PROBLEMÁTICAS FRONTERIZAS: EL CASO DE COLOMBIA – VENEZUELAIMPLICACIONES SOCIALES Y AMBIENTALES, ESPECIAL REFERENCIA A LOS RECURSOS

HÍDRICOS COMPARTIDOSDayana Becerra*

Posibles comisiones de trabajo, en orden de prioridad:1. Derecho y justicia en contextos globales y regionales. Nuevos escenarios de conflicto2. Estado, políticas públicas y derecho.

Resumen

Las problemáticas que afectan la frontera entre Colombia y Venezuela, son variadas y van desde aquellas referidas al ámbito social, económico, territorial, y desde luego, dada la riqueza compartida en cuanto a sus recursos naturales, el tema ambiental no le es ajeno.Enfatizando en los recursos hídricos compartidos entre estos dos Estados, la protección jurídica no ha logrado ser efectiva, pese a los múltiples esfuerzos políticos, los pocos resultados y el desinterés político en la materia.Esto se confirma, en el manejo de las cuencas compartidas entre estos dos países, ya queno existen acuerdos binacionales, y no concurre una perspectiva conjunta para el manejo de sus recursos hídricos. Cada Estado posee sus propias normas ambientales, y aunque reciben lineamientos políticos ambientales de organizaciones regionales como la CAN y la OEA, estos no siempre se adoptan, o no logran materializarse efectivamente. En lo que corresponde a las múltiples cuencas compartidas entre estos dos Estados, se resalta la Cuenca del Orinoco, la cual a pesar de su riqueza hídrica y biológica, para su protección ambiental no existen acuerdos jurídicos binacionales, y aunque se han dado numerosos esfuerzos y declaraciones políticas, ello no ha impactado en el ámbito jurídico, ya sea con la formulación de tratados efectivos en el orden ambiental, políticas publicas bilaterales, o la puesta en marcha de acciones administrativas conjuntas. Los pocos avances en materia administrativa no han llegado perfeccionarse o ejecutarse completamente, en gran parte por la dificultad en las relaciones políticas entre estos dos Estados.

Introducción

Las problemáticas fronterizas en el ámbito mundial suelen ser múltiples y abarcar aspectos sociales, económicos, políticos, territoriales y ambientales. En lo que corresponde a la activa y extensa frontera colombo - venezolana todos estos aspectos se ven materializados. En la dimensión social, inciden fenómenos como la migración, las condiciones de trabajo, la explotación sexual, o el acceso de la población fronteriza a servicios públicosesenciales, educación, y salud. Igualmente, en esta frontera las dificultades económicas son relevantes, manifestadas en el intercambio de divisas, la interacción de las dos economías, marcadas por inflaciones diferentes, así como el ingreso de mercancías sin cumplimiento de las disposiciones aduaneras.A lo anterior se suma que en la dimensión política, la definición de fronteras históricamente ha ocupado un papel protagónico, sumado a los conflictos * Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia. Abogada Magna Cum Laude, especialista en Derecho administrativo de la Universidad Militar Nueva Granada y en Derecho ambiental de la Universidad del Rosario, Master en Derecho y Medio Ambiente de la Universidad de Huelva, España, doctoranda en derecho en la Universidad de Buenos Aires, Argentina.dayana.becerra.alipio@gmail.com

diplomáticos que se han acentuado en los últimos años.Al anterior panorama fronterizo, se le suman las particularidades del narcotráfico, y el conflicto armado colombiano, que sin duda impacta significativamente en la zona.

Frente a todas estas problemáticas, los aspectos ambientales han sido rezagados, no en razón a su inexistencia, o relevancia, sino debido a que sus manifestaciones no suelen ser visibles en igual medida que las mencionadas anteriormente, y para las autoridades limítrofes otros son los temas que ocupan un rol protagónico. De hecho, la importante riqueza ambiental fronteriza, involucra preocupantes dinámicas de manejo de los diversos recursos naturales, los cuales son explotados sin controles gubernamentales, las prácticas como el tráfico de especies de fauna y flora son de común ocurrencia, sumadas a problemáticas como la deforestación, la pesca insostenible, la minería ilegal y la insostenible, la contaminación del aire. En el ámbito de los recursos hídricos la falta de control, de protección a las fuentes internas y de aquellos de orden compartido es significativa, y por ende preocupante ya que incide directamente en la satisfacción de las necesidades humanas básicas.

Pese a lo anterior, uno de los temas de mayor relevancia en esta frontera ha sido la delimitación terrestre y marítima, lo que demuestra con creces hasta dónde la centralidad de la relación binacional estuvo dirigida a resolver los problemas de carácter limítrofe. En la parte terrestre, hasta 1941, y lo que corresponde a áreas marinas y submarinas, hasta finales de la década de los ochenta1. La frontera colombo – venezolana ha sido delimitada por elTratado de Demarcación de Fronteras y Navegación de los ríos comunes entre Colombia y Venezuela, o Tratado López de Mesa-Gil Borges, suscrito en Cúcuta el 5 de abril de 1941, en este tratado Venezuela cedió 108.000 kilómetros cuadrados de territorio2. Aunque este tratado enfatiza en la fijación de límites, en lo que corresponde a los recursos hídricos compartidos se evidencia la relevancia que para la época poseía la navegación de los ríos, en contraste con cualquier tipo de preocupación ambiental.

LA PROBLEMÁTICAAMBIENTAL DE LOS RECURSOS HÍDRICOS COMPARTIDOS POR COLOMBIA

La relevancia de los Recursos Hídricos Compartidos por Colombia con otros Estados es mayúscula; numerosos e importantes ríos cruzan sus fronteras con indiferencia de los territorios nacionales, sirviendo en muchos casos de límites internacionales. Cuencas tan representativas como la del Orinoco, el Amazonas y el Putumayo hacen parte de su geografía. Sin embargo, dicha riqueza hídricano es acorde con los instrumentos jurídicos de protección y preservación ambiental de los recursos hídricos internos, y en mayor medida, de aquellos de naturaleza compartida, en cuyo caso se le incorporan problemáticas derivadas del régimen de manejo bilateral o multilateral.

1José Luis Ramírez León, "Colombia y Venezuela: Profundizar la vecindad sin permitir el conflicto", en Colombia entre la inserción y el aislamiento: la política exterior colombiana en los años noventa, editor: Socorro Ramírez and Luís Alberto Restrepo, (Bogotá: Siglo del Hombre, 1997), 361-379.Pág. 262.2Pedro Sayago Rojas, "Más que una línea de frontera, una historia de hermanos", 2013, Vol. 1, (2013), 1-5.Pág. 7.

En el caso colombiano las problemáticas ambientales que involucran los RHC se conjugan con dificultades políticas, particularidades geográficas, y la cultura administrativa que en el manejo de las relaciones internacionales, hace que predominen diálogos, reuniones, comunicaciones públicas, declaraciones de interés y de buena voluntad; sin avances significativos en el ámbito jurídico que involucren derechos, obligaciones y compromisos concretos. Así mismo, en el cumulo de asuntos que abarcan las relaciones internacionales entre los Estados con los cuales Colombia comparte frontera, la temática ambiental generalmente se encuentra relegada a aspectos económicos, comerciales y políticos.

Ahora bien, la riqueza hídrica a la que se ha hecho mención, se ha visto diezmada en los últimos años, ya que al finalizar el Siglo XX Colombia ocupaba el cuarto lugar en el mundo en disponibilidad per cápita de agua, pero que de acuerdo al informe de la ONU del año 2003 sobre el desarrollo de los recursos hídricos en el mundo, Colombia ocupa el puesto 24 entre 203 países3. Pese a lo anterior, el país aún cuenta con importantes recursos hídricos, aunque de las diferentes problemáticas ambientales, tales como la contaminación, la sedimentación, e incluso fenómenos naturales como el cambio climático y el fenómeno del niño, han afectado gravemente la disponibilidad hídrica.

En consecuencia, la mencionada degradación de las cuencas colombianas se considera producida principalmente por la deforestación, pérdida de suelos, contaminación por metales pesados y por cargas orgánicas, especialmente por basuras y desechos domésticos, y la injerencia de la variabilidad climática. Esto repercute en el abastecimiento de acueductos, calidad del agua para consumo humano y afectaciones a la salud de la población. Desde el año 2010, con la puesta en marcha de la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico –PNGIRH- se busca trabajar en diversos aspectos, entre ellos la recuperación y conservación de las cuencas, la potabilización del agua, y el tratamiento de aguas residuales que se vierten a los ríos4.

Así las cosas, en Colombia las descargas de contaminantes originadas en los municipios constituyen la principal y más generalizada causa de la contaminación de sus recursos hídricos superficiales. Pese a que la contaminación con descargas industriales está concentrada y limitada principalmente a los corredores industriales. El 95% de las aguas residuales municipales se vierten a los ríos, sin tratamiento y ente el 93% y 95% de la contaminación que llega a las áreas costeras está formada por desechos líquidos municipales no tratados. Las descargas a las fuentes hídricas es de 4,5 millones de metros cúbicos, de los cuales el 90% corresponden a las aguas residuales domésticas e industriales. Pese a esto, en los últimos años el control de las aguas residuales en Colombia muestra pocos avances5.

3Blanca Jiménez Cisneros; José Galizia Tundisi, Diagnóstico del agua en las Américas, (México D.F.: Red Interamericana de Academias de Ciencias; Foro Consultivo Científico y Tecnológico, 2012), 450. Pág. 198.4MADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; Meteorología y Estudios Ambientales Instituto de Hidrología, IDEAM, Informe del estado del medio ambiente y los recursos renovables , Tomo 3: Contaminación del aire y agua en Colombia e impactos sobre la salud, (Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 2011), 120.Pág. 67. 5José Jairo Ramírez Escobar, Síndromes de sostenibilidad ambiental del desarrollo en Colombia, (Santiago de Chile: CEPAL, 2004), 120.Pág. 9.

Como resultado de la mencionada degradación hídrica que afronta el país, se ha incrementado el número de población que puede verse afectada, en consecuencia dentro del índice de vulnerabilidad por desabastecimiento hídrico, en las categorías media, alta y muy alta, se señala que en un año de disponibilidad hídrica “medio”, 483 municipios y aproximadamente 12 millones de habitantes estarían en situación de vulnerabilidad; y para un año seco, el índice ascendería a 495 municipios, y la población asociada superaría los 16 millones de habitantes. Sin embargo, nueve de estos municipios son de alta vulnerabilidad, e incluyen alrededor de trescientos cincuenta mil habitantes. Lo anterior de acuerdo a la población nacional colombiana de 48 millones de habitantes, indica que aproximadamente el 25% (en un año medio) y el 35% (en un año seco) de la población, se encontraría en estado de vulnerabilidad por desabastecimiento hídrico6.

A lo anterior se le suma el constante incremento en la demanda hídrica en el país, como lo señala el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM-7, la proyección de uso de agua total en los sectores económicos y uso doméstico en Colombia se incrementará de 43.250 millones de m3 en el año 2015, a 63.717 millones de m3 para el año 2022, es decir un 77,1% del uso realizado en el año 2012. Los sectores con los más altos incrementos a partir del año 2012 y con proyección al 2022, son el agrícola con 135,8%, (39.526 millones de m3), hidrocarburos que dobla el uso alcanzando 1 millón 28 mil m3, la piscicultura con un 71,8% (2.841 millones de m3), la minería con 48% (948 millones de m3) y la generación de energía con 42,7% (11.039 millones de m3), por su parte el uso doméstico solo presenta un incremento del 11% (332 millones de m3).

Por lo anterior, en el panorama de disponibilidad hídrica resulta significativo que la mayor demanda esté dada por los usos agrícolas, hidrocarburos, piscícolas, mineros y energéticos (en dicho orden jerárquico) y que las necesidades humanas básicas (domesticas) se mantengan constantes pese al incremento poblacional. Así mismo, las proyecciones del Estudio Nacional del Agua citado anteriormente, indican que el mayor incremento se presentará en materia agrícola, dada la desindustrialización colombiana. Por tanto resulta preocupante la dinámica de los usos del agua ya que se da prioridad a las actividades agrícolas productivas, sobre las necesidades humanas básicas, y esto incluye un deterioro intrínseco del recurso hídrico, y si no se ejerce un control efectivo por el Estado las actividades que en este caso tienen mayor demanda, inciden en la calidad de las aguas y los ecosistemas de donde se extraen.

Conforme a lo anterior, la relación oferta / demanda de agua es utilizada como indicador del nivel de presión sobre los recursos hídricos y es expresada, en forma porcentual, a través del Índice de Escasez de Agua Superficial -IEAS-. Las proyecciones realizadas en el estudio “Relaciones demanda-oferta de agua y el índice de escasez de agua como herramientas de evaluación del recurso hídrico colombiano”8, muestran que al año 2025, en

6Meteorología y Estudios Ambientales Instituto de Hidrología, IDEAM, Estudio Nacional del Agua 2010, (Bogotá: IDEAM, 2010), 420. Pág. 330, 334.7Meteorología y Estudios Ambientales Instituto de Hidrología, IDEAM, Estudio Nacional del Agua 2014, (Bogotá: IDEAM, 2015), 496. Pág. 401, 404.8Efraín Antonio Domínguez Calle; Hebert Gonzalo Rivera; Raquel Vanegas Sarmiento et al., "Relaciones demanda-oferta de agua y el índice de escasez de agua como herramientas de evaluación del recurso hídrico colombiano", Revista de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, Vol. 32, Núm.

un año de disponibilidad hídrica “normal” el índice de escasez es alto en un 36%, medio en un 14%, mínimo en un 24% y no significativo en un 26%; en un año seco dicho índice es alto en un 39%, medio en un 16%, mínimo en un 23% y no significativo en un 22%.

El anterior IEAS permite concluir que en el caso colombiano existe un alto nivel de presión hídrica proyectado al año 2025, y junto con las variables ya mencionadas, como la degradación hídrica, el índice de vulnerabilidad por desabastecimiento, y el aumento de la demanda en sectores económicos (agrícola, petrolero, piscícola, minero, y energético), establecen un panorama complejo y preocupante para los recursos hídricos colombianos. Frente a este panorama, los RHC en los cuales hay presencia de importantes disponibilidades de agua merecen especial atención, toda vez que en el ámbito jurídico su protección, preservación, y manejo es incipiente, y la posibilidad de conflictos entre Estados es latente debido a que el recurso que comparte Colombia, son significativas, no solo en la región sino también a nivel global.

Conflictos internos en la gestión del recurso hídrico colombiano

Existe gran cantidad de normativa colombiana que va desde leyes, decretos, políticas públicas y hasta resoluciones del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, en materia de aguas. Sin embargo, las aguas compartidas es un tema ausente de regulación interna, con claras dificultades en relación a las competencias entre autoridades administrativas, y que en el ámbito internacional se da a instancias de tratados o convenios internacionales, caracterizados por ser de índole declarativa, sin medidas concretas de protección. La asignación de competencias ambientales para el manejo de los recursos hídricos compartidos entre diferentes autoridades ambientales, en la práctica ha generado conflictos funcionales entre estos organismos administrativos.

Muestra de las dificultades en la gestión interna del recurso hídrico, son los conflictos entre instituciones administrativas. En la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, se realizó un estudio que involucró entrevistas a 34 autoridades ambientales, llegando a la conclusión que los conflictos interinstitucionales más frecuentes son con los municipios y con otras autoridades ambientales con las que se deben implementar comisiones conjuntas para el ordenamiento de cuencas compartidas. Tal y como se aprecia en el cuadro que aparece a continuación9.

123, (2008), 195-212. Pág. 195.9Colombia, MAVDT Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, (Bogotá: 2010), Pág. 74.

Fuente: Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico. 200810

La falta de articulación entre entidades, conlleva a que en caso de escasez hídrica no se observe legislación, ni articulación administrativa que prevea internamente el aseguramiento de caudales para abastecer a las poblaciones “aguas abajo”. Así mismo, son muchos los vacíos regulatorios respecto a las aguas compartidas entre entes territoriales, los usos y su priorización no se encuentran regulados internamente, es ausente cualquier tipo de norma sobre trasvases o transferencias hídricas, no existe un sistema de cooperación entre entidades territoriales y estas problemáticas se extienden al manejo de RHC internacionales.

RELEVANCIA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS DE NATURALEZA COMPARTIDA ENTRE COLOMBIAY VENEZUELA

Dada la importante riqueza hídrica colombiana a la que ya se ha hecho mención, en la presente ponencia se tomará como muestra una de las cuencas compartidas más importantes desde el punto de vista de su geografía, área y caudales. Por tanto se estudiará la Cuenca del Orinoco, compartida con Venezuela. Esta cuenca se encuentra situada en la zona fronteriza más larga en extensión y territorio que posee Colombia, es el que separa al país de la República Bolivariana de Venezuela, son en total 2.219 kilómetros de confín terrestre, lo que hace de esta frontera la más dinámica, y en ocasiones, problemática de la región11.

La relevancia del Orinoco además de las extensas áreas que recorren sus afluentes, se constata en que esta región hidrográfica se ubican seis de los once ríos de Colombia con caudales superiores a 1.000 m3 /seg: Guaviare, Inírida, Meta, Vaupés, Vichada y Apaporis, para los cuales las aguas procedentes de las cuencas altas de la cordillera Oriental se calculan en 6.200 m3 /seg (y en 21.400 m3 /seg para el río Orinoco). De la misma forma, el 36% de los ríos en Colombia con un caudal superior a los 10 m3 /seg pertenecen a la

10MAVDT Ministerio De Ambiente Vivienda Y Desarrollo Territorial; GRH Grupo de Recurso Hídrico, Encuestas a Autoridades Ambientales sobre Conflictos por Agua, (Bogotá: MAVDT, 2008), Citado en: Colombia, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, MAVDT, Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, Op. Cit. Pág. 74.11Socorro Ramírez, "Colombia y Venezuela: ¿De una aguda tensión a una asociación estratégica?", en Colombia-Venezuela: retos de la convivencia, editor: Socorro Ramírez and José María Cardenas, (Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacional, 2006), 23-58. Citado en: Martha Cecilia Agamez Dávila; María Isabel Cadrazco Saavedra, "Colombia y sus relaciones de vecindad: utopía de una integración regional latinoamericana", Revista Análisis Internacional, Vol. 5, (2015). Pág. 279.

Orinoquia, en la cual se ubican el 38,7% de las microcuencas del país12. Estos caudales confirman la importancia hídrica que para Colombia y la región posee la mencionada cuenca del Orinoco y la influencia que sobre ella ejercen importantes ríos que corren por territorio colombiano, con lo cual en esta cuenca es directa la interdependencia entre cauces internos y RHC.

Colombia y Venezuela comparten una extensa frontera y dentro de ella existen tres grandes ámbitos regionales: en primera medida el de La Guajira – Zulia, en segundo lugar el de Norte de Santander – Táchira, y finalmente la zona Arauca – Apure; estas fronteras se han consolidado como un ejemplo de economía regional fronteriza, pero esta dinámica económica también conlleva problemas como la deforestación de las cuencas hidrográficas y la contaminación de los ríos13. Pese a que estos ámbitos regionales fronterizos obedecen a factores sociales y económicos, la influencia hídrica marca el desarrollo de esta región, y por ende su deterioro de la mano de la economía. Por tanto la cuenca del Orinoco transcurre en mayor parte por la última región fronteriza y los diferentes afluentes han impulsado actividades productivas, como la navegación y el comercio, pero su protección ambiental es incipiente.

Las tres regiones de interacción fronteriza anteriormente mencionadas cuentan con características diferenciadas, en primer lugar la Guajira, en el extremo norte, que ocupa un medio desértico, la cual va siendo reemplazada por la Sierra de Perijá, cuya línea de cumbres establece el límite territorial. La segunda región (Norte de Santander - Estado Táchira), en el sector centro-occidental en el que la hidrografía ha establecido una cuenca compartida binacionalmente, la del río Catatumbo, que con sus numerosos afluentes, la mayoría de los cuales atraviesan la frontera desde Colombia hacia Venezuela (ríos Táchira, Pamplonita, La Grita, Zulia), entrega sus aguas al Lago de Maracaibo. En tercer lugar la región de los llanos orientales, en los que la relación fronteriza se da en torno a varios ejes viales y de navegación fluvial, siendo uno de los más dinámicos el de Arauca, en Colombia y Guasdualito, en Venezuela, a ambas márgenes del río Apure, tributario del Orinoco14. En consecuencia, puede afirmarse a grandes rasgos que las principales cuencas compartidas entre Colombia y Venezuela son la de la Guajira, el Catatumbo, el Orinoco y el Amazonas.

Son considerables los esfuerzos políticos, en el manejo de las relaciones binacionales entre Colombia y Venezuela, dadas sus múltiples dificultades; sin embargo, en lo que corresponde a los recursos hídricos compartidos se realizan reuniones a través de organismos como la Comisión Técnica Binacional para el Estudio Integral de las Cuencas Hidrográficas de uso Común y la Comisión Técnica Binacional para la Evaluación de la Navegabilidad del Eje Meta – Orinoco15. En consecuencia, el enfoque de la regulación está marcado por la actividad productiva y económica de los recursos hídricos, destacándose la 12Corporinoquia Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia; Cormacarena Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena; GTZ Agencia de Cooperación Alemana para el Desarrollo et al., Plan de acción en biodiversidad de la cuenca del Orinoco colombiano, propuesto para el periodo 2005–2015, (Bogotá: Instituto Alexander von Humboldt, 2005), 273. Pág. 26.13Álvaro Romero Guerrero, "Primer Panel: Problemas económicos fronterizos", en Colombia-Venezuela: retos de la convivencia, editor: Socorro Ramírez and José María Cardenas, (Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacional, 2006).Pág. 305.14CAN Comunidad Andina de Naciones, "Ayuda Memoria: Caracterización de la frontera Colombo-Venezolana", Documentos informativos, (2005). Pág. 1.

navegación, frente a una escasa preocupación por la protección y preservación ambiental, en la que los avances generalmente son incipientes, (como se verá más adelante) y se encaminan a la realización de estudios, o declaraciones de interés por su protección.

COLOMBIA Y VENEZUELA: PROTECCIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS COMPARTIDOS

Luego de una época marcada por desencuentros y conflictos políticos y como fruto del esfuerzo de los gobiernos de Colombia y Venezuela, a finales del siglo XX se logra generar espacios de concertación en la generalidad de los asuntos fronterizos que involucran dichos Estados. Por esto, en marzo de 1989 se firma la “Declaración Presidencial de Ureña”, con la cual nacen las Comisiones Presidenciales para Asuntos Fronterizos Colombo-Venezolanos (COPAF) y la Comisión Negociadora Binacional (CONEG). Estas comisiones operan mediante la realizaron de varias reuniones técnicas bilaterales, pero es en el año 1990, en que los Presidentes de los dos países firman el Acta de San Pedro Alejandrino, donde se le da institucionalidad a las comisiones bilaterales, haciendo énfasis en temas económicos16.

Con la finalidad de dar continuidad a la COPAF designada en la Declaración de Ureña, en reunión celebrada en octubre de 1989 se expiden cinco actas de entendimiento que se relacionan con los RHC. La primera de ellas es el Acta de entendimiento entre los dos gobiernos para el estudio conjunto del aprovechamiento integral y conservación de los recursoshídricos del Río Carraipia- Paraguachon17. Dicha acta consigna los compromisos de los dos Estados de estudiar conjuntamente el manejo integrado de la cuenca hidrográfica en mención, desarrollar un proyecto piloto de aprovechamiento de sus recursos hídricos y establecer los mecanismos financieros necesarios para realizar los estudios mencionados18.

En segundo lugar, se expide el acta de entendimiento para la designación del Equipo Técnico de Trabajo Binacional Permanente (ETBRA) creado en virtud del "Comunicado conjunto colombo-venezolano" del 23 de julio de 1976, para la ejecución, de obras para la restauración del cauce y restitución de los caudales internacionales del río Arauca. En tercer lugar, se incluye el acta de entendimiento para la constitución de laComisión Técnica Binacional a quien se le encarga la elaboración del estudio de prefactibilidad del proyecto"hidroeléctrica del Orinoco". En cuarto lugar, se suscribe un acuerdo 15Ramírez, Socorro, "Cronología de un año de desencuentros y reencuentros colombo - venezolanos", Op. Cit. Pág. 198.16Luis Nelson Beltrán Mora; Benjamín Afanador Vargas, "Colombia y Venezuela: A repensar los acuerdos económicos para relanzar la integración bilateral", Administración & Desarrollo, Vol. 39, Núm. 53 (2011), 123-136. Pág. 130.17 La cuenca del río Carraipía-Paraguachón, es una cuenca binacional, compartida territorialmente por Colombia y Venezuela. Del lado Colombiano está conformada en su mayor parte por el municipio de Maicao del departamento de La Guajira y del lado Venezolano por el municipio Guajira del Distrito Paéz del Estado Zulia. Comprende en total una extensión cercana a las 56.000 hectáreas, de las cuales aproximadamente el 57% corresponde a territorio Colombiano (cerca de 32.000 Ha) en tanto que el 43% restante, es decir 24.000 Ha comprenden territorio Venezolano. Corpoguajira Corporación Autónoma Regional de la Guajira, Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca del Río Carraipía - Paraguachón, (Rioacha, Colombia: Corpoguajira, 2013), 524.Pág. 2.18Liliana Obregón, "Declaración sobre el trabajo cumplido por las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos Colombo-Venezolanos", Colombia Internacional, Universidad de los Andes, Núm. 8, (1989), 24-31. Pág. 24, 28.

administrativo entre el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), por parte de Colombia, yel Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) de Venezuela, para la capacitación de personal, y el intercambio de documentación técnica en materia hídrica19.

Pese a lo anterior, los acuerdos plasmados en varias de las actas de entendimiento no se han materializado en la actualidad, por ejemplo en lo que corresponde al actual POMCA de la cuenca del Río Carraipía - Paraguachón, pese a su naturaleza compartida, se ha formulado de la parte colombiana por la Corporación Autónoma Regional de la Guajira –Corpoguajira-, y en él se excluye cualquier interacción en la regulación compartida con Venezuela. Así mismo, respecto de las demás actas de entendimiento mencionadas: a la fecha no existe una hidroeléctrica trasnacional en el Orinoco. En consecuencia, es reiterado en las relaciones bilaterales colombo – venezolanas la preocupación por la protección de los RHC, es secundaria, y los pocos acuerdos no logran materializarse, ni mucho menos adquirir efectividad.

Las razones por las cuales los gobiernos de Colombia y Venezuela deciden establecer estudios de aprovechamiento y conservación de los recursos hídricos del Río Carraipía- Paraguachon, resultan inquietantes, y pese a su importancia en una zona con poca riqueza hídrica, en el área hidrográfica del “Caribe”, zona “Caribe – Guajira”, y subzona “Río Carraipía - Paraguachon, directos al Golfo Maracaibo”, de acuerdo a la Zonificación y codificación de cuencas hidrográficas e hidrogeológicas de Colombia20; este Río cuenta con un área de 5662m2, seguido en la subzona por el “Directo Caribe - Ay. Sharimahana Alta Guajira” con 5387m2 y el “Río Ranchería” con 4286m2. En consecuencia, en el área hidrográfica (caracterizada por la escasez), es la subzona de mayor importancia, pese a que en relación con los RHC entre los dos Estados, existen cuencas con mayor caudal y área.

Ejemplo de lo anterior es la cuenca del Orinoco, que como se ha visto, es un importante RHC y pese a ello, no cuenta con un tratado de protección y son escasos los mecanismos jurídicos de cooperación bilateral para su protección. Para poder comprender esta dinámica de protección hídrica entre Colombia y Venezuela, podría decirse que solo la presencia de cierto nivel de escasez, puede llegar a motivar acuerdos para la protección; y solo hasta que cuencas como la del Orinoco se encuentren deterioradas ambientalmente o la sequía las afecte, se comprenderá la necesidad de establecer tratados efectivos y eficaces, corriendo el riesgo que estos no puedan impedir o contribuir a la solución de conflictos interestatales, al ser formulados tarde o sin obligaciones vinculantes.

EL CASO DE LA CUENCA DEL RÍO ORINOCO

El río Orinoco nace en el extremo sur del macizo de Guyana (Estado del Amazonas, Venezuela), y desemboca en el delta del mismo nombre, al oriente venezolano, después de recorrer una extensión aproximada de 2.140 km. En conjunto, la cuenca del Orinoco y sus circundantes representan una de las áreas del mundo más ricas en lo biológico e 19Ibid. Pág. 29 y s.s.20Meteorología y Estudios Ambientales Instituto de Hidrología, IDEAM, Zonificación y codificación de cuencas hidrográficas e hidrogeológicas de Colombia, (Bogotá: Publicaciones del IDEAM, 2013), 46. Pág. 42.

hidrológico, hasta el punto de ser considerado como el tercer sistema ribereño más importante por el volumen de descarga de agua hacia el Atlántico (descarga promedio de 36.000 m3/seg). En Colombia se articula regionalmente por 13 cuencas de primer orden: Arauca, Meta, Bita, Dagua – Mesetas, Tomo, Tuparro, Vichada, Zama, Mataven, Ajota, Guaviare, Inírida y Atabajo, que desembocan directamente en el río Orinoco, y 92 subcuencas, muchos de las cuales son inundables21.

La cuenca del río Orinoco está situada al norte de Sudamérica y de la línea ecuatorial, ocupando territorio venezolano y colombiano. En Venezuela se extiende por 17 de sus 23 Estados; y en Colombia por 11 de sus 32 departamentos. La cuenca tiene una superficie redondeada de 1.000.000 de Km2, de los cuales aproximadamente 655.000 se encuentran en Venezuela y 345.000 en Colombia, que equivalen al 71,5 % y 30,2 % de los territorios nacionales, respectivamente, pese a que no existe consenso respecto a estas extensiones, pues diversos estudios difieren sobre el porcentaje de la cuenca que corresponde a Colombia y a Venezuela22. Esta diversidad técnica en cuanto a la superficie de la cuenca situada en los Estados que la comparten, evidencia su complejidad en razón a su amplitud territorial, caudales y características geográficas; lo que sin duda repercute en dificultades para su protección, preservación y administración.

Lo anterior se une a las graves problemáticas que afronta la cuenca, pues de acuerdo al proyecto de vulnerabilidad y resistencia hidropolítica en aguas internacionales de América Latina y el Caribe, desarrollado en colaboración del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, la Universidad Estatal de Oregón, y la Universidad Nacional de Costa Rica; la cuenca del Orinoco se encuentra en un riesgo alto de vulnerabilidad, cuyos factores son la ausencia de un tratado de protección entre los países que la integran, la falta de estructura de manejo y como consecuencia de ello su deterioro reflejado en un aumento de la contaminación23. Resulta sorprendente que una cuenca de tal importancia hídrica para los Estados que la comparten, para América Latina, e incluso para el mundo por su gran aporte al océano atlántico, no posea un tratado de protección y preservación ambiental.

Pese a lo anterior, existen algunos intentos de la Comunidad Andina de Naciones para la protección de los RHC, dentro de ellos se desataca la Estrategia Andina para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (EA-GIRH), la cual se empezó a formular en el 2008 a partir de un estudio sobre el estado de los Recursos Hídricos en la subregión y por la propuesta de trabajo elaborada por la Secretaría general a solicitud de los países miembros. Son siete las acciones de la mencionada la EA-GIRH: (i) gestión de conocimiento, con la cual se busca consolidar el sistema de información sobre recursos hídricos y aquellas que desarrollan programas estratégicos de investigación, capacitación y educación; (ii) fortalecimiento de la gobernanza; (iii) cooperación subregional e internacional para la implementación de la EA-GIRH; (iv) conservación y el uso sostenible y sustentable de los

21Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia, Corporinoquia et al., Plan de acción en biodiversidad de la cuenca del Orinoco colombiano, propuesto para el periodo 2005–2015, Op. Cit. Pág. 26.22Gustavo Adolfo Silva León, "La cuenca del río Orinoco: Visión hidrográfica y balance hídrico", Revista geográfica venezolana, Vol. 46, Núm. 1, (2005), 75-108. Pág. 79.23PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente; OEU Oregon State University; UNCR Universidad Nacional de Costa Rica, Vulnerabilidad y Resistencia Hidropolíticas en Aguas Internacionales: América Latina y el Caribe, (Nairobi: United Nations Publications, 2008), 140. Pág. 72.

recursos hídricos; (v) promoción de acciones de respuesta a los efectos del cambio climático sobre los recursos hídricos; (vi) apoyo a la GIRH24 en cuencas transfronterizas; y (vii) fomentar la GIRH en los países miembros de la cuenca amazónica25.

No obstante, los buenos propósitos de la mencionada estrategia, esta se caracteriza por no desarrollar de forma concreta las denominadas acciones, y por el contrario desarrolla lineamientos generales, por ejemplo, para la implementación de la GIRH se plantea el desarrollo de proyectos conjuntos, pero su implementación a nivel subregional está supeditada a la búsqueda de financiamiento; por tanto en dicho documento corresponde más a un documento de política pública, que a una estrategia con acciones y presupuesto concreto.

Ante la ausencia de un tratado que incluya la preservación, protección, administración y manejo entre los Estados de la cuenca del Orinoco, surgen estrategias nacionales, ejemplo de ello es el Plan de acción en biodiversidad de la Cuenca del Orinoco, propuesto para el periodo 2005–2015, tiene como propósito fundamental fomentar el conocimiento, la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad en la cuenca del Orinoco en territorio colombiano, mediante el diseño y ejecución de un plan de acción en biodiversidad y el establecimiento de redes de cooperación interinstitucionales. Los organismos institucionales son la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia, la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena, algunas universidades regionales, fundaciones, organizaciones internacionales como la Agencia de Cooperación Alemana para el Desarrollo -GTZ-, y la WWF Colombia, coordinados por el Instituto Alexander von Humboldt26.

Este plan de acción incluye estudios sobre los elementos físicos, naturales, sociales, económicos, biodiversidad de la región y entidades del SINA con competencia en la zona; en concreto desarrolla estrategias respecto a la biodiversidad, a través de programas sobre los ecosistemas naturales, agrosistemas, especies focales, conocimiento genético, áreas protegidas, y recurso hídrico, entre otros. Precisamente en cuanto al recurso hídrico se

24La GIRH es un concepto empírico que se construye de la propia experiencia derivada de la práctica. Aunque muchos de los componentes del concepto han estado presentes durante décadas, de hecho desde la primera conferencia global en Mar del Plata en 1977. Sin embargo, no fue hasta después de la Agenda 21 y de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de 1992 en Río cuando el concepto de GIRH fue objeto de profundos debates que incluían sus implicaciones en la práctica. La definición que da de la GIRH la Global WaterPartnership’s (GWP) o Asociación Mundial para el Agua es hoy la más aceptada: “La GIRH es un proceso que promueve la gestión y el desarrollo coordinados del agua, el suelo y los otros recursos relacionados, con el fin de maximizar los resultados económicos y el bienestar social de forma equitativa sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales”.El proceso de implementación de la GIRH consiste en alcanzar los siguientes 'tres pilares': (i) avanzar hacia un entorno favorable de políticas, estrategias y legislación para el desarrollo y la gestión sostenible de los recursos hídricos, (ii) poner en marcha el marco institucional a través del cual las políticas, estrategias y leyes pueden ser implementadas, y (iii) crear los instrumentos de gestión requeridos por estas instituciones para hacer su trabajo. WWAP United Nations World Water Assessment Programme, Integrated Water Resources Management in Action, Dialogue Paper, (UNEP, 2009), [Traducción Traducción propia], Pág. 3.25CAN Comunidad Andina de Naciones, Estrategia Andina para la gestión integrada de los recursos hídricos, (Lima: CAN, 2012), 21. Pág. 26 y s.s26Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia, Corporinoquia et al., Plan de acción en biodiversidad de la cuenca del Orinoco colombiano, propuesto para el periodo 2005–2015, Op. Cit.Pág. 10.

formulan metas y actividades demasiado genéricas, tales como la protección y conservación, el conocimiento de la calidad del agua y caracterización de las cuencas y subcuencas, recalcando que de estas labores se encarga entidades competentes pertenecientes al SINA y con presencia en la región.

No obstante, el anteriormente mencionado Plan de Acción en Biodiversidad carece de cualquier elemento que involucre la gestión con otros Estados con los que se comparte la cuenca y responde al manejo de la biodiversidad únicamente en el ámbito colombiano. Con esto se desconoce el carácter compartido no solo de los recursos hídricos, sino también de los demás elementos que componen la biodiversidad y que el manejo de estos ecosistemas no obedece a los límites trazados por las fronteras estatales. En consecuencia, todo plan de acción que no involucre el ecosistema integro de la cuenca, será insuficiente para la efectiva protección de los recursos hídricos. Lo anterior conforme a lo que reiteradamente se ha dicho en relación a los impactos subterráneos, en afluentes menores, en el curso compartido de aguas colindantes (aguas arriba o abajo), o incluso en el ecosistema circundante, las cuales son susceptibles de causar daños a los RHC.

Ahora bien, la cuenca del Orinoco como una importante fuente de RHC entre Colombia y Venezuela, y el subsecuente hallazgo de la ausencia de un tratado de manejo o control, y de otros instrumentos significativos, refleja la falta de preocupación por su preservación y protección ambiental, y el desconocimiento de la necesidad de previsión de un instrumento jurídico que sea de utilidad cuando la contaminación acumulada y la presión hídrica sean manifiestas, y de ello emerjan conflictos entre estos países fronterizos.

CONCLUSIONES

Los conflictos potenciales entre Colombia y Venezuela se pueden agrupar principalmente en cuatro campos: en primer lugar, los atentados guerrilleros al oleoducto de Caño Limón ocasionan impactos en las fuentes hídricas afectadas por el derrame de petróleo que drenan hacia Venezuela; en segundo lugar, la deforestación extrema de la Orinoquia genera sedimentación en los afluentes del Orinoco; en tercer lugar, el vertimiento de aguas servidas sin ningún tratamiento al Río Catatumbo; en cuarto lugar, el tráfico de madera ilegal en territorio colombiano y con destino a Venezuela que contribuye a la desforestación general en la zona fronteriza y con mayor gravedad en el Río Catatumbo, el cual también es objeto de desbalances hídricos como consecuencia de dicha deforestación. Por tanto, el problema de las aguas internacionales adquirirá preminencia y será en el próximo siglo causa de conflictos entre los países que las comparten27.

Conforme a lo anterior, el panorama de protección de los RHC entre Venezuela y Colombia es preocupante por los múltiples esfuerzos políticos, los pocos resultados y el actual desinterés en la materia, ya que la agenda ambiental y la regulación de la protección y preservación no es una prioridad. Pese a que en la dinámica de las relaciones bilaterales se destacan las acciones violentas por grupos armados revolucionarios contra los oleoductos 27Manuel Rodríguez Becerra, "Oportunidades y vulnerabilidades de Colombia ante la agenda internacional: Medio Ambiente", en Colombia entre la inserción y el aislamiento: la política exterior colombiana en los años noventa, editor: Socorro Ramírez and Luís Alberto Restrepo, (Bogotá: Siglo del Hombre, 1997), 232-260. Pág. 257.

colombianos, los derrames de petróleo en las cuencas que traspasan la frontera causan graves daños medioambientales debido a que no existía un plan de contingencia binacional para enfrentar la situación. Por ello el tema fue abordado por las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos que facilitaron el diálogo entre Ecopetrol y PDVSA, y en 1989 suscribieron un plan bilateral de contingencia para la protección de cuencas hidrográficas28, aunque los impactos por derrames de petróleo siguen siendo una problemática constante.

En consonancia con todo lo anterior, se puede establecer que en el caso de Colombia y Venezuela no existen acuerdos binacionales para el manejo de las cuencas compartidas porque estos dos países no tienen una perspectiva conjunta sobre el manejo general de los recursos naturales y no sólo los de tipo hídrico. Cada país tiene sus propias directrices ambientales, pero también reciben -aunque no siempre adoptan- lineamientos políticos ambientales provenientes de la agenda ambiental de la CAN y de la OEA, aunque por el momento ninguno de ellos incluye un plan o programa en esta frontera específica29. Sumado a lo anterior, tampoco existen acuerdos binacionales por cuencas para la protección y preservación ambiental, y los planes, lineamientos, metodologías o estudios, (muchos de los cuales han sido impulsados por la OEA y la CAN) no han trascendido del ámbito puramente técnico, y en la práctica nada han contribuido.

Finalmente, respecto de los RHC entre Colombia y Venezuela en especial la Cuenca del Orinoco, es necesario mencionar que a pesar de la riqueza hídrica y biológica no existen acuerdos jurídicos binacionales para su protección y preservación, y a pesar de numerosos esfuerzos y declaraciones políticas, que desafortunadamente no han impactado en el ámbito jurídico con la formulación de tratados efectivos en el orden ambiental, los pocos avances en materia administrativa no han llegado a perfeccionarse o ser constantes en su ejecución por la dificultad en las relaciones políticas entre estos dos Estados. Es de resaltar que en el conjunto de temas fronterizos que involucran las relaciones bilaterales, las cuestiones ambientales y de protección de los RHC no son primordiales en la agenda política.

El potencial hídrico colombiano se ha visto deteriorado en los últimos años, unido a la falta de regulación de los RHC, caracterizada por escasos e ineficaces acuerdos políticos interestatales que contribuyen en forma determinante a la desprotección hídrica. En consecuencia, de acuerdo al IDEAM30 de no tomarse medidas de conservación y manejo adecuadas, para 2015 y 2025, respectivamente el 66% y el 69% de los colombianos podrían estar en riesgo alto de desabastecimiento en condiciones hidrológicas secas.

Como se ha podido observar la riqueza colombiana respecto de los Recursos Hídricos Compartidos se ha visto afectada como consecuencia en primer lugar, de vacíos y permisiones normativas; en segundo lugar, por la falta de control y la inefectividad de las escasas normas de protección y preservación ambiental. Estos factores son dados por las

28Guillermo Colmenares Finol, "Tratamiento binacional de asuntos ambientales en regiones fronterizas: la experiencia Colombo-Venezolana", Integración Fronteriza en el Grupo Andino y en la Unión Europea: Experiencias, Opciones y Estrategias, Serie documentos de trabajo, Núm. 8, (2002), 130-135. Pág. 13529Carmen Maganda, "¿Agua dividida, agua compartida? Acuiferos transfronterizos en Sudamérica, una aproximación", Estudios Políticos,, Núm. 32, (2008), 171-194.Pág. 20.30Meteorología y Estudios Ambientales Instituto de Hidrología, IDEAM, Estudio Nacional del Agua (Bogotá: IDEAM, s.f.), 253. Pág. 38.

dificultades en el manejo político de los temas ambientales entre los Estados que comparten los recursos hídricos. Lo anterior, a su vez desencadena en la degradación, y escasez hídrica, y el incremento descontrolado de la demanda. Las dos primeras dadas por deforestación, contaminación, fenómenos naturales como el cambio climático y el calentamiento global. La tercera como consecuencia de por la falta de control, de priorización y planeación de los usos hídricos.

Finalmente, los últimos tres factores (degradación, escasez, e incremento de la demanda) inciden en un importante desabastecimiento, que por la estructura geográfica colombiana, se presenta en primera medida en los afluentes nacionales y subsecuentemente en los RHC, generando conflictos de índole social por la ausencia de recursos para satisfacer necesidades humanas básicas, alimentados por distinciones de nacionalidad, y aunado a estos surgen conflictos económicos en los que los sectores agrícola, petrolífero, piscícola, minero y energético, (en dicho orden de demanda hídrica) buscan satisfacer sus requerimientos hídricos. Así mismo, influenciados por los conflictos sociales y económicos, emergen las disputas interestatales en defensa de dichos intereses.

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