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CHILE UN ESTADO DESCENTRALIZADO: PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA DE ESTADO EN MATERIA DE DESCENTRALIZACION.

PREFACIO.Este documento contiene un conjunto de principios de política y de propuestas en materia de descentralización, desde la perspectiva de la Ciencia Política y de la gestión institucional en la región de Magallanes.Manuel Luis Rodríguez U.Punta Arenas – Magallanes, mayo de 2014.-

ESTADO Y CENTRALISMO DESDE LA HISTORIA DE CHILE.En la actual fase de desarrollo del capitalismo globalizado y neoliberal, la centralización del Estado subsidiario (incluyendo sus mecanismos de regionalización y descentralización) es el correlato político de la centralización y concentración del capital y del poder económico y financiero.Por lo tanto, existe una correlación política e ideológica entre el centralismo, sistema capitalista y su modelo neoliberal de desarrollo y de acumulación y el Estado subsidiario. En un contexto de centralización del poder económico y político, hay un ¨modelo neoliberal¨ de la regionalización y descentralización, que otorga a los territorios e instituciones locales poderes y facultades accesorias, limitadas y circunscritas y reserva a los órganos centrales la suma de los poderes de decisión fundamentales.La lógica ¨centralismo- descentralización no puede ser entendida solamente bajo el parámetro de la dualidad ¨centro-periferia¨. En el Estado subsidiario neoliberal, la ¨periferia¨ (las regiones y las comunas) también tiende a reproducir el centralismo de los órganos de poder del nivel nacional.

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Entendemos que el centralismo es un modo de organización y de ejercicio del poder que se caracteriza por la concentración de la toma de decisiones en órganos restringidos. Pero además, el centralismo de las estructuras de poder político se relaciona con maneras de pensar, con formas ideológicas centralistas que tienden a justificar y sustentar el predominio de dichas estructuras.Históricamente en Chile, el centralismo ha funcionado desde la implantación de la colonia y desde la fundación de la República. El Estado de Chile nace y se desarrolla centralista, sea el Estado en su forma colonial o el Estado en su forma republicana: un Estado que se estructura metafóricamente como una “pirámide política e institucional de poder” en cuya cúspide se sitúan determinados órganos políticos unipersonales de autoridad. (1)En el Estado de Chile además existe una correlación entre el régimen presidencial y el modelo político y administrativo centralizado, de manera que en la realidad de los procesos de toma de decisiones el presidencialismo y el centralismo operan como las dos caras de una misma forma de funcionamiento del Estado y sus órganos administrativos. Desde que en Chile se instala y opera un sistema capitalista de dominación, ese sistema funciona sobre la base de un conjunto de estructuras de poder centralizadas, donde el centralismo resulta ser ¨perfectamente¨ funcional a la concentración del capital y de la riqueza.En las condiciones de la implantación del modelo neoliberal de desarrollo en el período de la dictadura, el centralismo político y administrativo resulta coherente y funcional con el modelo de Estado subsidiario y con el modo de acumulación y de concentración del capital.La historia del centralismo en Chile, es la historia del capitalismo y de la dominación burguesa y de clase, al mismo tiempo que es la historia del Estado de Chile.Recordemos que la reforma borbónica del siglo XVII en el imperio colonial español, vino a consolidar la concentración del poder y de las decisiones en los órganos políticos centrales de la monarquía, dejando a los virreinatos y provincias del reino con una mera función subsidiaria, dependiente, de transmisión de información y de pago de tributos.1 En el Estado colonial en Chile, la pirámide de poder es dirigida por un Gobernador directamente dependiente de un Virrey y del monarca español, el que gobierna de un modo absoluto sobre los cabildos, las provincias y los tribunales. Paradójicamente, como veremos más adelante, en la pirámide de poder instalada por la Constitución de 1980, el Presidente de la República, los Intendentes Regionales y los Alcaldes concentran las principales atribuciones y facultades de mando y administración en sus respectivos ámbitos jurisdiccionales.

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La jerarquización y centralización de la ¨pirámide de poder¨ implantada por el imperio español en las colonias americanas y en Chile en particular, se reprodujo casi completamente cuando se originó la República.El centralismo colonial (en los órganos políticos ejecutivos, legislativos y judiciales) se trasladó a las Constituciones de 1818 y 1833 y modeló la construcción del llamado ¨Estado portaliano¨. La Constitución de 1925 –centralista y presidencialista como herencia de la de 1833- posibilitó algunos esfuerzos de descentralización y regionalización, pero en definitiva la Constitución de 1980 fue un retroceso en materia de regionalización.En toda la historia constitucional de Chile en materia de estructura territorial de gobierno, las Constituciones de 1811 a 1833 y la Constitución de 1925 fijaron la forma “provincia” como la división administrativa principal del territorio. (2)La única excepción descentralizadora en la Historia del Estado de Chile, lo representan las tentativas constitucionales de 1823 y sobre todo de 1826, que protagonizaron incluso sendos e inéditos Congresos Constituyentes para elaborar una norma constitucional que respondiese a los incipientes intereses y demandas regionalistas, pero donde las “burguesías locales” continuaban siendo el actor político principal y dominante. (3) Entre 1938 y 1973 se implementó en Chile un vasto esfuerzo de desconcentración y descentralización, el que tuvo dos “momentos” significativos: el período de los gobiernos del Frente Popular y el período de los Gobiernos de Frei Montalva y Salvador Allende.En efecto, en el período de los gobiernos del Frente Popular en Chile (1938-1946), una de los proyectos descentralizadores más significativos fue la creación de la CORFO, como parte de un proyecto político mayor de estímulo a la industrialización y la sustitución de importaciones, proyecto que continuó especialmente durante la administración de Frei Montalva (con la creación de la ODEPLAN y de las Oficinas Regionales de Planificación, ORPLAN) y del Presidente Salvador Allende con las estrategias regionales de desarrollo. (4)2 Desde El Reglamento Para el Arreglo de la Autoridad Ejecutiva Provisoria de 1811 hasta la Constitución de 1833, todas las Constituciones fijaron a la provincia como división territorial, salvo la Constitución de 1823 que creó la figura de los “departamentos y prefecturas”. Esta forma territorial fue conservada por la Constitución de 1925 y solo la Constitución de 1980 estableció las regiones como división administrativa sobre las provincias y comunas.3 Un siglo y medio después de los Congresos Constituyentes de 1823 y 1826, nadie podría hoy en Chile sustentar la especie que nunca se han hecho asambleas constituyentes o que tales asambleas representan el caos. Ninguno de esos Congresos significaron trastornos políticos o sociales de importancia.4 En el período final del Gobierno de la Unidad Popular, como aparece en el Mensaje Presidencial del 21 de Mayo de 1973, el Presidente Allende promovió la creación de 12 regiones, superponiendo una estructura de gobiernos regionales sobre los gobiernos provinciales existentes desde 1925.

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El modelo de ¨regionalización centralizada¨ configurado por la dictadura en 1974 desde la comisión CONARA sigue esencialmente vigente.Desde 1990 en adelante, los esfuerzos de regionalización, descentralización y desconcentración, aunque han contribuido a abrir y democratizar los órganos de poder regional, no han obedecido a una visión coherente del rol del Estado o de la relación entre el Estado central y las regiones. En síntesis, no obstante la persistencia de políticas de descentralización y desconcentración, éstas no han tocado lo esencial de la estructura centralizada del Estado y de la administración pública.Territorialización, descentralización y regionalización: la dimensión territorial del nuevo ciclo político.Asistimos hoy a una emergencia de la demanda ciudadana por descentralización.Los movimientos ciudadanos de Magallanes en 2011, de Aysén en 2012, de Freirina y el Valle del Huasco en 2013, entre otros movimientos de agenda localista, ecologista o energético-ambientalista, son síntomas indicativos y reveladores de que la ciudadanía de las regiones también ha entrado en un nuevo ciclo político y social. La demanda regionalista y descentralizadora ha pasado a ocupar un lugar cada vez más importante en la agenda de los movimientos sociales y ciudadanos.Las regiones (sobre todo las regiones con una población con sentimientos regionalistas más fuertes, como Tarapacá, Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso, Concepción, Chiloé, Aysén y Magallanes) están manifestando la emergencia de una nueva forma de ciudadanía: la ciudadanía regional como expresión de visiones de país centradas en la realidad de sus territorios, con sellos, símbolos y atributos de identidad diferenciadores y como colectivos portadores de ¨proyectos región¨ cuyas demandas y propuestas no han sido atendidos suficiente ni oportunamente por los poderes centrales. La pregunta de fondo en esta materia no es solamente quiénes ejercen el poder; en la nueva etapa social y política que se abre en Chile en este segundo decenio del siglo XXI, la pregunta es también dónde está y desde dónde se ejerce el poder, dónde están los que ejercen el poder.Las prácticas sociales y colectivas del pueblo en el Chile de hoy, tienen una dimensión geográfica, territorial que no puede ser olvidada: las organizaciones sociales, las redes de movimientos y los colectivos, las redes

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sociales virtuales también piensan, se despliegan y actúan sobre la base de una implantación y apropiación política e ideológica en y desde determinados espacios y territorios. A los espacios físicos o geográficos se suman los espacios sociales y culturales e identitarios, los espacios económicos o geoeconómicos (5) y los espacios virtuales.En la demanda ciudadana por descentralización subyace una visión de la participación y del ejercicio de la ciudadanía, que pone en cuestión todas las estructuras de poder y del Estado. Luego es posible afirmar conceptualmente que existe una correlación ideológica y política estrecha entre ciudadanía, participación y descentralización.PRINCIPIOS DE POLÍTICA.Para el diseño de una política de Estado en materia de descentralización y regionalización, nos parecen significativos los siguientes principios de política.La política pública debe apuntar a disminuir y eliminar las brechas de desigualdad territorial.El concepto de desigualdad viene a enriquecer el concepto de desigualdad social y económica que ha predominado en las Ciencias Sociales modernas, desde mediados del siglo XIX. En la perspectiva marxista clásica, la desigualdad social y económica en una sociedad de clases se origina en la propiedad privada y en la apropiación de los medios de producción y de la plusvalía por la clase dominante. La desigualdad social y económica tiene un carácter estructural en la medida en que es una consecuencia, un efecto de una estructura capitalista de dominación y de propiedad. Sin embargo, cuando se replantean las desigualdades a la luz del lugar, del territorio donde habitan, producen y trabajan los individuos y las colectividades, cuando se reflexionan las desigualdades desde una perspectiva 5 La implantación de las empresas y corporaciones se hace también sobre la base de criterios territoriales de viabilidad de dichos lugares, para la puesta en marcha de procesos productivos en entornos que respondan a sus requerimientos y proyección en el tiempo.

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territorial, se comprueba que los espacios geográficos traducen y reflejan esas desigualdades y asimetrías, agregando a las diferencias y desigualdades socio-económicas, las desigualdades de acceso a las oportunidades y beneficios del desarrollo en función de la locación física o geográfica de los individuos, grupos y clases.En la práctica, las comunidades que habitan en territorios alejados de los centros de decisión y donde se concentran la riqueza, los beneficios y las oportunidades de desarrollo, carecen de numerosas de esas oportunidades y accesos, generándose una asimetría denominada desigualdad territorial. Un ciudadano ubicado en una localidad rural o alejada del territorio no necesariamente tiene todas las oportunidades y beneficios del desarrollo de los que dispone el habitante de una gran metrópoli urbana, e incluso el grado de carencias que tiene aquel, contribuye decisivamente al atraso, el subdesarrollo y el rezago de esa localidad alejada o extrema.Existen patrones territoriales de las desigualdades socio-económicas.La pobreza y la desigualdad tienen un correlato territorial.En consecuencia, la desigualdad territorial se suma a las desigualdades sociales, económicas y culturales que afectan a las categorías sociales desfavorecidas. La política del Estado en materia de desarrollo territorial, superando la lógica neoliberal de subsidiariedad, debiera ser la de apuntar a eliminar o disminuir el impacto de las barreras geográficas de desigualdad que agravan la inequidad social y económica prevaleciente, introduciendo factores territoriales y geográficos de igualdad.La política pública debe apuntar a la igualdad de oportunidades y accesos.La política pública apunta a la igualdad de oportunidades y de accesos a los derechos, sin importar el lugar de implantación o de residencia de los ciudadanos. Al introducir criterios territoriales en el diseño de las políticas públicas se pretende disminuir las brechas de desigualdad.La democracia se construye desde las instituciones, desde la ciudadanía y desde los territorios.

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La democracia es un proceso político, social y cultural e ideológico de construcción de instituciones, de prácticas colectivas de resistencia, de solidaridad, de convivencia y de propuesta. El lugar fundacional de las prácticas democráticas son los territorios: barrios, ciudades, comunas, provincias, regiones, espacios sociales y políticos donde la organización se hace movimiento y donde el movimiento promueve organización y proyectos. Los lugares de residencia, de origen, de trabajo, de convivencia, son espacios desde donde se configuran identidades, historias comunes y compartidas, sentidos de cohesión y sociabilidad, su propia territorialidad, sus formas de apropiación, donde tradiciones y costumbres tienen un lugar de asentamiento visible, donde las clases sociales se implantan y despliegan, y establecen sus signos de propiedad, de identidad y sus códigos de pertenencia.El pueblo ¨tiene lugar¨ en los barrios periféricos, en los bordes urbanos, en los intersticios de la urbe, en territorios de alta densidad poblacional, mientras las clases acomodadas se instalan en espacios segregados exclusivos, excluyentes y controlados de hegemonía urbana, y las clases medias se dispersan en barrios intermedios y de transición. El poder ciudadano y el poder popular, la democracia de los territorios surge primeramente en los espacios urbanos periféricos.La territorialidad de las clases sociales y de las diferentes categorías sociales y culturales, se pone de manifiesto en las épocas de crisis y en los episodios de manifestación y protesta social, cuando las clases populares y los segmentos más excluídos invaden los centros urbanos y eventualmente los barrios de los poderosos y se apropian de los espacios públicos. La participación es una herramienta de poder democrático que debe tener una expresión territorial.La participación ha sido entendida –dentro del Estado subsidiario y desde las políticas neoliberales- como un mecanismo subordinado, secundario, burocrático y subsidiario de consulta e información hacia la ciudadanía: bajo esta lógica limitada, las autoridades informan a la ciudadanía de las decisiones que han adoptado. Este modelo de participación consultiva hace crisis con una ciudadanía cada vez más empoderada, más organizada, más exigente, más movilizada y predispuesta a movilizarse por sus demandas.

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Los numerosos mecanismos de participación creados en los decenios recientes (consejos ciudadanos, oficinas de información OIRS, etc.) no resuelven suficientemente las crecientes necesidades y exigencias de participación que plantea la ciudadanía en el Chile hoy.Se trata por lo tanto de pasar de la participación consultiva a la participación decisoria.Una participación decisoria en el sentido de que los órganos y mecanismos ciudadanos de participación tengan directa ingerencia, involucramiento e intervención en el proceso de toma de decisiones de la política pública en todos los niveles del aparato del Estado y en todos los territorios donde se ejerce el poder y la administración.CONTRIBUCIONES PARA UNA AGENDA PARA LA REGIONALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN EN EL CORTO Y MEDIANO PLAZO.El estatuto de las regiones en la nueva Constitución.En las Constituciones más “recientes” en la historia de Chile, los territorios ocupan capítulos específicos, destinados a definir la naturaleza de las relaciones entre las subdivisiones territoriales de la administración y los poderes centrales.Siendo una perspectiva el cambio constitucional durante la actual administración de la Presidenta Michelle Bachelet, el debate ciudadano e institucional sobre el futuro nuevo estatuto constitucional necesariamente deberá abordar la cuestión de las regiones.Nos parece relevante sugerir que en la nueva Constitución Política de la República debiera quedar establecido un estatuto especial para las regiones, donde se fijen los principios constitucionales que deberán regir la nueva relación del Estado central y los poderes públicos con las regiones y los grados de descentralización y autonomía que éstas pueden alcanzar. Esto significa que la nueva Constitución debiera institucionalizar los distintos grados de autonomía relativa posibles dentro de los cuales podrán moverse el proceso de descentralización en el futuro.Medidas de descentralización y regionalización a nivel de las regiones.

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Fortalecimiento de las competencias y atribuciones de los Consejos Regionales, en términos de:a) atribuciones exclusivas para determinar la agenda de proyectos sometidos a su consideración y sus criterios de priorización; b) capacidades suficientes y vinculantes de fiscalización sobre las actividades y decisiones de los Secretarios Regionales Ministeriales y Jefes de Servicios en todo el territorio de la región;c) creación de una Unidad de Fiscalización en el Consejo Regional, con atribuciones y recursos humanos y presupuestarios suficientes; d) atribuciones para crear dentro del Consejo Regional y del Gobierno Regional su propio servicio de asesorías técnico-profesionales para el ejercicio de sus funciones;e) Atribuciones para establecer una política fiscal regional, que permita crear tributos regionales, recaudados y utilizados en la región;f) Atribuciones que permitan la convocatoria a plebiscitos ciudadanos vinculantes para la decisión de asuntos de interés regional;g) Atribuciones que permitan convocar a plebiscito ciudadano respecto de la Estrategia Regional de Desarrollo (de vigencia decenal), de manera que este instrumento se transforme en un instrumento de planificación del desarrollo regional validado y legitimado por la ciudadanía de la región.

Incorporación de los Alcaldes de las comunas de la región, con voz y voto dentro del Consejo Regional.Regionalización del Indice de Precios al Consumidor, a partir de una canasta familiar regionalizada y avanzando hacia su desagregación por comunas.Regionalización de las pensiones y jubilaciones y del sistema de bonos que otorga el Estado, respondiendo a las particularidades sociales y territoriales de las regiones.Regionalización de la ficha de protección social y de los instrumentos de asignación de recursos para las políticas sociales.Regionalización de los servicios públicos y de los estándares de construcción de viviendas sociales, a fin de adaptarlas a las realidades geográficas y socio-culturales de las regiones.Regionalización del sistema de compras públicas del Estado.

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Elaboración de ¨mapas territoriales de dotación de servicios públicos¨, como instrumentos para el diagnóstico y la planificación del desarrollo territorial de las regiones, a fin de dotar a las comunas de todos los servicios que requieren.Propuestas para la configuración de nuevos Gobiernos Regionales.La arquitectura de la administración regional en Chile está constituida como una pirámide de poder unipersonal, donde el Intendente Regional gobierna y el CORE aprueba, del mismo modo como en el nivel comunal el Alcalde gobierna y el Concejo acompaña. (6)Apuntamos a invertir la pirámide de poder de las regiones, otorgando al Consejo Regionales facultades ejecutivas, administrativas y fiscalizadoras. (7)La elección directa del Intendente Regional, debe ir acompañada con una redefinición de los respectivos ámbitos de atribuciones del Intendente Regional y del Consejo Regional, de manera de compatibilizar el ejercicio de la autoridad ejecutiva con la resolución de los asuntos de interés regional y la ampliación de las atribuciones y facultades del CORE. (8)Elaboración y formulación de políticas públicas regionales.Creación de servicios públicos regionales.Creación de la iniciativa ciudadana regional vinculante, de manera que un número determinado de ciudadanos residentes en la región, puedan presentar un proyecto de desarrollo al Consejo Regional.6 La trilogía de figuras unipersonales en el Estado de Chile es elocuente: un Presidente de la República omnímodo, ante un Congreso jibarizado; un Intendente Regional con amplios poderes ante un Consejo Regional sin atribuciones significativas, y un Alcalde con amplios poderes ante un Concejo Comunal desprovisto de facultades decisorias importantes, retrata esta metáfora de la ¨pirámide de poder¨ contenida en la Constitución autoritaria de 1980.7 En nuestra propuesta no hablamos de los CORES como ¨pequeños parlamentos regionales¨ porque esa figura pertenece a los regímenes políticos federales y es posible desconcentrar, descentralizar y regionalizar las estructuras y los sistemas de atribuciones y competencias de las regiones dentro del actual Estado unitario.8 Con la elección directa de los Intendentes Regionales por sufragio universal, como se propone en el Programa de la Nueva Mayoría y la Presidenta Michelle Bachelet, los dos órganos ejecutivos del Gobierno Regional, Intendente y Consejo Regional, tendrán origen democrático, y por lo tanto, por su validación y legitimación ciudadana, hacen innecesaria la figura del Presidente del CORE o del Administrador Regional, toda vez que ambas autoridades pueden ejercer la plenitud del ejercicio del poder ejecutivo regional. Esta democratización del Ejecutivo del Gobierno Regional debiera acompañarse con la designación regional de los Secretarios Regionales Ministeriales, los que pueden pasar a denominarse Secretarios Regionales Sectoriales, eliminando la doble dependencia que tienen con sus respectivos Ministerios y el Intendente Regional.

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Introducción institucional y legal del mecanismo de los ¨presupuestos participativos¨ a nivel regional y de carácter vinculante, de manera que la ciudadanía organizada, expresada mediante plebiscitos u otros mecanismos transparentes de consulta, pueda participar directamente en la toma de decisiones del destino de determinados porcentajes o áreas de proyectos del presupuesto regional.El Gobierno Regional debiera quedar constituido por el Intendente Regional y el CORE, desapareciendo las figuras del Presidente del CORE y del Administrador Regional. Al regionalizarse la elección del Intendente y del Consejo Regional, los Secretarios Regionales Ministeriales serían las únicas autoridades regionales no electas, debiendo pasar su dependencia jerárquica directamente al Gobierno Regional. Los actuales SEREMIS pasarían a ser Secretarios Regionales Sectoriales, nombrados por el Intendente Regional y bajo la tuición y fiscalización del Consejo Regional.En la nueva configuración del Gobierno Regional, serían integrantes del Consejo Regional:

a) Los consejeros regionales elegidos por provincias;b) Los alcaldes de las comunas de la región; yc) Los secretarios regionales sectoriales.Los secretarios regionales sectoriales tendrían además la obligación permanente de informar y coordinar sus políticas regionales y sus decisiones con el respectivo nivel ministerial central, procurando cautelar la unicidad de la toma de decisiones de la política pública nacional.Al crearse servicios públicos regionales, los Gobiernos Regionales debieran disponer de la atribución de fijar políticas públicas regionales en las respectivas áreas sectoriales. De este modo, la política pública regional sería aplicada por servicios públicos regionales, conforme a una Estrategia de Desarrollo Regional y a las orientaciones de política provenientes del Intendente Regional y del Consejo Regional.Medidas de descentralización a nivel de las comunas.Fortalecimiento y ampliación de las competencias y atribuciones de los Concejos Comunales.

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Incorporación de los Presidentes de las Uniones Comunales y/o Juntas de Vecinos y otras organizaciones sociales y ciudadanas de la comuna, dentro del Concejo Comunal.Creación de la iniciativa ciudadana comunal vinculante, de manera que un número determinado de ciudadanos residentes en la comuna, puedan presentar un proyecto de desarrollo al Consejo Comunal.Introducción del mecanismo de los ¨presupuestos participativos¨ a nivel comunal de carácter vinculante, de manera que la ciudadanía organizada pueda participar directamente en la toma de decisiones del destino de determinados porcentajes o áreas de proyectos del presupuesto anual de la comuna.Incorporación de los Alcaldes de las comunas de la región, con voz y voto dentro del Consejo Regional.