satisfactorio en lectura aumentó de un muy bajo

15,9 por ciento en 2007, a 50 por ciento en 2015. En Matemáticas, la proporción con un nivel

satisfactorio se ha triplicado, de 7.2 por ciento a 26.6 por ciento de los estudiantes (ver Figura 5-

13). Asimismo, el rendimiento entre los estudiantes de secundaria también mejoró. Entre el 2000

y 2015, los resultados del Perú en el marco del Programa de Evaluación Internacional de

Estudiantes (PISA) mostraron la mejoría más grande de cualquier país.

19. Pero todavía hay mucho margen para mejorar: casi la mitad de los estudiantes

secundarios no saben leer o no comprenden lo que leen y casi tres cuartos no tienen un nivel

satisfactorio en Matemáticas. Pese a una importante mejora en los resultados de PISA en el 2015,

los resultados en el Perú siguen siendo muy bajos, con el peor nivel en América del Sur. Solo seis

países (Líbano, Túnez, Macedonia, Kosovo, Argelia y República Dominicana) de los 73 países

que participaron en el programa tuvieron resultados más bajos. La mitad de los estudiantes

secundarios no saben leer adecuadamente o no comprenden lo que leen si pueden leer (nivel 1 o

baja en Figuras 5-12, 5-13).

20. El acceso a la enseñanza superior ha aumentado pero no para todos. La graduación de

la educación superior entre los jóvenes (de 22 a 24 años) aumentó del 12 al 20 por ciento entre el

2003 y 2013. Mientras que el 20.2 por ciento de los no pobres en este grupo de edad ha completado

la educación superior, sólo el 8.1 por ciento de los jóvenes pobres y el 3.3 por ciento entre los

pobres extremos lo han hecho.

143

Figura 5-12 Porcentaje de estudiantes

primarias con un nivel satisfactorio en

ECE, 2007-15

Figura 5-13 Desempeño de los estudiantes

secundarias en lectura y matemáticas en

PISA, 2015

Fuente: BM con datos de OCDE.

21. Existen grandes diferencias en los resultados de aprendizaje en el Perú, lo cual reduce

la calidad media de la educación. El Perú tiene uno de los puntajes PISA más bajos en inglés y

matemáticas, en gran parte debido a las diferencias en la calidad de la educación entre las

provincias y distritos escolares. De hecho, el Perú tiene una de las mayores brechas en los

resultados de aprendizaje entre los países participantes en el estudio PISA. Para aumentar la

calidad media de la educación, la Ley 29944 (Reforma de Maestros) del 2012 reformó la ley de

maestros existente para permitir la implementación de un sistema basado en el mérito para la

contratación y ascensos a lo largo de la carrera para todos los maestros titulares. Esta ley alentó y

recompensó el alto rendimiento y buscó atraer a más solicitantes calificados, elevando la calidad

de la enseñanza. Sin embargo, no trató directamente con las dificultades de atraer maestros y

directores calificados a las escuelas en las áreas más pobres del país, particularmente fuera de Lima

y Callao. Por ejemplo, entre el 70 y el 90 por ciento de los maestros de las zonas rurales son

maestros contratados que aún no están incluidos en el sistema de carreras docentes. Las escuelas

en zonas desfavorecidas carecen también de una gestión escolar calificada.

Eficiencia y efectividad del gasto educativo

La eficiencia del presupuesto público

22. El gasto educativo en el Perú es bastante descentralizado y la tasa de ejecución—

aunque mejorando—es relativamente baja a nivel local y en universidades. En el 2015, el

gobierno central tuvo a su cargo el 25.4 por ciento del gasto educativo (frente al 21.4 por ciento

en el 2011), sin incluir a las universidades que manejaron el 17 por ciento. Los gobiernos

regionales concentraron el 46.4 por ciento del gasto (frente al 47.6 por ciento en el 2011) y los

gobiernos locales alrededor del 11 por ciento (ver Figura 5-14). La tasa de ejecución se mantiene

más alta en los gobiernos regionales y muy baja en los gobiernos locales (ver Figura 5-14). Esto

tal vez puede explicarse en parte por la composición del gasto en cada nivel. Mientras el gasto

educativo de los gobiernos locales se concentra principalmente (98 por ciento) en proyectos de

inversión, que enfrentan mayores obstáculos de ejecución, el gasto educativo de los gobiernos

regionales es mayormente salarial (78 por ciento) y se paga regularmente. El grueso del gasto de

15.9

49.8

7.2

26.6

0

10

20

30

40

50

60

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

HEA

DC

OU

NT

(%)

Reading Mathematics

47.5

27.1

18.8

28.4

26.3

14.9

6.4

37.7

23.0

100 0 100

Peru

Chile

OECD

Peru

Chile

OECD

Rea

din

gM

ath

emat

ics

%

Estudiantes con nivel 1 o

Estudiantes con nivel 2 o más

144

bienes y servicios, que son los insumos y actividades que apalancan la mejora de la calidad, es

ejecutado por el gobierno central y las universidades. Cabe destacar que las universidades públicas

tienen un nivel de ejecución agregado inferior al de los gobiernos regionales, aspecto que requiere

de un análisis más profundo que el que se puede ofrecer en este estudio.

Figura 5-14 Presupuesto público en Educación y tasa de ejecución por nivel de gobierno

Fuente: SIAF. Elaboración propia.

La eficiencia del gasto

23. Por su gasto reducido, el Perú se encuentra cerca de la frontera de eficiencia en cuanto

a la educación primaria en comparación con otros países. Con un gasto promedio en educación

por estudiante similar a Panamá, Paraguay y la Republica Dominicana, el Perú obtiene resultados

mejores en matemáticas en las pruebas TERCE40 2013 (ver Figura 5-15 para tercero y sexto de

primaria). De hecho, utilizando la muestra de los 13 países latinoamericanos que participaron en

el TERCE 2013 y utilizando la metodología del Data Envelopment Analysis (DEA), calculamos la

frontera de eficiencia para los aprendizajes en matemáticas y lenguaje para tercero y sexto de

primaria, así como para ciencias en sexto de primaria.

40 TERCE es una evaluación latinoamericana a estudiantes de tercero y sexto de primaria que mide aptitudes en

comprensión de la lectura, matemáticas y ciencias naturales. No tiene una regularidad en su aplicación.

145

Figura 5-15 Fronteras de eficiencia del gasto público en educación primaria en

matemáticas, TERCE

Tercero de primaria Sexto de primaria

Fuente: TERCE 2013. Elaboración propia. Figuras similares fueron elaborados para comprensión de la lectura y

ciencias, con resultados similares.

Figura 5-16 Fronteras de eficiencia del gasto público en educación secundaria en

matemáticas, PISA

Fuente: PISA 2015 y gastos por estudiante en educación secundaria, UNESCO. Figuras

similares fueron elaborados para comprensión de la lectura y ciencias, con resultados similares.

24. Este nivel de eficiencia en cuanto a la educación secundaria no es sorpresivo usando

esta metodología de análisis dado el nivel de gasto por estudiante en la educación secundaria

en el Perú en comparación con otros países. El Perú gasta menos por estudiante en educación

secundaria que la mayoría de los otros países. Algunos países como Albania gastan menos en

educación por estudiante, pero obtienen mejores resultados (ver Figura 5-17). Desde una

perspectiva mundial, existe un espacio potencial de ganancia de eficiencia de hasta 20 por ciento

en matemáticas, 11 por ciento en lectura y 22 por ciento en ciencias, crecimiento con el cual el

Perú seguiría dentro de los países de bajo rendimiento en la prueba. En el caso de aumentar la

inversión educativa para llegar al 6 por ciento del PIB según lo establecido en el Acuerdo Nacional,

y de acuerdo a esta metodología, se podrían conseguir aumentos adicionales en los aprendizajes

146

de los estudiantes del orden del 6-9 por ciento en matemáticas, comprensión de la lectura, y

ciencias. Pero esto solo ocurriría si los recursos adicionales son usados de una manera eficiente.

25. En el análisis nacional, encontramos que la frontera de eficiencia se ha movido en una

dirección positiva entre el 2011 y el 2015 para la educación primaria, pero no existe una

correlación positiva entre gastos y resultados (ver Figura 5-17). En muchas regiones se

consiguieron mejores resultados en el 2015 que cuatro años atrás por cada sol que se invirtió. Las

regiones que se encuentran en la frontera cambiaron: Moquegua que definía el extremo superior

en el 2011 fue reemplazado por Tacna 2015.41 Al mismo tiempo, no existe una correlación positiva

entre gastos y resultados al nivel interregional. Algunas regiones gastan más que dos veces en

educación primaria por estudiante sin obtener mejores resultados, sugiriendo que existen grandes

ineficiencias al nivel regional.

Figura 5-17 Fronteras de eficiencia del gasto regional en educación primaria comparando

2011 y 2015

Fuente: ECE 2011, ECE 2015, SIAF y ESCALE. Nota: El gasto para cada nivel incluye gastos en infraestructura de

un nivel específico que no se contabilizan bajo la función de dicho nivel. Esto permite un análisis más real del gasto

por estudiante. El gasto en Lima Metropolitana corresponde a las Unidades Ejecutoras de la DRE y UGEL de Lima.

26. Después de controlar por factores asociados al costo diferenciado de educar en el país,

dos regiones resaltan como las de menor eficiencia: Madre de Dios y Tumbes. Calculamos la

“eficiencia neta” controlando por la incidencia de pobreza en la región y la distancia agregada de las

IIEE a la UGEL en minutos, ambos factores influyen en los desafíos, y por lo tanto en el costo de

educar en cada región. El Mapa 5-1 presenta la eficiencia neta regional respecto a los resultados de

aprendizaje en primaria y secundaria.42

41 Para educación inicial la eficiencia se calculó contra la cobertura neta del nivel (población de 3-5 años matriculada

en educación inicial). Para educación superior contra la conclusión oportuna (población de 22-24 años que ha

concluido la educación superior). Las fronteras de eficiencia para los demás niveles educativos muestran patrones

cualitativamente similares, pero no se reportan por limitaciones de espacio. 42 El análisis también se hizo para la educación inicial y superior en relación con la cobertura de estos servicios.

AMZAPU

AQP

ANC

AYC

CAJ

CALL

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HCOHNV

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LIM

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LOR

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CAJ

CALL

CUS

HCO

HNV

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LAMLIB

LIM LPR

LOR

MDD

MOQ

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SMA

TAC

TUM

UCA

0

10

20

30

40

50

60

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000

% d

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tes

con

des

emp

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acto

rio

en

mat

emát

icas

Gasto promedio en educación primaria por estudiante

2011

2015

147

Mapa 5-1 Eficiencia neta del gasto público en educación respecto al aprendizaje

Primaria Secundaria

Fuente: BM.

Nota: La eficiencia neta se ha calculado controlando por la incidencia en la pobreza y la distancia de las IE a la UGEL

en minutos (suma del tiempo a las IIEE de cada nivel). La eficiencia en educación primaria se calculó a partir del

gasto público corriente en educación primaria por estudiante (2014-2015) y el porcentaje de estudiantes con resultados

satisfactorios en matemáticas (porcentaje total) por región. La eficiencia en educación secundaria se calculó a partir

del gasto público corriente en educación secundaria por estudiante (2014-2015) y el porcentaje de estudiantes con

resultados satisfactorios en matemáticas (porcentaje total), por región.

27. Si todas las regiones se desempeñaran en la frontera de eficiencia neta con el gasto

actual, podrían producirse mejoras de más del 10 por ciento en educación inicial y en

primaria (ver Figura 5-18). Se calcula que en secundaria las mejoras serían menores, en parte

porque la frontera es relativa y los resultados de la primera evaluación en el 2015 fueron

homogéneamente bajos entre regiones. Por otro lado, las mejoras serían más marcadas en la

educación inicial que en la educación superior (ver Figura 5-18) por las mismas razones.

148

Figura 5-18 Logros de aprendizaje si regiones se desempeñaran en frontera de eficiencia

neta

Fuente: BM.

Nota: La eficiencia en educación inicial se calculó a partir del gasto público total en educación por estudiante (2012-

2013) y la tasa neta de matrícula en el nivel para el grupo de edades de 3 a 5 años (porcentaje total), por región. La

eficiencia en educación superior se calculó a partir del gasto público promedio en educación por estudiante (2000-

2014) y la tasa de conclusión de educación superior para el grupo de edades 22-24 (porcentaje del total), por región.

Se usan datos del 2015 para educación primaria y secundaria y datos del 2014 para educación inicial y superior.

28. El análisis a nivel de Unidad Ejecutora (UE) muestra tres resultados importantes con

respecto a la relación entre la eficiencia, la dispersión y el rezago en el aprendizaje (ver Figura

5-19). Primero, existe una relación exponencialmente negativa entre el nivel de eficiencia en una

UE y el porcentaje de estudiantes que comienzan en sus aprendizajes de matemáticas (debajo del

nivel 1). Es decir, la eficiencia no sólo resulta en más estudiantes logrando los aprendizajes

esperados, sino en menos quedándose rezagados. Esta es una buena noticia. Segundo, con el

149

mismo nivel de eficiencia, los resultados tienden a ser más bajos cuanto más dispersa es una

jurisdicción. Por eso las burbujas grandes de la figura están más arriba que las chiquitas. Nauta es

un caso ilustrativo de esto: la UE con mayor dispersión geográfica en primaria, es la número 29

de 182 UE en eficiencia neta, pero en porcentaje de estudiantes que comienzan, es la número 175.

Esto sugiere que sería necesario asignar recursos que respondan a los costos reales de educar en

las zonas más pobres, dispersas, bilingües, o en contextos de violencia.

Figura 5-19 Eficiencia y rezago en aprendizajes por UE según dispersión geográfica, ECE

2015

Fuente: BM.

Nota: Las Unidades Ejecutoras etiquetadas y coloreadas son las que tienen la mayor distancia que cubrir, como indica

el tamaño de los círculos. La distancia a cubrir se calcula como la suma de minutos de traslado entre sus UGEL y las

IIEE de primaria que atienden: cuanto más IIEE y más dispersas estén, más distancia que cubrir. Se ubican

principalmente en Loreto, Cusco, Cajamarca, Piura, Amazonas y Pasco.

La efectividad del gasto

29. ¿Qué funciona en la educación? ¿Qué factores explican la mejora en el aprendizaje?

Para responder la primera pregunta, mostraremos el resultado de una revisión exhaustiva de la

literatura y meta-análisis recientes que expliquen los impactos posibles de diversas intervenciones.

De una manera comparada, sobre la base de impactos de intervenciones similares en el mundo43.

43 Ver por ejemplo: Identifying Effective Education Interventions in Sub-Saharan Africa: A Meta-Analysis of

Rigorous Impact Evaluations, de Conn (2014); School Resources and Educational Outcomes in Developing Countries:

A Review of the Literature from 1990-2010, by Glewwe et al. (2014); The Challenge of Education and Learning in

the Developing World, de Kremer et al. (2013); Quality Education for All Children? What Works in Education in

Developing Countries, de Krishnaratne et al. (2013); Improving Learning in Primary Schools of Developing

Countries: A Meta-Analysis of Randomized Experiments, de McEwan (2014); Improving Educational Outcomes in

Nauta

Loreto

Requena

Contamana

Mariscal Ramon Castilla

Datem Del Marañon

San IgnacioAmazonas

Alto Amazonas

Oxapampa

La Convencion

Cusco

Jaen

Morropon

HuarmacaSanchez Carrion

Celendin

Pataz

R² = 0.6156

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

-0.600 -0.400 -0.200 0.000 0.200 0.400 0.600 0.800

% e

stu

dia

nte

s en

inic

io

Eficiencia neta del gasto en educación primaria, 2015

150

En la segunda parte mostraremos los resultados de un análisis de descomposiciones explorando

los factores asociados a la mejora de los aprendizajes de los estudiantes de segundo grado de

primaria (ver Tabla 5-1).

Tabla 5-1 Impactos posibles de intervenciones con incentivos y premios al buen desempeño País,

Periodo Evaluación Hallazgo Comentarios

Selección/Colegios de Alto Rendimiento Kenia Lucas &

Mbiti (2014)

Efectos positivos de 0.27 SD en tests scores pero no significativos

de ir a un colegio secundaria elite en Kenia.

En escuelas de alto rendimiento de

secundaria

Rumania Pop-Eleches

& Urquiola

(2013)

Efectos en la aprobación en el examen de bachillerato entre 0.02

SD y 0.1 SD. Asimismo menciona que la estratificación de los

colegios por calidad ocasiona que los padres reducen esfuerzos y los docentes se ordenen con la preferencia de estudiantes con alto

rendimiento

En escuelas de alto rendimiento de

secundaria

Kenia Duflo et al.

(2011) Efectos en estudiantes de la mitad superior de la distribución de rendimiento que recibieron entrenamiento de 0.19 SD en tests

scores, mientras que en la mitad inferior fue 0.16 SD. Estos

resultados son persistentes. Por otro lado, en escuelas que no recibieron el entrenamiento, solo

los estudiantes de la parte superior de la distribución aumentaron

sus scores si fueron asignados aleatoriamente con estudiantes de alto rendimiento

Organización de las clases según desempeños

Bono Escuela

Gambia Blimbo &

Evans (2011) Efecto de -0.04 SD y -0.12 SD en lenguaje (s.e=0.092) y matemáticas, respectivamente.

WSD ofrece un bono y entrenamiento a directores, docentes y representantes de

la comunidad de primaria. Kenia Glewee et

al.(2010)

Efecto de 0.067 SD en test scores en el primer año, 0.15 SD en el

segundo año y 0.098 SD en el tercer año.

Programa que ofrece premios a los

profesores de primaria en base a los tests

scores de sus estudiantes con castigo por

no rendir la prueba India Muralidharan

(2011) Estudiantes que terminaron la primaria a cargo de un profesor que recibió el programa de pagos por rendimiento han mejorado

respecto a los controles en 0.54 SD y 0.35 en matemática y

lenguaje, respectivamente.

Programa que paga un bono a los docentes de colegio rurales de primaria

basado en el mejoramiento promedio de

sus estudiantes por 5 años

India Muralidharan

&

Sundararaman (2011)

Efectos de 0.27 and 0.17 SD, respectivamente en tests de

matemática y lenguaje después de dos años de finalizar el

programa.

Programa de pago por desempeño

docente: bonos colectivos a partir del

rendimiento escolar y bonos individuales basados en el desempeño docente

Beca 18

Países en desarrollo,

1990-

2014

Glewwe et al. (2015)

Hay 4 estudios que evalúan el impacto de recibir una beca por mérito en los test scores (en primaria y secundaria, no hay

evidencia en superior). Hay 6 estimaciones de las cuales 5 son

positivas y significativas y solo una es negativa (y no

significativa).

Fuente: BM.

30. El análisis de los impactos de los incentivos muestra una evidencia mixta. La

organización de clases según desempeños de los estudiantes tiene impactos positivos pero la

organización de escuelas no mucho. Los incentivos han tenido impactos interesantes. Finalmente,

no existe mucha evidencia sólida de impactos de becas universitarias. Lo que sí hay son estudios

de becas en primaria y secundaria con impactos positivos.

Developing Countries: Lessons from Rigorous Evaluations, de Murnane y Ganimian (2014); What Really Works to

Improve Learning in Developing Countries? An Analysis of Divergent Findings in Systematic Reviews, de Evans y

Popova (2015); Improving School Education Outcomes in Developing Countries: Evidence, Knowledge Gaps, and

Policy Implications de Glewwe y Muralidharan (2015).

151

31. Las intervenciones pedagógicas, por otro lado, muestran evidencia de mayores

impactos positivos en los aprendizajes de los estudiantes. El alto impacto de las intervenciones

pedagógicas en el mundo, especialmente en países en desarrollo, es una de las regularidades

empíricas más saltantes que se viene encontrando en la literatura sobre “¿Qué funciona en la

educación?” Claramente, las intervenciones de acompañamiento o soporte pedagógico son las que

muestran mejores impactos, seguidas por las intervenciones de adquisición y distribución de

materiales educativos (ver Tabla 5-2).

Tabla 5-2 Impactos posibles de intervenciones pedagógicas

País, Periodo Evaluación Hallazgo Comentarios

Jornada Escolar Completa Secundaria Chile Bellei (2009) Los efectos en el aprendizaje de los estudiantes son

positivos y significativos. En lenguaje entre 0.05 y 0.07

SD mientras que en matemáticas entre 0.00 y 0.12

La evidencia sugiere que el programa tuvo efectos positivos más grandes en los estudiantes

rurales, los estudiantes que asistieron a escuelas

públicas y estudiantes situados en la parte superior de la distribución de logro

Acompañamiento/Soporte pedagógico. Contratación de acompañantes pedagógicos. Capacitación a formadores Países en desarrollo,

1990-2010

Glewwe et al. (2014)

11 estudios analizan el efecto del entrenamiento de profesores en servicio, en los cuales hay 29

estimaciones: 18 encuentran efectos positivos, pero 7

de ellos son no significativos. Por otro lado, 11 encuentran efectos negativos pero solo 1 es

significativo

Adquisición y distribución de materiales educativos Países en

desarrollo,

1990-2010

Glewwe et al.

(2014)

21 estudios analizan el efecto de los materiales

educativos. En total 60 estimaciones de las cuales 36

encuentran efectos positivos (26 significativos y 10 no

significativos). Y 17 efectos negativos (4 son

significativos)

Kenia Glewee et

al.(2009)

Impacto de 0.02 SD en aprendizajes de todos los

estudiantes (s.e=0.102) y en el quintil más alto de

rendimiento el impacto es de 0.22 SD (s.e=0.097)

El poco efecto en todos los estudiantes es

ocasionado porque los textos del gobierno son

muy complicados para el niño promedio

Países en

desarrollo

Krishnaratne

et al. (2013)

A partir de 5 estudios se determina un tamaño del

efecto combinado de 0.284** SD en lenguaje

El programa provee más materiales educativos

para los profesores

Sierra Leona Sabarwal et al.

(2014)

No encuentran efectos en mejoras de aprendizaje Los autores argumentan que es a causa de que

los libros no llegan a los estudiantes porque son almacenados

Intervenciones en Educación Intercultural Bilingüe

Sudáfrica Sailors et al

(2010)

Se encuentran efectos positivos y fuertes para la

iniciativa del idioma del hogar. A los 12 meses se encuentra un impacto de 0.23 SD en lenguaje y a los 24

meses el impacto es de 0.58 SD en lenguaje

Fuente: BM.

32. El trabajo con los docentes es el que promete mejores resultados educativos. Pero aquí

es importante observar precaución porque: (i) estos resultados toman un tiempo en madurar, y (ii)

las inversiones necesarias son altas. Lo ideal para el sistema educativo sería que, en cada una de

las nuevas generaciones, los jóvenes más talentosos opten por una carrera en educación. Esto

requiere inversiones sostenidamente altas para crear una profesión docente atractiva para los

mejores estudiantes.

33. Se observa que en los últimos cuatro años se ha incrementado el gasto en las

intervenciones de alta efectividad y alto impacto pro-pobre. De las intervenciones que se han

podido identificar, en la clasificación del gasto, se observa que la inversión se ha incrementado de

152

0.07 por ciento del PIB a 0.26 por ciento entre el 2012 y 2015. Al mismo tiempo, la única

intervención de alta efectividad e impacto “neutro” en los pobres, que es la de material educativo,

tuvo un alza en el 2013, luego de lo cual se ha mantenido constante en relación al PIB (ver Figura

5-21). Más adelante veremos que en el caso del Perú, el gasto en materiales sí ha sido pro-pobre.

Por otro lado, el gasto de baja efectividad no se ha podido identificar adecuadamente en los datos

del SIAF, excepto por dos intervenciones pro-pobre: apoyo a la EIB y ampliación de cobertura de

la educación básica. La inversión en intervenciones empíricamente efectivas no asegura que dichas

intervenciones tengan el impacto esperado, pues esto depende del diseño específico y la calidad

de la implementación, pero es un paso en la dirección correcta (ver Tabla 5-3).

Tabla 5-3 Impacto e intervenciones potencialmente escalables según taxonomía de la

efectividad

Fuente: BM.

Nota: Esta clasificación se hace sobre la base del diseño de las intervenciones y de sus impactos en otros contextos.

No utilizamos evaluaciones de los programas mismos (pues en varios casos, no existen). Según la evidencia

internacional, dependiendo de la disponibilidad inicial y complejidad de los materiales, el impacto puede ser más

favorable para los menos pobres. Sin embargo, como se verá más adelante en este capítulo, en el caso del Perú

pareciera ocurrir lo contrario.

Baja efectividad - Pro Pobre

•Juntos

•Centros Rurales de Formación en Alternancia (CRFA)

•Jornada Escolar Completa (JEC)

•Educación Intercultural Bilingüe (EIB)

Alta efectividad - Pro Pobre

•Carrera Pública Magisterial

•Bonificaciones salariales para docentes en contextos vulnerables (Amazonía, frontera, VRAEM, rural, EIB).

•Acompañamiento pedagógico multigrado, EIB

•Formación de docentes

•Semáforo Escuela

•Reportes de la Evaluación Censal de Estudiantes

•Beca 18

Baja efectividad - Impacto neutro en pobres

•Aprender Saludable

•Colegios de Alto Rendimiento (COAR)

Alta efectividad - Impacto neutro en pobres

•Materiales educativos**

153

Figura 5-20 Evolución del gasto en intervenciones altamente efectivas, 2012-15 (% del PIB)

Fuente: SIAF, BCR. Elaboración propia.

Nota: Carrera Pública Magisterial, Formación de docentes en servicio (incluyendo capacitación, especialización,

formación en servicio, y los programas focalizados de Acompañamiento Pedagógico, Soporte Pedagógico, Secundaria

Rural Mejorada, Escuela Amiga), Evaluación de Estudiantes (evaluaciones de censo y muestras, reportes a familias y

comunidades, mapas de progreso y gestión curricular sobre los cuales se elaboran las pruebas), y becas (incluye Beca

18 en 2015 y otras becas y créditos educativos los años anteriores). No incluye las bonificaciones a docentes en IIEE

vulnerables ni Semáforo Escuela por no haber sido claramente identificables en la data.

34. Gran parte de la mejora en aprendizajes puede ser atribuido a mayor acceso a

materiales de aprendizaje. Según Castro (2016) entre el 30 y 50 por ciento de la mejora en

aprendizajes en estas escuelas del país puede ser atribuido a la mejora en dos insumos educativos

principales: por el lado de los estudiantes, acceso a materiales de aprendizaje; y por el lado de los

docentes, aunque en menor medida, acceso a acompañamiento pedagógico. En las zonas rurales

estos insumos educativos explican una mayor proporción de las mejoras en los aprendizajes. La

inversión en material educativo (disponibles a tiempo) sí podría ser pro-pobre (ver Tabla 5-4).

0.0

2 0.0

6

0.0

7

0.0

2

0.1

2

0.0

9

0.0

2

0.0

9

0.1

6

0.0

3

0.0

9

0.2

6

B A J A E F E C T I V I D A D - P R O P O B R E : E I B Y A M P L I A C I Ó N D E C O B E R T U R A

A L T A E F E C T I V I D A D - I M P A C T O N E U T R O E N P O B R E S : M A T E R I A L

E D U C A T I V O

A L T A E F E C T I V I D A D - P R O P O B R E ( 1 )

2012 2013 2014 2015

154

Tabla 5-4 Descomposiciones de Blinder-Oaxaca del cambio en aprendizajes entre el 2011 y

el 2014

Resultado

Componente Explicado

Mat

eria

les

Infr

aest

ruct

ura

Nu

mer

o p

rom

edio

d

e vis

itas

de

apoyo

p

edag

ógic

o

reci

bid

as d

esde

el

2008

Nu

mer

o p

rom

edio

d

e añ

os

de

edu

caci

ón

inic

ial

reci

bid

os

po

r lo

s n

iños

de

6 y

7 a

ño

s

Gas

to p

úb

lico

en

edu

caci

ón

(p

rom

edio

reg

ional

)

Componente

No Explicado

Proporción de estudiantes de nivel

satisfactorio en comprensión de lectura 23.4%*** -2.6% 1.7%* 2.4% 5.5% 69.4%***

Proporción de estudiantes de nivel

satisfactorio en matemáticas 26.2%*** -4.1% 1.8%* 3.1% 7.8%* 64.2%***

Puntaje estandarizado en comprensión de

lectura 20.8%*** -2.0% 1.6%** 1.3% 4.7% 72.5%***

Puntaje estandarizado en matemáticas 35.2%*** -3.6% 2.6%*** 1.3% 6.2% 58.2%***

Fuente: Adaptado de Castro (2016), Tabla 3, Panel B.

*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1, basado en la significancia de las contribuciones individuales.

Nota: Todas las estimaciones consideran efectos fijos a nivel de escuela y anuales (estas controlan por variaciones

temporales comunes a todas las escuelas). Asimismo, se ha controlado por factores como gasto del hogar en educación,

lengua materna del estudiante, y dominio geográfico de la escuela (urbano o rural), aunque carecen de significancia

estadística bajo la especificación propuesta.

Conclusiones

35. Es crítico priorizar el gasto educativo para ganar eficiencia y efectividad con

estrategias diferenciadas por regiones y con criterios de equidad (ver Tabla 5-4). En este

análisis se identifican algunos grupos de regiones, pero una revisión más a fondo y cualitativa

podría explicar con mayor precisión a esta clasificación. El primer grupo es el de las regiones

donde se requeriría hacer ajustes de eficiencia antes de expandir seriamente el gasto educativo.

Estas son principalmente Madre de Dios y Tumbes. Por otro lado, hay un grupo de regiones en las

que se esperaría que un incremento del gasto resulte en mejoras de calidad en el corto plazo pues

ya se encuentran relativamente cerca de la frontera de eficiencia (por ejemplo, Amazonas). Ucayali

es un caso interesante, pues sus esfuerzos y resultados en primaria la colocan a la cabeza en

eficiencia neta en el nivel, y sugieren que estaría en capacidad de hacer lo propio en los otros

niveles, donde tiene muy baja eficiencia.

36. La planificación y ejecución del gasto de inversión requiere mejoras significativas.

Una parte importante del presupuesto de inversión, sobre todo en proyectos de infraestructura, se

transfiere durante el año en curso y sin mucha planificación. Esto limita el diseño, la aprobación y

la ejecución de los proyectos dentro del año fiscal, afectando la tasa de ejecución presupuestal de

los gobiernos sub-nacionales. La aprobación de un Plan Nacional de Infraestructura Educativa

(PNIE) debiera contribuir a fijar criterios claros de costo-eficiencia maximizando el número de

estudiantes beneficiados por el Nuevo Sol invertido, y balanceando esto con criterios de equidad

para atender a las poblaciones más vulnerables. Esta priorización permitiría una planificación

multianual y el levantamiento de la información necesaria para la elaboración de los proyectos de

inversión, con enfoques territoriales donde sea posible minimizar los costos de transacción (Banco

Mundial, 2016). Con datos de infraestructura actualizados y estandarizados a nivel de locales

escolares, se podría elaborar los PIP de manera más ágil y monitorear su ejecución en tiempo real

155

a través del Sistema Nacional de Información sobre la Infraestructura Educativa, que se propone

en el PNIE. Es importante también considerar los gastos de mantenimiento y operación (como los

mencionados respecto al consumo de energía eléctrica) al momento de invertir en artículos

costosos (como ascensores y piscinas, entre otros). Con un aumento en la inversión, la porción de

gasto actual que necesita ir al mantenimiento y la operación crecería, y esto debe integrarse en los

planes de gastos.

37. Es también importante focalizar el gasto en programas con mayor impacto y pro-

pobre. En los últimos años se han creado y descontinuado una variedad de programas destinados

a la mejora de la calidad educativa. Un criterio para la toma de decisiones acerca de los programas

es la taxonomía de eficacia e impacto pro-pobre propuesta en este capítulo. Esta permite identificar

las políticas con mayor potencial de impacto para todos, pero especialmente para los pobres, en el

cuadrante nordeste. La clasificación está basada en evidencia internacional y requiere ser

contrastada con evaluaciones de los programas locales, no sólo en términos de eficacia e impacto,

sino también de costo-efectividad.

38. Como se ha resaltado, el trabajo con flujos de información para una mejor gestión

parece ser el mejor costo-efectivo dentro de toda la gama de opciones, aunque no resuelve

todo. Así, esfuerzos como el “Semáforo Escuela”, los informes sobre desempeños en la ECE en

primaria y secundaria, y portales como “Ponte en Carrera” para el nivel superior, tienen gran

potencial. Sería muy útil que estos flujos de información indiquen, en primer lugar, las diferentes

consideraciones del sistema educativo y que mantengan un vínculo estrecho con los Compromisos

de Desempeño. Pero más allá, es importante que estos flujos lleguen a toda la comunidad

educativa, especialmente estudiantes y padres de familia. Pero como se evidencia en los propios

reportes de “Semáforo Escuela” (http://www.minedu.gob.pe/semaforo-escuela/), las UGEL con

mayores índices de inasistencia de directivos, docentes y estudiantes son las ubicadas en las zonas

de la selva, que se caracterizan por ser áreas muy rurales, donde la información y el monitoreo no

enfrentan el problema de fondo (distancias, costos, y tiempos de traslado).

39. También se sugiere priorizar el trabajo con docentes, pues aunque es una inversión

costosa, éste tendría el mayor potencial de impacto. Esto es especialmente cierto para la

sostenibilidad de los impactos en el largo plazo. Además, la inversión en docentes es clave, más

allá de los aprendizajes medibles en pruebas estandarizadas. Un docente efectivo podría tener un

impacto positivo en sus estudiantes en una amplia gama de resultados relevantes (Jackson, 2016).

En este sentido, una recomendación sería priorizar la consolidación de la Carrera Pública

Magisterial, incluyendo las bonificaciones salariales para docentes en contextos vulnerables

(Amazonía, frontera, VRAEM, rural, y EIB), y el énfasis en la formación y el acompañamiento

focalizado de docentes y directivos.

40. A mediano plazo, la introducción de fórmulas de financiamiento per cápita, como parte

de reformas más integrales al sistema de transferencias fiscales a gobiernos sub-nacionales,

podría contribuir a mejoras en la eficiencia, equidad, predictibilidad y rendición de cuentas

de los gastos. La introducción de fórmulas de financiamiento per cápita podría asegurar que la

dotación de recursos humanos de las instituciones educativas sea la adecuada y que se cumpla con

las normas de equidad horizontal y vertical (Romaguera & Alcázar, 2011). Pero para implementar

una fórmula de este tipo en Perú, se necesitaría cumplir al menos cuatro pre-condiciones que hoy

156

no existen. Primero, que esto se haga en el contexto de una reforma general/integral al sistema de

transferencias fiscales a gobiernos sub-nacionales con el objetivo de no alterar significativamente

las proporciones de la bolsa fiscal que reciben distintos sectores funcionales y funciones

específicas. Segundo, se necesitaría la disponibilidad periódica de información confiable y

detallada sobre los indicadores elegidos, en un sistema de información integrado con identificación

única de estudiantes (p. ej. DNI). Tercero, se requeriría claridad de los roles y responsabilidades

de diferentes instancias de gestión del sector, en especial el da la institución educativa y sus niveles

de autonomía en la ejecución presupuestal, que requiere mayor capacidad administrativa. Cuarto,

en el ámbito rural, se requeriría además establecer redes de gestión escolar que agrupen a IIEE

multigrado cercanas bajo una misma unidad de gasto, con un director de red dedicado a tiempo

completo y el apoyo administrativo necesario. Esto implica eliminar el cargo de director de IE para

las IIEE que forman parte de una red.

41. La Tabla 5-5 presenta un grupo de medidas y opciones para mejorar la eficiencia del

gasto educativo y su equidad. Las medidas y opciones sugeridas pueden generar ahorros fiscales

en el mediano plazo, los cuales serían difíciles de cuantificar en el corto plazo por su naturaleza.

Estos ahorros que eventualmente se podrían obtener podrían ayudar a financiar las presiones

crecientes por más inversión, acceso, y calidad en el sector.

157

Tabla 5-5 Opciones para mejorar la eficiencia de gastos en el sector de educación

Medida Eficiencia Equidad

Costear adecuadamente el gasto corriente de provisión y supervisión de servicios educativos en distintos contextos, e integrarlo al presupuesto por resultados (PPR)

+ +

Asignar el presupuesto de inversión multianualmente, según prioridades y estrategias del Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE), previendo presupuestalmente los gastos de operación correspondientes

+ Neutral

Priorizar el gasto en intervenciones y políticas de alta efectividad y pro-pobre

+ +

Implementar un gobierno electrónico que conecte las IIEE y optimice los flujos de información, reduzca costos de transacción y acelere los trámites administrativos

+ +

Establecer estrategias diferenciadas por pliego (región, universidad) y acreditar capacidades a nivel de UE y de IE para incrementar responsabilidades presupuestales

+ +

Establecer las condiciones para asignar el presupuesto subnacional mediante fórmulas por estudiante que incluyan criterios de equidad, iniciar con UE e IIEE acreditadas.

+ +

Articular el presupuesto con incentivos por desempeño + Neutral

Fuente: BM.

158

Introducción

1. Uno de los sectores en los cuales se aumentó más el gasto entre 2010 and 2015 es

seguridad ciudadana. El gasto en seguridad ciudadana casi se dobló en términos reales entre 2009

y 2015. Este sector ocupa alrededor de un 9 por ciento del presupuesto nacional y es el cuarto en

términos del total del gasto después de la educación, la salud y el transporte en el 2015. Aunque el

nivel de violencia es relativamente bajo en el Perú comparado con la región, la tendencia en los

niveles de violencia ha ido en aumento, coincidiendo con la intensificación del narcotráfico. El

combate efectivo al delito y la violencia no necesariamente implica gastar más sino gastar mejor,

y utilizar de forma óptima los recursos disponibles. De hecho, la eficiencia del gasto de seguridad

es baja en el Perú comparado con otros países. Al mismo tiempo, el sector de seguridad enfrenta

desafíos serios, como el uso de tecnología anticuada y la ausencia de los servicios básicos para

operar en la mitad de las comisarias. En este contexto y en un momento de consolidación fiscal, la

mejora en la eficiencia del gasto a corto y mediano plazo es especialmente importante en este

momento de consolidación fiscal en el Perú.

2. La reasignación de recursos en la policía nacional puede generar ganancias en la

eficiencia de los gastos de más de 0.3 por ciento del PIB. El objetivo de este capítulo es examinar

el gasto en seguridad ciudadana y medir la eficiencia del mismo. El capítulo intenta analizar en

qué y donde se gasta, y si el aumento reciente en el gasto público en seguridad ciudadana ha tenido

impacto en los niveles de delito y violencia, y cuáles son las ganancias potenciales en términos de

eficiencia. Comparado internacionalmente, el gasto en seguridad ciudadana del Perú es

relativamente elevado, pero los niveles de eficiencia son relativamente bajos. Por ejemplo, a nivel

distrital: La policía nacional (PNP) tiene resultados eficientes solo en 8 al 11 por ciento de los

distritos. En este sentido, reasignar efectivos policiales, así como los insumos con criterios de

optimización insumo-producto puede generar un significativo impacto en el servicio mientras se

generan ahorros significativos. El ahorro potencial podría ser mayor si se tiene en cuenta también

la eficiencia de la organización policial como un todo.

3. El resto de este capítulo está estructurado en cinco partes. La segunda parte examina

brevemente el contexto en términos de (in)seguridad en el Perú en la última década. También

presenta un análisis sobre el gasto público en seguridad ciudadana y examina que factores

determinan el gasto en seguridad ciudadana. La tercera parte presenta la estructura institucional y

los desafíos generales para la eficiencia en el gasto agregado. La cuarta parte, examina los niveles

de eficiencia de la Policía Nacional del Perú (PNP), que es la institución encargada de combatir el

delito y la violencia y de proveer seguridad a los ciudadanos. Para ello se utiliza la metodología

de análisis de frontera (DEA), la cual estima la combinación óptima de insumos para la producción.

Asimismo, el estudio estima las potenciales ganancias en términos de eficiencia si se redujeran o

reasignaran insumos. Esta metodología permite ver como la optimización de la estructura de costos

de los insumos utilizados puede conseguir la máxima producción posible a un costo mínimo.

Además, en esta sección se presentan los resultados del análisis original del efecto que tendría el

aumento de la eficiencia de la PNP a nivel social en términos de reducción de la victimización y

las percepciones sobre el desempeño de la PNP. Para este análisis, el estudio utiliza el método

159

cuasi-experimental de apareamiento por propensión (ver también Anexo 4). La sexta parte presenta

una serie de opciones de reforma para mejorar la eficiencia del gasto en seguridad ciudadana.

Gastos y resultados

Gastos

4. El gasto en seguridad ciudadana ha aumentado considerablemente desde el 2008. En

términos nominales, casi ha doblado entre 2009 y 2015 y ha incrementado 41 por ciento desde

2012. Casi todo del incremento en el sector del orden y seguridad del 2012 estuvo explicado por

mayores sueldos a personal policial que han aumentado el equivalente de 0.16 por ciento del PIB.

Los bienes y servicios en el sector del orden y seguridad han aumentado el equivalente de 0.03 por

ciento en el mismo periodo.

5. A nivel internacional, el Perú gasta bastante más que sus pares en términos del total

del presupuesto pero no necesariamente en términos del PIB. El Perú gasta en torno al 9 por

ciento en seguridad ciudadana sobre el total del presupuesto (ver Figura 6-1). La media del gasto

en seguridad ciudadana de los países de la OCDE es aproximadamente 4 por ciento sobre el

presupuesto total; la media de sus pares estructurales es 6 por ciento. Asimismo, este gasto elevado

se ha mantenido constante a lo largo del periodo de estudio. Con respecto al PIB, el Perú tiene un

gasto similar (1.6 por ciento) comparado con la media de la OCDE y con la media de sus pares

estructurales, que corresponde también a 1.6 por ciento del PIB.

Figura 6-1 Comparación internacional del gasto público en seguridad ciudadana

Gastos sobre el total del presupuesto Gastos sobre el PIB

Fuente: Análisis del BM con base en datos de 2015, del OCDE (2016). Nota: gastos de gobierno general que incluye

el gasto en los tres niveles de Gobierno (Central, regional y municipal).

6. El gasto en seguridad ciudadana ha crecido significativamente en los últimos años,

especialmente a nivel regional y municipal. El gasto público en materia de seguridad a nivel

regional y local experimentaron un mayor aumento entre los años 2010 al 2013 para sufrir declive

importante en los años 2014 y 2015. Por el contrario, el gasto central aumento de forma más

paulatina durante el mismo periodo y aunque también experimentó un declive en el año 2015, el

gobierno central llevó el peso del gasto en seguridad ciudadana (ver Figura 6-2).

0

2

4

6

8

Pe

ruR

om

ania

Po

lan

d

Ch

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Pares estr.Pares reg. OECD

Peru Pares Promedio

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

Ro

man

ia

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Can

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ru

Po

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Sloven

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Spain

Neth

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Zealand

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ce

Japan

Eston

ia

Czech

Rep

ub

lic

Germ

any

Finlan

d

Den

mark

Pares EstructuralesPares Regionales OCDE

Peru Pares Media

160

Figura 6-2 Evolución del gasto real por niveles administrativos de gobierno

Fuente: Análisis del BM con base en BOOST-Banco Mundial (2016). Valores millones de PEN.

7. Gastos corrientes y gastos de capital contribuyeron ambos al incremento de los gastos

de seguridad. A pesar de que el gasto corriente ocupa un mayor porcentaje del gasto presupuestal

(80-90 por ciento), la variación real en la evolución del gasto muestra un esfuerzo de inversión en

el gasto de capital sobre todo en obras de infraestructura pública para adecuar la infraestructura de

comisarias para realizar sus actividades y atender a ciudadanos y a víctimas (ver Figura 6-3). Por

ejemplo, el censo nacional de comisarias (CENACOM) indica que solo el 53 por ciento de las

comisarias censadas a nivel nacional disponen de servicios básicos para operar (agua potable,

desagüe, energía eléctrica, y conexión a la red pública de forma permanente). Asimismo, cabe

reseñar el aumento del gasto corriente en el año 2014, como resultado del paquete de medidas

económicas para mejorar los sueldos de los cuerpos policiales.

8. El gasto per cápita en seguridad ciudadana a nivel subnacional ha aumentado

significativamente en los últimos años, aunque existe mucha variación entre departamentos

(ver Mapa 6-1). Este gasto ha aumentado progresivamente en el periodo de estudio de 165 PEN

per cápita en el 2009 a casi 300 en 2015 (299 PEN per cápita44). Sin embargo, este aumento no ha

sido homogéneo en todos los departamentos. Mientras los departamentos de Lima o Cusco tienen

una media de gasto per cápita en seguridad de más de 400 PEN, departamentos como Huancavelica

o Amazonas han gastado en promedio 47 y 54 PEN per cápita, respectivamente.

9. Uno de los principios básicos de la gestión financiera pública es que la asignación de

recursos se adecue a las necesidades del sector. La seguridad ciudadana es una de las prioridades

del Gobierno del Perú. De acuerdo a los lineamientos de la Política Nacional de Seguridad

Ciudadana, “la mejora constante de los niveles de seguridad de la población peruana es una de las

prioridades del Estado” ya que la seguridad contribuye al desarrollo y prosperidad del país. Las

estrategias en seguridad ciudadana contemplan la intersectorialidad de la seguridad ciudadana con

enfoque a nivel local y de prevención a largo plazo además de asegurar el control y la reducción

de la violencia y la delincuencia.

44 El valor es a precios constantes.

14

0

1611

24

611 8

47

27

10

-11

74

24

3643

-30

-9

-40

-20

0

20

40

60

80

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Central Local Regional

161

Figura 6-3 Gasto público en seguridad ciudadana por clasificación económica

Fuente: Análisis del BM con base en BOOST-Banco Mundial (2016). Valores millones de PEN.

Mapa 6-1 Gasto per cápita en seguridad a nivel de departamento

Fuente: Análisis del BM con base en BOOST-Banco Mundial (2016).

Resultados

10. La seguridad es un bien público básico para los peruanos y un pilar clave para el

crecimiento económico y el desarrollo social. La seguridad ciudadana es una prioridad para el

gobierno del Perú y la sociedad peruana. Durante los últimos 20 años, el abordaje de esta

problemática ha estado sujeta a diversos enfoques con el objetivo de reducir la violencia a modo

de promover el crecimiento económico del país y el desarrollo social, así como la consolidación

democrática.

11. A pesar de los esfuerzos por combatirla, la tendencia en los niveles de violencia ha ido

en aumento en el último lustro. Los niveles de violencia, reflejados en la tasa de homicidios por

55079 5583560680

71165

8778593122

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

90000

100000

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gasto Corriente (%) Gasto Capital (%) Grand Total

162

cada 100,000 habitantes ha experimentado un repunte a nivel nacional en los últimos cinco años

y, en algunos departamentos, los homicidios han sufrido un aumento bastante significativo. Por

ejemplo, el repunte de homicidios en los departamentos de Tumbes y Madre de Dios coincide con

la intensificación del narcotráfico en los últimos años y han influido en la tasa a nivel nacional (ver

Mapa 6-2).

Mapa 6-2 Evolución de la tasa de homicidios por 100,000 habitantes a nivel departamental

Fuente: Análisis del BM utilizando datos del INEI (INEI, 2016).

12. Sin embargo, comparado con la región los niveles de violencia son relativamente

bajos. La tasa de homicidios en el Perú comparada a nivel regional se encuentra entre las más

bajas de la región. La media de la tasa de homicidios del 2000 al 2013 indica que el Perú tuvo la

segunda tasa más baja por detrás de Chile y muy por debajo de la media regional (21.80) para el

mismo periodo (ver Figura 6-4).

Figura 6-4 Tasa media de homicidios por 100,000 habitantes a nivel regional (2000-2013)

Fuente: Análisis del BM con datos de UNODC (UNODC, 2014)

163

13. Los crímenes contra el patrimonio tales como el robo y el robo con violencia han

aumentado también rápidamente en los últimos años. Según datos reportados por la PNP, los

delitos contra el patrimonio han sido los que más han aumentado en términos del número de

denuncias pasando de 108 mil denuncias en el 2009 a 185 mil en el 2014. Este valor es

significativamente mayor que otros delitos como, por ejemplo, los delitos contra la vida que

aumentaron solamente de 20 mil denuncias en el 2009 a casi 28 mil en el 2015. Otros delitos

importantes, como los delitos contra la vida o contra la libertad, se han mantenido relativamente

constantes del 2009 al 2015 (INEI, 2015).

14. Además de las estadísticas sobre delitos registradas por la PNP, las encuestas de

victimización ayudan a ahondar más sobre la problemática. Las encuestas regionales de

opinión pública tales como Latinobarómetro y LAPOP muestran un ligero descenso en los niveles

de victimización en la población peruana45. Por ejemplo, la encuesta Latinobarómetro muestra un

descenso progresivo del número de entrevistados que fueron víctimas de la violencia. En los años

90 era de casi el 50 por ciento y en la última encuesta—en el 2015—fue de solo el 10 por ciento.

La encuesta ENAPRES muestra que la tasa de victimización nacional en centros urbanos

descendió del 40 por ciento en el 2011 al 29.5 por ciento en el 2015.46

15. Por lo general, el Perú tiene el nivel esperado de homicidios dadas sus características

de fondo. Factores socioeconómicos y demográficos influyen invariablemente en la violencia y la

delincuencia (World Bank, 2011a, 2011b). Entre los factores identificados en la literatura que más

influyen en los niveles de violencia y delincuencia se encuentran la desigualdad, la pobreza, el

porcentaje de jóvenes en la población, y el crecimiento urbano acelerado, entre otros (World Bank,

2010). Las figuras 1 a 5 en el Anexo 4 ilustran las figuras de dispersión que relacionan algunas de

las variables socioeconómicas y demográficas identificadas en la literatura con la tasa de

homicidios por 100,000 habitantes. Los resultados muestran las tendencias globales y cómo se

comporta el Perú en las correlaciones entre factores socioeconómicos y la tasa de homicidios47.

16. Además del impacto que la criminalidad y la violencia tienen a nivel humano, estas

también ejercen un impacto importante a nivel económico y las empresas incurren en gastos

significativos en materia de seguridad. La encuesta del Banco Mundial (Enterprise Surveys)

muestra que el impacto económico de la violencia y la delincuencia en el sector privado es

preocupante. Casi el 80 por ciento de las empresas invierten en seguridad, lo cual es

significativamente mayor que la media en los pares estructurales48, en pares regionales49 y los

países de la OCDE. Asimismo, el gasto en seguridad y el porcentaje de pérdidas debido a la

delincuencia es mayor en el Perú que en sus pares y en los países de la OCDE. Finalmente, la

encuesta revela que un 25 por ciento de las empresas en el Perú afirman que sufren pérdidas debido

a la delincuencia. Este porcentaje es menor que la media de sus pares y de los países de la OCDE

(ver Figura 6-5).

45 Es importante destacar que los valores pueden variar debido al tipo de muestra que realizan en cada país. 46 Este dato es en bruto y no ha sido ajustado por estrato o ponderado, por lo tanto se tiene que interpretar con cautela. 47 Se utiliza la tasa de homicidios ya que es el indicador más robusto al subregistro y el más comparable a nivel

internacional. 48 Los países que conforman los pares estructurales del Perú son: Australia, Canadá, Chile, Colombia, Malaysia,

Polonia, Romania, Tailandia. 49 Los países que conforman los pares regionales del Perú son: Chile, Colombia y México.

164

Figura 6-5 Costos de la violencia en el sector privado –Perú

Fuente: Análisis del BM con base en los Enterprise Surveys del Banco Mundial (2016).

Nota: World Bank. 2012. “World Enterprise Survey: Perú.” Revisado el 1 de mayo de 2016 at

http://www.enterprisesurveys.org/data/exploreeconomies/2010/peru Los datos para los países incluidos en

el análisis son para diferentes años.

17. Instituciones como la PNP tienen el rol fundamental de proveer la seguridad

ciudadana, proteger a los ciudadanos, y combatir el delito y la violencia. Los resultados de la

encuesta muestran que la población no confía en la PNP para resolver los problemas de

inseguridad. Si las instituciones policiales no responden o responden de forma limitada a las

necesidades de la población, es muy probable que aumenten los niveles de delincuencia y

criminalidad, así como los niveles de inseguridad en la población.

18. En la última década, los problemas de la inseguridad se han convertido en uno de los

problemas más preocupantes para la población. A principios de la pasada década se puso en el

debate el tema de la seguridad ciudadana. Como resultado, se creó una política de estado cuyo

objetivo era la erradicación de la violencia y el fortalecimiento de la seguridad ciudadana

(Dammert, Ruz, & Salazar, 2008). El resultado de esta política es la creación del Sistema Nacional

de Seguridad Ciudadana (SINASEC) a través del reglamento Ley No. 27933 (cite). El SINASEC

está encargado de coordinar la acción Estatal en materia de seguridad ciudadana al mismo tiempo

que promueve la participación ciudadana (SINASEC, 2016).

19. La inseguridad que genera el delito y la violencia crean mucha desconfianza en la

población hacia las instituciones como la PNP que son las encargadas de combatir el crimen,

la violencia, y proveer seguridad. La encuesta Latinobarómetro, así como la Encuesta Nacional

de Programas Estratégicos (ENAPRES) muestra que 9 de cada 10 personas (91 por ciento) que

viven en centros urbanos en el Perú no confía en la PNP. La opinión de los peruanos sobre el

desempeño policial no es tampoco alentadora. Entre el 60 y el 70 por ciento de los entrevistados

tienen opiniones negativas sobre el desempeño de la PNP en informar prontamente a los

ciudadanos, en mantener la seguridad, tratar a las personas con respeto, o mantener a la comunidad

informada sobre la seguridad ciudadana (INEI, 2015).

1.4 1.18 0.97 0.71.9 1.58 1.67 1.2

23.627.43

38.90

24.9

2.8 1.48 2.13 1.4

77.6

68.2863.93 64.6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Perú Pares Estructurales Pares Regionales OCDE

Costo en Seguridad (% Ventas anuales) Gasto en Seguridad (% Ventas anuales)

Empresas con perdidas debido a delincuencia (%) Perdidas debido a delincuencia (% Ventas anuales)

165

20. El crecimiento de la inseguridad conjuntamente con la necesidad de abordar la

problemática desde un enfoque multisectorial ha llevado a crear un complejo sistema de

seguridad ciudadana que busca la coordinación de diferentes sectores de los tres niveles de

gobierno. El sistema de seguridad ciudadana del Perú es de naturaleza multisectorial y multinivel.

Lo componen ministerios del sector social, transportes y comunicaciones así como los ministerios

del sistema de justicia criminal.50 Este complejo sistema de seguridad ciudadana está liderado por

el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) y el Estado es el garante del monopolio

de la seguridad, así como los gobiernos regionales y distritales donde se refleja, por último, los

frutos de la coordinación entre los tres niveles de gobierno. La dificultad en la coordinación a veces

resulta en insuficiente financiamiento o mala ejecución del presupuesto. La siguiente sección

examina el gasto en seguridad ciudadana, su evolución, su ejecución en los tres niveles de gobierno

y mide si el gasto ha tenido un impacto sobre el delito y la violencia.

Eficiencia y Efectividad del Gasto

Estructura institucional

21. El Plan de Seguridad Ciudadana 2013-2018 tiene como objetivo principal atender las

necesidades de seguridad ciudadana desde una óptica intersectorial. Este plan sistematiza los

aportes de las instituciones que conforman el SINASEC, de la sociedad civil, y del sector privado

y que pretende capturar la diversidad y la realidad regionales y locales, urbanas y rurales del Perú.

22. El Plan de Seguridad Ciudadana propone reducir la violencia y la criminalidad en

varios niveles que afectan la inseguridad, y el gasto público está orientado a financiar a las

instituciones del sector. Por un lado, el Plan tiene como objetivo reducir los índices de

criminalidad y violencia. Por otro lado, pretende mejorar la eficacia de las acciones orientadas a

combatir el crimen y la violencia. Asimismo, el Plan contempla la reducción de la violencia contra

las mujeres, reducir el porcentaje de personas privadas de libertad, y combatir de forma efectiva

el consumo y tráfico de drogas. Como resultado de los ejes del Plan de Seguridad Ciudadana, el

gasto público se orienta, por tanto, a financiar aquellas instituciones encargadas de controlar,

reducir y prevenir los índices de delito y violencia.

23. El gasto público en seguridad comprende 7 programas principales, de los cuales el

programa de PNP absorbe el 54 por ciento del gasto total. De estos 7 programas el más

importante es el 0030—reducción de delitos y faltas que afectan a la seguridad—que es el que más

presupuesto tiene asignado. Este programa tiene asignado en promedio el 80 por ciento del

presupuesto del gasto público en seguridad.51 La mayor parte del presupuesto del programa 0030

(65 por ciento) se asigna a operaciones policiales que constituyen un elemento crítico en la

disuasión, prevención y reducción de la criminalidad y violencia. Desde el 2012, la asignación

presupuestaria de estos programas de seguridad ha crecido en un 65 por ciento. También, los

50 Para más información sobre cómo se conforma el comité intersectorial de seguridad ciudadana, por favor referirse

al siguiente documento: http://www.descentralizacion.gob.pe/wp-content/uploads/2015/03/03.07.CONASEC.pdf 51 Los datos solo están disponibles para el 2012 en adelante porque anteriormente no existía el presupuesto por

programas sino solo por funciones. Entonces, la evolución del presupuesto por programas solo se puede evaluar a

partir del 2012 hasta el presente.

166

programas de lucha contra el terrorismo (0032) y de reducción del tráfico ilícito de drogas (0031)

(ver Tabla 6-1) han incrementado rápido.

Tabla 6-1 Programas Presupuestales en materia de Seguridad Ciudadana Programas 2012 2013 2014 2015

0030. REDUCCIÓN DE LA

VICTIMIZACIÓN EN ZONAS

URBANAS DEL PAIS EN EL

MARCO DE LA SEGURIDAD

CIUDADANA

3,068 3,588 4,670 4,771

0031. REDUCCIÓN DEL TRAFICO

ILICITO DE DROGAS 157 187 208 271

0032. LUCHA CONTRA EL

TERRORISMO 82 501 390 435

0048. PREVENCIÓN Y ATENCIÓN

DE INCENDIOS, EMERGENCIAS

MEDICAS, RESCATES Y OTROS 32 123 104 59

0068. REDUCCIÓN DE

VULNERABILIDAD Y ATENCIÓN

DE EMERGENCIAS POR

DESASTRES

93 302 383 551

0086. MEJORA DE LOS

SERVICIOS DEL SISTEMA DE

JUSTICIA PENAL

0 269 21 285

0128. REDUCCION DE LA

MINERIA ILEGAL 0 0 0 28

Grand Total 3,433 4,971 5,776 6,400

Fuente: BOOST-Banco Mundial (2016).

Nota: El programa 0139 “Disminución de la Incidencia de los conflictos y protestas y movilizaciones sociales

violentas que alteran al Orden Publico” solo tiene datos a partir del 2016. El monto PIM en el 2016 para este programa

es de 255,857,137 soles.

La eficiencia del presupuesto público

24. No existe una fórmula de asignación de recursos en seguridad ciudadana. Según Shack

et al. (2013), la asignación de recursos depende de varios factores y, según los autores, los niveles

de criminalidad y violencia, y el total de la población son los dos factores que más influyen en la

asignación de recursos. Los autores también argumentan que existe mucha heterogeneidad en la

concentración de delitos y la asignación de recursos se ha concentrado en los departamentos que

concentran más delitos, pero no ha habido un aumento de asignación presupuestal en aquellos

departamentos donde la criminalidad se ha incrementado.

25. Un análisis original multivariado sobre los factores de asignación del presupuesto

sugiere que factores socioeconómicos y demográficos están más fuertemente correlacionados

con la asignación de presupuesto que con los niveles de denuncia. Los resultados del análisis

original de regresión muestran que factores socioeconómicos y demográficos influyen en la

asignación presupuestaria. La población y el total de efectivos de la PNP continúan estando

fuertemente asociados a la asignación presupuestal. El total de denuncias está asociado

positivamente a la asignación de presupuesto, pero no es estadísticamente significativo. Los

167

niveles de desigualdad y la tasa de pobreza también están asociados al presupuesto pero tienen

signos opuestos. La desigualdad tiene un signo positivo y la pobreza un signo negativo. Es posible

que estas variables estén capturando otros factores relacionados con la violencia y delincuencia.

(ver Tabla 6-2).

Tabla 6-2 Análisis de Regresión de Variables de Asignación Presupuestaria (2013) Presupuesto Total

(log)

Presupuesto Total

(log)

Población (log) 0.206* 0.404***

[0.10] [0.11]

Efectivos PNP (log) 1.148*** 0.884***

[0.13] [0.14]

Denuncias (log) 0.0780 0.00979

[0.06] [0.06]

Tasa de Analfabetismo

0.00771

[0.01]

% Jóvenes 15 a 24

-0.0237

[0.02]

Coeficiente Desigualdad

6.787***

[1.99]

Tasa de Desempleo

-0.000465

[0.07]

Tasa de Pobreza

-0.0177**

[0.01]

Constante 6.484*** 4.687***

[0.69] [0.93]

R2 0.408 0.426

Observaciones 584 583

Fuente: Análisis del BM con datos de CENACOM, RENAMU, INEI (INEI, 2016).

Nota: Errores standard en corchetes, * p<0.05 ** p<0.01*** p<0.001. El análisis se realiza para el año 2013 porque

es el único año donde existen datos desagregados por distrito a nivel de delitos y de información socioeconómica y

demográfica.

26. El gasto es relativamente elevado con relación al presupuesto nacional pero su

ejecución es relativamente baja, especialmente a nivel regional y local aunque ha

experimentado una mejora considerable en los últimos años. La ejecución del presupuesto ha

mejorado sensiblemente en los últimos tres años tanto en la ejecución global como en la ejecución

desagregada por distintos niveles administrativos del gobierno, pero sigue baja al 70 por ciento a

nivel regional y local (ver Tabla 6-3). Es importante señalar que existe mucha variación en la

ejecución a niveles administrativos más desagregados dependiendo del tipo de programas y/o

actividades que se realicen.

168

Tabla 6-3 Ejecución del gasto en seguridad ciudadana Año 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Perú Monto Modificado (Precios Reales) 5397 6233 6547 7660 8452 9995 10359

Monto Ejecutado (Precios Reales) 4490 5098 5039 6669 7608 9090 9439

Porcentaje Ejecución 83% 82% 77% 87% 90% 91% 92%

Gobierno

Central

Monto Modificado (Precios Reales) 4612 5330 5367 6136 6640 8115 8574

Monto Ejecutado (Precios Reales) 4221 4718 4656 5595 6206 7677 8174

Porcentaje Ejecución 92% 89% 87% 91% 94% 95% 95%

Gobierno

Regional

Monto Modificado (Precios Reales) 154 261 360 408 422 315 311

Monto Ejecutado (Precios Reales) 76 125 121 234 335 236 214

Porcentaje Ejecución 49% 48% 34% 57% 79% 75% 69%

Gobierno

Local

Monto Modificado (Precios Reales) 631 643 821 1115 1389 1565 1474

Monto Ejecutado (Precios Reales) 194 256 262 840 1067 1178 1051

Porcentaje Ejecución 31% 40% 32% 75% 77% 75% 71%

Fuente: Análisis del BMbasado en BOOST-Banco Mundial (2016), millones soles.

27. La pobre ejecución del presupuesto a nivel subnacional está relacionada con

problemas de coordinación y planificación a nivel subnacional, así como la limitación en los

sistemas de información que permitan la identificación de metas claras y, por tanto, una

ejecución realista del presupuesto. Estudios identifican varios factores que podrían explicar la

baja ejecución del presupuesto a nivel local y regional. Como en otros sectores, los ministerios

maximizan primero el presupuesto funcional. Posteriormente, los ministerios tienen el incentivo

de maximizar sus transferencias a los gobiernos locales, de tal manera que sus ratios de ejecución

terminan siendo altos, trasladando la aparente ineficiencia ejecutora a los gobiernos sub-nacionales

(ver el capítulo macro-fiscal). Además, existen deficiencias en la planificación y coordinación

entre la PNP y el Ministerio del Interior (MINITER), especialmente entre el área técnica del

MININTER y la PNP. Eso se ve reflejado, por ejemplo, en la falta de presupuesto acorde a las

necesidades de la PNP en el mantenimiento de infraestructura y vehículos. Asimismo, la

disyunción entre los sistemas de información y las metas de ejecución de los programas, las cuales

son difíciles de obtener porque los sistemas de información son poco confiables. Finalmente, la

poca coordinación existente entre los tres niveles administrativos para la asignación

presupuestaria, puede afectar la ejecución de los presupuestos (Ministerio de Economía y

Finanzas, 2013; Shack et al., 2013).

28. El aumento del gasto en seguridad ciudadana a nivel subnacional tuvo una

correlación negativa en los niveles de violencia durante el periodo de 2012 a 2014, aunque

este fue muy leve. El análisis preliminar del efecto del gasto en seguridad ciudadana muestra que,

en media, mayores niveles de gasto a nivel departamental correspondan con una reducción en la

tasa de homicidios, aunque en ambas, el impacto ha sido muy leve. Las Figuras 6-6 y 6-7 presentan

el efecto de un aumento en el gasto en millones de PEN, la tasa de homicidios por 100,000

habitantes, y la tasa de victimización a nivel departamental para los años 2012 a 2014. Por ejemplo,

un aumento en la inversión en seguridad ciudadana de 5 a 10 millones de PEN en un departamento

con una tasa de 5.3 homicidios por cada 100,000 habitantes está asociado con un reducción en

dicha tasa a 5.2 homicidios por cada 100,000 habitantes. La Figura 6-7 indica que el efecto del

gasto en los niveles de victimización aumentan con valores que están por debajo de la media del

169

gasto en seguridad ciudadana para el periodo de estudio (268 millones PEN) para después

reducirse en niveles por encima de la media para el periodo de estudio. Por ejemplo, las

simulaciones contra-factuales para realizar las estimaciones indican que un aumento del gasto en

seguridad ciudadana de 30 a 40 millones de PEN en un departamento era asociado con un aumento

de la victimización del 0.07 por ciento, mientras que un aumento de 300 millones correspondía a

casi 5,000 en el departamento de Lima, con una reducción del 0.05 por ciento en la tasa de

victimización.

Figura 6-6 Efecto del gasto sobre

homicidios

Figura 6-7 Efecto del gasto sobre

victimización

Fuente: Análisis del BM con datos de CENACOM, RENAMU, INEI (INEI, 2016). Nota: El eje horizontal muestra

los gastos de seguridad ciudadana a nivel departamental; el eje vertical muestra en (a) los homicidios a nivel

departamental y en (b) la victimización a nivel departamental.

La Eficiencia del Gasto de la Policía Nacional del Perú (PNP)

29. A pesar del incremento sostenido del gasto público en seguridad ciudadana, su

traducción en mejores resultados en términos de reducciones de los niveles de criminalidad

y violencia dependen también de la eficiencia con que se prestan los servicios. La utilización

eficiente de los recursos humanos, financieros y de infraestructura conllevará no solo a una mayor

y mejor optimización de estos recursos sino también a un mayor impacto a nivel social en términos

de reducciones en la victimización, inseguridad y mejoras de la percepción sobre el desempeño de

las instituciones públicas que prestan servicios de seguridad ciudadana como la PNP.

30. La institución más importante en el combate al delito y la violencia es la PNP y el

mayor porcentaje del gasto en seguridad ciudadana se canaliza a través de las operaciones

policiales. Por tanto, el análisis de eficiencia permite examinar si los recursos asignados a la

PNP han sido utilizados de forma óptima en el desempeño institucional. Los cuerpos policiales

como institución pública tienen un presupuesto que se ha ido incrementando anualmente por varias

razones entre las cuales sobresale con claridad, y la creciente demanda por más seguridad ante los

crecientes niveles de inseguridad en el país. Las metodologías de análisis de frontera permiten

estimar los niveles de eficiencia de la PNP. La eficiencia se puede estimar comparando la distancia

de la producción de la PNP de una frontera de eficiencia. Esta frontera indica si se han utilizado

los recursos disponibles de forma eficiente para la producción de productos de la PNP. Esta

frontera se estima utilizando el método envolvente de datos (DEA) utilizando los insumos y

productos de la Tabla 6-4 (ver Anexo 4 para más detalles sobre la metodología utilizada). Esta

170

metodología busca establecer que unidades de una muestra tienen un mejor desempeño en el uso

de recursos generando una frontera máxima de eficiencia. La distancia de una unidad hacia esta

frontera de eficiencia provee la estimación de los niveles de (in)eficiencia. Por ejemplo, si una

comisaría de policía no utiliza insumos tales como los efectivos policiales, vehículos o

computadores de forma eficiente, se situará por debajo de la frontera de eficiencia comparado con

una comisaria que utilizó sus insumos de forma eficiente. Siguiendo la literatura sobre la eficiencia

de organizaciones policiales (ver por ejemplo, Barros, 2007; Díez-Ticio & Mancebón, 2002;

Gorman & Ruggiero, 2008), se utilizan los siguientes insumos y productos (ver Tabla 6-4).

Tabla 6-4 Insumos y productos para el análisis de eficiencia

Insumos Productos

Análisis a nivel global

# de Efectivos Policiales

# de crímenes prevenidos (se utiliza el inverso del número

de denuncias como producto policial)

Análisis departamental y distrital

# de Efectivos Policiales

# de crímenes prevenidos (se utiliza el inverso del número

de denuncias como producto que captura el potencial

crimen prevenido por parte de la PNP)

# de Vehículos # de patrullajes a pie por mes

Salarios # de patrullajes en vehículo por mes

# de Elementos Tecnología

# Porcentaje de delitos registrados (para el análisis a nivel

departamental)

# de Elementos de

inmobiliario Fuente: Análisis del BM con base en las Encuesta Nacional de Comisarias (INEI, 2016)

31. La medición de la eficiencia captura la capacidad de la PNP para prevenir el delito y

la violencia. Para ello, este estudio utiliza como producto de la actividad policial el total de delitos

potencialmente prevenidos por la PNP, como resultado de la combinación de insumos tales como

el total de efectivos policiales, vehículos y salarios, los que capturan de forma amplia el trabajo

operativo policial. Esto se basa en la premisa de que un elemento clave en la producción policial

como es la prevención del delito y la violencia.

32. Con el objetivo de obtener un análisis más completo sobre la eficiencia de la PNP, este

se realiza en tres niveles: nacional, departamental y distrital. Primero, se realiza un análisis a

nivel internacional comparando al Perú con el resto de países de la región y países OCDE. El

segundo análisis se realiza a nivel departamental y finalmente se realiza a nivel de distrital.52

52 Es importante anotar que los resultados de eficiencia se circunscriben a la información proveniente de las comisarias

a través del censo de comisarias publicado por el INEI. Por tanto, la eficiencia se estima solo para aquellos insumos y

productos producidos a nivel de comisaria y no por todo el cuerpo policial de la PNP.

171

Análisis de eficiencia a nivel global

33. La eficiencia de la PNP es baja comparada con sus pares estructurales y pares de la

región. Resultados de un estudio a nivel global realizado por Parra et al. (2015), que utilizaron el

porcentaje de delitos resueltos como producto y el total de efectivos policiales como insumo indica

que la eficiencia de la PNP en el Perú es significativamente menor que la eficiencia de la policía

de sus pares estructurales (81 por ciento) y de sus pares regionales (72 por ciento) tales como Chile

y Colombia que registraron niveles de eficiencia del 100 por ciento durante el periodo de estudio

(ver Figura 6-8).

Figura 6-8 Eficiencia PNP a nivel global

Fuente: Adaptado de Parra et al. (2015).

Análisis de eficiencia a nivel departamental y distrital

34. A nivel departamental se utilizan cuatro insumos y un producto para medir la

eficiencia. Para el análisis de eficiencia de la PNP a nivel departamental se utilizaron como

insumos el total de computadoras en cada departamento, inmobiliario dentro de las comisarias,

tecnología (computadoras y telefonía) y el número de efectivos policiales. Como productos se

utilizó el porcentaje de crímenes esclarecidos.53,54

35. A nivel departamental, el desempeño en términos de eficiencia técnica de la PNP es

relativamente bajo. El análisis de orientación de insumos indica que la media de eficiencia fue

de un 80 por ciento, es decir, se podrían reducir los insumos en un 20 por ciento y mantener el

53 El porcentaje de crímenes resueltos (crime clearance rate) es uno de los productos clásicos del trabajo policial. Se

calcula dividiendo el número de detenciones o arrestos sobre el total de denuncias de delitos (no faltas). La definición

de crímenes esclarecidos difiere dependiendo del país en el que se realiza el análisis. 54 Es importante anotar que el análisis de eficiencia no captura aspectos importantes del trabajo policial como la calidad

de los efectivos policiales, experiencia, nivel de discreción y otros aspectos intangibles que son críticos para la

producción policial. Sin embargo, la ausencia de estos aspectos no implica que la PNP no pueda desempeñarse de

forma eficiente en su trabajo.

172

mismo desempeño. Por ejemplo, si un departamento utiliza efectivos policiales, vehículos y

tecnología (computadoras, teléfonos, etc.) para realizar su trabajo y obtiene un nivel de eficiencia

de orientación a insumos del 80 por ciento, la PNP en este departamento tendría que reducir o

reasignar el 20 por ciento de los insumos para ser eficiente. Por el contrario, el nivel de eficiencia

en la orientación a productos indica una media en el nivel de eficiencia del 40 por ciento. Por

ejemplo, si un departamento obtiene una eficiencia de orientación a producto del 40 por ciento,

podría aumentar su producción en 60 por ciento utilizando los mismos insumos. Corrigiendo por

sesgos potenciales55 se muestra que ningún departamento fue eficiente durante el periodo de

estudio. El nivel máximo de eficiencia con orientación a insumos lo obtuvo el departamento de

Moquegua con el 92 por ciento, y el análisis con orientación a productos lo obtuvo el departamento

de San Martin con el 73 por ciento (ver Mapas 6-3 y 6-4).

Fuente: Análisis del BM con base en el Censo Nacional de Comisarias y Estadísticas de Seguridad Ciudadana

(INEI, 2011-2015, 2016).

Nota: Metodología Simar Wilson (2000) con 2000 replicaciones bootstrap; a nivel de departamento.

36. Los niveles de eficiencia de la PNP a nivel departamental son bajos comparados con

otros estudios similares en la región.56 Aunque existen pocos estudios que han examinado la

eficiencia policial por departamentos en América Latina y el Caribe, estos han analizado solo la

eficiencia orientada al producto para mejorar la producción policial (ver Mapas 6-5 y 6-6). Estos

estudios muestran que los niveles de eficiencia orientados al producto son de, por ejemplo, el 70

por ciento en media para las entidades federativas en México (Banco Mundial, 2015), del 60 por

ciento en media para los departamentos en Guatemala (Alda, 2014). Honduras, sin embargo, tiene

un nivel de eficiencia policial orientada al producto de solo un 30 por ciento (Alda, 2013).

55 Outliers pueden introducir sesgos importantes, si empujan el resto de observaciones por debajo de la frontera de

eficiencia. Para corregir estos sesgos potenciales, usamos la propuesta por Simar y Wilson (2000). 56 Cabe anotar que las variables de insumos y productos varían de estudio a estudio y por tanto pueden arrojar niveles

de eficiencia diferentes.

Mapa 6-3 Eficiencia del

Insumo de la PNP

Mapa 6-4 Eficiencia del

Producto de la PNP

173

Fuente: Análisis del BM con base en los Censos de Comisarias y el Registro Nacional de Comisarias (INEI,

2016).

Nota: A nivel de distrito.

37. Los resultados de eficiencia con orientación al insumo muestran una gran variación

en los niveles de eficiencia a nivel distrital. La media de eficiencia para el análisis de orientación

insumo es del 50 por ciento; la eficiencia para el análisis de orientación producto es ligeramente

menor con un 41 por ciento. Es decir, que la PNP podría mantener su desempeño y reorientar o

reducir sus insumos en un 50 por ciento y podría maximizar su producción en un 59 por ciento con

los insumos que utiliza actualmente. Los puntajes de eficiencia oscilan entre el 4 por ciento para

el distrito de San Juan de Miraflores, al 100 por cien para los distritos de San Juan de Lurigancho

o Vista Alegre. De hecho, solo 90 distritos de un total de 795 distritos (11 por ciento) con

disponibilidad de datos son eficientes. Asimismo, el mismo análisis a nivel distrital, pero con una

orientación de productos indica que solo el 8 por ciento de las comisarías de la PNP a nivel distrital

fueron eficientes en la utilización de sus recursos.

Determinantes de la (in)eficiencia

38. Factores externos a la organización57 influyen en los niveles de eficiencia de la PNP.

Variables socioeconómicas y demográficas influyen invariablemente la operatividad de la PNP y,

en consecuencia, también sobre su eficiencia en la utilización de recursos. Una segunda etapa del

análisis de eficiencia controla por estos factores para identificar si contribuyen a mejorar o

disminuir los niveles de eficiencia.

57 Se utilizaron datos del registro nacional de municipios donde los encuestados identifican los mayores problemas de

delincuencia en el municipio. Los dos mayores problemas identificados fueron los robos a viviendas y los problemas

de alcoholismo. Factores de criminalidad en el distrito pueden afectar de forma negativa a la eficiencia policial (Barros,

2007).

Mapa 6-5 Eficiencia del

Insumo de la PNP

Mapa 6-6 Eficiencia del

Producto de la PNP

174

39. El nivel de desigualdad en el distrito y la presencia de robos a viviendas, la tasa de

desempleo y los problemas de alcohol afectan de forma negativa a la eficiencia policial,

mientras que la pobreza, y el porcentaje de jóvenes en la población se correlacionan con

mejoras de la eficiencia de la PNP (ver Tabla 6-5). Este resultado es conforme con las

expectativas, con excepción de la pobreza. Este resultado es un poco sorprendente ya que la

pobreza estaría asociada a niveles más bajos de eficiencia considerando que la policía tendría que,

por lo general, utilizar más recursos para sus operaciones en distritos más difíciles desde un punto

de vista operacional. Sin embargo, también es posible que en los distritos con niveles más altos de

pobreza ocurran menos delitos o los ciudadanos reporten menos delitos y consecuentemente la

policía utilice menos recursos para el control e investigación.58

40. Un factor importante a destacar es que la presencia del Serenazgo en el distrito reduce

la eficiencia de la PNP. En el Perú, la mitad de los municipios tienen una fuerza de serenazgo que

hace labores de patrullaje y prevención del delito, así como apoyo institucional a la PNP. En la

mayoría de los casos, los cuerpos de serenazgo hacen patrullaje conjunto con la PNP. Los

resultados del análisis de regresión muestran que, tanto la variable que indica si el distrito tiene

serenazgo como la variable que indica si hace labores de patrullaje con la PNP, se correlaciona

negativamente con la eficiencia de la PNP. Es decir, la presencia de serenazgo en el municipio o

las actividades de patrullaje del serenazgo con la PNP se correlacionan con la reducción de la

eficiencia de la PNP en un 12 por ciento y un 11 por ciento, respectivamente.

41. Además, existen factores cualitativos, no incluidos en el modelo, que pueden afectar

negativamente a la eficiencia, como el régimen 24x24. La implantación de este programa en la

PNP les permitía a los efectivos policiales trabajar 24 horas en la PNP y otras 24 horas trabajando

para terceros como forma de compensar los bajos salarios de la PNP. Sin embargo, evidencia

anecdótica sugiere que este programa generaba que los efectivos policiales fueran pluriempleados

y, por tanto, no estuvieran al 100 por ciento de sus capacidades para dar el servicio público de

seguridad a los ciudadanos. Además, no había el 100 por ciento de efectivos policiales trabajando

en las comisarías todos los días de la semana. Consecuentemente, la reducción en capacidades

junto con el hecho que solo la mitad de los efectivos servían a la ciudadanía podría traducirse en

ineficiencias en el uso de los efectivos policiales.

42. La medida de la influencia de factores externos a la organización policial, indica que

ningún distrito es eficiente en el uso de sus recursos.59 La primera etapa del análisis indica que

en 92 distritos la PNP se desempeñó de forma eficiente con los recursos disponibles. Los resultados

de la segunda etapa en la cual se mide la influencia de factores externos, se reduce la eficiencia de

aquellos distritos en los que la PNP era eficiente. Es decir, que la influencia de estos factores

externos es importante en la medición de la eficiencia de una institución como la PNP que está en

constante interacción con la sociedad.

58 En efecto, el análisis muestra que en los municipios donde existe una mayor tasa de pobreza también son aquellos

en los que se reportan menos delitos. Esta correlación es estadísticamente significativa. 59 Cabe señalar que la totalidad de los distritos donde opera la PNP estaba disponible para el análisis.

175

Tabla 6-5 Análisis de regresión de los determinantes de (in)eficiencia de la PNP [1]

Eficiencia

Técnica

[2]

Eficiencia

Técnica

[3]

Eficiencia

Técnica

[4]

Eficiencia

Técnica

Densidad Población -0.00000412 -0.00000373 -0.00000366 -0.00000323

[0.00] [0.00] [0.00] [0.00]

% de Inmigrantes -0.000564 -0.000696 -0.000978 -0.00107

[0.00] [0.00] [0.00] [0.00]

Tasa de Pobreza 0.00255** 0.00236** 0.00179 0.00181

[0.00] [0.00] [0.00] [0.00]

Tasa de Desempleo -0.0065 -0.00541 -0.0013 -0.00364

[0.01] [0.01] [0.01] [0.01]

Coeficiente Desigualdad -1.109*** -0.976** -0.915* -0.902*

[0.33] [0.32] [0.37] [0.35]

% con educación superior -0.000908 -0.000878 -0.000619 -0.000587

[0.00] [0.00] [0.00] [0.00]

% Jóvenes 15 a 24 0.00520* 0.00586* 0.00565* 0.00600*

[0.00] [0.00] [0.00] [0.00]

% Robos a Viviendas

-0.0728* -0.0461 -0.0484

[0.04] [0.04] [0.03]

Problemas de Alcoholismo

-0.0477 -0.0462 -0.0472

[0.03] [0.03] [0.03]

Presencia de Serenazgo en el Municipio -0.129***

[0.03]

Serenazgo con la PNP

-0.105***

[0.03]

Constante 0.688*** 0.744*** 0.823*** 0.789***

[0.10] [0.12] [0.13] [0.12]

sigma

Constante 0.273*** 0.271*** 0.268*** 0.268***

[0.01] [0.01] [0.01] [0.01]

Observaciones 598 598 598 598

Errores Standard en Corchetes

Fuente: Análisis del BM con base en CENACOM e INEI (INEI, 2011-2015, 2016)

Nota: Modelo Tobit con replicaciones bootstrap (250). Se utiliza un modelo Tobit ya que la variable dependiente está

limitada a de 0 a 1 o de 0 a 100.

43. Para cuantificar las ganancias en eficiencia de la PNP es necesario estimar la

eficiencia de costos. La eficiencia de costos se considera la más importante para instituciones del

sector público ya que permite estimar el valor total del número mínimo de insumos que se necesitan

para que una comisaria distrital sea eficiente. Esto permite su cuantificación en términos del total

176

del costo que se podría ahorrar para cada insumo utilizado en la producción policial ya sea a través

de la reducción o la reorientación de insumos.

Tabla 6-6 Valores óptimos de insumos y cuantificación monetaria en ahorros Efectivos

Policiales

Telefonía Computadores Vehículos

Ahorros en

Insumos

9558 2410 5274 1234

Porcentaje del

Total

30% 31% 44% 37%

Ahorros en PEN 1,472,319,182.5 17,851,020.0 23,381,358.0 236,436,795.0

Fuente: Análisis del BM con base en CENACOM e INEI (INEI, 2011-2015, 2016)

Notas: Modelo de eficiencia de costo con replicaciones bootstrap (2000) (Simm, 2016).

Los valores no están calculados en precios reales.

44. Los resultados de este análisis muestran que la PNP a nivel distrital tiene niveles de

eficiencia de costo muy bajos y, por lo tanto, podría reorientar sus insumos de manera más

eficiente y generar ganancias. Los resultados muestran que la media de eficiencia de costo es de

solo el 35 por ciento y oscila entre el 2 por ciento y el 100 por ciento. Como resultado de tener

niveles tan bajos de eficiencia, la reducción en términos de insumos es bastante importante (ver

Tabla 6-6). Por ejemplo, la PNP podría reducir su número de efectivos policiales en un 30 por

ciento para ser eficiente. De igual forma, la reducción en el número de vehículos es del 31 por

ciento. El ahorro traducido en PEN es cuantioso. Por ejemplo, la PNP podría ahorrarse 1.5 billones

de PEN en términos de salarios y 236 millones de PEN en vehículos para mejorar la eficiencia en

la utilización de recursos en las comisarías distritales.

45. La reducción o la reasignación de insumos tendría efectos importantes en términos

de presupuesto y PIB. Las estimaciones del número óptimo de insumos indica que las comisarias

ineficientes tendrían que reducir o reasignar insumos para ser eficientes y estos pueden

cuantificarse y traducirse en ahorros en términos de gasto. Cabe destacar el impacto que tiene la

reducción en términos de gasto corriente de la PNP sobre el presupuesto y el PIB—17.4 por ciento

y 0.27 por ciento, respectivamente—y del costo en vehículos—2.8 por ciento y 0.04 por ciento,

respectivamente (ver Tabla 6-7). El impacto en términos de telefonía y computadores es menor

pero no insignificante.

Tabla 6-7 Impacto del ahorro sobre el presupuesto y el PIB Efectivos/Salarios Telefonía Computadores Vehículos

Presupuesto 17.42% 0.21% 0.28% 2.80%

PIB 0.271% 0.003% 0.004% 0.044%

Fuente: Análisis del BM con base en CENACOM (INEI, 2011-2015).

Impacto de la eficiencia a nivel social

46. La PNP, como organización policial moderna, no solo combate directo al delito, pero

tiene también otras atribuciones como la reducción del miedo al crimen, la reducción de los

niveles de victimización, la mejora de la relación entre la policía y la comunidad, entre otras

(Moore & Braga, 2003). Sin embargo, estas actividades, no son una producción directa de la

policía, sino que refleja el efecto de la producción policial en la sociedad. Por lo tanto, estas

177

actividades no se pueden medir bajo el concepto de eficiencia entendiéndolo como la optimización

de los recursos disponibles para maximizar la producción policial. En la cadena de causalidad, la

producción policial se refleja en resultados en la sociedad, en las comunidades y en la percepción

ciudadana (Moore & Braga, 2003).

47. Los resultados del análisis muestran que mayores niveles de eficiencia de la PNP

tienen un efecto importante a nivel social. Utilizando datos de la encuesta ENAPRES se

estimaron los porcentajes de evolución (aumento o disminución) de la victimización, percepción

de inseguridad, confianza en la PNP, percepción sobre el desempeño de la PNP a nivel distrital

para los distritos disponibles en la encuesta.60 Los resultados muestran un efecto positivo en

algunas variables. Es decir, mayores niveles de eficiencia implicarían reducciones en la

victimización, reducciones en la percepción negativa de la confianza en la PNP, y una mejora en

la percepción sobre el desempeño de la PNP. La mejora en la eficiencia de la PNP no solo tiene

un efecto positivo en términos fiscales y de optimización de recursos de la PNP, sino que también

se refleja positivamente en el trabajo de la PNP en términos de reducción de la victimización (ver

Figuras 6-9, 6-10 y 6-11).

Figura 6-11 Impacto de eficiencia policial a las percepciones sobre desempeño PNP

Fuente: Análisis del BM con base en CENACOM, INEI y ENAPRES (INEI, 2011-2015, 2015, 2016). Nota: El eje

horizontal muestra el nivel de eficiencia en los gastos a nivel departamental. Los ejes verticales muestran los resultados

de crimen y percepciones sobre las prestaciones de PNP.

Conclusiones

¿Qué se puede hacer para mejorar la eficiencia?

60 El total de distritos para el análisis fueron 477.

Figura 6-9 Impacto de la eficiencia

a la victimización

Figura 6-10 Impacto de la

eficiencia a las percepciones PNP

178

48. Uno de los principales retos del sistema de seguridad ciudadana es mejorar la

productividad de la PNP utilizando menos recursos. La reasignación de insumos tales como

vehículos, tecnología, efectivos policiales y salarios debería de ir acompañada de un proceso de

reorganización de la operatividad de la PNP en los distritos. Esto permitirá mejorar el nivel de

seguridad y satisfacción de ciudadanos sin más gastos de seguridad. A medio plazo, reformas de

eficiencia pueden ralentizar el incremento de gasto de seguridad. La respuesta al aumento de la

criminalidad y la violencia no implica necesariamente más efectivos policiales en las calles o más

vehículos y armamento sino una estructura organizacional que permita responder a la

problemática, pero de una forma eficiente.

49. ¿Se ha invertido mucho en seguridad ciudadana pero no se ha hecho la pregunta de

“a que costo ha sido dicha inversión?” El análisis de eficiencia sugiere mejoras sustanciales en

términos de eficiencia que podrían generar, al mismo tiempo, ahorros en términos de PIB. La Tabla

6-8 presenta una serie de recomendaciones en términos de ganancias de eficiencia y su efecto en

términos de ahorros potenciales. Asimismo, los siguientes párrafos presentan y discuten las

opciones de política para mejorar la eficiencia de la PNP.

50. Los resultados sugieren ganancias importantes en términos de eficiencia. Estas se

pueden obtener a través de la reasignación de insumos desde las unidades ineficientes a las

unidades más eficientes y/o mejorar los procesos organizativos de cada comisaria para maximizar

el uso de recursos y generar así ganancias en eficiencia. Mejoras en la planificación de, por

ejemplo, el patrullaje conjuntamente con mejoras tecnológicas, puede contribuir a mejorar la

eficiencia.

51. Lo anterior puede ser apoyado por una fórmula de asignación de recursos que se

enfoque en mejorar la eficiencia. La principal prioridad de un modelo de asignación

presupuestaria de los cuerpos policiales es la distribución de la fuerza policial en áreas de acuerdo

a la necesidad relativa de cada distrito/departamento. La financiación de los cuerpos policiales

debería estar basada en no solo las necesidades policiales sino en la promoción de la eficiencia en

el gasto para responder mejor a las demandas y retos actuales y futuros, sin malgastar los recursos

disponibles. Por tanto, la fórmula debería incorporar un ejercicio de medición de eficiencia técnica

y de costo de la PNP y la asignación eficiente de recursos al nivel más bajo de desagregación

disponible (comisarías).

52. La tecnología puede ser un factor importante en la mejora de los niveles de eficiencia.

Estudios muestran que el rezago tecnológico influye en los niveles de eficiencia (de Lima y

Marinho, 2017). Según los censos de comisarias, un alto porcentaje de los elementos tecnológicos

de los que disponen las comisarías del Perú esta infrautilizados o necesitan reparación. Asimismo,

la informatización de los procesos en la PNP es, todavía incipiente, a pesar de los esfuerzos por

parte del gobierno en expandir el uso de la tecnología en los procesos y las operaciones policiales.

El uso de papel para los documentos oficiales todavía prevalece en el seno de la institución lo cual

tiende a ralentizar significativamente los procesos y la toma de decisiones.

53. Asimismo, la mejor coordinación con los cuerpos de serenazgo mejoraría

sustancialmente los niveles de eficiencia de la PNP. La mitad de los municipios en Perú tienen

en la actualidad cuerpos de serenazgo. Estos ejercen una labor fundamental en la prevención del

179

delito a través del patrullaje conjunto con la PNP, la protección de personas y bienes, y el

mantenimiento del orden en las comunidades. La mejora en la coordinación de actividades entre

la PNP y el cuerpo de serenazgo contribuirá, por un lado, a fortalecer la seguridad en las

comunidades y, por otro lado, mejorar la eficiencia de la PNP dado que insumos críticos en la

operación policial se podrían utilizar para otras tareas tales como la investigación u otras

actividades orientadas a la prevención del delito. Asimismo, es más probable que donde el cuerpo

de serenazgo tiene más antigüedad, como en los municipios de la región metropolitana de Lima,

los niveles de coordinación con la PNP serán mejores que en municipios donde el cuerpo ha sido

recientemente implantado. Por tanto, es importante que los gerentes policiales de las comisarias

municipales y los gerentes policiales de los cuerpos de serenazgo trabajen y planifiquen las

actividades con vista a mejorar la eficiencia y el impacto del trabajo policial.

54. Finalmente, no se puede soslayar la importancia de los factores internos organizativos

de la PNP en la producción policial a mediano y largo plazo. A pesar de que el estudio no ha

podido medir el efecto de elementos de la estructura organizacional de la PNP sobre la eficiencia,

estos influyen de forma significativa a la producción policial. Si la estructura organizacional no es

lo suficientemente dinámica para adaptarse a la influencia de los factores internos y externos a la

organización policial, continuara generando ineficiencias en el mediano y largo plazo. Por tanto,

los procesos de reformar, ajuste o mejora organizacional deberían tener en cuenta cómo estas

pueden influir en la eficiencia.

180

Tabla 6-8 Opciones de Reforma para Mejorar la Eficiencia en el Gasto en Seguridad

Acción Eficiencia Ahorros Potenciales

Futuros (%PIB) Ahorros adicionales/Comentarios

Reasignación de efectivos

policiales + 0.27% del PIB

El ahorro potencial podría ser mayor si se examine la eficiencia de

la organización policial como un todo.

Los resultados de este análisis se basan solo en las comisarías

distritales y, por tanto, capturan solo menos de un 40 por ciento

del total de efectivos de la PNP.

Resultados de tres ejemplos ilustrativos en los cuales se hace una

reasignación de recursos de la PNP se encuentran en Anexo 4.

Reasignación del parque

vehicular (coches) y/o reducción

en comisarías distritales.

+ Como mínimo 0.044%

del PIB

Se podría ahorrar más en términos de PIB porque el análisis se

basa solo en el número de vehículos que están operativos.

Existe mucha ineficiencia en la utilización de vehículos debido al

pobre mantenimiento que se realiza a los vehículos.

Consecuentemente, la vida del vehículo se reduce

considerablemente y conlleva que se deban realizar compras para

restituir la flota vehicular. A esta fuente de ineficiencia se le debe

añadir la necesidad de mejorar la flota vehicular como resultado

de los avances tecnológicos para el combate a la delincuencia y la

violencia (ver Anexo 4).

Crear formula de asignación de

recursos + N/A

La asignación de recursos para la seguridad ciudadana no se basa

en una formula o metodología. Dado que la mayor parte del

presupuesto financia la organización policial y sus actividades

operativas, esta recomendación se basa en el financiamiento de la

PNP a nivel distrital.

La principal prioridad de un modelo de asignación presupuestaria

de los cuerpos policiales es la distribución de la fuerza policial en

áreas de acuerdo a la necesidad relativa de cada

distrito/departamento.

Aunque es difícil incluir incentivos directos de desempeño sin

correr el riesgo de generar incentivos perversos como, por

ejemplo, el mal manejo deliberado de registros delictuales, la

financiación debería estar basada en no solo las necesidades

policiales sino en la promoción de la eficiencia en el gasto para

181

responder mejor a las demandas y retos actuales y futuros sin

malgastar los recursos disponibles.

La fórmula debería incorporar un ejercicio de medición de

eficiencia técnica y de costo de la PNP y la asignación eficiente de

insumos (recursos).

Mejorar coordinación con

cuerpos de Serenazgo + N/A

El análisis presentado en este estudio muestra que la presencia de

serenazgo reduce la eficiencia de la PNP. En otras palabras, lo que

indican los resultados es que el serenazgo es más eficiente que la

PNP. Sin embargo, no se puede soslayar que la PNP realiza más

tareas de control, combate y prevención del crimen comparado con

las atribuciones del serenazgo las cuales son limitadas.

Para tareas de patrullaje y prevención de la violencia y la

delincuencia, la mejora en la coordinación de las actividades entre

PNP y serenazgo mejoraría la eficiencia de la PNP ya que los

insumos (recursos) mal utilizados se podrían reasignar a otras

tareas policiales y de este modo mejorar la eficiencia.

182

Introducción

1. El tamaño y la calidad de la infraestructura en el Perú van en contra de los esfuerzos

por reducir la pobreza y el crecimiento. La densidad de la red vial peruana es en promedio de

0.12 km por kilómetro cuadrado, de los cuales solo un 14 por ciento está pavimentado – números

que son significativamente menores a los de sus pares regionales y estructurales. Más aún, la red

primaria de transporte conecta bien a Lima con otras ciudades de la costa, pero la red entre ciudades

intermedias, y sus conexiones con ciudades pequeñas de la sierra o selva no son buenas (a menos

que estas sean importantes centros mineros), lo cual obstaculiza el desarrollo económico del Perú

y reduce la competitividad de sectores agrícolas y productivos. Perú también está rezagado con

respecto a otros países de América Latina, otros países de ingreso medio superior y, por supuesto,

los países miembros de la OCDE, en lo que respecta en la calidad de los diferentes tipos de

infraestructura de transporte, según señala el Índice de Competitividad Global del Foro Económico

Mundial.

2. Los costos de logísticos en Perú son altos y superiores a los de otros países. El Perú

ocupa el puesto 71 entre 155 países en el Índice de Desempeño Logístico del 2014. Los elevados

costos de la logística constituyen un importante obstáculo para la reducción de la pobreza y para

el crecimiento, ya que las principales exportaciones del Perú son, en gran medida, intensivas en

transporte. Dichos costos difieren significativamente entre ciudades y mercados, impiden las

economías de escala, segmentan los mercados y servicios domésticos, y dificultan el acceso a los

mercados del exterior. Los elevados costos del transporte no solo reducen la rentabilidad de los

exportadores sino también de los productores y prestadores de servicios en el mercado doméstico.

En los centros urbanos, la insuficiente inversión en infraestructura de transporte limita el acceso a

los puestos de trabajo y servicios, especialmente para los pobres que suelen vivir en zonas

periféricas.

3. El programa del nuevo gobierno reconoce la importancia de mejorar la calidad de la

infraestructura de transporte, ampliándola hacia las regiones sub-atendidas y las zonas

urbanas de rápido crecimiento. El Plan Estratégico del Sector para el 2012-2016 del Ministerio

de Transportes y Comunicaciones para el sector vial, ya había priorizado 22 corredores logísticos

por los que se transporta la mayor parte de los productos comerciales y locales. Dado que los

gobiernos sub-nacionales tienen la responsabilidad de mejorar las redes secundaria y terciaria, esta

priorización facilita la adopción de un enfoque coordinado. Tanto el Plan Nacional de Logística

como el Plan Nacional de Exportaciones ocupan un lugar importante en la agenda de

competitividad del Perú de 2014-2018. El Consejo Peruano de la Competitividad ha identificado

tres áreas de trabajo para mejorar la infraestructura de transporte y logística: i) mejorar la

conectividad de cada medio de transporte en todo nivel de gobierno; ii) incrementar la oferta de

infraestructura mediante la inversión pública y privada; y iii) fortalecer la gestión de la

infraestructura. El Gobierno del Perú (GdP) también tiene una ambiciosa agenda de desarrollo

urbano que incluye la ampliación del sistema de transporte masivo. En diciembre del 2010 se

aprobó (Decreto Supremo DS #059-2010-MTC) como parte del Plan Maestro de Transporte

Masivo (2010) para la Región de Lima Metropolitana (RLM) un plan para la red del Metro de

Lima y Callao (“Metro de Lima”). Este plan incluye reformas institucionales e inversiones

183

complementarias en Lima Metropolitana y Callao.

4. Este capítulo analiza los patrones de gasto en el sector de transporte, los logros

alcanzados por el mismo, e identifica direcciones de política que puedan mejorar su

eficiencia. La primera parte analiza las tendencias del gasto en transporte en el Perú y los

resultados del sector en comparación con países pares. Se muestra que la reducción de los costos

de logística y de los desplazamientos regulares entre el hogar y el trabajo serían un elemento

importante para el sostenimiento del crecimiento y la reducción de la pobreza, en vista del actual

paquete fiscal como parte de la consolidación fiscal del Perú a mediano plazo. La segunda parte

trata de identificar las ineficiencias del gasto en las áreas de preparación y ejecución presupuestal,

gestión de la inversión y APP en el sector vial y urbano. La última sección presenta alternativas

de política.

Gasto público y resultados

5. El gasto público en el sector transporte ha aumentado rápidamente durante la última

década, cuando también empezó a superar los niveles de gasto en países pares. Entre el 2005

y 2015, el gasto público aumentó del 0.6 por ciento a aproximadamente 2.2 por ciento del PIB. En

términos absolutos, el gasto total aumentó casi nueve veces durante este período. En los últimos

años el sector transporte es el tercero en términos de monto de recursos públicos que recibe,

después de educación y salud. El gasto en transporte público como proporción del PIB en años

recientes se encuentra muy por encima del de otros países de la región (ver Figura 7-1), y se explica

en parte por asignaciones a grandes proyectos durante los últimos años—si se eliminan los cinco

principales proyectos de transporte, el gasto total del Perú en transporte disminuye al 1.2 por ciento

del PIB en el 2014.

Figura 7-1 Presupuesto de transporte como proporción del PIB

Fuente: Personal del Banco Mundial. Nota: Los datos más recientes para el Perú sin los 15 principales proyectos del

sector transporte son para el 2014. Los cinco principales proyectos de transporte del 2014 fueron la Línea 2 del Metro

de Lima, IIRSA Tramo 4: Inambari - Azángaro, IIRSA Sur Tramo 2: Urcos - Inambari, IIRSA Sur Tramo 3: Inambari

- Iñapari, Eje Multimodal Amazonas Norte: Paita – Yurimaguas.

6. El incremento significativo de la inversión pública en transporte es el resultado de los

esfuerzos por ampliar la red vial peruana. Entre el 2005 y 2015, la inversión pública en

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

Perú Guatemala Paraguay Perú sin 5proyectos

principales*

Uruguay México Brasil

2011 2013 2015

184

transporte en términos del PIB aumentó de 0.5 por ciento en 2005, a 2.1 por ciento en el 2014,

antes de volver a caer a 1.6 por ciento en el 2016 (ver Figura 7-2). Aproximadamente 70 por ciento

del gasto total en transporte se dirigió al sector vial. La participación de la red vial central

pavimentada aumentó del 47 por ciento en el 2005 a 70 por ciento en el 2015 mientras que la

longitud total de la red creció a más del doble durante el mismo período. La red terciaria fue la que

más se incrementó en términos de longitud, en un 140 por ciento, seguida de las vías secundarias

que experimentaron un incremento del 70 por ciento (ver Figura 7-3). La red primaria aumentó en

más de 50 por ciento y se pavimentaron muchas vías primarias. La inversión en vías urbanas ha

aumentado desde el 2008. Desde el 2009, aproximadamente 30 por ciento del gasto total en

transportes se concentró en el sector urbano, para luego caer a aproximadamente 17 por ciento en

el 2015 (ver Figura 7-4).

Figura 7-2 Evolución del gasto en el Sector

Transporte como porcentaje del PIB

Figura 7-3 Expansión de la red vial en

miles de kilómetros

Fuente: SIAF, MEF Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones

7. La proporción del gasto en transporte por los gobiernos sub-nacionales aumentó

significativamente durante la última década, siguiendo la agenda de descentralización del

gobierno. La participación de los gobiernos sub-nacionales en el gasto del sector transportes

aumentó del 25 por ciento en el 2005 al 61 por ciento en el 2008, antes de volver a caer a 37 por

ciento en el 2015 (ver Figura 7-5). En el mismo período, la participación del gasto total vial

ejecutado por los gobiernos sub-nacionales aumentó del 23 al 30 por ciento, mientras que la

proporción de Provías Descentralizado (PVD) disminuyó del 22 al 3 por ciento. La proporción de

Provías Nacional (PVN), ente encargado de la red primaria, aumentó del 52 al 67 por ciento. La

descentralización del gasto forma parte de un esfuerzo de mayor amplitud de transferencia de

responsabilidades, derechos y recursos del gobierno central a los gobiernos sub-nacionales. Los

gobiernos regionales han recibido el encargo de manejar las vías regionales, y los gobiernos

municipales se encargarían de los caminos rurales (ver Recuadro 7-1 sobre las instituciones del

sector transporte).

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

Gastos corrientes (% del PIB) Gastos de capital (% del PIB)

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

140 000

160 000

180 000

Primaria Secundaria Terciaria

185

Figura 7-4 Gasto en transporte por tipo de

red, porcentaje del gasto total (%)

Figura 7-5 Gasto en transporte por nivel de

gobierno, porcentaje del PIB

Fuente: SIAF, MEF Fuente: SIAF, MEF

8. Los gobiernos locales gastan relativamente poco en mantenimiento. El gasto a nivel

sub-nacional en mantenimiento ha sido muy reducido (ver Figura 7-6). De acuerdo con un informe

encargado por el BID61 sobre la red vial terciaria, el presupuesto nacional asigna el 26 por ciento

del gasto total en transporte a los gastos corrientes, principalmente mediante contratos de

concesiones y basados en el desempeño. A nivel regional, el 22 por ciento de los gastos se asignan

al mantenimiento pero solamente el 14 por ciento del gasto en transporte se dirige a satisfacer las

necesidades de mantenimiento a nivel local. Un estudio de 2009 del IPE62 estimó que solo el 34

por ciento de la red vial total ha recibido algún tipo de trabajo de mantenimiento anualmente y que

solamente el 12.5 por ciento cuenta con un sistema permanente de mantenimiento.

9. El mantenimiento de las vías rurales y regionales es insuficiente, incluso para

mantener vías recientemente rehabilitadas. La inadecuada atención que se presta al

mantenimiento se refleja en las condiciones del pavimento: solo el 12 por ciento de la red terciaria

se considera en buen estado. El gasto actual en las vías secundarias mejoró esporádicamente entre

el 2012 y 2015 pero la participación del gasto corriente en la red terciaria no ha experimentado

cambios reales pese a que la proporción de vías terciarias en buenas condiciones es reducida (ver

Figura 7-7).

61 Banco Interamericano de Desarrollo, 2016, “Diagnóstico y propuesta de política para el mantenimiento de la red

vial vecinal”. 62 Instituto Peruano de Economía (IPE), 2009, “El Reto de la Infraestructura al 2018: La Brecha de Inversión en

Infraestructura en el Perú 2008”, Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional, Lima, Perú.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

20

05

20

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20

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20

14

20

15

% d

e ga

sto

to

tal

Carreteras Ferroviaria Aérea

Vías fluviales Urbano Otros

0.00%

0.50%

1.00%

1.50%

2.00%

2.50%

3.00%

20

05

20

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10

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20

12

20

13

20

14

20

15

% d

e P

IB

Gobierno Nacional Gobierno Regional

Gobiernos Locales

186

Figura 7-6 Gasto corriente versus inversión de

capital en las vías secundarias y terciarias

Figura 7-7 Condición de la red terciaria

por tipo de vía (2015)

Fuente: Diagnóstico y Propuesta de Política para el Mantenimiento de la Red Vial Vecinal. Gustavo G G Picasso, Vol 1, Agosto 4, 2016.

BID.

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000R

ed t

erci

aria

Red

sec

und

aria

Red

ter

ciar

ia

Red

sec

und

aria

Red

ter

ciar

ia

Red

sec

und

aria

Red

ter

ciar

ia

Red

sec

und

aria

2012 2013 2014 2015

Sole

s p

er k

m

Gastos corrientes vs. gastos de capital en redes secundaria y terciaria

Gasto de capital por Km. Gasto corriente por Km.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Pavimentado

Carretera mejorada

Carretera no mejorada

Pista de tierra

Bueno Regular Malo Sin datos

187

Recuadro 7-1 Instituciones del sector transporte

En el centro del sector transporte del Perú se encuentra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones

(MTC), entidad responsable de regular, promover, construir y supervisar la infraestructura de transportes

y comunicaciones del Perú (ver Figura R.7-8). Incluye cinco direcciones generales: (1) la Dirección General de

Aviación Civil; (2) la Dirección General de Transporte Marítimo y Fluvial ; (3) la Dirección General de Vías y

Ferrocarriles; (4) la Dirección General de Transporte Terrestre y (5) la Dirección General de Asuntos Sociales y

Ambientales. También bajo la autoridad del MTC se encuentran los siguientes “programas especiales”: Provías

Nacional y Provías Descentralizado (consecuencia de la fusión de Provías Rural y Provías Departamental en 2006).

Los dos entes Provías son entidades públicas de derecho privado, lo cual les otorga un cierto grado de autonomía

técnica, administrativa y financiera. Provías Nacional está a cargo de la administración de la red vial nacional

mientras que Provías Descentralizado apoya a los gobiernos sub-nacionales para la gestión y supervisión de obras

de sus respectivas redes viales. El MTC también supervisa tres empresas de propiedad estatal: CORPAC (para el

transporte aéreo), APN (la autoridad nacional portuaria de los puertos), y SERPOST S.A., encargada de los

servicios postales.

Figura R.7-8 Marco institucional del sector transporte

Actualmente se cuenta con un complejo sistema institucional para manejar el desarrollo de asociaciones

público-privadas (APPs), la ejecución de proyectos y la regulación de los contratos suscritos con el sector

privado. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) que juega las funciones básicas y necesarias para todas las

APPS, como la asignación de presupuesto, la aprobación de la asignación de riesgos y el registro de garantías y

contingencias. El MTC que fija las políticas del sector, inclusive las normas técnicas, y es formalmente el

concedente en un contrato a nombre del GdP. ProInversión que es la agencia estructuradora para todos los sectores

de la economía y, en particular, administra a nombre del MTC el proceso de adjudicación inicial. Reformas

recientes han incrementado la función de apoyo de Proinversion a los ministerios de línea y a los gobiernos locales

en el sentido que pueden también supervisar el cierre financiero e incluso gestionar la implementación de un

contrato. OSITRAN, el organismo regulador de transporte, quien en este momento también supervisa los contratos

de APPs y concesiones, y que se encuentra bajo la autoridad de la presidencia del consejo de ministros. La autoridad

autónoma del sistema eléctrico de transporte masivo de Lima y Callao (AAT) que es una entidad técnica del MTC

y supervisor técnico de los contratos del metro.

La Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Cargas y Mercancías, fue creada en 2016 como

entidad autónoma y principal regulador del transporte terrestre, de carga y de pasajeros y encargado inclusive de

cuestiones de seguridad vial, control del cumplimiento por parte de los vehículos y la infraestructura con las normas

relevantes.

188

La coordinación entre las múltiples instituciones del país encargadas del diseño y la implementación de las

políticas de transporte deberá fortalecerse. El objetivo del gobierno de acelerar la inversión en infraestructura

se enfrenta al problema de la debilidad institucional a varios niveles. Ya se han creado nuevas instituciones (como

por ejemplo, la Superintendencia de Transporte Terrestre) pero todavía no queda claro qué responsabilidades se le

asignará. Se requiere de definir la coordinación apropiada con otras áreas del MTC, en particular DGCT, pero

también con CNSV en temas de seguridad vial, o Provías Nacional para el monitoreo de la calidad de la

infraestructura. La coordinancion del progrma de inversión de varios niveles del gobierno también necesita

coordinación. Este trabajo require un análisis funcional profundo del sector (lo que en ingles se denomina un

“functional review”).

Figura 7-9 Evolución de la red primaria

Figura 7-10 Red Vial del Perú

Fuente: MTC. Fuente: MTC. Nota: No se registran los Caminos de

Herradura (Caminos de Herradura)

10. La longitud y calidad de la red vial primaria ha mejorado en la última década. Entre

el 2009 y 2015, el gasto público en la red vial primaria prácticamente se duplicó, pasando de

S/.3500 millones a S/.6200 millones.63 En el mismo periodo, la red primaria se amplió y mejoró

sostenidamente; la proporción de vías pavimentadas aumentó del 47 por ciento en el 2005 al 70

por ciento en el 2015 (ver Figura 7-9). La longitud de las vías primarias en buenas condiciones se

ha duplicado mientras que las vías en condiciones aceptables y malas disminuyó en 60 por ciento.

Además, el 93 por ciento de las vías pavimentadas de la red primaria estarían en buen estado, en

comparación con el 50 por ciento en 2010, mientras que la mayor parte de las vías secundarias y

terciarias siguen estando sin pavimentar (ver Figura 7-10). Como se asignó el 1.3 por ciento del

PIB a las vías primarias en 2015, en comparación con 0.3 por ciento y 0.4 por ciento para las redes

secundaria y terciaria respectivamente, la prioridad que se ha asignado a la red primaria está

rindiendo frutos, gracias a las visibles mejoras en la calidad de la red.

11. A pesar de dichas mejoras, la longitud y calidad de la red vial en el Perú se encuentran

a la zaga de otros países homólogos. De hecho, la inadecuada oferta de infraestructura se

considera el cuarto factor más problemático para hacer negocios en el Perú (Foro Económico

Mundial 2015-2016). Solo el 14 por ciento de la red vial nacional está pavimentada, muy por detrás

63 Para el período previo a 2009, los datos sobre gasto en vías no nos permiten identificar los montos por nivel de red

(primaria, secundaria, terciaria).

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

Red primaria Redsecundaria

Red terciariaEn

Km

Pavimentado Sin pavimentar

189

de Chile (29 por ciento), Argentina (30 por ciento) y Uruguay (35 por ciento). En comparación

con su población, la densidad de vías pavimentadas, de 745 km por millón de habitantes del Perú,

efectivamente ha mejorado en la última década pero se encuentra a la zaga de países como

Argentina (1,713 km por millón de habitantes), Chile (934 km por millón de habitantes) y México

(1,127 km por millón de habitantes). Según el Informe de Competitividad Global del Foro

Económico Mundial (2015-2016), el Perú se encuentra por debajo de los otros países de América

Latina, de los países con ingreso medio superior y de los miembros de la OCED, en lo que toca a

la calidad de todos los tipos de infraestructura de transporte, pero la brecha es particularmente

amplia en las redes vial y ferroviaria (ver Figura 7-11).

Figura 7-11 Índice de calidad de la infraestructura: General y por sub-sector

Fuente: Foro Económico Mundial, Índice de Competitividad Global 2015-2016.

12. La mala calidad de las vías se traduce en elevados costos logísticos. Los costos

logísticos en el Perú, aproximadamente el 32 por ciento del valor del producto, se encuentran entre

los más elevados de América Latina, y son mucho mayores que los de Colombia (23 por ciento),

Chile (18 por ciento), Brasil (26 por ciento), y Argentina (27 por ciento). El promedio de los países

de la OCED es solo 9 por ciento del valor del producto. El Perú se ubicó en el puesto 71 a nivel

mundial en términos de costo de logística en el 2014, en una situación mucho peor que países

comparables como Malasia (25), Tailandia (35), y Chile (42). Briceño (2015), por ejemplo, analizó

cinco productos agrícolas de exportación y determinó que los costos logísticos se encontraban

entre el 20 por ciento y 50 por ciento de los costos de producción, en comparación con un promedio

de 12 por ciento para los países de la OCED para los productos perecederos. La distancia efectiva

de transporte no es, de ninguna manera, el único elemento que afecta el costo logístico general. La

desagregación del costo muestra que entre el 10 por ciento a 20 por ciento del costo total logístico

se relaciona con pérdidas durante el transporte debido a una mala manipulación, almacenamiento

del transporte, y demoras que tienen como resultado la descomposición de los productos. Los

costos relacionados con el almacenamiento y el transbordo constituyen entre el 20 por ciento a 30

por ciento de los costos totales. Costos tan elevados reflejan la fragmentación de los productores

y los servicios de transporte, en su mayoría empresas informales con muy bajos niveles de

capitalización: en el 2010, habían 56,504 empresas de servicios de carga registradas en el Registro

Nacional de Transporte de Carga. Los costos ocultos como la necesidad de contar con medidas de

5.35.1

4.5

5.15.4

3.6 3.5

2.1

3.84.2

3.8 3.7

2.9

3.9

4.3

3.2 3.0

1.9

3.64.1

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

Infraestructura general Carreteras Infraestructuraferroviaria

Infraestructuraportuaria

Infraestructura detransporte aéreo

OECD LAC UMIC Peru

190

seguridad para evitar hurtos, los costos administrativos para obtener permisos y licencias, y los

costos de oportunidad debido a que las inversiones financieras se congelan debido a las demoras,

pueden llegar hasta el 15 por ciento a 30 por ciento del costo total logístico. Estos hechos piden

que las intervenciones en transporte sean más y más sofisticadas, cubriendo en particular no

solamente inversiones en pavimentos, sino además mejoras en la regulación y planeamiento para

ayudar a ordenar la inversión privada en logística, distribución, etc.

13. En consecuencia, el Perú se encuentra a la zaga de otros países en lo que se refiere a

acceso, asequibilidad y tiempo de transporte. La infraestructura de transporte sigue la huella

demográfica y urbana. La accesibilidad es mayor en las áreas donde hay mayor densidad

demográfica, como Lima Metropolitana (ver Mapa 7-1, en verde).64 Las grandes minas

generalmente también están bastante bien conectadas a los puertos. Pero los mercados del interior,

del sur y del norte del país, presentan poca accesibilidad (ver Mapa 7-1, en rojo). No obstante,

estas áreas tienen ventajas comparativas desde el punto de vista de posibilidades de exportación,

como los agro-negocios y el turismo. Así mismo, albergan varias ciudades importantes, por lo que

la falta de infraestructura conectiva de transporte aumenta el costo de la prestación de servicios de

ciertos segmentos de los mercados internos, socavando la competencia y las ventajas de mayor

eficiencia gracias a las economías de escala. Muchas ciudades de menor envergadura enfrentan

excesos de costos por conectividad de hasta el 50 por ciento con relación a Lima. Las ciudades de

la Sierra enfrentan excesos de costo entre el 65 por ciento a 70 por ciento con relación a Lima,

para los intercambios comerciales o sociales. Si bien la compleja geografía del Perú eleva el costo

de la infraestructura de conexión, los mercados están mejor conectados en Colombia y Ecuador,

que también presentan una geografía compleja pero donde solo áreas pequeñas se caracterizan por

su baja accesibilidad. Más aún, en el Perú existen significativas disparidades geográficas de acceso

al mercado doméstico de envergadura más cercano (ver Mapa 7-1).

64 Las conexiones de la Mapa 7-1 se miden como distancias económicas a puntos estratégicos que en el Perú son los

principales puertos, aeropuertos, cruces fronterizos y ciudades de más de 25,000 habitantes.

191

Mapa 7-1 El Perú a la zaga en accesibilidad, asequibilidad y tiempo de transporte

Fuente: Briceño-Garmendia, C.; H. Moroz y J. Rozenberg (2015). Nota: La accesibilidad de la infraestructura de

transporte en el Perú con relación a Colombia y Ecuador. Mientras más verde sea el área, más conectada estará a sus

puertos, otras ciudades y puntos comerciales. La conectividad de un país se define como la facilidad para movilizar

bienes, personas y servicios entre polos estratégicos sociales, de servicios y económicos. Para el Perú, las ubicaciones

estratégicas son los principales puertos, aeropuertos, cruces de frontera y ciudades con poblaciones superiores a 25,000

habitantes. El índice de conectividad se mide como el número de vehículos o bienes que puede movilizarse con un

dólar-equivalente de transporte a lo largo de un kilómetro de vía.

Eficiencia del gasto

Planificación, modificación y ejecución presupuestales por nivel de gobierno

14. En teoría, la planificación presupuestal en el Perú la orienta su Estrategia de

Transportes, pero esta carece de especificidad y el país no cuenta con un Plan Maestro de

transportes a nivel sectorial que priorice, ordene, y costee intervenciones. El Plan Sectorial

Estratégico 2012-2016 del Ministerio de Transportes y Comunicaciones del sector vial prioriza 22

corredores logísticos por los que transitan la mayor parte de los productos comerciales y locales

del Perú, pero presenta con menos claridad las prioridades estratégicas para las vías secundarias y

terciarias. Para el sector vial, la estrategia podría fortalecerse subrayando la importancia de: (a)

completar los corredores nacionales clave; (b) mejorar la condición de los activos viales existentes

de las redes secundaria y terciaria; (c) asegurar un mantenimiento adecuado para minimizar el

costo total vial para el usuario y mejorar la seguridad vial; (d) involucrar a las instituciones y

entidades de todos los niveles del gobierno para identificar los problemas y planificar las

intervenciones viales; y, (e) asegurar la sostenibilidad de los programas viales priorizando las

inversiones en concordancia con los recursos disponibles, a tiempo que se amplíe la red vial de

peaje para incrementar los recursos disponibles. Debido a la falta de un plan maestro, no hay un

marco sistemático para la asignación presupuestal para el desarrollo y mantenimiento de la red.65

65 Un plan maestro proporciona un marco predecible y disciplinado para la formulación multianual presupuestal lo

que luego facilita el proceso anual de formulación de presupuestos y permite mantener siempre presentes los objetivos

generales de desarrollo del país. Por lo general, este plan establece las prioridades institucionales y también incluye

estimados de demanda para los diferentes modos dependiendo de diferentes escenarios de crecimiento económico, y

192

15. La consistencia entre el presupuesto inicial, el modificado y los gastos actuales es

buena a nivel del gobierno central, pero por razones diferentes a un buen planeamiento. Entre

el 2005 y 2015, el presupuesto modificado del gobierno central fue aproximadamente 14 por ciento

superior al presupuesto inicial (ver Figura 7-12). La brecha entre los presupuestos modificados y

los iniciales ha disminuido en los últimos años y no ha excedido el 10 por ciento desde el 2010,

con la excepción de 2013 cuando el gasto en transporte se incrementó significativamente y la

brecha llegó al 13 por ciento. La correlación cronológica entre el presupuesto de apertura y el gasto

actual es prácticamente perfecta (99 por ciento) lo que en teoría debe sugerir que para las vías

primarias el proceso de planeamiento y presupuestos opera razonablemente bien (ver Figura 7-13).

Las desviaciones respecto del presupuesto de apertura son pequeñas y los niveles de ejecución son

elevados, tanto en lo que se refiere a la inversión de capital como al gasto corriente. La correlación

entre el presupuesto de apertura y el gasto acumulado también es elevada, llegando a 0.97 para la

inversión de capital y 0.95 para el gasto corriente.66 Desafortunadamente, estas observaciones

necesitan ser corroboradas con base en una revisión de los decretos supremos del último trimestre

del año, cuando el ministerio de transporte tiende a transferir montos significativos de su

presupuesto modificado a los niveles sub-nacionales de gobierno – lo cual conlleva a que los

números de ejecución a nivel del gobierno central terminen siendo muy cercanos a lo

presupuestado (y lo contrario para los gobiernos sub-nacionales).

Figura 7-12 PIA y PIM para el sector vial,

Gobierno Nacional

Figura 7-13 PIA y PIM para gastos de

capital del sector vial, Gobierno Nacional

Fuente: SIAF Fuente: SIAF

16. Para los gobiernos sub-nacionales, la inversión de capital acumulada del sector vial y

el presupuesto modificado varían sustancialmente respecto al presupuesto de apertura

aprobado. A diferencia del gobierno central, los gobiernos regionales y locales reciben

ampliaciones presupuestales significativas a mediados del año. Entre el 2005 y 2015, la diferencia

proporciona alternativas para las estrategias de inversión. Los capítulos usuales de dichos planes pueden incluir un

análisis situacional junto con un análisis de brechas, un marco estratégico, y un plan de implementación real de los

objetivos identificados. 66 La correlación ligeramente menor del gasto corriente es consecuencia de una modificación excepcional pero

relativamente elevada del presupuesto en 2012.

0

1

2

3

4

5

6

7

8

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Acumulado Modificado Planificado

0

1

2

3

4

5

6

Sole

s, B

illo

nes

Acumulado Modificado Planificado

193

entre el presupuesto de apertura y el modificado alcanzó en promedio 101 por ciento para los

gobiernos regionales y 111 por ciento para los gobiernos locales (ver Figuras 7-14 y 7-15). En

otras palabras, las modificaciones de medio año en el presupuesto de los gobiernos sub-nacionales

tienden a duplicar (o más) el presupuesto inicial aprobado. La magnitud de las modificaciones

presupuestales han tendido a ser proporcionalmente más grandes en años recientes. Desde el 2012,

las modificaciones presupuestales llegaron a un significativo 98 por ciento para los gobiernos

regionales, y aumentaron hasta 126 por ciento para los gobiernos locales. Estas grandes

fluctuaciones de las asignaciones presupuestales dieron como lugar la sub-ejecución del

presupuesto. De hecho, la correlación entre el gasto de inversiones de capital acumulado y la

ejecución del presupuesto de apertura llegaron solamente a 0.62 por ciento para los gobiernos

regionales y 0.78 por ciento para las municipalidades.

Figura 7-14 Gasto de capital presupuestado

y acumulado del sector vial, Gobierno

Regional

Figura 7-15 Gasto de capital presupuestado

y acumulado del sector vial, Gobiernos

Locales

Fuente: SIAF Fuente: SIAF

17. Las modificaciones presupuestales del gasto corriente son sumamente significativas

en el sector vial de las regiones. En el 2015, el presupuesto modificado del gasto corriente fue

más de cinco veces superior para los gobiernos regionales, y las revisiones de dicho presupuesto

fueron de una magnitud similar en los años anteriores (ver Figura 7-16). En consecuencia, la

correlación entre el presupuesto de apertura y los gastos acumulados es relativamente baja para los

gobiernos regionales, situándose en 0.54 por ciento. Las modificaciones presupuestales son

menores, la ejecución presupuestal es mejor y la correlación entre el gasto ejecutado y el

presupuesto de apertura se encuentra a un nivel de 0.89, significativamente superior en los

gobiernos locales (ver Figura 7-17).

18. Estas diferencias en el desempeño presupuestal para diferentes niveles de gobierno se

traducen en un desempeño presupuestal variable de las vías primarias, secundarias, y

terciarias. Las modificaciones presupuestales son pequeñas para las vías primarias, que son

responsabilidad del gobierno nacional, en comparación con las vías secundarias y terciarias. La

ejecución presupuestal del presupuesto modificado de la red vial primaria es casi 100 por ciento,

pero se encuentra entre el 60 por ciento y 80 por ciento para las vías secundarias y terciarias (ver

Figuras 7-18 y 7-19).

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

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Acumulado Modificado Planificado

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1.4

1.6

1.8

2.0

Sole

s, B

illo

nes

Acumulado Modificado Planificado

194

Figura 7-16 Gasto presupuestado y

acumulado corriente del sector vial,

Gobierno Regional

Figura 7-17 Gasto corriente presupuestado y

acumulado del sector vial, Gobierno Local y

Regional

Fuente: SIAF Fuente: SIAF

Figura 7-18 Asignaciones presupuestales de

apertura y modificadas por tipo de vía

Figura 7-19 Ejecución presupuestal del

presupuesto modificado por tipo de vía

Fuente: BOOST Fuente: BOOST

19. Las grandes diferencias entre los presupuestos de apertura y aprobados a nivel de los

gobiernos sub-nacionales, y las bajas tasas de ejecución sub-nacionales resultantes se

explican en gran medida por las ineficiencias del ciclo presupuestal del gobierno central.

Estas diferencias son similares a las del sector de agua y otros. Se relacionan con las ineficiencias

y la falta de planeamiento multianual y de límites de gasto sectoriales como parte de los ciclos

presupuestales del gobierno central. En particular, estas grandes disparidades son consecuencias

de un proceso de asignaciones presupuestales fragmentadas que fomentan que los ministerios de

línea compitan por recursos globales escasos, y soliciten asignaciones por encima de su capacidad

de gasto al principio de cada año. En consecuencia, los ministerios de línea tienden a transferir

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

Sole

s, B

illo

nes

Acumulado Modificado Planificado

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

Sole

s, B

illo

nes

Acumulado Modificado Planificado

-

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Red de carreteras primaria Red de carreteras secundaria

Red de carreteras terciaria

-

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Red de carreteras primaria Red de carreteras secundaria

Red de carreteras terciaria

195

más recursos a las entidades sub-nacionales en el segundo semestre del año, dando lugar a una

elevada estacionalidad del gasto y bajas tasas de ejecución presupuestal de los gobiernos locales

al concluir el año. Estas dos características fomentan un gasto ineficiente (ver Capítulo 1). En otras

palabras, el proceso presupuestal del sector transporte no sirve como una herramienta de

planeación y coordinación de inversiones u operaciones, sino más bien un instrumento para

“maquillar” la alta discrecionalidad del gasto público.

20. La ejecución presupuestal puede mejorar si se trabaja en aumentar la coordinación

entre los diferentes niveles de gobierno y la capacitación de los gobiernos sub-nacionales.

Muchas de las responsabilidades delegadas a los gobiernos sub-nacionales durante el proceso de

descentralización no pueden asumirse eficientemente sin una mejor coordinación entre los

diferentes niveles de gobierno. La complejidad de los mecanismos institucionales, por ejemplo,

tiene influencia en el proceso de aprobación presupuestal y afecta la predictibilidad del

financiamiento disponible para mantenimiento. Según Provías Descentralizado, la agilización del

proceso de preparación y aprobación de los presupuestos podría ser una fuente importante para

mejorar la eficiencia del gasto en el sector de caminos rurales. A pesar de los avances que se han

observado en la red vial primaria durante la última década, subsisten deficiencias en el

planeamiento, manejo de los activos viales, y capacidad para la implementación y ejecución

presupuestales en el MOPC, así como en los gobiernos sub-nacionales, todos los cuales deben ser

solucionados urgentemente. Por el lado del MEF, mejores proyecciones macroeconómicas se

traducirían en menores ajustes del presupuesto modificado con relación al inicial para el sector

como un todo – independientemente de la volatilidad en la asignación de recursos entre los tres

niveles del gobierno.

21. La falta de predictibilidad de los presupuestos aprobados causa ineficiencias

significativas en el gasto público en transporte. Las revisiones presupuestales importantes crean

incentivos para dividir los proyectos entre entidades más pequeñas y priorizar los proyectos listos

para su ejecución respecto a las inversiones que tendrían una prioridad más elevada. Así mismo,

para los proyectos multianuales de mayor envergadura, la falta de predictibilidad del

financiamiento puede tener como consecuencia demoras en la implementación y mayores costos,

tanto para la inversión de capital, ya que el costo de construcción se eleva debido a dichas demoras,

como en términos de costos recurrentes, ya que los presupuestos de supervisión y apoyo a la

implementación, que constituyen una parte significativa de los costos recurrentes totales, también

se incrementan. La falta de predictibilidad presupuestal también debilita el proceso de priorización

de proyectos, ya que reduce el tiempo disponible para su implementación durante un año dado y

las modificaciones presupuestales solamente se aprueban a mitad de año, introduciendo un

incentivo para asignar fondos desproporcionadamente en favor de los proyectos listos para la

ejecución, pero con impacto potencial reducido. Por último, el sistema de transferencias dentro del

aparato descentralizado puede dar lugar a la mala asignación de inversiones de capital de transporte

a nivel local, ya que los municipios con mayores recursos provenientes de las transferencias de

canon podrían no ser los que tienen las mayores necesidades de inversión.

Planificación, modificación, y ejecución presupuestal del gasto en transporte urbano

22. Lima y Callao recibieron el 44 por ciento del gasto total en transporte urbano, lo que

concuerda con la proporción de la población urbana que habita en Lima Metropolitana, pero

196

es inconsistente con la capacidad de generación de recursos propios de estas dos regiones.

Ambas ciudades recibieron más de la mitad del gasto corriente total y aproximadamente el 20 por

ciento de la inversión de capital. Entre el 2009 y 2011, Lima y Callao dieron cuenta del 56 por

ciento del gasto total en transporte urbano (ver Tabla 7-1). La proporción de inversión de capital

disminuyó significativamente en el 2013 (en aproximadamente 20 por ciento) mientras que la

participación en los gastos corrientes se elevó (ver Recuadro 7-2).

23. Existen diferencias significativas entre el gasto acumulado y previsto de capital entre

centros urbanos. Las cinco principales áreas urbanas (Lima, Callao, Cusco, Arequipa y Piura)

recibieron en promedio 57 por ciento del gasto total en transporte urbano entre el 2005 y 2015.

Sus gastos reales habrían sido el doble que los fondos asignados en los presupuestos de apertura

aprobados, lo que se coincide con el hecho de que los presupuestos modificados de los gobiernos

locales fueron más del doble que los presupuestos de apertura aprobados durante dicho periodo.

Los gobiernos regionales presentan una mejor adecuación en sus cifras en general, Callao y Cusco

se encuentran significativamente por encima de sus presupuestos a lo largo del tiempo. Por el

contrario, casi todos los gobiernos locales gastan más que sus asignaciones presupuestales iniciales

en transporte urbano, Lima presenta la mayor consistencia entre el presupuesto real (presupuesto

modificado) y el presupuesto de apertura aprobado (ver Mapa 7-2).

Tabla 7-1 Proporción del gasto en transporte urbano: 5 ciudades principales, 2005-15 (%)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Lima 20.4 20.7 40.5 59.8 50.6 55.0 53.7 23.7 20.8 21.7 27.1

Callao 11.2 7.8 12.2 6.4 2.7 3.4 3.9 11.0 9.5 8.9 8.2

Cusco 0.4 1.6 2.7 1.8 6.1 4.7 5.6 8.5 7.7 5.2 7.2

Arequipa 15.6 1.9 3.1 2.2 4.0 5.1 3.7 7.0 7.0 7.2 6.4

Piura 0.0 2.8 0.1 0.6 3.4 2.7 2.9 5.6 6.6 6.7 5.8

Cuatro

menos

Lima 27.1 14.2 18.1 10.9 16.2 15.8 16.2 32.0 30.7 28.0 27.7 Fuente: Datos BOOST (Mayo 2016).

197

Mapa 7-2 Inversión de capital acumulado y planeado en transporte urbano

Gobiernos Regionales

Gobiernos Locales

Fuente: BOOST Fuente: BOOST

198

Recuadro 7-2 Recomendaciones en planificación: Movilidad y transporte urbano sostenible

En el Perú existe la necesidad de actuación en políticas y priorización de inversiones en movilidad urbana

sostenible, tanto en mega-ciudades (Lima y Callao) como en ciudades intermedias o emergentes, que permitan

dotarlas de sistemas de movilidad urbana sostenibles, eficientes, seguras, accesibles, y articuladas con el desarrollo

urbano y el ordenamiento del territorio. El incremento inevitable de la motorización particular, vinculado al

crecimiento de la huella urbana y del ingreso per cápita de la población, afecta la calidad de vida y la competitividad

de las ciudades. Por ello es recomendable abordar esta problemática siguiendo tres recomendaciones principales

para sistemas de movilidad urbana.

Planificar y mejorar la integración de planes y estrategias de priorización de inversión. Debe ser una prioridad

en el sector mejorar la priorización de la inversión pública de acuerdo a lo planificado, siguiendo principios de

progresividad y equidad en la inversión pública, y dentro de los marcos fiscales a nivel regional y local. Los planes

y proyectos estratégicos especiales deben ser el resultado de decisiones de priorización y asignación de recursos

según la visión y objetivos estratégicos de desarrollo del sector, y su aplicación debe monitorearse y evaluarse de

manera constante en términos de impacto para retroalimentar la estrategia y política pública del sector.

Definir lineamientos de política que permitan a los gobiernos sub-nacionales mejorar la prestación de

servicios de transporte público de pasajeros y facilitar la movilidad no-motorizada segura en las ciudades.

Varios países a nivel global han adoptado lineamientos de política para el sector en el marco de un Programa

Nacional de Transporte Urbano, en la mayoría de los casos con esquemas de apoyo técnico y financiero a las

ciudades. Estos programas suelen definir criterios de elegibilidad, vinculados a la planificación y necesidades de

los gobiernos locales, para que éstos puedan mejorar, promover y desarrollar sistemas de movilidad urbana

sostenibles y multimodales bajo las áreas de actuación de Evitar-Cambiar-Mejorar, con especial atención al

transporte no motorizado (ciclistas, peatones, y personas con movilidad reducida). Cuando las ciudades crecen y

requieren soluciones de movilidad de alta capacidad en corredores estratégicos (ejes de transporte masivo), los

costos de inversión en infraestructura y equipos suelen ser muy altos. Los gobiernos sub-nacionales a menudo no

disponen de fondos ni de capacidad de financiamiento para cubrir la obra pública asociada a los proyectos

(CAPEX), por lo que la intervención de los gobiernos nacionales se justifica para lograr objetivos de desarrollo

comunes (locales, nacionales y globales) y propiciar la participación del sector privado bajo modelos sostenibles

de operación (OPEX). Así mismo, en el caso de soluciones de movilidad no-motorizada y de estrategias de gestión

de la demanda, que representan medidas de menor costo y tiempo de implementación, el apoyo del gobierno central

puede resultar fundamental por ser medidas no tradicionales con cierto grado de resistencia por parte de la población

ante falta de conocimiento y limitada comunicación de sus impactos. Los incentivos de asistencia técnica y

financiación del gobierno central estarían enfocados a que los gobiernos locales planifiquen y prioricen sus

inversiones públicas en las acciones más costo-efectivas que mejoren la accesibilidad de la población a

oportunidades que ofrece la ciudad, y reduzcan la congestión, la accidentalidad vial, y las emisiones contaminantes

locales y globales. La asistencia técnica bajo un esquema de programa nacional estaría enfocada en la planificación

y pre-inversión de acciones priorizadas, así como la generación de capacidades institucionales a nivel local y

nacional.

Articular y fortalecer las instituciones, En zonas conurbadas o áreas metropolitanas donde el marco institucional

está más fragmentado, las buenas prácticas internacionales sugieren la creación de Autoridades de Transporte

Metropolitanas, Estas autoridades buscan garantizar la integración multimodal y complementariedad del sistema

desde una perspectiva de planificación del territorio. En todo caso, y ante los esquemas de prestación del servicio

de transporte público en su mayoría de los casos por actores privados, es recomendable fortalecer las capacidades

técnicas y administrativas de las instituciones para mejorar la planeación, el control, y la vigilancia del servicio.

24. Mejorar la coordinación entre los municipios y con las entidades del gobierno central

incrementaría la eficiencia del gasto en el sector de transporte urbano. Solamente en Lima y

Callao existían hasta hace poco diez entidades con responsabilidad conjunta para determinar el

gasto en transporte. La Municipalidad de Lima, por ejemplo, tiene a su cargo el desarrollo el

desarrollo el sistema de omnibuses, mientras que el Ministerio de Transporte está encargado del

sistema del metro. Más allá, existen diferentes niveles de competencia entre las 45 municipalidades

199

que conforman a estas dos regiones. Esta situación ha dado lugar a redundancias e ineficiencias en

la inversión en el pasado. La situación es muy diferente a la de Bogotá, por ejemplo, donde la

Municipalidad de Bogotá tiene estructuras de administración bien definidas y plena autonomía

para desarrollar su infraestructura de transporte urbano. Sin embargo, recientemente los

municipios de Lima y Callao acordaron conformar una autoridad técnica conjunta de transporte

para facilitar la coordinación entre ambos municipios y reducir la influencia política en las

decisiones de inversión. Esta mejora de la gobernanza en el sector del transporte local reduciría

los costos burocráticos y políticos, y podría tener un impacto significativo en vista de los elevados

costos del tráfico y la contaminación atmosférica en el área de Lima-Callao.

Costo de construcción y mantenimiento

25. Aunque el gasto en mantenimiento tiende a proporcionar un elevado retorno

económico, los presupuestos de mantenimiento a menudo son demasiado reducidos,

especialmente en los gobiernos sub-nacionales. Los datos sobre los costos de construcción y

mantenimiento por kilómetro de vía solo existen a nivel agregado. El costo global de

mantenimiento es de aproximadamente US$4,000 por kilómetro, mientras que el costo de

construcción fluctúa entre US$150,000 y US$290,000. El mantenimiento de vías es

particularmente importante para asegurar la sostenibilidad de los activos existentes.67 Los

gobiernos sub-nacionales deben cumplir con las normas técnicas establecidas por el MTC (por

ejemplo, las que se aplican a las vías de bajo tránsito) y el MEF (por ejemplo, las que se emplean

para transferencias intergubernamentales específicas para el mantenimiento vial rutinario). Sin

embargo, el personal responsable de la elaboración de presupuestos no siempre está familiarizado

con estas normas y puede ser necesario revisar algunos de los parámetros que se aplican para la

estimación de los costos del mantenimiento periódico y rutinario de las vías rurales. El Perú ha

iniciado un proceso para asegurar que una proporción significativa de su red vial reciba un

mantenimiento adecuado, a partir de las concesiones viales y otras nuevas iniciativas como las

microempresas del programa de mantenimiento rutinario o los contratos piloto CREMA. Estos

programas deberían ampliarse, y se debería dedicar más recursos presupuestales al mantenimiento

de las vías sub-nacionales. A nivel nacional, el presupuesto de mantenimiento debe quedar

protegido de los choques fiscales que puedan surgir como consecuencia de cambios en los

mercados financieros globales o el impacto de importantes inversiones en transporte (por ejemplo,

la segunda línea del Metro de Lima).

26. La creación de un sistema de gestión de activos viales podría mejorar

significativamente el planeamiento del gasto en mantenimiento para las vías sub-nacionales.

Sería importante poner en marcha un programa de mantenimiento de todas las vías, incluso si

inicialmente los costos estimados se basan en reglas generales. Una vez que se cuente con un

programa, se podrá evaluar las necesidades de mantenimiento con más precisión utilizando (i)

evaluaciones directas a partir de la aplicación de sistemas estandarizados de gestión de activos

viales, o (ii) evaluaciones indirectas basadas en fórmulas de tráfico, longitud de la vía y otras

67 El mantenimiento vial es también la inversión en infraestructura de mayor intensidad en mano de obra. Un estudio

del Banco Mundial del 2009 estimó que, si bien pueden ser de alcance limitado, las tareas de mantenimiento rutinario

pueden crear hasta 500 puestos de trabajo por US$1 millón de inversión, y pueden funcionar como mecanismo de red

de seguridad para las poblaciones rurales pobres, a través de la conformación de microempresas especializadas.

200

variables que afectan las necesidades de mantenimiento. Este enfoque requiere menor capacidad

técnica y ha sido utilizado por los institutos viales provinciales del Perú, A futuro, una mayor

aplicación de sistemas de gestión de activos viales estandarizados y la capacitación a nivel

local/regional podrían contribuir significativamente a mejorar la eficiencia de los presupuestos del

sector (ver Tabla 7-2).

Tabla 7-2 Estimado de costos de mantenimiento y construcción por kilómetro

2012 2013 2014 2015

Kilómetros totales 140,672 156,792 165,467 165,372

Cambio de kilometraje 16,120 8,674 (95)

Gasto corriente total 1,848,727,968 1,897,134,939 2,051,708,466 2,583,792,824

Inversión de Capital Total 5,719,451,119 7,576,345,869 7,695,534,293 7,421,995,076

Mantenimiento estimado por

kilómetro, Soles 13,142,08 12,099,67 12,399,53 15,624,14

Construcción estimada por

kilómetro, Soles 470,000,93 887,158,24 N/D Fuente: Elaborado por el personal del Banco Mundial a partir de datos del MEF y MTC,

27. Es necesaria una inversión de US$1,609 millones en cada uno de los próximos cinco

años para eliminar completamente los atrasos en las obras de rehabilitación y mantenimiento

periódico en toda la red vial. Hay más o menos 203,641 km de caminos, de los cuales 48,774 km

son asfaltados. El 69 por ciento de los caminos primarios (carreteras y caminos principales) están

en una condición sostenible muy buena, buena o razonable. Lo mismo ocurre con el 17 por ciento

de los caminos secundarios y el 26 por ciento de los caminos terciarios (caminos rurales). Mientras

que los caminos en una condición razonable requieren obras de mantenimiento periódico, los

caminos en una condición mala o muy mala requieren obras de rehabilitación sustancialmente más

caras. El valor actual del activo de la red vial general alcanza a US$16,865 millones o el 9 por

ciento del PIB.68 La red vial general es usada por aproximadamente 22,176 millones de

vehículos/km por año: el 55 por ciento en caminos primarios, el 5 por ciento en caminos

secundarios y el 40 por ciento en caminos terciarios. A pesar de su importancia, el 30 por ciento

de los caminos primarios y la mayoría de los caminos terciarios (82 por ciento) aún no han sido

asfaltados.

28. La eliminación completa del atraso en las obras de rehabilitación y mantenimiento

periódico para los caminos asfaltados requiere una inversión de US$517 millones por año en

los siguientes 5 años.69 El 27 por ciento de este monto tendría que ser asignado a obras de

rehabilitación. Esta inversión eliminaría el atraso en la rehabilitación y reduciría el gasto requerido

para obras de rehabilitación y mantenimiento en los siguientes 6-20 años a US$492 millones por

año. Para un escenario de mantenimiento mínimo, en que sólo se harían obras de rehabilitación

cuando los caminos están en muy malas condiciones, se necesitaría un monto de US$138 millones

68 El valor actual del activo se mide sobre la base del valor de reemplazo de la red vial, al multiplicar el largo de cada

tipo de camino por los costos unitarios correspondientes de la construcción nueva. 69 Este escenario minimiza el valor presente neto de los costos de transporte totales (costos de rehabilitación y

mantenimiento, más costos de los usuarios de los caminos) en los siguientes 20 años. El análisis más detallado se

centra en los datos disponibles para caminos asfaltados, el 92 por ciento de los cuales está en una condición sostenible

(muy buena, buena o razonable).

201

por año en los primeros 5 años y US$378 millones por año en los siguientes 6-20 años. Finalmente,

en un escenario en que la red de caminos asfaltados se mantuviera en más o menos la misma

condición que la actual en los siguientes 20 años, se necesitaría una inversión de US$319 millones

por año en los primeros 5 años y US$450 millones por año en los siguientes 6-20 años (Tabla 7.3).

Tabla 7-3 Comparación de los costos anuales para

mantenimiento y rehabilitación de los caminos

Escenarios

Presupuestarios

Costos Anuales en los años 1 a 5 (M US$/año)

Rehabilitación

(M US$/año)

Mantenimiento

periódico

(M US$/año)

Mantenimiento

rutinario

(M US$/año)

Total

(M

US$/año)

Óptimo 135 245 138 517

Mantener el

status quo 124 58 138 319

Mínimo 1 0 138 138

Costos Anuales en los años 6 a 20 (M US$/año)

Escenarios

Presupuestarios

Rehabilitación

(M US$/año)

Mantenimiento

periódico

(M US$/año)

Mantenimiento

rutinario

(M US$/año)

Total

(M

US$/año)

Óptimo 122 232 138 492

Mantener el

status quo 287 25 138 450

Mínimo 235 0 138 373

Fuente: Personal del Banco Mundial, sobre la base de Archondo-Callao y Sethi (2017).

29. Al lograr que todos los caminos lleguen a una condición mínima de ‘razonable’, la

economía peruana ahorraría US$890 millones en los siguientes 20 años. El valor presente neto

de los costos de transporte totales (costos de rehabilitación y mantenimiento más costos de los

usuarios de los caminos) en los siguientes 20 años disminuiría en US$890 millones bajo el

escenario de la inversión óptima frente al escenario en que se mantuviera el status quo respecto de

la calidad de los caminos asfaltados. El ahorro sería el resultado de los costos más bajos para los

usuarios de los caminos que disminuirían en US$2,298 millones comparado con los costos actuales

de los usuarios de caminos de la red vial asfaltada. En relación al escenario de inversión mínima,

el valor presente neto de los costos de transporte totales bajo el escenario de inversión óptima es

de US$2,248 millones menos, gracias al ahorro en costos de usuarios de los caminos de US$4,972

millones—lo que indica que por cada dólar adicional que se gasta en mantenimiento y

rehabilitación, los usuarios de caminos ahorrarían más o menos 1.8 dólares (Tabla 7-4).

Tabla 7-4 Comparación Económica de los Escenarios Presupuestarios para los siguientes 20

años Valor Presente de los Costos

Beneficios

Netos *

VPN

(M US$)

VP de la

Pérdida

Económica

**

(M US$)

Incremento

Costos

Agencia

(C) *

(M US$)

Reducción

Costos Usuarios

de los Caminos

(B) *

(M US$)

Costos de

mantenimiento

&

rehabilitación

de los caminos

(M US$)

Costos

de los

usuarios

de los

caminos

(M US$)

Total

Transporte

(M US$)

Relación

B/C

(#)

Escenarios

Presupuestarios

202

Óptimo 4,428 61,815 66,243 2,248 0 2,724 4,972 1.8

Mantener el

status quo 3,021 64,113 67,134 1,358 890 1,317 2,674 2.0

Mínimo 1,704 66,787 68,491 0 2,248 0 0 0.0

* Comparación sin escenario mínimo ** Comparación con escenario óptimo

Fuente: Personal del Banco Mundial, sobre la base de Archondo-Callao y Sethi (2017).

Participación Público-Privada en el sector transporte

30. El Perú otorgó concesiones de transporte bajo la modalidad de asociación público-

privada (APP) por un total de US$20,000 millones a partir de 1996. En la actualidad, existen

aproximadamente 90 contratos de APP activos, un tercio de los cuales se encuentran en el sector

transporte. Estos montos incluyen transacciones por iniciativa el gobierno como del sector privado.

El crecimiento de las APP en el sector transporte en el Perú fue impulsado por la necesidad de: (i)

acelerar las inversiones en infraestructura pública como parte de un programa masivo de

inversiones agresivas y debido a la poca capacidad de la entidad gubernamental (INVIAS) para

entregar las obras a tiempo y sin grandes sobrecostos; y (ii) incrementar la tasa de ejecución de las

inversiones de capital y presupuestos operativos del sector transporte en un entorno de abundantes

recursos fiscales, y significativas asignaciones presupuestales para el desarrollo de infraestructuras

por parte del MTC entre el 2004 y 2014. Se esperaba que los pagos y compromisos relacionados

con las APP durante los próximos quince años o más contribuirían a abordar el segundo reto. Aun

cuando no existe una evaluación rigurosa sobre si las APPs del sector transporte han cumplido los

objetivos inicialmente trazados, éstas han ciertamente permitido al MTC a comprometer una parte

de sus futuros presupuestos y asegurar una mayor ejecución presupuestal resultante de dicho

compromiso.

27. El marco legal para las APP fue reforzado recientemente. Es de anotar que las APPs

en Perú se han visto como un instrumento para agilizar la implementación de proyectos, y no como

un vehículo para generar espacio fiscal o para disminuir los riesgos de construcción que el estado

incurre a través de las obras públicas y que son la fuente principal de sobre-costos y retrasos. El

país, sin embargo, modificó la ley de APPs a fines del 2015 y más recientemente en Diciembre del

2016 para acomodar los objetivos para los cuales esta modalidad de contratación ha sido diseñada.

Los cambios implican una participación más activa del MEF en ciertas decisiones claves, como

son, si un proyecto se va por obra pública o por la modalidad de APPs (anteriormente el examen

de “valor por dinero” no era requerido), las asignaciones presupuestales futuras, y la asignaciones

de riesgos en un contrato (incluyendo tanto garantías como contingencias).

28. No obstante, la implementación del nuevo marco legal está retrasada por razones

propias y por falencias del sector. En términos de la política sectorial, el Perú sigue sin contar

con un plan de infraestructura y procedimientos que permitan generar un flujo de proyectos

maduros y que sean aptos para APP. Los diferentes actores a nivel nacional o sub-nacional

tampoco invierten lo suficientemente en los estudios y análisis para asegurar el éxito en un

proyecto, independientemente de su forma de financiamiento. Por el lado del marco legal de APPs,

bloques importantes (como la preparación de un contrato modelo que incluya una asignación

estándar de riesgos) están aún por desarrollar. Dentro del MEF, la capacidad institucional para

regular la asignación de riesgos no ha sido aún reforzada.

203

29. La presión fiscal que viene del sector de transporte en general, y en particular de las

modalidades de APPs, puede ser muy considerable. En épocas de superávit fiscal y altos niveles

de ahorro, un sector con muy baja capacidad de ejecución no necesitaba un techo fiscal muy

riguroso. Hoy en día la situación es muy diferente – generando una urgencia en la evaluación

rigurosa del espacio fiscal que requieren las APP en particular y el sector de transporte en general.

Según estadísticas de OSITRAN, en julio de 2015, existían 31 concesiones de transportes con

compromisos de US$14,000 millones. En el 2016 se inició un volumen de inversiones (obras

públicas y APP) por un monto adicional de US$18,000 millones. La masiva escala de inversiones

que se requiere para poner en marcha la agenda gubernamental de transporte masivo (el metro) y

el pago de obligaciones del MTC según los contratos vigentes tienen implicaciones para el

planeamiento y determinación presupuestales de los gastos públicos del sector transporte, con

posibles repercusiones más allá de los límites sectoriales.

30. Hasta el momento, el análisis del impacto económico de las APP ha sido limitado. Un

análisis de “valor por dinero” para comparar si los proyectos tipo APP permiten ahorros, en

comparación con un esquema de obras públicas, podría revelar si existen posibles ahorros

significativos, tanto en tiempo como en dinero. El primer intento para llevar a cabo un análisis de

“valor por dinero” en el Perú se realizó en el 2008 pero solo se concluyó recientemente, No se ha

concluido ningún análisis económico de proyectos APP importantes como la Vía Interoceánica,

secciones II, III, y IV a la que se asocia una inversión en capitales de US$1,500 millones.

31. Los costos de coordinación entre las diferentes instituciones encargadas de las APP

del sector transporte son elevados, Deben de asignarse responsabilidades más claras a las

diferentes entidades encargadas de las APP en el sector transporte, Los actores involucrados son

ProInversión, OSITRAN, MEF, y MTC (Unidad de Concesiones, OGPP70, Provías Nacional),

Existen significativos traslapes y limitaciones, y sus mandatos a veces no están claramente

establecidos. Una nueva legislación, o por lo menos un memorando de entendimiento, podría

ayudar a aclarar los respectivos roles de estas instituciones en el ciclo de proyectos de APP.

Conclusiones

Las principales ineficiencias tienen que ver con:

32. Mejorar la eficiencia del gasto público en el sector vial del Perú es una tarea

importante para mejorar la cantidad y calidad de la red vial en el marco del actual entorno

de restricciones fiscales.

● Fortalecimiento de la capacidad a nivel sub-nacional para establecer mejores

presupuestos, prioridades e implementación de las inversiones en la red vial y su

mantenimiento, en tanto factor crítico. Una infraestructura de gran envergadura, como las

vías nacionales, juega un importante rol en la movilidad a nivel nacional y para conectar las

diferentes regiones del Perú. Sin embargo, las vías rurales también juegan un papel

fundamental para promover un crecimiento más inclusivo y re-equilibrar el desarrollo del país.

Las inversiones en las vías rurales también son relativamente menos onerosas y el marco

70 Unidad de Planeamiento y Presupuesto.

204

institucional que se requiere para implementar un programa ampliado de vías rurales ya existe:

las provincias cuentan con el Instituto Vial Provincial y Provías Descentralizado, el cual ha

acumulado experiencia a lo largo de los años en la prestación de asistencia técnica a los

municipios para que implementen sus programas de vías rurales.

● Mejorar el proceso de asignación presupuestal y de proyectos. La ejecución de inversiones

públicas en el Perú es todavía sumamente compleja y burocrática. Si bien se han tomado varios

pasos muy importantes para proteger la calidad del gasto, una profunda reingeniería del ciclo

de inversiones contribuiría a simplificar y optimizar la ejecución. También debe fortalecerse

la capacidad institucional. Provías Nacional, por ejemplo, es una institución donde se ha

experimentado un incremento sustancial del presupuesto de inversión, pero el personal y los

gastos corrientes no han variado. Si bien se podría esperar legítimamente una mayor

productividad, también existe un riesgo significativo de que si no se actúa, esta institución

pronto alcanzaría su máxima capacidad de absorción.

● Fortalecer los mecanismos para mejorar la calidad de las inversiones en infraestructura,

particularmente en lo relacionado con las finanzas y salvaguardas públicas. El ambicioso

programa de transporte urbano del Perú ha enfatizado que se debería acelerar las actividades

de concesiones y ejecución de obras viales. Si bien dicha aceleración es deseable, no debe

llevar a un debilitamiento de los mecanismos existentes cuyo papel es asegurar la calidad de

la inversión pública. Las salvaguardas ambientales y sociales de dichas inversiones también

deberían evaluarse adecuadamente. Por último, una planificación sólida puede ser una manera

eficaz de priorizar inversiones que presenten el mayor impacto posible. El gobierno debería

fortalecer estos mecanismos para ayudar a mejorar la calidad del gasto de infraestructura

(planeamiento, estudios de diseño, evaluación de obligaciones contingentes, evaluación de

salvaguardas, SNIP, etc.) y hacerlos más eficientes.

● Refinar las normas técnicas y la programación para lograr un mejor alineamiento del

mantenimiento con el ciclo de vida de las vías. Para orientar la toma de decisiones en materia

de políticas en los contratos CREMA así como en otros tipos de contratos de mantenimiento,

Provías Nacional debería lanzar un estudio, aprendiendo de las experiencias internacionales,

sobre posibles indicadores de desempeño que ayuden a elaborar contratos de mantenimiento

por niveles de servicio. La programación de las actividades de mantenimiento también es

fundamental para optimizar la gestión de los activos viales. Además de establecer un sistema

de mantenimiento rutinario, permanente y eficiente, es fundamental que se lleve a cabo

puntualmente el mantenimiento periódico. Las herramientas de modelamiento para los ciclos

de vida de las vías, tales como HDM-4.71 El establecimiento de monitoreo y evaluación de

mantenimiento vial robusto, así como definición más precisa de los estándares de

mantenimiento basados en diferentes categorías de vías podrían ayudar en gran medida a MTC

a optimizar sus actividades de mantenimiento vial.

● Cerrar las brechas normativas gracias a una estrategia integral de regulación para el

transporte. Se debe re-evaluar muchos instrumentos normativos, empezando por el RENAT,

El MTC también podría lanzar, con gran provecho, una revisión integral de la normatividad.

71 Highway Design and Maintenance Standards Model (Modelo Estandarizado de Diseño y Mantenimiento de

Carreteras), apropiado para la evaluación económica de las obras viales.

205

Instrumentos para reducir la discrecionalidad de los diferentes actores debe ser también

introducidos, como son los contratos estándares para obras públicas (que pueden ser

adoptados rápidamente de las prácticas que Perú utiliza para proyectos financiados por

instituciones multilaterales), y un contrato modelo para el caso de las APPs.

206

207

Anexo 1: Los activos financieros del sector público

El sector público peruano cuenta con un elevado monto de activos financieros. Los activos

financieros del sector público ascienden al 16 por ciento del PIB (ver Tabla 1.6), por lo que aún

cuando la deuda pública asciende al 23 por ciento del PIB, la deuda neta asciende a tan solo el 7

por ciento.

La mayoría de estos activos no pueden ser dispuestos discrecionalmente por el gobierno

central. Más de dos terceras partes de los activos financieros del sector público corresponden a

recursos del Tesoro Público, administrados por el gobierno central. El monto más importante en

este grupo corresponde a los recursos del FEF, los que de acuerdo a ley tienen como finalidad

cubrir caídas en los ingresos estructurales del sector público y hacer frente a contingencias, como

desastres naturales. Algo similar ocurre con el rubro Otros Recursos del Tesoro, que está

conformado por varios fondos que tienen un fin particular. Por su parte, el Disponible está

destinado a cubrir las obligaciones y gastos inmediatos del gobierno, lo que permite flexibilidad

en la planificación del gasto. El monto restante pertenece a entidades que tienen autonomía para

decidir su uso, como los gobiernos subnacionales, empresas públicas, la ONP (entidad

previsional), Essalud (entidad prestadora de salud), universidades y entidades reguladoras (ver

Tabla A.1-6).

Tabla A.1 Depósitos del sector público en el sistema financiero

(Enero 2016, millones de soles) Responsible Monto a enero 2016

Tesoro Público 62,981

Disponible 22,284

Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) 27,430

Otros Recursos del Tesoro 13,267

Gobiernos Regionales 2,167

Gobiernos Locales 6,523

Empresas Públicas 5,186

Essalud-ONP 7,091

Otros 14,129

Universidades nacionales (RD y RDR) 3,592

Entidades Reguladoras, Superintendencias y otros 4,219

Otros Recursos Directamente Recaudados del GC 6,318

TOTAL 98,078

Porcentaje del PIB 16%

Fuente: MEF, BCRP.

Los recursos a disposición del gobierno central deberían mantenerse para enfrentar

situaciones contingentes que solo demandan un aumento temporal del gasto. Estos recursos

son un stock y no un flujo de recursos. Por lo tanto, su uso para financiar gastos regulares del fisco

es limitado, y una vez agotado, se tendría que recurrir a fuentes alternativas de ingreso o deuda.

208

Anexo 2: Contexto Institucional del Sector Agua y Saneamiento

Tabla A.2 Organismos del gobierno nacionales, regionales y locales de agua y saneamiento

Organismos

que actúan

en el Sector

Rol

Alcance y autoridad

sobre los gastos de

capital

Alcance y

autoridad sobre

los gastos

corrientes

Mecanismos para

la rendición de

cuentas

Nivel Nacional

MVCS –

VMCS

Establece las políticas, planes

y programas a nivel nacional

Financia proyectos de

inversión

Contrata y ejecuta proyectos

de inversión a través de sus

Programas Nacionales de

Saneamiento Urbano y Rural

(PNSU y PNSR).

Evalúa los impactos

ambientales que puedan

derivarse de los proyectos de

inversión a través de la

DGAA.

Decide sobre las

transferencias

financieras solicitadas

por los GR, GL y EPS

para apoyar en la

ejecución de proyectos

de inversión.

En determinados casos

ejecuta directamente los

proyectos de inversión,

principalmente para el

ámbito rural.

No tiene mayor

influencia sobre los

gastos corrientes en

que incurren los

prestadores para la

administración,

operación y

mantenimiento de

los servicios. No se

realizan

transferencias para

gastos corrientes.

Página Web del

MVCS:

Publica anualmente

los informes sobre

las transferencias

aprobadas mediante

decretos supremos

hacia los GR, GL y

EPS para la

ejecución de

proyectos de

inversión.

Información del

SIAF

Información del

SNIP

Información del

SOSEM

Información de

INFObras

MEF Ejercer la rectoría de los

sistemas administrativos de

presupuesto público,

tesorería, endeudamiento

público, contabilidad e

inversión pública.

Emite directivas y normas

presupuestarias

complementarias sobre el

presupuesto y regula la

programación presupuestal

del sector público con una

perspectiva multianual.

Formula el anteproyecto de

las Leyes Anuales de

Presupuesto Público,

Endeudamiento Público y de

Equilibrio Fiscal

Dirige el Sistema Nacional de

Inversión Pública, emitiendo

las directivas, herramientas e

Presenta los topes

iniciales para la

formulación de los

presupuestos anuales de

gastos de capital en agua

y saneamiento, de las

entidades públicas del

GN, GR y GL, por toda

fuente de

financiamiento.

Presenta los topes

iniciales para la

formulación de los

presupuestos de

gastos corrientes de

los GL que

administran

directamente los

servicios de agua y

saneamiento

(pequeñas

ciudades).

Regula aspectos

sobre los niveles de

sueldos y salarios

de las EPS

municipales

(personal no

sindicalizado).

Regula sobre los

gastos corrientes en

Página Web del

MEF:

Aplicativo SIAF

Aplicativo SNIP

Aplicativo SOSEM

Información sobre

operaciones de

endeudamiento

externo e interno

(concertaciones,

desembolsos y

servicio de la

deuda).

209

Organismos

que actúan

en el Sector

Rol

Alcance y autoridad

sobre los gastos de

capital

Alcance y

autoridad sobre

los gastos

corrientes

Mecanismos para

la rendición de

cuentas

instrumentos metodológicos

para la formulación y

evaluación de proyectos de

inversión pública.

Declara la viabilidad de los

proyectos que se financian

con fuentes de endeudamiento

externo u otras que lleven el

aval o garantía del Estado.

Regula aspectos sobre

presupuesto, inversión

pública y privada,

endeudamiento, sueldos y

salarios de las EPS.

general de las EPS

municipales.

OTASS Apoyar en el fortalecimiento

y reflotamiento de las EPS

Mediante el Régimen de

Apoyo Transitorio (RAT)

puede intervenir en la gestión

de una EPS hasta por un plazo

de 15 años.

A través del RAT puede

apoyar en la

determinación de una

cartera de proyectos

priorizada de proyectos

de inversión.

A través del RAT

puede apoyar en la

optimización de los

gastos operativos

de las EPS.

Página Web del

OTASS:

Informes sobre la

Memoria Anual

Informes sobre el

Ranking de

Gobernabilidad y

Gobernanza de las

EPS

Informes de

Evaluación de las

EPS.

SUNASS Regulación económica

Regula la prestación de los

servicios de las EPS.

Dicta las pautas para la

formulación y aprobación de

los PMO por las EPS, con los

cuales se establece la

programación de inversiones

y las proyecciones

económico-financieras de las

EPS en condiciones de

eficiencia.

Aprueba las metas de gestión,

tarifas, estructura tarifaria y

costos unitarios para fijar los

precios de servicios

colaterales.

A través de los PMO se

define la programación

de los proyectos de

inversión de las EPS en

concordancia con los

planes tarifarios que

SUNASS aprueba con

una vigencia anual de 5

años.

SUNASS fija las tarifas

de las EPS que permitan

financiar un

determinado volumen de

inversiones para un

período de 5 años.

A través de los

PMO define la

programación de

los gastos de

operación y

mantenimiento de

las EPS en

concordancia con

los planes tarifarios

que SUNASS

aprueba con una

vigencia anual de 5

años.

SUNASS fija las

tarifas de las EPS

que permitan

financiar los gastos

de administración,

operación y

mantenimiento para

un período de 5

Página Web de la

SUNASS:

Memorias anuales

de la SUNASS

PMO de las EPS

Planes tarifarios de

las EPS

Benchmarking de

las EPS

210

Organismos

que actúan

en el Sector

Rol

Alcance y autoridad

sobre los gastos de

capital

Alcance y

autoridad sobre

los gastos

corrientes

Mecanismos para

la rendición de

cuentas

años, bajo el

concepto de costos

eficientes.

FONAFE Con respecto a SEDAPAL:

Ejerce la titularidad de las

acciones representativas del

capital social y administrar los

recursos provenientes de

dicha titularidad.

Aprueba el presupuesto

consolidado de las empresas

en las que FONAFE tiene

participación mayoritaria, en

el marco de las normas

presupuestales

correspondientes.

Aprueba las normas de

gestión en las empresas

Designa a los representantes

ante la Junta General de

Accionistas de las empresas

en las que tiene participación

mayoritaria.

Revisa la propuesta de

presupuesto anual

presentada por

SEDAPAL, el cual

incluye los gastos de

inversión.

Revisa la propuesta

de presupuesto

anual presentada

por SEDAPAL, el

cual incluye los

gastos de operación

y mantenimiento.

Página Web del

FONAFE

MINAM,

OEFA

Responsables de la regulación

ambiental.

El MINAM establece los

LMP para los efluentes de las

plantas de tratamiento de las

aguas residuales los cuales

inciden en las inversiones

para adecuar la infraestructura

existente y nueva, así como en

los costos de O&M.

Asimismo, establece los ECA

para el agua en su estado

natural.

Influye en la

programación de

inversiones destinadas a

mejorar y/o ampliar la

capacidad de

tratamiento de las aguas

residuales de los

prestadores de servicio,

bajo el propósito de

cumplir con la

normatividad ambiental

vigente.

Influye en la

programación de

los gastos de O&M

de las PTAR, bajo

el propósito de

cumplir con la

normatividad

ambiental vigente.

Páginas Web del

MINAM

El MINAM,

conjuntamente con

el MVCS, está

obligada a publicar

anualmente un

informe estadístico

con los resultados

del monitoreo de

las PTAR

(prácticamente no

existe

cumplimiento de

esto).

MIDIS/FON

CODES

El FONCODES ejecuta

proyectos en zonas de mayor

pobreza.

Con apoyo de KfW

viene ejecutando

proyectos de inversión,

mediante la modalidad

del núcleo ejecutor, en

las regiones

FONCODES:

Financia la

ejecución,

reposición,

operación y

mantenimiento de

sistemas de agua y

Páginas Web del

MIDIS y de

FONCODES

(Existe limitada

disponibilidad de

información).

211

Organismos

que actúan

en el Sector

Rol

Alcance y autoridad

sobre los gastos de

capital

Alcance y

autoridad sobre

los gastos

corrientes

Mecanismos para

la rendición de

cuentas

Lambayeque y

Cajamarca.

saneamiento en

ámbitos rurales, a

través de núcleos

ejecutores

departamentales.

CGR La Contraloría General de la

República tiene la

responsabilidad de velar por

una eficiente y transparente

utilización de los recursos

públicos.

Efectúa exámenes de

control sobre las obras

públicas de agua y

saneamiento ejecutadas

por las entidades del

Estado.

Efectúa exámenes

de control sobre la

ejecución de los

gastos corrientes

realizados por las

EPS y gobiernos

locales, así como

prestadores de los

servicios de agua y

saneamiento.

Página Web de la

CGR

Información de

INFObras

Nivel Regional

Gobiernos

Regionales

Los GR apoyan a EPS y

municipios con el

financiamiento y ejecución de

proyectos de inversión, los

cuales, a su culminación, se

entregan a las EPS y

municipios para su O&M.

Determinan las

inversiones que están

dispuestos a financiar

y/o ejecutar con parte de

sus presupuestos, para

estudios y/o obras de

agua y saneamiento.

No financian gastos

de O&M de los

prestadores de

servicio.

Páginas WEB de

los Gobiernos

Regionales

Información del

SIAF, SNIP,

SOSEM e

INFObras

Nivel Local

Gobiernos

locales

Rol de financiadores y/o

ejecutores de proyectos: En

apoyo de las EPS y

prestadores del ámbito rural

Determinan las

inversiones que están

dispuestos a financiar

y/o ejecutar con parte de

sus presupuestos, para

estudios y/o obras de

agua y saneamiento.

En casos eventuales

pueden destinar

recursos para

apoyar a los

prestadores de

servicio con algún

tipo de gastos

corrientes

(repuestos, pago de

energía u otros).

Páginas Web de las

municipalidades

(prácticamente no

se cuenta con

información sobre

los servicios de

agua y

saneamiento).

Información del

SIAF, SNIP,

SOSEM, e

INFObras

212

Anexo 3: Factores que afectan la violencia en el Perú

Por lo general, el Perú tiene el nivel esperado de homicidios dadas sus características de

fondo (la desigualdad, el crecimiento, la pobreza, la población urbana y la población juvenil).

La figura A.6-12 ilustra las dispersiones que relacionan algunas de las variables socioeconómicas

y demográficas identificadas en la literatura con la tasa de homicidios por 100,000 habitantes. Los

resultados muestran las tendencias globales y cómo se comporta el Perú en las correlaciones entre

factores socioeconómicos y la tasa de homicidios.72 Por lo general, el Perú se encuentra muy

cercano a la línea de regresión y pareciera indicar que los niveles de violencia (homicidios en este

caso) se encuentran dentro de la media para sus características socioeconómicas y demográficas.

Figura A.3 Correlación entre variables socioeconómicas/demográficas y homicidios

Desigualdad y homicidios Crecimiento p/c y homicidios

Pobreza y homicidios Población urbana y homicidios

72 Se utiliza la tasa de homicidios ya que es el indicador más robusto al subregistro y el más comparable a nivel

internacional.

213

Población joven y homicidios

Fuente: BM.

214

Anexo 4: Reasignación de insumos de la PNP

1. Un sistema complejo como el de la seguridad ciudadana está constantemente

equilibrando la prestación y calidad de servicios, acceso a ellos y su elevado costo en

términos fiscales. Esto requiere de una gestión equilibrada de los presupuestos. Sin embargo,

es frecuente la generación de ineficiencias en este sector debido a la mala utilización de los

recursos disponibles que generan mucha ineficiencia por un lado y, por otro lado, la mala

prestación de servicios.

2. Para estimar la reasignación eficiente de recursos se utiliza un modelo de

orientación al insumo con rendimientos variables. Para ello se utiliza un modelo básico de

DEA con los siguientes insumos y productos por departamento (ver Tabla A.6-9). Asimismo,

se incluye como insumo adicional una variable exógena - densidad poblacional - que puede

afectar el desempeño policial con el objetivo de equilibrar la muestra para que no haya

desventajas entre aquellos departamentos que tienen muy poca densidad poblacional como

los departamentos de Loreto y Madre de Dios, y aquellos que tienen una alta densidad

poblacional como el departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao.

Tabla A.4-1 Insumos y productos para análisis de reasignación

Insumos Productos

# de

Efectivos

Policiales

# de crímenes prevenidos (se utiliza el inverso del número de denuncias como

producto que captura el potencial crimen prevenido por parte de la PNP)

Densidad

Poblacional

# de patrullajes a pie por mes

# de patrullajes en vehículo por mes

Fuente: Análisis propio

3. Se estima la reasignación de insumos policiales en tres ejemplos diferentes a nivel

departamental. El primer modelo se basa en Alda (2016b) y Asmild et.al (2012) en el cual

se utiliza un modelo de eficiencia y se estima la reasignación de efect ivos policiales a través

de un desplazamiento paralelo de la frontera de eficiencia (ver Figura A.6-13). El segundo y

tercer ejercicio se basa en Alda (2016a) y utiliza un modelo de optimización de recursos para

múltiples insumos y productos.

4. El primer ejercicio de reasignación desplaza paralelamente la frontera. Como

muestra la figura A.6-13, este escenario requiere desplazar la frontera de eficiencia hacia las

unidades ineficientes para reducir la ineficiencia en estas unidades. Las observaciones D y E

tienes los niveles más bajos de ineficiencia de insumos (p. ej. efectivos policiales) ya que se

encuentran a mayor distancia de la frontera definida por las observaciones A, B y C. Por lo

tanto, el encogimiento paralelo de la frontera se mide por el total de insumos ineficientes de

la observación E. Es decir, el máximo desplazamiento de la frontera es la distancia entre esta

y la observación E.

215

Figura A.4 Desplazamiento paralelo de la frontera de eficiencia

Fuente: Alda (2016b) basado en Asmild et al. (2012)

5. Para el análisis del primer ejemplo se intenta minimizar el total de efectivos

policiales a reducir de las unidades ineficientes. Desde un punto de vista de reducción de

insumos, el objetivo es intentar que todas las unidades sean eficientes al encoger la frontera

de eficiencia y, al mismo tiempo y mantener, el máximo número de efectivos policiales en las

unidades ineficientes (Asmild et al, 2012). O sea, intentar que se eliminen el menor número

posible de efectivos. Para ello se utiliza la siguiente ecuación (Asmild et al, 2012 en Alda

2016):

Min ∑(1 − θif)xi

f − |If|∆f

iϵIf

Sujeto a (1)

0 ≤ ∆f≤ miniϵIf{(1 − θif)xi

f}

6. Los resultados de este escenario son los siguientes: Primero se estima un modelo

DEA de orientación insumo (ver Tabla A1) y se calculan el total de insumos para cada unidad

de análisis (departamento) que generan la ineficiencia. Como se observa en la Tabla A-2, la

eficiencia media es de 0.88 sobre 1 y el total de insumos (efectivos policiales ) ineficientes es

de 935. Es decir, que la PNP tendría que reducir su ineficiencia en 2,935 efectivos para

maximizar su utilización de recursos.

7. Bajo el escenario mencionado anteriormente, el objetivo es minimizar el número

de efectivos policiales a ser reducidos en las unidades ineficientes. Para ello se utiliza el

valor mínimo en términos absolutos de la reducción de insumos—valor de 9.51 en cursiva y

negrita en la tercera columna—y el número total de unidades eficientes—12 en este caso y el

valor absoluto de la suma total de insumos (efectivos policiales) a reducir. La solución óptima

para este escenario es (α'x1-x173) (2,935.37 – 12* 9.51= 2821.25. Esto implica que las unidades

ineficientes pueden convertirse en eficientes después de eliminar 2,821.25 insumos (efectivos

policiales). Al mismo tiempo, el cálculo del total de efectivos policiales que tienen que ser

añadidos a las unidades eficientes es 12*9.51=114.12, que indica el total de insumos (efectivos

policiales) que pueden ser reasignados a las unidades eficientes. Por tanto, el total de insumos

73 La fórmula α'x1-x1indica que α' es el valor de la eficiencia y x1 el valor del insumo a ser reducido que en este caso

es el número de efectivos policiales en cada departamento.

216

(efectivos policiales) que deberían ser reducidos después de la reasignación es 2,821.24-

114.12=2,707.12 ó el 8 por ciento de los efectivos policiales. Además, el análisis sugiere que el

resto de los insumos (efectivos policiales) que no pudieron ser asignados tendrían que ser

eliminados de la PNP o reasignados a tareas no operativas (Tabla A.6-10).

Tabla A.4-2 Resultados de la reasignación de insumos desplazando la frontera de eficiencia DMU Eficiencia α'x1-x1

AMAZONAS 0.97993 -9.51

ANCASH 0.64030 -207.55

APURIMAC 1.00000 0.00

AREQUIPA 0.90503 -43.50

AYACUCHO 1.00000 0.00

CAJAMARCA 0.39568 -607.94

CALLAO 0.66948 -701.69

CUSCO 0.70149 -185.67

HUANCAVELICA 1.00000 0.00

HUANUCO 0.84201 -138.40

ICA 0.67354 -444.31

JUNIN 1.00000 0.00

LA LIBERTAD 0.94245 -68.26

LAMBAYEQUE 1.00000 0.00

LIMA 1.00000 0.00

LORETO 1.00000 0.00

MADRE DE DIOS 1.00000 0.00

MOQUEGUA 1.00000 0.00

PASCO 1.00000 0.00

PIURA 0.66775 -422.62

PUNO 0.96247 -27.73

SAN MARTIN 1.00000 0.00

TACNA 0.81606 -59.23

TUMBES 0.94930 -18.96

UCAYALI 1.00000 0.00

0.88582 -2935.37

Fuente: Análisis propio

8. El segundo y tercer ejemplo utilizan un modelo que permite la optimización74 de

los insumos disponibles sin la necesidad de eliminarlos y manteniendo así las ganancias

en eficiencia. Con este modelo se puede reasignar de forma eficiente los insumos y su costo

asociado y maximizad la eficiencia de los recursos utilizados en cada departamento. Por tanto,

se mantienen las ganancias en eficiencia ya que la reducción de insumos que sugiere el análisis

de DEA puede ser reasignada sin tener que eliminar efectivos policiales. Asimismo, además

de las ganancias en eficiencia se evitan potenciales problemas de corte administrativo.

74 Este modelo se adapta de Alda(2016a) para el presente ejercicio con base en Fulton, Bastian y Shah (2013).

217

9. Para estimar la reasignación de insumos se utilizan los siguientes datos. Para el

segundo ejemplo de reasignación de insumos policiales se utiliza las mismas variables que

para el ejemplo con el modelo básico de DEA utilizados en el primer ejemplo (Tablas A.6-11

y A.6-12). El tercer ejemplo utiliza los siguientes insumos además de los utilizados en el

primer y segundo ejemplo: total de vehículos, computadoras, tecnología telefónica y el costo

asociado para cada uno.

10. La reasignación de insumos muestra una maximización en los niveles de

eficiencia. Además, no existe la necesidad de tener que eliminar insumos y, en particular,

efectivos policiales como muestra la Tabla A3 de este ejercicio. Las tablas A3 y A4 muestran

que todos los departamentos maximizan su eficiencia después de la reasignación de insumos;

es decir, existe una utilización eficiente de los recursos a disposición en cada departamento.

Tabla A.4-3 Reasignación de Insumos Policiales- Modelo Básico DEA DMU Costo Efectivos

Policiales

Eficiencia

Pre-

reasignación

Costo

Reasignado

Efectivos

Reasignados

Eficiencia

post-

reasignación

AMAZONAS 30.87 474 0.97993 44.353 473.997 1.00000

ANCASH 38.12 577 0.64030 35.757 576.749 1.00000

APURIMAC 193.32 2973 1.00000 338.31 2974.417 1.00000

AREQUIPA 32.39 458 0.90503 40.586 457.484 1.00000

AYACUCHO 62.32 927 1.00000 99.03 927.086 1.00000

CAJAMARCA 69.02 1006 0.39568 41.025 1005.728 1.00000

CALLAO 136.94 2123 0.66948 98.62 2122.997 1.00000

CUSCO 41.09 622 0.70149 36.007 621.731 1.00000

HUANCAVELICA 35.01 515 1.00000 36.063 513.782 1.00000

HUANUCO 60.55 876 0.84201 54.87 875.375 1.00000

ICA 90.28 1361 0.67354 98.171 1360.915 1.00000

JUNIN 96.29 1445 1.00000 162.567 1430.445 1.00000

LA LIBERTAD 79.43 1186 0.94245 119.195 1453.6 1.00000

LAMBAYEQUE 666 10102 1.00000 354.222 9822.04 1.00000

LIMA 32.87 494 1.00000 51.309 543.501 1.00000

LORETO 15.4 234 1.00000 9.727 231.814 1.00000

MADRE DE DIOS 29.82 449 1.00000 42.555 428.653 1.00000

MOQUEGUA 24.34 359 1.00000 37.434 358.931 1.00000

PASCO 80.38 1210 1.00000 97.564 1210.159 1.00000

PIURA 83.17 1272 0.66775 91.15 1271.878 1.00000

PUNO 49.16 739 0.96247 76.269 737.856 1.00000

SAN MARTIN 35.97 534 1.00000 29.507 534.252 1.00000

TACNA 22.11 322 0.81606 11.026 320.414 1.00000

TUMBES 25.13 374 0.94930 24.168 372.13 1.00000

UCAYALI 94.77 1427 1.00000 95.265 1433.065 1.00000

Fuente: Análisis del BM con base en datos de los Censos de Comisarias y el INEI.

218

Tabla A.4-4 Reasignación de insumos policiales- Modelo completo DEA

DMU Eficien

cia Pre-

Reasign

ación

Efect

ivos

PNP

Efectiv

os PNP

Reasig

nados

Tecno

logía

Telefo

nía

Tecnol

ogía

Telefo

nía

Reasig

nado

Comput

adoras

Comput

adoras

Reasign

ado

Vehíc

ulos

Vehíc

ulos

Reasig

nado

Cost

o

Efect

ivos

PNP

Costo

Efecti

vos

PNP

Reasig

nado

Costo

Tecno

logía

Telefo

nía

Costo

Tecnol

ogía

Telefo

nía

Reasig

nado

Costo

Comput

adoras

Costo

Comput

adoras

Reasign

ado

Costo

Vehíc

ulos

Costo

Vehíc

ulos

Reasig

nado

Eficien

cia

Post-

Reasign

ación

AMAZON

AS

1.00000 474 473.98

6

39 46.449 151 150.08 49 49.991 30.87 30.826 0.1 0.1 0.19 0.352 17.3 17.301 1.00000

ANCASH 0.88501 577 576.99 46 45.105 330 330.01 52 33.586 38.12 38.12 0.12 0.12 0.42 0.456 18.4 18.4 1.00000

APURIMA

C

1.00000 2973 2973.2

3

441 441.23

9

1073 1073.155 242 243.51 193.3

2

193.32 1.11 1.11 1.38 2.553 85.5 85.5 1.00000

AREQUIP

A

0.96315 458 458.00

8

112 112.11

4

155 155.132 56 56.047 32.39 32.39 0.28 0.28 0.2 0.238 19.8 19.81 1.00000

AYACUC

HO

1.00000 927 927.00

9

465 465.00

6

408 408.01 69 69.069 62.32 62.32 1.17 1.17 0.52 0.962 24.4 24.398 1.00000

CAJAMA

RCA

0.65318 1006 1006 174 173.97

5

416 416.01 70 26.884 69.02 69.02 0.44 0.44 0.53 0.98 24.7 18.125 1.00000

CALLAO 0.74891 2123 2122.9

9

263 262.99

7

834 834.01 354 353.98

6

136.9

4

136.94 0.66 0.66 1.07 0.913 125 125 1.00000

CUSCO 1.00000 622 622.06 54 52.879 207 207.009 50 50.54 41.09 41.09 0.14 0.14 0.27 0.241 17.7 17.682 1.00000

HUANCA

VELICA

1.00000 515 515.03

3

67 67.19 192 192.021 53 52.984 35.01 35.01 0.17 0.17 0.25 0.195 18.7 18.7 1.00000

HUANUC

O

0.84885 876 875.98

1

141 140.98

5

323 322.796 93 93.092 60.55 60.55 0.35 0.35 0.41 0.298 32.8 32.8 1.00000

ICA 1.00000 1361 1361 135 150 495 495.01 87 86.888 90.28 90.28 0.34 0.34 0.64 0.61 30.7 30.7 1.00000

JUNIN 1.00000 1445 1444.8

4

423 422.90

8

445 444.97 175 175.02

7

96.29 96.29 1.06 1.06 0.57 1.054 61.8 61.8 1.00000

LA

LIBERTA

D

1.00000 1186 1186 967 967.00

4

366 366.014 79 79.246 79.43 79.43 2.43 2.43 0.47 0.869 27.9 27.905 1.00000

LAMBAY

EQUE

1.00000 1010

2

10136.

5

1866 1857.2

6

3730 3729.856 975 1049.6

9

666 666.05

3

4.69 4.69 4.79 1.95 344 350.58

7

1.00000

LIMA 1.00000 494 494.12

2

266 266.00

5

128 127.998 66 64.759 32.87 32.87 0.67 0.67 0.16 0.154 23.3 23.291 1.00000

LORETO 1.00000 234 233.99

6

24 15.081 116 116.01 37 36.986 15.4 15.4 0.06 0.06 0.15 0.138 13.1 13.1 1.00000

MADRE

DE DIOS

1.00000 449 448.99

9

84 83.984 185 185.01 38 35.477 29.82 29.82 0.21 0.21 0.24 0.162 13.4 13.4 1.00000

MOQUEG

UA

1.00000 359 325.68

1

120 120 128 128.01 46 45.986 24.34 24.339 0.3 0.3 0.16 0.296 16.2 16.2 1.00000

PASCO 1.00000 1210 1210.0

1

777 777.00

2

567 567.052 205 204.86

2

80.38 80.38 1.95 1.95 0.73 0.624 72.4 72.4 1.00000

PIURA 0.83691 1272 1271.9

7

147 147.82

4

413 412.927 96 83.354 83.17 83.17 0.37 0.37 0.53 0.495 33.9 33.9 1.00000

219

PUNO 0.96247 739 738.99

4

338 338 333 333.01 95 94.986 49.16 49.16 0.85 0.85 0.43 0.447 33.6 33.6 1.00000

SAN

MARTIN

1.00000 534 533.97

8

180 180.09 195 195.099 55 54.767 35.97 35.97 0.45 0.45 0.25 0.399 19.4 19.402 1.00000

TACNA 1.00000 322 321.99

8

89 84.894 112 112.778 39 38.986 22.11 22.11 0.22 0.22 0.14 0.021 13.8 13.8 1.00000

TUMBES 1.00000 374 372.59

7

116 116 138 138.01 42 41.986 25.13 25.121 0.29 0.29 0.18 0.128 14.8 14.799 1.00000

UCAYALI 1.00000 1427 1427 401 401 416 416.008 213 213.30

1

94.77 94.77 1.01 1.01 0.53 0.675 75.2 75.2 1.00000

Fuente: Análisis del BM con base en datos de los Censos de Comisarias y el INEI.

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