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XXIV CONGRESO NACIONAL Y DE ORGANISMOS DE CONTROL

Posadas, 15, 16 y 17 de Noviembre de 2017

Tema 4 – Control posterior de los fondos públicos

Título del trabajo

Control de la Deuda Publica en el Marco del Juicio de Cuentas y en la Cuenta

General del Ejercicio

Autor:

Dieminger, Perla Haydee

Tribunal de Cuentas de la Provincia de Misiones

2

INDICE

INDICE....................................................................................................................................................2

RESUMEN...............................................................................................................................................2

METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN.......................................................................................................3

CUERPO DEL TRABAJO............................................................................................................................4

Marco Conceptual y normativo de la Deuda Publica..........................................................................4

1- Aspectos generales:.......................................................................................................................4

2- Conceptos básicos que definen a la Deuda Pública........................................................................4

3- Composición y Clasificación de la Deuda Pública:..........................................................................8

4- Tipificación de Operaciones de Crédito Público...........................................................................10

5- Etapas Típicas de la gestión de la Deuda Pública..........................................................................10

6- Marco Normativo de la Deuda Pública.........................................................................................13

Recomendación para asegurar el Control Público:...........................................................................21

Consideraciones Finales...................................................................................................................21

REFERENCIA BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................................21

RESUMEN

Contar con una institución moderna reconocida por la ciudadanía y vinculada digitalmente

que provea a la transparencia en la gestión administrativa de los recursos públicos, es la

visión del Tribunal de Cuentas del a Provincia de Misiones, y este trabajo pretende contribuir

con conocimientos específicos a esa visión, por eso desde el Área de División Central y Entes

Autárquicos, de este Tribunal, a partir de la experiencia adquirida en la elaboración de los

informes de la Cuenta General del Ejercicio en periodo comprendido entre los años 2005 a la

fecha, y en las tareas asignadas dentro del marco de los juicios de cuentas, se aborda la

problemática del control de la deuda pública.

Tratar el control de la deuda pública es un tema de importancia, complejo y de actualidad, la

toma de crédito a largo plazo no destinado a inversiones productivas, repercute en las

poblaciones deudoras presentes y futuras, de una manera indirecta, invadiéndolas de estados

emocionales angustiosos por la posibilidad de pérdida laboral que en cada una de ellas se

reflejan.

Los objetivos estuvieron orientados a vincular el control de la deuda publica ejercido por el

Tribunal, con el modelo de gestión de la administración financiera gubernamental, convirtiendo

a este aspecto del proceso en un sistema retroalimentador del mismo, éste consiste en un

3

conjunto de actos cuyo objeto es identificar la realidad, examinarla, compárala, de acuerdo con

criterios preestablecidos, para luego modificarla si fuera necesario1.

METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN

La investigación se ha basado en una metodología que cumple las exigencias del método

científico, conociendo y señalando las particularidades de los procesos de la gestión

involucrados en la toma de deuda pública, los que se constituyeron unidades de estudio, desde

las Áreas Operativas de Tesorería, Presupuesto y Contabilidad.

Se ha analizado también el esquema de Control Público Provincial, particularmente en el

control externo el Tribunal de Cuentas de la Provincia. Se han señalado las intervenciones que

le competen específicamente al endeudamiento público.

El diseño de investigación es de tipo cualitativo, donde el proceso se construyó con el análisis

de los organigramas, normativas, leyes y entrevistas de informantes clave que le dieron una

impronta más participativa a los procesos generados en los diferentes sitios de estudio. Esta

última estrategia metodológica permitió el seguimiento de casos, bajo el marco normativo que

resultó de una exhaustiva exploración, en el Archivo General de la Gobernación, Biblioteca

del Tribunal de Cuentas, Digesto Normativo del Poder Legislativo y otros estamentos,

pudiendo observar en casos determinados, la práctica aplicación de los lineamientos de la

Constitución Nacional, Provincial, Leyes, Decretos, Resoluciones y demás disposiciones

legales vigentes que al respecto se han dictado.

Los objetivos formulados estuvieron orientados a:

Vincular el control de la Deuda Publica ejercido por el Tribunal de Cuentas de la

Provincia de Misiones, con el modelo de gestión de la administración financiera

gubernamental, convirtiendo a este aspecto del proceso en un sistema retroalimentador

del mismo, atento a que éste consiste en un conjunto de actos cuyo objeto es identificar

la realidad, examinarla, compárala, de acuerdo con criterios preestablecidos, para luego

modificarla si fuera necesario2.

Describir el Marco legal y conceptual atinente a Endeudamiento Público, en particular

los procesos típicos de una operación de Deuda Pública; definiendo las áreas de la

administración financiera gubernamental involucradas.

1 IVANEGA, Miriam Mabel; (2003: 65-107); Mecanismos de control publico y argumentaciones de responsabilidad.

2 IVANEGA, Miriam Mabel; (2003: 65-107); Mecanismos de control publico y argumentaciones de responsabilidad.

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Evaluar si existe virtualidad normativa propia de las disposiciones legales, que además

de ser operativas revistan el carácter de imperativas y generen así un plexo de derechos

y obligaciones inherente a todo precepto que forme parte del ordenamiento vigente

suficiente, específico y preciso, que permita fiscalizar asignado responsabilidades a los

funcionarios públicos, características fundamental del gobierno representativo, los

mismos deben desempeñarse conforme normas obligatorias que rijan su conducta y para

así responder por las consecuencias de sus actos u omisiones.

CUERPO DEL TRABAJO

Marco Conceptual y normativo de la Deuda Publica

1- Aspectos generales:

Como se ha mencionado en la introducción la Deuda Pública es el monto en un momento dado,

de las obligaciones contractuales, desembolsadas e insolutas del sector gubernamental, los

organismos especializados del gobierno, las entidades autárquicas y gobiernos sub-nacionales,

ya sean estaduales, provinciales, municipales, o que cuente con su garantía, con respecto al

sector privado nacional e internacional y a otros gobiernos internacionales3.

Múltiples son los conceptos relacionados, sobre los cuales es necesario conocer y distinguir

diferencias, clasificaciones y normativa específica que ello respecta, para formular un marco

que muna de conocimientos básicos suficientes, para ser aplicados con adecuado criterio en el

desarrollo de los pertinentes procesos gestión.

2- Conceptos básicos que definen a la Deuda Pública

Deuda Exterior Bruta: Si dentro del universo mencionado como Deuda Pública, se consideran

únicamente el monto, en un momento dado, de las obligaciones contractuales, desembolsadas e

insolutas, de los residentes de un país, respecto de los no residentes, de rembolsar el principal

con o sin intereses, o de pagar intereses con o sin principal,

Conceptualmente se define a la Deuda Exterior Bruta4. Esta definición distinta a la deuda

externa de acuerdo a la residencia del acreedor e incluye dentro de su alcance, la deuda de la

totalidad del sector público financiero y no financiero, como así también la del sector privado.

3 Este concepto es de carácter amplio y universal, dado que además de la deuda externa abarca a la deuda garantizada públicamente y a la deuda interna del sector público y a su vez contempla la totalidad de la organización institucional de carácter público de un país.

4 Definición clásica elaborada por el F.M.I. BIRF, y la organización de cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) Paris 1988.

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Deuda Interna: Se tratara únicamente de la deuda contraída con los propios residentes de la

Nación.

Empréstito del Estado: Jurídicamente, es un contrato de préstamo o un anticipo de los

contribuyentes al Estado, provincias o municipalidades, cuya amortización y pago de intereses

se funda en la teórica riqueza que habrá de crear la obtención inmediata y la inversión del

capital prestado en obras de utilidad pública o en el robustecimiento del crédito de la entidad

que lo recibe.

La palabra empréstito es aplicable a todo préstamo, anticipo, crédito o entrega condicional de

dinero particular o pública, con compromiso de devolución y reembolso, recibidos por un

Estado.

Deuda Flotante: se trata de libramientos impagos, es la orden formal de pago liberada por la

Contaduría a raíz de un gasto realizado por el Estado, librada contra su Tesorería. El libramiento

implica un otorgamiento de crédito por el proveedor de bienes por servicios a favor del Estado

Deudor.

Servicio de la Deuda Pública: Son obligaciones contractuales que están compuestas por las

amortizaciones del capital, los intereses y las comisiones y gastos que se comprometen al

formalizar las operaciones de crédito público.

Intereses de la Deuda Pública: Cubre la atención de erogaciones en concepto de intereses de

empréstitos de la Deuda Pública.

Amortización de Deuda5: Comprende a las erogaciones destinadas a atender la cancelación de

la deuda pública, de otras deudas del Estado Provincial y la parte restante de los intereses de

dichas deudas que no han sido considerados dentro de las definiciones establecidas en la Partida

principal Intereses de Deuda.

Dentro de las erogaciones destinadas a atender la cancelación de otras deudas del Estado

Provincial deberán preverse las cancelaciones correspondientes a obligaciones adquiridas con

proveedores o contratistas en ejercicios anteriores y cuyo pago deba efectuarse en el ejercicio.

Cuando se trate de erogaciones destinadas a atender amortizaciones de deudas en moneda

extranjera, deberá respetarse los establecido para erogaciones en moneda extranjera, en cuanto

al código a utilizar y leyenda respectiva.

5 Conforme lo establece la Ley Provincial Nº 1344 referida al clasificador de las cuentas del presupuesto para la Administración Pública Provincial.

6

No incluye erogaciones destinadas al pago de deudas derivadas de la contratación de servicios

que se incluyen por su naturaleza específica dentro de las clasificaciones correspondientes a las

erogaciones corrientes.

Crédito: Desde un punto de vista conceptual, el origen etimológico de la palabra "Crédito"

proviene del Latín "credere", (creer- tener fe), de lo que se desprende que "crédito público" es

una medida de la "credibilidad pública" o credibilidad del Estado.

Crédito Público: Es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener

dinero o bienes en préstamo. A su vez, la Ley 24156, ha sido más específica y expresa en su

artículo 52º: “se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el estado de endeudarse

con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para

atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para

refinanciar sus pasivos incluyendo los intereses respectivos.”

Sistema de Crédito Público: Es el conjunto de principios, normas, organismos, recursos, y

procedimientos que intervienen en las operaciones que realiza el Estado, con el fin de captar

medios de financiamiento.

Préstamos: Es un instrumento de deuda y está constituido por aquellas operaciones de

financiamiento de mediano y largo plazo asumidas por el Estado Nacional en su carácter de

deudor principal, y que generalmente están orientados a fines específicos que se establecen en el

contrato o convenio respectivo.

Avales: Es una forma peculiar de garantía por la que el Estado Nacional se obliga accesoria-

mente para el cumplimiento de una obligación crediticia contraída por una entidad pública,

privada o mixta. La legislación universal ha creado la figura del aval, con características y

condiciones propias, mayores seguridades y medios más expeditivos que los ofrecidos por el

contrato de fianza. Por medio de él se garantiza a su vencimiento la obligación de un tercero.

La diferencia con la fianza consiste en que si bien el contrato de fianza y el aval, garantizan

una obligación contraída por un tercero; en el aval la obligación del avalista es de carácter

objetivo, es decir garantiza el pago de la deuda y no a la persona del deudor como en el caso

de la fianza. En otras palabras, si el deudor principal incumple, el acreedor -en el contrato de

fianza- no podrá exigir su crédito al fiador hasta tanto no se haya accionado contra los bienes

del principal obligado, mientras que en el aval, el acreedor podrá accionar contra el deudor

principal o contra el avalista, directamente.

Si bien algunos autores consideran que el otorgamiento de avales no constituye un empréstito

porque la Provincia solo otorga una garantía para el supuesto caso de que el sujeto avalado

7

incumpla con su obligación derivada del contrato de préstamo, la legislación nacional,

establece que el endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denomina

deuda pública, pudiendo originarse ésta en el otorgamiento de avales, fianzas y garantías,

cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero, con lo cual se asigna al endeudamiento

indirecto similar tratamiento que al resto de las operaciones de Crédito Público.

A su vez, no se lo considera un gasto, por cuanto estaría sujeto a una eventualidad o

contingencia sujeta al cumplimiento del avalado. Por ello el Estado Provincial, cuando avala,

toma sobre sí “el riesgo de crédito” de la falta de pago de la deuda original.

Una vez otorgado el aval, en el caso del régimen Nacional, los entes avalados deberán hacer

frente al pago de los servicios respectivos con sus propios fondos. Ante el incumplimiento de

la obligación principal, la Secretaría de Hacienda en forma subsidiaria y ante insuficiencias

transitorias del deudor original podrá afectar la cuenta de la Tesorería General de la Provincia,

quedando automáticamente autorizada a:

1. Afectar órdenes de pago existentes en la Tesorería General de la Nación a favor de

los avalados por un equivalente al servicio pagado;

2. Afectar recursos de coparticipación federal previa autorización de la Provincia,

mecanismo que deberá estar acordado en los contratos subsidiarios de los préstamos

correspondientes;

3. Afectar las cuentas bancarias de cualquier naturaleza de las que sean titulares los

obligados principales, debiendo los bancos oficiales, privados o mixtos disponer la

transferencia a favor de la Tesorería General de la Nación de los importes respectivos

al solo requerimiento de la Secretaría de Hacienda;

Títulos Públicos: constituyen las obligaciones de mediano y largo plazo contraídas por el

Estado nacional con el fin de captar fondos del mercado de capitales. Específicamente, un título

de la deuda pública es un título emitido por el Estado nacional o provincial en virtud de las

facultades que les confieren las respectivas constituciones. La emisión se autoriza por medio de

leyes especiales que determinan tanto los requisitos de forma como el derecho que título otorga

al poseedor.

En la definición de deuda pública no está comprendida la deuda con el Tesoro, como se ha

mencionado, ni las operaciones de emisión de Letras del Tesoro, para cubrir deficiencias

estacionales de caja y reembolsables durante el mismo ejercicio financiero en que se emiten.

Deuda Odiosa: se refiere a la deuda contraída por gobiernos despóticos, en contra de los

intereses de la Nación y del pueblo de la misma.

8

Con relación a los arreglos del pago de la deuda pública6 pueden involucrarse los siguientes

conceptos:

Reestructuración Directa: es aquella se realiza con acreedores y tiene como consecuencia una

extinción de la deuda preexistente en el mismo acto en que se contrae la nueva deuda.

-Conversión: es el cambio de uno o más título por otro u otros nuevos representativos del

mismo capital adeudado, modificándose las condiciones financieras de su servicio, la tasa

interés, logrando achicar la carga de la deuda para el Estado.

-Consolidación: la transformación de una o más partes de la deuda pública (generalmente

interna y de corto plazo), en deuda instrumentada a mayor plazo, con lo que se concilian los

montos adeudados y se modifican las condiciones de su servicio, generalmente a través del

canje de deuda por títulos públicos.

-Renegociación: consiste en convenir con el acreedor la modificación de los plazos, intereses u

otras condiciones originalmente pactadas, lo que generalmente se instrumenta mediante una

adenda al contrato original o mediante un nuevo convenio.

-Reestructuración indirecta: es aquella que se realiza con acreedores diferentes a través del

mercado y en momentos de tiempo.

3- Composición y Clasificación de la Deuda Pública:

3- 1. Desde la óptica del país deudor

Es necesario establecer límites de la deuda gubernamental. A estos efectos se realiza la

siguiente clasificación desde la óptica del país deudor, en especial su organización jurídico-

institucional y la de su sistema financiero oficial, como así también la capacidad de

endeudamiento que poseen los distintos estamentos gubernamentales.

En esta clasificación se incorpora una primera diferenciación entre deuda del gobierno central y

la del resto del sector público, la que a su vez se clasifica en deuda del sector público no

financiero y deuda del sector publico financiero.

Dentro del sector público no financiero y como consecuencia de las características organizativas

de los gobiernos federales y, principalmente el nivel provincial o municipal en cuanto a su

autonomía para contraer deuda según lo establecido en los cuerpos constitucionales entonces la

deuda pública se divide en deuda pública de empresas y sociedades del Estado y Deuda de los

estados provinciales o municipales.

6 NASTRI, Emilio; WAISELFISZ , Emiliano (1996: 145-149); “Administración Financiera Conceptos básicos del sistema de crédito publico”

9

Una nueva clasificación en deuda con garantía o sin ella del gobierno central, correspondiente a

la deuda externa del resto del sector público y a la deuda externa del sector privado, se va

perfilando el alcance del universo de la deuda pública e incorporar al sistema él puede definirse

para el caso específico del Gobierno Central de la siguiente manera:

El universo de las operaciones de crédito publico, a contemplar dentro del alcance de la gestión

de administración la Deuda del Gobierno Central, debe incluir la totalidad de las obligaciones

contractuales desembolsadas e insolutas e mediano y largo plazo, tanto en moneda local como

en moneda extranjera, como así también las obligaciones del sector público y privado que

cuenten con garantía del mismo.

Se excluye del sistema la deuda flotante y/o deuda de corto plazo para corregir deficiencias

estaciónales de caja, deuda que consiste en las obligaciones insolutas de muy corto plazo del

Tesoro y que a pesar de su carácter eminentemente transitorio en algunos casos suelen alcanzar

volúmenes significativos de endeudamiento.

3-2. Según el Ámbito de Cesibilidad:

1-Interna: Es la deuda contraída con personas físicas o jurídicas

residentes o domiciliadas en la Argentina. El pago de este tipo de

deuda puede ser exigible dentro del territorio nacional;

2-Externa: Es la deuda contraída con otro Estado u organismo

internacional, o con cualquier persona física o jurídica no

residente en la Argentina. El pago de la deuda externa puede ser

exigible fuera del territorio nacional.

3- 3. Según la naturaleza del Deudor:

1-Directa: Es la deuda asumida por la Administración

Central en calidad de principal deudor;

2-Indirecta: Es la deuda de cualquier persona física o

jurídica distinta de la Administración Central pero que cuenta

con el aval, fianza o garantía de la misma

3- 4. Según el plazo de extinción:

1- Corto Plazo: El plazo de pago de la obligación, es decir

Su extinción, opera dentro del año, de generada;

2- Mediano Plazo: El plazo de pago de la obligación, es

SEGÚN LA NATURALEZA DEL DEUDOR

SEGÚN EL PLAZO

SEGÚN El AMBITO DE EXIBILIDAD

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Decir su extinción, opera hasta los siete años, de generada;

3-Largo Plazo: El plazo de pago de la obligación, es decir

Su extinción, opera luego de los siete años, de generada;

4- Tipificación de Operaciones de Crédito Público

El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denominará deuda

pública y puede originarse en:

La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo,

constitutivos de un empréstito;

La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio

financiero;

La contratación de préstamos con instituciones financieras;

La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se

estipule realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al

vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien hayan devengado

anteriormente;

El otorgamiento de avales, fianzas y garantías cuyo vencimiento supere el período

del ejercicio financiero;

La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas;

5- Etapas Típicas de la gestión de la Deuda Pública7

El proceso de crédito público se instrumenta a través de una serie de etapas, que tienen

especificidad y características propias, que es imprescindible normar; dichas etapas son las

siguientes:

5- 1. Necesidades de Financiamiento

Es el motivo, o causa que da inicio al proceso de toma de crédito, surge de la toma de

conocimiento del estamento específico (Ej. Ministerio de Economía) del Poder Ejecutivo, de

la solicitud de un préstamo por parte de la Jurisdicción, la que debe consignarse en forma

explícita, razones, destino e importe requerido.

5- 2. Autorización

La autorización implica definir el respectivo papel de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en

temas tales como la fijación de los límites de endeudamiento y de la prioridad de las

operaciones. Las normas legales vigentes en cada país definen el grado de injerencia del

Poder Legislativo en este tema.

7 Ibid NASTRI, Emilio; WAISELFISZ , Emiliano

11

5- 3. Negociación o Emisión

Para llevar a cabo el proceso de negociación es necesario contar con un eficiente sistema de

información sobre el comportamiento y tendencias del mercado de capitales, tanto interno

como externo; dicho sistema debe contener, como mínimo, las siguientes informaciones:

las políticas de crédito de las instituciones financieras internacionales de las que el

país forme parte;

las políticas del sector financiero privado externo e interno;

las fluctuaciones de las tasas de interés en los mercados de capitales interno y

externo;

los movimientos de los tipos de cambio a que se cotizan las diferentes monedas y

su tendencia en el corto y mediano plazos;

las condiciones negociadas por otros países en situaciones similares; y

las ofertas de capital en los mercados internacionales y las líneas de crédito

ofrecidas para cada rama de la actividad económica.

La oportuna disponibilidad y el adecuado uso de dicha información, brindan sólidos

elementos de juicio para que se recomiende a los niveles políticos la adopción de criterios

sobre las modalidades más convenientes para la contratación, parámetros máximos y mínimos

de las tasas de interés a convenir, plazos de vencimiento y otros. También se debe contar con

información sobre la marcha de la economía, la que debe ser transmitida periódicamente a los

potenciales inversores, agencias calificadoras de riesgo y bancos, de forma de contribuir a una

evaluación certera del riesgo país por parte de los acreedores.

5- 4. Contratación o Colocación

En esta etapa se involucran el Estamento del Estado que requiere la toma de un crédito, con

las áreas técnicas específicas y el nivel político que lo autoriza.

A continuación se exponen características típicas de esta etapa.

Los distintos estamentos del Estado deben solicitar autorización al Ministerio de Economía

o el que haga las veces. Las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de crédito

público deberán contener todas las condiciones sobre las cuales se planea iniciar el pedido

de fondos o las que se planean incluir en el pliego de licitación. El Ministerio podrá

requerir a las entidades solicitantes los datos adicionales que a su criterio sean necesarios a

los fines de realizar su correcta evaluación.

Luego de culminado el plazo establecido por la reglamentación a contar desde la

presentación de la solicitud o de la fecha de recepción de la información adicional en caso

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de haber sido requerida, se procede a elevar con opinión fundada las solicitudes de

autorización de las operaciones de financiamiento que realicen las entidades del sector

público nacional a la máxima autoridad a nivel político en el Poder Ejecutivo, para que

esta estime conveniente y oportuno la toma de un Crédito, en razón de los antecedentes

técnicos, que le fueran elevados.

Con el visto bueno, los Organismos o las Jurisdicciones interesadas negocian operaciones con

las fuentes de financiamiento, de acuerdo a normas establecidas por el Poder Ejecutivo.

Particularmente, a nivel Nacional, las normas son establecidas por la denominada Secretaría

de Hacienda asistida por la Subsecretaria de Financiamiento.

Definida la fuente, nuevamente las actuaciones, son elevadas al titular del Poder Ejecutivo,

quien las remite al Poder Legislativo8, previó a la formalización de la operación, el que

aprueba el endeudamiento por Ley de Presupuesto o Ley especifica indicando, tipo de

moneda; monto máximo autorizado; plazo minimizo de amortización; destino del

financiamiento.

Las Entidades y jurisdicciones interesadas negocian operaciones de acuerdo a normas

establecidas por el Poder Ejecutivo. Existen características mínimas que a las que deben

ajustarse las ofertas de financiamiento dirigidas al sector público.

5- 5. Administración

La etapa de administración y control, que es la que operacionalmente más se vincula con el

funcionamiento del resto de los sistemas de administración financiera, se ejecuta, en forma

esquemática, de la siguiente manera:

Registro y verificación de la recepción de los recursos;

Control de la aplicación de los recursos a los destinos señalados en oportunidad

de su autorización;

Tramitación y pago de los servicios (pago de capital e intereses) de la deuda;

Estudio de solicitudes y otorgamiento de avales.

Del análisis de las mismas, surgen y a continuación se exponen conceptos, referidos a facultad

de la provincia para contraer, deuda, limitaciones, destino, prohibiciones, autoridad

competente y responsabilidad de los agentes y funcionarios de los tres Poderes del Estado. Se

pretende una visión global de los principales lineamientos legales, los cuales serán expuestos,

fiscalizándolos con los procesos reales, en capítulos siguientes.

5- 6. Control:

8Excepto operaciones que formalice el Poder Ejecutivo conforme, facultades delegadas, se ha expuesto en el Capitulo correspondiente a Marco Normativo.

13

Sin perjuicio de que cada una de las etapas mencionadas anteriormente, consignan

intrínsecamente la función de control, esta etapa se refiere al Control Público que lleva

adelante organismos ajenos a la administración, clasificados en control público interno, y

externo.

6- Marco Normativo de la Deuda Pública

6- 1. Facultad de Provincia de contraer Deuda Pública:

Se señala como hito, el resultó de la nueva Carta Magna, que tras su sanción, en el año 1994, ya

que a través del artículo 124º se faculta a las provincias a celebrar convenios internacionales.

Los gobiernos subnacionales, y en particular la Provincia de Misiones, en razón de la

descentralización mencionada, han contraído Deuda Publica con Organismos Internacionales de

Crédito.

Así el artículo expresa:

“Las provincias (…) podrán (...) celebrar convenios internacionales en tanto no sean

incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades

delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del

Congreso Nacional (...)”

Debiendo la provincia, cubrir una serie de requisitos previos, como ser poner en conocimiento

del Estado Nacional.

Al Gobierno Nacional, la Ley 24156 en su artículo 61º establece que:

“En los casos que las operaciones de crédito público originen la constitución de

deuda pública externa antes de formalizarse el acto respectivo y cualquiera sea el

ente del sector público emisor o contratante, deberá emitir opinión el Banco Central

de la República Argentina sobre el impacto de la operación en la balanza de pagos.”

La inexistencia de dicho informe, además de poner en peligro la finalidad del acto importaría

un vicio de procedimiento al omitirse lo que preceptúa.

6- 2. Limitaciones para las operaciones de crédito:

La Constitución Provincial (1958) fija limitaciones de diversa índole al ejercicio de facultad de

contraer deuda, referida a las mayorías necesarias para su aprobación, o el monto del

endeudamiento que actúa como tope en relación con todas las rentas de la provincia, como

asimismo a los fines específicos a los que debe destinarse el uso del crédito.

En la cuestión relativa a las mayorías necesarias para la sanción de la ley que autoriza el

empréstito, se aprecia que en la Provincia de Misiones se requieren de los 2/3 de votos de los

miembros presentes. Esto constituye una garantía de tipo republicano, que pretende asegurar los

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intereses del pueblo, quien será en definitiva el que deberá afrontar el pago del endeudamiento.

Esta mayoría agravada no está contemplada ni en la Constitución Nacional ni en 12 de las 23

provincias argentinas (7 aluden a los 2/3 de los miembros presentes y 5 a la mayoría absoluta).

a) Límites Constitucionales:

La Constitución Provincial que los empréstitos no comprometerán más de la cuarta parte de las

rentas de la Provincia, es decir el 25%. Las disposiciones legales provinciales no han fijado una

metodología y bases de cálculo que instruya respecto de la determinación del límite

constitucional.

Sin embargo según las Leyes de Prepuesto General para la Administración Pública de la

provincia de Misiones, el recurso más relevante dentro del total de Rentas Provinciales, son los

recursos de Jurisdicción Nacional, precisamente el proveniente del Régimen de Coparticipación

Federal, para el Ejercicio 2005 representa el 62% del total.

Para el Ejercicio 2000 representaba el 78% de los recursos. De la Ejecución de Recursos anual

sobresale que el 67% de estos recursos estaban comprometidos por pago de distintos

préstamos9.

Para el Ejercicio 2015 según los datos extraídos del informe anual de la Cuenta General del

Ejercicio, elaborado por este Tribunal representaba el saldo al cierre de la Deuda Pública de la

Administración Central la suma de $ 3.786.708.567,27, de los cuales 70.916.546,16 son

discriminados como deuda Corriente, esta deuda pública corriente, representa sobre el total

recaudado de Jurisdicción Nacional proveniente de la Coparticipación Federal

$10.696.379.000,00 el 0,66%.

Se evidencia, que si bien la gestión durante un periodo de 10 de un importante y complejo

programa de desendeudamiento provincial, logrando el saneamiento de sus finanzas, como se

ha expresado hasta niveles que no llegan al digito, la problemática, no pierde relevancia, ante

las políticas nacionales de toma de crédito, en el cual la Provincia de Misiones, podría

nuevamente quedar inmersa. Y por consiguiente las tareas de control del Organismo del

Control.

Este compromiso surge de que:

En los contratos de préstamo, se incluía una cláusula, por la cual, la Provincia cedía, para

garantizar el reembolso del Préstamo a la Nación, o a la Entidad Bancaria los derechos a

percibir de los recursos de la Coparticipación Federal de Impuestos u otros recursos de

Jurisdicción Nacional.

9 En el Anexo figura cuadro detallado.

15

Ante el no pago de la Provincia, automáticamente procede la afectación del Recurso. En

algunos casos se estableció un tope límite, mediante un porcentaje como ser el 14% conforme

a lo dispuesto en el Acuerdo Nación - Provincias ratificado en la ley Nº 25.570.

El Reglamento parcial Nº 1 de la Ley 24.156 10 prescribe en cuando a la deudas tomadas por

las provincias, cuya deuda avalada por el Tesoro Nacional no cumpla con las condiciones

contractuales deberá considerarse la facultad conferida al Poder Ejecutivo Nacional por el

artículo 70 in-fine de la Ley Nº 24.156, podrá ser delegada en la Secretaria de Hacienda,

quién en uso de las atribuciones dispuestas por el citado artículo, podrá debitar de las cuentas

bancarias de las entidades respectivas los montos impagos por amortización, intereses,

punitorios y demás gastos relacionados.

En este caso el mecanismo deberá estar previsto en los contratos subsidiarios, y la Secretaria de

Hacienda en uso de las atribuciones conferidas por el referido artículo de la Ley Nº 24.156,

afectará la coparticipación federal Provincial.

1. Como Ejemplo se transcribe del artículo 1º de la Ley 3216 del año 1995, por el

cual se faculta al Poder Ejecutivo a : “la afectación de los recursos que le

corresponden a la Provincia por el cobro de regalías hidroeléctricas provenientes

de la generación de energía de las represas de Yacyretá y Salto Grande, hasta la

cancelación del crédito en cuestión”

2. Otro ejemplo, sería lo expresado en el Artículo 11º del Decreto Nº 322/02: “

FACULTASE al señor Ministro – Secretario de Estado de Hacienda, Finanzas

Obras y Servicios Públicos a registrar la Coparticipación Federal de Impuestos o

régimen que legal que la sustituya, en concepto de garantía o pago por la

cancelación de los importes de capital e intereses, según lo dispuesto por la Ley

Provincial Nº 3749, promulgada mediante Decreto Nº 12/01, ante la Dirección

Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, dependiente de la

Subsecretaria de Relaciones con Provincias, dependiente de Hacienda del

Ministerio de Economía de la Nación y ante el Banco de la Nación Argentina,

notificándose dichas registraciones al Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura

Regional”

10 El Poder Ejecutivo Nacional podrá debitar de las cuentas bancarias de las entidades que no cumplan en término el servicio de la deuda pública, el monto de dicho servicio y efectuarlo directamente.

16

A partir de 1999, cuando fue evidente la crisis de la economía, la situación fiscal comenzó a

colapsar y con ello se dificultó el cumplimiento en cuanto al pago de deuda pública contraída,

tanto para el Estado Nacional como para las Provincias.

A raíz de ello el Estado Nacional dicta una serie de Leyes, a los cuales la Provincia de Misiones

adhirió, en razón de estos acuerdos, la gestión provincial, respecto del endeudamiento quedo

sujeta a una nueva serie de limitaciones.

b) Marco Normativo:

Es un Organismo de Constitución Provincial, la que en su Artículo 133º: establece las

atribuciones que le corresponden, sin perjuicio de las asignadas por las dispuestas por el texto

vigente de su Ley Orgánica Ley I-Nº3

Al Tribunal de Cuentas se le ha asignado un Modelo de Control Externo posterior con

Facultades Jurisdiccionales.

El régimen vigente del control externo consiste en un control de legalidad, numérico, contable

y documental. El concepto de legalidad en su acepción amplia, incluye el control técnico y de

legitimidad. Se ejerce en las cuentas de percepción e inversión de las rentas públicas

provinciales y municipales, de toda la administración pública, incluye a las instituciones

privadas que perciban subsidios del estado provincial y municipal.

En cuanto a la jurisdiccionalidad, sus facultades son exclusivas y excluyentes, en el orden

administrativo, para aprobar o desechar las cuentas rendidas por la administración provincial

(centralizada o autárquica) en sus tres Poderes, las Municipales y las entidades que reciban

fondos públicos.

El pronunciamiento del Tribunal es previo a toda acción judicial tendiente a hacer efectiva la

responsabilidad civil de los agentes de la administración Provincial o Comunal.

Los instrumentos procesales donde confluyen acciones derivadas del control, son el Juicio de

Cuentas y el Juicio de Responsabilidad. Cuyos procedimientos están establecidos en el Ley

Orgánica y en el Reglamento Interno de Actuaciones Administrativas del Tribunal.

En la legislación también se define quienes son responsables, tanto en la obligación de rendir

cuentas (responsabilidad contable) como en el juzgamiento de las responsabilidades

administrativas.

Ejerce facultades sancionatorias y de resarcimiento de daños materiales a la hacienda pública,

en caso de su determinación a través de ambos juicios.

17

No corresponde la fiscalización de las razones de conveniencia, merito u oportunidad de la

decisión relativa a la gestión de los recursos financieros-patrimoniales, pues importa una

atribución de naturaleza política,

En cuanto al momento de efectivizarse el control, es posterior a la configuración del acto.

Su accionar fue contemplando herramientas necesarias que complementan las rendiciones de

cuentas, como ser las intervenciones oficiosas de verificaciones administrativas y auditorias,

al momento de tomar conocimiento por si o bien por denuncias de situaciones poco claras en

la gestión administrativa de la ejecución presupuestaria.

Contando además con un departamento técnico de obras y servicios públicos, que amplían el

espectro de la visión economicista, financiera y jurídica de profesionales intervinientes en el

control.

Dado la fuerte implementación a nivel país descentralizando en las provincias y municipios

los planes y programas sociales, El Tribunal está trabajando integrando la Red Federal de

Control Público creada a nivel Nacional11, por Acta Complementaria se firma Convenio con la

SIGEN (Sindicatura General de la Nación)12.

c) Universo de Control:

Dentro del texto constitucional específicamente artículo 133° expresa que el Tribunal Cuentas

examinara las cuentas de percepción e inversión de las rentas públicas y “.los que administren

los caudales de la provincia estarán obligados a remitir anualmente las cuentas

documentadas de los dineros percibidos e invertidos para su aprobación o

desaprobación…” también tiene la atribución de “Inspeccionar las oficinas...que

administren fondos públicos y tomar medidas necesarias para prevenir cualquier

irregularidad.”. El texto es amplio y extensivo a toda situación en la cual se inviertan o

perciban dineros públicos, se determina claramente las facultades del Tribunal en cuanto al

control de legalidad.

Los constituyentes del 1958 tuvieron pensamientos claros y éticos, que hacen que la

universalidad de los fondos públicos debiera ser controlada. Por su parte la doctrina expresa

que, no corresponde que la Carta Magna, sea interpretada por vía restrictiva. En tal virtud, se

afirma que no podría aplicarse en jurisdicción de la Provincia de Misiones, disposición en

contrario, aun cuando mediara expresa adhesión provincial a otro régimen, ya que tal acto

11 Res.Nº353/2002 TC Acuerdo Nº206 P6º- Adhiere a la Red Federal de Control Público constituido mediante Convenio Nº 27 celebrado entre el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social , Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas, y otros Organismos de Control (SIGEN)

12 Res.Nº 470/2002 TC Acuerdo Nº 254 P1ºde fecha 24/10/02 se autoriza la firma del Convenio.

18

carecería de legitimidad constitucional y su incumplimiento generaría graves

responsabilidades para quien así lo dispusiera.

d) Acciones de control sobre la Deuda Pública

El Tribunal interviene directamente anualmente, dictaminando sobre la aprobación

desaprobación de la Cuenta General del Ejercicio, en sus aspectos legales, numéricos,

contables.

La misma consolida la información del Sector Publico Provincial sobre la gestión anual todas

sus formas, en especial con respecto a la gestión presupuestaria, financiera y patrimonial.

Cuanto más completo sea el contenido de la Cuenta General, mayor será la transparencia en el

manejo de la Hacienda Pública y más y mejores elementos de Juicio tendrán los legisladores a

la vista a cumplir con su rol, coadyuvando además a brindar información adecuada y de la

mejor calidad a la comunidad, respecto de la gestión de sus mandatarios.13

La Cuenta incluye el Estado de la Deuda Pública de la Administración Central, saldo al

inicio, altas y bajas, saldo al cierre.

Del que se controla:

Si contiene la cuenta alguna omisión en las partidas de cargo, si está conforme

con los libros de Contaduría General;

Si las liquidaciones y demás operaciones aritméticas de la cuenta están hechas

con exactitud;

Se controla también la ejecución presupuestaria de la Amortización de la

Deuda con la deuda dada de baja en las cuentas patrimoniales;

Referido al alta o generación de la deuda del ejercicio se verifica la existencia

de normas legales, partidas de financiamiento del Uso del crédito con el límite

autorizado por la Ley de Presupuesto;

Se analiza la composición de cada una de las cuentas patrimoniales que reflejan

la deuda;

Se efectúan controles cruzados verificando la acreditación bancaria de los

desembolsos correspondientes a préstamos e informados en la contabilidad;

Se analizan los decretos y leyes que autorizan los Programas de

Financiamiento Ordenado y el perfil de la deuda previo y posterior a la

Reestructuración.

13 XVII Jornadas Nacionales de actualización doctrinaria para Tribunales de Cuentas de la Republica Argentina Tema “El presupuesto, evaluación, informe de gestión. Cuenta General del Ejercicio. EL informe del Tribunal de Cuentas en el marco de la Ley de Administración Financiera"; San Juan; 2004.

19

Cabe mencionar que las tareas de control referidas a la Deuda Publica Provincial, llevadas a

cabo en base a la información que surge de la Cuenta General del Ejercicio, se ven limitadas a

la ya descripta, en razón de que en la documental que obra en la Cuenta no constan los

Expedientes Administrativos impulsados como consecuencia de la toma de créditos,

específicamente los que corresponde ejecutar por la Jurisdicción Obligaciones a Cargo del

Tesoro a cargo de la Contaduría General de la Provincia14.

Por otra parte, la Deuda Publica contraída y ejecutada por los Organismos

Descentralizados, y por las Jurisdicciones Administración Central, excepto la ejecutada a

través de la Jurisdicción correspondiente a Obligaciones a Cargo del Tesoro a cargo de la

Contaduría General de la Provincia, la cual se ve reflejada únicamente en el informe anual de

la Cuenta General del Ejercicio15, deben ser rendidas ante el Tribunal por cada una de las

Direcciones de Administración y Servicios Administrativos mensualmente16 a la Fiscalía a

cargo del control dependiente de la División General División Central y Entes Autárquicos,

que le fuera asignada. Cada Fiscalía se expide en los aspectos mencionados anteriormente.

GRAFICO 1

14 Por Expediente Nº 6516/2001 T.C. obran las actuaciones referidas a la solicitud de este tipo de documental por parte del Tribunal de Cuentas a la Contaduría de la Provincia, quien a través de Dictamen Jurídico expreso en relación a la no competencia del T.C. para solicitar informes a la Dirección de la Deuda Publica. Sobre el particular Fiscalia de Estado se ha expedido, limitando el acceso a la información al T.C. 15 Se profundiza en el Capitulo correspondiente al Área Operativa de Contabilidad.

16 La rendición de cuentas se halla incluida dentro del Movimiento de Fondos y Valores y la Ejecución del Presupuesto de la Jurisdicción. Las Direcciones de Administración no elevan un informe específico al respecto.

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Esquema del Proceso de Gestión de la Deuda Pública y el Control del Tribunal

de Cuentas de la Provincia

* A TRAVES DE LA CONTADURIA DE LA PROVINCIA LA JURISDICICON QUE TOMA EL CREDITO RINDE CUENTAS AL CONTROL EXTERNO, EL INGRESO Y LUEGO CUANDO SE EMITAN LAS ORDENES DE PAGOS O DE CONTABILIZACION QUE CORRESPONDAN A LOS DESEMBOLSOS DEBIENDO ADJUNTAR LOS COMPROBANTES Y EL DISPOSITIVO LEGAL

* EL CONTADOR FISCAL DESIGNADO EN LA JURISDICCCION DICTAMINA RESPECTO DE LA LEGALIDAD DE LA RENDICION DE CUENTAS

EELL PPOODDEERR EEJJ EECCUUTTIIVVOO,, JJ UUDDIICCIIAALL YY

LLEEGGIISSLLAATTIIVVOOGGEENNEERRAALL DD

TTRRIIBBUUNNAALL DDEE CCUUEENNTTAASS DDEE

LLAA PPRROOVVIINNCCIIAA

* LA JURISDICICON QUE TOMA EL CREDITO RINDE AL CONTROL INTERNO, EL INGRESO DE LOS FONDOS Y DA INTERVENCION PREVIA A LA CONFIGURACION DE LOS DESEMBOLSOS

* EL DELEGADO FISCAL INTERVINE A LOS EFECTOS DE VERIFICAR LA OPERACIÓN, VIGILAR LA REGULARIDAD Y EXACTITUD DE LA CONTABILIDAD DE INGRESOS Y EGRESOS. * ESTUDIAR PREVIAMENTE LAS RENDICIONES DE CUENTAS, PROCEDIENDO A SU APROBACION EN PRIMERA INSTANCIA SIEMPRE QUE REUNA LOS REQUISITOS EXIGIDOS POR LAS NORMAS VIGENTES.

21

Recomendación para asegurar el Control Público:

Por las facultades conferidas al Tribunal de Cuentas de la Provincia, en virtud de marco

normativo vigente, le corresponde expedirse sobre la Deuda Publica Provincial en los aspectos

legal, documental, numérico y contable.

Es de suma importancia que el Tribunal de Cuentas verifique, a manera de censores todo el

proceso de endeudamiento, desde su nacimiento hasta su cancelación.

Le corresponde planificar un sistema de control continuo y oportuno de la deuda pública, que

este en coordinación con los órganos de Control Interno y en el que se implemente una

permanente retroalimentación de la información.

Consideraciones Finales

El trabajo realizado pretende generar información que contribuya al desarrollo del

conocimiento de la referida al Control de las operaciones de toma de crédito Publio,

generación de deuda pública, en la Provincia de Misiones, llevada adelante por el Tribunal de

Cuentas de la Provincia de Misiones, a favor de la transparencia exigida por la ciudadanía en

general y que a su vez permita fiscalizar asignado responsabilidades a los funcionarios

públicos, característica fundamental del gobierno representativo,

Se señalan por último, las expresiones Dr. Julio Comadira17 La actividad estatal padece de

defectos crónicos que afectan su credibilidad comunitaria pero no lo es que ello sea un

patrimonio exclusivo del Estado, que no reconozcan una relación causal con la propia

sociedad, recordando una expresión de Ortega, que el Estado es el espejo de la Nación. El

Control Público es aliado de independencia, objetividad y profesionalidad, es sin duda una

de las piezas que soporta la consolidación de la República Democrática.”

Y en virtud del compromiso, como ciudadana, con la sociedad de la que se forma parte y con

los ideales propios, se ha intentado contribuir generando reflexiones superadoras.

REFERENCIA BIBLIOGRAFÍA

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17 COMADIRA Julio, en expresiones vertidas el 04/12/02 en panel de Actividad de los Órganos de Control Nacionales, en las jornadas sobre Control Público en la República Argentina.

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