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VOTO PARTICULAR DEL SEÑOR MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, EN EL AMPARO EN REVISIÓN 650/2009, POR MYRNA RAQUEL TAPIA QUEZADA.
En la sesión pública celebrada el día miércoles 3 de junio de
2009, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
por mayoría de 3 votos de los Señores Ministros, confirmó la sentencia
constitucional recurrida que otorgó a la quejosa el amparo y protección
de la Justicia Federal, en contra del artículo 81, último párrafo, de la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.1
Al respecto establecieron, esencialmente, que el precepto
reclamado viola el principio de proporcionalidad en la imposición de las
sanciones previsto en el artículo 113 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, porque la autoridad administrativa estará
obligada a imponer siempre la misma sanción de inhabilitación por un
año al servidor público que no presente la declaración de situación
patrimonial con motivo de la terminación del cargo, sin importar la
gravedad de la responsabilidad, las circunstancias socioeconómicas
del servidor público, su nivel jerárquico y antigüedad, las condiciones
exteriores y medios de ejecución y reincidencia.
En complemento de ello, la mayoría afirma que la ausencia de
parámetros mínimos y máximos para la imposición de las multas,
infringe también las garantías de legalidad y seguridad jurídica
previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales, porque al no existir
un rango al cual se sujete la potestad de la autoridad, se genera
incertidumbre en los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de
su conducta.
1 ARTÍCULO 81.- La declaración de situación patrimonial deberá presentarse en los siguientes plazos: (…)Para el caso de omisión sin causa justificada, en la presentación de la declaración a que alude la fracción II, se inhabilitará al infractor por un año.
La mayoría sostiene -como el precedente en que se apoya-, que
teniendo como base que el artículo 113 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos2 establece, entre otras cuestiones, que
las sanciones aplicables a los servidores públicos que por sus actos u
omisiones incurran en alguna responsabilidad administrativa
consistirán en suspensión, destitución, inhabilitación y económicas, las
cuales deberán imponerse de acuerdo con los beneficios económicos
obtenidos o con los daños y perjuicios patrimoniales causados, por lo
que es evidente, que dicha norma superior consagra el principio de
proporcionalidad en la imposición de sanciones al prever una variedad
de éstas para que teniendo en consideración la responsabilidad,
circunstancias del servidor público y antecedentes del infractor, entre
otros aspectos, la autoridad competente imponga la sanción
correspondiente.
En el criterio mayoritario, por el que se resolvió el precedente,
que ahora retoma la nueva sentencia, se sostuvo que el primer párrafo
del artículo 113 del Pacto Federal prevé que en la imposición de las
sanciones a los servidores públicos deben considerarse diversas
circunstancias para efectos de su individualización, luego el artículo
81, último párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos,3 vigente hasta el trece de marzo de dos mil dos 2 Artículo 113.- Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
3 Artículo 81.- La declaración de situación patrimonial deberá presentarse en los siguientes plazos:I.- Dentro de los sesenta días naturales siguientes a la toma de posesión;II.- Dentro de los treinta días naturales siguientes a la conclusión del encargo; yIII.- Durante el mes de mayo de cada año deberá presentarse la declaración de situación patrimonial, acompañada de una copia de la declaración anual presentada por personas físicas para los efectos de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, salvo que en ese mismo año se hubiese presentado la declaración a que se refiere la fracción I.Si transcurrido el plazo a que hace referencia la fracción I, no se hubiese presentado la declaración correspondiente, sin causa justificada, quedará sin efectos el nombramiento
2
en el ámbito federal, al establecer un presupuesto sancionador único
en tiempo fijo, resulta contrario a la Constitución por infringir las
garantías de proporcionalidad de las sanciones, de legalidad y de
seguridad jurídica, violando con ello los numerales 14 y 16 de la
Constitución Federal.
Precisaron que el principio de proporcionalidad se infringe,
porque el dispositivo en cita establece que por no presentar
oportunamente la declaración patrimonial de conclusión de encargo se
impondrá la inhabilitación por un año, sin que el legislador previera la
posibilidad de que la autoridad sancionadora pudiese graduar la
sanción dentro de un mínimo y un máximo de tiempo, por lo que todo
servidor público que incurra en tal infracción se hará acreedor a la
inhabilitación por un año, sin que se considere lo previsto en el artículo
54 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, respecto a los diversos elementos que permiten la
individualización de la sanción.4
Siguiendo ese orden de ideas, la sentencia autorizada por la
mayoría considera que si el artículo 54 de la Ley Federal de
referencia, establece esos elementos (atenuantes y agravantes) que
está obligada a tener en cuenta la autoridad para imponer una
sanción, esto resulta aplicable a todos los procedimientos de
responsabilidad administrativa previstos en la ley, por no existir
disposición alguna en contrario, además de colmar los principios de
respectivo previa declaración de la Secretaría. Lo mismo ocurrirá cuando se omita la declaración contemplada en la fracción III.(ADICIONADO, D.O.F. 21 DE JULIO DE 1992)Para el caso de omisión, sin causa justificada, en la presentación de la declaración a que alude la fracción II, se inhabilitará al infractor por un año.
4 Artículo 54.- Las sanciones administrativas se impondrán tomando en cuenta los siguientes elementos:I.- La gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia de suprimir prácticas que infrinjan, en cualquier forma, las disposiciones de esta Ley o las que se dicten con base en ella;II.- Las circunstancias socioeconómicas del servidor público;III.- El nivel jerárquico, los antecedentes y las condiciones del infractor;IV.- Las condiciones exteriores y los medios de ejecución;V.- La antigüedad del servicio;VI.- La reincidencia en el incumplimiento de obligaciones; yVII.- El monto del beneficio, daño o perjuicio económicos derivado del incumplimiento de obligaciones.
3
legalidad, fundamentación y motivación previstos en los artículos 14 y
16 de la Carta Magna.
Así, concluyeron que el desacato a los principios constitucionales
por parte del legislador al expedir esa norma, genera que la autoridad
sancionadora se encuentre impedida de ponderar las circunstancias
del hecho infractor y las del servidor público sancionado, lo que se
traduce en el tratamiento desproporcionado para los infractores, por
tanto, la norma reclamada, es decir, el artículo 81, último párrafo, de la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente
hasta el trece de marzo de dos mil dos en el ámbito federal, es
inconstitucional por infringir las garantías de proporcionalidad de las
sanciones, de legalidad y de seguridad jurídica, violando con ello lo
dispuesto en los artículos 14, 16, 22 y 113 constitucionales.
Sin desconocer que esta decisión constituye cosa juzgada, no la
comparto y por ello emito este voto particular, el cual fundo en el
último párrafo del artículo 7º de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación,5 al tenor de los siguientes razonamientos.
CONSIDERACIONES EN QUE SE APOYA EL DISENSO SOBRE EL CRITERIO SOSTENIDO POR LA MAYORÍA.
Disiento por las razones que he sostenido en diversos asuntos
en que se encuentra involucrado el tema de las sanciones y, que para
el caso concreto, ahora desarrollo.
Antes de entrar a las argumentaciones y razones específicas de
mi disenso en este caso concreto, me resulta indispensable reiterar los
argumentos por los que me he separado de los criterios absolutos del
Pleno y de las Salas en materia de sanciones.
5 (…) Siempre que un ministro disintiere de la mayoría podrá formular voto particular, el cual se insertará al final de la ejecutoria respectiva si fuere presentado dentro de los cinco días siguientes a la fecha del acuerdo.
4
A efecto de explicar y sustentar razonadamente mis diferencias,
primeramente me ocuparé en definir y establecer el alcance gramatical
y jurídico que estimo deben tener los principales vocablos
involucrados en el tema, como los son: poder sancionador (ius
puniendi);6 sanción; pena; y multa, en el marco constitucional y legal
que nos rige, para sobre esa base referencial, ponderar y cuestionar la
validez de los criterios jurisprudenciales absolutos fijados por la
mayoría.
Se puede sostener que la expresión poder sancionador, es dable
entenderla jurídicamente de dos maneras;7 una amplia que abarcaría
toda capacidad de sancionar (estatal o no estatal) permitida por el
sistema normativo positivo; o una más precisa, que lo entiende como
la facultad que tiene el Estado para imponer a los particulares8
sanciones o penas ante la comisión de ilícitos que vulneran el orden
jurídico; y que, por tanto, se reconoce como facultad exclusiva del
Estado.9
Estimo que es posible aceptar cualquiera de las dos posturas
como válida o, inclusive, una intermedia, pero ello debe llevar como
necesario complemento el que se expliciten las razones en que se
sustenta tal posición y los alcances que se le otorga al concepto, así
como las consecuencias que genera en el orden jurídico respectivo.
Por ello, a continuación expreso las razones por las que yo
convengo en que la segunda definición es la que resulta más afín a la
concepción moderna del Estado constitucional.10 Partiendo de esta
6 Cuya traducción textual es derecho a penar o sancionar.
7 Clasificación que no pretende ser la única ni la mejor, pero que se estima es sostenible como un presupuesto razonable para la argumentación que se plantea.
8 El vocablo particulares se utiliza para identificar a los individuos que no cometen ilícitos que se encuentran previstos en un régimen jurídico específico que regule conductas que se realizan en función de ostentar un empleo, cargo, comisión de carácter público o por realizar funciones en apoyo de las que son propias del Estado y que, por tanto, requieren de una autorización o permiso específico de autoridad competente para ello.
9 Lo que lo convierte en poder sancionador del Estado.
10 El cual para mí tiene que tener, para ser Estado constitucional, las características o notas adicionales de democrático social de Derecho.
5
premisa básica, es dable excluir del alcance de ese concepto jurídico
a otras personas u organizaciones legitimadas por el orden jurídico
para imponer castigos o sanciones (por ejemplo: el padre sobre los
hijos; el patrón sobre sus trabajadores; una asociación o sociedad
sobre sus miembros; un equipo de fútbol sobre sus jugadores, el
orden administrativo de gobierno sobre los servidores públicos, etc.),
y, por ende, considerar que ese ius puniendi al que nos referimos
debemos traducirlo como poder sancionador del Estado, para poder
distinguirlo de las demás categorías posibles.11
Asumida la definición del vocablo poder sancionador del Estado
(ius puniendi) en los términos antes señalados, es el caso ahora tratar
de fijar cuál es el contenido y alcance que se les deben otorgar a los
vocablos sanción, pena y multa en el marco de ese poder sancionador
del Estado sobre los particulares y su distinción con el que se refiere,
para el caso concreto que nos ocupa, al poder sancionador del Estado
frente a sus servidores públicos que se rige por un estatuto
constitucional diferente.
Gramaticalmente sanción puede significar: “1. Pena que una ley
o un reglamento establece para sus infractores; 2. Autorización o
aprobación que se da a cualquier acto, uso o costumbre; 3. Acto
solemne por el que el jefe del Estado confirma una ley o estatuto; 4.
Mal dimanado de una culpa o yerro y que es como su castigo o pena;
y 5. Estatuto o ley”.12
Jurídicamente el vocablo sanción es equívoco. Son diversas las
acepciones con las que se puede usar. Apelo a dos juristas mexicanos 11 Es por ello que, en mi opinión, aunque acepto que esto puede ser más discutible, podría excluirse de este sentido del vocablo al propio Estado, en su carácter de superior jerárquico, cuando se sanciona a los servidores públicos o particulares asimilados por sus actividades a la función pública (por ejemplo: notarios y corredores públicos), por faltas o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones (independientemente de si el ilícito de que se trate cae en la esfera de responsabilidades políticas, penales, administrativas, civiles o laborales), toda vez que no se encuentran en condición de individuos particulares sino con el carácter de funcionarios o empleados del Estado o realizan funciones asimilables y, por ende, están sujetos a un estatuto jurídico diferente al que rige en lo general para los particulares. En estos casos yo me inclino por identificar esta capacidad sancionadora como poder disciplinario del Estado.
12 Acepciones reconocidas por el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española.
6
que son reconocidos y respetados por su formación sólida como
jurisconsultos, en particular, en el campo de la filosofía del Derecho:
Don Ulises Schmill Ordóñez, quien después de un breve análisis del
origen socio-psicológico de la sanción y de la evolución en el
pensamiento de algunos destacados autores concluye que
jurídicamente: “… las notas características de las sanciones son las
siguientes: a) es un contenido de la norma jurídica; b) en la
proposición jurídica o regla de derecho que formula la ciencia del
derecho, la sanción se encuentra en la consecuencia del enunciado
hipotético; c) el contenido normativo calificado de sanción
generalmente consiste en un acto que impone al sujeto infractor un
mal o un daño, i.e., la privación de ciertos bienes o valores o la
imposición de ciertos perjuicios o dolores; d) en el derecho moderno la
imposición de las sanciones, así como su ejecución la llevan a cabo
los órganos del estado, en tanto se les conciba como un orden
normativo centralizado que establece el monopolio de la coacción
física por sus órganos (Weber y Kelsen), y e) las finalidades de las
sanciones son de tres clases: o retributivas; o intimidatorias; o
compensatorias del daño producido por el acto ilícito.”;13 y Eduardo
García Maynez, quien sostiene que: “La sanción puede ser definida
como consecuencia jurídica que el incumplimiento de un deber
produce en relación con el obligado.”14
Por su parte, el vocablo pena tiene como acepción gramatical, en
lo que interesa, la de: “Castigo impuesto conforme a la ley por los
jueces o tribunales a los responsables de un delito o falta.”;15 y,
jurídicamente, tiene como significado relevante, según el Diccionario
Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas, el
13 Ver la voz “SANCIÓN” en el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas, Edit. Porrúa-UNAM, México, 2001, págs. 2871-2872.
14 García Maynez, Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, Edit. Porrúa, México, 2008, pág. 295.
15 Las acepciones que reconoce el Diccionario de la Lengua Española son: : 1. Castigo impuesto conforme a la ley por los jueces o tribunales a los responsables de un delito o falta.; 2. Cuidado, aflicción o sentimiento interior grande; 3. Dolor, tormento o sentimiento corporal; 4. Dificultad, trabajo; 5. Cinta adornada con una joya en cada punta, que usaban las mujeres anudándola al cuello y dejando los cabos pendientes sobre el pecho; y, 6. Velo de luto riguroso que, sujeto del sombrero, llevaban las mujeres, flotante sobre la espalda.
7
siguiente: “Disminución de uno o más bienes jurídicos impuesta
jurisdiccionalmente al autor de un acto antijurídico (delito), que no
representa la ejecución coactiva, efectiva, real y concreta del precepto
infringido, sino su reafirmación ideal, moral y simbólica.” Lo que
explicita el propio Diccionario de la manera siguiente: “El anterior
enunciado separa netamente la pena criminal, como sanción punitiva,
de las sanciones ejecutivas, con las cuales se trata de imponer
coactivamente la realización de lo establecido en el precepto
correspondiente, así proceda tal realización del impedimento de la
acción contraria al precepto, de un constreñimiento a la acción
prescrita por él, del restablecimiento del status quo, del resarcimiento
de los perjuicios causados, de la nulidad del acto viciado, o de su
inoponibilidad – es decir, del desconocimiento de sus efectos –
respecto de terceros. La pena criminal, en cambio, hiere al delincuente
en su persona e importa necesariamente un mal que significa una
restricción afectiva de su esfera jurídica.”16 En ese sentido se
pronuncia Eduardo García Maynez al señalar: “Las sanciones
establecidas por las normas del derecho penal reciben la
denominación de penas. La pena es la forma más característica del
castigo.”17
Finalmente, el vocablo multa gramaticalmente significa: “Sanción
administrativa o penal que consiste en la obligación de pagar una
cantidad determinada de dinero.”;18 mientras que jurídicamente se le
otorga como significado relevante el de: “Pena pecuniaria consistente
en el pago al Estado de una cantidad de dinero.”19
Como se puede apreciar, tanto gramatical como jurídicamente
los vocablos sanción, pena y multa presentan grandes problemas de
definición para distinguirlos claramente entre sí. No obstante podemos
16 Op. Cit, págs. 2372 y 2373.
17 Op. Cit. Pág.305.
18 Voz “multa” del Diccionario de la Lengua Española.
19 Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas, Edit. Porrúa - UNAM, México, 2001, págs. 2162.
8
extraer ciertas bases referenciales y orientadoras sobre sus alcances
jurídicos:
la primera consiste en que, más allá de que son usados
indiscriminadamente en algunos casos por el legislador
mexicano, el género puede ser considerado el vocablo sanción
y, como especies los de pena y multa;
la segunda es que el vocablo pena tiene una connotación
subrayadamente de carácter criminal, penal; y
la tercera, la multa como sanción es siempre, en primera
instancia, de carácter económico (puede ser penal,
administrativa, civil. Debe tenerse presente que en México se encuentra prohibida como sanción laboral).20
La Constitución mexicana no escapa a ese problema semántico
y conceptual. Del análisis de su articulado encontramos que los
vocablos son utilizados, en la mayoría de los casos pero no siempre,
con el sentido que hemos señalado, es decir:
el vocablo de sanción, por lo general, se utiliza en la
Constitución como género (es el caso, por ejemplo, de los
artículos: 3º; 16, párrafos segundo, tercero y quinto y 20,
apartado B, fracción II;21 19, último párrafo; 21 párrafos cuarto,
quinto y sexto;22 41, párrafo segundo, fracción II, en su segundo
párrafo, así como en su fracción III, Apartado D, y fracción IV,
20 Esto es importante, dado que en el ámbito de las sanciones a los servidores públicos, conforme con el artículo 113 constitucional, sólo se puede imponer sanción económica – no multa - por daños causados al erario público o por haberse obtenido beneficios económicos ilegalmente.
21 Nótese que en estos párrafos el vocablo sanción es precisamente género y se encuentra calificando a la especie penal (determinado así que esas conductas deben ser sancionadas penalmente y no con cualquier otro tipo de sanción (civil, administrativa, política, etc.).
22 En este precepto el vocablo sanción es género pero a diferencia de los artículos 16, 20 y 21, en el caso se encuentra calificando a la especie multa.
9
tercer párrafo; 63, tercer párrafo; 73, fracción XXIX-H; 109;23
116, fracción IV, incisos h), j) y n), y fracción V; 123, fracción XV;
y 134 último párrafo).
Pero también el Constituyente utiliza, en casos específicos, el
vocablo sanción en su acepción de autorización o aprobación de
actos o resoluciones (por ejemplo: en los artículos 72, apartado
C; y 73, fracción XVI, base 2ª).
el vocablo pena lo refiere la Constitución a la sanción por ilícito
criminal o delictual (claramente en los artículos: 5º, tercer
párrafo; 14, párrafo tercero; 16, párrafos segundo, tercero,
noveno, onceavo y penúltimo; 18, párrafos primero, segundo,
tercero, cuarto, séptimo y octavo; 20, apartado B, fracciones II,
VII, IX, párrafos segundo y tercero; 21, párrafos tercero y cuarto;
22, primer párrafo;24 27, fracciones I;25 II y III; 95, fracción IV;26 y
102, apartado A, segundo párrafo).
Debe señalarse que en los casos previstos en los artículos 38,
fracción I27 y 130, párrafo cuarto,28 el Constituyente utiliza el
23 En este caso las sanciones previstas en los artículos 3º antes citado, 73, fracción XXIX-H, y las señaladas en el Título IV, en especial los artículos 109 a 113, se refieren a las que se pueden imponer a los servidores públicos, por lo que este tema se trata detenidamente más adelante.
24 Este es el único artículo que señala a la multa con el carácter de pena, lo cual conlleva un problema de interpretación que más adelante se analiza.
25 En este caso la Constitución califica como pena, la incautación a favor de la Nación de bienes de extranjeros que hubiesen adquirido en México cuando no se conduzcan como nacionales respecto de los mismos.
26 Nótese que ese requisito que se exige a los candidatos a Ministro de la Suprema Corte, de no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de prisión, no se encuentra consignado para ser Presidente de la República ni Diputado o Senador.
27 El artículo 38 en su primera fracción señala:Artículo 38. Los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden:I. Por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de cualquiera de las obligaciones que impone el artículo 36. Esta suspensión durará un año y se impondrá además de las otras penas que por el mismo hecho señalaré la ley;En este caso parecería que el Constituyente usa el vocablo penas efectivamente en el sentido de sanción, sin embargo, durante el siglo XIX y XX antes de que se dejara de sancionar esa conducta, siempre se consideró como un ilícito penal.
28 Al igual que en el caso del artículo 38 fracción I, parecería que el Constituyente utilizó el vocablo penas en el sentido genérico de sanción al señalar en el hoy párrafo cuarto del artículo 130: “La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se
10
vocablo penas como género y no como especie del vocablo
sanción.29
el vocablo multa lo utiliza la Constitución como sanción
administrativa (artículo 21); también como pena (artículo 22); y
como prohibición (artículo 123, fracción XXVII, inciso f).30
No debe confundirse la multa con otras sanciones económicas
previstas en la Constitución (por ejemplo, en materia penal, la
reparación del daño; y en materia administrativa, las que se
refieren a responsabilidades de los servidores públicos).
Con lo anteriormente descrito queda acreditado que el ius
puniendi en el Estado mexicano se desdobla en diversas
manifestaciones, cada una de las cuales, si bien se rigen por algunos
de los principios generales, reglas o estándares31 aplicables en el
contraen, sujeta al que las hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley.”
29 No obstante, ello debe entenderse, en el primer caso, su sentido y alcances conforme con la lógica decimonónica, de acuerdo con la que se crearon tales disposiciones; y, en el segundo, conforme con la evolución de las leyes de reforma a su incorporación en 1917 al texto constitucional. Durante el siglo XIX y hasta diciembre de 1977 con la publicación de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE), se sancionaba penalmente el incumplimiento de las obligaciones político-electorales y ciudadanas. La Ley Federal Electoral de 1973, vigente hasta que entró en vigor la LFOPPE establecía (al igual que todas sus predecesoras, que presentaban algunas variantes en la pena) multa de diez a trescientos pesos, o prisión de tres días a seis meses, o ambas y suspensión de derechos políticos a quien incumplía dichas obligaciones (entre ellas las de votar). En cuanto al párrafo cuarto del artículo 130 vigente, se deben considerar sus antecedentes remotos el artículo 123 de la Constitución de 1857 (que señalaba: “Corresponde esclusivamente á los poderes federales ejercer, en materias de culto religioso y disciplina esterna, la intervención que designen las leyes”) y la Ley sobre Libertad de Cultos de diciembre de 1860, la cual establecía, particularmente en su artículo 9º, la sustitución del juramento por la promesa explícita de decir verdad y de cumplir bien y fielmente las obligaciones que se contraen, bajo la advertencia de que la violación sería castigada con las mismas penas que señalaban las leyes preexistentes. Por su parte, el artículo 10 de la misma ley, señalaba pena de prisión o destierro al que en un templo ultrajare o escarneciere de palabra o de otro modo explicado por actos externos, las creencias, prácticas u otros objetos del culto, así como la injuria, cualquier otro delito y quedaba refundido en tal regulación el llamado derecho sobre sacrilegio y los demás delitos a que se daba ese nombre.
30 La referencia a la multa en el artículo 123, fracción XXVII, inciso f), es para prohibir que por ese concepto puedan realizarse retenciones a los salarios de los trabajadores. De este tema nos ocupamos más adelante.
31 Entiendo el concepto de los llamados “estándares constitucionales”, en el mismo sentido gramatical, por ser plenamente aplicable, que le otorga el Diccionario de la Lengua Española al vocablo “estándar”; es decir, aquel: “Que sirve como tipo, modelo, norma, patrón o referencia”; los cuales, en mi opinión, deben existir como base de certeza y regularidad en la interpretación de la Ley Fundamental que realiza el Tribunal
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ámbito sancionador, tienen un marco jurídico regulatorio propio y
diferente. De esta guisa, es necesario discernir cuáles principios,
reglas o estándares les son aplicables a todas y cuáles, por las
diferencias que presentan, deben ser matizados o, inclusive, no
aplicados.
Parecería claro que podemos identificar al menos las siguientes
categorías de sistemas sancionadores conforme con nuestro régimen
constitucional, a saber:
1. El penal, que tiene como sanciones la privación de la libertad por
cierto tiempo, la multa y la reparación del daño.
2. El propiamente administrativo sancionador (régimen sancionador
general), previsto para castigar a los particulares que infringen
normas legales o reglamentarias en el ámbito administrativo.
Este régimen se desdobla en dos bloques: 1. el general, que
está dirigido a sancionar a cualquier individuo por la comisión de
faltas de carácter administrativo, para lo cual existen como
sanción la multa, el arresto hasta por 36 horas y el trabajo para
la comunidad; 2. los especiales, previstos para sancionar a los
ciudadanos que se colocan en una situación excepcional por la
actividad que desempeñan, ya sea en apoyo o auxilio del Estado
(por ejemplo: notarios y corredores públicos, permisionarios,
autorizados o concesionarios o por manejo de fondos
públicos);32 o por incorporarse voluntariamente a una situación
jurídica asociativa, colectiva, que les genera derechos o deberes
Constitucional, pero no pueden ser absolutos ni de aplicación universal. El juez constitucional debe, frente a la definición de estándares, salvar las excepciones derivadas del propio sistema constitucional; es mi convicción qué tan cuestionable resulta no fijar estándares que hagan previsible el que casos y problemas iguales o similares tendrán una solución igual o semejante, como pretender aplicar los estándares determinados por el Tribunal de manera indiscriminada, incluyendo casos o problemas que tienen especificidades que los tornan diferentes y, por tanto, no pueden ni deben ser resueltos bajo los mismos estándares.
32
? El último supuesto se encuentra regulado en el artículo 2º de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que a la letra dice:ARTÍCULO 2o.- Son sujetos de esta Ley, los servidores públicos mencionados en el párrafo primero y tercero del artículo 108 Constitucional y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos económicos federales.
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específicos (por ejemplo: partidos políticos, cooperativas,
sociedades de solidaridad social, sociedades mutualistas, con
legislaciones propias y diferenciadas, entre otras), cuando
infringen las normas específicas que regulan esas actividades o
figuras asociativas colectivas, y que pueden ser sancionados de
diversas maneras.33
3. El de responsabilidades de los servidores públicos, que a su vez
se desdobla en dos grandes bloques: 1. por responsabilidad
laboral, conforme con el artículo 123; y 2. por otras faltas (a la
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia) en el
desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones,
conforme con el Título IV, que pueden ser de cuatro tipos: a)
políticas; b) penales; c) administrativas;34 y d) civiles, de acuerdo
con el Título IV de la Constitución.
Así, aceptando esas distinciones, el llamado derecho
propiamente administrativo sancionador - es decir, el que está dirigido
a los particulares en lo general - consiste en la facultad de las
autoridades administrativas para imponer sanciones por las acciones y
omisiones antijurídicas que realizan los particulares; y la sanción, en
sentido estricto, sería el castigo que se les inflige con el objeto de
reprimir, prevenir y disuadir ciertas conductas.
Mientras que el poder disciplinario (sancionador) del Estado-
patrón, por las responsabilidades en que incurren los servidores
públicos, se sujeta al estatuto especial previsto en los artículos 108 a
114 de la Constitución. Es en este marco referencial, no en otro, en el
que se debe abordar el tema del que se ocupa este voto particular: es
decir, el de las sanciones a los servidores públicos y su aplicación.
33 Estas sanciones pueden consistir, entre otras, en la privación de un bien o un derecho, clausura, amonestación, inhabilitación, revocación o cancelación del permiso, autorización o licencia, multas, etc.
34 En esta categoría incluyo la que puede derivarse, eventual y subsidiariamente, para él o los servidores públicos involucrados en una actividad administrativa irregular del Estado.
13
Respecto del marco sancionador en general, el Tribunal Pleno
ha sostenido diversos criterios, de entre los que destacan los
siguientes:
“DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.
14
Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.”35
Como se puede apreciar, este criterio que comparto
esencialmente, se refiere a lo que hemos clasificado como poder
propiamente administrativo sancionador que relaciona al Estado
con los particulares que han cometido faltas (principalmente a
leyes administrativas o reglamentos en materia de policía y buen
gobierno). Lo comparto precisamente por establecer la posibilidad
de distinguir las situaciones jurídicas concretas, para determinar
el grado y alcance con que se deben aplicar los principios del
derecho penal en el ámbito de las sanciones administrativas.
“LAS INFRACCIONES FISCALES SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y POR LAS GARANTÍAS DEL DERECHO PENAL, EN LO QUE RESULTEN APLICABLES. Las infracciones fiscales constituyen la vulneración del conjunto de normas que regulan el cumplimiento de las obligaciones fiscales, mientras que las violaciones fiscales se refieren a los preceptos que impongan deberes formales o sustanciales, por lo que su única diferencia se encuentra en la sanción aplicable, ya sean penas pecuniarias o privativas de libertad, lo cual determina que se esté en presencia de una infracción o de un delito. En esta línea de ideas, resulta evidente que las sanciones establecidas en el Código Fiscal de la
35 Tesis P./J. 99/2006, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, visible en el Tomo XXIV, agosto de dos mil seis.
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Federación para el incumplimiento de una obligación formal o sustancial guardan una gran similitud con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; de lo que se sigue que la infracción fiscal propiamente establecida por el legislador por el incumplimiento de las obligaciones formales debe atender a los principios del derecho administrativo sancionador y, en la medida que resulten aplicables a las garantías del derecho penal.”36
En el caso del criterio anterior, se trata de nuevo de la
relación del Estado con los particulares, pero circunscrito su poder
sancionador administrativo específicamente a las faltas y
sanciones en el ámbito fiscal.
“MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE. De la acepción gramatical del vocablo "excesivo", así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro
36 Tesis 1ª.XXVII/2007, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Tomo XXV, febrero de 2007, página 652.
16
elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda.”37
“MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN SON INCONSTITUCIONALES. Esta Suprema Corte ha establecido que las leyes, al establecer multas, deben contener las reglas adecuadas para que las autoridades impositoras tengan la posibilidad de fijar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia de éste en la conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas circunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción, obligación del legislador que deriva de la concordancia de los artículos 22 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal, el primero de los cuales prohíbe las multas excesivas, mientras el segundo aporta el concepto de proporcionalidad. El establecimiento de multas fijas es contrario a estas disposiciones constitucionales, por cuanto al aplicarse a todos por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares.”38
Estos dos criterios son de nueva cuenta referidos a la
aplicación del poder administrativo del Estado frente a los
particulares. De manera enfática y reiterada me he separado de
ellos por considerar que sus alcances absolutos no son correctos.
Considerar cualquier multa inconstitucional por el solo hecho de
no establecer el legislador un mínimo y un máximo, entre los que
la autoridad administrativa pueda fijar la sanción que corresponda,
tomando en cuenta: “…la gravedad de la infracción, la
37 Tesis P./J. 9/95, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo II, julio de 1995, página 5.
38 Tesis P./J. 10/95, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo II, julio de 1995, página 19.
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capacidad económica del infractor, la reincidencia de éste en la conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas circunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción …”,
por violarse los artículos 22 y 31, fracción IV, de la Constitución,
es en mi opinión un exceso, puesto que no considera que existen
conductas y circunstancias imposibles de valorar y ponderar por la
autoridad administrativa en el momento que sanciona, o que no
requieren de esa ponderación, por las condiciones objetivas en
que ocurren los ilícitos y que, por lo tanto, el legislador puede fijar
la sanción sin que ello viole el principio de proporcionalidad si se
considera que es razonable la pena impuesta (aunque no exista
un mínimo y un máximo para ello), en relación con las calidades
del sujeto infractor y con la naturaleza y gravedad de la conducta
ilícita.
En cualquier caso, de la lectura de los criterios transcritos se
desprende que, según lo dispuesto por este Alto Tribunal, en la
interpretación constitucional de los principios de derecho
administrativo sancionador, es válido recurrir a los principios penales
sustantivos, pues ambos son manifestaciones del ius puniendi del
Estado; que para que una sanción no sea contraria al texto
constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada
para imponerla tenga la posibilidad de determinarla, en cada caso,
tomando en cuenta los elementos de los que pueda inferirse la
gravedad o levedad del hecho infractor. En otras palabras, las
sanciones deben guardar una relación de proporcionalidad frente a la
infracción realizada, para lo cual deberá considerarse la reincidencia,
las posibilidades económicas del infractor, la gravedad del ilícito, entre
otros elementos.
Si bien comparto con la mayoría que puede sostenerse, como
regla general, que la sanción fija puede estimarse excesiva y, por
ende, violatoria del artículo 22 constitucional, cuando no se establece
por el legislador o la autoridad administrativa la posibilidad de un
mínimo y un máximo para la individualización de la misma, según sea
el caso; considero también, en congruencia con la posición que he
18
sostenido en diversos asuntos, que dicha regla no puede ni debe ser
absoluta pues tiene que discernirse el ámbito en que se está aplicando
la sanción, dado que existen diferencias constitucionales importantes,
unas, por la distinta naturaleza del régimen constitucional en el cual se
encuentran previstas (como es el caso concreto que ha generado este
voto particular), otras por las calidades y situación jurídica del infractor,
y, algunas, por la propia naturaleza de la falta sancionable, a pesar de
pertenecer al mismo régimen general constitucional (al poder
sancionador del Estado en relación con los particulares) por
imposibilidad fáctica de que la autoridad sancionadora pueda valorar y
ponderar una situación concreta para imponer la sanción entre un
mínimo y un máximo, o porque el propio legislador hizo al expedir la
norma un juicio de ponderación (proporcionalidad) de la sanción fija en
relación con la infracción cometida, en ciertos casos debidamente
fundados y motivados, que resulta razonable por no poder darse
diferencias que generen agravantes o atenuantes entre infractores (la
conducta en sí misma genera una misma sanción en todos los casos)
y que, por tanto, pretende evitar la discrecionalidad de la autoridad
administrativa en la imposición de la sanción que puede llevar a
inequidades.39
En este marco y con el fin de desarrollar y sustentar mi opinión,
ahora me centraré en el caso concreto que nos ocupa.
El TÍTULO CUARTO de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, denominado ahora: DE LAS
RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y
PATRIMONIAL DEL ESTADO, el cual comprende los artículos 108 al
39 En un voto particular me he ocupado de manera específica de mi discrepancia con los criterios absolutos que sostiene la mayoría en el Pleno y en las Salas sobre las multas fijas. Pero reproduzco aquí los siguientes razonamientos: Piénsese en el caso de las infracciones a los reglamentos de tránsito, y como ejemplo paradigmático, específicamente en la multa por pasarse un alto señalizado electrónicamente por un semáforo; ¿se le puede exigir a la autoridad administrativa [o, en supuestos semejantes al legislador] federal, local o municipal que en esos casos señale en la norma un mínimo y un máximo a la pena imponible? y, sobre todo, ¿podemos obligar al agente de policía que levanta la multa por esa infracción a que pondere, conforme a esos ciertos elementos agravantes o atenuantes, es decir, la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia de éste en la conducta que la motiva y otras circunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción, cuál debe imponer, entre el mínimo y máximo, en el caso concreto?
19
114, regula en su primer párrafo el régimen de las responsabilidades
de los servidores públicos; para las cuales ese apartado constitucional
establece, como lo hemos apuntado antes, cuatro modalidades o
vertientes de las responsabilidades de los servidores públicos, a
saber: política, penal, administrativa y civil.40
En consideración de la materia del presente asunto, el análisis
se centra en la naturaleza y los alcances de la responsabilidad
administrativa en el servicio público, esto es, aquélla en la cual
incurren aquellos servidores que teniendo un vínculo jurídico especial
(por elección, nombramiento o designación), faltan a la legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el ejercicio de la
función pública que tienen a su cargo; ese vínculo genera
responsabilidades previstas en los señalados preceptos
constitucionales, de los cuales, en lo atinente a este voto, se puede
afirmar lo siguiente:
1. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados,
en el ámbito de sus competencias, expedirán leyes de
responsabilidades de los servidores públicos y demás
normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este
carácter, incurren en responsabilidad en el desempeño de
sus respectivas funciones (artículo 109, párrafo primero, de
40 Para este tema debe tenerse presente la siguiente Tesis Aislada, P. LX/96:RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PÚBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TÍTULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos se conforma por cuatro vertientes: A).- La responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; B).- La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito; C).- La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, y D).- La responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa en un principio de autonomía, conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de éstas coincidan desde el punto de vista material, como ocurre tratándose de las sanciones económicas aplicables tanto a la responsabilidad política, a la administrativa o penal, así como la inhabilitación prevista para las dos primeras, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas sanciones.
20
la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos).41
2. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores
públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban
observar en el desempeño de sus empleos, cargos o
comisiones. En sentido estricto, éste es el régimen de
responsabilidades administrativas (artículo 109, fracción III,
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en relación con el primer párrafo del 113 de
ese máximo ordenamiento).
3. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los
servidores públicos determinarán sus obligaciones para
salvaguardar la eficacia de los principios de legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el
desempeño de sus funciones, empleos, cargos y
comisiones; las sanciones aplicables por los actos u
omisiones en que incurran, así como los procedimientos y
41 Artículo109.- El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:I.- Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.II.- La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; yIII.- Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.
21
las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además
de las señaladas en las leyes, consistirían en suspensión,
destitución e inhabilitación, asimismo, en sanciones
económicas que deberán fijarse de acuerdo con los
beneficios económicos obtenidos por el responsable, y
atendiendo a los daños y perjuicios patrimoniales causados
por sus actos u omisiones; pero no podrán exceder de tres
tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y
perjuicios causados, por sus actos u omisiones que afecten
la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia
que deben observar en el desempeño de sus empleos,
cargos o comisiones (artículo 113 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con
la fracción III del artículo 109 del mismo ordenamiento).42
Es importante considerar que el sistema constitucional de
responsabilidades de los servidores públicos, cuyos rasgos esenciales
se delinean en el TÍTULO CUARTO de la propia norma fundamental,
se erige sobre un principio de autonomía, conforme al cual, para cada
tipo de responsabilidad o infracción se instituyen órganos,
procedimientos, supuestos y sanciones propias para cada uno de ellos
(aunque en algunos casos puedan ser de la misma naturaleza como
se verá con posterioridad), sin perjuicio de que el servidor público sea
sujeto de varias responsabilidades y, por lo mismo, pueda ser sujeto
en diferentes vías a procesos sancionadores y le puedan ser
impuestas distintas sanciones.
42 Artículo 113.- Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.(ADICIONADO, D.O.F. 14 DE JUNIO DE 2002)La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
22
De la exposición de motivos de la iniciativa de reformas y
adiciones al Título IV de la Ley Fundamental presentada por el
Ejecutivo Federal el tres de diciembre de mil novecientos ochenta y
dos, resulta útil para el presente caso, precisar que de su contenido,
destaca para nuestro análisis los objetivos que buscaba, al tenor
siguiente:
La reforma constituye un avance en el tratamiento al cual
están sujetos los servidores públicos, ante la insuficiencia de
las bases constitucionales (entonces existentes) para
garantizar que los empleos, cargos o comisiones en el
servicio público subordinen el interés particular a los intereses
colectivos superiores de la sociedad y tiene como fin prevenir
y sancionar las conductas contrarias a los principios
constitucionales ya referidos.
La obligación de servir con legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad, economía y eficacia a los intereses del pueblo,
es la misma para todo servidor público, independientemente
de su jerarquía, rango, origen o lugar de su empleo, cargo o
comisión.
La iniciativa propone establecer las bases constitucionales
para identificar, investigar y sancionar en la vía administrativa,
el incumplimiento de las obligaciones de los servidores
públicos de desempeñarse conforme a los principios
enunciados, así como de los procedimientos distintivos para
identificar los actos u omisiones y la naturaleza de las
sanciones aplicables; al respecto, propone los mismos
principios de equidad, prevención y progresividad para tratar
las conductas indebidas, establecidos para las sanciones
penales, los cuales consisten, esencialmente, en su
graduación de acuerdo con los beneficios obtenidos y los
daños o perjuicios causados con la conducta ilícita y
particularmente, tratándose de la sanción económica, su 23
monto no podrá exceder de tres tantos de los frutos mal
habidos con el acto ilícito.43
Acorde a estos principios, las sanciones deben ser equitativas
y preventivas y de esta manera, reprender proporcional y
disuasivamente los actos irregulares.
Igualmente, la iniciativa propone el establecimiento de los
principios de eficacia y honradez en la administración de los
recursos públicos y de responsabilidad en su manejo.
En el Dictamen de la Cámara de Origen (Senadores) de trece de
diciembre de mil novecientos ochenta y dos, elaborado por las
Comisiones Unidas Primera de Puntos Constitucionales, Segunda de
Gobernación, Primera de Justicia y Primera Sección de Estudios
Legislativos, resalta lo siguiente:
La iniciativa aporta instrumentos de acción para que la
Administración Pública y los servidores en cargos y empleos
gubernamentales y en las instituciones públicas realicen su
trabajo con lealtad, honorabilidad y eficiencia.
La energía en las sanciones para quien se desvía del
cumplimiento cabal de sus deberes, es un instrumento básico y
fundamental para garantizar la eficiencia, lealtad y honradez en
los asuntos públicos.
En la discusión en la Cámara de Origen, efectuada el catorce de
diciembre de mil novecientos ochenta y dos, además de enfatizarse
que en la iniciativa, por primera vez se establecen con claridad y 43 Nótese que la referencia a la aplicación de los mismos principios del derecho penal para la imposición de las penas: de equidad, prevención y progresividad, se refirieron expresamente: “… para tratar las conductas indebidas, establecidos para las sanciones penales, los cuales consisten, esencialmente, en su graduación de acuerdo con los beneficios obtenidos y los daños o perjuicios causados con la conducta ilícita” y particularmente, tratándose de la sanción económica, su monto no podrá exceder de tres tantos de los frutos mal habidos con el acto ilícito. Es decir, para aquellas conductas, que por sí mismas y directamente pueden causar daños y perjuicios – económicos – o por conductas que generaron un beneficio económico al servidor público, no a otras conductas como la que se analiza en el presente amparo directo en revisión.
24
precisión las cuatro vías de responsabilidad de los servidores públicos
ya señaladas, también se preservan principios inalterables de nuestra
teoría constitucional como la juridicidad o legalidad, imparcialidad,
lealtad, honradez y eficacia de los actos de los servidores públicos.
En el Dictamen de la Cámara Revisora (Diputados) de dieciocho
de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, elaborado por las
Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de
Justicia, se enfatizó que la responsabilidad administrativa es aquélla
en la cual incurren los servidores públicos, por los actos u omisiones
que afectan la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia
que deben observar en el desempeño de sus funciones, en términos
de las leyes correspondientes y que en respeto al federalismo y la
soberanía de las entidades federativas, corresponde a los gobiernos
estatales y municipales, en el ámbito de sus respectivas
competencias, regular la forma de prevenir, identificar y sancionar el
desvío de los servidores públicos en el ejercicio de sus atribuciones.
En la propia discusión ante la Cámara Revisora de dieciocho de
diciembre de mil novecientos ochenta y dos, a la que se ha venido
aludiendo, se destacó que: “…hay una lista efectivamente restrictiva
en la posibilidad de aplicación de las sanciones derivadas de este
título…”.
Por consecuencia, si bien puede considerarse este régimen de
responsabilidades administrativas de los servidores públicos parte del
llamado régimen o sistema administrativo sancionador del Estado
(entendido éste como un género, en términos de lo que se ha
sostenido en este voto), lo cierto es que se trata de una especie del
mismo, determinada por un estatuto constitucional disciplinario
específico, previsto en el Título Cuarto de la Constitución, con
características que lo diferencian de los demás regímenes
sancionadores y, por tanto, que lo distingue sustantivamente del
régimen administrativo sancionador que se aplica a los gobernados
como tales (es decir, a quienes se encuentran en la categoría de
particulares frente al Estado). 25
De lo anterior, se colige que conforme a los contenidos
normativos del Título Cuarto constitucional que se comenta y su
proceso de reformas y adiciones, existe un estatuto constitucional
aplicable a los servidores públicos, es decir, a los representantes de
elección popular, a los miembros de los poderes, los funcionarios y
empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo,
cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública,
así como a los servidores de los órganos autónomos, tanto en la
Federación como en las entidades federativas, por el cual se fijan las
responsabilidades en que pueden incurrir por los actos u omisiones en
el desempeño de sus funciones, así como las sanciones que les
pueden ser impuestas, según lo disponga la ley reglamentaria
respectiva.
También de los antecedentes narrados, es claro que uno de los
objetivos principales del Poder Revisor de la Constitución fue reforzar
un régimen específico para disciplinar administrativamente con todo
rigor a quienes, teniendo el carácter de servidores públicos, incurran
en actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus
funciones.
En este sistema de responsabilidades administrativas, las
sanciones que se pueden imponer son por mandato constitucional
expreso: destitución, inhabilitación suspensión y de carácter
económico. Estas sanciones se imponen en el contexto de un vínculo
jurídico especial de supra-subordinación, bajo un estatuto que
solamente se aplica a los servidores públicos, como consecuencia del
incumplimiento de obligaciones nacidas de ese vínculo jurídico. Por
tanto, es claro que esta relación jurídica no es igual a la que existe
entre el Estado y los gobernados, pues aquélla se aplica a los sujetos
que ejercen atribuciones y funciones del propio Estado y que, por
tanto, sea por designación, nombramiento o elección en sus diversas
formas, ejercen la función pública, lo que los sujeta a mecanismos de
supervisión, control y disciplina por otras instancias públicas (sean los 26
superiores jerárquicos u otras especializadas) del propio Estado, por el
incumplimiento de los deberes y obligaciones que nacen precisa y
exclusivamente de esa relación jurídica.
De estas prescripciones expresas de la Constitución Federal es
evidente que el objetivo buscado por el Constituyente, era que en la
vía de la responsabilidad administrativa de los servidores públicos las
sanciones se impusieran atendiendo a un principio de razonabilidad,
según lo dispone la ley; y que los principios de equidad, prevención y
progresividad para tratar las conductas indebidas, se encuentran
referidos principalmente para graduar sanciones respecto de
conductas ilícitas que generan, por sí mismas, daños o perjuicios
patrimoniales causados al Estado o beneficios al infractor. La
infracción consistente en no presentar la declaración de conclusión del
cargo oportunamente no genera, por sí misma, ninguna de esas
consecuencias; en cambio, sí corresponde al tipo de conductas ilícitas
que atentan contra la legalidad y la eficiencia, las cuales deben ser
sancionadas de manera equitativa y preventiva, para reprenderlas de
forma proporcional y disuasivamente como se expresó en la
exposición de motivos de la iniciativa que dio origen al régimen de
sanciones de los servidores públicos.
Es muy importante destacar que conforme a la regla del primer
párrafo del artículo 113 de la Constitución, existe el presupuesto
fundamental del derecho administrativo disciplinario (sancionador) de
los servidores públicos, consistente en que corresponde al legislador
establecer en ley: las sanciones a imponer; la autoridad competente
para su imposición; y el procedimiento para imponerlas. Luego, es
evidente que el Constituyente delegó en el legislador ordinario la
facultad de fijar las sanciones,44 otorgándole para ello la facultad de
44 Lo cual, en caso alguno, debe entenderse como una facultad ilimitada, mucho menos arbitraria, a favor del legislador secundario; éste queda sujeto a principios, reglas y estándares de razonabilidad, proporcionalidad y equidad para la fijación de las sanciones en función de las faltas cometidas. Jamás será aceptable una multa excesiva; una destitución injustificada; una inhabilitación prolongada por una falta que se estime menor, etc. Cualquier exceso en las sanciones puede ser materia de juicio de validez constitucional adverso, pero no necesariamente la falta de un mínimo y un máximo para la imposición de la sanción, necesaria y automáticamente, deben llevar a la declaración de invalidez de una sanción, como ocurre en el presente caso.
27
determinar el parámetro de valoración inicial, respecto de la conducta
infractora, que le permite, en ciertos casos, fijar una sanción única y
determinada (es el caso, por ejemplo, de las causales de terminación
del nombramiento previstas en la ley laboral y el de la inhabilitación
por un año en el caso concreto prevista en la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos), y en otros, atendiendo
a la naturaleza de la falta y/o al sujeto infractor, establecer parámetros
de mínimos y máximos para que la autoridad administrativa fije la
sanción considerando ciertos elementos agravantes o excluyentes de
responsabilidad, bajo criterios determinados en la propia Ley.
De acuerdo con el texto expreso del artículo 113 de la
Constitución, y con los antecedentes legislativos que lo generaron,
ambos esquemas son válidos.
Luego, si la sanción disciplinaria establecida por el legislador
federal se sustenta en una justa y razonable relación entre la gravedad
de la falta y la sanción a aplicar, no puede resultar inconstitucional el
binomio. Por lo contrario, de darse esa relación de proporcionalidad
entre falta y sanción, se cumple con las finalidades de prevenir y
disuadir la comisión de la conducta ilícita, y con los principios de
proporcionalidad y equidad, a pesar de no señalarse un mínimo y un
máximo para su fijación.
En el caso concreto, el legislador, con base en su facultad
constitucional, valoró que los principios de razonabilidad,
proporcionalidad y progresividad cuando se trata de la aplicación de
una sanción por la infracción consistente en la omisión de presentar en
tiempo la declaración de situación patrimonial de conclusión del
encargo que desempeñaba el servidor público, sin causa justificada,
quedaban satisfechos con una sanción única, acorde a la gravedad de
una conducta que se presume irrepetible (en la medida que la comete
un servidor público que ha concluido su encargo) y justificada, habida
cuenta que se trata del incumplimiento solamente imputable a un
sector de los servidores públicos cuyo nivel conlleva un grado de
preparación, condición socioeconómica, nivel jerárquico y condiciones 28
personales razonablemente satisfactorias, para el caso iguales entre
todos ellos,45 y que, independientemente de las razones que generan
la terminación de sus servicios, han concluido su encargo, empleo o
comisión46 y, por tanto, deben rendir su declaración patrimonial a
efecto de que se pueda verificar la legalidad y honradez en su
desempeño, así como que no se enriquecieron ilícitamente durante el
tiempo que fungieron como servidores públicos, o causaron daños al
erario público, tal como lo previene la Constitución. 45 En mi opinión sería extremadamente cuestionable pensar que deben tomarse en cuenta, en estos casos, los antecedentes (pues resultan irrelevantes para el caso), causas externas (esto tiene que ver con la existencia de una causa justificada o no que prevé la ley como excluyente de responsabilidad), antigüedad en el servicio (resulta irrelevante para el caso), reincidencia (es irrelevante en el caso), o el monto de beneficio, daño o perjuicio (situaciones que no necesariamente se dan y que, en su caso, de darse también, quedarían sujetas a la imposición de una sanción económica, misma que si es susceptible de ser ponderada entre mínimos y máximos); por tanto, que se trata de una conducta que no requiere de esos factores para ponderar la sanción.
46 La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos dispone en su artículo 80 que se encuentran obligados a presentar la declaración de situación patrimonial (incluyendo la de conclusión del encargo):ARTÍCULO 80.- Tienen la obligación de presentar declaraciones de situación patrimonial, ante la autoridad competente, conforme a lo dispuesto por el artículo 79, bajo protesta de decir verdad, en los términos que esta Ley señala:I.- En el Congreso de la Unión: Diputados y Senadores, Oficiales Mayores, Tesoreros y Directores de las Cámaras, y Contador Mayor de Hacienda;(REFORMADA, D.O.F. 4 DE DICIEMBRE DE 1997) (REPUBLICADA, G.O. 12 DE ENERO DE 1998)I Bis.- En la Asamblea Legislativa del Distrito Federal: los Diputados, Oficial Mayor, Tesorero, Directores, Subdirectores y Jefes de Departamento de la misma;II.- En el Poder Ejecutivo Federal: Todos los funcionarios, desde el nivel de jefes de departamentos hasta el de Presidente de la República, además de los previstos en las fracciones IV, V y IX de este artículo;III.- En la Administración Pública Paraestatal: Directores Generales, gerentes generales, subdirectores generales, subgerentes generales, directores, gerentes, subdirectores y servidores públicos equivalentes de los órganos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria y sociedades y asociaciones asimiladas y fideicomisos públicos;(REFORMADA, D.O.F. 4 DE DICIEMBRE DE 1997) (REPUBLICADA, G.O. 12 DE ENERO DE 1998)IV.- En el órgano ejecutivo local del gobierno del Distrito Federal: todos los funcionarios, desde el nivel a que se refiere la fracción II hasta el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, incluyendo Delegados Políticos, Subdelegados y Jefes de Departamento de las Delegaciones;V.- En la Procuraduría General de la República y en la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal: Todos los funcionarios, desde el nivel mencionado en la fracción II hasta los de Procurador General de la República y Procurador General de Justicia del Distrito Federal, incluyendo a Agentes del Ministerio Público y policías judiciales;VI.- En el Poder Judicial Federal: Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Magistrados de circuito, Jueces de Distrito, secretarios judiciales y actuarios de cualquier categoría o designación;(REFORMADA, D.O.F. 4 DE DICIEMBRE DE 1997) (REPUBLICADA, G.O. 12 DE ENERO DE 1998)VII.- En el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, Magistrados y Secretarios o sus equivalentes;(REFORMADA POR LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO DE LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN, D.O.F. 31 DE DICIEMBRE DE 2000)VIII.- En el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en los tribunales de trabajo y en los demás órganos jurisdiccionales que determinen las leyes: Magistrados, miembros de junta y Secretarios o sus equivalentes; y
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Partiendo de que el artículo 81, último párrafo, de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente hasta el
trece de marzo de dos mil dos en el ámbito federal, refleja la
valoración realizada directamente por el Legislador Federal sobre la
gravedad de la falta frente a la circunstancia de servidores públicos
que han terminado su relación jurídica con el Estado; luego es lógico
que no tenía por qué graduar la sanción dentro de un mínimo y un
máximo de tiempo, al tratarse de una conducta de servidores públicos
que: 1. Tienen una situación de iguales respecto del cumplimiento de
dicha obligación, en tanto ostentan niveles altos de responsabilidad
en sus funciones (de ahí que resulte válido que el legislador, en su
esfera de autonomía de configuración legislativa derivada del artículo
113 constitucional, puede de manera objetiva considerar que por su
nivel jerárquico su grado de preparación, nivel socio-económico y
condiciones personales, así como el régimen de derechos y
obligaciones que aceptaron al rendir la protesta constitucional de
guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes, no se requiere una
valoración y ponderación adicional para determinar el grado de la falta
en que incurren servidores públicos de ese nivel; quizás dar ese
margen de discrecionalidad a la autoridad administrativa si podría
generar falta de proporcionalidad y equidad, inclusive arbitrariedad, en
la imposición de la sanción); 2. Concluyen su encargo, lo que significa
que se dan por terminadas las relaciones jurídicas entre el estado y
ese servidor público; y 3. Incurren en el incumplimiento de una
obligación, sin causa justificada.
Así, en este caso, se debió ponderar la racionalidad
constitucional, así como la proporcionalidad de la sanción fijada por el
IX.- En la Secretaría de la Contraloría General: Todos los servidores públicos de confianza.(ADICIONADO, D.O.F. 21 DE JULIO DE 1992)El servidor público que en su declaración de situación patrimonial faltare a la verdad en relación con lo que es obligatorio manifestar en términos de esta Ley, será suspendido, y cuando por su importancia lo amerite, destituido e inhabilitado de tres meses a tres años.(REFORMADO, D.O.F. 21 DE JULIO DE 1992)Asimismo, deberán presentar las declaraciones a que se refiere este artículo, los demás servidores públicos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y de los órganos jurisdiccionales a que se refieren las fracciones VII a IX del artículo 3o., que determine el Secretario de la Contraloría General de la Federación, mediante disposiciones generales debidamente motivadas y fundadas.
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Congreso de la Unión con base en su facultad plena de configuración
legislativa conforme al primer párrafo del artículo 113 de la
Constitución, al señalar un año de inhabilitación por la falta consistente
en no presentar, sin causa justificada, la declaración de conclusión del
cargo dentro de los treinta días siguientes a que se dio la terminación,
tomando en consideración y valorando las calidades y circunstancias
de los servidores públicos obligados, la gravedad de la falta, así como
la finalidad buscada con la sanción, y no como lo hizo la mayoría,
solamente y en automático, por no haber fijado un mínimo y un
máximo para que la autoridad la impusiera. Yo sostengo, por todas las
razones expuestas en este voto particular, que la sanción no es
irracional o desproporcionada, mucho menos ilegal o arbitraria, en
función de la falta cometida y la finalidad buscada.
Además, estimo que contrariamente a lo que sostiene la
sentencia, en el caso concreto sí existía la posibilidad de valoración,
en términos del artículo 54 de la ley de la materia, de una excluyente
de responsabilidad del servidor público que pudo ponderar la autoridad
administrativa, a pesar de la existencia de una sanción única prevista
en la ley.
Si bien el legislador asumió que por el tipo de conducta
sancionable y el nivel de los servidores públicos que podían realizarla,
la valoración sobre las circunstancias particulares del servidor público,
no son factor que pueda reducir, en principio, la responsabilidad
objetiva en que se incurre al no presentar la declaración de conclusión
de encargo en tiempo y, por tanto, resultan irrelevantes para la
imposición de la sanción única consistente en un año de
inhabilitación,47 también es cierto que jurídicamente, para imponer la 47 El artículo citado disponía:Artículo 81.- La declaración de situación patrimonial deberá presentarse en los siguientes plazos:I.- Dentro de los sesenta días naturales siguientes a la toma de posesión;II.- Dentro de los treinta días naturales siguientes a la conclusión del encargo; yIII.- Durante el mes de mayo de cada año deberá presentarse la declaración de situación patrimonial, acompañada de una copia de la declaración anual presentada por personas físicas para los efectos de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, salvo que en ese mismo año se hubiese presentado la declaración a que se refiere la fracción I.Si transcurrido el plazo a que hace referencia la fracción I, no se hubiese presentado la declaración correspondiente, sin causa justificada, quedará sin efectos el nombramiento respectivo previa declaración de la Secretaría. Lo mismo ocurrirá cuando se omita la declaración contemplada en la fracción III.
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sanción, el legislador determinó que la autoridad competente tiene,
ante su argumentación como excluyente de responsabilidad, que
valorar y ponderar si existe o no causa justificada para tal omisión. Por
tanto, para esa valoración, la autoridad administrativa está facultada
para tomar en cuenta aquellos elementos objetivos o circunstancias
personales (incluidos los que señala la propia Ley) para establecer si
la omisión tuvo una causa justificada o no. De ser el caso y encontrar
una justificación al incumplimiento por parte del servidor público, la
consecuencia sería no imponer la sanción; en caso contrario, la
autoridad administrativa no puede disminuir discrecionalmente la
misma (dado que no existe razón para hacer distingos entre los
obligados por considerarse que todos ellos están en condiciones
iguales para cumplir con la obligación de presentar en tiempo su
declaración de conclusión del cargo).48
Conforme a lo anterior, concluyo que el precepto reclamado no
puede asimilarse al concepto de multa y tampoco transgrede las
garantías de legalidad, seguridad jurídica ni proporcionalidad de la
sanción, por lo que considero que el numeral reclamado no viola
garantía constitucional alguna y, por lo tanto, que debió revocarse la
sentencia recurrida que otorgó el amparo y, en su lugar, negar a la
quejosa la protección solicitada a la Justicia Federal.
(ADICIONADO, D.O.F. 21 DE JULIO DE 1992)Para el caso de omisión, sin causa justificada, en la presentación de la declaración a que alude la fracción II, se inhabilitará al infractor por un año.
48 Adicionalmente debe tomarse en cuenta que aún en el caso de que no existiera una justificación para la omisión ilícita en la presentación oportuna de la declaración, atento a lo dispuesto en el artículo 63 de la misma Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente hasta el trece de marzo de dos mil dos en el ámbito federal, las autoridades competentes podrían no sancionar al infractor, por una sola vez, cuando así lo estimaren pertinente, justificando la causa de la abstención, siempre que se tratare de hechos que no revistan gravedad ni constituyan delito, cuando lo ameriten los antecedentes y circunstancias del infractor y el daño causado por éste no excediere de cien veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal. El artículo señala textualmente:Artículo 63.- La dependencia y la Secretaría, en los ámbitos de sus respectivas competencias, podrán abstenerse de sancionar al infractor, por una sola vez, cuando lo estimen pertinente, justificando la causa de la abstención, siempre que se trate de hechos que no revistan gravedad ni constituyan delito, cuando lo ameriten los antecedentes y circunstancias del infractor y el daño causado por éste no exceda de cien veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal.
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RESPETUOSAMENTE
MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS
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