vii.ii. attili-análisispol.púbs

8/4/2019 VII.ii. Attili-AnlisisPol.Pbs.

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BibliogmffasISBN 978-84-7658-805-5

PRESENTACION

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TRATADOde Clencin Polftica I Gustavo Emcsto Emmerich y Victor Alar


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12ANAuSIS DE POLITICAS PUBLICAS

Migue l. Gonza lez Madrid

La propues ta seminal de Harold D. Lasswel l, Ien 1951, de integra l' l as ciencias de la spoliticos ipolicysciences) desde una perspectiva multidisc iplinaria y pragrnatica , a f in deimprimir racionalidad al trabajo gubernamental y de enfrentar los grandes problemassocia les conjuntando esfuerzos publicos y pr ivados , puede ser comprendidadesde e lcampo de Ia Cienc ia Pol it ic a en tan to que t ra ta preeisamente de problemas de poder eInfluencia entre actores e instituciones, de 1aformaci on de Ia decision publica y de lasalternativas de cambio socia l compatibles con el modelo democratico.'

1.Harold Dwight Lasswell (1902-1978) nacio en Donnellson, Illinois, en 1904;fulJecio en NuevaYork, en 197B.Hi jo de un pastor prutesrante . Alumna aventajado de ensenanza sccundaria, obtuvouna beca para estudiar soclologta en 1 0 1 Universidad de Chicago, donde muy pronto mostro sus espe-dales dotes para 1.investigacion y obruvo el t itulo de Doctor a los 24 a n as (1926). Concluida la carre-ra, viajo alRelnc Unido, donde estudio enIa London School of Economics y tarnblea en centres acade-miens de Pans, Ginebra yBerlln. Seinici6 en ladoccncia en la Universidad de Chicago, donde ensefiociencla polirica (l922 a 1938),antes de trasladarse ala Universldad de Yale. 'lrabajo en elIl1Stitute {orPropagande Anaysis (1937-1941), donde edito una revista mensual can numerosos trabajos de anahsisde coritenldo sabre textos propagandisticos delperfodo hlsiorico de entreguerras, En 1963 escriblo El[uturo de la ciencia politica (publ icado por Ather ton Press), que en 1971publ ico a su vez Tecnos, enMadrid. Lasswel l es tambien conocido por sus esrudios de ternas de cornunicacion y es au t or de Iacelebre formula " lQuien dice que, a quien, par que canal y con que e fect o? , que seha conve rti do enesquema rector de los anallsls de contenido para la sociologfa de la comunrcacion. AIrespecto, httpv/www.biografiasyvidu5.com/biografinlJllasswell.htm y http;//www.infoamenca.orglteoriaJlasswelll.htm2. Marcelo Gonzalez Tachiqufn (uEI cstudio de las pollticas publicas; un acercamiento a la discipli-na, en Quid Juris, alia 1,volumen 2, publicacinn del Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua. Mexl-co. 2005, p. 100)rernite al afio 1887el origen deIn propuesta de ocuparse del estudio de las pol it icaspublicas, que se enconrraria en un articulo de quien fuera Presidente dernocrata delos Estados UnidosdeAmerica. Woodrow Wilson, entre 1913 y 1921: "Thestudy ofadmiaistrarion. pubIicado en PoliticalScience QIlarteiy enjunio de 1887,pp. 197-222. Otros autores rerniten a la decada de 1940la aparicionde algunos t rabajos refer ic ios mas apropiadamente a las pcl it icas publicas. Sin embargo, como elrnisrno Marcelo Gonzalez Tachiquln reconocc, se identifica a Lasswell como el autor de la presenta-cion formal de una multidiscipllna que en laactualidad goZE!de gran prestigio; yael mismo se atribu-ye, segun Peter del .eon, elpr imer usa formal de la denominacion ciencias de las polltlcas (policysciences) (Peter del.eon, "Una revision del proceso de las polfticas: de Lasswell a Sabatier . en Gestiony Politica Publica n," 1.vol .Vl, eIDE. Mexico, primer semestre de 1997, p. 5).

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http://www.biografiasyvidu5.com/biografinlJllasswell.htmhttp://www.biografiasyvidu5.com/biografinlJllasswell.htm


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Otras disciplinas, como la Sociolcgla, la Adminisrraclon Publica, la Psicologfa y elDerecho, han contribuido a J desarrollo de este peculiar campo rnultidisciplinario, con-cretarnente en 10 que concieme alestudio de laparticipacion de los ciudadanos, laorga-nizaci6n de los actores, la planeacion de la acci6n gubernamental , las motivaciones ycreencias de los actores en los procesos de decision publica y los fundarnentos legales delos actos de autoridad que serelacionan can la formacion de la decis ion publ ica. Todoella connota, adernas, una conjunci6n de esfuerzos especializados de experirnentadosfuncionarios y acadernicos, adernas de un involucramiento de la gente en [as asuntospublicus. En el corazon de esa integracion Lasswell anticipo un gran entramado deactores e insti tuciones y una elaboraci6n ordenada de las polit icas, par 10 que denorninoa las p o li c y s c ie n ce s ciencias de las polit icas de lademocracia y deslindo a los proble-mas de losque estas se ocupan con respecto a los problemas del memento.Debido a que en [aconcepcion seminal delas p o li c y s c ie n ce s -pr incipal mente enlaobra de Lasswell- no existe una definicion expresa dep o li ti c a p ub li ca, puede derivarse delaobra de este autor en terminos de que ella constituye u n a c to i nt en ci on a l y c en tr al iz ad ode gobi e rno que, estructurado por equipos mul t id i s cip li nar ios de origen publico y privadopara Iograr una m a yo r r ac io na li da d t ec nic a, se orienta a r es o lv er l o s g ra n de s p ro b le massociales concretos y, en ese tenor, a ofrecer o p ci on es v ia b le s de f utu ro d e la s oc ie tla d encondiciones ernpfricas determinadas, N6tese que en esa concepcion las insti tucionesprotagonicas son acadernicas y gubernarncntales, y eso presupone una preferencia poriacentralizacion y Iaracionalidad desde arrlba.' concentrada en circulos especlalizados.

Por el contrario, en una perspectiva actualizada y ampl iada, que cons idera unarelacion compleja entre instancias competencial y territorialmente diierencladus d e g o-biento y multiples aClOressociales, la pclitica publica puede concebirse como 1111 produc-t o d el s is te m a p o li ti co -e st at al en cuyo proceso de e laboracion y puesta en practica seaplican variados principios de: a ) r ac io n ol id a d, b ) d es ce nt ra li za c io n , e ) i nt er es p u bl ic o : yd) patticipacion social+ asimismo, concurren d ii er en te s d mbi to s d e g o bi er no y multiples

3. E I estudio de l a r el ac io n g en er ic a (a especlfica, como e l c as o de las p ol lt ic as p u bl ic a s) entregobierno y soc icdad "de arr iba hac ia aba jo (top dOWJl ) 0 "de nbajo hucia "nib", (bot tom lip), esabordndo por B. Guy Peters . Modelos a lterna tives del proceso de la pol it ica publica : de aba jo hac iaar ri ba a de ar ri ba hac ia aba jo, e n Gest io" y Po l i ti c o I ' tib l ic a n." 2 , vol. IV, CInE, Mexico, segundosernestre de 1995, pp. 257-276.4, Fundarnentalmente se puede hablar de interes publico. en tanto que conjunto depreferenciasvalorutivas, principios juridicos y f ines cornunes establecidos en las leyes en tenninos de pac tos pol l-t ieos y sociales de largo plaza entre fnctorcs reales de poder que se irnponen historicamcnte a unacolectividad politlca. Los goblernos en tumo suelen traducir eSC interes publico segun sus propiosproyectos partidistas y,por tanto, defincn ruatcrialmente 10 que es conveniente a lacolect iv idad en untiernpo deterrninado a partir de una actualizacion dela ley fundamental y las leyes secundarias conlor-me ill contexto imperunte y de "nuevas_ estralegias de desarrollo econ6mico y social: sin embargo, laconfonnacion de multiples espacios publicos en sociedades plurales produce una diversidad de ";nte-reses. de variados "publicos., 10 cua l en tr a en t en si6n con In pretension de un "interes publico"rCI,eindopOl'dichos gobernantcs y con In propia matriz const ituc iona l, ya que cada grupo de interesquierc a su Ve Z imponer su propia tradncci6n de esta.5 .El princ ip io de p a J1 i ci p ac io n s o ci a l es abarcante de la l lamada .part ic ipac ion c iudadana" y, encontraste can el principia de representaci6n politica, supone e1ejercicio penl1ol1eJ lle de derechos fun-damenta les de personas Ydudadanos a traVes de variados instrumentos de consulta democr; \t icadireC1D.fo semidirecta ,econaddo~ en las leyes: dicho principia es aplicable constitucionalmente conindependencia de las diferencias economicas, culturales y politicas entre miembros de una coleelivi-dad potrIica, aunque estas puedan a~ociarsede maneru distintn para ejercitar tales derechos.

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Analisis de politicas Publicasac to r es s o c ia l es a t - d -I . raves e o rgano s de auto rid. d . - . .e s , 111l1e st i gadore sacademicos a . . 1 a , al e a s e je cl it LV a s, e sp er to s g ll be manmos i n temac ion a le s interesad' l 'gan;z;clOlles y repre se ll t a1l l es sociale s , incJuso le l1~a-. Estas consideraciones de~: e~l~ti es~o. llo local y multirregional. orgams_ciertos rnatices en elusa de te-rmm'P c~pu~hca llevaron a algunos autores a introd .liti I os en Ingles como I d li . uciry~~ ttl~~ q~e pelmiten distinguir el usa de Ia pal b os ; p _ o l t lc . ] :; o l it i cs, po l i ty , po l i c ie sap IcaClOnSIstematica, funcional . . a ra po tttca segun su interpreta ._pretaci6n de!a normajurfdica eu?n~~~~~~:l~ dt modo _Similar:por.ejemplo, a la~~t~~lectura doctr inal y su estatuto consti tucional PIe: segun las s ltuaclOnes concretas su. Cabe serialar que las organizadones ' no 0 stante su canicter general.6 'sidades 0demandas pubI' I' . y los representantes sociales manifi .{. icas a mrsmo tlempo . es an neee-esta tension entre 1 0 publica y /0 rivado quepoI1~mtereses privados, pOI'10 ugubemamental bajo Iaforma dePp . ti pueddereproduclI'Se negativamente en el trabq .ed d rae icas e corrup " fa aJOO S ? e ~pos espec fficos. En adelante se h . .CIon~ue vorecen intereses priva-cepcion primaria d e p o la i ca pLihi/'e am referencla a las l imi taciones de la ed . a y, consecuentement I ] ail-e una concepc!on actllalizada de esta, e, a os e ementos constit ll tivos

Politicas pubficas y planificaci6n (preclslones)La consti tuci6n de un cam 0es ec'fi' . .puesta. enpnictica depolitic!:s ne~es~i: ~tldlSfJPlinario de estudin de Ia fonnaci6nen socledad", segur, lapropuesta de Las;w reso vel 'Iosgrandes problemas del hombr~10 que elgobierno hace conforms a una pmcll, c~~~ta.una preocupaci6n por distinguirf S detemtinadas en comparaci6n con 10 qyec:-;on. e mtereses partidarios en Coyuntu_mE~plttzo eonforme a lapmyeccion del in t: :e : p~~~~o halce - : - y deberia haeer__::en elen e marco de la unidad entre gobiemo y sOcieda~1.JCO, co ectlVO0general y, por ende,No cabe duda de que, s in emplear Ia al b .n :r ~n objeto especrf ico de una mul tidiS~i f ra:la llificacioll (oplalleacion), alpropo_publico, Lasswell puso enfasis en Iaimpo t p J ? a d asada en. Ia racionalidad y el interesda p I" . r aneta e la prel'is" bor a ClencJa y, par tanto en la red " d I . 10/1 g il e m ame nt al respaldaesto, la polt t ica COIIlO actividadgllb llCClOnl e a uuervencion del arar, De acuerdo c -tad I d ' emamel 1 !a p r ev is ib l e d' L ona a os g ran es p roblemas sociales tie d dout . ----es ecir; p anifieable_ y orien-n e a a qumruna naturalezapllblica Co___ . nse-6. La d;stinci6n de esos term' 1 .

t:::~a~~v~n~e;:s~~[i~:add~:r~~~~F~_,:'~:~I~:!~~~J~~~~\O;:'~:i~!~a:e~~~~~U~e?~es: /.}f;l~ic: voca-pol~tico, delineado par elsistema jUri~~~mo'l "corrupdon,.; 3} polilY: "se refjere al ~ : : C t : ~ :~olftica:~~~:ed: lr m jsmo modo, a los actos d~JV:d~:s~~~=c:~:t~~,:onal d~l sistema politico~a~~~r;:~y cons ti tuc io~ ~ comunes , es to es , a actos politico-administl'al ' petencla) de los poderes publicosl a pol it ic a a un~~~~~ ': ;e~~l lo ~ f fes c ?l~ct ivos ; 4 ) polilicII1_'p~:~:~:a~;serevestidos de leg~l idaddesignar , .]as e1ecc iones . ~.Co e a actlVldad humana); y 5) policies: lu J d asp~cto s~~tant:lvo de~~~f~~~~s1~!~7~:~~aEi:~~~:~6~~~ad:~~~~~n~~il{ ,,~:~~~~ l~a;i~l~~~p~:~~ ~;;;Frey, cada vocablo contl'ibuye n dY; condt~mdomaterial de las decisiones polftica eCosprogram ascO'Estata) J 1 eslgnar lmenslOnes diversns d' S'. omo observapublicas' U~u~be e as estan "entrelazadas y se influyen reefe un mtSmo objeto (el sistema pol lt i-13 '1' e ate conceJtual e ref)e_,6es ~ .'.. procamente (Klaus Fl'e~ .p 1- .rast , en P l an e jam el 1 lo e Polj(icas PzlbFicasnr;?e!e~te;; adpraticll da analise de politicas ~ubl :)Jtlcas. ~ .jumo e 2 000, p p. 216-217 htt 'II . leas no, p . wwwlpea .gov.br) ,

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cuenternente, hablar de un gobiemo par politicas ptiblicas implica afirmar que Iaelabo-radon racional y publ ica de estas procede conlorme a un plan y sendos program asderivados, De hecho, hoy en dia coloquialmente sepueden entender a las polit icas publi-cas como programas debidamente pianificados que constituyen 1lI?a C011 ca t erwci 6n de ac-ciones espectl icas para resolver problemas sociales. 'La cuesrion que se discute academicamente -y aun en los cfrculos polit icos y 50-dales- es s i la planificacion tiene un caracter centralizado 0descentralizado, participativeo burocratizado, publico 0privatizado, etc .; por tanto, s i 10 que hace e l gobiemo conrespecto a los problemas publ icus debe ser catalogado como pol iti ca publ ica 0no. Lacuest i6n es relevante incluso en Estados en donde las leyes reconocen una planeaciondemocrdtica y/o participativa (como en el caso de Mexico desde 1982, 'en los arnbi tosfederal y local), establecen algunas formas de participaci6n social en eI ejerciciopresupuestal y determinan principios de desccntralizacion, coordinacion y cooperacion.entre diversos niveles de gobierno,"EIsociologo de origen hungaro y fundador de la sociologia del conoclmiento, KarlMannheim, ya habia senalado en 1947la necesaria adicion publica a la actividad guber-namental-estatal, a condicion de que Iapolft ica significara Iacoordinacion de los intere-ses privados bajo la forma de preocupaciones publicas en una determinada sociedady de que se descartara la anticuada concepcion dual del Estado y Iasociedad.? Lanaturaleza de la pollt ica es eminenternente publica, ya que concieme igualrnente alt ipode acciones que compete a los l lamados poderes publ icos y al t ipo de acciones de 105ciudadanos con fines colectivos, en oposicion a los fines privados.Cabe observer que elproblema no escomo formular Lil laconcepcion de unidad delEstado y [asociedad que supere la unilateralidad de laintervencion gubernamental 0deIa accion individual 0de grupos, sino como conseguirel control de los diversos centresde poder arbltrarios, como coordinarlos y fundir los en un s is tema mas coherente , Y,como disciplinarlos gradualmente para que funcionen en provecho de Ia comunidad 1>. !U

7 .Un bucn t rabajo que permi te en lende r a In planiiicacion como an ti c ipa c io n ra c io na l 01 [uturo ycomo lItia [orma de construir ordeiuida y prospectivamente LIlla IlJwva realidad, ert COlltraste COl!lI11ar e al id ad p r es en te q u e p a re e e i nd es e ab le , ( lm b ig ua 'y c o nt ra d ic to r ia , corresponde a Ezequiel Ander-Eggl vu rc du cc io n a I,tplanificacion, Lumen (coleccion polltlca, servicios y trabajo social), Argentina, 1995.206 pp. Otro texto, aplicado a la region latinoarnericana, es el de Antonio Elizalde Hevia, Planificaciones tra teg ica t e rr i to r i al y politicos p l. ib li ca s p am e l d es ar ro ll o l oc al , coeditado por la CEPALONU y clInstitute Latirroerncricano y del Caribe de Planificacion Econornica y Social (ILPES), Santiago deChile . 2003. 70 pp. En esre segundo texto eI autor describe la trallsiciol! de la plnnificacion centraliza-da regional en America Latina, dorninante en los afios de 1950, a una planificacion sustentada en elpapcl activo de los goblernos locales . hacia los aiios de 1980.

B.Es clare que en In acrualidad In p la n if ic ac io n d e I n a c c io n p u bl ic a adqui er e c ad a v ez mas un caraclerd c sc ei u ra l iu u lo Yparticipative, segun determinaclones legales y pnicticas democraricas, en contraste conpcriodos en que In planificaclon rue centralizada, antidemocratica 0 basada en negociaciones: par ejem-pia, durante el per iodo del Estado llarnado totali tario (en Inya desaparecidn Union de RepublicasSocialistas Soviericas y en otros pafses cornunisras), del Estado intetvencionista (arios de 1940a 1970en paiscs de Arnenm Latina) y dellleacOI]JamtivislllCl europeo (decadas de 1950 a 1970).9. Karl MalUlhcim (18931947), Libertad, padery p/aniflcaria" democrritica, FCE. Mexico, 1974, segund" reimpre,ion. pp. 6263. Los intereses privados corresponden. ante todo, al .cuerpo polit ico"conforrrwdo por. todos los grupos y dirigentes que desempeJ1an un papel activo enla organizaci6n de la50dedad, (p. 62),compatible con I" ftUlci6nestatal contEmpor.inca. Aunque de otigcn hiuIgaro, Mannheimhizo una gran contr ibuci6n al desar rollo de la sociologfa alemana; rue profesor de la Universidad deFrancfort. en t londe enseiio entre [920 Y 1933. Tras el arribo del nazismo decidi6 salir de Alemania.10.Karl M ~nnheim. op. cit., p. 94.

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Anatisls de polUicaspubllcasPara lograresos objetivos Mannheim su 'ri' dif ."plani(icacioll pa ra f a l ib e rt a d, ,: es decir. en unlP f e. 1.1cU:,elslst :ma social con base en la

co que evitara favorecer intereses de' a p amfi~aclon sujeta a control de.rnocrati-dad Social) y un veouilibrio entre] ~ros ~ promoVlera la justitia social (no la iguala cenud.llzacl6ny la di " d I -este pensador no es taba Imblando de un enf d Isp~lOn e poders.u Desde luegoactividad gubemamental enlos terminos enoque e estudio ~~los.problemas piiblicos y I~ses (Gunnar Myrdal Theodore 0Ynte 2~le~a genera cion pionera dees tadouniden_Harold D.LasswelJ, ~ntre otros) I~estabrna, . ~ares Merriam, Robert S. Lynd y elmismoa la de 1940).Sin embarzo al ~t I ? anticlp~doporlamismaepoca (decada de 19?0I - '" , ar a rrusma cuestlon de co . ul 1 -menta con los esfuerzos sociales mo vine ar a esfera guberna-prendente elenfasis que emplearo:,:::\e::xfren~r. e] futuro (dLritYehezkel Dror) es sor-dela irnaginacion y la creatividadpara n 0 alUldelelmomo Lasswell para referirse ;U papeltant t I escapar azarylasrestric'0,ac uar a a vez con racionaJidad . Clones autoritarias y , porIa pohtica creadora no dificre de la ~ con,una acdtituddemOcni.tica.Asf,para elPri~eroras dici al crencia crea ora 12 mientras 1go a CIon del enfoquo de politi' I' ' para e segundo un. , . cas es a lmportancia qu nib alCIoncreanva, capaz de tntroducir politi . e a uye acto de imagina-cas nuevas y exrtosas en e l proceso historico [...J , , " ! ]Evaluaciones del desarrollo de las c;encJas de pollticas

Las diversas evaluaciones del desarrollo de las ci , .~os afios de 1970 a 1986 reconocieron Ia di fic~;t~~as de poltucas que aparecieron enmtegrada de una multidisciplina inn d para confonnar una concepcionse podia identificar una serie de element ora, a pesar de que en los numerosos estudiosd os cornunes que convie depropuestas metodol6gicas 0analiticas; ne estacaren tenntnos1. La pmbabil idad de aurnentar la racionaZidad d l . . . _ .dela conjllrlci6n de esfuerzos gubemamel1tafe e a s : dec lS lOnes pub lzcas a travesdel desarrollo multidisciplinario d I . .s y privados, del aprovechamientolos experros (la gente con e.\-neO'ence.as c]lenclasb.sociales y de la contribucion de- d I . , . . IIIen os go iernos) sin ifi 1rrna e a ciencia 0su objetividad. . sacn car a autono-2. La consideracion del desarrollo histon'co14 d 1yor!S del analtsis de politicas. y e tnunda real como contexte Ina-3. La adopcio de esquernas de inves tigaci6n em iri al

preferenciapOl'elestudiodecasossingul' p IGa, en gunos casos con Lilla4 L f ai as 0,enotros, por elestudio com d.. a p re erencia por una explicacion multtcausal v w- para o.los fenomenos y p rocesns de politicas. . y, pOI tanto, no detel7l1il1ista de

11.Ibid., pp. 50.5l.12. Ibid., op. cit.. pp. 51-52.13. Harold D. Lasswell. aLaorienlacion hacia I _ .~~.lumfnAn'della Anlologfa de Polfticas Publicas co:':'8:~~!cas"i. e? 1 f c st ud io d e l as p o /a ic a s p [i bl icQ S19ue ge POmJa, Mexico. 1992, p . 9 7.' par UIS '. Aguilar Villanueva, editadas po;

. ~4. YehezJ,cl Drar, aProleg6menos pam las cienei _ .~~~l:~as, volu,?cn I de la ;llll%gia de Pa/fticas Pilblic':s de PD1~fcdas",en E! estlldio d e l as p o li ti ca sHn a par Mlgud Angel Poma, Mexico J 99' I?_ camp! a a par lUJs F. AgUilar Villanueva15 Harold D L Il ,~, p. ~j. ,. . asswe, -La Olientaci6n hacia las p olfticasl>, p. 82.

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a ref eren cia valomti va en la5. La vinculacion de la def inic ion ~ea lme~~J 1~~I~ i{~::S~/orat ivos, 16 implicita 0 ex-e lecc ion de poli ti cas ( la metas sen anpltcitamente). d 1 de desarrollo 0de [uturos. terminos de mo e as 1 ' edeLa forrnulacion de hiptuesis en ". . son del tipo siguiente: e pais pu6. (I ente las hipotesis t I grar en unaltern ativos " genera m _ escolaridad media y, por tan 0, 0 delograr la meta de dace ano~ de rs e uitativa, si se aplica el prograrnaplaza de diez aries .una soc iedad candos ueden encontrar indi st intamente enducacion que irnplica que los educan _ p . fraestructura adecuada, apoyoe I Iidad en la ensenanza, In iesta.et ) 17los centros esco ares ea 1 . . t espacios para Siesta, e c. ,' ti idades de esparcrrruen 0,limentano, ac IVl

d t .on perfi l consistente en lost cornunes eno a ~. , IEl caracter general de es_ose e : e ~os ediados de l a decada de 1970lagro a~lga :, aT is d e oliticas que, por cterto, es e ~ , 18 en con encla can una reva oracion~ : : ' 1 ,n,i""= g,b;""" PO'P O " " ~ ' :P;:~"';; '"t,j"yr ; ; ; ' 1 , participacion ciudod~~~ Imodele dernocrat ico, de los d~rec .? S .n as de po liticas pub licas, en 1~86 , Davie En una evaluacion de las mvesngaclOne. enfo ue de pohticas publicas en unaGarson I"pudo confi rmar e l int eres por~onve~l~a:ente ~e l a dec isi6n rac iona l p~ra ~aI d la elecclon, ocupa a pre ducida a una ciencrateoria genera e 'ales y p oliticos sustanciales, pero nl? ad . tereses de los" de asuntos SOCI d I nto olga as a illa~';';~'~;Ii"''' 0sornetidaa I~ problemasd: d o ~ ; ' : : ' d ~orrientes enI" mil l"~~'~ndon'ri~. Adernas, d"~.'d la!~~:::,"umanisra yelsoportemndu,:::.: I:politicas, a p~~ir dledelaL\~~~~~71~}la corriente teCJ'liCO-raciol'lalista~~sntact~:ti~!~sta de los. uesta origtna . d . y a la pretensto I~~~: de colaboracion entre gobierno y aea. ;:~a(opuesta a tratar l os problemas con eI i li i s) ' y b) la corriente cOl1te.;t;t[talLSt~-plwa . etodos cuantitativos). ..: ~ ~ o ~ ' u ,,'m,lifiondoc e b t e o : , ~ ' ~ ' ~ : :: ,: ~ ~~no:':en"d6" d e 1 a;nv,,~g'no~d~Ese rni.smo afio William sc e '1 su solucion practica, con a c onoltt icas publicas hac ia los problema~ soc lad:~ental y con una gran r~ser;~ ante lo~;'adon del rnundo real comod r~fe~e~~Ia ~~her justifico asi su caractendZaCI?n .~ele[:1"I juegos de salon aca emic , . ., como de la escnpClOn ,t~~;d:spoli ti cas: "AI ocuparse t~nt~ de la pr~~;~%~~o con valores par ticul~res .ye~foque de pol it icas ~~blicas],:e~av~~~~t~~a;, que consiste en afirmar que Iacrenciaevit a as f l a pas tura de neutr~~l ~ 'vau. 1deberla ser totalmente objet! .OCia

" 'me a las politicos cOlltellido~-- I . 'men politico no solo rrnpn d' . lOSes tables16. Pedro Medellfn Torres se'~~~l~~~'~/i~~~l"porque a troves de norrnas Yl:~~~d:';:~portamien-valotativo, sino tambien un sfnu e lde laspoll ticas en In busqueda de un ~el~Ddedad y en el Estadoy perrnanentes f~ndamen la e P~~amenle se int er ionce como nonna en a l eo rfa de Inestructuracion[0polftico y :Sl)~lalqc:~pn~res\mtonomla resttingidn; eleni~ntos pa~l~~~o en la Revisla del CLAD( ,dneslabil idad. meerl l urn re y . tonomia gubernallva", pu IC l)de politicas publicas, cn pals~sl'~ed~ai~9a7~http://v,ww,clad.org,velrefonna.lmn , ..n( twyDl!l'Iocracwn, 8,lul d'd'/aspolm-e D r ; , Veas", Yehezk~lDmr; ,Ol}. cit, ilal'Villanueva, .Estudio intmduclorio. a E/ "stu 10 "

18 Alrcs""clO, vease LUlS F. Agu 1 j' I. las politicas' ~'-, 30 If . en E es/w 10'"cas pllblicas, " ' P ' Cit., p. D 'I ' ia de politicns al amHisis de po !lcas., ,19 Davicl Garson," e a Clenc I 'miento y eVltnr' , , d l't' as' comprender e surglliblicas, ~1~aCD, 'L 'Vollicion de las ciencias e p o I Ie ,2_G, t l l t a o .m l ~scl~~~ ~e~a~po/(ticm pllblicas, cilndo.ia cUldLl~', en Iestu

248 TRATA DO DE C I ENC IA P o LI TI G A

A m ll is is d e p oH ti ca s P Ub /i ca sLa rupturn de Lasswell (ademas de David Lerner, Yehezkel Drory A. Kaplan, entreOlros) con respecto a la tradicional generacion conductista-positivista consisti6 precisa_mente en agregal' a su propuesta de policy sciences Ja necesidad de que e l c ientf fi eosocial pudiera considerar las preferencias valorat ivas en sus anruisis, en tanto que tratacon problemas sociales en elmundo real, La ruptura provoco una reaccion irunemata enlas mismas ent ra ii as conductis tas, en 1adecada de 1950, consi st ente en la apar ic ion de

un l1eoconductisl11o favorable a Ia deScription y puesta a prueba de SUpuestas leyes deconducta, al analisis economico-matematico, alcardcter s in6ptico de lateoda de sis te-mas y a una olientation t ientffica l ibre de valores .uEsa confrontadon alento Ia biparticion de las inVestigaciones de polfticas PUblicas yun desarrollo de las posiciones confrontadas, A traves de la escuela dela eleccion racional,elenfoqlle de costo-beneficio, por ejemplo, hizo enfasis en eldesempeiio del Sistema pou-

ti eo rel ac ionado con una pIura lidad de prefe renc ias y con e lcaract er int enciona l de lasdecis iones racionales individuales, de modo que los individllos se esfuerzan siempre pormaximizar sus beneficios, y pueden ser coopera tivos solo en esa direc ti on. En cambro,autores ComoDouglas Torgerson, tambien en ]986, Comenzaron a reconocer que los ana-Iisis depolfticas can frecuencia estaban aparetiendo como una selvade divers asy conlJie-tivas fomas de investigacion, COntennino]ogfa inconsistente y estilos intelectuales diver-gentes e , i nc luso, COnciertos paramgmas imposibJes de comprobar. Su mst inci6n detres caras deJos anali5is de politicas de los ailos de 1950 a 1980, dos de elias simultaneas(la positivista logica basada en Iaraz6n cientffica y Ja valorativa basada en la dominaci6nde la poltuca) , le permiuo conclui r que una tercera cara se est aba vis lumbrando comosfntesis delasanteriores en telminos de una illvestigacion pm1icipante, enla cua l l a accion

social no esun simple teI6n de fonda de JaIlamada reuniEieaCi6n del orrlen publico y civil ,s ino un ingrecl iente basico para Iaevaluaci6n del impacto de las politicas en un contexu,politico-social especifico.21 Desde luego, Torgerson estaba pensando en una estrategia departicipaci6n social enlazada a (areas deinvest igacion, en laque el analista de polfticas nofuera un simple observador, sino un observador-participante" capaz de articular Iaaccionsocial para la produccion de polfticas conte.xtualizadas.

Raclonalidad y particlpacion social

Ninguna duda cabe que, en la actualidad.la act ividad gubel71amel1tal , conzo modo racio-nal y concretn de l a a ctuac ion po/ (t ico- es ta tal en soc iedades que se r igen por pr il1 cip io sdemocrdticos y de derecho, s610 puede desarrollarse COil 11 1' 1 a pal1icipaciol1 Social pemzallell_te y confonne al pn'ncipio de intere s gene raln a pesar de Ia restriction que supone el

21. POl'cierrn, uno de los debates relevanres desde los anos de J 9S(J Y hasta finales de la decada deJ 970 giro en torno a lapi'etension de ueutralidad cu:i%gicQ de las ciencias, enpanicular delas discipli_as SOciales,

2 2 . .. Entre el cDnocimiemo Yla politica", en El estudio de las pO/fl ims pribl icas , op. cit.23 , En In ..tercera cara. (0 tercern etapa de desarrollo) de los analisis de polfticas publicas. segunDouglas Torgerson, 1 a participaci6n ciudadana tiene un lugar significativo, Asf,a laluz de la llamada"Investigacicin Berger" (atribuida a Thomas R, Berger), en 1977, Torgerson reconoce que dicha partI.cipacion es y que [osexpertos de politic"sConlribuyen a estimularla a traves de mecanismos consultivQs de evaluaci6n "del desuITollo economi_co, social y polilico". "EI ancilisis de pollticas se contrnpone entonees al proceso de decision politicaenclaustrado en el estado adminis[rativo" (op, cit" Pp, 227-228).

TRATA DO DEC I E NCI A PO LI TI C A249 ;III---- ~
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Miguel Gonzaez Madrid. . a con respecto a la eleccion popular pe-modele dor .n inante de dernocracia represedntat iv I . dadanos aceptan dejar enmanost' inos e que OSCIll < dr iodica de 10 > representantes, en erm to ces de sus asuntos pnva os.de aquellos la funcion publ ica-es tatal, para ocuPdarseen n resul tado que algunos ciu-. , , lobal pue e tener como ,Paradojcamente, esa reStriCClD,ng . c , lectivo antepongan supropio interes,dadanos pierdan devista en 10 sucesivo elmte~es co Icti '\ !mente Evidentemente, las ado.' cooperativas co e.. , ,Y Por tanto, adopten estrategias no I' turaleza de su origen y de sus' . li los aobi as pOI' a propia na ~ . Immls traciones pub cas 0 os go rem fo b ficio de intereses privados, stno decompctenci as, no pueden actual' expro eso en nolf ticas publ icas en un sent ido fuerteinteres colectivo. Asi, se ha utilizado ,elvocable patI de gobierno 0de autoridad que, enPara cnfatizar los f i ne s publ ico- co l ect ivos de,t?ddO adcO f de purticipacion socio-politi-d 't' pone una rnma a e ormas . . Isociedades emocra icas, presu , d trali cion administrativa y lemtona .I I, " d tratezias de escen iza Ica yIa eventua ap icacion e es "',', rad I trabajo gubernamenta y,parEn un sentido debil, la observacion concentra a at: e n Ia impresion superficial a.. . , ial puede empa ar co .tanto, abstralda de la partlclpaclD,n SOCI , ude Thcenig de que, como objeto de investi-la que alude el investigador frances Jea~-c~ d . t mente poria atencion presradagacion la polit ica publica seha caractenz.a 0 ltramlbn~nde las autoridades investidas de" de sran i tancia: e ajo cal estudio de un tema e gran Imp or . d d irar a la pohtica publica connotalegitimidad publica 0gubemament.a(',: Este~) c~n:i~erar Ia actividad gubernamentalel r iesgo de incurrir en dos redUCCIOTIlSmos.a _ mo equivalentes elambito gubema-alejada de 10 5 ciudadanos, por un lade; Y,b) tomdalCOl Thcenig elconcepto de polit icalo nubll rotro ASItoma 0, ac am, (dmental y el espacI~ pu ICO,po " ostulado de estatoccntralismo Yaun epublica corte e! n esgo de portal' consigo un p , lvoca de que el tratamiento de los) I trad en [a creencra eqUlvo id dte cnocra tis rno , 0que se uce ialmente reservado a las autort a esproblemas publicus consti tuye un campo esenci

polfticas y administrativa~. 24 ]'. () 'blica(s)) alude a p rocesos de decision cuyosAun cuando lae.xpresion po ttrca s pu d b tuar con certeza y p rofeslonalismo,I' , d inistradores-c- e enacresponsables-po lUCOS a ,ml .,' I er los conlictos de intereses que permeanestes ti enen tarnbien la obl igacion de r~~oval ue re resente una alternativa plausib lelos problemas colectivos en una direccion t [E t do no se reduce a lin escenario dejurfdica, politica ~ socialn:ente. P~7_st~que : '~nsti~:ciones y procedirnientos, sino quejuegos de poder e influencla form . IZ~ 0po tones en Ia sociedad y esta se man-id u sustancta tiene repercus bi laproduce content os c ya . . Ia roduccion de alternativas de cam 10,tiene alerta e interesada en participar en . ,P ibli ' s concretamente en un s is t e-politica publica ha tenido que derivaren a~clOI pU I EIC~,~:O acnia solo , s ino con ot ros.. iblica: d moclo que en erecto, ne sa. Ifima de aCClon pu Ica, e "II' de Lasswell- "los clent! cos'5 solo -segun e engua]einterlocutocso) " que ya no, son. d I laboracion de politicas 0),sociales y ~Ios h ombres mas expenmenta os en a e tiomulliento de un modo unico de actuar racionalmente y deIa falsa expec-tativa de quetoda accion racional eonlleva necesariamente un estadio de progreso. Parael,en su forma general , una polit ica publica sigue paradojicamente larota hipotetica delasecuentia lineal porque de cierto modo sepersigue un objetivo y un resultado que puedan

33. Ives Meny y Jean-Claude Thcenig. Las politicas pllblicas, o p. c it " pp, ]03 a 107. Los nutoresdescriben as! d sistema de acclon que, a pesar de todo, es identificablc por una agregadon incesantede ""ctividades concretas y partlculares en el seno de la autoridad publica' (p. [05): As], elproceso esun cic io mas arnenos cerrado sabre sl mismo. La eva luadon de los resul tados, sea eua l sea Informaque tome, pre


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Miguel Gonzalel MadridAmllisls de paliticas publlcas. " I " can caracteristicas proactivas -~eroB Ouinrr" de adoptar un incrementalisnto ogico ite acumular expenen-

' , 0 lara del futuro- que permcarente de estructura y de una vision cu I d I tiernpo E[m ismo Lindblom preten-c , , tr t' icas con e paso e, .cias y formal' decisiones es a eg ibuci 0 la direccion sugerida pm Qumn, con' 0 pia con In uClon en c ,dio l'eforzar tardfamcntc su pro _ . I f a de un incrententalismo fIlCO-una propues tade anali sis est rategicn que too:o a econduzca al anali sis "cienufico"I ill ible ctornar un atajo que co . , I'nexo , desde e ell es P?St .,' b d ar ~I increinentalismo simple 0 s tt ua ci on a ,

convencionabnente amph~lJ, Sin a a~ In, aso delos problemas, irse por las ramas,basado general mente en IaIdea de "sa rradPd'. , '0' 1ante elconflicto de intereses queJ - bi moun mo 0 e1eace1 I blv que se considera mas len co . I '0 i mediata a los pro em as que. , a a la autoridad publica a buscar una so ucion nresIOn

envuelven a 10$acton!~.41 "I' ft. lanteada originalmcnte por LindblomLa perspectiva de incrementalismo simp ~ , l~ PI' nalidad exhaustiva. Reco-' d I lternativas a a racio ,a partir de 195 9 Y constituye otro. e as ~ I la vez que Ia influencia del contexte en lanoce la capaci dad limitada del sujeto raciona la ~ de intereses que pretenden hacer' b t d d las conste aciones I d .torna de decis iones (so re 0 a e < Inzun nroblema puede ser resuelto e rBIZ.prevalecer los actores sociales), por 10.cu~.~mr~~:lst iva s610puede trabajar con pro-Para Lindblom, el modele de raclO~a I a ._ e c acion relativarnente arnplia, pero. . Ique requieren IJ110lm tblernas relativamente simp es . in nrobl mas de tiempo Con prob emas so-facilmente identificable y pllntualizabl~, sin pro e delo esinaplic~ble, puesto que aqufciales -que son e~linenten~ente compl' :' Jos- ~ ::~iado ampl ia) y el tiernpo rea~juegala informacion es mdetermlna~a(~mblgua.y e decisioncs y acciones en oportunidadesun papel import ante en el sentido e q ue exrg . 1 dos -que generalmente son

c. " L s actores mvo ucra dique diffcilmente pueden repeurse. ,0 di ue dependen de negociaciones me ia-unos cuantos- esperan respues tas mm~ ldateasaernplazar a Ia autor idad conforme aI b t 5 Y par tanto, nen ndas pOl' as go ernan e , I er revalecer sus intereses. ".tiernpos dentro de los cuales es?era~ rae p. l s i I aduce entonces 10 siguiente:La perspectiva de racionalidad incrementa simp e, I', ( or tanto de metas) no ocurre a La delimitacion de preferencias valor~tl~\~sdY'PI opcio~es de polftica y con e l.. '.. I .n con e ana ISIS e as . d )priori, sino en mtcn e acto 'I 't' (que implica confl ic tos de po err .contexte fundamentalrnente SOC1~P~ Icod d t de opciones dep olitica (cur-Elanalis is cons idera l in mirnero I imi tado ,e a -obables en funcion de preble-

'0 b bi ) de consecuencias PIO, iones d50S de accion pro a es y id la relevancia de las opciones eT No se consi era ,mas concretos y especurcos. , funci alidad practica.pol iti cay la de sus consecuencias, smo su uncion di I secucion ded . 0 entre fines y me lOS en a conExiste una reciproca a ecuacion J' fi d inan sobre los medios 0in-una opci6n elegida, Se rechaza que os nes omversal11cnte. . . d opdon de polftica consisteLa prl.lebade una" buena" -0 alta ,cahda~, stase ~i~aque necesmiamen te'consli-en elacnerdo que Sl lscl ta entre vanos ana ~ " ,-tuya elmedio adeeLllldo para lograr un obJetl\o.

o Se susti tuye la modelaci6n matematica y la teol izacion , como soporte de lasdedSiones, par una comparacion de polIticas (satisfactotias 0no) para proble_mas del mismo rango, por lavalorad6n de expedendas acumuladas y/o por lanegociacion con los actores sociales. La elaboracion de pol iti cas pubJicas depende, entonces, de var ies factores: deaceplables analisis de experiencias Comparadas, de negociaciones de intereseso de Ia propia especi. ficidad del regimen polft ico que articula las relacionesEstado.Sociedad-Mercado, 0de todo ello a 1 1 vez,42

Alcances y limites de JaraclonalidadLo antenor puede llevamos , en Ult ima instancia , a sef ialar un balance de divers as ran-gas de la relaci6n entre proeesos de pm1icipaci6n socio-politica y estrategias de mcionali-dad. Baste desprender aqui dos defim'dones a111pliadas de l a pol it i ca publica y su conse-cuente actua lizacion en tenninos de que la poluica pliblica puede resultar- a) de unproceso de planeacion participativa; 0b) de unproceso de accion limitada y rtegociada, 4]En el primer caso estarnos frente a un enfoque prospectivo e interactivo para elcualya no es suficiente rneiorar fa mciol1alidad tecnica de la decision gubernamental , sinoadernas sustentarla en laparticipaei6n social para dade fegitimidad y , en todo caso, trans-figurarla en una racionalidad polit ica fimdada socialmente . Esto esconsecuente con Unarevalorizaci6n interdependiente de la sociedad civil , los derechos [undamentales y e]rnodelo democratico, sabre todo a partir de los afios de 1970, Una mayor 0menor prefe-rencia pnr la racional idad 0 la par tidpad6n sOcial-confonne a un abanico de fonnasy combinaciones posibles- t iene variados resultados que esimposible describir aquf, Amodo de ejemplo, puede extrapolarse la preferencia por la partidpaci6n social desarro-linda a traves de proeedimiemos deliberativos y tener como resultado una mayor eOl1ciel1_cia soeial_y tal vez ul1l1layorCOl1trol social- de los problemas piiblicos, de las accionesemprendidas yde las consecuencias respectivas. En este caso, la racionalidad no irnpor-ta tanto como Ia forma democra tica como se abordan los problemas y se apruebansoluciones. Incluso espos ible que ahi no se adopte Una concepcion unidimens ional deracionalidad, sino una de l11ult i lTGciol1alidad.

En el segundo caso estamos ante un enfoque reactivn )'/0 restrictivo para el cua] noespos ible llevar a cabo amplios a exhaust ivos anali sis , sea por una apl icacion demeto,

42, Pedro Medeilln Torres (op. cit.) rcconoce eI trabajo de Joan Subirats en torno a la sintomaticainfluencia del enfoque incrementalista en la estructuracion de palIticas publicas en el caso espano],As!,se pregunt.a: "(Par gue precisamente elregimen politico es 1 a instancia que delennina el cameterreactivo y consensual en la {omlacion de las politicas en Espaiia? 1.0 que en principia aparece camouna tImida sugerencia, en realidad debe considernrse como elpun 10 cen tral del debate sabre la forma.don de las polIticas pubJicasl>,43. Pierre Muller (investigador frances, autor de Las po/{ticas p'iblicas, Universidad Extemado deCalombia, Colombia, 2002, traducci6n de la edici6n francesa par Presses Univers itaires de France,

2000) presenta una def inicion ampliada de la pOlfticapublica como la gue aquI intentnmas. Aunquehay elementos comune. en ambos casas , ml esl ra defin ici 6n pretende dest acn r el perfi l p roces' ll d e 1 /1polaim Pllblica, pero niega elpri tlcipia de defil!i li l'idad de cada mOll1el1la, 10 cual pennite idemificar-]osdiversos aetas y las multiples aclores e instituciones que pueden interoenir en la resoluci6n de proble.mas publicos, apoyados en una variedad de cstr.ltegias de gesti6n, coardinaci6n y acuerdo, seglincombinaciones pasibles de aclos y una reestructuraci6n vmiada de la unid"d del proceso,

--~ ..' '1980 CHado POl' David Jennings y Slumi40, Slrolleg;eS' [D r c/wngl'.' LDgica~ lllcrc,memaitsm, Il"\~~, Mexi~o, i996, pp, 16.18. , , .. '\V It 111TomQdcdecisiolles, Ut, ell/aqlle 1t1regt~do,CE/C '. do cap[lulo XI uVueive a ap!JCat5C I.t' a a , 1 D ia v Slstwut [c t1Iet~Q , 34337741 , Charles E Und~, 0 " . ' , emocrac, '. 11'dos definitivD5" (escl;to de 1979). pp, _,ciencia de " ,alir delpaso, sm oblener aun tCSU "T RA TA DO D E c r EN C IA P OL iT IC A56

T R AT AD O D E C fE N CI A P OL fT IC A25 7


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M iguel G onza le z Madr id

das cientfficos 0par una via dernocrati ca delibera tiva, Entonces se hace necesario ac-tuar en dos direcciones diferentes, segun se prefiera: 1) Reacciol1a1' progresiva 0incrementalrnente, particularmente por media de mgociacioms potiticas cuando unosactores pretenden hacer prevalecer sus intereses sobre los de otros 0, pear aun , sabre elint eres publi co proyect ado en la ley, Asf ,e l dilema que f recuente rnente enf rent an losdecisores en estos cases consiste en encontrar una comprensi6n tal de laaplicaci6n de laley que ayude a disuad ir el conflicto 0 solucionar a medias los problemas, por 10demas reconocidos forzadarnente como publicos. Segun un trabajo de Lindblom pu-bli cado en 1970, se trat a de considerar l as dec isiones como formas de resolver 0 dea just ar int ereses y de acepta r l a Inapl icabil idad de las ideas democra ti cas wando sesopesan intereses partidizados que pretenden superponerse al interes publico." 2)Deci-dir y acWar confonne a WI conjunto limitado prob lemas , opc iones ) ' cOl1.secuencias, puesademas de qlle socia lmente se dispone de medics publicus escasos , las personas -yenparticular, los equipos de expertos=- poseen una capacidad l imitada de acopio de datos ,de procesamientc de la informacion y de anal is ls de l as consecuencias, en un mundo enelque el contexto tam bien importa y contiene factores no controlables hurnanarnente.La consideraci6n generalizada -en nuestros dias- de la po litica pub lica comop ro gr am a de acetones p ub li ca s c o nc re ta s es mas coheren te can el enioque de planeacionparticipativa y connota, POI'ende, una cOJ1cepCiOII nonnativa acerca de la articulacionentre los gobiernos y la sociedad en procesos de combinacion del t rabajo adminis trat iveguiado pOI'objetivos racionales y por la observancia de derechos de parttcipacion de loseiudadanos. Aunque en elenfoque de acci6n l irni tada suelen desarrollarse pol it icas pu-blicas Inregrndas por medidas incrementales Iocal izadas, esposible transitar a un csta-dio en e lque iapoli ti ca publica se companga deun program a mas 0menos coherente deacciones queintenten responder a intereses partidizados con la pretension de alcanzaruna val idez publica, Amanera de ejemplo, las discusiones legis lativas en Mexico sabreconcesiones enmedias de cornunicacion masiva, disponibi lidad del agua, prerrogat ivasa part idos pol it icos . uso de fondos publicos para f inanci ar rescates bancarios , ent reotras , i lustran algunos casos en los cuales las pol tt icas publicus se erigen en programasque pretenden t ransfigurarse en el inreres publico y que, para ella, requieren de unidonco marco jur idico que legit ime los actos deautoridad, Dado que laautor idad publi -ca debe actuar con forme a un abstracto interes pub lico previsto en la l ey, la rut a massegura de los intereses de grupo a partidizados suele empezar precisamentc en los cfrcu-los legis latives, en donde es Irecuente elcabi ldeo y la negociaci6n politica,Conforme al supuesto de que trat amos can polf ticas publicas const it uidas en pro-gram as de act iones concretas que persiguen fines publicos en medio de constelacionesde inte reses en confli cto , se debe agregar que dichas acciones apareccn conca tenadaspor prefereruI(ls valorativas (par e je rnplo, combat ir la pobreza ext rema por medio deIageneracion, de una mayor can tidad de ernpleos bien rernunerados y distribu idosterri torialmmte de rnanera adecuada 0, caso contrario, por medio de polft icas de ayudadirec ta a la .s famil ias en peor si tuac i6n) y ,en vir tud de e llo, pOI 'objetivos y metas quemducen en esa direccion, As] , t oda pol it ica publica -desplegada en distintos momen-

44, Charl es E, Lindblom, profesor emeri ta de economia y c ienc ias pol it icas de la Universidad deYale. Una recrpllac ion de sus traba jos publicados entre 1955 y 1984 se encucntra en D em oc ra ci a Ys is te ma d e menado, coedicion del FC E I El Colegio de Ciencia Polftica yAdrninistracion Publica I Univer-sidad Autono rra del Estado de Hidalgo, Mexico. 1999, pp, 312 a 330,

258 TR AT ADO OEC I ENC IA p o Li nCA

Anallsis de poUr 'los _, I c :a s PUb li e a s- esta Onentada a resolver r bl. .como relevantes PI? o emas Identificados territorial y' isdl ,, ara a socledad e juris lCqO Ill11plementaci6n intervtene di. ' n contextos detenninados y en na menteindeten ll inada de actores (b;~i~~~f1tas areas compelentes de gabien;o y ul1~uyo t~sefio edecisiones y actos raci I I I~O!!, sruios, organizaciones) que prod com 11L!Ciol1ona Inelzte mtellcioJ1ales 0social. lausi. ucen una serle dem et ll e p auslbles,EJsistema deaccl6n 'blpu leacomocircuJtodemulti Jpes retornosLa tradici6n mOl1on'acioltalista de las olft' "~9rOlr~s~,nt6 una s ec tlencia de e lap: de l~~:subllcas, ~~e persist i6 hasta los aJlos d1 1 e Ia ECISlonracional final is ta yJa subordina~e:o d e rohtzc~ pzlb/icas con un domini:ei a r a cabo las acciones elegidas que pued on e osmedios y l os responsables p, e ser-representada en la f igura 1. ara

FIGURA 1.El proce.so de politicas pUblic as en e] rn d 1mClonal secuencial-lineal 0 e 0

ErAPA J(PROBLEMAS-AGENDA)

Se ma~ifiestan necesidades,padc: lmientos, carencias yneccsldadcs sociales (dpcn). La autoridad publica recono,ce un paquets especflko de

dpcn, orienta Ia definicion delosprabletnas prlblicos e indu-ce objelivos y rnetas,

ETAPA2(DECISION,

INSTRUMENTACION) Se formulan 0pciones deCUIOOSe accion, se analizanalternativas y se decide poralgunas de ellas,

Sc.designan responsablcs y seaSlgrJan medics para actuarcon fo rme a un prog ramaconcreto basado en objetivosmetas y acciones concrems, '

ErAPA3(ACCION.RESULTAD OS)

Los S~c tores ej ecu tivo yope~atJvo de las adminis_traclones publicas se pre.paran para actual:

Se !leva a cabo elprogram a y~e producen resul tados el ~pa ctos . que son SUscep_ribles de evaluar: Concluye una Politica publica,

Esa "construccion secuencial del ti findenomina Pedro Medel lin Torres t iend IpO es/medios/pmductoslimpactos como I~ses de los tomadores de dec is i~nes y i::~:poco, interferida par los [difere~tesJ inte~, na concepcion monolitica I' ocraClas en las organ.izac iones 'b'Interpretaci6n simplista de l:le~~a~ ~e la/ecision y Ia aceion publica COnIle~: h_cas)),e po er que produce Ia ilusi6n de que h aSl,naay lintnfa-TF i ATADO DE C I ENCI A POL I TI CA

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Mjgue l GDnza lezMadr i d

l ible centro unificador del poder del Estado y, por tanto, una ruta secuencial de la act ivi-dad gubemamenta l que si rve debase para Iae laborac ion demanuales y guiones espec i-ficos para 105 niveles ejecutivos y operatives de las adminis traciones publicus, inclusopara los usuaoos, con respecto a los cuales 5610basta obedecerlos . cumplirlos, seguirlosal pie de la letra. No hay aquf una idea de las relaclones in tergubernamen tales queposibil itan numerosos centres de decis ion conforme a esferas compecenciales diferen-ciadas y capacidades distintas, y aun la aparic i6n de confli ctos ent re func lonarios , l a 'generacion dedecisiones Incorrectas y las frecuentes fallas operativas: tarnpoco exlste laidea de una configurac ion ins ti tucional de ci rculos de dec is ion. que inc luye desde e ljeEede gobierno y/ o de Estado hasta las crganizaciones sociales, gremiales y empresaria-l es, que ademis admita l a pos ibil idad de la negociacion inte rminis te ri al en e lmarcode redes de interconocimiento interministeriales."Por su par te , Ives Meny, Jean-Claude Threnig, Joan Subirat s y otros autores hansenalado corrrctarnente la desventaja de atenerse a una concepci6n secuencial-lineal delproceso depo l lt icas publicus, puesto que sibien escongruente con elprincipio de raciona-l idad que deberegir las decis iones y acciones dela autoridad publica, lareal idad -que escaotica y compleja-> desborda la decision racional y obliga a revisar elproceso y, en sucaso, a reformular los program as. David Easton seplante6 en 196546 una cuest ion como lasiguiente: teemo se las a rr eg la cada uno y todos los si st ema poli ti cos (abiertos) parasubsistir en ua mundo que esa l avez de estabi li dad y decarnbio, deprocesamiento pre-suntamente ptevisible de insumos a lavezque deperturbaciones que provocan tensiones?La respuesta es sorprenderue por su sirnplicidad: los sistemas politicos tienen capacidadde reaccionarfrente a las influenclas "en una de las diversas direcciones que permitanregular las perturbaciones producidas, 0en todas elias, y asi t ratar de atenuar la tensionreal 0porencial." No hay lugar a rupturas: elcambio esposible solo como consecuenciade eventual esadaptadones a un ambiente que esta fuera de los lrmit es del si st ema . ..Adernas, dic 'ln concepcion adolece de una preferencia por el inicio del proceso de pol lt i-cas en elmemento de la manifestacion de dernandas, problemas y necesidades sociales,En una figuraci6n distinta -no lineal n i monorracional- el proceso de po liticaspublicus puede terminar frecuentemente, entonces, como una espiral interrnitente, i rre-gular, sin dir'eccion 0, por 1 0 rnenos, rei terada: elproceso puede ser,par ello, un circuitode multiples accesos, inieios y direccioncs: con nurnerosos retornos e inciertos finales;con ruptura.s y Iracasos: can una multipl icacion de los escenarios de confl icto: con eta-pas agobian tes 0inconclusas; y con resultados parciales, nulos. inesperados 0no desea-bles. Su caratt er rei te rado puede ser una confirmacion de dos cosas: a) la intenc ion decontinuar um busqueda de soluciones racionales a problemas colectivos persistentes,aun cuando estos pueden requerir mas bien de soluciones no racionales, no progresis-tas y no lin.ciles: y b) la rut inaria act ividad burocratica orientada por un ciego cumpli-miento de t areas , que ademas se res is te a revirar ante urnbral es de f racaso 0de rechazo

45. Vease Perre Muller, op. cit, pp. lt3 a 134.46.David Easton, Esquema para el aJltilisispolitico, Arnorrortu editores, Buenos Aires, 1996,septi-rna relrnpresi-on (de la edici6n original par Prentice-Hall).47. En e l aaalisis de David Easton las tenslones pueden derivar de las fricc iones y Losconflictospclnicos, pero a posibilidad de cambio sigue invnriablernente Laruta de mnntenimlento del sistema,no la de una ruptura. Segun Oran R. Young (Sistemas d~ Ciencia Politica, FeE, Mexico, 1972), eLnlldlis;s insun-urproducto poco tiene que decir acerca de la"polltica de ladeclinaci6nn, Laperturbaci6ny la nlplura a~los sistemas politicos.

26 0 TRATADO DE CIENCIA pOliTICA

Amilis!s de politicas public. d -masl~o e soludones antisociales (como en _ .de mlgrantes , polft icas laborales restrictiv los ca1sos~e polfticas deCont rol


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Miguel Gonzaler Madrid

o La irnplementacitm ipuesta en prtictica] del program a de acetones publicas, con-for rre a una estrat egia de coordinacion. social e/o intergubemaniental.o EI seguimiel1to y control de las acciones implementadas, a traves de operativesadministrativos 0deljuicio social, 0de ambas cosas a la vez, La p roduccion de resultados conforrne a obietivos y metas previstos establecidosoriginalrnente 0rnodificados durante el proceso de polfticas,

Puesto que el proceso de pol it icas publicus se desarrolla conforme a una rei teradainteraccion entre portadores de intereses , esfrecuente que, con el afan per justificar cadacual su propia inserci6n publica, elconflicto tienda a manifestarse ante laautoridad publi-ca como una confrontacion continua de proyectos , propuestas, opiniones, reclamos 0peticiones de mejor vida colectiva 0de solucion a problemas relevantes, Ante Iaimposibi-lidad de establecer un punto general de equilibrio, la autoridad publica canalizasistemicamente 105problemas y confl ictos, sea para darles un tratamiento espectfico 0bien para ais lar suimp acto pol it ico, y hasta puede optar por disolver elproblema publicopar media de no-decisiones (represion contra los interesados, difusion de nuevas normassoclales y pollt icas, cambia de procedimientos del t rabajo gubernamental, etc.) .'o Enun p lano de disposicion institucional 0, en su case, de compromise politico para resolverlos problemas y confl ictos, el desarrollo del proceso de pol it icas esta mediado continua-mente por las funciones de cabildeo y 1 7eg oc ia ci 6 11 d e intereses, de cooperacion. de los acto-res y de coordinacion de tareas intergubemamentales y, par t anto, se guia par la busquedad e acuer do s a t raves de t areas de organizaci611 y gest i on in te rgubernamen tal y lo s o ci al .

Politica publica y Estado ampliadoSepuede adver ti r que l a d ef in ic io n ampl ia da d e p o li ti ca p ub li ca que proporcionamos pre-supone , del mismo modo, un c o nc ep to d e E st ad o ampl ia do que admite laconcurrencia dediversos ambitos de gobiemos y multiples actores de lasociedad civil en variados espaciospublicos, CDn intereses distintos e inienciones carnbiantes, afectados por los mismos pro-blemas publicos, agobiados por la escasez de recursos publicos, constrefiidos indistinta-mente par Ia logi ca del capit al en un s is tema productivo globa li zado, tensados par elconllicto social y las recurrentes crisis y , precisarnente por todo ello, llamados insistente-men tea establecer mecanismos de participation, negociacion, entendirniento 0coopera-c ion que produzcan acuerdos apegados a los f ines publi cos, para const ruir una vida encomun menos azarosa y menos precaria, mas equitativa y digna, segun se prefiera.Una definicion de ese t ipo puede no ser suficienternente descriptiva deuna realidaden la que --a pesar de 1areva lori zacion de la dernocraci a, de la soc iedad c ivil y de los

50. Lanodon de Iw-decisi6n puede indagarse en Inobra de P. Bachrach y M. Barutz, "Decisionsand Non-Decisions: An Analytical Framework, en American Political Science Revietv, n."57. Citadosesos aurores par Meny y Thccnig, op. cit., pp. 138-]39, estes previenen acerca de que aLa no decisionexiste, y lrad-uce una acti\1dad al menos igualrnente significaliva de la actividad publica". En cornpa-tibilidad can esa nadon, e l neomarxista sueeo G6ran Therbom, en 5Ulibro i Como domina l a c 1 as cdominollle? (siglo XXI editores, Mexico, 1979), establece una tipolog(a de (omlatos de IT!presel1lllCi611que incluye uacana lizaci6n. de dcmandas, mediante I" cua l cs posib le , par e jemplo , apostergar lasdemnndas populares y, si tesulta demasiado costoso oponerse a ellas, canalizarlas a traves de in5titU-dones y proCfsos que no provoquen rupturas. (op. cit., p. 275).26 2 TRA TA DO DE C I ENG I A P D Li TI C A

A 'I" .na ISIS d e p o Jr ti ca s p L ib l ic asderechos fundam t I .en a es- es slTItomatico e] d -fi . dprecario y selectivo de los acuerdos S . e. crt e p articipacion social vel ca 'part t bi , d . u eXCesIvosentid . . racterem ': .am le~. ~una concepc ion del mundo que evi ta c ~.nO~atlVo (prescript ivo) espu6J;~so-P~S~~~~~~:;~oe los eEstudiosde ~~so abun~~~:~~~~::~~~SadPostul~~dOse t di d I que aston sugmo u d II e po Iticassuo e os sistemas polfticos I. n esarro 0 teorico en e] ca dc truce! , -, a vertiente norm ti h mpo eonsSe C:IOMnconceptual para potenciar la investigac~~~ma~e .hmcapie en la necesariagun eny y T hcenig todo a ali . d P rica.~n~ filosoffa P?litica y se vi~cu1a, en~on~:cl1:~~!ti~~ setfttn?a'djiI?Plicitamente a no, ena e ~ ensanuento]).51 Aun cuando en todos ' _ . a~ eorias sponibles en elm erca-fe~ryl~;~::~t igad6n empirica y Ia accion prac~:a~~~:r~~ r:oldit icascubsiste un intereso cos se traduce en un des d CIa e enlOqUes cones tu~e~osp,ro?lemas sociales concretos . ~~: ::u1~a~cerca dt! papel de la ciencia en elctmpa~a . ~~ctlca" de Ia ciencia can IOrecetas d o,:n e ecto, es una confusion dela utili-preJU1CIOacerca deIa inuti Jidad de la c ie .e ;ohlemo, a Ia vez que la aparici6n delDesafortunadamente las pro ncia asada en desarrollos te6ricos. . . 'puestas de Lass 1 1 I . ..mSti tuclDnesl l que puedan vi I we re ativas a Ia creacio -n d) b mcu ar prov I e nuevase a o rad o res pro fesionales de las politicas a] ec ]os~men~e a los academicos can losen el t raba]o cient ifico y a mantener un ~ista CO~sl.eraclonde "pmpositosvalorativosahs~cclones" ' .ahonaron e ldesprecio POl'e l~~~~ento ~on respec to a l as el evadasP?r.e ~~gmatismo. Por ello, en 1970 D id IS~O Y a consecuente predileCci6nd.l:tinclOn entre investigacion II urn" ;or co .ns! .~ ro necesario cubrir eI vacro de ICIOn, a l mismo t iempo que evit a;l a co e m~:StigaClOn ."apli cada mediant e su int e .~rrollo de la ,dngenieria social nfuSlOn de las Clencias de polfticas can dgra" como un sup lemento aplicad d L . un esa-o e tas cienclas sociales)).s1

Enfoques integradores (alternativas anaHticas)~n los ultimos veinte anos han aparecido .tienen que ver Con el e studio d lb. propuestas mtegradoras a interm d, d e os go lemos la ac . - rbli e las quep~rtIT e las cuales puede generarse ,Clan p~ rca y los actores sociales _t ;entes basicas enlos anaJi si s depol f~~~ re;Pll esta .de l r rnsmn tipo a la esc is ion de c 'o~ace una breve carac te rizac ion de dos de ~ll :~enclOnan las siguient es, aunque solo se

1. La propLlesta de estudio bidi .. [reCC lOl1al de la int 16sOc!edad. -Gabr ie l A Almond id tif erre aci n entre el gobiemo yla. . en Ilcaenlasociolo - I. ~nea un mtento plausible de estudi b I . gia po Itica contempora_ta Ia t entaclon detelminista y evi t~so. re e ~b]emo y la soci edad, que descar .bre aquel," asrgnar guna prioridad causal a esta so-

2. La prop~esta de estlldio I1Ulltidireccioflal d I . _nos. -Nicolas-Pineda Pab los desarro ll e a relaClOn gob iemos-ciudada_a una propuest a de este t ipo para expli-5~.Ivcs Me?y y Jean-Claude Threnig, 0 . cil5_. a Pro~egomenos para las ciencias d P I .~p. 45. .

I 53 . G:aboel A.Almond, "El retorno al~ ~Odfticas",op. eli., pp. 123-124.asY Commies ell! . . I sao ., c ap It ulo vm de Vi d . tniSlrncion Publica a.;:~~~~~9909iricas,coedici6n FCE I Colegio Nacio;~l dISC! I n a . segrnell:!ldll. fume-, , , pp. 259-296. e lencms POHllcas y Admi-TRA TA DO DEC I E NC IA PO Li TI C A

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M i gu el G o nz at ez M a dr idcar elpapel de los gobiemos locales en America Lat ina, alproponer un enfo-quecombinado de es tudio de los procesos de descer1tralizaciol1, de denlOcra-tizaci6n-em poderamiel1to local y d e de san 'o / lo i l1 s tiW c io l la l .

54 EI es tudio de losprocesos de descentralizaci6n tiende a adoptar un vision top dOWI~, mientrasque el estudio de los procesoS de democratizacion adopta una vis ion bottomup. EI estudio del desarrollo insti tucional vine a completar la ruptura conrespec to a cua lquie r visi6n unidirecc iona l, pues era necesar io expli car tam"bien como los gobiernos 0 las administraciones publicas se fortaJecen a efec-to de cumplir sus Eacultades constitucionales y legales en el contexto de socie-dades democraticas.3. La propuesta de estudio hollstico del p roceso de politicas en terminos de uncircuito call l 1ut/ t ip l es re tomos Y raciolwlidades. -Meny yThcenig t ienen la vir-rud de haber reformulado la concepcion secuencial-lineal del proceso de pol it i-cas integrado por etapas,55 Las investigaciones sobre implementaci6n en 105afios de 1960 ysobre evaluaci6n de pol it icas en los afios de 1970complementa-ron la concepcion etapista del proceso depolfticas tradicional que puso enfasisen ladecision racional, apenas precedida por lalegit imacion de problemas pu-blicos. La reformulacion espresentada en te rminos de un c ircuito con mUl ti-ples aCCesosy sal idas . esdecir, de una espiral indeterminada que admite que elproceso se puede iniciar 0 rein iciar en cuaJqu ier etapa y tal vez conduirexiLosamente 0no conduIT. Asu vez , e l t rabajo deThcenig sobre la concepci6nde la poli ti ca publi ca como accion publica, publicado en 1997, subraya lacrHica al estatocentral ismo, ya que este representa una posicion reduccionistade laautoridad gubernamental ala administraci6n de un conjunto institucionalfijo y al dominio, por prevenci6n 0 compromiso, de los juegos de influendaejercidos por terceros 11,5.4. La propuest a deestudio de arciculaci61l de actores e institl/clones ene l marco deun d i reccio~1amie l1to e s tatal mas 0menoS aut6nomo, _Medellin Torres, desdel a decada de 1990, ofredo una reEormulaci6n de la concepc i6n de [apoUt icapublica con base en laaplicaci6n de categorias neomarxistas en elanal is is delaestructuraci6n mas 0menos autonoma de las pol it ieas publicas, En sus traba-jos, el Estado es presentado como instancia capaz de dar cUreccionamientopol it iCOe ideologico ala sociedad a traves de las pol it icas publicas,

5, La propuesta

de estudio hoUstico conforme a redes, procesos de gestioHil1lergubemamenta/, COllfigl.lracion de es{eras publicus y practicas de pm1icipa-ciOIl ciudadana. -Esta propuesta t iene antecedentes variados en investigacio-nes sobre redes sociales, los espacios publicos, las relaciones intergubemamen-tales y la participacion soci al en dist intos momentos del s iglo xx, puede serinscr ita como una propuesta combinada del siglo ]QCl en tanto que pareee ce-rrar [adiscusion sabre la obsolescencia de la concepci6n tecnica-racionalista-administrativista de la politica publica.

Analisls de poi ll icas publlcas

La politica publica ..omo dlracclcnarnlento polltlco e ideologlcoEs poslble encontrar en los analisis d 1 I 'pretension racionalista exhaust iva de~a~o o~,blano Medel lin Torres un puente entrda, concretamen te en terminos de Pal~d ltlCaslos enfoques de racionalidad I' ~ l arnie t d J I una s J a plausibl It' , irmta-n 0 e argo p azo que re uie li e a a ension entre el .; n=m'At '"O< para enf ren t a; , o ; : ' f l ~ ' ; : ~ : ~ ~ : : : : ~ "I,entacion d e a d o p t a r; ; , ' ; t , ~ ' : : . ;anto, pueda dar certeza al direc . , s que impacran al sistemaestructuracion de las polft icas es~~onamlen,to pol it ico de la sociedad. De es~ :red Pfrque I,as fundamenta e imprime una :ces~?a~ente c.onectada con el regimen p~lf~ amod';;,"~~~~ruIad6" de1" ,='oo~;~~ , : :: C : : ;" f a 10'conflictosde ;nre,~~:. , e e orres pudo lograr en 1997 . e consenso.publicus apoyado en una perspectiva neo~~~elDterpretacion del tema de las polft icasmente al a portar nuevas defini , d 1 sta sobre el E stado capitalistad I crones e aspoliticas rbli b ' concreta-e os conceptos de regimen oliti pu cas asadas en una reval .' \ " U O esta revaloracion ab: :" .:~ ~:,~:Ob~oo y sistema poll","." El a l l t " , , ~ : : J ;so re las pol lt icas publicus I), por varias razo~~s:!nte para el desarrollo de los estudio~

a) Se comprende mejor la conexion con e lpuesto que los procesos de pol iti cas p ' b~odo ~oncreto de actuar del Estadoconcreto" la accion gubem ti u icas nenen como referente unic 'a Iva"; 0yb) se logra Identificar este modo concreto ..comp~tenc ias est at ales y con Ia inst it u ,co~!a ~:tr lbuc ion te rr it or ia l de l ascapacidad de regulacion y contro l d cion l~aclDn del orden politico comoeconornicos, sociales I); e las tensiones y los confiictos politicos,c) se obtiene una recuperacion del conce to .,ma.l,anaturaleza publica de las polft ica~ ,de,lo publico que, a su vez, reafir-~ac lOnde estas par e l confl ic to pol ftic pu~li cas yreduce e l r iesgo de la afec-mtereses privados: y 0y ,so re todo, porIa incursion fur ti va ded) se constata que las pol lt icas publiid d icas no se produce idsino en urn a es abiertas cuyos it' n en urn ades cerradasmanente transforrnacion 10 c alnereses, tensiones y confl ictcs estan en per 'nfi ' u connota una difl ul d ,-co gurar y ll evar a cabo sus acciones con iert ad ta al gobernante paracie 0gra 0de autonomfa.En el c ontexte de las transformaciones de' '~oncretamente , goblernos/actores ) y en u I_I_bm~mlO Estado I Sociedad Civil (0 masente participacion de los actores Iainve ~~ og,l~a eph.~al idad de intereses y de ~cen-cas se mostro ineficaz para desveiar el r: igacion plu~ahsta yelitista de politicas publi-

fon ,el temor de reconocer no la capac i~a~~~ especi fico de la deci sion publi ca, ta l vezos intereses de los grupos y clases sociales enernamd~ntal ,~e organizar el confl icto deuna IreCClOnapegada a derecho y al

54, Nicolas Pineda Pablo5, HEI papel de los gobiernos locales en America Latina', en Geslio71 yFo l il i ea p , lb l iea n." 2, vol. Y, elDE. Mexico, segundo semeStre de 1996, pp, 373-396 .

55, Las po / [( i cas p , 'b l ic a s, cilado,56. Jean-Cl aude Thmnig, PoUlk" publica y acd6n publica., dtodo, p , 34,TA ATAOO DEC IE NG IA p o L! T IC A

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, ?7 , Pedro Medel li n Torres, o p, c it U b' .taclOn, es el siguiente' La oU ti d . n tra aJopos le no r d e e ste a uto r. en 1am'd e l as p ol it ic as 1 1b li c~ 'Ip e a e l ~ J !o .lr tic a. sp ub li ca s: p ro pl le sla le or i~ a' 15m~ ~ea de argumen-go de Chile 2c506 S6 "I pa rs e s d e [r agd ms ti t uc i o l1 a l id ad , CEPAL sen P ) [ I7 : et o dD lo~u :a pa ra e l e s tu d io5 S I.b - d . ' ,PP', ' e 0 t leas Soclales n," 93, Santin-, I, apart ado f inal .

TA A TA DO DE C I ENC I A PO Lf T IC A 26 5


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Miguel GonzilleZ' Madride l os obie rnos pueden imponer sus, i~ter~~principia de p"{lblicidad,sino : 1 he~o de.~u olitfca e i d eo 1 6gi c a a l a s p o 1 ft ic a s pu bl lc ~ -

~espropios e II1lprill:~ralta Clerta. ~ e ~ ~ ~ I : t ~uesnon. como [a que o[r~ce Me,dbeJ~fn~iUna refor.:mulaclOn neomaJ:X]S a. on en unico de las palftlcas pu lca:; .rres riene la virtud de romper con e~mlt_odel te!inos de una Iluston natal is~a" . f lue' a sehab nn referido Me~y y T, re~lg eI_l e muchos escenarios, estos no nenen a~ienYelnacimiento de las pol~t1c~~pubhc~~c~:~ capacidades estatales-gubemament~es',_ a naturaeza,yeUo no slgnJllCa que. ] titu an uno de tantos escemu.os.mb:n~rganiza:rese nacimiento sean ocaslolnalesto.c~:Sla c~nfluencia publica gobiemos/r~r;nscripci6nde las politicas.public~s ~n ad~sad~~nales delsiglo xx, como una eviden-ac(ores es des1acada en esllldLOSr~clen cf' de la pelmanente presi6n de las [llerzaScia del papel o;ganizador del Esta. ,0y, a a v~z, ublicos. . .politicas par influir denla ~~;~~:~~~ne~:~j~eg~ei~~tituciOnaln y derivaddabdela~J~~~~Como campo epOS] I .. ecle aCllerdos e uenaHdad de que !:;Jph..l .rul idadde i~tereses en co:~~~ ~~~~vamente en la estructurad6n deentre los actores. la autononlla estaral encu s ecificaci6n de la acci6n estatal en suI o]iticas public as un campo de "mayor e p rocedimientos permanentes y es-[~~n~i6ngubemat iva. En tanto conjUrto d~~:~::: pol itico fundamenta Yda o;dentables que ligen el Estado de Derec 10, e .' de las polidcas publicas, can un e ecto'l - ' , e li . Como se a 0 se ,eo' . dautolidad, eseno es un campo or nan.o. rosionan predsamente cuando tal t lP~ e~aracler publko de la acd6n gu: ,erna~va ~~~ca publica elEstado yano ti ene cap~cld~d ,int1uencia se ejerce, cuando m: [ante a p.do valorativo y direccionamiento Po~ticolada. rim]! sentido normatlvo, con ten! bl de seguri dad nacionai. epara irnp I aparecer pro emas . d. dad" Cuando eso ocurre, sue en d Iconsecuenteexigencla e nuevasSOCle '.. . 1 de crisis del Esta 0, con a .' .inD"obernablbdad 0,me usa, .. , de los dispositivos Jundicos.t~nsformacimes politicas y una reVlSlOn

R d ~de pollticas, gestion intergubernamental Yparticipaci6ne B::. " J . deIa ac-, . " s revelan una construCClOn com? epLos estudios actuates de pohtlcas pub~ea d . teracd6n polit ica. gesti6n IIl tergl. .lberr~rcion publica a traves de procesos y re es e .l~ de olftieas pubUcas transcurre por .1"mental y partk:ipaci6n so.ci~l;Ia estructu~~~o;e acfores, corre elriesgo de i.nterrump~-verSOSciclos J'pasa po r dlstmtos entram tible de ser dirigido y coordmado segun5ea fracasar eneualqll ier momenta, es suscep

T R AT ADO D E C I E N CI A p o Lf TI CA26 6

Anallsls de pollticas publlcas

esferas competenciales del gobierno, hace confluir Ia razon colectiva y la razon esta-tal," y puede entraiiar un clam direccionamiento politico e ideologico de la sociedad ydel Estado, es decir; una [orma espectfica de estructuracion del propio sistema polit ico-estatal= Ademas, como modo de confluencia dela razon colectiva yla razon estatal , laspolft icas publicas se desarrollan como [ormas de mediacion'" de diversas demand as einte reses en un marco de coordinac ion inrergubernamenta l y de movili zacion de lasfuerzas politicas y sociales.Los estudios de caso sabre Implernentacion y evaluacion de resul tados de polft icaspublicus, durante e!ult imo tercio del s iglo xx, permitieron formular -aa vez que unaconcepcion procesal mas cornpleta de las polltlcas pnb licas-c- una concepcionmultidimensional y estructural de las interacciones; del rnismo modo, pusieron en eviden-cia algunas dificuJtades que podfan aparecer entre el momenta deIa dec ision formal y e lde lapuesta enpractica delas acciones deterrninadas, que induso implicaran una francainternrpc ion a un fracaso del proceso, Los trabajos entices de Subi ra ts= y de Meny yThcenig a laconcepcion lineal-secuencial, monorracional y unidireccional dela decision ylaIrnplerncntacion, que estaba presente en rnuchos estudics anglosajones, contribuyerona entender que para cualquier momenta del proceso son muchas las acciones o situacio-nes que pueden ocurrir y alejamos delas previsiones y los acuerdos originarios ,As),la idea de proceso de las acrividades gubernarnentales que sugieren Meny yThosnig=' ha sido aceptada por las comunidades de estudiosos de la materia, sobre todoporque: a) laconstruccion y puesta en pract ica de las pollt icas publicas supone un pro-ceso relativamente abierto y suscept ible de ser corregido en cualquier momenta; b) dac la ridad al hecho de que a cada momenta (definic ion del problema y su insertion enIaagenda publica I eleccion de altemativas y deterrnlnacion de un programa de acciones /implementaci6n del program a y producci6n / evaluaci6n de resul tados) correspondeun sistema de accion especffico, adores y relaciones, comprornisos y estructuras socia-les: y c) no excluye la posibilidad de a justes Int ernos y de una sobredete rminac ion decada memento por la acumulacion del conf licto 0por la ernergencia de dificul tadestecnicas, administrativas, organizacionales, culrurales yjuridicas, can la consecuenciade que algunos actos sesuperpongan, seretroceda en elcamino, se adopten no-decisio-nes y se rnodifique el staff de responsables.El proceso de polft icas publicas asf vis to denota, segun Joan Subirats Ia cornpleji -dad de laaccion [publ ica] conjunta, pues en elproceso interviene un reparto variado de

62. "VisUJ desde el regimen politico, la naturaleza publica de las polfticns publicus estd definida POI'la confluencla de dos elementos basicos: Inexistencia de una r a z o l 1 colectiva, que se construye a partirdela existencia de las redes mlnirnas de solidaridad y las pautas mfnimas deorganlzacion que funda-menta la existencla de Wa sodedad; y laexistencia de una r a z o l 1 eslatal, que seconstruye a parti r deInexistenda de un princ ip ia minimo de terri torial idad, un senti rn iento de c iudadania y un ordeninstitucional biisico, que fundamentan la e.'tislencia de un Estado. (pedro Medellin Torres, op. cit.).63. Klaus Frey (op. cit., p. 225), pOl' derto, prcfiere el cancepta de "polrticas estmct


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Miguel Gonzalez Madridd bl 0y multiples areas teenieas-poli-. eli [veles e go tern I .'aetores politicos ~s oclaIes, . versos ru ueven en tre eI eonfl icto como caraeter sucat icas-adminis tral lVas de goble~O, que seb~s ueda de acuerdos como puntos de a?~yode las practicas polItieas y soclal,es " '! J a E tq am l iadon de Ia concepc i6n d~pol~t, lcaspara la soluci6n de problemas publicosi s.a. , ~radic iona l de la sectoriahzac lon y'bII'cas que evidentemente supera a vision tal perrnite entender la mUltiple.

puouc==. .' d I ti 'dad gubemamen , I.secuencialidad ruUnana e a .a~ VI esponsabilidades de los actores y ascombinacionde iniciativas, oplIllonfes, recudrsosydresde polfticas publicas, segun W1a. I db' la orma e reinstituciones mvo ucra as ajo . I .rcdes de asuntos.propuesta seminal de Hugh Heclo r~lat ivau.~::a:~~ue amplia notablemente lanoci6nLa eoncepci6nde rede :>depoJf~cas PIa l as invest igac iones ad hoc, entreetlastraelicional de polfticas publicas, segun :evedm: ~n de redes de politicas PLe~~ard~las de Sonia Fleury desde ~a per.;pec~ e -tn de p lanes ypo!itieas,,6By E.H. Kli]n-,Garruer desdc una pe: spee tiva de "coo .na~1est as seconfonnan y se desarrot la r: ~nunes compatible con la Idea de que, en re~d~ , leja cuyo adven imiento ya antlclpabamundo soc ia l mas ampl io. ~nuna socie a eo:e~lIas s iempre est ill enproeeso de eons-Mannheim ameeliados del siglo XX , de modo q ..d s de las relaciones intergubema-tituci6n 0ajuste Y son objetos ~~I~eab~es ~~~~:~:Jle~tonces, las politic as publicas nomentales. De acuerdo con el britanico ans .' 0es indetenninado, a pesar de queson entidades fijas ni ~eterr;t~nadas; elpr~~~~ :~: y un desen1ace.analiticamenre pueda ldentlficarse un pun

Nueva gesti6n publica y gerencia social (para cerrar laesplral), . entramado complejo de procesoS deLas redes de polfticas constituyen factlcame~,te u~blica, de fonnas de partidpaci6n S07

olf ti cas publicas, de nuevas fo~as d~g~s tt~~~siS uede descdbir una mult iplic idadp. I t raves dela web y de gerencla SOCIal,su. ~vi1 bre problemas concretos,Cia a .' nisrnos y acetones CI es so .de actores areas eJecutlvas, orga. . , mpetencial y de mtereses., e li id d d puntas de mterseCClon co ,. d !iti asast como urn verst a~, . ' . lineal de l a implementaClon e p o C -:-La critica a la concepcion cast n:ono!i~ca Yd li da delos actores sociales-'o produJol itera1mente cocinada "de arriba hacia abajo y es ga__ ., des de ollticas. en revista Instituci011es ?67. Sonia Fleury, .EI.desafio de In?es~o~ d~ I~!:abi lida lde Catalunya , Barce lona , 17de di-II "12-13 InsntulO InternaClOna e 0Desorro 0, n2:032 (h;IP'llwww.iigov.org). olfticas. en revista I ns tiW ci o l1 e 5 Ycie~~reL~~n:atd~ Gamier; Funcion de ~00rdinaci6n ~e ~a~;SG~~emabilidad de Catalunya, Barcelo'. II < : > , diciembre de 1999, Insrltuto IntemaClOn .Desmro ~ / r ' '~,iiov.org!rcvistalre05/re.php). . . I W. J. M. Kick er t y J. F. Kopp~Janna, (httpKl,.W'iJloEHgRedesdepolfticaspublicas,unaVlSlOngeneraL"' end 1998 (http!/lwww.revlsW69 IJn, . .," I !tulo? Sage on on, '(cdito~es), IL;imagi1rg Complex Networ < . s , cap _,' . mandi I) If' rCJemploeldeJ.L.PrcsSredes.re ms .f' . . ionerosdeimplernenl1lci6ndepo tlca5-:-PO if) 'aPress,BerkeJey)70.EIrnbnlode loses~dlol pa.sodeOakland (Implell1entatioll, Umver:aty ~fCal ~~n delas polfticas.yA.Wtldavsk::ym1973,50 re e el E Hom cn 1975 ( .EI proceso de 1m!?eme~ Cl I 6)- fue habery e l de D onaldS: v~et~Ji;;;-o o~ttlmente en Admillist:~tiort ~ ~o~~~ l~,~~ticas, puesto que~ : n ~ ~ , : \ : ~ q F ::~uI;a:~s a~l~:~~~ ~~~~a~~~:pcC~~~ igI:a~!~!i~~n::r!~7~~~~ ~~~mmprfc:e::taC:i~n",s decir, I.. conformad61 n d~ una .te_:~~~~:a omitio, entre olms cosas, el pape1 do limitada a a eSlera a,w=' . Iobstante, la "ulemanva que . I el d e las organiznciones socm es.activo delas funcion"rios de alto lllve y nun

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Anansls de polrtlcas pilblicas

variadas altemativas plausibles a parti r de Jadecada de 1980, una de ellas pJanteada enterrninos de creaci6n de una nueva linea de investigacion que trat6 de superar lacompren-si6n de!papel de losdiferentes niveles ejecutivos y operativos de lasaclministraciones publi-cas , y sugirio, por ende, ver a los funcionarios con funciones de rnando y atribuciones dedireccion como lfderes; por tanto, propuso estudiar este pecul iar l iderazgo y los modosc6mo esos iideres sereladonan con su rnedio politico para producir buenos resultados.' IEn realidad, como dice el profesor deJa Universidad deWisconsin, Donald E Ketll, esta fuelaprincipal-no la unicn-s- aportacion de nuevas investigaciones de la gesti6n publica.EI problema yano era s6lo Ia adrninistracion como estructura y la implementaci6ndeprogramas como simple ejecucion organizada de acciones; el interes seconcentro masbien en elpapel de los funcionarios como Itderes, segtin las distintas estrategias de gestionadoptadas en las multiples areas gubernamentales, y en su capacldad para desarrol laruna aguda vision de!arnbiente politico en que actuan para obtener esos buenos resul ta-dos.72La promoci6n de nuevos estudios de l a gest i6n publi ca llevo a considerar a losfuncionarios como gerentes publicos 0agentes piiblicos en distintas vertientes (admi-nistradores, lideres, empresarios, politicos) y diversas Iunciones y capacidades (de geren-cia, direcci6n, inversion y negociacion) para realizar los objet ivos orga-nizacionales deacuerdo con una estrategia de aprovechamiento efectivo del trabajo de otras organizacio-nes. Asf, segun elabogado de la Universidad Cat61ica de Chile, Jose Alvarez Madrid,

La gestion publica , e l management publico en su caso, Irnpl ica, entonces, tamar responsa-bil idad por Iaacc i6n del sistema publico en toda su complej idad, abarcando todo elproce-so de politicas publicas, trayectoria que va de sde l a decl aracion ha st a l a e je cuc ion de l aspolft lcas publicus. Y esta accion Irnplica siernpre trabajar en rede s sec toriule s eintersectoriales, con otras organizaclones publicas yprivadas, [...J [En consecuencia] [...Jla intensificaci6n de las capacfdades del management publico parece ser una condicionesencial para asegurar la flexihilidad y Inadaptabtl ldad de las organlzac iones publicus enun mundo cambiante y creclenternente interdependiente."De acuerdo con elenfoque de nueva gestion. 0gerencia publica, hay una preocupa-cion por los resul tados que los funcionarios de alto nivel pueden obtener en el desempe-rio de sus funciones, pero incluso mas alia de su esfera competencial a la que estanconstrenldos por los manuales y e lmarco jurfdi co aplicable, en el supuesto de aprove-char sus capacidades yhabil idades personales para visualizar el contexte y obtener be-nef icios generados por otras organlzaciones, Es c la ro que est a es una forma de confir -mar que los procesos de descentralizacion gubemamenral afectan la propia organiza-cion administrativa, al grado deque seproduce una especie de devolucion de autoridaddentro de los gobiernos hacia diversos niveles burocraticos."

71.Sabre este aspecto, vease Donald F. Kettl, En busca de dave, de Iagestion publica: diferentesrnodos de corta r una cebol la, en Barry Bozeman (coord. ), La ge s ti611pub l i c a . Su situacion actual,coedici6n FCE I Colegio Nacional de Cienclas Polfticas y Administradon Publica I Universidad Auto-noma de Tlaxcala, Mexico, pp. 107-108.72. Ibtd., p. 116.73. Jose Alvarez Madrid, .La gesti6n de polfticas publicus y In naturaleza de la gercncia publica:Una referenda alcaso chilena., en Revisl1ldelCLADRe(onna y lkmocracia, n." 6,julio de 1996 (http;//www.dad.org.velreforma.html).74. Derry Ormond y Elke L6ffier, .Nueva Gerenda Publica: ,Que lamar y que dejar?, en Revistadel CLAD Rc(onlla y Democrac ia n." 13, febrero de 1999, (http:!{www.clad.org.vefreforma.html).TR AT ADO DE C I ENC IA POU TI CA 26 9


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Indudablemente, los estudios de redes depoliticas publicas han trafdo consigo , encascada, estudios complementarios que han puesto enfasis en una nueva forma de ac-tuacion de los funcionarios de alto ntvel, a su vez reforzados por una concepcion arnplia-da de la g e re n ci a p ub li ca como "gere l lc i a social" , segun Bernardo Kliks berg, conforme a10cual esta ticne que ver ya no solo con la optimizacion del rendimiento de los esfuerzosdel Estado, sino tam bien con los esfuerzos de los actores sociales en el enfrentarnicntode "los grandes defici t sociales y "e l me jora rn ien to de l funclonario y [los] resultados de]a inversion en capital humano y capital socials."

Resumen1. Como hernos visto, las politic as publicas condensan relaciones de poder, coaliciones,procesos de intercarnbio, influencias contextuales, multiples reglas del juego, inter-

dependencia de rnetas y valores, en una especie de espiral sin [inque, por eso mismo,es objeto de organizacion y recurrentes calculos: si, par e llo, ademas, son suscepti-bles de reproducir contradicciones, incongruencias y rupturas de la vida social," nosolo seria necesario un margen de autonomfa en su estructuraclon, sino aun el some-tirniento de Jas actuaciones gubemamentales al escrutinio publico y al control politi-co y jurisdlccional.Aunque la propuesta seminal de Lasswell incluye la conjuncion de esfuerzos pu-blicos y privados, la noci6n de 10 p ublico habia quedado circunscrita al gobierno,Se ha serialado aquf el riesgo de proceder en esa direccion, porque ello no garantizauna proyeccion y una concreci6n efectivarnente publicas de l os a et as de la autoridadpolitica y adrninistratlva, que son la sustancia de los analisis de polfticas,

2. Tal vez no sea tan evldente que la acci6n publica , l a accion conjunta conformada por losgobiernos y los ciudadanos, se desarroUa en variados escenarios: a traves de procesos quesirnulan oiclos con trayectorias ordenadas y, ala vez, f luctuantes ; por medlo de redes queinvolucran la part ic ipac i6n soc ia l y d iversa s ar eas del poder publ ico nacional , local y auninternacional: 0de acuerdo con estrategias de gesti6n combinada top dOVIlIl y bottom upque resultan, en Ultima instancia, en tareas de gerencia soci al, y cuya coordinaci6n re-quiere garant iza r principios de r ac ional idad , de just icia y de part icipacion democrat ica ,

75. Bernar-do Kli lrsberg, Hacin una gerencia social eficiente en America Latina>, publicacion delPrograrna de Apoyo a la Gestion Social, (ht tp:/ /www.ine.gov.bo). Para Isabel Licha, lamanera tradi-clonal de enrerrder Ingerencia cstrategica esta muy asociada can Inelaboracion de estrategias. que sonplanes globules pam la acci6n, dcliberadumente formulados par las cupulas de las organizacioncspam garanrizarla misi6n. Desde la perspectiva de gerencia social, las estrategias pueden ser promovi-das desde los niveles directives, peru involucran a todos los miernbros de la arganizaci6n y a 105grupos de Imeresados actives, suponiendo un proceso abierto y estlmulante pam generar y descubrirelementos novedosos que alimenten paradigmas y visiones alternatives. EIpapel del gerente social endicho procescs es eminememente el de aprendiz, Iacil ltador del proceso de aprendizaje y cambianrganizaclona.l , habil detector y reconocer de los nuevas modelos que pudieran emerger ; como pro-ducto del desarrollo de estos procesos de busqueda comun en las organlznciones. El gerente social, espar 10 tanto, u,n descubridor de nuevas estrategias 0un facil itador de Inproduccion de ellas , En todacuso, su princl.pal papel es catalizar el cambia en sistemas abiertos (.Los herramientas de 1 0 gerenciasoda} ., publi=ci6n del Programa de Apoyo a la Gesti6n Social, http;/Iwww.ine.gov.bol.76. Mark Evans, "Anillisis de redes de politicas publicas: una perspectiva britanica., en Gesti6/1 ypo/{rica p,iblic

vii.ii. attili-análisispol.púbs

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