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Plan Agrupado de Formación Continua Comunidades de Práctica
Ajuntament d’Ajuntaments
PROPUESTA DEL PASO DE UN PROCEDIMIENTO EN PAPEL A SEDE ELECTRÓNICA: EL CERTIFICADO DE EMPADRONAMIENTO
PROPUESTA DEL PASO DE UN PROCEDIMIENTO EN PAPEL A SEDE ELECTRÓNICA:
EL CERTIFICADO DE EMPADRONAMIENTO
Todos los derechos reservados.
Editado por el Servicio de Formación.
Ninguna parte de este material puede ser impresa o reproducida por cualquier procedi-miento sin el permiso de los autores.
Equipo de trabajo:
Víctor Almonacid Lamelas, secretario municipal del Ajuntament de Picanya.
M.ª Remedios Antequera Borredá, Archivo de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimen-tación.
Santiago Barberá Donat, jefe de la Sección de Informática Tributaria y Municipal de la Dipu-tación de Valencia.
Mario Carrión Peinado, Área de Cultura de la Diputación de Valencia.
Joan Carles Faus Mascarell, Arxiu Administratiu de l’Ajuntament de Gandia.
Mónica Fayos Jover, Archivo General y Fotográ!ico de la Diputación de Valencia.
Marcos Marí Lozano, Arxiu Municipal de Silla.
Iván Parreño Ara, Servei d’Informàtica de l’Ajuntament de Gandia.
Juan Pablo Peñarrubia Carrión, jefe de Innovación de la Diputación de Valencia.
Joan Francesc Pi Aparici, Arxiu Municipal de Sueca.
Francisco José Sanchis Moreno, Archivo General y Fotográ!ico de la Diputación de Valencia.
M.ª Cruz Trujillo Panadero, Arxiu Municipal de Carcaixent.
Equipo revisor:
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índiceINTRODUCCIÓN ....................................................................................................................................................... 5
1. MARCO JURÍDICO ........................................................................................................................................... 7
2. COMUNIDAD DE APRENDIZAJE.............................................................................................................10
3. ELECCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ........................................................................................................11
4. ANÁLISIS DE LOS CERTIFICADOS DEL PADRÓN DE HABITANTES.
PROCEDIMIENTO .........................................................................................................................................13
5. REQUERIMIENTOS TECNOLÓGICOS ...................................................................................................31
6. METADATOS ...................................................................................................................................................41
7. TRANSFERENCIAS A ARCHIVO DEFINITIVO ...................................................................................48
8. VALORACIÓN DOCUMENTAL ..................................................................................................................54
9. EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN ELECTRÓNICA DEL PROCEDIMIENTO .................................76
10. BIBLIOGRAFÍA ..............................................................................................................................................81
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ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1a: Fase de iniciación del proceso en papel del certi!icado
de empadronamiento ..............................................................................................................
Figura 1b: Fase de instrucción del proceso en papel del certi!icado
de empadronamiento ..............................................................................................................
Figura 2: Proceso telemático simpli!icado de certi!icado de empadronamiento .............
Figura 3: Ejemplos de casos reales de o!icina virtual de varios ayuntamientos ...............
Figura 4: Esquema de componentes del proyecto de Administración Electrónica
para Entidades Locales de la Comunidad Valenciana en 2010 .............................
Figura 5: Transferencias de documentos desde el archivo de gestión
al archivo central .......................................................................................................................
Figura 6: Etapas archivísticas ..................................................................................................................
Figura 7: Proceso de valoración documental....................................................................................
Figura 8: Proceso de eliminación de documentos ..........................................................................
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INTRODUCCIÓN
El trabajo que se presenta es el fruto de una actividad formativa desarrollada en la modali-dad de Comunidad de Práctica dentro del Plan Agrupado de Formación Continua 2010.
El equipo de redacción lo integra un grupo interdisciplinar con intereses comunes en la temática que se aborda, aunque la idea parte de un grupo de archiveros municipales que transmiten al Servicio de Formación su inquietud por la temática. Como último eslabón en la cadena de cualquier procedimiento (el archivo de los documentos), los archiveros afrontan la transición del soporte papel al soporte electrónico con las implicaciones que este cambio puede tener para la concepción del archivo en los ayuntamientos y entidades locales.
Surge así la idea de constituir una Comunidad de Práctica para trabajar con un objetivo: una propuesta de aplicación de los principios de la gestión documental a la conversión de un procedimiento desde el soporte papel al electrónico. Se toman para ello, como caso práctico, los certi!icados del padrón de habitantes.
La Comunidad de Práctica es una nueva modalidad formativa que consiste en que un grupo de personas, unidas por un interés profesional común, aprenden juntas durante un tiempo y producen para el resto de profesionales un protocolo que puede convertirse en referente en determinados aspectos de la práctica profesional.
Es una modalidad formativa entre iguales, donde los alumnos establecen sus propios ob-jetivos de aprendizaje, aportan su experiencia y su conocimiento, y donde !inalmente el
contenido se construye entre todos. El fruto de este trabajo se hace público y se ofrece a la comunidad profesional para seguir mejorando el aprendizaje del colectivo.
Ésta en concreto ha funcionado en la plataforma de gestión del conocimiento del Servicio de Formación, la Comunidad de Aprendizaje, utilizando diversas herramientas de trabajo colaborativo y de comunicación, como wikis, foros o chats; para ello, los participantes y el dinamizador han recibido una formación previa en competencias digitales.
Por otra parte, los alumnos son profesionales de diferentes ámbitos: informático, jurídico o archivístico, por lo que esta modalidad se convierte en un enriquecedor proceso de apren-dizaje.
Es una experiencia interesante, muy próxima a la práctica profesional y que mejora de for-ma notable la aplicabilidad de los conocimientos adquiridos; por ello, convencidos de su utilidad, se ha impulsado la publicación de los resultados.
Con!iamos en que este trabajo sea útil para otros profesionales del ámbito local y contribuya
a la mejora del trabajo que desarrollan.
Servicio de Formación
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1. MARCO JURÍDICO
Las administraciones públicas son un elemento clave en una sociedad de la información real que afecta a la totalidad de la población. El conjunto de administraciones maneja masas in-gentes de información y documentación. El crecimiento lineal de estos volúmenes, así como el deseo de una explotación y gestión más e!icaz y e!iciente, en de!initiva, las exigencias
sociales y ahora también legales, han llevado a que los responsables políticos y administra-tivos apuesten de forma decidida por el salto desde la tramitación en papel a la tramitación electrónica.
Esta apuesta nace con el impulso político que se traduce en una serie de normas que tienen por objeto la mayor accesibilidad y, por tanto, proximidad a los ciudadanos por parte de los servicios públicos, ganar en comodidad para los usuarios, disminuir costes, asegurar una mejor explotación de la información al reducir redundancias, etc. El punto de partida fue, sin duda alguna, la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común:
Las nuevas corrientes de la ciencia de la organización aportan un enfoque adicional en cuanto mecanismo para garantizar la calidad y transparencia de la actuación administrati-va, que con!iguran diferencias sustanciales entre los escenarios de 1958 y 1992. La Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958 pretendió modernizar las arcaicas maneras de la Administración española, propugnando una racionalización de los trabajos burocráticos y el empleo de máquinas adecuadas, con vista a implantar una progresiva mecanización y automatismo en las o!icinas públicas, siempre que el volumen de trabajo haga económico
el empleo de estos procedimientos. Este planteamiento tan limitado ha di!icultado el que
la informatización, soporte y tejido nervioso de las relaciones sociales y económicas de nuestra época, haya tenido hasta ahora incidencia sustantiva en el procedimiento admi-nistrativo, por falta de reconocimiento formal de la validez de documentos y comunica-ciones emitidos por dicha vía. El extraordinario avance experimentado en nuestras ad-ministraciones públicas en la tecni!icación de sus medios operativos, a través de su cada
vez mayor parque informático y telemático, se ha limitado al funcionamiento interno, sin correspondencia relevante con la producción jurídica de su actividad relacionada con los ciudadanos. Las técnicas burocráticas formalistas, supuestamente garantistas, han cadu-cado, por más que a algunos les parezcan inamovibles, y la Ley se abre decididamente a la tecni!icación y modernización de la actuación administrativa en su vertiente de produc-ción jurídica y a la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas.1
Signi!icativo es que el art. 45 de esta ley, parágrafos 1 y 5, se encuentre aún hoy vigente con
su redacción de 1992:
1. Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y me-dios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejerci-cio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios estable-cen la Constitución y las Leyes.
5. Los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrónicos, in-formáticos o telemáticos por las Administraciones Públicas, o los que éstas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios, gozarán de la validez y e!i-cacia de documento original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y
1 Exposición de motivos de la LRJPAC.
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conservación y, en su caso, la recepción por el interesado, así como el cumplimiento de las garantías y requisitos exigidos por ésta u otras Leyes.
Por lo demás, las cuestiones concretas en relación con el procedimiento electrónico se en-cuentran ya reguladas en la Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos,2 que más que sustituir a la Ley 30/92, la “complementa” en este sentido. Con todo, la Ley 30/92 se convirtió en una importante declaración de principios, si bien su ejecución exigía un desarrollo que costó en arrancar, puesto que nuestras administraciones, por diferentes motivos, estaban lejos de poder acometer esta ingente tarea.
El siguiente paso importante se corresponde con el Real Decreto 263/1996, que regulaba la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración Gene-ral del Estado. El rumbo estaba ya marcado pero se había hecho evidente que la prioridad era regular el elemento validador por excelencia del documento electrónico: la !irma elec-trónica.3 Por otro lado, como la transacción documental requiere varios agentes, una cues-tión básica era la extensión de la práctica electrónica a todos los niveles sociales, lo cual se consigue con la Ley 34/2002, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico. A partir de entonces la legislación ha ido matizando y desarrollando cuestiones que en términos generales se habían planteado en las normas anteriores. En este contexto se aprueban el Real Decreto 209/2003, con el que se regulan los registros y noti!icaciones
telemáticas, y la Ley 59/2003, sobre !irma electrónica, que deroga el Real Decreto de 1999
en busca de una mayor con!ianza en el sistema de transacciones electrónicas que requieran
la validación e identi!icación del emisor y del receptor.
Del mismo año es la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que suele pasar desapercibida en esta materia pero que sin embargo es capital, pues “adelanta” para la Administración local la obligación que años después estable-ce más claramente la Ley 11/2007, de la cual se puede considerar su antecedente:
... las Entidades Locales, y especialmente los municipios, deberán impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la parti-cipación y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudada-nas. Las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos insulares colaborarán con los mu-nicipios que, por su insu!iciente capacidad económica y de gestión, no puedan desarrollar
en grado su!iciente el deber establecido en este apartado.4
No obstante, el año 2007 es sin duda alguna el punto de in!lexión normativo en el desarrollo
de la e-Administración por el conjunto de normas que se aprobaron:
Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. •
Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público.•
Ley 56/2007 de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información y el desarro-•
llo de la Ley de Protección de Datos (Real Decreto 1720/2007).
Todas estas normas se engloban dentro de una tendencia general, no ya sólo en España sino en Europa, del reconocimiento legal de la realidad social que supone el uso de las nuevas tecnologías.
2 En adelante, LAECSP.
3 Real Decreto Ley 14/1999.
4 Art. 70.bis.3.º de la LBRL (en su redacción dada por la Ley 57/2003).
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A nivel europeo debe citarse la Decisión 2004/387/CE del Parlamento Europeo y del Con-sejo de 21 de abril de 2004, relativa a la prestación interoperable de servicios paneuropeos de administración electrónica al sector público, las empresas y los ciudadanos (IDABC), así como la Comunicación de la Comisión, de 1 de junio de 2005, al Consejo, Parlamento Eu-ropeo, Comité Económico y Social Europeo y Comité de las Regiones, titulada «i2010 - Una sociedad de la información europea para el crecimiento y el empleo», y más recientemente el Libro Verde de la Comisión Europea sobre la generalización del recurso a la contratación pública electrónica en la UE, de 18 de octubre de 2010.
Por su parte, la Ley 11/2007, denominada !inalmente “de Acceso Electrónico de los Ciuda-danos a los Servicios Públicos”, presentaba el problema inicial de su nomenclátor. A pesar de extenderse, a priori, a los servicios públicos –concepto mucho más amplio que el de Admi-nistración pública–, el art. 2 de la norma parece limitar los postulados de la Administración electrónica precisamente a la Administración. Sin embargo, vemos complicado interpretar que las administraciones públicas son las únicas vinculadas por la ley, ya que los servicios públicos se pueden prestar de muchas formas y no se puede confundir al ciudadano (posee-dor del derecho a relacionarse con las administraciones públicas por medios electrónicos) con detalles formales, como la diferencia entre Administración, ente público, sociedad pri-vada de capital público, poder adjudicador, concesionario del servicio, etc. Y hay más argu-mentos: insistimos en que la propia ley, al margen de lo que diga su ámbito de aplicación, se denomina “de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos”, mientras que el Derecho europeo tampoco es amigo de estos formalismos, y de todos es sabido que aboga por un criterio funcional en la aplicación del derecho público.
Por esta nueva interpretación que supera la rigidez del ámbito subjetivo de la Ley 11/2007 ya se han decantado la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, que incluye la inequí-voca expresión “sector público”, que hace pensar en un amplio ámbito de aplicación para la “e-contratación”, y la Ley de Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana.
En efecto, a nivel autonómico, se aprueba la Ley 3/2010, de 5 de mayo, de la Generalitat, de Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana, de la cual referimos su art. 2 (ámbi-to de aplicación), mucho más similar al art. 3 de la Ley 30/2007 que al 2 de la Ley 11/2007, y cuyos dos primeros apartados disponen:
1. La presente Ley será aplicable a:
a. La administración de la Generalitat.
b. Las instituciones de la Generalitat reguladas en el capítulo VI del título III del Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana.
c. Las entidades que integran la administración local de la Comunitat Valenciana, así como las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de éstas, entendién-dose incluidos los consorcios, con o sin participación de la administración de la Gene-ralitat.
d. Las corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales de la Comunitat Valenciana.
La Ley se aplica igualmente a las actividades y relaciones jurídicas que realicen o man-tengan entre sí o con la ciudadanía todas las entidades a que se re!ieren las letras a a d del apartado anterior de este artículo, siempre que dichas actividades o relaciones no se hallen sometidas al derecho privado.
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Descendiendo en la estructura territorial del Estado no podemos olvidarnos de la potestad normativa de las propias entidades locales, y de hecho, como estamos viendo, ya se han aprobado numerosos reglamentos y ordenanzas de la Administración electrónica, que no hacen sino adaptar para el ámbito concreto de la estructura, organización y necesidades de una Administración local lo ya dispuesto por las normas de rango legal dictadas por el Estado y las CC. AA.
Por último, la ley 11/2007 planteaba la necesidad de desarrollar un Esquema Nacional de Seguridad para crear las condiciones necesarias de con!ianza en el uso de los medios elec-trónicos, que permita el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes a través de estos medios, de lo cual se ha ocupado el Real Decreto 3/2010. Por su parte, el Esquema Nacio-nal de Interoperabilidad persigue la creación de las condiciones necesarias para garantizar el adecuado nivel de interoperabilidad técnica, semántica y organizativa de los sistemas y aplicaciones empleados por las administraciones públicas, lo que redunda en bene!icio de
la e!icacia y la e!iciencia, habiéndose aprobado al respecto el Real Decreto 4/2010. Estos
recientes reales decretos anuncian nuevas normas técnicas que regularán ya aspectos más concretos con los que se cerrará el círculo para hacer realidad aquella bonita declaración de principios que planteó la Ley 30/1992.
2. COMUNIDAD DE APRENDIZAJE
El objetivo de trabajo de esta comunidad de aprendizaje que nos ocupa era realizar una propuesta de protocolo práctico o guía sobre cómo abordar la aplicación de los principios propios de la gestión documental aprovechando el período de cambio que se abre con la e-Administración. Propuesta que para hacerla más asimilable debía ir acompañada de su plasmación en un proceso de transformación del procedimiento administrativo en papel a uno digital y, en la medida de lo posible, ofrecer un trabajo de evaluación de los requeri-mientos necesarios de valoración documental.
Para lograr este objetivo, era necesaria la coordinación de unidades de trabajo interdiscipli-nares, con la participación de los pilares básicos que intervienen en la gestión administrati-va: la parte jurídica, la de gestión de documentos y la de soporte técnico, es decir, secretarios y técnicos de la administración, gestores de documentos o archiveros e informáticos.
Evidentemente, para poder gestionar los documentos electrónicos necesitamos una tecno-logía capaz de asegurar los niveles de garantía que hoy ofrece el documento en papel y que exista una interoperabilidad que permita que la información sea utilizada por cualquier administración pública. Pero también necesitamos un estudio del procedimiento/proceso para su normalización, evaluación y adaptación a la nueva “era de la información”, aportan-do nuevos circuitos simpli!icados de tramitación administrativa.
Este estudio de los procedimientos debe ser aprovechado para garantizar, además, su con-servación mientras así lo requiera su vigencia o su valor informativo o histórico. Esta valora-ción de los documentos nos llevará en unos casos al mejor aprovechamiento de los recursos procediendo, según la normativa, a la destrucción de todos aquellos documentos que carez-can de valor para la Administración y para la sociedad, y en otros casos, deberemos plantear el archivo de!initivo de un documento electrónico, haciendo posible su conservación a me-dio y largo plazo, lo que obliga a la plani!icación de una política de descripción y de garantía
de accesibilidad.
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Siendo consecuentes con este planteamiento y en una fase inicial, creamos en la comunidad distintos grupos de trabajo según el grado de especialización, pudiendo una misma persona, como de hecho fue lo usual, formar parte de más de un grupo de manera formal o colaborar puntualmente en aspectos concretos en otros grupos. El resultado fue el siguiente:
Grupo de análisis de procedimiento/proceso. •
Grupo de requerimientos tecnológicos.•
Grupo de metadatos archivísticos.•
Grupo de transferencias a archivo de!initivo.•
Grupo de valoración documental.•
Grupo de evaluación de procedimiento/proceso.•
El análisis de la elección del proceso, cuestión en la que participó todo el conjunto de los miembros de la comunidad, se trata exhaustivamente en el siguiente capítulo y pretende-mos que también sea útil para conocer los pasos que seguir en la trasformación de un proce-so en papel a uno electrónico, recordando siempre que se ofrece un punto de vista práctico y asumible por distintas entidades locales y sin pretender o!icializar el protocolo de actua-ción, pues para ello ya existen distintas normativas y otros canales.
También es necesario recordar que esta comunidad no se forma con el espíritu de crear un método de trabajo de carácter universal ni se constituye como equipo de expertos con un encargo de la propia Diputación de Valencia, simplemente recoge la experiencia de trabajo que supuso reunir bajo el mismo epígrafe a tres sectores de distintos profesionales que in-tervienen en la gestión administrativa, y el resultado ha sido éste. Si es útil o no, lo dirán los lectores.
Este trabajo no parte de la nada, puesto que experiencias y propuestas ya se han planteado en otros ámbitos y comunidades. Es más, conocíamos la realidad de la plataforma para la tramitación electrónica surgida de la colaboración entre la Generalitat Valenciana y las dipu-taciones de Valencia, Castellón y Alicante. Todas ellas de alguna manera constituyen el poso sobre el que hemos pretendido hacer nuestra aportación, que más que innovadora en aspec-tos concretos busca un planteamiento más global a la hora de abordar el proceso de transfor-mación al que nos somete la e-Administración, pues creemos que esta visión más “documen-tal” y menos tecnológica redundará en bene!icio del producto !inal y de sus costes.
3. ELECCIÓN DEL PROCEDIMIENTO/PROCESO
El paso previo era poder objetivar los criterios y elementos para seleccionar o priorizar el proceso o procesos objeto de la iniciativa. Con esta !inalidad, hicimos una reelaboración de
la propuesta metodológica de base que maneja la Generalitat de Catalunya,5 para acto segui-do consensuar los criterios de selección, así como el peso proporcional asignado a cada cri-terio. Los criterios siguientes son los que hemos considerado para escoger el procedimiento objeto de esta iniciativa:
5 Guia metodològica de projectes per a l’anàlisi i millora de processos. Versión 1.0. Generalitat de Catalunya, Depar-tamento de Gobernación y Administraciones Públicas, junio de 2010, p. 54.
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Impacto en la ciudadanía• . Aquí consideramos tanto el volumen de ciudadanos a los que afecta el procedimiento, es decir, los productos de mayor demanda, como aquellos que por su componente estratégico afectan a colectivos o grupos de per-sonas de especial interés en las políticas de la organización.
El • carácter reiterativo de los procedimientos, o número de expedientes anuales, ya que actuar sobre estos tiene una mayor incidencia directa en la marcha de la entidad.
Valor estratégico• , según su a!inidad con los objetivos estratégicos de cada enti-dad. Si se mejora una tramitación lenta o complicada, que en algunos casos llega a ser incluso problemática, conseguiremos que la visibilidad de los resultados pueda resultar espectacular, lo que traerá aparejado además que la solución proyecte una excelente imagen de la organización.6
Grado de• transversalidad del procedimiento en las diferentes unidades adminis-trativas municipales.
Mejora tecnológica• , atendiendo a la posibilidad de introducir elementos de inno-vación tecnológica o el grado de legacy tecnológico que soporta (programas pro-pietarios, bases de datos obsoletas, etc.).
Valor económico• : volumen de recursos económicos gestionados con el procedi-miento.
La ponderación del peso relativo asignado en nuestra selección, re!lejada en el cuadro si-guiente, podrá variar dependiendo de otras interpretaciones o por las características de cada organización. Por ejemplo, en época de crisis, la e!iciencia administrativa y el valor
económico de los procesos aumentan su importancia.
En nuestro foro de trabajo se manejaron distintas opciones, como se puede ver en el cuadro de priorización. Detrás de cada proceso teníamos en mente series documentales concretas. Así, en obtención de licencia pensábamos en la de ocupación de la vía pública para carga y descarga; en la obtención de certi!icado, en el de empadronamiento, etc. El escogido según
nuestra tabla fue la obtención de certi!icado.
Criterios para la priorización
Val
orac
ión
!in
al
Ord
en d
e p
rior
idad
Imp
acto
ciu
dad
anía
Rei
tera
ción
Val
or
estr
atég
ico
Tra
nsv
ersa
lid
ad
Mej
ora
tecn
ológ
ica
Val
or
econ
ómic
o
30% 10% 15% 10% 15% 20%
Obtención de
certi!icado
25 10 5 5 5 15 65 1
Solicitud de subvención
20 5 5 5 5 15 55 2
Obtención de licencia
15 10 5 5 5 15 55 2
6 J. R. Cruz Mundet. La gestión de documentos en las organizaciones. Madrid, 2006, p. 152.
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4. ANÁLISIS DE LOS CERTIFICADOS DEL PADRÓN DE HABITANTES. PROCEDIMIENTO
4.1. Concepto de certi!icado y distinción del informe y !iguras a!ines
Antes de comenzar con el análisis del proceso en sí, debemos partir de un concepto claro de certi!icación de empadronamiento. Nuestro enfoque va a estar orientado a la satisfacción de
la solicitud del ciudadano, conforme al principio antiformalista que impregna la legislación administrativa. Por tanto, el resultado !inal que pretendemos obtener es dotar al ciudadano
de un documento que le sirva para acreditar sus datos padronales. Por ello, debemos empe-zar distinguiendo entre dos necesidades diferentes que generan dos documentos distintos:
a) Si el ciudadano necesita un certi!icado de empadronamiento, este debe ir !ir-mado por el secretario y el alcalde. Este certi!icado, que es un documento público,7 suele ser exigido en los trámites ante una entidad pública. La principal razón para exigir un certi!icado es que en cualquier juicio tienen mucho más valor que un
mero informe: los datos que contienen y que el secretario ha percibido directa-mente se consideran ciertos,8 salvo que la otra parte pruebe lo contrario.
Es lo que en lenguaje jurídico contienen los art. 318 y 319 de la Ley de Enjuicia-miento Civil cuando !ijan el modo de producción de la prueba por documentos
públicos y que podemos ver fusionados a continuación para entenderlos mejor:
Los documentos públicos harán prueba plena del hecho, acto o estado de co-sas que documenten, de la fecha en que se produce esa documentación y de la identidad de los fedatarios y demás personas que, en su caso, intervengan en ella, si se aportaren al proceso en original o por copia o certi!icación fehaciente,
ya sean presentados éstos en soporte papel o mediante documento electrónico, o si, habiendo sido aportado por copia simple, en soporte papel o imagen digi-talizada, conforme a lo previsto en el artículo 267 no se hubiere impugnado su autenticidad.
b) Si el interesado sólo necesita un documento del Ayuntamiento en el que se re!lejen sus datos de empadronamiento. En este caso bastará con la expedición de un volante de empadronamiento, que tendrá la validez de un documento o!icial, pero no tiene naturaleza de público. Éstos acreditan los datos del padrón, o jurí-dicamente hablando hacen prueba, mientras alguien a quien perjudiquen no los impugne, es decir, mientras alguien no niegue que los datos del informe di!ieren
de los que aparecen en el padrón. Si alguien niega esos datos, al solicitante del in-
7 El art. 317 de la Ley Enjuiciamiento Civil dispone en sus parágrafos 5 y 6 que, a efectos de prueba en el proceso, se consideran documentos públicos:
5. Los expedidos por funcionarios públicos legalmente facultados para dar fe en lo que se re!iere al ejercicio
de sus funciones. 6. Los que, con referencia a archivos y registros de órganos del Estado, de las administraciones públicas o de otras entidades de Derecho público, sean expedidos por funcionarios facultados para dar fe de disposiciones y actuaciones de aquellos órganos, administraciones o entidades.
8 Actúa como fedatario público por aplicación de la Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Em-pleado Público y del art. 162 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comuni-tat Valenciana, y es el que responde de haber visto la base de datos del padrón.
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forme de padrón incumbe probar que esos datos son correctos. El modo de acredi-tarlo sería solicitar un certi!icado de empadronamiento y aportarlo. ¿Y qué sentido
tiene impugnar los datos del informe por un tercero? Pues la mayoría de las veces alargar el procedimiento por quien no tiene interés de que avance, al ser la parte perjudicada por éste. Por lo tanto, en función del uso, unas veces conviene solicitar un certi!icado de empadronamiento, mientras que en otros casos es su!iciente con
un informe o volante de empadronamiento.
Siempre que un vecino necesite acreditar su empadronamiento ante tribunales de Justicia, organismos extranjeros, etc., es necesario que se aporte la correspondiente certi!icación con
las !irmas manuscritas del secretario y del alcalde, o de sus delegados o sustitutos. Recor-demos que mediante certi!icación se acreditarán también otros hechos relativos al empa-dronamiento y de los que el ayuntamiento tiene constancia o!icial: fecha inicial y !inal del
empadronamiento en el municipio, domicilios en los que ha estado empadronado, causa del alta o de la baja en el padrón, etc.
Por el contrario, el volante de empadronamiento no acredita este hecho, sirviendo única-mente para informar de este y de sus circunstancias. Pese a ello este volante es su!iciente
para múltiples !ines, ya sea para información del propio vecino, para su aportación en pro-cesos o ante organismos que no requieran una prueba rigurosa, etc. En concreto, cuando se supeditan determinados bene!icios a la condición de vecino de un municipio, es el caso de
ayudas escolares y de servicios sociales relacionados con el aparcamiento de vehículos, de tarifas de transportes, etc., debería ser su!iciente la aportación de un volante de empadro-namiento. Y siempre debería serlo cuando algún organismo realiza una convocatoria en la que es previsible que presente su solicitud un gran número de peticionarios y la concesión necesariamente vaya a realizarse sólo a unos pocos: en estos casos, a los solicitantes sólo debe exigírseles el volante que, en su caso, podría ser posteriormente con!irmado con la
certi!icación por los adjudicatarios.
En conclusión, en la mayoría de las veces la solicitud de un certi!icado de empadronamiento
debería ser la de un informe o volante, mucho más inmediato, pero que produce efectos su!i-cientes en la mayoría de los casos. Es más inmediato porque el volante de empadronamiento no requiere la !irma de ningún funcionario o autoridad municipal, debiendo llevar siempre
el sello o!icial del ayuntamiento que lo expide, o bien estar extendido en papel dotado de
marca al agua o similar. Esta circunstancia permite que el volante pueda ser expedido por medios mecánicos o informáticos mediante terminales de expedición sin necesidad del con-curso de un funcionario.9
4.2. Régimen jurídico
La normativa reguladora del certi!icado de empadronamiento es la que se re!iere a conti-nuación:
9 Resolución de 21 de julio de 1997, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación de la Resolución de 4 de julio de la presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del director general de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre actualización del padrón municipal.
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NORMADIARIO OFICIAL
N.º FECHA
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Arts. 15 y ss.
BOE 80 3/4/1985
Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales. Arts. 53 y ss. y 61.
BOE 194 14/8/1986
Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funciona-miento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. Arts. 204 y 205.
BOE 305 22/12/86
Resolución de 21 de julio de 1997 de la Subsecretaría, por la que se dispone publicación de Resolución, de 4 de julio, de la presidenta del Instituto Nacional de Estadística, que dicta instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre actualización de padrón.
BOE 177 25/7/1997
Resolución de 26 de mayo de 2005, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación de la Resolución de 28 de abril de 2005, del Instituto Nacional de Estadísti-ca y de la Dirección General de Cooperación Local, que dicta instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre el procedimiento para acordar la caducidad de las inscrip-ciones padronales de los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente que no sean re-novados cada dos años.
BOE 128 30/5/2005
Resolución de 17 de noviembre de 2005, de la Subsecre-taría, por la que se dispone la publicación de la Resolu-ción del Instituto Nacional de Estadística y de la Direc-ción General para la Administración Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre la revisión anual del padrón municipal y sobre el proce-dimiento de obtención de la propuesta de cifras o!iciales
de población.
BOE 280 23/11/2005
Resolución de 26 de mayo de 2005, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación de la Resolución de 28 de abril de 2005, del Instituto Nacional de Estadísti-ca y de la Dirección General de Cooperación Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre el procedimiento para acordar la caducidad de las inscripciones padronales de los extranjeros no comuni-tarios sin autorización de residencia permanente que no sean renovados cada dos años.
BOE 128280 30/05/2005
Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
BOE 298 14/12/1999
Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana. Art. 162.
DOCV 6296 24/06/2010
Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
BOE 155 29/06/85
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NORMADIARIO OFICIAL
N.º FECHA
Real Decreto 1164/2002, de 8 de noviembre, por el que se regula la conservación del patrimonio documental con valor histórico, el control de la eliminación de otros do-cumentos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y la conservación de documentos administrativos en soporte distinto al original.
BOE 274 15/11/2002
Ley 4/1998, de 11 de junio, de la Generalitat Valenciana, del Patrimonio Cultural Valenciano.
DOCV 3267 18/06/1998
Ley 3/2005, de 15 de junio, de la Generalitat Valenciana, de Archivos.
DOCV 5029 16/06/2005
Decreto 189/2005, de 2 de diciembre, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se regula la Junta Ca-li!icadora de Documentos Administrativos y el procedi-miento de valoración, conservación y eliminación del pa-trimonio documental de los archivos públicos.
DOCV 5150 07/12/2005
A todo ello debemos sumar la normativa sobre administración electrónica que se re!iere a
continuación:
NORMADIARIO OFICIAL
N.º FECHA
Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.
BOE 150 23/6/2007
Ley 3/2010, de 5 de mayo, de la Generalitat Valenciana, de la administración Electrónica de la Comunitat Valen-ciana.
DOCV 6262 07/05/2010
Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de ju-nio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servi-cios públicos.
BOE 278 18/11/2009
El Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regu-la el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la administración electrónica.
BOE 25 29/01/2010
Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Ad-ministración Electrónica.
BOE 25 29/01/2010
Dicha normativa exige una labor previa de repensado del procedimiento y que cada ayun-tamiento apruebe una ordenanza reguladora del registro electrónico que va a utilizar para darle cauce.10 Podemos encontrar un modelo de ordenanza muy útil para los ayuntamientos en la Resolución de 30 de julio de 2010, del director general de Cohesión Territorial, por la
10 Arts. 34 y 24 LAECSP.
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que se ordena publicar un texto de ordenanza municipal reguladora del uso de la adminis-tración electrónica.11
Debemos dar por sentado que, por mucho que intentáramos hacer una enumeración ex-haustiva, hoy en día es una tarea prácticamente inabarcable debido a la gran proliferación de diferentes disposiciones que regulan cada materia. Podríamos completarlo con las dispo-siciones que desarrollan la Ley de Protección de Datos, la normativa reguladora de las noti!i-caciones, de la !irma electrónica y de prestación de servicios de certi!icación, la relativa a la
impugnación ante los tribunales de los defectos en los certi!icados y un largo etcétera. Ello
demuestra que una labor en principio sencilla, la de de!inir un proceso para el certi!icado de
empadronamiento, requiere un gran esfuerzo de consulta normativa si se desea realizarla con absoluta profundidad.
Por ello, la referencia normativa se incluye a efectos de consulta pormenorizada por parte de especialistas que deseen profundizar en la materia, y como re!lejo de que un procedi-miento en principio sencillo, como es el de expedir un certi!icado de empadronamiento, está
envuelto por una gran normativa especí!ica y no especí!ica a la que se tiene que enfrentar
quien desea informatizarlo. Sin embargo, vamos a optar por hacer referencia a los preceptos concretos de interés a medida que analizamos el procedimiento, evitando al lector la consul-ta pormenorizada de toda la documentación anteriormente referenciada.
Por último, debemos subrayar que consideramos el procedimiento de expedición de cer-ti!icado de empadronamiento sin exigencia de tasa alguna por dicho concepto. En caso de
exigencia, deberíamos referenciar también la normativa tributaria relativa a ésta, así como la correspondiente ordenanza !iscal municipal.
4.3. De!inición del procedimiento
En cuanto al método de trabajo, vamos a tratar de aprovechar al máximo el material accesi-ble en diferentes fuentes, sin necesidad de una reelaboración de lo que otras administracio-nes y profesionales ya han hecho.
Por tanto, tomamos como punto de partida el esquema que aparece en el documento minis-terial llamado “Software de fuentes abiertas en la administración electrónica”.12
La descripción del proceso pormenorizado podemos encontrarla en la !igura 1 del presente
capítulo. Conforme a éste, los trámites exigidos por una aplicación rigurosa de la normativa son los siguientes:
1. Solicitud del interesado.
2. Registro de entrada de la solicitud.
3. Comprobación de los requisitos de la solicitud.
3a) Si existen de!iciencias, subsanación de éstas, es decir, noti!icación de reque-rimiento, registro de salida, solicitud de subsanación, registro de entrada, archivo del acuse de recibo de la noti!icación en el expediente.
11 DOCV n.º 6364, de 28 de septiembre de 2010.
12 <http://www.cenatic.es/laecsp/page37/!iles/LAECSP_arquitectura_y_procesos.pdf>.
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3b) Si no se subsanan las de!iciencias se genera una resolución de desistimiento,
o si no procede expedir el certi!icado, una resolución denegatoria. En ambos
casos habrá noti!icación, registro de salida y archivo del acuse de recibo de
la noti!icación en el expediente.
4. Consulta a la base de datos del padrón.
4a) Si es su!iciente un volante de empadronamiento, impresión de éste y entrega
al ciudadano, bien presencialmente bien por correo al domicilio que !igura
en el padrón.13
4b) Si no es su!iciente un volante de empadronamiento, preparación del certi!i-cado.
5. Firma por el secretario y alcalde o personas en quienes deleguen, o !irma automatizada.
6. Entrega al ciudadano: registro de salida, y archivo del acuse de recibo.
7. Archivo de!initivo: remisión al archivo central de la institución.14
4.4. Diferentes opciones
Hemos visto que un proceso sencillo, como es el de un certi!icado de empadronamiento, pa-rece que se complica en gran medida a la hora de pasarlo a formato electrónico. La compleji-dad deriva de que en formato papel cabe mayor margen de improvisación y, por tanto, no es necesaria una de!inición tan exhaustiva, pues permite reaccionar mejor ante los supuestos
no previstos de antemano. Sin embargo, su paso a electrónico requiere prever las máximas incidencias posibles, ya que la aplicación no podrá reaccionar por sí misma ante un impre-visto. A ello debemos unir la adaptación por cada ayuntamiento a sus propias peculiarida-des, como expresión de su autonomía local. Para ello, la LAE exige una previa reingeniería de procesos para eliminar aquello innecesario, siempre que se respeten las garantías del ciudadano. Las posibilidades son múltiples, pero por ello también son muy diferentes los presupuestos y la implicación técnica que exige cada una de las opciones.
En la !igura 2 podemos ver un resumen de las diferentes opciones por las que podría optar
una entidad local a la hora de convertir un procedimiento en electrónico.
1. Solicitud: Respecto de las posibilidades, son las siguientes:
a) Por ciudadano:
a.1. Presencial:
a.1.1. Mediante instancia: la posible documentación requerida es la exhibición o aportación de DNI y del libro de familia, éste sólo en el caso de menores. Lo primero que se intentará es que el resto de la tramitación sea electrónica, por lo
13 Resolución de 21 de julio de 1997 de la Subsecretaría por la que se dispone publicación de Resolución de 4 de julio de la presidenta del Instituto Nacional de Estadística, que dicta instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre actualización del padrón.
14 Durante las seis primeras fases la documentación deberá obrar en el archivo de gestión.
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que sería fundamental que esta documentación en papel se convierta en docu-mento en electrónico.
a.1.2. Mediante máquina municipal en “autoservicio”.
a.1.3. Presencial desde otra administración, cuando hay convenio.
a.2. On-line:
a.2.1. Sin certi!icado: utilizando información compartida.
a.2.2. Con certi!icado digital: DNIe obligatoriamente, ACCV, FNMT requiere con-venio y pago por su uso. Otros: SMS, teléfono, TDT en el futuro, etc.
b) Por otra administración u organismo público:
b.1. Interoperatividad.
b.2. Diversos formatos para los usos más típicos.
A partir de aquí cada ayuntamiento debe elegir una opción. Quizá la opción más sencilla con su!icientes garantías sería la de aportación de información compartida por el interesado, es
decir, obligar a que el interesado facilite su nombre, apellidos, DNI y dirección. Con ello res-petaríamos la prohibición de la Ley de Protección de Datos de facilitar búsquedas inversas, es decir, buscar por dirección y que se faciliten datos personales.
2. Instrucción.
Respecto a la consulta a la base de datos, las posibilidades son las siguientes:
a) Mediante !irmas electrónicas: del secretario y del alcalde/presidente. Es importan-te que sean alternativas, es decir, que pueda !irmar cualquiera de ellos primero, sin
esperar al otro, pero que el documento sólo se considere !inalizado cuando reúna
las dos !irmas.
b) Mediante sistema automatizado: sello de órgano.
El documento deberá contener código o referencia impresa que garantice la autenticidad.
3. Terminación.
a) Noti!icación:
a.1. Por correo.
a.1.1. Con acuse de recibo.
a.1.2. Mediante carta ordinaria remitida a la dirección del empadronado.
a.2. Presencial: en el mismo momento de solicitar el certi!icado.
a.3. Noti!icación telemática:
a.3.1. Por servicio de noti!icaciones telemáticas puesto a disposición de la noti-!icación durante diez días (con o sin dirección electrónica única (DEA)).
a.3.2. Por acceso al expediente.
a.3.3. Por correo electrónico.
b) Comunicación alternativa por SMS u otros medios.
Aquí es donde caben más opciones adecuadas, según el tamaño y las circunstancias de cada ayuntamiento. La LAECSP permite cambiar del procedimiento papel al electrónico, pero la
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mejor opción dependerá de los diferentes tipos de ciudadanos con los que tratemos. Una atención presencial debe !inalizarse en el momento, si es posible. Por ello, la mejor opción,
junto al sello electrónico, es la noti!icación presencial personal instantánea, pero si se ha
pedido telemáticamente sin certi!icado, la mejor opción puede que sea remitirlo al domicilio
por carta ordinaria. Por otro lado, la noti!icación por comparecencia electrónica requiere
certi!icado electrónico, con lo que no es muy habitual que se inicie un trámite presencial
para noti!icarlo electrónicamente, puesto que si dispones de certi!icado lo más cómodo es
evitar el desplazamiento a la ventanilla.
4.5. Criterios para la elección del procedimiento
Siguiendo con las re!lexiones sobre el tema, debemos tener en cuenta lo siguiente:
1.º El procedimiento no es unívoco: existen diferentes modos de de!inir el mismo pro-cedimiento, debiendo ser cada administración la que lo aplique y lo adapte a sus circunstancias y organización. Esto es precisamente la denominada autonomía ad-ministrativa, de la que gozan todas las administraciones.
2.º Por tanto, corresponde a cada entidad local de!inirlo en su manual de procedimien-tos, dentro del margen señalado por las leyes. En el caso que nos ocupa, debemos tener en cuenta que la Ley de Protección de Datos impide las búsquedas inversas por terceros, es decir, que un tercero vaya al ayuntamiento a preguntar quién está empadronado en una determinada dirección, salvo autorización por ley.
3.º Convertir un procedimiento en papel en uno electrónico requiere repensar este (art. 34 LAECSP Ley 11/2007), teniendo en cuenta la perspectiva de las irregula-ridades del acto administrativo, como veremos. La transformación automática o mimética utilizando las instituciones electrónicas equivalentes es la que mayores garantías ofrece desde el punto de vista jurídico, pero implica una complejidad que en ocasiones lo convierte en inviable para las administraciones locales.
Por ejemplo, para que un secretario !irme nuestro certi!icado siguiendo una línea
idéntica a la descrita para el papel necesitaremos un registro electrónico con su correspondiente ordenanza reguladora, un sistema de solicitud telemática, otro de comprobación del certi!icado electrónico reconocido del ciudadano, un sistema
de archivo de documentos adjuntos que se presenten junto a la solicitud, un siste-ma conectado con la base de datos del padrón de habitantes que nos devuelva el modelo de certi!icado redactado, haber provisto de !irma electrónica de empleado
público al secretario y al alcalde, y poseer un sistema que les permita usar y por tanto !irmar ese certi!icado. En papel bastaría con que un funcionario, a la vista
de la solicitud y documentos anexos, consultara el padrón y rellenara un modelo preimpreso y que el secretario y el alcalde los !irmaran con su bolígrafo.
4.º Además, debemos tomar en consideración las expectativas de los ciudadanos, tal y como marca la New Public Management. En materia de certi!icados de empadrona-miento lo ideal para el ciudadano sería aportar unos datos y obtener instantánea-mente el certi!icado.15
15 Aquí prescindimos conscientemente de la posibilidad de coordinación entre administraciones para que ni siquiera tenga que pedir dicho certi!icado, porque su complejidad excede del objetivo de este trabajo.
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5.º Por tanto, cada ayuntamiento debe ponderar el interés público y el de los particu-lares al de!inir el procedimiento que va a seguir, en orden a obtener un procedi-miento seguro pero sencillo, y decidir hasta dónde puede ser !lexible en la aplica-ción de los requisitos formales sin hacer perder al procedimiento su razón de ser, es decir, la acreditación y garantía de que los datos obrantes en el padrón son los que el certi!icado arroja, tomando en consideración el coste, tiempo y complejidad
de implantación del sistema.
6.º Deben aprovecharse al máximo los recursos existentes, fundamentalmente los existentes en Internet y en otras administraciones, como por ejemplo la platafor-ma Diputación de Valencia-Generalitat,16 la cual incluye de!iniciones de componen-tes comunes y especí!icos, y componentes habilitantes, o como las aplicaciones que
facilita la Junta de Andalucía.17
7.º Una vez terminado el expediente, debe permitirse el acceso a todos los ciudadanos, una vez eliminados los datos relativos a la intimidad. Esto conecta con la expresión “archivo”, incluida habitualmente en los !lujogramas como sinónimo de la !inali-zación del procedimiento. La !inalización del procedimiento no implica la pérdida
de valor administrativo o legal por el que puede requerirse su consulta; por ello la expresión archivo debe emplearse en el sentido de señalar el paso del archivo de gestión, propio de la fase de tramitación al archivo central, en terminología del art. 18 de la Ley 3/2005, de 15 de junio, de la Generalitat, de Archivos. Por tanto, supo-ne el !in de la tramitación, no el !in del valor del expediente, pues desde su inicio
forma parte de un archivo, primero el de gestión y posteriormente otras fases de archivo. Por tanto, el proceso de archivo es transversal y acompaña al expedien-te desde que nace hasta que se aplican las decisiones sobre conservación propias de las diferentes fases de archivo, que traerán como consecuencia la conservación de!initiva o la destrucción de los documentos obrantes en el expediente en un mo-mento determinado.
8.º No todos los vicios o irregularidades del procedimiento lo hacen atacable: sólo los que le hagan perder su !inalidad, es decir, la formación de la voluntad de la
Administración y garantía de los derechos de los ciudadanos fundamentalmente. Dicho con otras palabras, el procedimiento puede !lexibilizarse sin que sea ataca-ble mientras garantice los derechos de los ciudadanos y la garantía de corrección, validez y e!icacia del certi!icado expedido, y la de!inición del procedimiento en la
que se basa su tramitación electrónica debe tenerlo en cuenta.
9.º Queda pues hacer la elección de procedimiento y motivarla, como vía para la apli-cación práctica del procedimiento propuesto. Nosotros vamos a optar por el proce-dimiento simpli!icado, pues es el más accesible para los ayuntamientos con menor
capacidad tecnológica, o simplemente un buen principio por el que comenzar la implementación de un sistema completo de administración electrónica.
16 <www.proyectoell.gva.es>.
17 <http://www.juntadeandalucia.es/repositorio/usuario/listado/!ichacompleta.jsf?linkDummyForm:_idcl=_
id58&>.
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4.6. Proceso telemático simpli!icado de certi!icado de empadronamiento
A) Solicitud
Como hemos visto, utilizar miméticamente el procedimiento descrito para el procedimiento en papel supone tener a disposición de la entidad local un importante dispositivo tecnológico, y no siempre es fácil trasladar sin adaptaciones el procedimiento. Por ejemplo, el equivalente a la !irma manuscrita es la !irma electrónica reconocida, y si exigiéramos un equivalente a la
!irma manuscrita, deberíamos partir de la base de que sólo la !irma electrónica reconocida
goza de tal carácter, y que en la actualidad podemos decir que sólo es reconocida la !irma
incorporada a una tarjeta (como el DNIe o los expedidos por la ACCV en soporte tarjeta). Por esta razón, la ley obliga a admitir ambas !irmas, tanto el DNIe como los expedidos por la ACCV
en soporte tarjeta. Esta postura supondría rechazar la expedida por la ACCV, FNMT u otros prestadores en formato !ichero18 cuando no suelen ponerse en entredicho la su!iciencia y las
garantías de dichas !irmas.
Pero, además, la normativa tampoco lo exige. La propia LAECSP no menciona en ninguno de sus artículos la !irma electrónica reconocida, considerando su!iciente la avanzada. En la
misma línea, la normativa19 y la propia Agencia de Protección de Datos de la Comunidad de Madrid20 prevé que se soliciten tanto certi!icados como volantes de empadronamiento por
medio de la aportación de datos, entre los que cita expresamente los de nombre y dos ape-llidos, DNI, domicilio completo, lugar y fecha de nacimiento, nacionalidad y, para el caso de menores de edad, el nombre, dos apellidos y fecha de nacimiento.
En conclusión, queda dentro del ámbito de autonomía, y por tanto de decisión del ente local, el exigir una !irma electrónica o permitir la solicitud mediante aportación de datos. En el
primer caso su fundamentación jurídica deriva directamente de la ley, como hemos visto. En el segundo, deberá razonarse que mediante la introducción de dichos datos el solicitante no está accediendo a datos personales cuyo acceso tiene vedado. Pero contamos con el ca-mino allanado de la resolución y recomendación anteriormente citadas, que lo motivan con su!iciencia.
B) Registro
Siguiendo con nuestro razonamiento, si siguiéramos la opción de trasladar miméticamente el procedimiento papel al electrónico, procedería a continuación el registro de entrada de la petición del certi!icado, al tratarse de una de las solicitudes, escritos y comunicaciones a que
se re!iere el art. 38 Ley 30/1992.21
18 La !irma electrónica reconocida tendrá respecto de los datos consignados en forma electrónica el mismo valor
que la !irma manuscrita en relación con los consignados en papel. Se considera !irma electrónica reconocida la
!irma electrónica avanzada basada en un certi!icado reconocido y generada mediante un dispositivo seguro de
creación de !irma (arts. 3.3 y 4 Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica).
19 Resolución de 21 de julio de 1997 de la Subsecretaría, por la que se dispone publicación de Resolución de 4 de julio de la presidenta del Instituto Nacional de Estadística, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre actualización del padrón.
20 Recomendación de la Agencia de Protección de Datos de la Comunidad de Madrid, de 14 de abril de 2004 (BO Comunidad de Madrid de 3/05/2004), que aunque no tiene valor vinculante sí el de una institución de prestigio que efectúa recomendaciones.
21 A estos efectos véase M.ª J. Ortolá. Manual de Registro e Información Administrativa de la Generalitat Valen-ciana. Conselleria de Economía, Hacienda y Ocupación, accesible en: <http://portales.gva.es/c_economia/web/
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De hecho, incluso por aplicación rigurosa de la normativa deben registrarse aquellas soli-citudes electrónicas en las que no se haya utilizado un sistema de !irma electrónica, sino
cualquier otro previsto por la normativa, y en el que incluimos la aportación de datos.22
Aun partiendo de ello y de que la corrección formal exige su registro, debemos tener siempre en cuenta que las funciones del registro son la de garantía de los derechos de los ciudadanos,23 la de localización y recuperación de documentación, y la de instrumento de gestión.
Esto nos permite preguntarnos en qué se afectaría a los derechos de los ciudadanos y al funcionamiento de los servicios públicos si en vez de someterlos al sistema de registro del art. 24 LAECSP se optara por cualquier otro sistema que permitiera alcanzar las mismas !inalidades.
Aplicando este razonamiento al supuesto que estamos analizando, el certi!icado de empa-dronamiento, podemos llegar a la conclusión de que si optamos por un sistema que nos va a facilitar la impresión del documento instantáneamente o lo vamos a recibir a los pocos días en casa, en nada afecta a los derechos de los ciudadanos que su solicitud esté o no registra-da. Es más, si tiene que reclamar por la tardanza en la remisión del certi!icado o volante, en
nada afecta tampoco a la validez del certi!icado, y en ese momento se le puede expedir sin
mayor di!icultad.24
Por ello, se considera jurídicamente inatacable el no registro de la solicitud, siempre que el sistema garantice que la solicitud del ciudadano se va a atender en el plazo más breve posible y que la autenticidad de los datos contenidos en el documento y su comprobación quedan garantizadas.
Desde el punto de vista del ciudadano, si se ha satisfecho su pretensión, aunque no se haya registrado su solicitud, nada podría alegar por carecer de legitimación al respecto, al no verse afectados sus derechos por dicha omisión y por tanto al carecer de interés para im-pugnar.
Estaríamos ante un supuesto de irregularidad no invalidante, es decir, incorrecciones que no afectan a la validez del certi!icado pero que sí podrían generar responsabilidad disciplinaria
de quien incurre en ellas. Ahora bien, desde el punto de vista de la Administración local y de decisiones adoptadas por ésta para mejorar la gestión, la responsabilidad disciplinaria carecería de sentido si procede de una instrucción de quien tiene competencia para ello, generalmente el alcalde como jefe superior del personal, fruto de decisiones de gestión.
Y respecto de la conservación de la documentación y posibles responsabilidades anejas, es-tamos ante una documentación cuya vigencia administrativa, aunque depende del destina-tario y la !inalidad, ronda los tres meses, por lo que lo e!ímero de ésta y el hecho de que todo
su contenido ya se contenga en la base de datos del padrón hacen que la responsabilidad sea mínima. A ello debemos añadir el régimen de protección de datos personales, que se tratará en epígrafe posterior.
hacienda/images/otros/ManualRgtro.pdf>, y que contiene la siguiente de!inición de escrito a los efectos de su
registro: “Cualquier petición o alegación formulada por persona interesada, con la !inalidad de iniciar un pro-cedimiento, probar hechos e invocar derechos, subsanar defectos (de una solicitud o expediente), o de aportar documentación requerida por la Administración dentro de un procedimiento ya iniciado (…)”.
22 Art. 24 en relación con el art. 14 y ss. LAECSP.
23 Por ejemplo, la de resolver en plazo y sentido del silencio.
24 En de!initiva, estamos ante las llamadas irregularidades no invalidantes de los arts. 63.2 y 63.3 Ley 30/1992.
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El hecho de no utilizar el registro tiene como inconveniente la pérdida de información que permitiría la mejora de la gestión, como por ejemplo los !ines más usuales para los que se
solicita, el número de volantes y certi!icados emitidos, etc., aunque como hemos señalado
puede compensarse por otros sistemas de control.
C) Subsanación
En formato papel, se acude a la subsanación cuando, para poder expedir el certi!icado, la
solicitud no contiene todos los datos necesarios o cuando no se aportan los documentos ad-juntos requeridos. En el caso del certi!icado de empadronamiento electrónico, no es necesa-rio aportar documentación adjunta siempre que los datos ya obren en el padrón.25 Por tanto, el problema de no poder tramitar el certi!icado por falta de datos se re!iere a los datos que
deben cumplimentarse en el formulario de solicitud, no a la aportación de documentación, siempre que dichos datos, como hemos mencionado, obren en el padrón.
En este contexto, el art. 35 de la LAECSP regula los modelos puestos a disposición de los ciudadanos para que realicen la solicitud electrónicamente. En ésta se podrán de!inir los
datos requeridos para poder tramitarla. Si no se cumplimentaran, la postura más purista sería admitir la solicitud pero requerir al interesado para que en el plazo de diez días aporte los datos restantes. Sin embargo, suele predominar un criterio práctico consistente en evi-tar la presentación, si no se cumplimentan los datos necesarios. Esta postura no afecta a los derechos de los ciudadanos, pues el certi!icado no podrá expedirse ni avanzarse en el proce-dimiento hasta que no se disponga de los datos necesarios.26 Esto impediría que solicitudes inviables forzaran a la maquinaria administrativa a desarrollar toda la actividad de dictar resolución y noti!icarla, con los gastos y cargas administrativas que ello conlleva y el nulo
provecho que de ello obtienen tanto el ciudadano como la administración en cuestión.
Respecto a los datos que hay que aportar, estos ya han quedado referenciados en el epígrafe anterior. Baste señalar al respecto que para determinados casos, y siguiendo una línea de simpli!icación, debemos remitirnos al procedimiento en papel. Destacamos los casos en que
la solicitud se realice por:
Mandamiento judicial, ya que su aportación no sería veri!icable en términos de •
autenticidad e integridad por la entidad local dado el estado de desarrollo actual de la Administración de justicia telemática.
La solicitud realizada por un tercero con autorización del titular de los datos, aun-•
que el sistema es lo bastante !lexible para que no se vea en la necesidad de aportar
la autorización en cuestión.
Supuestos en los que las personas sobre las que se ostenta la patria potestad y la •
guardia y custodia, es decir, hijos o tutela, no se hallen empadronados en el domici-lio del solicitante, supuestos en los que deban aportarse resoluciones o sentencias judiciales,27 etc.
25 Art. 4.g LAECSP.
26 Ver al respecto el art. 23.4 Ley 3/2010, de 5 de mayo, de la Generalitat, de Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana, que regula los formularios de solicitud normalizados, los datos que deben incorporar y la obligatoriedad de su uso.
27 Estos casos se dan por separaciones, acogimientos, divorcios, etc.
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Por tanto, no se requerirá documentación, sino únicamente datos cuando se solicite un cer-ti!icado o volante del titular de los datos, o de un menor empadronado en el mismo domici-lio del solicitante, con lo que se reducen, si no se eliminan, los supuestos de subsanación.
D) Consulta a la base de datos del padrón y preparación del documento: volante o certi!icado
Con los datos aportados por el ciudadano se consulta la base de datos del padrón y se pre-para el volante o certi!icado. En el caso del volante, al no requerir !irmas puede imprimir-se directamente y entregarse al ciudadano si estamos ante una atención presencial, o bien puede remitirse por correo ordinario al domicilio que !igura en el padrón (y no a cualquier
otro).28
Por su parte el certi!icado de empadronamiento requiere !irma. Existen básicamente dos
posibilidades: o bien es !irmado por el alcalde y el secretario o personas en quienes dele-guen, o bien se !irma automáticamente. Por tanto, en el caso del certi!icado, la !irma es un
trámite ineludible. Una vez !irmado se entregará al ciudadano. En puridad debería remitirse
mediante acuse de recibo y con registro de salida, y archivarse posteriormente el acuse. Sin embargo, si el ciudadano ha realizado su solicitud con !irma electrónica y la !irma del
certi!icado es automatizada, es mucho más conveniente permitir al ciudadano su impresión
directamente. Con ello su percepción será la de haber realizado una solicitud y obtener de inmediato el certi!icado pretendido.
E) Entrega
Al tratar de la entrega del volante o informe al ciudadano debemos analizar diversas posibi-lidades, atendiendo al medio utilizado para solicitarlo, y al sistema de !irma del certi!icado
empleado por el ayuntamiento. Así pues, distinguimos:
1.º Solicitud presencial: Si se expide un volante de empadronamiento se imprimirá el documento en papel con marca de agua o similar, o con cuño del ayuntamiento. Del mismo modo se procede si se pide un certi!icado y existe un sistema de !irma
automatizada del certi!icado. Es, sin duda, el procedimiento más sencillo.
Si no existe y el ciudadano tiene que esperar a que el certi!icado se !irme por quie-nes corresponde, se enviará a su domicilio por correo, a menos que voluntariamen-te pre!iera retirarlo en las o!icinas municipales.29
2.º Solicitud on-line: El sistema equiparado al de impresión presencial es el empleado cuando el ciudadano realiza la solicitud on-line y utiliza !irma electrónica. En este
caso, una vez !irmado el certi!icado, se pondrá a su disposición telemáticamente
para que acceda y pueda obtenerlo e imprimirlo.
28 La Resolución de 21 de julio de 1997, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación de la Resolución de 4 de julio de la presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del director general de Cooperación Territo-rial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre actualización del padrón, señala que “el volante de empadronamiento no requiere la !irma de ningún funcionario o autoridad municipal, debiendo
llevar siempre el sello o!icial del Ayuntamiento que lo expide, o bien estar extendido en papel dotado de marca al
agua, o similar. Esta circunstancia permite que el volante pueda ser expedido por medios mecánicos o informá-ticos, sin necesidad del concurso de un funcionario”.
29 El art. 40 Ley 30/1992 impide obligarles a acudir a la o!icina municipal a retirarlo.
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Sin embargo, si el volante o certi!icado se ha solicitado mediante la aportación de
datos u otro sistema sin !irma electrónica, el documento se enviará por correo a su
domicilio.
Respecto si los envíos mencionados deben hacerse por correo ordinario o es nece-sario acuse de recibo, en el caso del volante parece claro: basta el correo ordinario. En el del certi!icado, en puridad debería utilizarse el acuse de recibo para tener
constancia de la recepción. Lo que ocurre es que para ganar e!icacia y evitar moles-tias a los ciudadanos, dado que muchas personas están ausentes de sus domicilios por las mañanas, el correo ordinario permite que se reciba antes y sin desplazarse a la o!icina de correos. Lo importante es que reciba el certi!icado, con lo que no
sería atacable jurídicamente el envío sin acuse de recibo, claro está, si el ciudadano lo recibe en efecto. Pero es que, aun cuando se haya optado por enviarlo con acuse de recibo, si no lo ha recibido, el ayuntamiento debe facilitárselo sin dilación, sin esperar a posibles reclamaciones de correo, con lo que, además de ser más caro y con mayor carga documental, el sistema pierde efectividad.
F) Archivo
Para !inalizar, queda la cuestión del archivo. En principio, el certi!icado de empadronamien-to es un documento que demuestra un hecho, la inscripción padronal, en la fecha en la que se emite. Como esta inscripción puede variar las administraciones suelen limitar su vigen-cia. Así pues, el criterio más común es el de tres meses, pues coincide con el exigido por los principales trámites; por ejemplo, a efectos de la expedición del DNI. Pero, insistimos, el hecho de !ijar este plazo de vigencia limitada, caducidad en términos jurídicos, va a de-pender de la voluntad de la entidad ante la que se tiene que presentar el certi!icado y del
ayuntamiento que lo expide.
Ello obliga a que el ayuntamiento prevea un sistema de comprobación de la validez y auten-ticidad del certi!icado expedido durante dicho plazo. Para ello, lo más común será permitir
un acceso telemático a dicho sistema: código seguro de veri!icación, sistema de comproba-ción de !irma electrónica del documento, etc.30
Cuestión distinta es la de la protección de los datos personales. Cuando se solicita un certi!i-cado de empadronamiento o un volante, se está accediendo a datos de carácter personal, lo que implica que la LOPD nos obliga a mantener un registro de los accesos realizados durante un plazo de tres años, plazo en el que prescriben las sanciones muy graves.31 Además, una vez utilizados los datos para confeccionar el certi!icado o volante, deben cancelarse. Ello sig-ni!ica que las solicitudes deben archivarse, de modo que ninguna persona del ayuntamiento
o de fuera pueda acceder a los datos personales contenidos en ellos. Se exceptúan los archi-veros y demás empleados cuando el acceso a dichos datos sea necesario para el desarrollo de sus funciones.
Estas imposiciones parecen relativamente fáciles de cumplir cuando estamos ante docu-mentos electrónicos, pues bastará con limitar el acceso a los datos obrantes en estos. Ma-yores di!icultades presentan a la hora de aplicarlas a los expedientes en papel, a los que la
LOPD es de aplicación. En este caso se plantean dos alternativas:
30 Art. 30.5 LAECSP.
31 Art. 47 LOPD y 93 y ss. RD 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal.
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a) Conservar la solicitud y expediente íntegro durante el plazo de 3 años que marca la LOPD, archivándolos por un número no identi!icativo de la persona
y limitando el acceso a su contenido, postura más conservadora y garantista pero que presenta la di!icultad de las limitaciones de espacio de que dispo-nen las entidades locales y del hecho de tener por objeto documentación sin valor histórico.
b) Acudir a algún sistema que permita dejar constancia del acceso a la consul-ta del padrón y del motivo por el que se accedió, generalmente a petición del ciudadano. A ello podría ayudar tener de!inido y aprobado el proceso de
atención al ciudadano ante peticiones de volantes o certi!icados de empa-dronamiento, en el que se establezcan las comprobaciones que el personal o el sistema deben realizar para permitir el acceso a los datos padronales.
Como conclusión, hemos visto cómo disminuyen los requerimientos técnicos a medida que se opta jurídicamente por posiciones más débiles desde el punto de vista argumental, pero que garantizan de igual modo los derechos de los ciudadanos y cumplen perfectamente la función de los instrumentos utilizados, tales como registros, noti!icaciones, etc.
Éste debe ser el camino que recorrer si pretendemos que los ayuntamientos con menor ca-pacidad técnica y económica se incorporen a la Administración electrónica.32
Tabla de símbolos empleados en el diagrama de !lujo
32 De hecho, algunos ayuntamientos, ante la limitación de medios, han comenzado a recorrer este camino incluso en formato papel. Y no es di!ícil encontrar ayuntamientos en los que las solicitudes de volantes se realizan ver-balmente y se imprimen con sello o papel con marca de agua o similar del ayuntamiento, posibilidad permitida por la citada resolución de 1997. Lo expuesto se entiende su!iciente como para fundamentar dicho sistema,
aunque también para señalar sus de!iciencias.
Elemento o
aplicación
informática
Tarea Documento Alternativas
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Figura 1a. Fase de iniciación del proceso en papel del certi!icado de empadronamiento
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Figura 1b. Fase de instrucción del proceso en papel del certi!icado de empadronamiento
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Figura 2. Proceso telemático simpli!icado de certi!icado de empadronamiento
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5. REQUERIMIENTOS TECNOLÓGICOS
Los requisitos tecnológicos necesarios para la e-Administración pueden agruparse en dos bloques:
A. Componentes: Módulos o grupos funcionales tanto de carácter común para cual-quier sistema de administración como especí!icos del caso de aplicación elegido.
B. Características: Requerimientos puntuales del sistema que son necesarios o que hay que tener en consideración para su funcionamiento.
A. Componentes
A.1. Componentes habilitantes y comunes
Son los elementos que materializan funciones sin las que no pueden ponerse en práctica servicios de administración electrónica al máximo nivel (habilitantes) o que es recomenda-ble que sean de uso común por parte de los ayuntamientos.33
Registro electrónico E/S:• realiza el registro de toda la documentación que entra o sale de la Administración.34 En el caso de servicios digitales o telemáticos, median-te registro electrónico.
Firma electrónica:• permite la identi!icación del ciudadano o la ciudadana de for-ma electrónica.35 Es el instrumento que otorga validez legal a los acuerdos y docu-mentos aportados, mediante el uso de certi!icados electrónicos acreditados por
entidades certi!icadoras.
Sellado de tiempo:• se encarga de certi!icar la fecha y hora para el registro electró-nico, los procesos de !irma y el sistema de noti!icaciones, entre otros.
Sistema de comunicaciones:• se encarga de la gestión de avisos, alertas y noti!i-cación de resoluciones. Abarca tanto las noti!icaciones fehacientes como los avisos
no fehacientes, siendo necesario en ambos casos identi!icar los canales que se em-plearán.36
Directorio de la organización:• implementa la estructura orgánica de la organiza-ción y la ubicación de cada empleado. Es esencial para determinar las responsabili-dades de aprobaciones y !irmas, y la gestión de las sustituciones y los desempeños
accidentales y en funciones. Permite la autenticación de los empleados públicos en el resto de componentes del proyecto. Este directorio puede ser independiente
33 La mayoría de estos componentes pueden ser independientes para cada ayuntamiento, pero una implantación común incorpora importantes bene!icios especialmente para el ciudadano. Este es el caso del sistema de comu-nicación, porta!irmas, código seguro de veri!icación, etc.
34 Puede ser independiente para cada ayuntamiento, pero su implantación común incorpora importantes bene-!icios.
35 Las exigencias y posibilidades en la materia, y en particular respecto al uso del DNI electrónico y los certi!ica-dos electrónicos de la Autoridad de Certi!icación de la Comunidad Valenciana, están de!inidas en la Ley 11/2007,
de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos y la Ley 3/2010, de 5 de mayo, de la Generalitat, de Administración Electrónica de la Comunidad Valenciana.
36 SMS, correo electrónico, etc. La Ley 3/2010, de 5 de mayo, de la Generalitat, de Administración Electrónica de la Comunidad Valenciana explicita una relación de estos canales.
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para cada ayuntamiento, pero en este caso ha de cumplir unos estándares comunes que aseguren los requerimientos operacionales de un sistema de administración electrónica.
Pasarela de pagos:• es el componente encargado de la interacción y el pago de servicios de forma electrónica. Los pagos electrónicos podrán tratarse de forma puntual, como en el caso de las licencias de obra, o de forma periódica, como suce-de con los recibos del IBI.
Código Seguro de Veri!icación: • es el componente encargado de la generación, incorporación a los documentos y gestión de validación de códigos de veri!icación
que permitan la e!icacia documental de copias impresas de documentos electróni-cos.37
Gestión de la representación: • se encarga de gestionar las representaciones de unos/as ciudadanos/as por otros/as. Es de aplicación tanto a terceras personas !ísicas o jurídicas como en el caso de funcionarios.
Porta!irmas:• posibilita el !irmado masivo de documentos, lo que facilita las labo-res del empleado público.
Compulsa electrónica:• permite la obtención de copias autenticadas digitalmente.
Valija electrónica:• componente encargado del envío telemático de la documenta-ción entre administraciones, lo que supone un gran paso hacia una administración sin papeles.
A.2. Componentes especí!icos
Re!lejan funciones importantes para la materialización de servicios de administración elec-trónica, que pueden ser comunes a varias entidades locales o especí!icos de cada ayunta-miento, dependiendo de las circunstancias tecnológicas y de los recursos de cada caso con-creto. En el caso de los ayuntamientos pequeños y medianos la mayor parte de estos compo-nentes deben ser considerados como elementos comunes para tener en cuenta la viabilidad y sostenibilidad del sistema de administración electrónica.
Sede electrónica:• 38
– O!icina virtual39 (!igura 3):
· Catálogo de servicios
· Carpeta ciudadana
· Inscripciones y reservas
37 En el caso valenciano fue desarrollado en el marco del proyecto de centro de referencia para el desarrollo de servicios avanzados para la construcción de la administración electrónica en los ayuntamientos de Valencia. Desarrollado por la Diputación de Valencia y co!inanciado por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio en
el marco del Plan Avanza, Centros de Conocimiento y Contenidos 2007.
38 Se desarrolla fundamentalmente en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos y sobretodo en la Ley 3/2010, de 5 de mayo, de la Generalitat, de Administración Electró-nica de la Comunidad Valenciana, que incluye un apartado especí!ico con un alto nivel de concreción.
39 En el caso valenciano desarrollado inicialmente en el marco del proyecto ALSOA y del proyecto Carpeta Ciuda-dana LocalWeb Provincia de Valencia de la Diputación de Valencia, que contó con la co!inanciación del Ministerio
de Industria, Turismo y Comercio en el marco del Plan Avanza, Servicios Públicos Digitales 2008. Véase además n. 40.
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· Autoliquidaciones
· Cita previa
· Etc.
– Tablón de anuncios
– Per!il del contratante
– Factura electrónica
– Etc.
Figura 3. Ejemplos de casos reales de o!icina virtual de varios ayuntamientos
Bus de integración SOA (Plataforma de integración ALSOA):• 40 el Bus de Inte-gración es un componente interno de todo el sistema, que se encarga de coordinar las comunicaciones entre todos los componentes, actuando como garante de la in-teroperabilidad. Esto posibilita integrar cualquier sistema de información dentro del proyecto simplemente conectándolo al bus de integración, como es el caso de las herramientas de backof!ice en uso actualmente en las entidades locales.
40 ALSOA es el acrónimo del proyecto Administración Local SOA: Sistema de Explotación e Integración de Ser-vicios Electrónicos de la Administración Local. Proyecto pionero de tecnología orientada a servicios (SOA) y basada en código abierto, diseñado en 2007 por la Diputación de Valencia y co!inanciado por el Ministerio de
Administraciones Públicas en el marco del Programa Modernización Administrativa Local eModel de 2008.
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Gestor de servicios electrónico (escritorio tramitador):• principal herramienta de los/las empleados/as públicos/as con la que podrán desempeñar su labor y disponer de una completa trazabilidad del estado de los diferentes trámites a su cargo. Es de especial importancia fomentar la confección de un catálogo de proce-dimientos debidamente documentados de modo normalizado. De este modo se fa-cilita la implementación, y sobre todo se hace viable su evolución futura, así como su reutilización en otras entidades locales.41
Repositorio documental:• la tramitación electrónica continúa teniendo una fuerte dependencia documental, pero en este caso más allá de la frontera del papel y del archivo !ísico, sustituyéndolos por los documentos electrónicos y el repositorio do-cumental centralizado.42
Sistema de datos del ciudadano (SDC) (!igura 4): • los diferentes servicios elec-trónicos se sustentan sobre las herramientas de backof!ice de las entidades locales, que serían por lo tanto el “eslabón más débil de la cadena” para garantizar un ser-vicio con disponibilidad durante las 24 horas los 7 días de la semana. Para ofrecer un servicio !iable es necesario implementar un componente que aporte “persisten-cia” a los datos y trámites asociados a un ciudadano. Básicamente consiste en un repositorio con un resumen de la información de interés del ciudadano o ciuda-dana (datos personales básicos, histórico de trámites, situación de los trámites en curso, etc.). De este modo se asegura la disponibilidad de esta información a través de la Carpeta Ciudadana, por lo que estos ciudadanos no se ven afectados por las posibles paradas de servicio de las herramientas de backof!ice de las entidades locales, debidas a labores de mantenimiento, copias de datos, incidencias, etc. Lo cual es de especial relevancia para municipios pequeños y medianos
Adicionalmente el SDC permite al ciudadano gestionar de modo global y uniforme trámites y datos correspondientes a diferentes entidades locales (municipio de empadronamiento, municipio de segunda residencia, municipio donde se tienen propiedades, etc.).
41 Por ejemplo, el catálogo de procedimientos del Plan Provincial de Servicios Informáticos de la Diputación de Valencia (Boletín O!icial de la Provincia, de 30 de octubre de 2009), que plantea no ya la reutilización de los
procedimientos implementados informáticamente, sino la posibilidad de usar el catálogo con independencia de las herramientas informáticas utilizadas. Y como principales objetivos, la gestión del conocimiento de la organi-zación y el fomento de la cultura de la mejora continua.
42 En éste se procede al almacenamiento, recuperación, archivo, custodia, re!irmado, etc. En el caso valenciano,
desarrollado en el marco del proyecto de centro de referencia para el desarrollo de servicios avanzados para la construcción de la administración electronica en los ayuntamientos de Valencia. Desarrollado por la Diputación de Valencia y co!inanciado por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio en el marco del Plan Avanza, Cen-tros de Conocimiento y Contenidos 2007.
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Figura 4. Esquema de componentes del proyecto de Administración Electrónica para Entidades Locales de la Comunidad Valenciana en 2010
Cada uno de estos componentes, aunque necesarios, requiere una evaluación en cuanto a su forma de aplicación. Planteamos, a modo de ejemplo, una re!lexión sobre el sellado de
tiempo. Si partimos de la Ley 11/2007, que marca el contexto normativo sobre el uso del sellado de tiempo en los documentos electrónicos, vemos que en su art. 29, al referirse al documento electrónico, establece:
1. Las administraciones públicas podrán emitir válidamente por medios electrónicos los documentos administrativos a los que se re!iere el art. 46 de la Ley 30/1992, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siempre que incorporen una o varias !irmas electrónicas conforme a lo establecido en la
Sección 3.ª del Capítulo II de la presente ley.
2. Los documentos administrativos incluirán referencia temporal, que se garantizará a través de medios electrónicos cuando la naturaleza del documento así lo requiera.
3. La Administración General del Estado, en su relación de prestadores de servicios de certi!icación electrónica, especi!icará aquellos que con carácter general estén admitidos
para prestar servicios de sellado de tiempo.
Será por lo tanto preceptivo su uso en el registro de documentos. Pero fuera de esta actua-ción habría que plantearse si en nuestro certi!icado de empadronamiento su !irma requiere
también sellado de tiempo. A favor de su uso está el hecho de que se trata de documentos
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que sirven para informar de la situación de empadronamiento en un momento dado, y por tanto puede interpretarse que el uso del sellado de tiempo está indicado por este motivo. En contra de su uso puede esgrimirse que no es estrictamente necesario, ya que lo trascen-dente es la fecha de efecto del documento electrónico, sea o no realizada la !irma con sellado
de tiempo. No pretendemos en esta comunidad de aprendizaje plantear una solución a este tipo de problemas, sino más bien mostrar la conveniencia de re!lexionar sobre determina-dos temas antes de !ijar cómo debe realizarse la tramitación electrónica de cada uno de los
procedimientos que transformemos desde su soporte papel al nuevo entorno virtual.
Vinculado a todo este proceso de evaluación del proceso en su paso a soporte electrónico o a tramitación electrónica se tiende a la implantación de un hito administrativo de de!inición
y formalización de la utilización de los procedimientos de administración electrónica. Es decir, la exigencia de una especi!icación detallada de diferentes aspectos del procedimien-to, más o menos numerosos y de forma más o menos amplia. El ejemplo más claro son los denominados “proyectos de incorporación”. Este tipo de exigencias tiene dos causas princi-pales: la di!icultad de comprensión de los mecanismos tecnológicos y la falta de con!ianza
en éstos, ya sea por desconocimiento o por la crónica falta de recursos real en la materia en las entidades locales. Si a esto le unimos la necesidad de velar por la seguridad jurídica de los actos administrativos se explica el planteamiento administrativo de los proyectos de incorporación como herramienta de compromiso de recursos y acciones técnicas y orga-nizativas, y sobre todo de delimitación clara de responsabilidades, alcances y servicios y contingencias.
De los proyectos de incorporación hay que destacar como positivo que obligan a las or-ganizaciones y los empleados públicos a documentar las procedimientos y a analizar sus diferentes vertientes, aspectos ambos del todo necesarios para el buen funcionamiento de la Administración (electrónica o no), pero a los que se dedica menos esfuerzo del deseado debido a las urgencias de funcionamiento de las entidades. La sostenibilidad de la adminis-tración electrónica exige que los procesos estén adecuadamente especi!icados y documen-tados. Pero al mismo tiempo supone una nueva carga para la puesta en marcha de servicios de esta administración, por lo que hay que ser cuidadosos en la aplicación de estos con-ceptos en cada entidad. Especialmente en las de menor tamaño, en las que este esfuerzo administrativo previo es inviable y con ello puede resultar también di!icultoso el arranque
de servicios electrónicos con drásticos bene!icios para los ciudadanos.
De nuevo, el sentido común, sobre todo en el aspecto de “proporcionalidad”, debe estar pre-sente a la hora de aplicar conceptos como el proyecto de incorporación en los ayuntamien-tos, tanto para nuevos procedimientos administrativos, como en la apertura de canales elec-trónicos en procedimientos existentes. Una cosa es la seguridad jurídica y otra bien distinta es exigir a un procedimiento, por el mero hecho de ser totalmente electrónico, un sin!ín de
cuestiones, previsiones, informes y estudios previos que no se exigen en ningún caso en la tramitación tradicional en papel.
En este sentido, el contenido de este trabajo puede ser de utilidad en la confección de in-formes necesarios para la formalización de servicios de administración electrónica en la normativa que sea de aplicación para cada caso y entidad local. El concepto de informes de administración electrónica y proyectos de incorporación proviene del art. 41 de la Ley 3/2010, de 5 de mayo, de la Generalitat, de Administración Electrónica de la Comunitat Va-lenciana; en concreto de su art. 41, donde se establece que:
1. La aprobación o modi!icación de toda norma reguladora de un procedimiento admi-nistrativo o de un proceso de trabajo dentro de la Administración requerirá la realización
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previa del análisis de administración electrónica por parte del órgano proponente, que deberá incorporar necesariamente el examen de los extremos contenidos en la presente ley de acuerdo con el detalle que se determine reglamentariamente.
2. El documento de análisis elaborado será elevado al órgano con competencias horizon-tales en materia de administración electrónica dentro de la administración actuante a !in
de que emita informe de administración electrónica con carácter preceptivo, en los plazos que se establezcan reglamentariamente por cada administración.
3. Con independencia de la publicación en los diarios, boletines o tablones de anuncios o!iciales de las normas que regulen los procedimientos administrativos o los procesos
de trabajo según lo establecido en los apartados anteriores, la sede electrónica de la ad-ministración titular incorporará un resumen su!icientemente explicativo y didáctico del
contenido esencial del procedimiento o proceso aprobado.
La introducción de la tramitación electrónica en un procedimiento administrativo existente conllevaría, por tanto, la aplicación de este artículo, cuyo espíritu aparece recogido también en los arts. 37.2 y 40.3 de esta ley.43
Dado lo dispuesto en la Ley 3/2010, en el seno del proyecto de administración electrónica para las entidades locales de la Comunidad Valenciana se introdujo una concreción en la ordenanza tipo propuesta a los ayuntamientos: el proyecto de incorporación, con la especi-!icación y contenido que se detalla en el art. 53 de la Resolución de 30 de julio de 2010, del
director general de Cohesión Territorial, por la que se ordena publicar un texto de ordenan-za municipal reguladora del uso de la administración electrónica.44
Art. 53. Mecanismo de incorporación de trámites y procedimientos a la tramitación electró-nica
1. La incorporación de procedimientos y trámites para su gestión electrónica por parte del Ayuntamiento se llevará a cabo con pleno respeto de las garantías y procedimientos admi-nistrativos establecidos en la normativa general de Régimen Jurídico de las Administra-ciones Públicas y Procedimiento administrativo Común, teniendo en cuenta los objetivos de simpli!icación administrativa.
2. La aplicación de medios electrónicos a la gestión de procedimientos, procesos y servi-cios irá precedida siempre de un análisis de rediseño funcional y simpli!icación del pro-cedimiento de conformidad con los criterios establecidos en la normativa sobre acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.
3. Las características de los procedimientos y trámites que se incorporen a la Administra-ción electrónica se deberán de!inir sobre la base del correspondiente proyecto de incor-poración, de acuerdo con lo previsto en los artículos siguientes.
43 Art. 37.2. La utilización de las indicadas técnicas y, en general, de soportes, medios, canales y aplicaciones de tal naturaleza, en los procedimientos administrativos, en la prestación de servicios, en los procesos de trabajo o en la gestión de la atención o información a suministrar a la ciudadanía, deberá estar autorizada por los ór-ganos competentes de cada administración pública, previo el preceptivo informe de administración electrónica elaborado por la conselleria, entidad u órgano que tenga atribuidas las competencias horizontales en materia de administración electrónica dentro de la organización.Art. 40.3 La implantación de las tecnologías de la información y la comunicación en la tramitación de procedi-mientos se efectuará progresivamente y estará sujeta a la previa aprobación de aquellas en los términos seña-lados en el art. 37.2 de esta ley, así como de los correspondientes procedimientos, según se indica en el artículo siguiente.
44 DOCV de 28 septiembre de 2010.
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4. Las previsiones contenidas en este título también serán de aplicación a los siguientes supuestos:
– Al procedimiento de modi!icación de los procedimientos y trámites que se hayan
incorporado a la tramitación por vía electrónica.
– Al régimen de funcionamiento de los instrumentos y servicios especí!icos de la admi-nistración electrónica.
– A la !irma de convenios de colaboración y cooperación con otras administraciones y
entidades en materia de administración electrónica.
– A los procedimientos de comunicación y de relación con otras administraciones pú-blicas.
Art. 54. Proyecto de incorporación
Para la inclusión de un trámite o procedimiento para su gestión por vía electrónica será requisito imprescindible la aprobación de un proyecto de incorporación, que deberá con-tener:
– Identi!icación de los trámites y procedimientos que se incorporan.
– Memoria justi!icativa de la incorporación.
– Identi!icación de los canales electrónicos habilitados para la realización del trámite.
– Sistemas de identi!icación y acreditación electrónica de la voluntad de la ciudadanía
para cada uno de los trámites que se incorporen.
– Programas y aplicaciones electrónicos que se utilizarán para cada uno de los trámites y procedimientos que se incorporen.
– Medidas de protección de datos de carácter personal y de valoración de los riesgos.
– Informe sobre la gestión de la información y el ciclo de vida de la documentación que incluya las garantías y necesidades de conservación y su disponibilidad.
Art. 55. Tramitación del proyecto de incorporación
1. Corresponderá a los servicios técnicos municipales, a propuesta del alcalde, la redac-ción de los proyectos de incorporación del procedimiento que se pretende realizar por medios electrónicos. Para la elaboración del proyecto podrán suscribirse convenios de colaboración con otras administraciones públicas al objeto de recabar el apoyo técnico de éstas.
2. Una vez redactado el proyecto, éste deberá ser remitido a los servicios jurídicos, con el !in de que emita el informe de administración electrónica, en el que se analice la adecua-ción del procedimiento administrativo electrónico que se pretende implantar al ordena-miento jurídico aplicable.
3. Emitido el precitado informe el expediente será remitido al pleno del Ayuntamiento para su aprobación.
4. La aprobación será objeto de publicación en los diarios o tablones de anuncios o!iciales
de las normas que regulen los procedimientos administrativos.
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5. Aprobada la incorporación de un trámite o de un procedimiento a su tramitación por vía electrónica, se incluirá, a los efectos informativos, en el catálogo de trámites y proce-dimientos electrónicos incluidos en la sede electrónica del Ayuntamiento, donde se in-corporará un resumen su!icientemente explicativo y didáctico del contenido esencial del
procedimiento o proceso aprobado.
B. Características
Todos estos componentes nos permitirán generar unos documentos electrónicos y un archi-vo de los mismos que presenten las siguientes características funcionales básicas:
1. Consulta y recuperación de documentos.
2. Preservación y custodia a largo plazo, asegurando:
a. Integridad y consistencia.
b. Incorruptibilidad.
c. Seguridad.
d. Control sobre el ciclo de conservación.
e. Control sobre la disposición de la documentación.
f. Legibilidad y recuperación de los documentos independientemente del soporte y/o formato de creación original o de conservación resultante.
3. Preservación y custodia de las evidencias electrónicas.
a. Auditoría de las operaciones efectuadas sobre los documentos almacenados, in-cluyendo la lectura.
b. Protección de los documentos para asegurar la inalterabilidad documental, nor-malmente mediante técnicas criptográ!icas.
c. Preservación y conservación de las !irmas electrónicas asociadas a los docu-mentos electrónicos.
d. Garantía de validez legal de las !irmas electrónicas asociadas a los documentos
electrónicos.
e. Descarga y recuperación de evidencias electrónicas.
f. Generación de informe de evolución de las evidencias electrónicas.
El enfoque central de los trabajos realizados en la comunidad de aprendizaje está orientado a la tramitación electrónica realizada por ciudadanos y funcionarios. Es decir, tramitación electrónica no automatizada.
No obstante, el procedimiento administrativo escogido como prueba de concepto, la certi!i-cación de empadronamiento, es un buen candidato para la aplicación de la tramitación au-tomatizada. Por ello es conveniente señalar que en el caso de que una entidad local quisiera implementar la tramitación automatizada en este procedimiento, sería igualmente válida la utilización de los resultados alcanzados en esta comunidad, aunque habría de revisarlos en varios sentidos:
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1. Incorporación de la tramitación automatizada en la ordenanza municipal regula-dora, según lo previsto en el art. 48 de la Ley 3/2010, de 5 de mayo, de la Generali-tat, de Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana.45
2. Revisión del procedimiento electrónico en el sentido de incorporar la tramitación automatizada en los trámites que la entidad local determine.
3. Implantación de los instrumentos tecnológicos que conlleve su materialización (servidores, certi!icados electrónicos al efecto, etc.).
Para profundizar en la operatoria de tramitación automatizada puede verse el Procedimien-to de implantación de la actuación automatizada aprobado para la Comunidad Valencia-na.46
1. La implantación de los procedimientos administrativos electrónicos automatizados re-querirá, al margen de seguir el procedimiento previsto de forma general para la implan-tación de los procedimientos administrativos electrónicos, que se cumplan los siguientes requisitos:
a. La previsión de este tipo de actuación en la normativa que regule el procedimiento.
b. La identi!icación del órgano competente para el diseño, mantenimiento y gestión de
la aplicación informática que se utilice para la actuación automatizada, así como del procedimiento de auditoría del sistema de información y de su código fuente.
c. La identi!icación del órgano competente a los efectos de responsabilidad e impugna-ción de los actos emitidos de forma automatizada.
d. La aprobación por parte del órgano indicado en el apartado anterior de la aplicación informática utilizada.
e. La publicación de las características y prescripciones técnicas de la aplicación infor-mática.
2. Para la identi!icación y autenticación del ejercicio de la competencia en la actuación
administrativa automatizada deberá utilizar los siguientes sistemas de !irma electrónica:
a. Sello electrónico de la Administración municipal.
b. Código seguro de veri!icación vinculado a la Administración municipal.
45 Art. 48.1. Las administraciones públicas podrán utilizar sistemas de información adecuadamente programa-dos que permitan dictar actos administrativos, ya sean éstos de trámite, resolutorios o de mera comunicación, sin necesidad de intervención de una persona !ísica en cada caso singular.
Art. 48.2. En caso de resoluciones administrativas automatizadas, deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la de!inición de las especi!icaciones, programación, mantenimiento,
supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asi-mismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación y se garantizará el cumplimiento de lo establecido en el art. 46.3 de esta ley.Art. 48.3. Las resoluciones y, en general, todas las actuaciones administrativas automatizadas respetarán lo pre-visto en el art. 13 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Perso-nal.
46 Resolución de 30 de julio de 2010, del director general de Cohesión Territorial, por la que se ordena publicar un texto de ordenanza municipal reguladora del uso de la administración electrónica (DOCV de 28 de septiem-(DOCV de 28 de septiem-bre de 2010, art. 5).
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6. METADATOS ARCHIVÍSTICOS
El Comité de Documentos Electrónicos del Consejo Internacional de Archivos de!ine el do-cumento electrónico como:
Un documento es información registrada, producida o recibida en la iniciación, desarrollo o !inalización de una actividad institucional o individual y que consta de contenido, con-texto y estructura su!iciente para proporcionar prueba de la actividad.47
Por lo tanto, hay que entender que los integrantes de este documento electrónico son:48
Contenido: • de lo que trata el documento.
Estructura: • el uso de encabezamientos y otros dispositivos para identi!icar y eti-quetar partes del documento, y el uso de tipogra!ías especiales (cursiva, negrita)
para destacar la parte signi!icativa del contenido.
Contexto: • el entorno y la red de relaciones en los que el documento ha sido creado y utilizado (por ejemplo, cómo el documento se relaciona con otros en un grupo de documentos).
Complementaria a su caracterización jurídica,49 más clari!icadora para nuestro objetivo pa-rece la propuesta de Luciana Duranti respecto a los componentes característicos del docu-mento electrónico:50
El • medio: el portador del mensaje.
El • contenido: el mensaje que se vaya a comunicar.
La • forma !ísica e intelectual: las reglas de representación tenidas en cuenta para la comunicación del mensaje.
La • acción: el ejercicio de voluntad que da origen al documento.
Las • personas: autor, destinatario, redactor, creador.
El • vínculo archivístico: la relación que vincula cada documento con el anterior y con el siguiente.
El • contexto: el marco jurídico, administrativo, procedimental y documental en el que es creado el documento.
El documento electrónico se caracteriza por el registro en un medio mediante unos símbo-los que no son accesibles directamente al ser humano, por la di!icultad en su identi!icación,
por la compleja plani!icación de su conservación, por una mayor disociación entre soporte
y contenido y entre estructura !ísica y lógica que di!iculta la tarea de asegurar la autenti-
47 Committee On Electronic Records. Guide for managing electronic records from an archival perspective. París, International Council on Archives, 1997, p. 55.
48 Public Record Of!ice. Functional requirements for electronic records management systems. Londres, Public Re-cord Of!ice, 1999, p. 58, art. 21.
49 La Ley 11/2007, de Acceso de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, de!ine un documento electrónico como
“información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico según un forma-to determinado y susceptible de identi!icación y tratamiento diferenciado”, y haber sido !irmados mediante los
sistemas de !irma previstos en los arts. 18 y 19 de la propia LAE.
50 Luciana Duranti. “The impact of digital technology on archival science”. Archival Science 1, 1, pp. 39-55.
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cidad, integridad y !iabilidad. Por ello, los metadatos se presentan como la solución para
que en estos documentos electrónicos queden patentes todos estos aspectos tanto de cara a la recreación del documento y a la recuperación de la información, como para asegurar su integridad, !iabilidad y autenticidad, e incluso la propia gestión de su ciclo de vida, su
consultabilidad, etc.
Además, las administraciones públicas están obligadas a adoptar las medidas organizati-vas y técnicas necesarias con el !in de garantizar la interoperabilidad en relación con la
recuperación y conservación de los documentos electrónicos a lo largo de su ciclo de vida, entre las que se encuentra la asociación de los metadatos al documento electrónico.51 Se entiende como metadato, pues, cualquier tipo de información en forma electrónica asociada a los documentos electrónicos, de carácter instrumental e independiente de su contenido, destinada al conocimiento inmediato y automatizable de alguna de sus características, con la !inalidad de garantizar la disponibilidad, el acceso, la conservación y la interoperabilidad
del propio documento.52
La función de los metadatos será por tanto aportar, de una forma estructurada, todos los datos necesarios sobre los datos conservados, para de esta forma cubrir las necesidades de gestión y recuperación que puedan plantearse, permitiendo la utilización y comprensión, en su sentido más amplio, del documento. Los metadatos describen cómo se ha registrado la información, cuándo y por quién, cómo está estructurada, cuándo se ha utilizado, etc.
David Bearman53 establece que los metadatos pueden estructurarse en seis niveles:
Registro: aquellos que nos informan sobre la captura del documento. 1.
Términos y condiciones: nos señalan las cuestiones relativas al acceso y lectura. 2.
Estructura: indican el 3. software necesario para su representación y las posibilida-des de interoperabilidad con otros sistemas.
Contexto: indican la procedencia, el entorno en el que el documento ha sido crea-4. do.
Contenido: son los datos. 5.
Historia del uso: informan no sólo del cuándo, cómo y de qué manera ha sido ar-6. chivado, clasi!icado, valorado y seleccionado, sino también de cuándo, cómo y por
quién ha sido utilizado.
Sin embargo la clasi!icación de metadatos más impuesta en la actualidad es la que distingue
entre:54
Metadatos descriptivos:• generados en el mismo momento de la creación del documento, junto con este, en la organización productora. Nos proporcionan in-formación contextual sobre los procesos de trabajo, las relaciones entre los docu-
51 Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ám-bito de la Administración electrónica (art. 21).
52 Real Decreto 1671/2009, que desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.
53 David Bearman y Ken Sochats. Metadata requirements for evidence. Pittsburgh, School of Information Science, 1996. Disponible en: <http://www.archimuse.com/papers/nhprc/BACartic.html>.
54 Jordi Serra Serra. Los documentos electrónicos. Qué son y cómo se tratan. Gijón, Trea, 2008, pp. 85-86.
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mentos, favoreciendo las opciones de recuperación. Por ejemplo: autor, fecha de producción, título, descriptores.
Metadatos de preservación:• pretenden facilitar la gestión de los documentos y su control intelectual y !ísico tras su creación. Por ejemplo: la última revisión, fecha de
transferencia al archivo, condiciones de acceso, valoración, etc.
Metadatos técnicos:• aportan datos sobre formatos, estructuras y vínculos de los documentos conservados. Son necesarios para comprender y procesar los docu-mentos. Por ejemplo: formato de archivo, fecha de la última migración de formato, software, etc.
En los últimos años se han desarrollado directrices o normativas enfocadas tanto a determi-nar los metadatos para la gestión de documentos55 como a regular la descripción archivísti-ca.56 Estos dos tipos de normativas no coinciden en todos los aspectos, teniendo una de sus principales diferencias en el enfoque y el campo de aplicación.
Las normas de descripción archivística buscan la descripción de aquellos documentos que ingresan en el archivo y sólo de estos. Mientras que las normas de metadatos para la gestión de documentos afectan a todos los documentos electrónicos y a su contextualización desde el momento de su creación. Por ello el momento en el que se implementan y cumplimentan, incluso quién es el responsable de hacerlo, es distinto, pues los no archivísticos necesaria-mente deberían !ijarse en el momento en que se quiere implantar, modi!icar o desarrollar
una aplicación corporativa o un sistema de gestión de documentos electrónicos. Pasaría por la elección del modelo de metadatos, la elección de un esquema de metadatos y el desarrollo de un per!il de aplicación. En la semántica y sintaxis de estos debiera tenerse en cuenta las
convenciones de la descripción archivística, lo cual facilitaría la posterior recepción de estos documentos electrónicos en las subsiguientes fases de archivo. Los elementos de descrip-ción archivística no capturados y que fuesen necesarios se podrían incluir, a posteriori, en el ingreso de estos documentos en el repositorio de conservación permanente.
Atendiendo a las consideraciones expuestas, esta comunidad de aprendizaje considera que deberían consignarse en un primer momento los siguientes metadatos. Hemos establecido las diferencias que consideramos necesarias según el tipo de documento o !irma que descri-ban y en todos ellos hemos señalado si considerábamos su consignación obligatoria (OB) u optativa (op).57
Matriz de metadatos y objetos de aplicación
Código Nombre del elemento Expediente
Documento simple en
documento complejo
Documento simple
Firma
01 Código de referencia OB OB OB
02 Código de clasi!icación OB OB
55 MoReq2, ISO 23081, etc.
56 ISAD y EAD, fundamentalmente.
57 Se tomó como punto de partida el trabajo realizado por el Grup d’Innovació Tecnològica del Departament de Cultura de la Generalitat de Catalunya Vocabulari de metadates. Barcelona, 2008.
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03 Serie documental OB OB
04 Número de expediente OB op
05 Título OB OB OB
06 Fecha OB OB OB
07 Fecha última o de cierre OB
08 Nivel de descripción OB OB OB
09 Productor OB OB OB
10 Unidad administrativa OB OB OB
11 Carácter original OB OB
12 Alcance y contenido op op op
13 Descriptores op op op
14 Acceso OB OB OB
15 Documentación relacionada op
16 Tipo de documento op op
17 Soporte op op
18 Identi!icador de la !irma OB
19Código del documento !irmado
OB
20 Fecha de la !irma op
21 Autor de la !irma OB
22 Organización OB
23 Potestad del !irmante op
24 Tipo de !irma OB
25 Formato de !irma OB
26Fecha de validación de la !irma
op
27 Evidencia de la validación op
01 Código de referencia: código que identi!ica unívocamente la unidad documental
dentro de un contexto determinado, por ejemplo un mismo archivo.
02 Código de clasi!icación: código que identi!ica la serie documental a la que perte-nece la unidad documental según el cuadro de clasi!icación correspondiente.
03 Serie documental: nombre de la serie de la que forma parte el documento descrito.
04 N.º de expediente: expresión numérica o nominal que identi!ica el expediente.
05 Título: concisa descripción del contenido del documento.
06 Fecha: data cronológica primera de la unidad documental, normalmente la fecha de inicio del expediente o las fechas de creación (producción) de un documen-to simple administrativo o de incorporación al sistema documental del productor de la unidad documental.
07 Fecha de cierre: data cronológica en la que !inaliza un expediente o documento
complejo.
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08 Nivel de descripción: señalamiento del nivel al que corresponde la unidad descri-ta según norma ISAD(G).
09 Productor: entidad que es responsable principal de la producción de la unidad documental descrita, es decir, el organismo productor de ésta, normalmente asimi-lada al nivel fondo al que pertenece el documento.
10 Unidad administrativa: identi!icación de la subdivisión58 dentro del productor que es responsable principal de la elaboración del contenido del documento des-crito.
11 Carácter original: identi!icación de la originalidad o no del documento y del so-porte del original en su caso.
12 Alcance y contenido: descripción de elementos básicos de contenido complemen-tario, principalmente localización geográ!ica o emplazamiento del objeto del docu-mento y personas interesadas, es decir, aquellas a las que se alude en el documento o expediente y que se considere interesante reseñar, sin ser propiamente el autor o destinatario.
13 Descriptores: entradas dentro de un vocabulario controlado que se consideren de interés para la recuperación del documento más allá de su identi!icación adminis-trativa.
14 Acceso: indicación del tipo de acceso a los contenidos del documento. Existirán cinco niveles de acceso: L = Acceso libre; R1= Nivel de protección bajo según la
LOPD; R2 = Nivel medio según LOPD; R3 = Nivel alto según LOPD, información cuya
difusión entrañe riesgos para la seguridad y defensa del Estado o que afecte a ma-terias clasi!icadas; R4 = documentos sujetos a propiedad intelectual (información
cientí!ica, técnica o artística, por ejemplo).
15 Documentación relacionada: mención de otros expedientes que pudieran pre-sentar algún tipo de conexión con el descrito.
16 Tipo de documento: designación de la tipología documental a la que pertenece.
17 Soporte: descripción del soporte en el que se encuentra el documento.
18 Identi!icador de la !irma: código que señala inequívocamente a la !irma electró-nica.
19 Código del documento !irmado: señalamiento del código inequívoco que identi-!ica al documento con el que se asocia la !irma electrónica descrita.
20 Fecha de la !irma: data cronológica en la que se generó la !irma descrita.
21 Autor de la !irma: indicación del autor o persona a la que corresponde la !irma
electrónica que autentica jurídicamente la unidad documental descrita.
22 Organización: nombre del organismo del que depende la persona !irmante.
23 Potestad del !irmante: identi!icación del cargo, rango o puesto que le autoriza a
realizar esta !irma.
24 Tipo de !irma: designación de la tipología a la que pertenece la !irma descrita.
58 Subfondo, sección o subsección.
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25 Formato de la !irma: identi!icación del formato en el que se ha creado la !irma
electrónica descrita.
26 Fecha de validación de la !irma: data cronológica en la que se procedió a validar la !irma.
27 Evidencia de validación: dirección url en la que podemos comprobar la valida-ción de la !irma.
Una vez establecida la matriz de metadatos necesarios, el siguiente paso consiste en la re-dacción de una !icha para dar de alta cada uno de estos metadatos señalando las caracterís-ticas, denominación, código, etc., que corresponden a cada uno de ellos.
Ficha de creación de un metadato
Identi!icador Número que asignamos al metadato
DenominaciónForma normalizada del nombre de dicho metadato
Ej.: Fecha de inicio, productor, etc.
Implementación en XML
Representación que va a tener el metadato
Ej.: Para nivel de protección:
‹doc:nivel_proteccion_datos›bajo‹/doc:nivel_proteccion_datos›
De!inición
Descripción del metadato
Ej.: Para el código de clasi!icación:
Código que relaciona el objeto de la descripción, integrado en un procedimiento, con una serie documental dentro de un fondo.
ObligatoriedadSeñala si su cumplimentación es obligada u opcional
Podría resolverse con un simple: SÍ NO
Aplicabilidad
Aquí señalaremos en qué niveles que hayamos aceptado debemos cumplimentar este metadato.
En el caso de la Generalitat de Catalunya y de forma general creo que los usuales van a ser cuatro:
1. Documento complejo
2. Documento simple
3. Documento simple integrado en un documento complejo
4. Firma electrónica
Tipo de datos
Lo usual sería !ijar una tabla donde se marcara la opción
Textual Numérico
Fecha Tabla controlada
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Valores aceptados
Se describen aquí las opciones que se admiten para cumplimentar otros campos del metadato que están controlados, como son las opciones que ofrece una tabla controlada.
Ej.: La respuesta al tipo de documento:
Solicitudes, informes, actas, etc.
Unicidad
Señala si el metadato puede aparecer una o más veces vinculado al mismo documento.
Podría resolverse con un simple: SÍ NO
Patrón de aplicación
Aquí se especi!icaría el nombre o ubicación del patrón que se aplica.
Ej.: El vocabulario de descriptores que se acepta.
ISAD(G) Recoge el campo de la norma al que se corresponde el metadato.
ObservacionesCampo donde se puede incluir cualquier cuestión que se considere de interés y no tenga aún campo propio.
Esta !icha se cumplimenta una única vez para crear cada uno de los metadatos que a conti-nuación van a emplearse de forma sistemática en nuestra descripción de los objetos elec-trónicos o documentos.
A continuación, se re!leja la tabla de metadatos que debe acompañar a un hipotético certi-!icado de empadronamiento, entendiéndolo como documento que forma parte de un expe-diente.
Código de referencia
ES/AMSUECA/3.2_349_10/3
Lo que equivaldría a que es el documento n.º 3 del expediente 349/2010 de la serie de Expedientes de solicitud de Certi!icados de empadronamiento, que es
la 3.2 del cuadro de clasi!icación del Archivo Municipal de Sueca.
Título Certi!icado de empadronamiento de Francisco Pérez Navarro.
Fecha 2010-11-14 11:40:25
Número de expediente
349/2010
Nivel de descripción
Documento complejo
Documento simple
X Documento simple integrado en documento complejo
Firma
Productor Ajuntament de Sueca.
Unidad administrativa
Información y Atención Ciudadana.
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Carácter original
X Documento electrónico original
Copia electrónica auténtica de documento electrónico
Copia electrónica auténtica de documento en papel
Alcance y contenido
Calle Deseo, del; número 8. 46701, Sueca
o
Calle Deseo, del; número 8.
Descriptores Pérez Navarro, Francisco.
Tipo de documento
Certi!icado.
7. TRANSFERENCIAS A ARCHIVO DEFINITIVO
Tratar de establecer cómo y cuándo debiera producirse el paso al archivo de larga duración de los certi!icados de empadronamiento expedidos por un ayuntamiento es quizá una de
las cuestiones más hipotéticas, o al menos teóricas, de !ijar en el actual nivel de la Adminis-tración electrónica en nuestro país, puesto que en la mayoría de proyectos y realidades se recoge la tramitación electrónica y su paso a una fase inicial de archivo en la que se custodia tal y como se creó, no desarrollándose todavía las actuaciones concretas y plazos para la conservación a largo plazo.
El proceso habitual para remitir la documentación en papel desde los productores hasta el archivo, en el momento que ésta había dejado de ser de utilización constante por par-te de las o!icinas, o porque la necesidad de liberar espacio en éstas para la nueva docu-mentación generada así lo requería, ha sido tradicionalmente el de la transferencia. En ella los documentos en papel debían ser adecuadamente identi!icados y validados mediante la
descripción por la unidad remitente y la !irma del acta o relación de entrega por parte del
responsable de dicha unidad administrativa. Esta acta de entrega con la que se remitía la documentación recibía el cotejo y !irma por parte del responsable del centro receptor. Como
puede comprenderse este proceso no era inmediato y entre la remisión de la relación de en-trega y la aceptación de!initiva, por parte del centro de archivo, podía discurrir un período
de tiempo que en algunos casos podía ser signi!icativo, dadas las necesidades de personal
de los archivos.59
59 Sobre los cambios de soporte que conllevan la destrucción de los originales, la Ley 3/2010 señala en su art. 27.3 que la destrucción de documentos administrativos originariamente en soporte papel sólo podrá llevarse a cabo cuando se hayan realizado copias electrónicas de éstos, que garanticen su calidad, contenido, accesibilidad y perdurabilidad conforme a los principios señalados en este artículo, en los términos y condiciones que se es-tablezcan reglamentariamente.Los procesos de digitalización generalizada en el seno de un órgano, conselleria o entidad, que comporten la destrucción del soporte original en papel, necesariamente habrán de incorporar un informe de administra-ción electrónica elaborado por la conselleria u órgano con competencias horizontales en materia de adminis-tración electrónica dentro de cada entidad, que valore la necesidad, procedimiento e impacto de la medida.Las !iguras 5, 7 y 8 de este trabajo proceden de M.ª Remedios Antequera y Francisco Sanchis. Manual de proce-dimiento de gestión documental y archivo. Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación. Versión 3.0 de enero de 2009.
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Figura 5. Proceso de transferencia desde el Archivo de Gestión al Archivo Central
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La transformación de los documentos en electrónicos no invalida el proceso tradicional, aunque le imprime una serie de matizaciones propias de las características intrínsecas de los nuevos documentos.60
Inicio: • El objetivo es el ingreso de la información y documentación electrónica re-mitida por el productor en un repositorio de conservación a más largo plazo. Para iniciar este proceso el productor debe señalar lo que quiere remitir y el receptor indicar el formato de conservación a largo plazo que el archivo puede gestionar, lo cual puede suponer una conversión de los documentos tal y como los poseía el pro-ductor de éstos. El productor debe aceptar esta posible actuación sobre los docu-mentos y responsabilizarse de todas las tareas previas necesarias, para que cuan-do se produzca la entrega al archivo ésta pueda realizarse sin mayores problemas o bien el archivo le proporciona las herramientas necesarias para que el receptor realice por sí mismo la conversión a los formatos y estructura solicitados.
Identi!icación: • Al igual que en el formato papel se exigía una identi!icación ade-cuada, tanto de la documentación como de su productor y/o remisor, y una !irma
del responsable que venía a garantizar la exactitud de los datos y la integridad, ahora deberán !ijarse con claridad las condiciones de entrega. Esta acta o relación
de entrega supone que mediante metadatos se obtiene la identi!icación de los do-cumentos tanto a nivel archivístico, es decir tipo documental, productor, fecha, etc., como tecnológico, o sea, formato, !irmas, datos de anteriores migraciones o con-versiones, etc.
Validación: • Transferidos los documentos, el archivo validará que esta transferen-cia se ha hecho de acuerdo con lo establecido61 y procederá, previa constatación de la no existencia de virus o malware, a la conversión al formato de conservación a largo plazo y a la inclusión en los documentos recibidos de los metadatos que se requieren para la gestión de su conservación, como la asignación de un indicador único, ciclo de vida, autenticación mediante !irma electrónica tras el proceso de
transferencia, etc. Si todo ello está previsto en los metadatos del propio documen-to, se cumplimentarán, y de no ser así se procederá a encapsular el documento previo con la nueva información sobre éste.
Todo lo señalado no implica que cada ayuntamiento, en el caso que nos ocupa como gene-rador del certi!icado de empadronamiento, vaya a poseer su propio archivo electrónico en
sus instalaciones, sino que sus documentos electrónicos estarán depositados en un archivo o repositorio en el que cada ayuntamiento o institución que comparta dicho repositorio será responsable de sus documentos. En nuestro caso, el ayuntamiento puede acceder a sus documentos y gestionarlos, pero este repositorio electrónico puede estar ubicado en cualquier sitio. De hecho, las nuevas tecnologías favorecen la concentración de archivos para disminuir y hacer más e!icientes los recursos destinados a la conservación y explotación. Es
en este concepto en el que la plataforma creada por la Diputación de Valencia y la Generali-tat Valenciana juega un papel fundamental ofreciendo un repositorio para aquellos ayunta-mientos que se quieran sumar a la iniciativa, especialmente los más pequeños, como única forma de que puedan acceder a esta conservación de la e-Administración.
60 Una clara síntesis del proceso puede encontrarse en Jordi Serra Serra. Los documentos electrónicos. Qué son y cómo se tratan. Gijón, Trea, 2008, pp. 111-127.
61 Identi!icará y comprobará los formatos y la validez de los requisitos de sintaxis y semántica.
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Tampoco debe desprenderse de lo indicado, la obligatoriedad del paso de nuestro tipo docu-mental, expedientes de solicitud de certi!icado de empadronamiento, a una fase de archivo
de!initivo. La documentación electrónica, al igual que la de papel, debe verse sometida a su
valoración por parte de la Junta Cali!icadora de Documentos Administrativos de la Genera-litat Valenciana.62
Desde este grupo se solicita su destrucción transcurrido un mínimo de tres años según la LOPD por carecer de algún valor que justi!icara su conservación ni a medio ni a largo plazo.
No obstante, como corresponde a la citada junta determinar este extremo, tras el estudio de la tabla documental correspondiente elaborada por la comisión autorizada para ello pa-samos a dibujar el escenario con el que nos encontraríamos en el caso de que dicha junta acordara su conservación a perpetuidad, o al menos durante un plazo que en determinadas entidades obligara a su ingreso en un archivo electrónico “central o histórico”.
Las tradicionales fases archivísticas son las de archivo de gestión, central, intermedio e his-tórico, en las que se prescribe un período de cinco años previo al paso desde el de gestión a la siguiente fase y un mínimo de 25 o 30 años para el paso al archivo histórico.
Figura 6. Etapas archivísticas
Pero también esto está cambiando en el mundo electrónico: los plazos se desean más cortos y el número de transferencias se busca que se reduzca a una sola. La primera fase tiende a conservar la documentación entre 10 y 20 años, para pasar luego a la fase de conservación a largo plazo.63 De hecho, la Ley 3/2010, de 5 de mayo, de la Generalitat, de Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana señala, en su art. 27.5:
62 Ley 3/2005, de 15 de junio, de la Generalitat, de Archivos, y Real Decreto 189/2005, de 2 de diciembre, del Consell de la Generalitat.
63 Debra Logan, Ken Weilerstein y Alan Weintraub. “Important issues about digital data preservation”. Inside Gartner, 2001, n. 8. Estos autores !ijan la conservación a largo plazo a partir de los diez años. Mientras que Martin
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En materia de archivo documental y de conservación de los documentos susceptibles de formar parte del Patrimonio Documental Valenciano, se estará a lo dispuesto en la Ley 3/2005, de 15 de junio, de La Generalitat, de Archivos. En especial, deberá poderse esta-blecer la interconexión electrónica de los archivos del sistema archivístico valenciano, así como la progresiva digitalización de los fondos documentales, a !in de poner a disposición
de la ciudadanía el Portal Documental de la Comunitat Valenciana.
Por lo tanto, habrá que realizar transferencias periódicas de un archivo a otro, entendidas éstas como el procedimiento especial de “entrega, ordenado y relacionado por escrito, de los documentos de un archivo a otro, y también el traspaso de las responsabilidades relati-vas a la custodia y conservación de estos”.64 Esta última a!irmación es fundamental, porque
no sólo se trata de un cambio de ubicación, !ísica o electrónica, sino también de responsa-bilidad sobre los documentos y expedientes administrativos. En este sentido, el Esquema Nacional de Interoperabilidad es taxativo: las administraciones públicas deben crear repo-sitorios electrónicos, complementarios y equivalentes en cuanto a su función a los archivos convencionales, destinados a cubrir el conjunto del ciclo de vida de los documentos electró-nicos, y entre las medidas que adoptar para la conservación de los documentos será necesa-rio realizar la transferencia, en su caso, de los expedientes entre los diferentes repositorios electrónicos a los efectos de conservación, etc.65 La inclusión del condicionante “en su caso” sólo hace referencia a la conservación según las tablas de valoración y el ciclo de vida de los documentos establecidos por la Junta Cali!icadora de Documentos Administrativos de la
Generalidad Valenciana o la equivalente en otras administraciones.
Pese a la propuesta de plazos, es frecuente que en determinados escenarios pueda ser con-veniente que toda aquella documentación ya sin vigencia administrativa y que todavía debe conservarse durante un período de tiempo por requerimientos legales, sea extraída con an-terioridad de los espacios de memoria destinados a las distintas unidades administrativas y transferida al correspondiente archivo central para su conservación allí hasta su destruc-ción.
Esta posibilidad es la que barajamos en nuestra tabla de valoración al plantear una posible transferencia anual desde el archivo de la o!icina del Servicio de Atención e Información al
ciudadano, o similar, que tramita la expedición del certi!icado al archivo electrónico de la
institución. La conservación de dichos documentos durante tres años viene dada por la Ley Orgánica de Protección de Datos, como ya se ha señalado, pero para la o!icina no tiene valor
su conservación por carecer de vigencia administrativa el documento transcurrido un máxi-mo de tres o seis meses. Puede ser por ello aconsejable que se realice la transferencia de esta documentación al archivo electrónico, donde se conservará y ejecutará su eliminación llegado el momento.
En el caso de que este conjunto de documentos electrónicos fuera declarado de no destruc-ción, tradicionalmente hubiéramos establecido que su conservación era permanente. Pero
Waller y Robert Sharpe. Mind the gap: assessing digital preservation needs in the UK (disponible en: <http://www.dpconline.org/docs/reports/uknamindthegap.pdf>) entienden la conservación a largo plazo a partir de
20 años. En materia de archivo documental electrónico y expedientes administrativos, la Ley de Administración Electrónica de la Comunidad Valenciana (art. 27.5) remite a la Ley 3/2005, de 15 de junio, de la Generalidad Valenciana, de Archivos, por lo que hace referencia a la estructura expuesta de archivo de gestión, central, inter-medio e histórico con sus correspondientes plazos, que no nos parece la estructura más operativa para este tipo de documentos.
64 Art. 46.4 Ley de Archivos de la GV.
65 Art. 21.
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esta denominación trae asociado un concepto de no actuación sobre dichos documentos que no es el más adecuado para éstos. Por ello, debiéramos tender a emplear el concepto de conservación continua, como re!lejo del proceso y plani!icación de actuaciones que van
a asegurar el !in perseguido, una de las cuales, a modo de ejemplo, puede ser el recopiado
en nuevos soportes. Este ingreso en el archivo irá acompañado de la cumplimentación de metadatos archivísticos necesarios para la gestión de ese documento.66
Cuando un archivo !irmado electrónicamente es custodiado a largo plazo, es necesario po-der comprobar la validez de la !irma durante todo el período de custodia. Dos aspectos fun-damentales deben ser salvados para conseguir este objetivo:
El archivo y su !irma pueden ser validados a corto plazo, pero es necesario prever •
un mecanismo de validación seguro incluso cuando haya caducado el certi!icado
electrónico utilizado para realizar la !irma original.67
Las capacidades tecnológicas evolucionan y ello incide en la robustez o debilidad •
de las tecnologías de !irma electrónica, aceptadas como legalmente válidas en un
determinado momento. Es decir, que también los estándares y formatos de !irma
electrónica deben evolucionar tecnológicamente para mantener su seguridad.
Teniendo en cuenta estas dos problemáticas con el objetivo de realizar validaciones de do-cumentos a largo plazo, documentos longevos, se introduce el concepto de re!irmado de
archivos como un instrumento necesario para asegurar la validez a largo plazo de un docu-mento electrónico.
De este modo, si la !irma electrónica original fue realizada de la manera exigida por la ley
para que sea reconocida, y podemos garantizar en el tiempo su correcta validación, su cus-todia en de!initiva, mantendremos sus “propiedades legales”68 durante todo ese tiempo, o lo que es lo mismo, tendremos documentos electrónicos longevos.
Existen tres grandes familias de estándares dependiendo de los formatos donde se aplican:
1. CADES:
Construido alrededor de la tecnología CMS (Cryptographic Message Syntax). Proporciona a una plataforma CMS la capacidad de !irma digital para cualquier tipo de datos.
2. XADES:
Construido alrededor de la tecnología XML Digital Signature (XML-DSIG) para la represen-tación de !irmas electrónicas en formato XML. Proporciona la capacidad de !irma digital
para cualquier tipo de datos, pero expresada en formato XML.
3. PADES:
Construido alrededor de la tecnología PDF (Portable Document Format). Es un estándar abierto de intercambio de documentos creado por Adobe Systems en 1993. Proporciona la capacidad de !irma digital para archivos PDF/A.
PDF/A es un formato evolucionado de archivo PDF que soporta archivo longevo de docu-mentos electrónicos. Está de!inido en la norma ISO 19005-1:2005. Actualmente se está tra-
66 Ciclo de vida, fecha de migraciones, etc.
67 Otros escenarios que se deben tener en cuenta son que la persona que !irmó el documento ya no pertenezca a
la organización, haya fallecido, etc.
68 Integridad, autenticidad y no repudio.
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bajando en la especi!icación de la ISO 19005-2 y la ISO 19005-3 para soportar documentos
electrónicos que contengan contenidos dinámicos como sonido, vídeo, etc.
Recordemos que según la Ley 3/2010 de Archivos de la Generalitat, en sus art. 27.1 y 2, los expedientes administrativos que se hayan tramitado íntegramente en soporte electrónico se conservarán, a todos los efectos, en dicho soporte, sin perjuicio de su migración digital o conversión a otros formatos y soportes que puedan surgir en el futuro como consecuencia de la evolución tecnológica, con el !in de garantizar su conservación, perdurabilidad, auten-ticidad, integridad, con!idencialidad y disponibilidad en condiciones de calidad, de acuerdo
con la normativa, en su caso, vigente en la materia. El cumplimiento de lo señalado exigirá la utilización de sistemas de !irma longeva que garanticen la referencia temporal de los docu-mentos y expedientes administrativos para la veri!icación de las !irmas electrónicas a largo
plazo de los documentos !irmados electrónicamente en un momento determinado. A estos
efectos, la Agencia de Tecnología y Certi!icación Electrónica prestará servicios de custodia
documental electrónica avanzada, y pondrá a su disposición las infraestructuras para el ar-chivado de documentos electrónicos.
En este contexto la única interpretación que se debe determinar en cada caso es la “separa-ción” más o menos “fuerte” de las diferentes fases de archivos y sus correspondientes repo-sitorios, soportes informáticos a nivel !ísico y sistemas informáticos de gestión de archivos.
Es decir, que de nuevo parece adecuado aplicar una cierta proporcionalidad a las soluciones técnicas implementadas en cada entidad para materializar sus archivos electrónicos. Pare-ce recomendable, como criterio de viabilidad y sostenibilidad de una adecuada gestión del archivo municipal, que la separación de sistemas o repositorios para los diferentes archivos por gestionar se establezca en función de:
a) La importancia y volumen de los archivos por gestionar.
b) La existencia de recursos técnicos, humanos y materiales que lo hagan soste-nible.
Por esta razón, las diferentes fases de archivo pueden plasmarse en la práctica, al menos en pequeñas organizaciones, en los requerimientos de acceso, en los programas de gestión empleados, en las medidas de control y en las actuaciones que se realizan sobre los docu-mentos, más que en distintas ubicaciones !ísicas de los repositorios, lo cual no obsta para
que el usuario los perciba como archivos independientes. Aunque lo dicho no invalida que esta opción de repositorios diferentes situados !ísicamente en distintos lugares pueda ser
la opción empleada en organizaciones que manejan mayores volúmenes de información y más recursos.
8. VALORACIÓN DOCUMENTAL
8.1. Concepto y procedimiento de valoración documental
El objeto del proceso de valoración es el de conjugar los mandatos constitucionales de con-servación y enriquecimiento del patrimonio cultural con el de garantía del acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, a la vez que se atienden los problemas derivados del espacio destinado a la conservación de documentos, contribuyendo así a la
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mejora de la gestión documental sin menoscabo de la conservación de nuestra memoria documental.
Para ello los documentos y las series documentales fruto de la actividad administrativa y no administrativa son analizados con el propósito de determinar si en el caso de que se haya extinguido su vigencia administrativa han de ser conservados permanentemente por ser constitutivos del patrimonio histórico o, por el contrario, se señala el inicio del proceso reglamentario que permita la destrucción, en el momento que se determine, de aquellos carentes de interés para la información y la investigación que no deban ser objeto de con-servación obligada por su valor probatorio de derechos y obligaciones de las personas o de los entes públicos.
El marco normativo especí!ico que rige este proceso es: arts. 84 y 85 de la Ley 4/1998 de Pa-trimonio Cultural Valenciano; art. 11 de la Ley 3/2005 de Archivos de la Generalitat Valen-ciana, y el Decreto 189/2005 del Consell de la Generalitat, que regula la Junta Cali!icadora
de Documentos Administrativos y el procedimiento de valoración, conservación y elimina-ción del patrimonio documental de los archivos públicos.
El proceso de valoración afecta exclusivamente a los documentos originales posteriores a 1940 producidos, conservados o reunidos por las administraciones públicas, independien-temente de su soporte.
Cada organismo público debe crear una Comisión de Valoración Documental, en adelante CVD, que será la encargada de presentar las propuestas de valoración documental a la Junta Cali!icadora de Documentos Administrativos (!igura 7. Diagrama de !lujos de valoración).
Toda propuesta de valoración documental debe ir acompañada de los informes requeridos en el Decreto 189/2005 de la JCDA. Desde este grupo os hacemos la propuesta de los docu-mentos/formularios asociados a cada expediente de valoración a la vez que la responsabili-dad de !irma sobre ellos.69
01 PROPUESTA Técnicos de archivo
02 REGISTRO DE AUTORIDADES Técnicos de archivo
03 INFORME DE VIGENCIA ADMINISTRATIVA Jefe/a de Área Administrativa Competente
04 INFORME SOBRE SOPORTE INFORMÁTICO Jefe/a de Servicio Informática
05 INFORME DE ACCESO A LA DOCUMENTACIÓN Servicios jurídicos
06 INFORME SOBRE VALORACIÓN DOCUMENTAL Secretaría CVD
07 FICHA CONTROL Secretaría CVD
08 RELACIÓN DE NORMATIVA GENERAL Técnicos de archivo
09 RELACIÓN DE TABLAS DE OTRAS CC. AA. Técnicos de archivo
10 EJEMPLO DE EXPEDIENTE TIPO Técnicos de archivo
69 Se omiten los documentos número 2, 8, 9 y 10. En el caso de la normativa general, por incluirse en la propia propuesta y en el apartado del régimen jurídico del procedimiento. No incorporamos el registro de autoridades y el ejemplo tipo por no ser uniforme la denominación y dependencia de la o!icina tramitadora, ni los formula-rios de los documentos que encontramos en los diferentes ayuntamientos. Tampoco nos ha parecido oportuno presentar un estudio comparativo con lo !ijado por otras comunidades autónomas, puesto que no es el objeto
de esta propuesta.
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8.2. Expediente de valoración documental
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3. INFORME DE VIGENCIA ADMINISTRATIVA
La serie administrativa Certi!icaciones del Padrón Municipal de Habitantes, gestionada por la o!ici-na , determina como valores primarios de la documentación citada los siguientes:
VALOR ADMINISTRATIVO70 O VIGENCIA ADMINISTRATIVA:
Años: DE TRES A SEIS MESES
Legislación general o especí!ica que determine esta vigencia: La vigencia del valor administrati-vo del certi!icado viene dada por el organismo receptor de éste, ya que los datos certi!icados lo
son en la fecha en que se expide aquél. En general, la vigencia administrativa que se da a estos certi!icados oscila entre tres y seis meses.
VALOR FISCAL:71 NO
Años: Legislación general o especí!ica que determine esta vigencia:
VALOR LEGAL O JURÍDICO:7:
Años: DE TRES A SEIS MESES
Legislación general o especí!ica que determine esta vigencia: No hay regulación respecto al pla-zo de validez de la certi!icación entregada. El valor del certi!icado se reduce a la fecha en la que
se expide. Por eso suele asociarse a la vigencia administrativa que se reconoce al documento.
LOCALIDAD Y FECHA
FIRMA, NOMBRE Y CARGO DE LA PERSONA RESPONSABLE
70 Es el valor primario inherente a cualquier documento y está ligado a su vigencia administrativa. Esta vigencia administrativa es la que suele !ijar un referente para la conservación de la documentación, que no puede elimi-narse hasta que no haya prescrito.
71 Se entiende como un carácter más del valor administrativo y se destaca independientemente para determinar los plazos de la documentación de carácter económico que está sujeta a procesos de control establecidos por alguna normativa.
72 Valor atribuible a la serie documental o a alguno de los documentos que la integran porque contienen pruebas fundamentales que garantizan los derechos y deberes de la Administración y de los ciudadanos.
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5. INFORME SOBRE EL RÉGIMEN DE ACCESO Y USO DE LA DOCUMENTACIÓN
RÉGIMEN DE ACCESO73
A) ACCESO LIBRE
SÍNO X
TOTAL- PARCIAL-
LEGISLACIÓN:
OBSERVACIONES:
B) ACCESO RESTRINGIDO SÍ XNO
TOTAL X- PARCIAL-
LEGISLACIÓN:
Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal •
(BOE 298, de 14/12/1999).Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y •
del Procedimiento Administrativo Común (BOE 285, de 27/11/1992).Resolución de 21 de julio de 1997, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación •
de la resolución de 1 de abril de la presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del director general de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre la actualización del Padrón Municipal.
73 Se indicará el régimen de acceso a la documentación. Si el acceso es restringido, se determinará el plazo y la legislación que regula la restricción. En el apartado de observaciones se puede indicar si la restricción se centra en unos documentos en concreto.
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OBSERVACIONES
El concepto de interesado legítimo, que distingue a los que pueden acceder a conocer la infor-mación de un registro público, es siempre di!ícil de precisar. En materia padronal, la referencia
que hay que tener en cuenta viene establecida en el nuevo art. 16.3 de la Ley de Bases del Ré-gimen Local.De acuerdo con ella sólo existen, en principio, tres tipo de interesados legítimos:
• El propio vecino a quien se re!ieran los datos padronales. El vecino puede acceder a su
información personalmente o por medio de su representante, legal o voluntario.• Las autoridades que estén al frente de alguna administración pública que necesite la in-formación padronal en el ejercicio de sus competencias legales y para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes. Entre estas autoridades se encuentran los responsables de organismos públicos encargados de la elaboración de estadísticas o!i-ciales.• Los jueces y los tribunales de Justicia: Todas las personas y entidades públicas y privadas
están obligadas a prestar, en la forma que la Ley establezca, la colaboración requerida por los jueces y tribunales en el curso del proceso y en la ejecución de lo que se ha resuelto, con las excepciones que establezcan la Constitución y las leyes (art. 17.1 de la Ley Orgáni-ca del Poder Judicial 6/1985, de 2 de julio).
El gestor municipal debe tener claro que este último supuesto legitima únicamente a quien esté amparado por un mandamiento judicial. No basta que alguien diferente del empadronado acredite que ha entablado o entablará un proceso judicial, es necesario que ante el ayuntamien-to aporte un mandamiento del correspondiente juez o tribunal que ordenó la expedición de la certi!icación padronal.
Evidentemente, en este caso no es su!iciente el volante de empadronamiento, ya que el do-cumento que se expida formará parte de las pruebas del juicio (Resolución de 21 de julio de 1997, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación de la Resolución de 4 de julio de la presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del director general de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre actualización del Padrón Municipal).
LOCALIDAD Y FECHA
FIRMA, NOMBRE Y CARGO DE LA PERSONA RESPONSABLE
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6. INFORME SOBRE VALORACIÓN DOCUMENTAL (CVD)
Reunida en Valencia el día _____________________________ la Comisión de Valoración Documental para la Administración Local, creada por Resolución de __________________________ del Conseller de ________________ de la Generalitat Valenciana (DOGV núm. , de - -201 ) y vistos los informes pre-ceptivos establecidos por la JCDA de la Conselleria de Cultura y Deporte, determina y propone lo siguiente:
SERIE DOCUMENTAL: Certi!icaciones del Padrón Municipal de Habitantes
VALOR INFORMATIVO:74
Ninguno excepto un tipo de información solicitada por los ciudadanos a los ayuntamientos, pues se trata simplemente de una certi!icación sobre los datos existentes en una base de datos muni-cipal, que constituye por sí misma otra serie documental.
VALOR HISTÓRICO:75
Ninguno, porque el valor histórico corresponde al propio Padrón de Habitantes del que se ex-traen los datos para el certi!icado, generalmente a petición del usuario.
PROPONE:
Conservación permanente:76
Eliminación total:77 sí
Eliminación parcial:78 Tipo de eliminación parcial:
Selección de documentos: -
Propuesta de tipo de muestreo: - Muestreo cronológico: - Muestreo geográ!ico: - Muestreo alfabético: - Muestreo numérico o sistemático: - Muestreo aleatorio simple: -
74 Habrá que valorar si contiene información importante y si ésta es única, al no poder encontrarse en otros do-cumentos. Se indicará, además, a qué materias, personas !ísicas o jurídicas, lugares o fenómenos signi!icativos
afecta esta información.
75 Está ligado al anterior. Habrá que tener en cuenta si los documentos son indispensables para la recreación de una institución, de una persona, de una actuación, etc.
76 Cuando se considere que el valor informativo y/o histórico justi!ica la conservación de la documentación ob-jeto de la valoración.
77 Cuando se considere que el valor informativo de los documentos es muy bajo o nulo y, por lo tanto, se justi!ica
su eliminación total.
78 Cuando se considere que los documentos valorados pueden disponer de algún valor informativo que justi!ica
la conservación de una parte de ellos.
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Plazos de eliminación y archivos donde se efectúa: A los tres años de expedición del documento dentro del archivo central o histórico municipal.
El SECRETARIO/A DE LA COMISIÓN DE VALORACIÓN DOCUMENTAL
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7. FICHA DE CONTROL DE LA PROPUESTA DE VALORACIÓN
DENOMINACIÓN DE LA SERIE DOCUMENTAL:
NÚMERO DE PROPUESTA:
PERSONA/S QUE HA/N REALIZADO EL TRABAJO DE CAMPO:
NOMBRE DE LAS PERSONAS QUE FORMAN LA COMISIÓN DE VALORACIÓN DOCUMENTAL:
FECHA DE LA PROPUESTA DE LA CVD:
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8.3. Procedimiento de eliminación documental
La eliminación, en caso de aprobarse, implica la destrucción !ísica de los documentos por
los responsables de la fase de archivo donde se encuentren mediante cualquier método que asegure la imposibilidad de reconstrucción de éstos y su posterior reutilización. La elimina-ción ha de entenderse como un procedimiento que consta de:
Memoria• de la documentación que se debe eliminar: serie documental, unidades de instalación que se pretenden eliminar y fechas que comprenden.
Copia de la resolución• de aprobación de la tabla de valoración documental que autoriza dicha destrucción.
Acta de obtención de copias auténticas:• sólo en el caso de que la eliminación responda a la conservación de la documentación en soporte diferente al original.
Este expediente se comunica a la JCDA, que lo revisará en su primera reunión y podrá formu-lar observaciones que se comunicarán en el plazo de diez días a los responsables de la custo-dia, para que se proceda si no hay ningún inconveniente a la destrucción. El procedimiento de eliminación (!igura 8) se cierra con el Acta de Eliminación que señalará lugar, fecha y
duración de los trabajos de eliminación, procedimiento utilizado, personas que intervienen, funcionario fedatario de la operación y !irmas del responsable del órgano que custodia la
documentación y del archivero correspondiente.
En el plazo de diez días se remitirá un duplicado de esta acta a la JCDA para su inclusión en el Registro de Actas de Eliminación Documental.
La conservación en soporte distinto al de la producción original del documento sólo podrá plantearse cuando el soporte original carezca de valor histórico, artístico o de cualquier otro carácter relevante que aconseje su conservación. El nuevo soporte propuesto ha de garantizar la integridad, autenticidad, protección y conservación de la copia del documento original mediante el uso de la !irma electrónica avanzada de la Autoridad Certi!icadora de la
Comunidad Valenciana. 707172737475767778
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Figura 7. Proceso de valoración documental
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Figura 8. Proceso de conservación y eliminación de series documentales regulado por el Decreto 189/2005
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9. EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN ELECTRÓNICA DEL PROCEDIMIENTO
En términos generales, realizar una evaluación supone determinar el valor de algo (objeto, situación o proceso) de acuerdo con una serie de criterios con los que emitimos dicho jui-cio.79 Aplicada al presente trabajo, con la evaluación se pretende determinar el alcance de determinados logros respecto a la situación de partida, que es la tramitación tradicional, a la vez que plantear los elementos principales que permiten medir, controlar y valorar el avance para proyectos futuros.
Estamos habituados a manejar una amplia oferta de indicadores en multitud de proyectos públicos de e-Administración, como las estadísticas de servicios on-line, rankings de por-tales web o la capacidad de aprovechamiento de las nuevas tecnologías o e-readiness. Con todo, y además de medir la oferta de servicios públicos digitales, mediante este trabajo pre-tendemos presentar un modelo de evaluación y una recopilación de indicadores para medir el impacto, la e!iciencia y la rentabilidad social de la gestión electrónica de los procedimien-tos administrativos.
Hay que concretar qué queremos medir y elegir los indicadores adecuados para conseguir-lo. Una iniciativa como la nuestra debe incorporar cierta voluntad de permanencia tempo-ral, y parece apropiado contemplar su medida continuada a través de un buen sistema de seguimiento de indicadores y análisis periódicos para evaluar los resultados y efectos atri-buibles a la iniciativa.80 Utilizando como referencia la Norma UNE 66175:2003 de AENOR,81 los indicadores deberán proporcionarnos información relevante sobre los principales pará-metros del proceso de gestión electrónica implantados y apuntalar una mínima estrategia de mejora continua.
9.1. Objetivos y elección del modelo de evaluación
Metodológicamente, la evaluación que proponemos deberá procurar la obtención de datos empíricos e información sobre la incidencia del traspaso del procedimiento seleccionado al sistema de tramitación electrónica, tanto en su dimensión externa como en lo que se re!iere
a sus efectos en el seno de la propia Administración. Como se trata de una evaluación de tipo organizacional, que incide en las transformaciones internas como elemento para el cambio y la innovación, su lógica analítica debe atender, además de al rigor estricto de los indicado-res de medida, a la con!luencia de valores intangibles, a la coparticipación de los actores de
la iniciativa, así como a la utilización efectiva de los resultados ya desde las fases iniciales del proyecto. Pretendemos alcanzar los siguientes objetivos:
79 V. Cavaller Reyes. Sistema matricial d’indicadors per a l’anàlisi estratègica de la informació a les organitzacions: aplicació en un cas pràctic. Tesis doctoral, Universitat de Barcelona, 2006, p. 148.
80 Dinámica que está relacionada con los requisitos de la Norma UNE-EN ISO 9001:2000, especialmente con el capítulo 8, relativo a la medición, análisis y mejora necesaria para el seguimiento de la e!icacia del sistema de
gestión de la cualidad de las organizaciones.
81 La Norma UNE 66175: 2003 de AENOR tiene como objeto la identi!icación y el establecimiento de indicadores
relevantes y cuadros de mando en las organizaciones. Esta norma servirá de referencia, si bien no exclusivamen-te de forma restrictiva.
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1. Principalmente, medir de forma objetiva la rentabilidad intrínseca de la puesta en producción de la gestión electrónica del procedimiento seleccionado. Obviaremos, de momento, otros indicadores no cuantitativos para medir el impacto de la inicia-tiva, como la garantía jurídica de los procedimientos implantados.
2. Disponer de información del nivel de implicación de los trabajadores municipales en la gestión electrónica, ya que un desinterés mani!iesto por su parte abortaría en
gran medida el sentido del proyecto.
3. Medir la relación directa con los usuarios, tanto a nivel interno (productores o ac-tores interdepartamentales) como en la interacción ciudadana, sean o no usuarios del canal Internet. Debemos proporcionar pautas para un seguimiento continuo no sólo de su grado de satisfacción con el desarrollo del procedimiento gestionado por la modalidad de tramitación electrónica, sino también de sus expectativas y percepciones sobre posibles elementos que se puedan mejorar, modi!icar o aña-dir.
Para ello, podremos utilizar entrevistas abiertas a los responsables de tramitación, tanto sobre la solución implantada como sobre la operatividad en la tramitación electrónica, y encuestas periódicas a responsables de las unidades administrativas, personal técnico de informática y técnicos archiveros sobre la gestión, formación y disposición de los expedien-tes electrónicos. Por último, aunque no por ello de menor importancia, cuestionarios –pun-tuales o sistemáticos– para recoger la aceptación por parte de los usuarios externos de la tramitación electrónica del procedimiento.
9.2. Variables e indicadores seleccionados en la evaluación
Debemos priorizar aquella información esencial o que resulte imprescindible, y obtenerla de una forma sencilla y e!icaz para que la evaluación sea no sólo posible, sino pertinente y
útil para la toma de decisiones. Los recursos de toda organización son limitados y hemos de esforzarnos en incorporar aquellos que nos puedan ser “rentables”, es decir, aquellos donde la información proporcionada justi!ica el esfuerzo necesario para su obtención. En sintonía
con los objetivos señalados, hemos determinado tres grupos o dimensiones de variables. Sin embargo, en cada uno de estos grupos podemos incluir in!inidad de indicadores suscep-tibles de analizar. Para establecer dicha prioridad de los indicadores críticos, proponemos considerar, al menos, los siguientes elementos:
El bajo coste de la toma de los datos. •
Que se puedan recoger de forma automatizada o que sean fácilmente obtenibles. •
Que sean adecuados para comparar de forma fácil con indicadores de otros depar-•
tamentos/administraciones.
Calidad de la información respecto al objetivo que perseguimos. •
No es su!iciente con decidir el listado de los indicadores que se deben considerar, también
debemos explicar cómo podemos extraerlos. A continuación, presentamos la !inalidad de
las tres dimensiones o grupos de variables que hemos incorporado en nuestra propuesta de evaluación, y el listado de indicadores seleccionados, especi!icando su fórmula y la frecuen-cia de cálculo para cada uno:
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Título• : nombre que identi!icará cada indicador de forma clara y sin ambigüedades.
Los indicadores ideales son los numéricos, ya que permiten ser cuanti!icados como
un valor objetivo.
Fórmula de cálculo• : si procede, operaciones matemáticas, porcentajes, etc., para obtener el valor asociado al indicador.
Fuente de los datos• : dónde y cómo se procede a la recogida de los datos.
Frecuencia de medida• : número de veces, en unidades temporales, en que se rea-lizará la toma de datos.
A. E!icacia y productividad de la gestión electrónica
Trata de medir el ahorro en costes y tiempo por la gestión electrónica de los procedimientos seleccionados. Esta variable tiene que integrar indicadores económicos, de productividad y de asimilación funcional de la iniciativa. Como no contamos con datos comparativos del sistema tradicional de tramitación, la e!iciencia, es decir, el cociente entre e!icacia y cantidad
de recursos invertidos, no constituirá ahora una prioridad, y sí los niveles de e!icacia alcan-zados mediante la simpli!icación administrativa y su tramitación electrónica. Principalmen-te deben barajarse aquí indicadores sobre e!iciencia en la tramitación, como la reducción
de plazos de respuesta y la supresión de desplazamientos o volumen de documentación requerida (certi!icaciones, comprobantes, etc.).
De la misma forma, la percepción de bene!icios en la tramitación desde el ámbito interno
se convierte en un importante motor de motivación e impulso del proceso corporativo para implantar la administración electrónica. Este aspecto es importante conseguirlo tanto en los trabajadores municipales como en los cuadros de mando.
Los datos se extraen del análisis de la documentación que justi!ica cada iniciativa82 y del análisis de resultados de los procesos administrativos electrónicos resultantes, debiendo captar datos automatizados de los sistemas informáticos. 83
Título Fórmula de cálculo Fuente Frecuencia83
Número de documentos totales eliminados
[docs. iniciales - docs. tramitación electrónica]
Rediseño 1
% de simpli!icación para la
gestión electrónica[(docs. !inales / docs.
iniciales) -1 x 100]Rediseño 1
Número de documentos eliminados a la ciudadanía (A)
[docs. ciudadanía iniciales - docs. ciudadanía electrónicos]
Rediseño 1
Reducción de trámites eliminados a la ciudadanía (acumulado)
[A * 0,5 horas x número proceds. electrónicos]
Registro informático
S
Tiempo medio gestión (tg) en el procedimiento electrónico
[Σ (fecha noti!icación - fecha
de solicitud inicial)]Gestor
expedientesM
Tiempo medio de gestión por fases de tramitación o documentos
Extracción directaGestor
expedientesM
82 Rediseño funcional y simpli!icación administrativa.
83 Leyenda de la frecuencia: 1 = única; 7 = semanal; 15 = quincenal; M = mensual; T = trimestral; S = semestral;
A = anual.
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B. Adaptación y compromiso organizacional en la gestión electrónica
Se trata de valorar la infraestructura humana y técnica necesaria, además de los su!icien-tes recursos !inancieros, para dar cobertura a la gestión electrónica del procedimiento. La
simpli!icación documental y el rediseño de los procesos implican también un nuevo modelo
de cooperación entre unidades administrativas, que debería poder medirse. Valoraremos el nivel de interacción de la unidad administrativa, centrándonos sobre todo en aspectos técni-co-organizativos y no en coordinación política, a través de indicadores como la transferencia de información y la existencia de canales estables de comunicación interna y externa.84
Recogerá datos automatizados de los sistemas informáticos sobre acceso a la información y trá!ico de las comunicaciones internas. Complementariamente, se podrán realizar cuestio-narios a los jefes de las unidades, responsables de informática y gestores directos del proce-dimiento para medir el grado de implicación de los cuadros de mando y de los responsables de la tramitación en el desarrollo y consolidación de la iniciativa.
Título Fórmula de cálculo Fuente Frecuencia
% procedimientos de gestión electrónica de la unidad administrativa
[número de procedimientos de gestión electrónica x 100 / total de procedimientos departamento]
Of. virtual / catálogo
S
Número de normas adaptadas en la unidad administrativa para la gestión electrónica
--- Secretaría A
% solicitudes electrónicas al procedimiento
[sol. electrónicas x 100 / sol. presencial]
Registro general
S
Número de accesos a los recursos de la intranet municipal de la unidad administrativa
---Registro
informáticoS
Número de convenios para transferencia de datos con otras AA. PP. (toda la corporación)
--- Secretaría A
C. Satisfacción de los usuarios
Mide el grado de satisfacción de los usuarios como resultado de la puesta en práctica de la gestión electrónica del procedimiento. Primero, la satisfacción de los tramitadores respecto del rediseño funcional del procedimiento, en dos vertientes: la transparencia del servicio, determinada por el hecho de abrir y dar a conocer el recorrido administrativo que siguen los trámites y que hace más visible el interior de la Administración, y la mejora de la traza-bilidad de las acciones administrativas. Asimismo, valorar la posibilidad de incorporar la interacción ciudadana en el funcionamiento de los procesos electrónicos aplicados (buzón de quejas, sugerencias, etc.).
84 E. Aibar y F. Urgell. Govern electrònic i serveis públics: un estudi sobre el portal CAT365. Informe de investigación del PIC (Proyecto Internet Catalunya), UOC-IN3. Publicación, marzo de 2004.
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Los valores se extraen del estudio de las encuestas y entrevistas a responsables de tramita-ción y por el análisis del cuestionario dirigido a la ciudadanía. Las respuestas de valoración se estiman en escala de 10 puntos.
Título Fórmula de cálculo Fuente Frecuencia
Opinión de los tramitadores respecto del rediseño funcional del procedimiento
Escala 1-10 Encuesta 1
Opinión de los tramitadores por el software y la gestión electrónica del procedimiento
Escala 1-10 Encuesta T
Opinión de la ciudadanía por el procedimiento en gestión electrónica
Escala 1-10 Encuesta T
Reclamaciones/quejas de los ciudadanos al procedimiento de tramitación electrónica
---Registro general
T
Podemos resumir que la propuesta de evaluación contempla dos elementos importantes: contabilizar los bene!icios respecto a la tramitación tradicional e incorporar indicadores
de mejora continua en la tramitación electrónica. Para poder ejempli!icar dicha evaluación
en nuestro estudio es necesario partir de una situación real que comprobamos diferente en varios ayuntamientos. Sin contar con una fotogra!ía inicial sobre la cual realizar las medicio-nes del impacto de la gestión electrónica85 y sin poder incluir los resultados de continuidad temporal o de participación de los usuarios por razones obvias en este estudio, estamos obligados a presentar aquí una propuesta de carácter conceptual, aunque de aplicación di-recta a cada organización.
9.3. Seguimiento y control del sistema de evaluación
El seguimiento de la estabilidad del sistema de evaluación requiere un mínimo modelo de seguimiento y control para garantizar su continuidad, revisar los valores de los principales indicadores, detectar desviaciones y de!inir acciones correctoras. Igualmente es muy im-portante la motivación del personal involucrado en la puesta en producción de los procedi-mientos, así como en el funcionamiento del sistema de indicadores. Se convierte en una ta-rea ineludible la comunicación de los resultados a los responsables y personas autorizadas y/o la ciudadanía. La comunicación periódica a las personas del resultado de su trabajo no tiene por objeto sancionar actuaciones, sino más bien mejorar los resultados de la actividad evaluada.
85 Incluso tomando como referencia el diagrama teórico de !lujo de la tramitación en soporte papel, no hemos
eliminado documentos en un ejemplo tan breve como el tratado, y su porcentaje de simpli!icación por el redi-seño sería nulo, aunque la mejora de agilidad y simplicidad del procedimiento electrónico es evidente, hecho que se re!lejaría mediante las encuestas de satisfacción y los indicadores de tiempo de tramitación y respuesta,
indicadores que no podemos realizar tampoco aquí.
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No profundizaremos más en este apartado, y sólo apuntaremos que cada administración debe de!inir su modelo organizativo de seguimiento y control, en el que se determine, cuan-do menos:
a) Las personas que participan y su responsabilidad.
b) La periodicidad de las reuniones de seguimiento y control.
c) La forma de generar, diseminar y/o difundir los informes de resultados.
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