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AMPARO EN REVISIÓN 1290/2017.QUEJOSA: **********.RECURRENTES: CÁMARA DE DIPUTADOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y OTRO (AUTORIDADES RESPONSABLES).

PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.SECRETARIA: IVETH LÓPEZ VERGARA.Colaboró: Deyanira Lustre Mota.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de fecha

cuatro de abril de dos mil dieciocho.

Vo. Bo.Ministro:

V I S T O S; Y,R E S U L T A N D O:

Cotejó:

PRIMERO. Demanda de amparo indirecto. Por escrito

presentado el dieciocho de enero de dos mil diecisiete en la Oficina de

Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de

Zacatecas, con residencia en Zacatecas, **********, por conducto de su

apoderado legal **********, demandó el amparo y la protección de la

Justicia Federal contra las autoridades y los actos que a continuación

se indican:

AMPARO EN REVISIÓN 1290/2017

Autoridades responsables:

- Congreso de la Unión.

- Presidente de la República.

- Secretario de Gobernación.

- Director del Diario Oficial de la Federación.

Actos reclamados:

Los artículos 25, 26, 27 y decimocuarto transitorio de la

Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil

diecisiete, publicada en el Diario Oficial de la Federación el quince de

noviembre de dos mil dieciséis (por su sola entrada en vigor).

La parte quejosa invocó como derechos fundamentales

violados los previstos en los artículos 1, 14, 16 y 133 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; relató los

antecedentes del asunto y planteó los conceptos de violación que

estimó pertinentes.

SEGUNDO. Trámite ante el juzgado de distrito. La Juez

Primero de Distrito en el Estado de Zacatecas, a quien por razón de

turno correspondió conocer del asunto, mediante acuerdo de veinte de

enero de dos mil diecisiete, ordenó la formación del expediente

respectivo, lo registró bajo el número **********, y declaró carecer de

competencia por razón de la materia para conocer el asunto; por lo

que ordenó la remisión de los autos al Juez de Distrito en Materia

Administrativa Especializado en Competencia Económica,

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Radiodifusión y Telecomunicaciones, con sede en la Ciudad de

México y jurisdicción en toda la República, en turno.

Sin embargo, por auto de tres de febrero de dos mil diecisiete,

el secretario encargado del Juzgado Segundo de Distrito en Materia


Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de

México, y jurisdicción en toda la República, a quien correspondió

conocer del asunto por cuestión de turno, registró el expediente con el

número ********** y rechazó la competencia declinada, por lo que

ordenó devolver los autos al juzgado de origen.

Mediante acuerdo de nueve de febrero de dos mil diecisiete, la

Juez Primero de Distrito en el Estado de Zacatecas insistió en

declararse incompetente para conocer del juicio de amparo y en

declinar su conocimiento; por lo que remitió los autos al Tribunal

Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito a fin de que dirimiera la

cuestión competencial suscitada, la cual fue resuelta el veinticinco de

mayo de dos mil diecisiete, en el sentido de declarar competente para

conocer del asunto al Juzgado Segundo de Distrito en Materia



México, y jurisdicción en toda la República.

En esa virtud, la Juez Segundo de Distrito en Materia



México, y jurisdicción en toda la República, por auto de cinco de junio

de dos mil diecisiete, se avocó al conocimiento del asunto y se

pronunció en los términos siguientes:

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Desechó la demanda de amparo respecto de los actos

reclamados del Secretario de Gobernación y del Director del Diario

Oficial de la Federación, consistentes en el refrendo y la publicación

de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos

mil diecisiete, en virtud de que se actualizó la causa de improcedencia

prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso

108, fracción III, ambos de la Ley de Amparo (no se combaten por

vicios propios).

Admitió a trámite la demanda en contra de las demás

autoridades señaladas como responsables.

Asimismo, ordenó tramitar el incidente de suspensión, dio la

intervención legal correspondiente al Agente del Ministerio Público de

la Federación adscrito, requirió los informes justificados respectivos a

las autoridades señaladas como responsables y fijó fecha y hora para

la celebración de la audiencia constitucional.

Seguidos los trámites de ley, el trece de julio de dos mil

diecisiete, la jueza de distrito celebró la audiencia constitucional y

dictó la respectiva sentencia, en la que resolvió lo siguiente:

I. Sobreseer en el juicio respecto de los artículos 25, fracción

II, 26, fracciones I, II, III y IV, y 27 de la Ley de Ingresos de la

Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete; porque

consideró que se actualiza la causal de improcedencia contenida en el

artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, en lo toral, porque se

trata de normas que requieren de un acto de aplicación para generar

perjuicio al particular.

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II. Concedió el amparo por lo que hace a los artículos 25,

fracción I, y decimocuarto transitorio de la Ley de Ingresos de la

Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete.

TERCERO. Recursos de revisión. Inconformes con la anterior

determinación, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el

Presidente de la República, en su calidad de autoridades

responsables y por conducto de los funcionarios que detentan su

representación, interpusieron recurso de revisión mediante escritos de

agravios presentados, respectivamente, el veintiséis y veintiocho de

julio de dos mil diecisiete, en la Oficialía de Partes del Juzgado

Segundo de Distrito en Materia Administrativa Especializado en

Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con

residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República,

y en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de

Distrito en Materia Administrativa Especializados en Competencia

Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, y del Centro Auxiliar

de la Primera Región, con residencia en la Ciudad de México; de los

cuales, por razón de turno, correspondió conocer al Segundo Tribunal

Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado en

Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con

residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República,

cuyo Presidente, por acuerdo de veintiuno de agosto de dos mil

diecisiete, admitió a trámite el recurso y registró el expediente con el

número **********.

CUARTO. Resolución del tribunal colegiado de circuito. Seguidos los trámites legales, el Segundo Tribunal Colegiado de

Circuito en Materia Administrativa Especializado en Competencia

Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la

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Ciudad de México y jurisdicción en toda la República dictó la

resolución correspondiente el quince de noviembre de dos mil

diecisiete, mediante la cual determinó:

Dejar intocadas las consideraciones relativas al

sobreseimiento respecto de los artículos 25, fracción II, 26, fracciones

I, II, III y IV, y 27 de la Ley de Ingresos de la Federación para el

Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete, con base en la jurisprudencia

3a./J. 20/91 de la entonces Tercera Sala, publicada en el Semanario

Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo VII, abril de mil

novecientos noventa y uno, página veintiséis, de rubro: “REVISIÓN,

NO ES MATERIA DE ESTE RECURSO EL RESOLUTIVO QUE NO

AFECTA A LA RECURRENTE Y NO SE IMPUGNA POR LA PARTE

A QUIEN PUDO PERJUDICAR”.

En su único resolutivo, ordenó remitir los autos a esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación para que resolviera el tema

de fondo materia de su competencia (artículos 25, fracción I, y

decimocuarto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para

el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete).

QUINTO. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por acuerdo de ocho de diciembre de dos mil diecisiete, el

Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación

radicó el recurso de revisión bajo el expediente 1290/2017 y

determinó que es procedente asumir la competencia originaria de este

Alto Tribunal para conocer del asunto; asimismo, turnó el expediente

para su estudio al señor Ministro Eduardo Medina Mora I.

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SEXTO. Avocamiento. Mediante acuerdo de Presidencia de

veintiséis de febrero de dos mil dieciocho, esta Segunda Sala se

avocó al conocimiento del asunto y, previo registro de ingreso, se

remitieron los autos a la ponencia del señor Ministro Eduardo Medina

Mora I., para la elaboración del proyecto correspondiente.

SÉPTIMO. Publicación del proyecto. El proyecto de

sentencia relativo a este asunto, se publicó en términos de los

artículos 73, párrafo segundo, y 184, párrafo primero, de la Ley de

Amparo, así como del Acuerdo General Plenario 7/2016.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para

conocer el presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto

en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la

Ley de Amparo; 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos

segundo, fracción III, y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013

publicado en el Diario Oficial de la Federación de trece de mayo de

dos mil trece, porque fue interpuesto en contra de una sentencia

dictada en audiencia constitucional en la que subsiste el problema de

constitucionalidad respecto de los artículos 25, fracción I, y


el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete.

Sin que sea óbice que la juez de distrito haya resuelto con base

en la aplicación de una jurisprudencia del Tribunal Pleno, a saber, la

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80/2003 de rubro: “LEYES DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN. LA

INCLUSIÓN EN DICHOS ORDENAMIENTOS DE PRECEPTOS

AJENOS A SU NATURALEZA, ES INCONSTITUCIONAL”; dado que,

atento a que dicho criterio no resuelve en específico si las

disposiciones reclamadas son acordes o no con la Constitución

Federal, es a este Alto Tribunal a quien corresponde analizar si resulta

aplicable para dirimir el presente conflicto, conforme a la tesis

CIII/2009 de esta Segunda Sala, consultable en el Semanario Judicial

de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, septiembre

de dos mil nueve, página seiscientos noventa, que dice:

“REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. SÓLO A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA LE CORRESPONDE DECIDIR SI SE SURTE O NO SU COMPETENCIA ORIGINARIA CUANDO TENGA QUE ANALIZARSE LA APLICABILIDAD DE UNA JURISPRUDENCIA A UN PRECEPTO REFORMADO O SI TIENE EL CARÁCTER DE TEMÁTICA O GENÉRICA. La interpretación conjunta de las tesis 2a. CXCVI/2007 y 2a. CLXX/2007, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubros: ‘REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. LA COMPETENCIA ORIGINARIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA CONOCER DE ESE RECURSO SE SURTE CUANDO DEBA DECIDIR, A FIN DE DETERMINAR SOBRE LA PROCEDENCIA DE SUPLIR LA QUEJA DEFICIENTE, SI UNA JURISPRUDENCIA SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY ES DE CARÁCTER TEMÁTICO’ y ‘REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. SE SURTE LA COMPETENCIA ORIGINARIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA CONOCER DEL RECURSO, CUANDO SE INTERPONGA CONTRA UNA SENTENCIA DICTADA POR UN JUEZ DE DISTRITO QUE RESUELVA SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA EN MATERIA FISCAL RESPECTO DE LA CUAL EXISTE JURISPRUDENCIA DEL ALTO TRIBUNAL, SI SE RECLAMA CON MOTIVO DE UNA REFORMA QUE NO FUE MATERIA DE LOS PRECEDENTES EN QUE

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AQUÉLLA SE SUSTENTÓ’, revela que cuando no existe jurisprudencia o cinco precedentes sobre la constitucionalidad de una ley o reglamento federal, se actualiza la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme al Acuerdo General 5/2001, quien aun en estos casos conserva la potestad de remitir un asunto a los tribunales colegiados de circuito cuando advierta que carece de importancia y trascendencia, como cuando tenga que analizarse la aplicabilidad de una jurisprudencia a un precepto reformado o si tiene carácter de temática o genérica que también permita tal aplicación a una disposición distinta, sin que esta valoración puedan realizarla esos órganos jurisdiccionales por no estar en los supuestos del Acuerdo General citado, sino que corresponde exclusivamente al Alto Tribunal, ya que de lo contrario se limitaría el ejercicio de su competencia originaria porque quedaría a elección de aquéllos enviar o no un asunto donde no exista jurisprudencia o cinco precedentes exactamente aplicables a la norma controvertida en el amparo indirecto”.

SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. No es el caso de

analizar la oportunidad del recurso de revisión ni la legitimación de

quien lo interpuso, pues de estos temas se ocupó debidamente el

tribunal colegiado de circuito que previno en su conocimiento, en el

considerando segundo de su fallo.

TERCERO. Causales de improcedencia. En términos de lo

dispuesto en el punto noveno, fracción II, del Acuerdo General

Plenario 5/2013 publicado en el Diario Oficial de la Federación de

trece de mayo de dos mil trece, esta Segunda Sala advierte que el

Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa

Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y

Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y

jurisdicción en toda la República, agotó lo relativo a las causales de

improcedencia planteadas, pues debidamente sostuvo que: “dado que

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este tribunal colegiado no advierte que se actualice alguna otra causa

de improcedencia, de conformidad con lo previsto en el punto noveno,

fracción II, del Acuerdo General número 5/2013 del Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, se considera agotado el

estudio de procedencia del juicio materia de este recurso”.

Pero, además, esta Segunda Sala, con fundamento en el

artículo 93, fracción III, de la Ley de Amparo1, advierte de oficio que,

en relación con los artículos 25, fracción I, inciso a), y decimocuarto

transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio

Fiscal de dos mil diecisiete, se actualiza la causal prevista en el artículo 63, fracción XIV, de la Ley de Amparo, que establece que

el juicio de amparo es improcedente “contra normas generales o actos

consentidos tácitamente, entendiéndose por tales aquéllos contra los

que no se promueva el juicio de amparo dentro de los plazos

previstos”.

Al respecto, es conveniente establecer la distinción entre las

leyes heteroaplicativas y las autoaplicativas, para lo cual, se atenderá

al contenido de la jurisprudencia 55/97, pronunciada por el Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo VI, julio

de mil novecientos noventa y siete, página cinco, que a la letra dice:

“LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA. Para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de

1 “Artículo 93. Al conocer de los asuntos en revisión, el órgano jurisdiccional observará las reglas siguientes: (…)

III. Para los efectos de las fracciones I y II, podrá examinar de oficio y, en su caso, decretar la actualización de las causales de improcedencia desestimadas por el juzgador de origen, siempre que los motivos sean diversos a los considerados por el órgano de primera instancia; (…)”.

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las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso comprende al acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento”.

Ciertamente, las disposiciones legales de carácter

autoaplicativo no requieren de un acto posterior para afectar la esfera

legal de los particulares, puesto que su simple entrada en vigencia

vincula a los gobernados que se ubican en su hipótesis normativa; en

cambio, las de carácter heteroaplicativo sí requieren de ese acto

posterior, puesto que su mera existencia no impone a los gobernados

alguna obligación de hacer o no hacer. Y, en este tenor, debe

considerarse que, conforme a la apreciación adminiculada de los

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artículos 17, fracción I2, y 61, fracción XIV3, de la Ley de Amparo, las

normas pueden reclamarse conforme a las reglas siguientes:

1. Tratándose de autoaplicativas, a partir de su sola vigencia

dentro de un plazo de treinta días o, en su defecto, por virtud de su

acto de aplicación dentro de un plazo de quince días.

2. Tratándose de heteroaplicativas, sólo por virtud de su acto

de aplicación dentro de un plazo de quince días.

En el caso concreto, la parte quejosa acudió a la presente

instancia constitucional a reclamar el artículo 25, fracción I, de la Ley

de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil

diecisiete, por su sola vigencia, lo que revela que, a partir del día en

que entró en vigor, contaba con treinta días hábiles para presentar la

demanda respectiva, al tenor del criterio sustancial contenido en la

tesis CIX/98 del Tribunal Pleno, consultable en el Semanario Judicial

de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, diciembre de

mil novecientos ochenta y ocho, página doscientos cincuenta y uno,

que dice:

“LEYES AUTOAPLICATIVAS. EL PLAZO DE TREINTA DÍAS PARA PROMOVER EL AMPARO INICIA DESDE LAS CERO HORAS DEL MISMO DÍA EN QUE ENTRAN EN VIGOR. La anterior Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció jurisprudencia en el sentido de que el juicio de garantías contra una ley autoaplicativa puede interponerse en dos oportunidades: 2 “Artículo 17. El plazo para presentar la demanda de amparo es de quince días, salvo:I. Cuando se reclame una norma general autoaplcativa, o el procedimiento de extradición, en que será de

treinta días; (…)”.

3 “Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente: (…)XIV. Contra normas generales o actos consentidos tácitamente, entendiéndose por tales aquéllos contra los

que no se promueva el juicio de amparo dentro de los plazos previstos.No se entenderá consentida una norma general, a pesar de que siendo impugnable en amparo desde el

momento de la iniciación de su vigencia no se haya reclamado, sino sólo en el caso de que tampoco se haya promovido amparo contra el primer acto de su aplicación en perjuicio del quejoso. (…)”.

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dentro de los treinta días hábiles contados desde que entra en vigor, y dentro de los quince días a partir del siguiente en que tiene lugar el primer acto de aplicación, según se advierte de la tesis de jurisprudencia 209, visible en la página 201, Tomo I, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1995, con el rubro: ‘LEYES AUTOAPLICATIVAS. EL AMPARO EN SU CONTRA ES IMPROCEDENTE SI LA DEMANDA SE INTERPONE EXTEMPORÁNEAMENTE EN RELACIÓN CON EL TÉRMINO DE 30 DÍAS SIGUIENTES A SU VIGENCIA, Y NO SE DEMUESTRA LA EXISTENCIA DE ACTOS DE APLICACIÓN’. Ahora bien, tratándose de la primera hipótesis, el cómputo del plazo señalado inicia desde el día de su vigencia a las cero horas, porque resultaría incongruente que si la ley de esta naturaleza causa un perjuicio desde la misma fecha en que su observancia es obligatoria, el plazo para promover el juicio empezara a contar hasta el día siguiente, es decir, el segundo día; de ahí que el legislador estableciera en el artículo 22, fracción I, una regla diferente a la prevista por el artículo 21 de la ley de la materia para los casos en que sean reclamables las leyes autoaplicativas en la vía de amparo, pues debe promoverse en el plazo de treinta días a partir de que producen efectos jurídicos. La circunstancia de que en algunos de los textos de las tesis emitidas por el Pleno y las Salas de este Alto Tribunal se precise que una ‘ley sólo puede ser impugnada de inconstitucional como tal, esto es, dentro del término de 30 días siguientes al de su entrada en vigor, a que se refiere el artículo 22, fracción I, de la Ley de Amparo’, no significa que el cómputo se inicie al día siguiente de aquél en que comenzó su vigencia, sino a partir del día en que entró en vigor, pues el término ‘siguientes’, que se refiere a los días posteriores a aquellos en que se inició la vigencia de la ley, debe entenderse que se utilizó considerando que normalmente se precisa en los ordenamientos normativos que entrará en vigor al día siguiente de su publicación”.

Pues bien, adquiere relevancia el inciso a) de la indicada

fracción I del artículo 25 de la Ley de Ingresos de la Federación para

el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete, que dice:

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“Capítulo III. De las medidas administrativas en materia energética”

“Artículo 25. En adición a las obligaciones establecidas en el artículo 84 de la Ley de Hidrocarburos, los titulares de permisos de distribución y expendio al público de gasolinas, diésel, turbosina, gasavión, gas licuado de petróleo y propano, tendrán las siguientes obligaciones:

I. Reportar a la Comisión Reguladora de Energía:

a) Los precios de venta al público de los productos mencionados, así como los precios de venta de los distribuidores de gas licuado de petróleo y de propano, cada vez que se modifiquen, sin que exceda de sesenta minutos antes de la aplicación de dichos precios. (…)”.

Esta porción normativa establece que los titulares de permisos

de distribución y expendio al público de gasolinas, diésel, turbosina,

gasavión, gas licuado de petróleo y propano –adicionalmente a las

obligaciones establecidas en el artículo 84 de la Ley de

Hidrocarburos– deben reportar a la Comisión Reguladora de Energía

los precios de venta al público de dichos combustibles; y, cuando se

modifiquen, los precios de venta de los distribuidores de gas licuado

de petróleo y de propano, sin que exceda de sesenta minutos antes

de su aplicación.

Mientras que los artículos primero, decimotercero y

decimocuarto transitorios del propio ordenamiento establecen que la


diecisiete entró en vigor el uno de enero de ese año, salvo por lo que

hace, en lo que interesa, al artículo decimocuarto transitorio, que entró

en vigor al día siguiente de la publicación del ordenamiento legal, a

saber, el dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, según se

aprecia de las reproducciones siguientes:

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“Primero. La presente ley entrará en vigor el 1 de enero de 2017, salvo lo dispuesto en los transitorios décimo segundo y décimo cuarto, los cuales entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación”.

“Décimo Tercero. Para los efectos de lo dispuesto en el artículo 25, fracción I, inciso a), de la presente ley, los titulares de los permisos a que se refiere el artículo mencionado deberán reportar a la Comisión Reguladora de Energía el precio de enajenación de las gasolinas, diésel, turbosina y gasavión, aplicado a partir del 1 de enero de 2017. Dicha información deberá ser proporcionada a más tardar el 15 de enero de 2017”.

“Décimo Cuarto. Los titulares de permisos de comercialización, distribución y expendio al público de gas licuado de petróleo y propano deberán reportar a la Comisión Reguladora de Energía el precio de enajenación de los productos mencionados aplicado a partir del 1 de diciembre de 2016, información que deberá ser proporcionada a más tardar el 15 del mismo mes y año”.

Como se ve, estas normas transitorias se vinculan con la

entrada en vigor de los artículos 25, fracción I, inciso a), y

decimocuarto transitorio, cuyos destinatarios se dividen, para estos

efectos, en dos grupos, a saber:

Los permisionarios de distribución y expendio de

gasolinas, diésel, turbosina y gasavión, para los que la disposición

que establece la obligación de reportar los precios de venta al público

de dichos combustibles, entró en vigor el uno de enero de dos mil

diecisiete.

Los permisionarios de distribución y expendio de gas licuado de petróleo y propano, para los que la disposición que

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establece la obligación de reportar los precios de venta al público de

dichos combustibles, entró en vigor el dieciséis de noviembre de dos

mil dieciséis.

Así, si se considera que la empresa quejosa se ostentó como

distribuidora de gas licuado de petróleo y, al efecto, exhibió copia

certificada del título ********** de treinta de septiembre de mil

novecientos noventa y nueve, que contiene el permiso a su favor de

distribución mediante planta de almacenamiento para distribución de

gas licuado de petróleo, es evidente que el artículo 25, fracción I,

inciso a), de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio

Fiscal de dos mil diecisiete, entró en vigor en su situación jurídica el

dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis por disposición expresa

del artículo decimocuarto transitorio.

Por lo que, atento a que la empresa quejosa acudió a la

instancia constitucional por virtud de la sola entrada en vigor de las

normas reclamadas, el plazo de treinta días hábiles para la promoción

del juicio transcurrió del dieciséis de noviembre al veintiocho de

diciembre de dos mil dieciséis –dado que los días diecinueve, veinte,

veintiuno, veintiséis y veintisiete de noviembre; tres, cuatro, diez,

once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de diciembre

fueron inhábiles en términos de los artículos 19 del propio

ordenamiento legal y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación–; mientras que la demanda de amparo fue presentada el

dieciocho de enero de dos mil diecisiete en la Oficina de

Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de

Zacatecas, con residencia en Zacatecas; y, por ende, fuera del

computado plazo legal.

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Por tanto, es claro que en el aspecto analizado el juicio de

amparo fue promovido de manera extemporánea, por lo que se impone sobreseer en el juicio respecto del acto reclamado del Congreso de la Unión y del Presidente de la República, consistente los artículos 25, fracción I, inciso a), y decimocuarto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete.

CUARTO. Antecedentes del asunto. Se estima conveniente

atender a los hechos relevantes que dieron lugar a la promoción del

juicio de amparo, a saber:

1. La empresa quejosa manifestó tener como objeto social,

entre otras actividades, la distribución de gas licuado de petróleo;

sobre lo cual exhibió copia certificada del título ********** de treinta de

septiembre de mil novecientos noventa y nueve, que contiene el

permiso a su favor de distribución mediante planta de almacenamiento

para distribución de gas licuado de petróleo.

2. El quince de noviembre de dos mil dieciséis se publicó en el

Diario Oficial de la Federación la Ley de Ingresos de la Federación

para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete.

3. La empresa gobernada promovió el juicio de amparo

indirecto del que deriva el presente recurso, en el que reclamó, por su

sola vigencia y en lo que interesa, el artículo 25, fracción I, fracciones

b) y c), de la indicada Ley de Ingresos de la Federación para el

Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete4, respecto del cual la juez de 4 “Artículo 25. En adición a las obligaciones establecidas en el artículo 84 de la Ley de Hidrocarburos, los titulares

de permisos de distribución y expendio al público de gasolinas, diésel, turbosina, gasavión, gas licuado de petróleo y propano, tendrán las siguientes obligaciones:

I. Reportar a la Comisión Reguladora de Energía:a) Los precios de venta al público de los productos mencionados, así como los precios de venta de los

distribuidores de gas licuado de petróleo y de propano, cada vez que se modifiquen, sin que exceda de sesenta minutos

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distrito concedió el amparo bajo la consideración toral de que se

trata de disposiciones que no versan sobre una materia propia de

ingresos –pues establece medidas regulatorias del sector

energético al enlistar obligaciones para los permisionarios de

hidrocarburos–, por lo que se exceden del contenido que

constitucionalmente está encomendado a esa legislación. Decisión

que se sostuvo conforme a los razonamientos siguientes:

“(…) Pues bien, para dar solución a lo anterior, en principio, conviene referir que al resolver la acción de inconstitucionalidad 10/2003 y su acumulada 11/2003, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación indicó que para la Ley de Ingresos de la Federación, el Poder Reformador previó un régimen especial en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conformado por los aspectos siguientes:

a) Normas procedimentales particulares;b) Un contenido normativo específico; yc) Un ámbito temporal de vigencia ordinario.

Respecto del inciso a), el Pleno indicó que para el caso de la Ley de Ingresos de la Federación, existían normas procedimentales particulares, tales como:

- La iniciativa de ley correspondiente sólo podía ser presentada por el Ejecutivo Federal, mientras que en la

antes de la aplicación de dichos precios.b) Diariamente la información sobre volúmenes comprados y vendidos.c) Anualmente, a más tardar el 31 de enero de cada año, un informe de su estructura corporativa y de capital que

contenga la descripción de la estructura del capital social, identificando la participación de cada socio o accionista, directo e indirecto, y de las personas o grupo de personas que tienen el control de la sociedad; los derechos inherentes a la participación en la estructura de capital; así como la descripción de la participación en otras sociedades, que contenga su objeto social, las actividades que estas terceras realizan y las concesiones y permisos otorgados por el Gobierno Federal de los que sean titulares y que guarden relación con la actividad de los permisionarios. En el caso de que no haya cambios respecto del último informe presentado, en sustitución del mismo, se deberá presentar un aviso manifestando tal situación.

Para efectos del párrafo anterior, se entiende por control de la sociedad y por grupo de personas, lo dispuesto en el artículo 2, fracciones III y IX, respectivamente, de la Ley del Mercado de Valores.

La información a que se refiere esta fracción se presentará bajo protesta de decir verdad, en los formatos y medios que para tales efectos establezca la Comisión Reguladora de Energía. Los permisionarios que incumplan con la entrega de la información antes señalada o la presenten incompleta o con errores serán acreedores a las sanciones aplicables, de acuerdo con la Ley de Hidrocarburos. (…).

Décimo Cuarto. Los titulares de permisos de comercialización, distribución y expendio al público de gas licuado de petróleo y propano deberán reportar a la Comisión Reguladora de Energía el precio de enajenación de los productos mencionados aplicado a partir del 1 de diciembre de 2016, información que deberá ser proporcionada a más tardar el 15 del mismo mes y año”.

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generalidad de los casos, no existía previsión específica de que tenga que ser cierto sujeto en particular quien ponga en marcha el procedimiento legislativo, sino sólo que se trate de uno de los sujetos facultades para presentar iniciativas.

- Su presentación debe acontecer en un momento específico, ya sea el quince de noviembre o el quince de diciembre de cada año, cuando para el resto de las leyes, las iniciativas de las que provengan pueden ser presentadas en cualquier momento, incluso durante los recesos del Congreso de la Unión.

- Necesariamente debe ser cámara de origen la de Diputados, frente a los demás casos, en los cuales el procedimiento legislativo puede iniciar, de manera indistinta, en la Cámara de Diputados o en la de Senadores.

- Debe ser analizada de manera conjunta con el Presupuesto de Egresos, cuando tratándose de otras normas, el análisis conjunto o relacionado es una cuestión, en todo caso, de conveniencia pero no de necesidad.

En relación con el inciso b), el Alto Tribunal expresó que contrariamente a lo que ocurre con otras disposiciones normativas, conforme a lo establecido en el artículo 74 constitucional, la Ley de Ingresos de la Federación debe ser de un contenido normativo tributario, entendiendo por éste que legisle sobre las contribuciones que deba recaudar el erario federal, y proporcional y correlativo a lo acordado en el Presupuesto de Egresos respectivo.

En lo concerniente al inciso c), el Pleno destacó que a diferencia de otras legislaciones, la Ley de Ingresos de la Federación, por lo general, tiene una vigencia anual, en la medida en que su propio contenido está destinado únicamente a prever de dónde se proveerá la Federación de los ingresos que le sean necesarios para cubrir un determinado presupuesto de egresos.

Lo anterior, puntualizó, sin perjuicio de que pudieran existir disposiciones que, por su propio contenido, aun cuando

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fueran de carácter preponderantemente tributario, estuvieran exentas de dicha anualidad.

Con base en tales afirmaciones, el Pleno de la Corte precisó que aun cuando en diversos criterios jurisdiccionales se había sostenido de manera reiterada, que el hecho de que una norma no fuera acorde con el contenido o al título del ordenamiento jurídico que la contuviera, no conducía, indefectiblemente, a su inconstitucionalidad, siendo ello más bien una técnica legislativa deficiente, tratándose del caso específico de la Ley de Ingresos de la Federación, la inclusión en dicho ordenamiento de elementos exógenos y asistemáticos, implicaba su inconstitucionalidad, debido a que era la propia Constitución la que imponía un marco jurídico específico para su contenido.

De la citada acción de inconstitucionalidad, derivó la jurisprudencia P./J. 80/2003, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XVIII, diciembre de 2003, página 533, cuyo contenido es: ‘LEYES DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN. LA INCLUSIÓN EN DICHOS ORDENAMIENTOS DE PRECEPTOS AJENOS A SU NATURALEZA, ES INCONSTITUCIONAL’. (Se transcribe).

Posteriormente, en relación con el tópico relativo al régimen especial de la Ley de Ingresos de la Federación, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido diversas decisiones judiciales, como los amparos en revisión 841/2010, 450/2013, 480/2013, 501/2013 y 543/2014, en los cuales ha sostenido, en esencia, que la disposición relativa a que la legislación de mérito deba tener un contenido normativo específico en materia tributaria, no debe ser entendida en un sentido restrictivo de que la Ley de Ingresos debe contener un articulado tendente sólo a establecer los ingresos que se recaudarán en el ejercicio fiscal para el cual fue expedida, sino que debía ser entendida desde una perspectiva amplia, en el sentido de que lo que único que se exige es que su texto normativo verse sobre la materia

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tributaria, de manera tal, que válidamente podía incluir aspectos sustantivos en materia de contribuciones.

Habida cuenta, explicó la Primera Sala, de que en ningún precepto de la Constitución se prevé que la Ley de Ingresos de la Federación deba tener un solo carácter, esto es, a que se limite a establecer o informar sobre los ingresos que se recaudarán en una anualidad determinada.

De tales criterios derivó la jurisprudencia 1a./J. 1/2017 (10a.), visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 38, enero de 2017, tomo I, página 160, que sostiene: ‘LEYES DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN. NO POSEEN UN CONTENIDO MERAMENTE INFORMATIVO, SINO QUE PUEDEN REGULAR ASPECTOS NORMATIVOS TRIBUTARIOS’. (Se transcribe).

De lo hasta aquí expuesto, puede advertirse con claridad que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la Ley de Ingresos de la Federación se trata de un ordenamiento jurídico con un régimen constitucional especial frente a otras legislaciones, dado por los artículos 71, 72, 73 y 74, fracción IV, de la Carta Magna, dentro del cual, entre otros tópicos, se encuentra que su contenido normativo está delimitado a la materia tributaria, de tal manera que en el caso de esta ley, su articulado necesariamente debe estar dirigido a regular aspectos de esa naturaleza, pues en caso de no ser así, se entiende que se tratan de elementos exógenos que contrarían el marco jurídico específico para su contenido.

En la especie, la parte quejosa reclama el artículo 25, fracción I, y Décimo Cuarto Transitorio, ambos de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2017, que expresa: (Transcribe).

De lo anterior, se advierte que a través del numeral en cita, el legislador ordinario adicionó a las obligaciones previstas en el artículo 84 de la Ley de Hidrocarburos, nuevas exigencias a cargo de los permisionarios de

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distribución y expendio al público de gasolinas, diésel, turbosina, gasavión, gas licuado de petróleo y propano, consistentes en la entrega de información a la Comisión Reguladora de Energía relativa a los precios de venta al público y a los volúmenes comprados y vendidos de dichos productos, así como de un informe que contenga lo referente a su estructura corporativa y capital accionario, en los términos y condiciones que ahí se exponen.

Basta lo anteriormente explicado, para advertir que las disposiciones normativas impugnadas, no son de aquéllas que pudieran considerarse de un contenido tributario, fiscal o que tuvieran alguna vinculación estrecha con lo relativo a los ingresos de la Federación que son correlativos al Presupuesto de Egresos de la anualidad que transcurre, en virtud de que en realidad, se tratan de medidas de carácter administrativo tendentes a la regulación del sector energético, en dos rubros principalmente: a) protección al usuario final y b) generación de condiciones competitivas en el mercado de hidrocarburos.

Ciertamente, la entrega de la información que deben realizar los permisionarios a la Comisión Reguladora de Energía, referente a los precios de venta al público y de los volúmenes comprados y vendidos de gasolinas, diésel, turbosina, gasavión, gas licuado de petróleo y propano, tiene que ver con dotar de herramientas a aquélla, en su carácter de ente regulador coordinado del sector, para que esté en aptitud de verificar la forma en que se está desempeñando el mercado de comercialización de dichos productos, luego de que con motivo de la expedición de la reforma energética, se pretende que exista una libre competencia en el sector, y con ello, proteger al usuario final respecto de los precios en que se le vendan los productos en mención.

Por otro lado, lo relativo al deber de entregar a la Comisión un informe de la estructura corporativa y capital accionario de los permisionarios, tiene la finalidad de fungir como una herramienta que auxilie al ente regulador, para monitorear la forma en cómo los particulares están interviniendo en las actividades reguladas de distribución y expendio al

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público, a efecto de evitar una posible concentración de poder de mercado en manos de determinados sujetos, que incentiven la formación de barreras de acceso a tales mercados, y consecuentemente, que no permitan lograr la generación de condiciones competitivas que se busca con la reforma constitucional en la materia.

Lo que se corrobora con lo expresado en la exposición de motivos presentada por la Presidencia de la República a la Cámara de Diputados, que se acompañó a la Iniciativa de Ley que dio origen a la expedición de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2017, en el apartado siguiente: (Transcribe).

Lo anteriormente relatado es suficiente para advertir que asiste razón a la parte quejosa cuando afirma que las disposiciones impugnadas, no versan sobre la materia tributaria, pues como ha quedado explicado a lo largo de estas líneas, el texto normativo de aquélla más bien constituye el establecimiento de medidas regulatorias del sector energético que tienen la finalidad de fortalecer la posición de la Comisión Reguladora de Energía, como autoridad reguladora coordinada en dicho sector, a efecto de que cuente con instrumentos necesarios para promover un desarrollo eficiente y competitivo en los mercados de distribución y expendio al público de las gasolinas, diésel, turbosina, gasavión, gas licuado de petróleo y propano.

En esas condiciones, al ser de un contenido diverso las porciones normativas reclamadas a aquél que, por disposición constitucional, debe revestir el articulado de la Ley de Ingresos de la Federación, se estima que su inclusión en este último ordenamiento jurídico trae consigo su inconstitucionalidad, atento a los razonamientos vertidos en el presente considerando, por lo que lo procedente es declarar fundado el concepto de violación que ocupa nuestra atención, y conceder el amparo solicitado a la parte justiciable. (…)”.

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QUINTO. Síntesis de agravios. Contra la sentencia recurrida,

las autoridades responsables recurrentes aducen los argumentos

siguientes:

Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

A. La sentencia de primera instancia transgrede el artículo 74

de la Ley de Amparo, porque, contrariamente a lo sostenido por la

juez de distrito, la constitucionalidad de la Ley de Ingresos de la

Federación no depende de la naturaleza jurídica de sus normas,

habida cuenta de que:

Las leyes de ingresos establecen anualmente los ingresos

de la Federación, estados y municipios que deben recaudarse por

concepto de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos,

emisión de bonos, préstamos, entre otros, a efecto de destinarlos al

gasto público.

El artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal

otorga a la Ley de Ingresos de la Federación ciertas características, a

saber, su anualidad, precisión, previsibilidad y especialidad. Pero,

además, se expiden de conformidad con otras previsiones

constitucionales, como son los artículos 71, 72 y 73 de la propia Ley

Fundamental, por lo que es claro que se trata de una ley más que

tiene la misma validez y efectos que el resto de las leyes federales,

sin que se regule detalladamente su contenido.

La ley en comento ofrece información valiosa para

identificar las prioridades del gobierno y justificaciones para sus

decisiones presupuestarias, además de ser una herramienta de

transparencia y rendición de cuentas; pero, sobre todo, se trata del

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único instrumento a través del cual se ejercen las atribuciones a que

se refieren los artículos 73, fracción VII, y 74, fracción IV, de la

Constitución Federal, pues es a partir de su contenido que se crea el

resto de las otras legislaciones reguladoras de cada contribución.

Si bien la Ley de Ingresos es el instrumento de creación de

contribuciones y, en ese tenor, tradicionalmente sus normas deben

ser de contenido tributario, lo cierto es que no hay disposición

constitucional que lo establezca; sobre todo si se aprecia que existe

una evolución en esa interpretación restrictiva que se ha ido

ampliando como se desprende de la jurisprudencia 1a./J. 1/2017

(10a.) de la Primera Sala de este Alto Tribunal, de rubro: “LEYES DE

INGRESOS DE LA FEDERACIÓN. NO POSEEN UN CONTENIDO

MERAMENTE INFORMATIVO, SINO QUE PUEDEN REGULAR

ASPECTOS NORMATIVOS TRIBUTARIOS” (derivada de los amparos

en revisión 841/2010, 450/2013, 480/2013, 501/2013 y 543/2014),

conforme a la cual se permite que esas leyes no sólo establezcan

ingresos, sino también cualquier aspecto relativo a la materia

tributaria.

La restricción que se ha atribuido a la Ley de Ingresos de

la Federación es injustificada y desconoce que la economía nacional

se encuentra en pleno desarrollo, dada la implementación de reformas

estructurales, por lo que la flexibilidad en la apreciación de las normas

debe ser amplia y únicamente sujetarlas a los límites relativos a los

derechos fundamentales. Esto es, una norma debe considerarse

inconstitucional por violar derechos humanos, pero no por deficiencias

en la técnica legislativa.

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Así como existen disposiciones de la Ley de Ingresos de la

Federación que están exentas del principio de anualidad, debe

reconocerse que existen otras a las que debe eximirse del principio de

especialidad, esto es, que no deben tener una relación directa con la

materia tributaria.

B. La sentencia recurrida es incorrecta, ya que en oposición a

los sostenido por la juez de distrito, la Ley de Ingresos de la

Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete (en su artículo

25, fracción I), no transgrede el principio de jerarquía normativa,

porque dicho ordenamiento tiene el mismo rango que la Ley de

Hidrocarburos, por lo que ambos deben observarse.

C. La sentencia recurrida es incorrecta, dado que, en oposición

a lo sostenido por la juez a quo, el artículo 25, fracción I, de la Ley de

Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete

sí tiene relación con la materia tributaria, habida cuenta de que:

En materia fiscal existen obligaciones sustantivas,

relacionadas directamente con la obligación de pago, como lo son los

elementos de las contribuciones: sujeto, objeto, hecho imponible,

base, cuota, tarifa, exenciones, etcétera. Pero también existen

obligaciones formales vinculadas con las facultades de fiscalización,

liquidación y cobro coactivo de tributos, cuya finalidad es facilitar el

cumplimiento de la obligación sustancial de pago y que, por ende, se

convierten en parte esencial del proceso tributario.

La norma reclamada prevé una obligación formal de

contenido tributario a cargo de los titulares de los permisos de

distribución y expendio al público de gasolinas, diésel, turbosina,

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gasavión, gas licuado de petróleo y propano, porque los obliga a

entregar a la Comisión Reguladora de Energía información relativa a

los precios de venta al público, volúmenes comparados y vendidos, su

estructura corporativa, capital accionario y contabilidad, con la

finalidad de que la autoridad compruebe la existencia de condiciones

competitivas en el mercado de hidrocarburos, lo que, desde luego,

repercute en el eficiente cumplimiento de las obligaciones de los

gobernados de contribuir al gasto público.

D. La juez de distrito soslayó que, conforme a los artículos 103

y 107 constitucionales; 1 y 5 de la Ley de Amparo, la

inconstitucionalidad de una norma debe declararse cuando viole

derechos fundamentales; siendo que el hecho de que la norma

reclamada no tenga un contenido tributario no viola derecho

fundamental alguno, sino que, en su caso, se trata de una deficiencia

en la técnica legislativa que no amerita su declaración de

inconstitucionalidad.

Presidente de la República

A. La sentencia recurrida contraviene el principio de

congruencia que prevén los artículos 74, 75 y 76 de la Ley de Amparo,

en virtud de que la juez de distrito varió la litis pues no atendió a la

pretensión efectivamente planteada, ya que lo que se le expuso en los

conceptos de violación fue una transgresión al principio de jerarquía

normativa, mientras que se pronunció sobre un aspecto material de

regulación normativa. Invoca como apoyo de su dicho la

jurisprudencia 1a./J. 33/2005 de rubro: “CONGRUENCIA Y

EXHAUSTIVIDAD EN SENTENCIAS DICTADAS EN AMPARO

CONTRA LEYES. ALCANCE DE ESTOS PRINCIPIOS”.

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B. La sentencia recurrida es incorrecta, porque la juez a quo, al

sostener que el contenido normativo de la Ley de Ingresos de la

Federación está limitado a la materia tributaria, parte de una indebida

interpretación del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal,

habida cuenta de que:

A partir de un análisis histórico de esa norma, se aprecia

que lo que establece es que el proyecto de la Ley de Ingresos de la

Federación debe ser presentado por el Ejecutivo Federal en un

momento cierto, que la Cámara de Diputados será la de origen, que

debe ser autorizada antes que el Presupuesto de Egresos de la

Federación, y que tendrá una vigencia anual; empero no existe un

límite en cuanto a su contenido material, pues si bien debe referirse a

las contribuciones aplicables a un año para cubrir el gasto público, lo

cierto es que también puede prever otro tipo de ingresos.

No debe considerarse que la Ley de Ingresos de la

Federación sólo debe contener un listado de contribuciones, sino

todas las fuentes y mecanismos necesarios para obtener todos los

ingresos necesarios para cubrir el Presupuesto de Egresos

(impuestos, derechos, aportaciones de seguridad social,

contribuciones de mejoras, productos, aprovechamientos, ingresos

por financiamiento, hidrocarburos, empréstitos, venta de bienes y

servicios, transferencias, etcétera); recursos que no pueden

considerarse exógenos, sino vinculados con el objetivo de allegar

recursos al Estado para enfrentar el gasto público.

El artículo 40, fracción II, de la Ley Federal de Presupuesto

y Responsabilidad Hacendaria establece que el proyecto de la Ley de

Ingresos de la Federación debe incluir algunos de carácter

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estrictamente tributario, pero que sí estén relacionados con los

ingresos de la Federación.

C. La sentencia recurrida es incorrecta, porque la juez a quo se

basa en la aplicación de la jurisprudencia 80/2003 del Tribunal Pleno

que derivó de la acción de inconstitucionalidad 10/2003 y su

acumulada, que no resulta aplicable al caso, porque dicho medio de

impugnación se ciñó a un problema de división de poderes, porque se

combatió una norma que facultaba a los Estados y municipios a

construir vías de comunicación vehicular paralelas a las de jurisdicción

federal, y a instalar casetas de cobro.

D. La sentencia recurrida es incorrecta, dado que, en oposición

a lo sostenido por la juez de distrito, las obligaciones establecidas en

el artículo 25, fracción I, de la Ley de Ingresos de la Federación para

el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete, sí están estrechamente

vinculadas con los ingresos del Estado, habida cuenta de que:

A través del cumplimiento de esas obligaciones, se tendrá

certeza sobre los precios, volúmenes y sujetos que intervienen en la

cadena de distribución, comercialización y expendio al público de los

productos derivados de hidrocarburos; además de que se podrá

observar el comportamiento de ese mercado para vigilar el

cumplimiento de obligaciones fiscales.

La Comisión Reguladora de Energía mantendrá

monitoreados a los permisionarios para promover un adecuado y

competitivo desarrollo del mercado, coadyuvando al fortalecimiento de

la recaudación de ingresos que percibe la Federación por la

comercialización de combustibles; máxime si se aprecia que uno de

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los objetivos de la reforma energética es el aumento de ingresos del

Estado a través de los recursos derivados de los hidrocarburos.

En la exposición de motivos del decreto de reforma de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia

energética, se planteó que uno de sus objetivos es lograr una mayor

recaudación fiscal y la obtención de recursos adicionales; lo que fue

reiterado en la iniciativa de la Ley de Hidrocarburos y materializado en

su artículo 84, que establece una serie de obligaciones para los

permisionarios de petrolíferos e hidrocarburos que permiten

monitorearlos y combatir la evasión fiscal, además de mantener

controlados los ingresos que debe percibir el Estado.

Dado que el artículo 25, fracción I, de la Ley de Ingresos

de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete

establece obligaciones adicionales al indicado artículo 84 de la Ley de

Hidrocarburos, participa de su misma naturaleza y, por ende, también

constituyen instrumentos de regulación administrativa que permiten

verificar el debido pago de obligaciones fiscales y coadyuvar al

fortalecimiento de la recaudación de ingresos que percibe la

Federación por la explotación y enajenación de hidrocarburos.

Además, los ingresos que se perciben por la venta al

público de hidrocarburos por parte de los permisionarios, causan

impuestos, específicamente el impuesto especial sobre producción y

servicios, el impuesto al valor agregado, el impuesto sobre la renta y

los derechos.

La obligación de reportar los volúmenes adquiridos y

vendidos se encuentra vinculada con la contabilidad fiscal de los

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concesionarios y permisionarios, pues sólo de ésta es factible deducir

los datos respectivos, es decir, sólo de esa contabilidad podrá

obtenerse la información que debe proporcionarse a la Comisión

Reguladora de Energía, quien la puede transmitir al Servicio de

Administración Tributaria a partir del convenio que existe entre ambas

dependencias para compartir información que permita verificar el

cumplimiento de diversas obligaciones a cargo de los contribuyentes

que realizan actividades en la industria de hidrocarburos, petrolíferos y

petroquímicos; convenio que aparece publicado en la página de

internet

http://www.sat.gob.mx/sala_prensa/comunicados_nacionales/2017/ma

rzo/documents/com2017_025.pdf.

E. La sentencia recurrida es ilegal, dado que, contrariamente a

lo sostenido por la juez de distrito, el hecho de que el artículo 25,

fracción I, de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio

Fiscal de dos mil diecisiete no tenga contenido estrictamente

tributario, sólo revela una deficiencia legislativa que no trasciende al

cumplimiento de las formalidades del procedimiento legislativo,

conforme a lo siguiente:

Se satisfizo el procedimiento a que se refieren los artículos

71, 72 y 74, fracción IV, de la Constitución Federal, porque el

Presidente de la República presentó a la Cámara de Diputados la

iniciativa del decreto para la expedición de la Ley de Ingresos de la

Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete (el ocho de

septiembre de dos mil dieciséis); mientras que fue discutida en la

Cámara de Diputados aprobándola en lo general y en lo particular con

doscientos cuarenta y ocho votos a favor y ciento noventa y tres en

contra (veinte de octubre de dos mil dieciséis). Posteriormente, se

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http://www.sat.gob.mx/sala_prensa/comunicados_nacionales/2017/marzo/documents/com2017_025.pdf

http://www.sat.gob.mx/sala_prensa/comunicados_nacionales/2017/marzo/documents/com2017_025.pdf


presentó la minuta respectiva ante la Cámara de Senadores, quien

llevó a cabo la discusión y aprobación en lo general y lo particular con

setenta y tres votos a favor y quince en contra (veintiséis de octubre

de dos mil dieciséis); y, finalmente, se remitió al Ejecutivo Federal

para su promulgación y publicación.

Dado que se cumplieron con todas las formalidades

esenciales para la creación de la Ley de Ingresos de la Federación

para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete, un vicio en la técnica

legislativa como lo es incluir una norma de contenido diverso a los

ingresos del Estado, no puede acarrear su inconstitucionalidad con

fundamento en la jurisprudencia 94/2001 del Tribunal Pleno de rubro:

“VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO

LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE

MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA”.

Sobre todo porque la deficiencia legislativa de establecer

disposiciones de naturaleza diversa a las leyes que las contemplan no

implica su inconstitucionalidad conforme a la tesis 89/98 del Tribunal

Pleno de rubro: “INFONAVIT. ES CONSTITUCIONAL LA LEY

RELATIVA AUN CUANDO NO SE LIMITE A REGLAMENTAR EL

PÁRRAFO SEGUNDO DE LA FRACCIÓN XII DEL APARTADO A

DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL”.

F. Los artículos 25, fracción I, y decimocuarto transitorio de la


diecisiete no violentan el principio de seguridad jurídica, ya que en

ningún momento generan confusión ni incertidumbre en cuanto a su

aplicación, además todos los elementos esenciales de la obligación se

encuentran contemplados en su texto (sujetos, dependencia ante la

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que se deben cumplir los deberes, las obligaciones específicas y los

tiempos de cumplimiento).

SEXTO. Estudio de fondo. Es infundado el concepto de

agravio a través del cual una de las autoridades recurrentes pretende

demostrar que la sentencia recurrida es incongruente, dado que no

atiende a la efectiva pretensión planteada en la demanda, toda vez

que lo que se propuso a la juez a quo fue una transgresión al principio

de subordinación jerárquica, mientras que lo que se estudió fue un

aspecto vinculado con el contenido material del artículo 25, fracción I,

incisos b) y c), Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio

Fiscal de dos mil diecisiete.

Al respecto, debe destacarse que, del contenido del artículo 76

de la Ley de Amparo, dispone que: “El órgano jurisdiccional, deberá

corregir los errores u omisiones que advierta en la cita de los

preceptos constitucionales y legales que se estimen violados, y podrá

examinar en su conjunto los conceptos de violación y los agravios, así

como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la

cuestión efectivamente planteada”, se infiere que la litis constitucional

debe fijarse a partir del contenido del escrito de demanda, por lo que

dicho órgano debe analizar ese libelo como un todo para determinar

con exactitud la efectiva intención del promovente, fijando un sentido

que sea congruente con todos los elementos expuestos, máxime si el

espíritu de ese precepto lleva a interpretar la pretensión constitucional

en un sentido amplio y no restrictivo, al tenor de la jurisprudencia

40/2000 pronunciada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, Novena Época, Tomo XI, abril de dos mil, página treinta y

dos, que dice:

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“DEMANDA DE AMPARO. DEBE SER INTERPRETADA EN SU INTEGRIDAD. Este Alto Tribunal, ha sustentado reiteradamente el criterio de que el juzgador debe interpretar el escrito de demanda en su integridad, con un sentido de liberalidad y no restrictivo, para determinar con exactitud la intención del promovente y, de esta forma, armonizar los datos y los elementos que lo conforman, sin cambiar su alcance y contenido, a fin de impartir una recta administración de justicia al dictar una sentencia que contenga la fijación clara y precisa del acto o actos reclamados, conforme a lo dispuesto en el artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo”.

Pues bien, la parte quejosa expuso en uno de los conceptos de

violación y en lo que interesa que los artículos 25, fracción I, incisos b)

y c), y decimocuarto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación

para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete son contrarios al artículo

133 de la Constitución Federal, con base en las consideraciones que,

en lo toral, se reproducen a continuación:

“(…) En este sentido, el Congreso de la Unión violentó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 1 y 133 constitucionales, como más adelante se precisa, al transgredir el régimen constitucional especial creado por el Poder Reformador, para la expedición de la Ley de Ingresos de la Federación, previsto en los artículos 71, 72, 73 y 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual está conformado por: i) Normas procedimentales particulares; ii) contenido normativo específico, que debe ser tributario, es decir, que legisle sobre las contribuciones que deba recaudar el erario federal y proporcional y correlativo a lo previsto en el presupuesto de egresos; y iii) ámbito temporal de vigencia que, por regla general y a diferencia de otros ordenamientos, es anual. (…).

Ahora bien, se hace especial mención, que resulta ser jurídicamente incierto que en el ánimo de fortalecer el marco normativo especial al que se encuentran sujetos los

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permisionarios de gas licuado de petróleo, la autoridad responsable expida una norma jurídica de naturaleza enteramente administrativa y energética, dentro de un cuerpo normativo puramente tributario fiscal, como lo es la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2017, transgrediendo toda garantía de seguridad jurídica al vulnerar el derecho fundamental de mi representada que prevé la aplicación de la ley especial sobre la general prevista en el artículo 133 constitucional. (…).

Hay que resaltar que el objeto que persigue el artículo 25 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2017, es el de establecer obligaciones a las permisionarios de gas licuado de petróleo, a fin de que remitan información a la Comisión Reguladora de Energía, respecto de precios, de volúmenes comprados y vendidos, así como de aspectos corporativos de las personas morales permisionarias en materia de Gas L. P., información que en ninguna manera es de naturaleza tributaria o fiscal, ni material ni formalmente, tal y como se aprecia del propio artículo que prevé lo siguiente: (…).

En efecto, el contenido del artículo 25, fracción I, inciso c), ni las demás disposiciones legales contenidas en los artículos 26, 27 y decimocuarto transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2017, no es preponderantemente tributario, sino más bien materializa acciones a tomar inherentes a los precios de compra y venta de gas licuado de petróleo, y al ser extraño, incongruente y sin ilación respecto del contenido que debe guardar la mencionada ley, conforme lo impone la propia Constitución, deben ser consideradas contrarios a la misma. Para fortalecer este argumento, sirve de apoyo también la tesis de jurisprudencia ya citada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro: ‘LEYES DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN. LA INCLUSIÓN EN DICHOS ORDENAMIENTOS DE PRECEPTOS AJENOS A SU NATURALEZA, ES INCONSTITUCIONAL’. (…)”.

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Como se ve, la amparista aduce que las normas reclamadas

transgreden el artículo 133 de la Constitución Federal, porque

desconocen, a su vez, los artículos 71, 72, 73 y 74, fracción IV, de la

propia Ley Fundamental, pues soslayan el régimen especial creado

para la Ley de Ingresos de la Federación, en la medida en que no

tienen un contenido de naturaleza tributaria o vinculado con ingresos,

que es la materia encomendada por el Constituyente Permanente;

pretensión que, desde luego, se vincula con el principio de

supremacía constitucional previsto en el indicado artículo 133 de la

Carta Magna5, del que se desprende una jerarquía normativa

conforme a la cual las leyes que expida el Congreso de la Unión y las

Constituciones y las leyes locales deben observar los mandatos

constitucionales, por lo que si esas disposiciones resultan contrarias a

esos mandatos, deben predominar las de la Norma Fundamental y no

las de esos otros cuerpos normativos.

Mientras que la juez a quo, al dictar la sentencia recurrida, hizo

referencia específica a la pretensión en comento en relación con el

principio de jerarquía normativa por transgredir el régimen

constitucional creado especialmente para la Ley de Ingresos de la

Federación, y la declaró fundada con base en las argumentaciones

que se sintetizan a continuación:

En la acción de inconstitucionalidad 10/2003 y su

acumulada, el Tribunal Pleno sostuvo que, tratándose de la Ley de

Ingresos de la Federación, existen reglas especiales para su

procedimiento legislativo (la iniciativa corresponde sólo al Ejecutivo

5 “Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas”.

36


Federal en un momento específico, y la discusión debe actualizarse

primero en la Cámara de Diputados), un contenido normativo

específico (tributario o vinculado con los ingresos de la Federación), y

un ámbito de vigencia ordinario temporal (anual).

En la misma acción de inconstitucionalidad se precisó que

si bien el hecho de que una norma no sea acorde con el contenido o

con el título del ordenamiento jurídico que la contuviera, no conduce

necesariamente a su inconstitucionalidad porque se trata, más bien,

de una cuestión de técnica legislativa deficiente, lo cierto es que, en el

caso de la Ley de Ingresos de la Federación, la inclusión de normas

con contenido exógeno o asistemático implica su inconstitucionalidad,

debido a que es la propia Ley Fundamental la que impone un marco

jurídico específico para su contenido. Criterio que dio lugar a la

jurisprudencia 80/2003 del Tribunal Pleno de rubro: “LEYES DE

INGRESOS DE LA FEDERACIÓN. LA INCLUSIÓN EN DICHOS

ORDENAMIENTOS DE PRECEPTOS AJENOS A SU NATURALEZA,

ES INCONSTITUCIONAL”.

La Primera Sala de este Alto Tribunal aprobó la

jurisprudencia 1a./J. 1/2017 (10a.) de rubro: “LEYES DE INGRESOS

DE LA FEDERACIÓN. NO POSEEN UN CONTENIDO MERAMENTE

INFORMATIVO, SINO QUE PUEDEN REGULAR ASPECTOS

NORMATIVOS TRIBUTARIOS”, en la que sostuvo que el hecho de

que la Ley de Ingresos de la Federación deba tener un contenido

normativo específico en materia tributaria, no debe entenderse en

sentido restrictivo, esto es, no es necesario que su articulado

establezca solamente un listado de los ingresos que se recaudarán en

el ejercicio fiscal respectivo, sino que también puede incluir aspectos

sustantivos en materia de contribuciones.

37


A través de las normas reclamadas, el legislador impuso

una obligación a cargo de los permisionarios de distribución y

expendio al público de gasolinas, diésel, turbosina, gasavión, gas

licuado de petróleo y propano, de entregar información a la Comisión

Reguladora de Energía relativa a los precios de venta al público y a

los volúmenes comprados y vendidos, así como a su estructura

corporativa y capital accionario.

Tanto del texto de las normas como de la respectiva

exposición de motivos se aprecia que se trata de normas que tienen

como finalidad dotar de herramientas a la Comisión Reguladora de

Energía para que esté en aptitud de: (1) regular el mercado de

distribución y expendio al público de gasolinas, diésel, turbosina,

gasavión, gas licuado de petróleo y propano, a efecto de que se

cumpla con el objetivo de la reforma energética relativa a pugnar por

una libre competencia en el sector; y (2) monitorear la forma en que

los participantes intervienen en las actividades reguladas y evitar una

posible concentración de poder en manos de determinados sujetos.

Las normas no tienen un contenido tributario o vinculación

estrecha con una cuestión de ingresos de la Federación, porque, en

realidad, establecen medidas regulatorias del sector energético con la

finalidad de fortalecer la posición de la Comisión Reguladora de

Energía, lo que revela que su inclusión en la Ley de Ingresos de la

Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete transgrede los

artículos 71, 72 y 74 de la Constitución Federal.

En esa virtud, se aprecia que la juez del conocimiento sí

apreció de manera correcta la pretensión que le fue expuesta, ya que

resolvió de manera específica la cuestión efectivamente planteada, a

38


saber, que las normas legales combatidas, al establecer medidas

regulatorias propias del sector energético, se oponen al marco jurídico

y al contenido específico que encomendó el Constituyente

Permanente a la Ley de Ingresos de la Federación, pues no regula

alguna cuestión relativa a la materia tributaria (ya sea sustantiva o de

referencia a contribuciones), o vinculada con los ingresos de la

Federación.

Y si bien este vicio detectado por la juez a quo constituye un

aspecto material de regulación normativa, lo cierto es que esta

situación no implica que no se vincule con el principio de supremacía

constitucional y la correlativa subordinación jerárquica del resto de los

ordenamientos secundarios, porque tanto lo que se adujo por la

amparista como lo que concluyó la indicada juez fue, precisamente,

que ese contenido material de la norma no coincide con el que la Ley

Fundamental establece para la Ley de Ingresos de la Federación y,

por ende, implica su violación.

Sin que sea óbice el hecho de que, como base del análisis, la

juez de distrito se haya limitado a hacer referencia al principio

contenido en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, es decir, a citar esa norma sin hacer una

exposición amplia de su contenido, porque esa situación no implica

que se haya variado la litis o que se haya hecho un estudio

incongruente de la pretensión planteada en la demanda, ya que el

tópico sobre el que se pronunció dicha juez –y que la llevó a conceder

el amparo–, coincide exactamente con el expuesto en el concepto de

violación referido en párrafos precedentes, incluso, la jurisprudencia

en la que se apoyó fue invocada por la parte quejosa, lo que no deja

39


lugar a dudas de que atendió a la efectiva pretensión en consistencia

con la litis de amparo.

Luego, es falso el dicho de la autoridad inconforme en cuanto a

que la juez del conocimiento tergiversó el planteamiento de

inconstitucionalidad, pues de manera expresa señaló que el artículo

25, fracción I, de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio

Fiscal de dos mil diecisiete se opone a los lineamientos que para esa

legislación prevén los artículos 71, 72 y 74 de la Constitución Federal

y, por ende, implican una transgresión al principio de subordinación de

las normas legales a la Ley Fundamental; lo que revela que, en este

aspecto, atendió en lo sustancial a la intención de la quejosa al acudir

a la instancia constitucional, emitiendo un pronunciamiento acorde con

la litis.

Por otra parte, son inoperantes los diversos agravios en los

que las autoridades recurrentes pretenden demostrar que el artículo

25, fracción I, incisos b) y c), de la Ley de Ingresos de la Federación

para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete, no transgrede: (1) el

principio de seguridad jurídica –porque no contiene lagunas ni genera

confusión en cuanto a los elementos relativos a las obligaciones que

impone– y (2) el principio de jerarquía normativa –ya que tiene el

mismo rango que la Ley de Hidrocarburos, por lo que ambos deben

observarse–; dado que estos planteamientos parten de una falsa

apreciación de la sentencia recurrida, específicamente a la razón por

la que la juez de distrito declaró fundada la pretensión de la amparista.

En efecto, como se ha expuesto, la juez del conocimiento

estimó que las normas legales reclamadas, al establecer medidas

regulatorias propias del sector energético, se opone al marco jurídico

40


y al contenido específico que encomendó el Constituyente

Permanente a la Ley de Ingresos de la Federación, pues no regulan

alguna cuestión relativa a la materia tributaria (ya sea sustantiva o de

referencia a contribuciones) o vinculada con los ingresos de la

Federación, como lo establecen los artículos 71, 72 y 74 de la

Constitución Federal; violación que, como ha quedado apuntado, tiene

relación directa con el principio de supremacía constitucional, y no con

el rango entre dos ordenamientos de naturaleza ordinaria ni con el

derecho de seguridad jurídica.

Por tanto, al atribuir los agravios en estudio un pronunciamiento

que el fallo recurrido no contiene, resultan inaptos para demostrar que

es ilegal, sobre todo porque la materia de este recurso está

constituida por la sentencia constitucional de primera instancia. Es

aplicable la jurisprudencia 16/91, pronunciada por la antes Tercera

Sala del Máximo Tribunal del país, consultable en el Semanario

Judicial de la Federación, Octava Época, tomo VII, abril de mil

novecientos noventa y uno, página veinticuatro, que dice:

“AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. SON INOPERANTES CUANDO SE DIRIGEN A COMBATIR CONSIDERACIONES LEGALES QUE NO SE FORMULARON EN LA SENTENCIA RECURRIDA. Cuando lo que se ataca, mediante los agravios expresados, constituyen aspectos que no fueron abordados en la sentencia recurrida para sobreseer en el juicio, otorgar o negar la protección constitucional, deben desestimarse tales agravios por inoperantes puesto que no se desvirtúa la legalidad del fallo a revisión; a menos de que sea el quejoso quien recurre la sentencia y se esté en alguna de las hipótesis del artículo 76 bis de la Ley de Amparo, en cuyo caso deberá suplirse la deficiencia de la queja”.

41


En diverso tenor, son infundados los agravios mediante los

que las autoridades recurrentes pretenden convencer de que el

criterio en el que se basó la juez a quo para sostener que el artículo

151, fracción I, incisos a) y b), de la Ley de Ingresos de la Federación

para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete, a saber, el derivado de la

acción de inconstitucionalidad 10/2003 y su acumulada, no resulta

aplicable en la especie porque dicho medio de impugnación se ciñó a

un problema de división de poderes –facultad de los estados y

municipios a construir vías de comunicación vehicular paralelas a las

de jurisdicción federal–.

A efecto de demostrar la anterior afirmación, debe destacarse

que en la acción de inconstitucionalidad 10/2003 y su acumulada

11/2003 se demandó la invalidez de los artículos 38 y noveno

transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio

Fiscal de dos mil tres6; en cuya sentencia de catorce de octubre de

dos mil tres –fallada por unanimidad de diez votos de la

Ministra Sánchez Cordero y los Ministros Aguirre Anguiano, Góngora

Pimentel, Castro y Castro, Díaz Romero, Aguinaco Alemán, Gudiño

Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Román Palacios y Azuela Güitrón–, el

Tribunal Pleno sostuvo que las normas impugnadas resultaban

contrarias al texto constitucional, con base en lo siguiente:

6 “Artículo 38. Las entidades federativas y los municipios, dentro de su territorio, podrán construir vías de comunicación vehicular paralelas a las vías de comunicación vehicular de jurisdicción federal con el propósito de que con las vías de jurisdicción federal, cuenten con cuatro carriles de circulación. La entidad federativa o municipio que construya las vías de comunicación en los términos de este artículo, a partir de la conclusión de la construcción, podrán establecer casetas de cobro por el servicio que se preste en ambas vías en territorio de la entidad o municipio, en términos de las disposiciones legales aplicables, asumiendo el costo de mantenimiento y conservación de las mismas.

Cuando en las vías de comunicación vehicular a las que paralelamente se pretenda construir otra vía en los términos previstos en el párrafo anterior, ya se cobre por su uso o tránsito previamente a la construcción de la nueva vía, se requerirá que la entidad federativa o municipio que pretendan construirla, convenga en su caso, con la federación o el particular que tenga concesionada la primera vía de comunicación vehicular, los términos en los que se podrían compartir los ingresos que se obtengan por el uso o tránsito de ambas vías. Esta disposición no le será aplicable a las autopistas concesionadas al Fideicomiso de Apoyo Para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC)”.

“Noveno. A las entidades federativas y los municipios que hayan construido las vías a que se refiere el artículo 38 de esta Ley, también le será aplicable lo establecido en el citado artículo”.

42


a) Violan el artículo 116, fracción VII, de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la potestad de la

Federación y los Estados para convenir en el ejercicio de sus

funciones la ejecución y operación de obras y la prestación de

servicios públicos, lo que se entiende como una facultad de las partes

que pueden no ejercer, en la medida en que no lo estimen

conveniente o no resulte necesario. Siendo que, de la interpretación

sistemática de las normas impugnadas, se advierte que la intención

del Poder Legislativo es transferir a los Estados y municipios,

mediante ley, la facultad que corresponde a las dependencias del

Ejecutivo Federal de construir o ampliar y explotar carreteras

federales, así como la conservación y mantenimiento de las mismas,

sin condicionar el ejercicio de esas facultades a la celebración de

convenios (considerando sexto).

b) Adicionalmente, se advirtió un diverso vicio, derivado de que

en los artículos 71, 72 y 74, fracción IV, de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de la Ley de Ingresos, el

Poder Reformador previó un régimen especial en la propia sede

constitucional, que es imperativo observar por el legislador. Al

respecto, conviene atender a las consideraciones respectivas, a

saber:

“(…) Este régimen especial, puede entenderse conformado por:

a) Normas procedimentales particulares;

b) Un contenido normativo específico;

c) Un ámbito temporal de vigencia ordinario.

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Rubros que a su vez pueden explicarse de la siguiente manera.

A. Normas procedimentales particulares. En lo que atañe a este rubro, es de señalarse que para el caso de la Ley de Ingresos se prevé:

(I) La iniciativa de ley correspondiente sólo puede ser presentada por el Ejecutivo Federal; mientras que en la generalidad de los casos, no hay previsión específica de que tenga que ser cierto sujeto en particular quien ponga en marcha el procedimiento legislativo, siempre que sea uno de sujetos facultados para presentar iniciativas.

(II) Se impone una obligación temporal específica para su presentación, misma que puede ser, ya sea el 15 de noviembre o el 15 de diciembre, de cada año, aun cuando se prevé la posibilidad de su ampliación; mientras que para la generalidad de las leyes, las iniciativas de las que provengan pueden ser presentadas en cualquier momento, incluso durante los recesos del Congreso de la Unión.

(III) Se impone que necesariamente debe ser cámara de origen la de Diputados, mientras que en los otros casos, la propia Constitución dispone que el procedimiento legislativo puede iniciar indistintamente en cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión.

(IV) Por su propia naturaleza, se impone el análisis y discusión conjunta o relacionada de esta norma que el diverso acto del legislativo consistente en el Presupuesto de Egresos; mientras que tratándose de cualquier otra norma, el análisis conjunto o relacionado de la misma con otras disposiciones, es una cuestión de conveniencia u otra, pero no de necesariedad.

B. Un contenido normativo específico. Según informa el propio artículo 74 constitucional, el contenido de dicha norma debe:

44


(I) Ser de un contenido tributarista, entendiendo por este que legisle sobre las contribuciones que deba recaudar el erario federal;

(II) Dicho contenido debe ser proporcional y correlativo a lo diverso acordado o previsto en el Presupuesto de Egresos.

Mientras que, por regla general, el contenido de los ordenamientos no está taxativamente limitado o circunscrito por la propia Constitución.

C. Ámbito temporal de vigencia ordinario.

Por lo general, y a diferencia de otros ordenamientos, la Ley de Ingresos tiene una vigencia anual, pues por su propio contenido, está destinada únicamente a prever de dónde se proveerá la Federación de los ingresos que le sean necesarios para cubrir un determinado presupuesto de egresos que regirá durante una anualidad. Esto es, la anualidad del Presupuesto de Egresos, con el que está indisolublemente vinculada la Ley de Ingresos, le imprime a esta también esa característica anualidad.

Sin que lo anterior soslaye la posibilidad de que puedan existir en dicho ordenamiento disposiciones que, por su propio contenido, aun cuando son de carácter preponderantemente tributarista, pueden configurarse como normas exentas de esta anualidad, tal como se ha reconocido en algunos precedentes, por ejemplo en la tesis de rubro: ‘LEYES DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN. LA DEROGACIÓN REALIZADA EN ALGUNO DE SUS PRECEPTOS, RESPECTO DE UNA O MÁS DISPOSICIONES, TIENE EFECTOS PERMANENTES Y SU VIGENCIA NO SE LIMITA AL RESPECTIVO EJERCICIO FISCAL’.

Distinciones y características todas estas que no son fortuitas, sino que obedecen tanto a razones históricas como teleológicas, así como de funcionalidad.

Lo anterior permite concluir que mientras que la Constitución no regula qué tipo de normas o cuál debe ser

45


el contenido específico de la generalidad de los ordenamientos, ni prevé particulares reglas procedimentales para su creación, en propia sede constitucional se establecen reglas especiales para el caso de la Ley de Ingresos.

Con motivo de ello, reiterada y tradicionalmente se ha sostenido en criterios jurisdiccionales que el hecho de que una norma no sea acorde al contenido o al título del ordenamiento jurídico que la contiene, no conduce, indefectiblemente, a su inconstitucionalidad, pues ello no deja de ser una cuestión de técnica legislativa deficiente.

Sin embargo, si es la propia Constitución la que impone un marco jurídico específico para el contenido y proceso de creación de la ley en comento, es de concluirse que, si esos imperativos son soslayados por el legislador, la inclusión en dicho ordenamiento de elementos exógenos y asistemáticos, convierte a estos en elementos inconstitucionales; lo cual, se insiste no pasaría de ser una cuestión de defectuosa técnica legislativa en otros casos.

En la especie, las normas que se tildan de inconstitucionales disponen: (se transcriben).

Esto es, se establecen los siguientes supuestos:

a) Que las entidades federativas y los municipios, dentro de su territorio, podrán construir vías de comunicación vehicular paralelas a las vías de comunicación vehicular de jurisdicción federal, con el propósito de que, sumadas a las vías de jurisdicción federal, las carreteras cuenten con cuatro carriles de circulación.

b) Que la entidad federativa o municipio que construya dichas vías de comunicación para establecer casetas de cobro por el servicio que se preste en ambas vías en el territorio de la entidad o municipio, en términos de las disposiciones legales aplicables.

c) Obligación de asumir el costo de mantenimiento y conservación de las mismas.

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d) Obligación de que cuando en las vías de comunicación vehicular a las que paralelamente se pretenda construir, ya se cobre por su uso o tránsito previamente a la construcción de la nueva vía, se requerirá que la entidad federativa o municipio que pretendan construirla, convenga, en su caso, con la Federación o el particular que tenga concesionada la primera vía de comunicación vehicular, los términos en los que se podrían compartir los ingresos que se obtengan por el uso o tránsito de ambas vías.

e) Restricción de que el supuesto anterior no le será aplicable a las autopistas concesionadas al Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC).

Estas disposiciones, como puede observarse, no son de aquellas que pudieran considerarse de un contenido tributarista, fiscalista o que tuvieran alguna vinculación estrecha con lo relativo a los ingresos de la Federación que son correlativos al Presupuesto de Egresos; pues ni siquiera por mencionar lo relativo al compartir los ingresos entre los actuales detentadores de la explotación de las carreteras, pudiera considerarse así, dado que dicha mención únicamente regula una situación ex post facto que será consecuencia de las facultades previamente concedidas.

El contenido de los artículos impugnados no es preponderantemente tributario, sino más bien materializa acciones a tomar dentro de las políticas públicas inherentes a la construcción de carreteras federales, por lo que como ya se expuso, al ser extraño al contenido que debe guardar la Ley de Ingresos conforme lo impone la propia Constitución, deben de ser consideradas contrarias a la misma.

Por las razones expuestas, se estiman inconstitucionales las artículos de la Ley de Ingresos objeto de estas acciones de inconstitucionalidad. (…)”.

Consideraciones que dieron lugar a la jurisprudencia 80/2003,

publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

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Tomo XVIII, diciembre de dos mil tres, página quinientos treinta y tres,

que dice:

“LEYES DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN. LA INCLUSIÓN EN DICHOS ORDENAMIENTOS DE PRECEPTOS AJENOS A SU NATURALEZA, ES INCONSTITUCIONAL. De la interpretación sistemática de los artículos 71, 72 y 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que el Poder Reformador previó un régimen especial respecto de la expedición de las Leyes de Ingresos de la Federación, el cual está conformado por: A) Normas procedimentales particulares que se traducen en: a) La iniciativa correspondiente sólo puede ser presentada por el Ejecutivo Federal, mientras que en la generalidad de las leyes puede hacerlo cualquier persona con facultades para ello; b) La presentación de la mencionada iniciativa debe ser el 15 de noviembre o el 15 de diciembre de cada año, aun cuando exista la posibilidad de ampliación de ese plazo, en tanto que en la generalidad de las leyes la presentación de sus iniciativas puede ser en cualquier momento, incluso durante los recesos del Congreso de la Unión; c) Necesariamente debe ser Cámara de Origen la de Diputados, mientras que en otro tipo de leyes el procedimiento legislativo puede iniciar indistintamente en cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; d) El análisis y discusión de la Ley de Ingresos debe ser conjuntamente con el diverso acto del legislativo consistente en el presupuesto de egresos, mientras que cuando se trata de cualquier otra norma, su análisis conjunto o relacionado con otras disposiciones es una cuestión de conveniencia, pero no necesaria. B) Contenido normativo específico, que debe ser: a) Tributarista, esto es, que legisle sobre las contribuciones que deba recaudar el erario federal y b) Proporcional y correlativo a lo previsto en el presupuesto de egresos, mientras que, por regla general, el contenido de los demás ordenamientos no está taxativamente limitado; y C) Ámbito temporal de vigencia que, por regla general y a diferencia de otros ordenamientos, es anual, sin perjuicio de que puedan existir en dicha ley disposiciones exentas de esa anualidad. Ahora bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el hecho de que una norma no

48


sea acorde con el contenido o con el título del ordenamiento jurídico que la contiene, no conduce, indefectiblemente, a su inconstitucionalidad, pues ello no deja de ser una cuestión de técnica legislativa deficiente, sin embargo, si la propia Constitución Federal impone un marco jurídico específico para el contenido y proceso de creación de la Ley de Ingresos de la Federación, se concluye que si aquél es alterado por el legislador y se incluyen en dicho ordenamiento preceptos ajenos a su naturaleza, son inconstitucionales”.

Al respecto, en lo que interesa, cabe destacar que:

a) De los artículos 71, 72 y 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se aprecia

que, en la expedición de la Ley de Ingresos de la Federación, existe un régimen especial que, entre otros aspectos, dota a ese

ordenamiento de un contenido normativo específico.

b) Conforme al artículo 74, fracción IV, constitucional, el contenido de la Ley de Ingresos de la Federación debe ser tributarista, entendiéndose por ese concepto, que legisle sobre las contribuciones que deba recaudar el erario federal o, en su caso, que tenga una vinculación estrecha con lo relativo a los ingresos que obtendrá la Federación para solventar lo previsto en

el Presupuesto de Egresos.

c) Mientras que la Constitución no regula qué tipo de normas o

cuál debe ser el contenido específico de la generalidad de los

ordenamientos, ni prevé particulares reglas procedimentales para su

creación, para el caso específico de la Ley de Ingresos, sí se

establecen reglas especiales en propia sede constitucional.

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d) Por tanto, en la generalidad de los cuerpos normativos, el

hecho de que una norma no sea acorde al contenido o al título del

ordenamiento jurídico que la contiene, no conduce, indefectiblemente,

a su inconstitucionalidad, pues ello no deja de ser una cuestión de

técnica legislativa deficiente.

e) Sin embargo, en el caso de la Ley de Ingresos de la

Federación, es la propia Constitución la que impone un marco jurídico específico para el contenido y proceso de creación de la ley en comento, por lo cual, si esos imperativos son soslayados por el legislador, la inclusión en dicho ordenamiento de elementos exógenos y asistemáticos, convierte a éstos en elementos inconstitucionales.

Como se ve, en la sentencia de mérito emitida por el Tribunal

Pleno se analizó la regularidad constitucional de normas que

transferían a las entidades federativas y los municipios la facultad

para que, dentro de su territorio, construyeran vías de comunicación

vehicular paralelas a las vías de comunicación vehicular de

jurisdicción federal, con el propósito de que, sumadas a las vías de

jurisdicción federal, las carreteras contaran con cuatro carriles de

circulación.

Sin embargo, también se advierte que se determinó que existe

un régimen especial para la expedición de la Ley de Ingresos de la

Federación, el cual se establece por la propia Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, específicamente en su artículo 74,

fracción IV, que dota a ese ordenamiento secundario de un contenido

determinado, de carácter tributarista –que se legisle sobre las

contribuciones que deba recaudar el erario federal o, en su caso, que

50


tenga una vinculación estrecha con lo relativo a los ingresos que

obtendrá la Federación–.

Por ende, concluyó, si ese contenido no es respetado por el

legislador ordinario, mediante la inclusión en dicho ordenamiento de

elementos exógenos y asistemáticos –que no tengan el carácter

tributarista antes descrito– convierte a éstos en elementos

inconstitucionales.

De ahí que lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad

10/2003 y su acumulada 11/2003 sí resulte aplicable al presente caso,

pues se establecieron parámetros de regularidad constitucional

respecto de la expedición de la Ley de Ingresos de la Federación,

ordenamiento al cual pertenece el precepto reclamado en la demanda

de amparo que dio origen al presente recurso.

Además, esa aplicación no sólo era factible sino obligatoria

para la juez a quo, debido a que, de conformidad con lo previsto por

los artículos 437 y 738 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II

del Artículo 105 Constitucional, así como el diverso 177 de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación9, la jurisprudencia

derivada de sentencias dictadas en acciones de inconstitucionalidad,

es decir, de aquéllas cuya parte considerativa se aprobó por cuando

menos ocho votos, es de carácter obligatorio para las Salas de este

Alto Tribunal, así como para los tribunales unitarios y colegiados de

7 “Artículo 43. Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, Plenos de Circuito, tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales”.8

“Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley”. 9

“Artículo 177. La jurisprudencia que deban establecer la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, las Salas de la misma y los tribunales colegiados de circuito en las ejecutorias que pronuncien en los asuntos de su competencia distintos del juicio de amparo, se regirán por las disposiciones de la Ley de Amparo, salvo en los casos en que la ley de la materia contuviera disposición expresa en otro sentido”.

51


circuito, juzgados de distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales

del orden común de los estados y de la Ciudad de México,

administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales.

Por tanto, debe concluirse que el criterio obligatorio en comento

sí cobra aplicación en el presente asunto, porque aunque en el medio

de control constitucional del que se originó se reclamaron normas

diversas –y, por ende, de contenido totalmente diferente–, lo cierto es

que adquiere la naturaleza de temática en cuanto a la naturaleza de la

Ley de Ingresos de la Federación, por lo que rige para cualquier

disposición de este ordenamiento.

Bajo similares términos, son infundados los diversos agravios

a través de los cuales una de las autoridades recurrentes invoca lo

resuelto por la Primera Sala de este Alto Tribunal al resolver los

amparos en revisión 841/2010, 450/2013, 480/2013, 501/2013 y

543/2014, para exponer que si bien tradicionalmente se ha entendido

como un catálogo de datos e informes sobre la recaudación

proyectada en un determinado ejercicio, no existe precepto

constitucional que establezca limitaciones o restricciones en cuanto al

contenido o alcance que deben tener las disposiciones de la Ley de

Ingresos de la Federación.

Ciertamente, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, al resolver los amparos en revisión 841/2010, 450/2013,

480/2013, 501/2013 y 543/2014, se pronunció en el sentido de que la

Ley de Ingresos de la Federación no está limitada a ser un mero

catálogo informativo de contribuciones, sino que también puede

regular aspectos sustantivos que trasciendan a la determinación de

impuestos. Empero, ese pronunciamiento se realizó bajo la premisa

52


de que el contenido de la Ley de Ingresos de la Federación debe tener

el carácter de tributarista –que se legisle sobre las contribuciones que

deba recaudar el erario federal o, en su caso, que tenga una

vinculación estrecha con lo relativo a los ingresos que obtendrá la

Federación–.

Para corroborar ese aserto, es oportuno referirse a la parte

conducente de la ejecutoria de doce de enero de dos mil once dictada

en el amparo en revisión 841/2010 –por unanimidad de cuatro votos

de los Ministros José Ramón Cossío Díaz, Guillermo I. Ortiz

Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente

Arturo Zaldívar Lelo de Larrea–, que dice:

“(…) En efecto deviene infundado el argumento de la quejosa en el cual señala que el contenido de la Ley de Ingresos de la Federación debería ser ‘informativo de las contribuciones que el erario federal deba recaudar’ y que, por ende, el numeral 22 reclamado sería inconstitucional puesto que estaría regulando elementos tributarios concernientes a la materia fiscal.

Cabe señalar que la quejosa —tal y como se hizo referencia con anterioridad— basó su planteamiento inicial en la tesis jurisprudencial P./J. 80/2003 de rubro ‘LEYES DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN. LA INCLUSIÓN EN DICHOS ORDENAMIENTOS DE PRECEPTOS AJENOS A SU NATURALEZA, ES INCONSTITUCIONAL’. No obstante, aunado a que la referida tesis no resulta exactamente aplicable al presente caso —pues, en efecto, lo establecido en el artículo 22 reclamado no sería ajeno a la naturaleza propia de la Ley de Ingresos de la Federación— debe advertirse la peculiar manera en que la sociedad recurrente aprecia el aspecto relativo al supuesto contenido ‘informativo’ de la Ley de Ingresos de la Federación, mismo que también se desprendería —según estimó— del artículo 74 constitucional.

53


Como se adelantó, el argumento de mérito es infundado, en la medida en la que ningún precepto de la Constitución prevé que la Ley de Ingresos de la Federación deba tener sólo un carácter —ni la jurisprudencia en cita le atribuye esa cualidad—; por el contrario, los juicios que han llegado a realizarse sobre el particular, permiten sostener únicamente que la Ley de Ingresos debe tener un contenido normativo específico, que debe ser tributarista, es decir, que legisle sobre las contribuciones que deba recaudar el erario federal —lo cual sí acontece en la especie, según se ha precisado con antelación—.

Consecuentemente, los argumentos de la impetrante de garantías deben ser calificados como infundados, tomando en cuenta que la Constitución no dispone que la Ley de Ingresos debe limitarse materialmente, a fin de que únicamente contemple una serie de datos e informes sobre las contribuciones que se deban recaudar; y que, en todo caso, el contenido del artículo 22, tercer párrafo de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2010, regula un aspecto sustantivo fiscal, que puede válidamente contemplarse en una Ley de Ingresos, sino que además se trata de una disposición de trascendencia en la determinación del impuesto sobre la renta, por lo que es de las que propiamente forman parte de su substancia ordinaria. (…)”.

De la transcripción que precede, se advierte que el argumento

que se resolvió fue si la Ley de Ingresos de la Federación sólo debe

limitarse a un aspecto informativo, es decir, únicamente contemplar

datos e informes de las contribuciones que deben recaudarse, o si por

el contrario, también puede regular aspectos fiscales de carácter

sustantivo. En relación con lo cual se determinó que los aspectos de

carácter sustantivo –relacionados con la determinación de las

contribuciones– sí pueden regularse en la Ley de Ingresos de la

Federación.

54


Además, se estimó que los pronunciamientos realizados por

esta Suprema Corte de Justicia de la Nación –incluida la

jurisprudencia

80/2003 del Tribunal Pleno de rubro: “LEYES DE INGRESOS DE LA

FEDERACIÓN. LA INCLUSIÓN EN DICHOS ORDENAMIENTOS DE

PRECEPTOS AJENOS A SU NATURALEZA, ES

INCONSTITUCIONAL”– permiten sostener que la Ley de Ingresos de

la Federación debe tener un contenido normativo específico, el que

debe ser de carácter tributarista. Situación que se corrobora del

contenido de la jurisprudencia 1/2017 (10a.) de la Primera Sala de

este Alto Tribunal que tuvo su origen en los amparos en revisión que

invoca la recurrente, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de

la Federación, Décima Época, Libro 38, enero de dos mil diecisiete,

Tomo I, página ciento sesenta, que dice:

“LEYES DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN. NO POSEEN UN CONTENIDO MERAMENTE INFORMATIVO, SINO QUE PUEDEN REGULAR ASPECTOS NORMATIVOS TRIBUTARIOS. Ningún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que la Ley de Ingresos de la Federación deba tener sólo un carácter; por el contrario, los juicios que han llegado a realizarse sobre el particular permiten sostener que la Ley de Ingresos debe tener un contenido normativo específico, como lo es legislar sobre las contribuciones que deba recaudar el erario federal. En efecto, la Constitución no dispone que la Ley de Ingresos debe limitarse materialmente, a fin de contemplar sólo una serie de datos e informes sobre las contribuciones que deban recaudarse, razón por la que las Leyes de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal de que se trate, pueden regular aspectos sustantivos fiscales de trascendencia en la determinación de los impuestos. Por ende, resulta incorrecto afirmar que el contenido de la Ley de Ingresos de la Federación, es decir, la materia a la que podría ceñirse desde el punto de vista constitucional,

55


tendría que ser únicamente informativa de las contribuciones que el erario federal deba recaudar y que no puede regular elementos tributarios concernientes a la materia fiscal”.

En consecuencia, se advierte que, contrariamente a lo

sostenido por las recurrentes, los pronunciamientos que ha realizado

esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto del contenido

que debe tener la Ley de Ingresos de la Federación permiten afirmar

que debe tener un carácter tributarista, entendido éste como que se

legisle sobre las contribuciones que deba recaudar el erario federal o,

en su caso, que tenga una vinculación estrecha con lo relativo a los

ingresos que obtendrá la Federación para solventar el Presupuesto de

Egresos.

Todo lo hasta aquí expuesto revela que son infundados los

agravios a través de los cuales las autoridades recurrentes pretenden

convencer de lo siguiente:

a) Que, contrariamente a lo sostenido por la juez de distrito, el

artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal no encomienda un

marco jurídico específico a la Ley de Ingresos de la Federación para

el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete –ni siquiera el tributario– y, por

ende, su constitucionalidad no depende del contenido material de sus

normas; sobre todo porque, si bien tradicionalmente se ha dicho que

éstas deben vincularse con aspectos relativos a los ingresos, lo cierto

es que no hay disposición de la Ley Fundamental que lo establezca,

aunado a que ello desconoce que debe existir flexibilidad al respecto,

dada la implementación de reformas estructurales que provocan que

la economía nacional se encuentre en pleno desarrollo.

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b) Conforme a los artículos 103 y 107 constitucionales; 1 y 5 de

la Ley de Amparo, la inconstitucionalidad de una norma debe

declararse cuando resulte violatoria de derechos fundamentales, y no

cuando, en realidad, se trate de una mera deficiencia en la técnica

legislativa –estar incluida en un ordenamiento que no corresponde a la

materia que regula–, conforme a la jurisprudencia 94/2001 del

Tribunal Pleno de rubro: “VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL

EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO

TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA”.

Ciertamente, debe reiterarse que, conforme al artículo 43 de la

Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105

Constitucional, las razones contenidas en los considerandos que

funden los resolutivos de las sentencias dictadas en acciones de

inconstitucionalidad aprobadas por cuando menos ocho votos, son de

carácter obligatorio para las Salas de este Alto Tribunal y para los

tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de distrito,

tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los

estados y de la Ciudad de México, administrativos y del trabajo, sean

éstos federales o locales.

En esa virtud, cuando los órganos jurisdiccionales descritos en

el párrafo precedente, al conocer de los conflictos propios de su

competencia –juicios y medios de defensa ordinarios y

extraordinarios– tengan que analizar un tema que ha sido estudiado y

resuelto por el Tribunal Pleno a través de una acción de

inconstitucionalidad –al menos por una mayoría de ocho votos–,

deberán acogerse al criterio que al respecto se haya definido, por

mandato expreso del legislador, sin que, por ende, sea factible para

ellos hacer un reexamen del tópico.

57


Ahora, como se ha expuesto, el Tribunal Pleno de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación, al fallar la acción de

inconstitucionalidad 10/2003 y su acumulada por unanimidad de diez

votos, determinó lo siguiente:

1. Tratándose de la Ley de Ingresos de la Federación, existen

reglas especiales para su procedimiento existen reglas especiales

para su procedimiento legislativo (la iniciativa corresponde sólo al

Ejecutivo Federal en un momento específico, y la discusión debe

actualizarse primero en la Cámara de Diputados), un contenido

normativo específico (tributario o vinculado con los ingresos de la

Federación), y un ámbito de vigencia ordinario temporal (anual).

2. Si bien para la generalidad de los cuerpos normativos, el

hecho de que una norma no sea acorde al contenido o al título del

ordenamiento jurídico que la contiene no implica necesariamente su

inconstitucionalidad, pues ello generalmente se limitaría a una

cuestión de técnica legislativa deficiente, lo cierto es que para el caso

específico de la Ley de Ingresos de la Federación, es la propia

Constitución la que impone un marco jurídico determinado respecto de

su contenido y proceso de creación, por lo que, en el supuesto de que

esos parámetros de regularidad constitucional fuesen transgredidos,

se constituiría una violación a las formalidades esenciales del

procedimiento legislativo correspondiente, lo cual, de suyo, generaría

su inconstitucionalidad.

Así, es evidente que, independientemente de las diversas ideas

expresadas en los agravios en análisis, lo cierto es que deben

desestimarse, dado que subyacen las consideraciones esenciales

descritas en los numerales precedentes. Esto es, conforme al criterio

58


obligatorio del Tribunal Pleno –que no ha sido superado–, es falso que

la Constitución Federal no encomiende un contenido tributarista a la

Ley de Ingresos de la Federación, y que el hecho de que una de sus

normas no respete ese lineamiento implica una conculcación al

principio de supremacía constitucional –no un simple defecto en la

técnica legislativa–, por lo que cualquier cuestión que en contra de

estos parámetros se alegue, resulta inútil.

Sobre todo si se atiende a que, aun cuando el criterio

obligatorio en comento derivó de una acción de inconstitucionalidad, lo

cierto es que no se refiere a una cuestión propia y exclusiva de ese

medio de control constitucional, sino que es atinente al contenido

material de un ordenamiento legal que genera consecuencias directas

en los gobernados y, por ende, aplicable cuando el reclamo de la

norma se hace a través del juicio de amparo, pues aunque este medio

de defensa tutela los derechos fundamentales, esa protección puede

derivar de la vulneración a cualquier mandato constitucional, al tenor

de la parte conducente de la jurisprudencia 105/2008 de esta

Segunda Sala, consultable en el Semanario Judicial de la Federación

y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, julio de dos mil ocho,

página cuatrocientos setenta y uno, que dice:

“AMPARO. PROCEDE POR VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, CUANDO EL PARTICULAR SE VEA AFECTADO EN SU ESFERA JURÍDICA POR ACTOS EMITIDOS POR UN NIVEL DE GOBIERNO FEDERAL O ESTATAL, QUE CORRESPONDEN EN EXCLUSIVA AL MUNICIPIO. Cuando una autoridad ordena un acto fuera de su competencia constitucional o legal que origine en el gobernado un agravio personal, surge la posibilidad de que éste deduzca la acción de amparo, la cual tiende a

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proteger no sólo lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino también la garantía de exacta aplicación de la ley establecida en el numeral 14 del Ordenamiento Supremo, si se trata de un ordenamiento secundario. Ahora bien, tratándose del pago del impuesto sobre propiedad inmobiliaria, cuyo establecimiento es competencia de la autoridad legislativa local, conforme al artículo 115, fracción IV, constitucional, con respeto absoluto de los principios de autonomía y libre administración municipal, pues este precepto se refiere a la organización política y administrativa del Municipio Libre, garantiza su autonomía y determina su competencia exclusiva, entre otros principios, en la libre administración hacendaria municipal y le confiere competencia para expedir bandos de policía y gobierno, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, si otro nivel de gobierno emitiera uno de estos actos que conforme a la Constitución corresponden de manera exclusiva al ámbito municipal, invadiría su esfera de competencia e incurriría en violación al artículo 115, fracción IV, de la Carta Magna, y el agraviado con dichos actos sería el Municipio, el cual podría promover controversia constitucional; pero si con motivo de esa invasión de competencias el afectado es un particular procede el juicio de amparo, el cual no se constriñe a proteger los primeros 29 artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a través de la fracción I del artículo 103 constitucional, sino que resulta procedente aun por violaciones cometidas a disposiciones no incluidas dentro de los preceptos mencionados, siempre y cuando consignen una explicación, reglamentación, limitación o ampliación de las garantías individuales propiamente dichas”.

En ese entendido, adquiere relevancia que el Tribunal Pleno

también ha sentado criterio sobre las violaciones de carácter formal en

el proceso legislativo, y las ha distinguido entre trascedentes e

intrascendentes al contenido de la norma, lo que servirá de indicador

para declararlas o no inconstitucionales, según se aprecia de la

jurisprudencia 94/2001 publicada en el Semanario Judicial de la

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Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, agosto de dos mil

uno, página cuatrocientos treinta y ocho, que dice:

“VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA. Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario”.

Así, si se considera que el Tribunal Pleno ya estableció que,

tratándose de la Ley de Ingresos de la Federación, es la propia

Constitución la que impone un marco jurídico determinado respecto de

su contenido y proceso de creación, por lo que, en el supuesto de que

esos parámetros de regularidad constitucional fuesen soslayados, se

constituiría una violación a las formalidades esenciales del

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procedimiento legislativo correspondiente, es evidente que la

circunstancia de que alguna de sus disposiciones sea de contenido

ajeno a la materia tributaria o vinculada con ingresos, no constituye un

vicio irrelevante en la formación de la correlativa disposición, sino de

fondo que trasciende al contenido normativo, por ende, a los derechos

fundamentales del particular y que, en ese tenor, es apto para otorgar

la protección constitucional.

Luego, debe concluirse que los agravios en análisis resultan

desafortunados, porque, como se ha demostrado, la inclusión en la

Ley de Ingresos de la Federación de preceptos ajenos a la naturaleza

de ese ordenamiento, es un vicio que trasciende al principio de

supremacía constitucional y, por ende, afecta los derechos

fundamentales de los gobernados destinatarios de la norma

respectiva.

Finalmente, son infundados los agravios por virtud de los

cuales las autoridades responsables, bajo diversas argumentaciones,

pretenden convencer de que, en oposición a lo sostenido por la juez

de distrito, las obligaciones establecidas en los artículos 25, fracción I,

incisos b) y c), y decimocuarto transitorio de la Ley de Ingresos de la

Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete sí están

estrechamente vinculadas con los ingresos del Estado y, por ende,

son de contenido tributario.

Al respecto, es de atenderse al contenido de los artículos 25,

fracción I, incisos b) y c), y decimocuarto transitorio de la Ley de

Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil

diecisiete, que dicen:

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“Capítulo III. De las medidas administrativas en materia energética”

“Artículo 25. En adición a las obligaciones establecidas en el artículo 84 de la Ley de Hidrocarburos, los titulares de permisos de distribución y expendio al público de gasolinas, diésel, turbosina, gasavión, gas licuado de petróleo y propano, tendrán las siguientes obligaciones:

I. Reportar a la Comisión Reguladora de Energía:

(…)

b) Diariamente la información sobre volúmenes comprados y vendidos.

c) Anualmente, a más tardar el 31 de enero de cada año, un informe de su estructura corporativa y de capital que contenga la descripción de la estructura del capital social, identificando la participación de cada socio o accionista, directo e indirecto, y de las personas o grupo de personas que tienen el control de la sociedad; los derechos inherentes a la participación en la estructura de capital; así como la descripción de la participación en otras sociedades, que contenga su objeto social, las actividades que estas terceras realizan y las concesiones y permisos otorgados por el Gobierno Federal de los que sean titulares y que guarden relación con la actividad de los permisionarios. En el caso de que no haya cambios respecto del último informe presentado, en sustitución del mismo, se deberá presentar un aviso manifestando tal situación.

Para efectos del párrafo anterior, se entiende por control de la sociedad y por grupo de personas, lo dispuesto en el artículo 2, fracciones III y IX, respectivamente, de la Ley del Mercado de Valores.

La información a que se refiere esta fracción se presentará bajo protesta de decir verdad, en los formatos y medios que para tales efectos establezca la Comisión Reguladora de Energía. Los permisionarios que incumplan con la entrega de la información antes señalada o la presenten

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incompleta o con errores serán acreedores a las sanciones aplicables, de acuerdo con la Ley de Hidrocarburos. (…)”.

Las porciones normativas en análisis prevén que los titulares de permisos de distribución y expendio al público de gasolinas, diésel, turbosina, gasavión, gas licuado de petróleo y propano —adicionalmente a las obligaciones establecidas en el artículo 84 de

la Ley de Hidrocarburos— deben reportar a la Comisión Reguladora

de Energía lo siguiente:

1. Del diario, los volúmenes comprados y vendidos.

2. A más tardar el treinta y uno de enero de cada año, un

informe de su estructura corporativa y de capital que contenga la

descripción de la estructura del capital social, identificando la

participación de cada socio o accionista, directo e indirecto, y de las

personas o grupo de personas que tienen el control de la sociedad;

los derechos inherentes a la participación en la estructura de capital;

así como la descripción de la participación en otras sociedades, que

contenga su objeto social, las actividades que estas terceras realizan

y las concesiones y permisos otorgados por el Gobierno Federal de

los que sean titulares y que guarden relación con la actividad de los

permisionarios.

Ahora, para determinar cuál fue la intención de implementar

esas obligaciones, es oportuno remitirse al proceso legislativo

correspondiente:

El Ejecutivo Federal, en la parte conducente de la exposición

de motivos, señaló lo siguiente:

64


“(…) El siguiente paso que se propone, con el que se consolidaría la reforma energética en materia de combustibles fósiles, es la liberalización gradual y ordenada de los precios al público de las gasolinas y el diésel. En la Ley de Hidrocarburos se estableció que ello ocurriera a más tardar en 2018. Dado que se considera que ya están listas las condiciones fiscales y se están fortaleciendo las capacidades de la autoridad reguladora, se propone a esa Soberanía que la liberalización de precios entre en vigor a partir del 1o. de enero de 2017 de forma gradual.

Para garantizar que el adelanto de la liberalización del precio al público de las gasolinas y diésel se dé de manera gradual y ordenada, se propone que el regulador del sector, la Comisión Reguladora de Energía (CRE), con la opinión de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), determinen el ritmo de la liberalización de los precios para las distintas regiones del país, previendo la plena liberalización de los precios en todas las regiones del país a más tardar el 31 de diciembre de 2018.

En tanto no sean liberalizados los precios al público de las gasolinas y el diésel en una región, se propone que la SHCP determine los precios máximos al público que se aplicarán en la misma. Dichos precios máximos al público deberán determinarse de manera tal que reflejen los precios internacionales de las referencias del combustible de que se trate y los costos de suministro en la región en cuestión. Con el objetivo de garantizar la plena transparencia en la determinación de los precios máximos al público, la SHCP deberá publicar la metodología que empleará a más tardar el último día de 2016.

Con el objeto de lograr una adecuada protección a los consumidores, se proponen medidas para complementar las facultades de las dos agencias especializadas en materia de competencia y regulación energética, la COFECE y la CRE. Se propone que la CRE tenga las herramientas necesarias para monitorear de manera continua los precios al público.

65


Durante 2017 y 2018, cuando la CRE, previa opinión de la COFECE, informe a la SHCP que se han presentado aumentos desproporcionados en los precios al público de las gasolinas o el diésel, dicha Secretaría podrá establecer precios máximos al público en aquellas regiones o subregiones en que ello sea necesario, a efecto de proteger al consumidor.

En una evolución natural de una regulación que fomente la inversión asegurándose de proteger a los consumidores, a partir de 2019, se propone que cuando la COFECE determine que las circunstancias ameriten iniciar un procedimiento para comprobar si hay la suficiente competencia efectiva en alguna región, se faculte a la CRE para que pueda intervenir, mediante una medida precautoria consistente en establecer un precio máximo al público para el combustible en cuestión para un periodo y región determinada, de tal forma que proteja los intereses de los consumidores.

Para fortalecer el monitoreo de los organismos públicos, se propone establecer que las empresas tendrán obligaciones de reportar los precios al público cada vez que se modifiquen, así como los volúmenes comprados y vendidos, entre otra información.

Para dar mayor libertad y flexibilidad a las estaciones de servicio para cambiar proveedores cuando las ofertas de combustibles sean coyunturalmente mejores por parte de alguno de los distintos distribuidores, y que de esta manera puedan reflejar más rápidamente esos menores costos en sus precios al público, se hará obligatorio separar la imagen o nombre comercial de las marcas de los suministradores de las gasolinas y el diésel, excepto cuando la estación de servicio sea propiedad de quien realice el suministro de los citados combustibles.

Todas las medidas aquí mencionadas permitirán avanzar en la consolidación de la reforma energética y aprovechar cabalmente las nuevas fuerzas de mercado. Se dará un impulso definitivo a la apertura completa del mercado de suministro de combustibles para desarrollar un mercado eficiente y con competencia. Las inversiones que

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impulsarán estas nuevas condiciones serán un motor fundamental para el crecimiento económico sostenido y sostenible que México tendrá en los años por venir.

Con la medida que se propone, México tendrá la misma estructura de mercado que en la mayor parte del mundo. La gran mayoría de los países desarrollados tienen un mercado liberalizado para el precio de los combustibles. También es el caso para varios países de América Latina como Brasil, Chile, El Salvador, Guatemala y Perú.

Por lo anteriormente expuesto, se propone adicionar un Capítulo III a la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2017, para establecer diversas obligaciones de información que deberán cumplir los permisionarios de comercialización, distribución y expendio al público de diversos petrolíferos y en particular, obligaciones de información al público en las estaciones de servicio, así como fortalecer las facultades de la autoridad reguladora del sector energético, mediante el establecimiento de facultades adicionales. (…)”.

Asimismo, la parte conducente del dictamen de la Comisión de

Hacienda de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, es la

siguiente:

“(…) Así también, esta Comisión concuerda con la Iniciativa propuesta por el Ejecutivo Federal en la pertinencia de establecer, con el objeto de lograr una adecuada protección a los consumidores, medidas para complementar las facultades de las dos agencias especializadas en materia de competencia y regulación energética, la COFECE y la CRE. De igual modo, se considera conveniente por esta Dictaminadora dotar a la CRE de las herramientas necesarias para monitorear de manera continua los precios al público de las gasolinas y el diésel, entre otros combustibles. No obstante, observa que dichas facultades aluden a diversos combustibles, entre los que se encuentra comprendido el butano, combustible que esta Dictaminadora considera debe de ser excluido, toda vez

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que no se puede comercializar al público en general, por lo que se considera que respecto de este producto es innecesario aplicar las atribuciones propuestas.

De la misma manera, esta Comisión Legislativa estima adecuada la propuesta contenida en la Iniciativa de mérito de establecer que los permisionarios de distribución y expendio al público de gasolinas, diésel, turbosina, gasavión, gas licuado de petróleo y propano tendrán la obligación de reportar, entre otra información, los precios de venta al público de los productos mencionados, cada vez que se modifiquen, así como los volúmenes comprados y vendidos. Sin embargo, debe destacarse que esta Dictaminadora estima que se deben excluir de estas obligaciones a los titulares de permisos de comercialización, ya que éstos no llevan a cabo ventas al público. De igual manera esta Dictaminadora no considera conveniente que los permisionarios a los que se ha hecho mención deban reportar diariamente los precios de adquisición de los productos mencionados, ya que se generaría una carga excesiva de administración.

Por lo que hace a la obligación de reportar los precios de venta al público esta Dictaminadora considera conveniente establecer la obligación a los distribuidores de gas licuado de petróleo y de propano que reporten también sus precios de venta. En cuanto al plazo para que los permisionarios reporten los precios a los que se ha hecho mención, resulta conveniente precisar que dicha obligación deberá cumplirse cada vez que se modifiquen los precios, sin que exceda de sesenta minutos antes de su aplicación.

Por lo que hace a la propuesta de presentación anual de un informe sobre los cambios en la estructura corporativa y de capital a cargo de dichos permisionarios, se estima conveniente precisar que el mismo se debe presentar a más tardar el 31 de enero de cada año, así como que en el caso de que no haya cambios respecto del último informe presentado, en sustitución de dicho informe, se deberá presentar un aviso para manifestar tal situación.

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Por lo que hace a las obligaciones propuestas a cargo de los permisionarios de expendio al público en estaciones de servicio, esta Dictaminadora está de acuerdo en que se dé a conocer al público el precio por litro de venta en un lugar prominente, conforme a los lineamientos que establezca la CRE. Sin embargo, se considera conveniente precisar que el precio que se dé a conocer será por litro o por kilogramo, según corresponda al tipo de combustible.

En cuanto a las obligaciones de asignar un nombre comercial propio, independiente de los nombres comerciales y marcas de los suministradores de gasolinas y diésel, así como que los contratos de franquicia y suministro sean independientes, esta Comisión no estima conveniente adoptarlas, ya que pueden desincentivar inversiones entre suministradores y permisionarios de estaciones de servicio e impedir así un sano desarrollo de este mercado.

En cuanto a las facultades propuestas para la CRE se estima conveniente establecer que ésta podrá poner a disposición del público, por medios electrónicos, información agregada por zona, de precios al mayoreo que obtenga la CRE, así como la facultad para dicho órgano de requerir a los titulares de permisos de comercialización, distribución y expendio al público de gasolinas, diésel, turbosina, gasavión, gas licuado de petróleo y propano, la información que sea necesaria para un adecuado ejercicio de sus atribuciones.

Finalmente, debe expresarse que esta Dictaminadora está de acuerdo con la propuesta para que la CRE en las actividades de expendio al público pueda establecer la regulación de precios, cuando la COFECE determine que no existen condiciones de competencia efectiva, así como establecer que cuando la COFECE inicie un procedimiento para comprobar si hay condiciones de competencia efectiva en alguna región, se faculte a la CRE para que pueda intervenir en forma precautoria, regulando provisionalmente los precios para el combustible de que se trate, para un periodo y región determinada, de tal forma que proteja los intereses de los consumidores. No obstante lo anterior, la que Dictamina estima conveniente

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establecer que respecto de las actividades que conllevan la venta al público de gas licuado de petróleo y propano, la CRE pueda establecer precios máximos cuando la COFECE determine que no existen condiciones de competencia efectiva y que, en forma previa al establecimiento de precios máximos, se otorgue audiencia a los representantes del sector, así como precisar que la regulación de precios máximos se mantendrá únicamente mientras subsistan las condiciones que la motivaron.

Por lo antes expuesto, esta Comisión propone modificar los artículos 25, 26 y los transitorios Décimo Segundo, Décimo Tercero y Décimo Cuarto; adicionar un artículo 27, recorriéndose los actuales artículos 27 a 30 para ser 28 a 31; y, eliminar el contenido del transitorio Décimo Quinto pasando el transitorio Décimo Sexto, a ser Décimo Quinto de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2017, para quedar en los siguientes términos: […]”

Por su parte, en el dictamen de las Comisiones Unidas de

Hacienda y Crédito Público y de Estudios Legislativos de la Cámara

de Senadores del Congreso de la Unión, se manifestó lo siguiente:

“(…) Asimismo, las que Dictaminamos estamos de acuerdo en la pertinencia de establecer medidas para complementar las facultades de las dos agencias especializadas en materia de competencia y regulación energética, la COFECE y la CRE, con el objeto de lograr una adecuada protección a los consumidores, como se expone a continuación.

Consideramos adecuado establecer que los permisionarios de distribución y expendio al público de gasolinas, diésel, turbosina, gasavión, gas licuado de petróleo y propano tendrán las obligaciones siguientes:

Reportar cada vez que se modifiquen los precios de venta al público de los productos mencionados. Los distribuidores de gas licuado de petróleo y propano deberán cumplir con esta obligación respecto de los precios de venta.

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Reportar diariamente la información sobre los volúmenes comprados y vendidos.

Presentar un informe anual sobre los cambios en la estructura corporativa y de capital. En el caso de que no haya cambios respecto del último informe presentado, en sustitución de dicho informe, se deberá presentar un aviso para manifestar tal situación. (…)”.

De la iniciativa y dictámenes legislativos de mérito, se advierte

–como acertadamente se concluyó en el fallo recurrido– que, entre

otras, las obligaciones de reportar la información de los volúmenes

comprados y vendidos, así como la de presentar informe anual sobre

los cambios en la estructura corporativa y de capital, tienen las

siguientes finalidades:

Asegurar la adecuada protección a los consumidores.

Fortalecer y complementar las facultades de las dos

agencias especializadas en materia de competencia y regulación

energética.

Facilitar el monitoreo continuo de los precios al público de

las gasolinas y el diésel, entre otros combustibles.

Por tanto, las obligaciones que prevén los artículos reclamados

están relacionadas con las materias de competencia económica y

regulación administrativa del sector energético, dado que se

encuentran orientadas a la adecuada protección a los consumidores y

al monitoreo de los precios al público de diversos combustibles.

Sin que se advierta del proceso legislativo en comento, ni de

las propias porciones normativas reclamadas, que la información que

71


debe enviarse a los órganos reguladores del sector energético tenga

relación alguna con la determinación o fiscalización de obligaciones

de carácter tributario, ya sean sustantivas o meramente formales.

En efecto, la información que deben enviar los permisionarios

está relacionada con la regulación del sector energético y con el

monitoreo de condiciones de competencia efectiva en el mercado

respectivo, pues pretender brindar a los órganos competentes, los

elementos para el monitoreo de precios al público con motivo de la

liberalización de los precios de los combustibles.

No es óbice para ello que existan contribuciones que, para su

determinación, empleen datos como los volúmenes y precios de los

combustibles que se enajenan al público, pues la obligación de

registrar y remitir a la autoridad fiscal esa información se encuentra

regulada por un ordenamiento diverso, como lo es el Código Fiscal de

la Federación, específicamente su artículo 28, fracción I, que prevé:

“Artículo 28. Las personas que de acuerdo con las disposiciones fiscales estén obligadas a llevar contabilidad, estarán a lo siguiente:

I. La contabilidad, para efectos fiscales, se integra por los libros, sistemas y registros contables, papeles de trabajo, estados de cuenta, cuentas especiales, libros y registros sociales, control de inventarios y método de valuación, discos y cintas o cualquier otro medio procesable de almacenamiento de datos, los equipos o sistemas electrónicos de registro fiscal y sus respectivos registros, además de la documentación comprobatoria de los asientos respectivos, así como toda la documentación e información relacionada con el cumplimiento de las disposiciones fiscales, la que acredite sus ingresos y deducciones, y la que obliguen otras leyes; en el Reglamento de este Código se establecerá la documentación e información con la que se deberá dar

72


cumplimiento a esta fracción, y los elementos adicionales que integran la contabilidad.

Tratándose de personas que enajenen gasolina, diesel, gas natural para combustión automotriz o gas licuado de petróleo para combustión automotriz, en establecimientos abiertos al público en general, deberán contar con los equipos y programas informáticos para llevar los controles volumétricos. Se entiende por controles volumétricos, los registros de volumen que se utilizan para determinar la existencia, adquisición y venta de combustible, mismos que formarán parte de la contabilidad del contribuyente.

Los equipos y programas informáticos para llevar los controles volumétricos serán aquellos que autorice para tal efecto el Servicio de Administración Tributaria, los cuales deberán mantenerse en operación en todo momento”.

En efecto, el precepto transcrito establece que será parte de la

contabilidad –de quienes enajenen gasolina, diésel, gas natural para

combustión automotriz o gas licuado de petróleo para combustión

automotriz, en establecimientos abiertos al público en general–, los

registros de volumen que se utilizan para determinar la existencia,

adquisición y venta de combustible, así como que, los equipos y

programas informáticos para llevar los controles volumétricos serán

aquéllos que autorice para tal efecto el Servicio de Administración

Tributaria.

De lo cual se advierte que la información, los equipos y los

programas informáticos para llevar los controles volumétricos que se

emplean para efectos fiscales son diversos, requieren de una

autorización específica del Servicio de Administración Tributaria y la

obligación para los contribuyentes de contar con ellos se había

establecido con anterioridad a la emisión de las normas reclamadas.

73


En ese orden de ideas, se aprecia que las bases de datos de la

Comisión Reguladora de Energía y del Servicio de Administración

Tributaria son distintas, así como también lo es la obligación de remitir

la información a cada una de esas bases, pues la primera tiene un

carácter meramente regulatorio del sector energético, mientras que la

segunda tiene una naturaleza fiscal y recaudatoria.

De hecho, esas consideraciones se corroboran con los propios

argumentos que aduce en su recurso el Presidente de la República.

Efectivamente, según se dio noticia en párrafos precedentes,

tal autoridad recurrente aduce que la Comisión Reguladora de

Energía y el Servicio de Administración Tributaria “firmaron un

convenio para poder intercambiar información”.

Conforme a ese acuerdo, la Comisión Reguladora de Energía

remite la información relacionada con los permisos respecto de

hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos, así como los datos de

transacciones que se efectúen a lo largo de toda la cadena de

importación, exportación, transporte, almacenamiento, distribución,

comercialización y expendio al público de los combustibles.

Mientras que el Servicio de Administración Tributaria

proporciona la información de los padrones que administra respecto

de contribuyentes que enajenan combustibles o realizan actividades

reguladas por la Comisión, así como pedimentos de importación y

exportación de combustibles.

Manifestación que corrobora que se trata de información y

bases de datos distintas, pues fue necesario pactar un convenio de

intercambio de información con posterioridad a la expedición de las

74


normas reclamadas, para que fuese posible que ambos entes

compartieran la data contenida en aquéllos.

Aspecto que pone en evidencia que la información que los

permisionarios deben remitir a la Comisión Reguladora de Energía

con fundamento en la norma reclamada, no tiene alguna finalidad de

carácter tributaria, sino meramente administrativa y reguladora del

sector energético; tan es así, que para efectos de que el Servicio de

Administración Tributaria pueda realizar un “cruce” entre sus bases de

datos y las de la Comisión de referencia, se requirió, ex post, de un

convenio de intercambio de información.

En consecuencia, el artículo 25, fracción I, incisos b) y c), de la


diecisiete, prevé obligaciones de naturaleza meramente administrativa

y reguladora del sector energético y no de carácter tributarista

–entendiéndose por ese concepto que legisle sobre las contribuciones

que deba recaudar el erario federal o, en su caso, que tenga una

vinculación estrecha con lo relativo a los ingresos que obtendrá–, por

lo cual, transgrede el principio de supremacía constitucional, pues su

contenido no respeta el régimen especial que, para la expedición de

ese ordenamiento, establece la propia Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, específicamente en su artículo 74,

fracción IV, lo cual, de suyo, genera su inconstitucionalidad.

Cabe precisar que bajo el mismo criterio y consideraciones

fueron fallados por esta Segunda Sala, los amparos en revisión

1256/2017, 1283/2017, 1288/2017 y 31/2018, en sesión de veintidós

de marzo de dos mil dieciocho.

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En atención a todo lo hasta aquí expuesto, dada la ineficacia

jurídica de los agravios analizados a lo largo de este considerando, se impone modificar la sentencia recurrida en la materia de la revisión y conceder el amparo a **********, respecto del acto

reclamado del Congreso de la Unión y del Presidente de la República,

consistente en el artículo 25, fracción I, incisos b) y c), de la Ley de

Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil

diecisiete.

Por lo antes expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se modifica la

sentencia recurrida.

SEGUNDO. Se sobresee en el juicio respecto de los actos

reclamados del Congreso de la Unión y del Presidente de la

República, consistentes en los artículos 25, fracción I, inciso a), y


el Ejercicio Fiscal de dos mil diecisiete.

TERCERO. La Justicia de la Unión ampara y protege a

**********, respecto del acto reclamado del Congreso de la Unión y del

Presidente de la República, consistente en el artículo 25, fracción I,

incisos b) y c), de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio

Fiscal de dos mil diecisiete.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse

los autos al Juzgado de Distrito de origen y, en su oportunidad,

archívese este asunto como concluido.

76


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, respecto de la procedencia del asunto por mayoría de

tres votos de los señores Ministros José Fernando Franco González

Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Presidente Eduardo Medina

Mora I. (ponente). Los señores Ministros Alberto Pérez Dayán y Javier

Laynez Potisek emiten su voto en contra.

Firman el Ministro Presidente de la Segunda Sala y ponente, con

el secretario de acuerdos que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA Y PONENTE

MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA SEGUNDA SALA

LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema

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Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, en esta versión pública se suprima la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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· web view2017/02/02 · ciertamente, la primera sala de la suprema corte de justicia de la...

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