Los grandes problemas de MxicoVII

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Alberto Arnaut y Silvia Giorgulicoordinadores

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Los grandes problemas de MxicoVII EDUCACIN

Los grandes problemas de MxicoCoordinadores generales Manuel Ordorica y Jean-Franois Prudhomme

VII EDUCACIN

Alberto Arnaut y Silvia Giorgulicoordinadores

EL COLEGIO DE MXICO

320.972 G752 v. 7 Educacin / Alberto Arnaut y Silvia Giorguli, coordinadores -- 1a. ed. -Mxico, D.F : El Colegio de Mxico, 2010 . 684 p. ; 22 cm. -- (Los grandes problemas de Mxico ; v. 7) ISBN 978-607-462-111-2 (obra completa) ISBN 978-607-462-167-9 (volumen VII) 1. Educacin -- Mxico -- Historia -- Siglo xx. 2. Educacin y estado -- Mxico -- Historia -- Siglo xx. 3. Educacin -- Aspectos sociales -- Mxico -- Siglo xx. I. Arnaut Salgado, Alberto, coord. II. Giorguli Saucedo, Silvia Elena, 1970-, coord. II. t. (serie)

Primera edicin, 2010 DR El Colegio de Mxico, A.C. Camino al Ajusco 20 Pedregal de Santa Teresa 10740 Mxico, D.F . www.colmex.mx ISBN 978-607-462-111-2 (obra completa) ISBN 978-607-462-167-9 (volumen VII) Impreso en Mxico

NDICE GENERAL

Presentacin Introduccin general Alberto Arnaut y Silvia Giorguli

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PRIMERA PARTE

EDUCACIN BSICA

1. La reforma curricular de la educacin bsica Francisco Miranda Lpez 2. Los valores de la educacin Jos Bonifacio Barba Casillas 3. La evaluacin educativa: experiencias, avances y desafos Felipe Martnez Rizo y Emilio Blanco 4. Polticas de incentivos para maestros: carrera magisterial y opciones de reforma Lucrecia Santibaez y Jos Felipe Martnez 5. Financiamiento de la educacin bsica Carlos Mancera Corcuera 6. Poltica educativa y actores sociales Aurora Loyo Brambila7

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7. Poltica educativa y relaciones intergubernamentales. Aprendizajes desde el Programa Escuelas de Calidad Teresa Bracho Gonzlez 8. Gestin del sistema educativo federalizado, 1992-2010 Alberto Arnaut

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SEGUNDA PARTE

EDUCACIN MEDIA SUPERIOR

9. La educacin media superior: su construccin social desde el Mxico independiente hasta nuestros das Lorenza Villa Lever 10. Avances y transformaciones en la educacin media superior Miguel Szkely Pardo 11. El Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica Antonio Argelles

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TERCERA PARTE

EDUCACIN SUPERIOR

12. La poltica de educacin superior: trayectoria reciente y escenarios futuros Rodolfo Tuirn y Christian Muoz 13. Tres dcadas de financiamiento de la educacin superior Javier Mendoza Rojas 14. El oficio acadmico: los lmites del dinero Manuel Gil Antn 15. Las universidades tecnolgicas: un modelo educativo histricamente desfasado? Pedro Flores Crespo

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NDICE GENERAL

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16. Los posgrados en la estrategia inconclusa de innovacin Giovanna Valenti Nigrini y Ulises Flores Llanos

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CUARTA PARTE

DIVERSIDAD Y DESIGUALDAD EDUCATIVA

17. La educacin indgena: fundamentos tericos y propuestas de poltica pblica Fernando I. Salmern Castro y Ricardo Porras Delgado 18. Modalidades diferenciadas: educacin comunitaria y telesecundaria Claudia Crdenas Cabello 19. La educacin bsica de adultos Sylvia Schmelkes 20. La desigualdad de oportunidades y las brechas de escolaridad Patricio Sols 21. Cambio sociodemogrfico y desigualdades educativas Marta Mier y Tern y Carla Pederzini 22. Sistema educativo mexicano y organismos internacionales: Banco Muncial, Banco Interamericano de Desarrollo y Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Margarita Noriega Chvez

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PREsENtACIN Este libro forma parte de una coleccin de 16 volmenes en los cuales se analizan los grandes problemas de Mxico al comenzar el siglo xxi y se sugieren algunas ideas acerca de las tendencias de su desarrollo en el futuro cercano. La realizacin de este proyecto ha sido posible gracias a la colaboracin de un grupo de investigadores, quienes con su experiencia acadmica enriquecen el conocimiento en torno a la situacin actual de nuestro pas. Los temas que se abordan son: poblacin, desarrollo urbano y regional, migraciones internacionales, medio ambiente, desigualdad social, movimientos sociales, educacin, relaciones de gnero, economa, relaciones internacionales, polticas pblicas, instituciones y procesos polticos, seguridad nacional y seguridad interior, y culturas e identidades. El Colegio de Mxico contina as su tradicin de publicar obras colectivas y multidisciplinarias para comprender mejor la sociedad mexicana y los problemas que enfrenta hoy da. sta es nuestra manera de participar, desde el mbito acadmico, en la conmemoracin del bicentenario de la Independencia y el centenario de la Revolucin. Agradecemos a la Secretara de Educacin Pblica el apoyo para la realizacin de este proyecto.

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INtRODUCCIN GENERALEl sistema educativo mexicano est compuesto por una gran diversidad de instituciones fundadas a lo largo de ms de dos siglos. Aunque conservan algunas seales de sus orgenes y de los proyectos educativos que enmarcaron su nacimiento, las instituciones actuales han vivido diversas transformaciones bajo el influjo de las polticas educativas reformistas de distintas pocas y los cambios en la vida social, cultural y poltica del pas. A partir de la dcada de los setenta la poltica educativa comenz una nueva etapa reformista, que se acentu en el ltimo decenio del siglo xx, cuando se aceler una serie de transformaciones en todos los mbitos de la vida nacional y en un mundo que se ha globalizado y en el que la educacin, la ciencia y los nuevos sistemas de informacin y comunicacin tienen un papel central. Este volumen da cuenta de algunas de las principales transformaciones del sistema educativo mexicano en las ltimas dos dcadas, su situacin actual y los principales problemas que est afrontando; adems, hasta donde fue posible, ofrece una reflexin sobre su probable evolucin. Con ese fin se invit a colaborar a un grupo de distinguidos investigadores y expertos especializados en los temas abordados.1 Sus colaboraciones se agruparon en cuatro grandes secciones: Educacin bsica, Educacin media superior, Educacin superior y Diversidad y desigualdad educativa.

Educacin bsica A partir de la dcada de los noventa se impuls una serie de transformaciones en la educacin bsica y normal: se reorganiz el sistema mediante laLa mayora de los autores son egresados y han sido o son profesores o investigadores de El Colegio de Mxico; otros son amigos de nuestra institucin. En todos los casos se trata de personas que conocen a profundidad el tema que se les invit a desarrollar. 131

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descentralizacin y la redistribucin de la responsabilidad educativa entre el gobierno federal y los estados; se ampli la educacin obligatoria de seis a 12 grados (agregando a la primaria primero la secundaria y despus el preescolar); se renovaron los planes y programas de estudio y se actualizaron los libros de texto de educacin bsica; se reform el currculum de la formacin inicial de maestros, y se ha ido configurando un sistema nacional de formacin continua de maestros. Asimismo, se han mejorado, aunque con altibajos, los ingresos de los maestros y se implant una serie de programas que han modificado las condiciones de trabajo del magisterio, como el de Carrera Magisterial y el examen de ingreso al servicio docente. Comenzaron a ejecutarse varios programas educativos nacionales que buscan mejorar la calidad y equidad del sistema educativo. Adems, la evaluacin tiende a convertirse en uno de los instrumentos esenciales para la gestin del sistema educativo nacional. Sin duda, el currculum es el corazn del sistema educativo. En un sentido amplio, comprende los contenidos educativos plasmados en los planes y programas de estudio, los libros de texto y otros materiales y dispositivos didcticos, la formacin, la prctica docente y otros contenidos valores, comportamientos implcitos en la organizacin y vida cotidiana de las escuelas. Francisco Miranda nos entrega un estudio sobre la orientacin, el contenido y la gestin de las reformas de los planes y programas de educacin bsica desde principios de la dcada de 1990 hasta la reforma de la primaria en curso, iniciada en 2008. En la colaboracin de Miranda sobresale el anlisis comparado de la reforma curricular de la educacin bsica que se realiz en los noventa, an durante el antiguo rgimen en transicin y en paralelo con la federalizacin educativa, y las dos primeras reformas curriculares (preescolar y secundaria) que se llevaron a cabo a principios del nuevo siglo, durante el primer gobierno de alternancia. En particular, se extiende en el anlisis de la reforma de la secundaria, que se considera un caso paradigmtico de tensin curricular. Al final, Miranda plantea la necesidad de construir un nuevo andamiaje institucional que evite la politizacin extrema y promueva el dilogo informado y una amplia participacin de los diversos actores interesados en el diseo curricular. La formacin de valores es uno de los contenidos esenciales del currculum de la educacin bsica. Est prevista en asignaturas especficas (formacin cvica y tica, historia, geografa, ciencias naturales) y como una serie de contenidos transversales en el resto de las asignaturas. Bonifacio Barba aborda el tema y plantea de entrada que la relacin entre educacin

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y valores es tan estrecha que no debera establecerse una diferencia entre educar y formar en valores. Nos muestra los distintos ngulos (filosfico, cultural, poltico y constitucional) desde los que han sido estudiados los valores educativos. Barba tambin analiza los proyectos de formacin en valores que se han implementado en distintos niveles educativos, sobre todo en educacin bsica, y concluye con una reflexin sobre las principales dificultades (curriculares, pedaggicas, institucionales y polticas) que esos proyectos han afrontado en su realizacin. Una de las transformaciones ms importantes del sistema en las ltimas dos dcadas ha sido la emergencia de la evaluacin educativa como un instrumento estratgico asociado a la gestin, la rendicin de cuentas, los incentivos y el control social sobre la educacin. Felipe Martnez Rizzo y Emilio Blanco nos entregan un estudio sobre el desarrollo y los principales desafos de la evaluacin educativa. Analizan las primeras experiencias de evaluacin en las dcadas de los setenta y ochenta, la consolidacin de los programas de evaluacin de la Secretara de Educacin Pblica (sep) en los aos noventa, la participacin de Mxico en las primeras evaluaciones internacionales y la progresiva apertura en la publicacin de los resultados. Martnez y Blanco profundizan en el anlisis del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (inee), fundado en 2002. Examinan su estatus jurdico, estructura administrativa y acadmica, y programas y actividades. Segn los autores, a pesar de que fue creado por decreto presidencial y no como un organismo pblico autnomo por ley, el inee se ha consolidado como una institucin con un considerable margen de autonoma y cercana al sector educativo, aunque no exenta de tensiones en su relacin con la sep. Los autores dan cuenta de los altibajos en esta relacin y lo difcil que ha sido delimitar las atribuciones evaluadoras entre el inee y la Direccin General de Evaluacin y Planeacin de la sep; adems, analizan la Evaluacin Nacional de Logro Acadmico en Centros Escolares (enlace) aplicada directamente por la sep a partir de 2006. Martnez Rizzo y Blanco concluyen con un balance entre los logros, usos, abusos y retos de la evaluacin educativa. Los maestros son el factor decisivo para el mejoramiento de la calidad educativa. En la ltima dcada del siglo xx se implementaron diversas polticas orientadas a mejorar el sueldo y la formacin inicial y continua de los maestros. Adems, en 1993 se implant el Programa de Carrera Magisterial (cm), como una especie de escalafn paralelo al programa anterior, con el fin de estimular econmicamente la labor docente a partir de la evaluacin de diversos factores, entre los que sobresalen su formacin inicial y conti-

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nua y el aprovechamiento escolar de sus alumnos. Lucrecia Santibez analiza la estructura, los componentes y la operacin de la cm, as como el efecto que ha tenido en la calidad educativa. La autora tambin examina con detalle los alcances y las limitaciones de los principales instrumentos de evaluacin. Concluye que la cm ha tenido un alcance muy limitado y decreciente como estmulo para el mejoramiento del desempeo docente y que su efecto sobre la calidad educativa ha sido nulo o marginal, como ha sucedido con programas anlogos en otros pases. Segn Santibez, la cm est prcticamente agotada, aun en el aspecto que ha tenido el alcance ms positivo, como fue el aumento en los ingresos del magisterio, pues cada vez es menor la proporcin de maestros que ingresa y se promueve dentro del programa. No obstante, la autora plantea algunas propuestas que podran contribuir a aumentar su influencia sobre la labor docente. El financiamiento es uno de los principales problemas que ha afrontado el sistema educativo federalizado: insuficiencia de recursos, inequidad en la distribucin de recursos federales a los estados y desigual esfuerzo de los estados en el financiamiento educativo. Carlos Mancera Corcuera analiza las transferencias de la federacin a los estados, a travs del Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (faeb), que representa la mayor parte del gasto educativo. Mancera apunta que la distribucin de los recursos federales desde 1992 hasta 2007 se desarroll con base en una poltica progresiva que contribuy a reducir la tasa de inasistencia a la escuela y la desigualdad entre los estados en este aspecto, aunque no resolvi el tema de la inequidad en las aportaciones de los estados con sus propios recursos. Enseguida el autor analiza la modificacin de la frmula de distribucin del faeb aprobada por el Congreso de la Unin en 2007, que busca igualar en el transcurso de 15 aos el gasto federal por alumno en todos los estados. Mancera advierte que esta nueva frmula, adems de que tampoco resuelve la inequidad en las aportaciones financieras de los estados, tendr consecuencias regresivas en la distribucin de los recursos federales, porque no toma en cuenta la desigualdad de recursos financieros y costos educativos que existe entre los estados ms ricos y urbanos, y los ms pobres, rurales e indgenas. Mancera termina proponiendo una frmula alternativa que considere los distintos costos de la prestacin de los servicios educativos y las posibilidades financieras de los estados. En las ltimas dos dcadas la gestin del sistema educativo ha promovido una mayor participacin social y se ha activado la participacin de antiguos y nuevos actores que prcticamente haban sido excluidos en la

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definicin de la poltica educativa. Entre los actores reactivados sobresalen los gobiernos de los estados, los partidos polticos, el Poder Legislativo, la Iglesia y los empresarios. Y entre los nuevos actores sobresalen los investigadores educativos, las organizaciones civiles y revistas y los foros educativos. Aurora Loyo analiza la participacin de todos estos actores y la del principal grupo de presin del sector educativo: el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (snte). La autora compara los tres pactos polticos que, en las dos ltimas dcadas, han sido consensados principalmente entre el gobierno federal y el snte: en 1992, el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (anmeb); en 2002, el Compromiso Social por la Calidad de la Educacin y, en 2008, la Alianza por la Calidad de la Educacin (ace). Desde la perspectiva de la autora, el anmeb y la ace son los ms importantes por su contenido, consecuencias, actores y contexto social y poltico. Loyo concluye que el anmeb formaba parte de un impulso reformista mucho ms amplio y fue firmado despus de una intensa negociacin entre la sep, el snte y los gobiernos de los estados; adems, signific el fortalecimiento de la iniciativa educativa del Estado, la reorganizacin del sistema y el impulso de una serie de reformas educativas. Por el contrario, segn la autora, la ace fue un arreglo transitorio entre el gobierno federal y el sindicato, en el que el Estado acus una gran debilidad y del que el resto de los actores fueron excluidos. A partir de la federalizacin educativa, la sep comenz a impulsar una serie de programas que buscaban ir ms all de la reorganizacin general del sistema y transformar tambin la gestin de las propias escuelas mediante diversas estrategias de intervencin. Primero, en la dcada de los noventa se implantaron Escuela Digna, el Proyecto de Transformacin de la Gestin Escolar y algunos de los componentes de los programas educativos compensatorios. Despus, en 2001 comenz a operar el Programa de Escuelas de Calidad (pec), que en 2006 haba incorporado a alrededor de 20% de las escuelas pblicas de educacin bsica. En su contribucin, Teresa Bracho seala que el pec busca, mediante la asignacin de recursos financieros directos a las escuelas, difundir una estrategia de planeacin escolar estratgica. Para ello, de manera voluntaria, cada escuela deber elaborar en forma colegiada con la participacin de directivos, maestros, padres de familia y otros actores sociales un diagnstico, proyecto escolar y programa anual de trabajo en los que se precisen los insumos y acciones necesarios para mejorar el trabajo en la comunidad escolar y la calidad de los aprendizajes de los estudiantes. Aunque las escuelas cuentan con cierto margen de auto-

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noma en la administracin de los recursos y en la definicin de los insumos y acciones, cada comunidad escolar tendr que someterse a una serie de mecanismos de evaluacin y rendicin de cuentas. Bracho analiza principalmente la compleja gestin del pec, que se ha desarrollado conforme a lo que denomina un modelo de autoridad de traslape, que exige la participacin de los tres rdenes de gobierno y de una gran diversidad de instancias de las administraciones educativas federal y estatales, entre las que sobresalen la Coordinacin Nacional del pec, ubicada en la sep, y las coordinaciones estatales, as como los directivos y supervisores de cada subsistema escolar y los principales actores de la escuela (directores, maestros, estudiantes, padres de familia), al igual que algunas organizaciones sociales de su entorno ms inmediato. Adems, la gestin del pec exige la cooperacin de otras reas de la administracin pblica federal y estatal. La federalizacin educativa de 1992 transfiri a los gobiernos de los estados las escuelas de educacin bsica y normal que hasta entonces haban estado bajo la administracin directa del gobierno federal. Adems, mediante una reforma jurdica constitucional y legislativa redistribuy la responsabilidad educativa entre el gobierno federal y los estados. Alberto Arnaut estudia la gestin del sistema educativo federalizado y las transformaciones que han experimentado las estructuras de las administraciones educativas federal y estatales, y la evolucin de la relacin entre stas. Adems, analiza algunos de los principales mbitos de la gestin del sistema federalizado: supervisin y apoyo acadmico, currculum, formacin de maestros y entornos laboral y sindical. Arnaut concluye apuntando algunas reflexiones sobre los cambios positivos provocados por la federalizacin y algunos problemas que no fueron tocados por la misma y que el gobierno federal transfiri a los estados, junto con las escuelas y los maestros de educacin bsica, as como otros problemas que han surgido o se han acentuado durante la gestin del sistema educativo federalizado. Adems, esboza una reflexin final sobre la complejidad de la gestin de un sistema educativo con mltiples contradicciones y tensiones.

Educacin media superior En los ltimos aos se ha intensificado la demanda por este nivel educativo, debido a la universalizacin de la educacin bsica en la segunda mitad del siglo xx y al aumento del nmero de jvenes en la cohorte demogrfica

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con edad para cursar la educacin media superior. Adems, al cambio de siglo, la educacin media superior se ha convertido en una etapa clave dentro de la definicin de la estructura de oportunidades, las opciones de movilidad social y las trayectorias de vida futuras para los jvenes. Los cambios en la economa, las cohortes de edad y la estructura del empleo y del desempleo en nuestro pas han provocado en los ltimos aos un amplio debate sobre la educacin media superior y la necesidad de que este nivel educativo responda mejor a las necesidades de formacin para la vida y el trabajo de los jvenes del nuevo siglo. A diferencia de los otros dos niveles educativos (bsica y superior), la educacin media superior (ems) histricamente ha tenido un perfil menos definido y se ha desarrollado de una manera mucho ms errtica en el ltimo medio siglo. En su captulo, Lorenza Villa Lever analiza los orgenes y la evolucin de la educacin media superior, un nivel que ha conservado ciertos rasgos elitistas y enciclopdicos de sus orgenes. Precisamente, algunos de los principales problemas que ahora enfrenta este nivel educativo derivan, en cierto grado, de la persistencia de estos rasgos histricos. A pesar de su masificacin y de mltiples reformas a lo largo del siglo xx, an es pequeo el nmero de jvenes que ingresa y completa sus estudios de ems, conserva un currculum enciclopdico y sigue desarrollndose con base en una dbil planeacin. Adems, la ems no ha podido superar los problemas de falta de identidad de una educacin que, en algunos casos, es propedutica para el ingreso a la educacin superior, en otros, una opcin terminal y profesionalizante y, en otros ms, bivalente (propedutica y terminal). En la segunda mitad del siglo xx se acentu an ms la diversificacin de un nivel educativo que ya era diverso desde sus orgenes en otros aspectos, como su dependencia administrativa y sus planes y programas de estudio. Esto ha provocado, en palabras de Villa Lever, una fragmentacin jerarquizada que reproduce los esquemas de estratificacin social a partir de la diferenciacin en la calidad y el prestigio de las distintas modalidades educativas. Todo esto dificulta la coordinacin, regulacin y gestin de la ems. Por otra parte, la expansin diversificada de la ems no ha dado los resultados esperados en cobertura, calidad, equidad y pertinencia. Adems, es perceptible una enorme desigualdad regional en la cobertura y una elevada desercin escolar que se traduce en la baja eficiencia terminal que no se ha logrado modificar desde 1980. Miguel Szkely analiza la situacin actual de la educacin superior y la reforma integral de la ems, que comenz a implementarse en 2007. Algunos

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de los problemas ms severos son la escasa cobertura, las altas tasas de desercin, la inequidad y la calidad. Para afrontar estos problemas se busca configurar un Sistema Nacional de Bachillerato que, sin suprimir la diversidad del sistema, imprima una base comn a las distintas modalidades educativas y resuelva el problema de la dispersin curricular y el trnsito de los estudiantes entre subsistemas y escuelas. Con la implantacin de un marco curricular comn basado en el enfoque de competencias apunta Szkely, la reforma busca resolver el problema de falta de identidad de la ems y dar mayor sentido a la formacin, al dotar a los jvenes de las habilidades necesarias para su desarrollo y su insercin en el mercado de trabajo. Esta reforma en la estructura curricular implica la necesidad de construir un nuevo andamiaje institucional para un bachillerato articulado, mediante una serie de reformas en la regulacin, gestin y evaluacin de este nivel educativo. Las modalidades tecnolgicas de la ems tienen ante s el reto de consolidar un programa de formacin que prepare a los jvenes para el cambio tecnolgico y les permita ajustarse de manera flexible a las demandas cambiantes del mercado de trabajo. Antonio Argelles nos seala que uno de los principales problemas de la educacin tcnica en Mxico y el resto del mundo ha sido su desfase con respecto a las nuevas formas de produccin y requerimientos tecnolgicos. Segn Argelles, el Colegio Nacional de Educacin Tcnica Profesional (Conalep) se fund como una respuesta tarda a la demanda esperada de un modelo de sustitucin de importaciones que se estaba agotando y no se anticip el surgimiento de una nueva organizacin productiva, en el marco de un nuevo modelo basado en la apertura econmica y una mayor competitividad internacional. Argelles analiza las reformas que se realizaron en el Conalep en la dcada de los noventa, que llev a su transformacin de una modalidad terminal en bivalente (terminal y propedutica), la reorganizacin y reduccin del nmero de carreras, la reforma y flexibilizacin de los planes y programas de estudio y, finalmente, la federalizacin o descentralizacin de la institucin. Los trabajos que componen esta seccin hacen evidente que la definicin de una poltica educativa articulada para la ems tiene que considerar las necesidades y particularidades de las distintas modalidades existentes, aun cuando se trate de enfrentar retos comunes como el de la reforma curricular, la disminucin de la desercin y los cambios en la gestin del sistema.

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Educacin superior Desde la dcada de 1980 la educacin superior ha vivido una serie de transformaciones en muchos aspectos: planeacin, gestin, evaluacin, personal acadmico y tamao, diversificacin y distribucin regional. No obstante, al igual que en la educacin media superior, la educacin superior conserva algunos de sus rasgos de origen, como es su heterogeneidad, que se ha acentuado en el ltimo medio siglo, y su segmentacin histrica en tres grandes subsistemas: universitario, tecnolgico y normal. El sistema de educacin superior de ahora es tambin el resultado de la acelerada expansin no regulada de la matrcula de la dcada de 1970, la fuerte contraccin del gasto pblico en educacin superior de la dcada de los ochenta y las nuevas estrategias de planeacin que comenzaron a implantarse en la segunda mitad de ese decenio y se consolidaron en los aos noventa. Este ltimo impulso reformista ha buscado afrontar los mltiples retos de la consolidacin acadmica de las instituciones de educacin superior (ies), la creciente demanda social para ingresar a ese nivel educativo y atender la exigencia de recursos humanos calificados para la modernizacin econmica del pas. Rodolfo Tuirn y Christian Muoz analizan la evolucin de la educacin superior en el siglo xx y, sobre todo, a partir de la dcada de los noventa, cuando el Estado abandon su papel pasivo, limitado a proveer recursos financieros, para asumir uno mucho ms activo en la regulacin y orientacin del sistema de educacin superior. El nuevo papel del Estado implic la configuracin de un nuevo modelo de gestin que tuvo como principal instrumento el financiamiento asociado a nuevos criterios y a la evaluacin de la gestin, operacin y resultados de las ies, as como una serie de proyectos orientados a la transformacin del personal acadmico y la diversificacin de los programas acadmicos. Segn Tuirn y Muoz, la poltica de financiamiento adquiri una centralidad que no tena antecedentes y comenz a asociarse a criterios de desempeo. Adems, se formaron diversos fondos extraordinarios orientados hacia el personal acadmico, innovaciones curriculares, difusin de nuevas tecnologas y problemas estructurales de las ies (como son los fondos de pensiones). Al final, los autores hacen una reflexin sobre algunos de los principales logros y crticas que se han hecho al nuevo modelo de gestin de la educacin superior. Javier Mendoza Rojas analiza la evolucin del financiamiento de la educacin superior, con nfasis en los ltimos 30 aos. En la dcada de los

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ochenta, la poltica de financiamiento pas de un modelo de negligencia benigna (en el que predominaba una negociacin del financiamiento politizada, burocratizada y poco transparente) a otro modelo con criterios ms claros de asignacin y vinculado a las evaluaciones externas, que se consolid en la dcada de los noventa. An ms, el financiamiento y la evaluacin se constituyeron en los dos instrumentos clave para el surgimiento de un nuevo modelo de gestin de la educacin superior. Mendoza Rojas seala que al cambio de siglo se reacomodan los principales actores en la aprobacin del presupuesto para la educacin superior: el Poder Ejecutivo pierde el control absoluto y el Congreso de la Unin adquiere mayor injerencia en la definicin de los presupuestos ordinarios de las ies. No obstante, el Ejecutivo federal ha conservado su capacidad para conducir al sistema, gracias al margen de intervencin que mantiene en la elaboracin del presupuesto y en la asignacin de los recursos extraordinarios de diversos fondos especiales. El personal acadmico ha sido afectado por las polticas de educacin superior y, en particular, por aquellas orientadas a modificar la relacin laboral y la carrera acadmica. Manuel Gil Antn apunta que uno de los cambios ms impresionantes es el aumento del personal acadmico, de 10 000 en 1960 a 280 000 en 2006. Segn el autor, la poltica de negligencia benigna de la dcada de los setenta provoc el reclutamiento masivo de personal acadmico para atender la acelerada expansin de la matrcula. Esto implic el ingreso al oficio acadmico de miles de jvenes con estudios incompletos o recin egresados de licenciatura. Despus, en la dcada de los ochenta, la contraccin del gasto educativo y la cada en los ingresos del personal acadmico abrieron el espacio para instrumentar una nueva estrategia de financiamiento y complementos salariales asociados con la evaluacin, as como con la diferenciacin en la calidad y el prestigio entre distintas instituciones, programas y funciones acadmicas. Esta nueva poltica, segn Gil, surgi como una medida transitoria en una situacin de emergencia econmica y para compensar la cada de los salarios, al menos en un segmento del personal acadmico, pero pronto se convirti en una poltica permanente. El autor tambin analiza el efecto que la nueva poltica sobre todo la de pago por mrito ha tenido sobre la profesin acadmica: la composicin de sus ingresos, el perfil acadmico, el tipo de plaza, la relacin laboral y la organizacin sindical. Gil nos muestra que el efecto ha sido desigual entre los subsistemas e instituciones de educacin superior; adems, cada tipo de incentivo tiende a beneficiar proporciones muy distintas del

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personal acadmico. Termina preguntndose si la nueva poltica de incentivos econmicos, ms all de sus consecuencias sobre el estatus, la composicin de los ingresos y otros aspectos de la vida acadmica, en realidad ha influido positivamente en las prcticas sustantivas del personal acadmico. En las ltimas dos dcadas, la educacin superior pblica tambin ha diversificado su organizacin y programas acadmicos, como lo muestra la fundacin de las universidades tecnolgicas (ut), los institutos tecnolgicos regionales descentralizados y las universidades politcnicas. Pedro Flores Crespo analiza la fundacin y los rasgos esenciales de las ut, que a partir de 1991 ofrecen una modalidad flexible que busca incorporar a la educacin a jvenes con mayores desventajas socioeconmicas y en regiones donde, a veces, esta modalidad es la nica opcin de educacin superior. Adems, se esperaba que las ut contribuyeran a formar a los tcnicos profesionales que necesitaba la modernizacin econmica del pas. Segn Crespo, a casi 20 aos de su fundacin, esta nueva modalidad ha ofrecido oportunidades educativas a miles de jvenes en desventaja social y econmica, pero no ha dado los resultados esperados. Es una modalidad educativa que tiene poco prestigio social, altas tasas de desercin y su peso dentro del sistema de educacin superior es muy bajo y se encuentra prcticamente estancado. Esto se debe, segn el autor, a algunas deficiencias en su concepcin: un currculum saturado de actividades escolarizadas, la inflexibilidad para continuar estudios de licenciatura en otras modalidades y la debilidad de los procesos de certificacin. Giovana Valenti Nigrini y Ulises Flores Llanos analizan la evolucin del posgrado, sobre todo en los ltimos 20 aos, bajo el influjo de la poltica de educacin superior (conducida por la sep), la poltica de ciencia y tecnologa (por el Conacyt) y la dinmica de las propias ies. Los autores sealan que, a partir de la dcada de los setenta, el posgrado creci a un ritmo muy acelerado por la expansin del nivel de licenciatura, el apoyo a los centros de investigacin y el Programa de Becas de Conacyt, y las necesidades de formacin del personal acadmico de las propias ies. En la dcada de los ochenta el posgrado sigui expandindose (aunque a un ritmo menor que en la dcada anterior), a pesar de la crisis econmica y la reduccin del gasto en educacin superior y en ciencia y tecnologa. A partir de la dcada de 1990 se reactiv el apoyo al posgrado, pero con base en una poltica selectiva, asociada a la evaluacin y el fomento de la excelencia acadmica de los programas de posgrado. Al cambio de siglo, esta poltica se ha mantenido, aunque con algunos reajustes, como el Programa para el Fortaleci-

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miento del Posgrado Nacional, que busca, adems de premiar a los mejores, promover el perfeccionamiento continuo de los programas de posgrado y estimular el fortalecimiento de los programas menos consolidados. Los autores apuntan algunos problemas del posgrado, entre los que sobresale el predominio de los posgrados de investigacin (principalmente orientados al personal acadmico de las propias ies) y el menor peso que tienen los posgrados con orientacin profesional y, en particular, aquellos relacionados con el mbito productivo. A esto se agrega la falta de recursos pblicos y el desinters del sector privado para invertir en el campo de la ciencia y la tecnologa.

Diversidad y desigualdad educativa En la segunda mitad del siglo xx, la poltica educativa tendi a privilegiar la expansin para avanzar hacia la universalizacin de la educacin bsica. Predominaba la idea de llevar la misma educacin o, al menos, los mismos contenidos curriculares a todos los nios y jvenes del pas, mediante la expansin escolar y la progresiva uniformidad curricular para todas las escuelas primarias y secundarias del pas (pblicas y privadas, federales y estatales). Esta tendencia se acentu a partir de la dcada de 1940, cuando se disolvieron las diferencias curriculares entre las escuelas rurales y las primarias urbanas (con el predominio de un enfoque urbano), y culmin a principios de los aos sesenta, cuando se comenzaron a distribuir los libros de texto gratuitos (y prcticamente nicos y obligatorios) a todos los alumnos de educacin primaria del pas. Todos sabemos que la misma educacin para todos difcilmente puede cumplirse en la realidad, aun cuando todos tuvieran acceso a una escuela regida por un currculum nacional uniforme, pues la realidad escolar (contexto, organizacin, vida cotidiana, instalaciones, recursos, docentes y alumnos) es tan heterognea y desigual como la vida misma del pas. sta es, quiz, una de las principales presiones al sistema: un currculum uniforme para un pas desigual y diverso. Es un formato curricular que tiende a expulsar o a alejar de la escuela a los nios y jvenes para los que no fue pensado sobre todo, a los pobres, marginados, aislados y diferentes. Estos sectores son los que ms contribuyen a engrosar las filas del rezago educativo de los jvenes y adultos analfabetas o con estudios incompletos de educacin bsica. A principios de la dcada de los setenta, el currculum

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nacional uniforme empez a reconocer sus lmites y comenzaron a surgir algunos pequeos boquetes curriculares en las zonas marginales del sistema educativo y de la sociedad. Las autoridades educativas se percataron de que, para poder llevar la educacin formal a los grupos de ms difcil escolarizacin, tenan que comenzar a abandonar la idea de adaptarlos a la escuela y comenzar a pensar en adaptar la escuela a sus condiciones y necesidades especficas. De esa manera, aun en el marco de una poltica expansiva y uniformizante, comenzaron a desarrollarse algunos programas innovadores y diversificados para diferentes grupos sociales: educacin indgena, especial, comunitaria, telesecundaria, de adultos. Uno de los primeros programas educativos diferenciados con respecto al currculum nacional se elabor en torno a la educacin indgena. Fernando Salmern Castro y Ricardo Porras Delgado analizan la evolucin de esta modalidad educativa a partir de una progresiva ruptura con el modelo integracionista que prevaleci desde la segunda mitad del siglo xix hasta la dcada de 1970, aunque con algunas notables diferencias entre el rgimen porfiriano y el posrevolucionario. El modelo integracionista vea las lenguas, cultura y formas de vida indgena como rmoras primitivas y sin ningn valor. Desde esta perspectiva, los indgenas slo podran salvarse mediante su integracin otra de las formas de la muerte a la civilizacin y a una patria mestiza y moderna, mediante su castellanizacin e inscripcin a la educacin formal del resto de los mexicanos. Segn Salmern y Porras, las cosas comenzaron a cambiar en los aos setenta, cuando la poltica educativa integracionista fue sometida a una severa crtica por parte de los antroplogos y los propios educadores indgenas del Estado. Adems, en esos aos comenz a activarse un movimiento social indgena en Mxico y en otros pases de Amrica Latina y del resto del mundo, que comenz a ser recogido en documentos de diversos organismos internacionales, con pronunciamientos contra la discriminacin racial y por la reivindicacin de los derechos de los indgenas. En ese ambiente, la poltica educativa integracionista de Mxico comienza a ser reemplazada por una educacin indgena bilinge-bicultural, que subraya la necesidad de incluir contenidos culturales nacionales e indgenas y el uso de la lengua materna en la enseanza del castellano en las regiones indgenas. Despus, en la dcada de 1990 sucedieron otros cambios bajo el influjo del movimiento indgena y, sobre todo, por la sacudida que provoc la rebelin zapatista de 1994. Una reforma constitucional reconoci que Mxico es una nacin pluricultural y el derecho de las comunidades indgenas a preservar y enri-

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quecer sus lenguas, conocimientos y cultura. Finalmente, en 2001 se cre la Coordinacin General de Educacin Intercultural y Bilinge (cgeib) de la sep, que se encargar de promover una educacin intercultural y bilinge, ya no slo en la educacin bsica sino tambin en el resto de los niveles educativos, y no slo en las escuelas indgenas sino tambin en las escuelas regulares del pas. Salmern y Porras analizan todos estos cambios y los principales problemas que ha afrontado la poltica de educacin intercultural y bilinge; adems, nos muestran otras perspectivas contemporneas de la educacin indgena. En la dcada de los setenta tambin surgieron otras dos modalidades educativas diferenciadas, la educacin comunitaria y la telesecundaria, para satisfacer la demanda educativa en las comunidades ms pobres, marginadas, aisladas y dispersas del pas. Claudia Crdenas Cabello estudia estas dos modalidades, sobre todo en los siguientes aspectos: organizacin, estructura curricular, recursos, cobertura y resultados. Los cursos comunitarios, coordinados por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), son escuelas primarias unitarias atendidas por instructores comunitarios, con base en un currculum distinto al nacional y con una fuerte cooperacin de las comunidades donde operan. Por su parte, las telesecundarias son escuelas generalmente atendidas por tres maestros (uno por grado, aunque hay estados en los que ms de la mitad de estas escuelas son multigrado); tambin se basan en un currculum distinto al nacional y combinan actividades escolarizadas con elementos de educacin a distancia, con diversos recursos televisivos y materiales didcticos para los estudiantes y maestros. Las telesecundarias tambin cuentan con una organizacin que implica una fuerte cooperacin de las comunidades donde estn establecidas. Ambas modalidades atienden un segmento significativo de la matrcula de educacin primaria y secundaria. La instruccin comunitaria ha tenido una expansin menor y ms fluctuante, por la progresiva reduccin del tamao de las comunidades que atiende en educacin primaria, aunque en las ltimas dcadas ha diversificado su oferta tambin hacia la educacin inicial, preescolar, indgena y posprimaria. La telesecundaria ha tenido una expansin mayor y ms sostenida, a tal grado que se ha expandido a un ritmo ms acelerado que las otras modalidades de secundaria (general, tcnica y de adultos). Los cursos comunitarios y las telesecundarias generalmente cuentan con menores recursos y tienen un costo por alumno menor que las escuelas primarias y secundarias regulares. Aunque en las evaluaciones de sus estudiantes (en lectura y matemticas) los cursos comunita-

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rios y las telesecundarias tienden a arrojar resultados ms bajos que las escuelas pblicas regulares, los estudiantes de los cursos comunitarios han llegado a alcanzar mejores resultados en los primeros grados que las escuelas pblicas regulares. Adems, a pesar de que cuentan con menores recursos y atienden una poblacin ms desfavorecida, hay un segmento significativo de cursos comunitarios y telesecundarias que obtienen iguales o mejores resultados que las escuelas regulares ubicadas en contextos socioeconmicos y culturales anlogos. Crdenas Cabello tambin analiza algunos programas educativos compensatorios coordinados por el Conafe, que buscan influir de manera focalizada en escuelas de distintas modalidades de educacin bsica (incluidas las escuelas regulares). Finalmente, la autora hace una amplia reflexin sobre la equidad educativa y se pregunta si los programas compensatorios y las escuelas comunitarias y telesecundarias han contribuido o no a ofrecer una educacin ms equitativa. Otras modalidades educativas diferenciadas han surgido en el campo de la educacin bsica para adultos. Sylvia Schmelkes nos entrega un estudio sobre la evolucin de este campo, su situacin actual y perspectivas. Analiza sus grandes momentos histricos, diversos programas de educacin bsica para adultos y, en particular, el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos (inea), fundado en 1981. Segn la autora, la Ley de Educacin de Adultos (promulgada en 1975) y el inea propiciaron que, por primera vez, se destinaran recursos significativos al campo y la institucionalizacin de la atencin a la poblacin adulta. Adems, desde el inea se promovieron diversos desarrollos curriculares que parten de los intereses de los adultos. Entre stos sobresale el actual Modelo de Educacin para la Vida y el Trabajo (mevyt), que se comenz a desarrollar en los noventa y que representa un enorme salto cualitativo en relacin con formas de atencin previas, al reconocer la diversidad de la poblacin joven y adulta y ofrecerles materiales de primera calidad. Este formidable desarrollo curricular contrasta con varias deficiencias en otros aspectos, entre las que sobresalen los docentes, que suelen ser figuras solidarias, generalmente estudiantes universitarios sin formacin para la docencia, con altas tasas de rotacin y que son remunerados mediante el pago de pequeos incentivos por resultados. Otra deficiencia es la atencin selectiva, que beneficia principalmente a los adultos jvenes urbanos de las zonas y entidades ms desarrolladas, y a varones mestizos y personas con empleo o que estn en actividades productivas. Otra ms es la falta crnica y el decremento constante del presupuesto de la educacin de adultos. Todo eso, segn la auto-

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ra, explica el limitado y desigual alcance de la educacin de adultos. El rezago acumulado sigue siendo enorme, pues comprende alrededor de una tercera parte de la poblacin total del pas y la mitad de la poblacin de 15 aos o ms. Adems, el rezago tiende a concentrarse en los estados ms pobres y con mayor poblacin rural e indgena. Por su parte, la reduccin del rezago educativo en los ltimos aos ha obedecido, ms que a la educacin de adultos, a la ampliacin de la cobertura de la educacin bsica escolarizada en las dcadas anteriores. Schmelkes termina con una amplia reflexin sobre algunos cambios que podran potenciar la educacin para adultos, a partir de la experiencia mexicana e internacional. A pesar de los avances significativos en el acceso a todos los niveles educativos, sobre todo la educacin bsica, an persiste una escasa cobertura en la educacin media superior y superior. Adems, se mantiene una gran desigualdad en el acceso a la educacin, provocada principalmente por las diferencias socioeconmicas. Sin embargo, en la educacin bsica la principal disparidad ya no est entre quienes acceden y permanecen y quienes no acceden y no permanecen en la escuela, sino entre quienes reciben o no una educacin de calidad. En cambio, en la educacin media superior y superior la desigualdad persiste en todos los aspectos: en el ingreso, las posibilidades de permanecer y la calidad de las escuelas. Patricio Sols analiza la evolucin de la desigualdad educativa de 1970 a 2005, encontrando que durante esos aos sta se ha mantenido entre los estratos intermedios de la sociedad y que, en cambio, se ha agudizado entre los dos estratos extremos: los de mayores y menores niveles de ingreso. Adems, estudia el efecto de la desigualdad social sobre las tasas promedio de escolaridad en las 32 entidades federativas, encontrando una clara asociacin entre la desigualdad social y las tasas de escolaridad de cada entidad federativa. Sols tambin analiza cmo el origen social de los jvenes (15-19 aos) influye en sus oportunidades educativas. Encuentra que sus orgenes de clase (capital econmico y capital cultural) son el factor que ms contribuye (en alrededor de 84%) a configurar sus oportunidades educativas; en cambio, tienen un peso mucho menor el tamao de la localidad (11%), la pertenencia tnica (3.8%) y el sexo (1.5%). En un anlisis desagregado por entidad federativa, confirma el mayor efecto del origen de clase sobre las oportunidades educativas en todas las entidades federativas, aunque con algunas diferencias en el peso de este factor. Adems, encuentra que en algunos estados sube significativamente la influencia del factor de pertenencia tnica (que llega a tener un peso de hasta 17%) sobre las oportunidades

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educativas. En este anlisis tambin observa que la desigualdad de oportunidades educativas tiende a acentuarse en los estados y las regiones con mayor rezago socioeconmico y menores tasas promedio de escolaridad. En estas entidades tambin tiende a aumentar el peso de las condiciones socioeconmicas en las oportunidades educativas. Marta Mier y Tern y Carla Pederzini estudian la evolucin, de 1990 a 2005, de la desigualdad educativa y del peso de las caractersticas sociodemogrficas de cada segmento social, as como de la estructura de los hogares en el desempeo educativo de los nios y jvenes de tres cohortes demogrficas que corresponden a tres cohortes normativas de edad escolar: primaria (6 a 11 aos), secundaria (12 a 14 aos) y media superior (15 a 17 aos). Durante esos aos, aunque persiste, tiende a reducirse la desigualdad en el acceso a la educacin primaria y secundaria, segn el gnero y las caractersticas de la localidad (rural, semiurbana, ciudades medianas, ciudades grandes); sin embargo, el acceso a la preparatoria es mucho ms desigual y condicionado por las caractersticas de la localidad. En cuanto al clima educativo de los hogares (asociado principalmente con la escolaridad de los padres), las autoras encuentran un fuerte efecto sobre las oportunidades educativas de los nios y jvenes de las tres cohortes de edad y, por lo tanto, la gran desigualdad en los climas de los hogares provoca la reproduccin de la desigualdad en las oportunidades educativas de los nios y jvenes, que se acenta en la secundaria y preparatoria. No obstante, el mejoramiento de los climas de los hogares ha aumentado sus oportunidades educativas; adems, las diferencias de gnero tienden a desaparecer y la desigualdad en el clima educativo de los hogares no provoca diferencias de gnero en la educacin primaria. En general, las diferencias de gnero parecen estar desapareciendo, aunque con algunas variables en cada cohorte de edad: los nios y las nias tienen las mismas oportunidades educativas en primaria; los hombres tienen mayores oportunidades educativas en secundaria, y las mujeres tienen mayores oportunidades educativas en preparatoria. Por otra parte, Mier y Tern y Pederzini encuentran que el tamao de la familia (en particular, el nmero de nios y jvenes en edad escolar de cada hogar) tienen un efecto negativo que tiende a aumentar en las oportunidades escolares de los nios y jvenes, agravado por el hecho de que los hogares ms numerosos suelen contar con menos recursos econmicos y ms bajos climas educativos. Adems, encuentran que los hogares monoparentales (por separacin, divorcio o migracin) ejercen consecuencias negativas sobre las oportunidades educativas de los nios; no encon-

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traron ninguna diferencia entre los nios de primaria de los hogares monoparentales con jefa y los hogares monoparentales con jefe, sin embargo, los jvenes de hogares monoparentales con jefa s tienen una leve ventaja en las oportunidades educativas de secundaria y preparatoria. Desde sus orgenes, el sistema educativo ha mantenido una intensa comunicacin y ha recibido la influencia del resto del mundo, sobre todo de algunos pases como Espaa, Francia, Alemania, Estados Unidos y la URSS. Despus, a partir de la dcada de 1940, la principal influencia del resto del mundo en Mxico (y viceversa) transcurri por medio de la unesco, un organismo internacional que se constituy en el principal espacio de comunicacin e intercambio de experiencias educativas en el mundo, as como un organismo que dise y consens polticas, proyectos y programas educativos con una amplia influencia, sobre todo en los pases en desarrollo. Despus, en especial a partir de los aos ochenta, otras instituciones internacionales tambin han tenido una influencia significativa en la orientacin de las polticas educativas nacionales, entre las cuales sobresalen organismos financieros el Banco Mundial (bm) y el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y un organismo de asesora, consulta, informacin y coordinacin de polticas internacionales: la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (ocde). Margarita Noriega Chvez nos entrega un estudio sobre la influencia del bm, el bid y la ocde en la poltica educativa mexicana. La autora analiza los valores, las polticas y las estrategias que estos organismos tienden a promover en Mxico, por medio de sus respectivas acciones en el pas. En el caso del bm y el bid, su influencia se da principalmente por medio de las reglas de operacin de los crditos que otorgan para diversos programas en el sector educativo y, en el caso de la ocde, mediante evaluaciones, diagnsticos e informes sobre distintos aspectos del sistema educativo, generalmente con una visin comparada. Noriega Chvez concentra su atencin principalmente en tres programas: Oportunidades, Escuelas de Calidad y el Nacional de Becas. La autora analiza algunos de los rasgos esenciales de estos programas, entre los que sobresale una estrategia focalizada y con un nfasis econmico-administrativo; adems, examina algunos de los efectos que han tenido estos programas. Noriega Chvez seala algunas de las limitaciones de la estrategia focalizada y de los criterios de focalizacin de los programas, que dejan fuera una parte significativa de la poblacin con peores condiciones de vida; adems, apunta la necesidad de superar la visin econmico-administrativa y de incorporar una perspectiva social ms amplia, ciudadana y participativa. Finalmente, la autora plan-

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tea la necesidad de hacer no slo un balance costo-beneficio, sino tambin un anlisis costo-maleficio de los programas y mejorar los trminos de la negociacin con los organismos financieros internacionales. A pesar de que quedaron fuera de este libro varios temas que hubiramos querido incluir,2 los estudios aqu reunidos nos revelan la extensin y complejidad del sistema educativo mexicano. Nos muestran los formidables recursos personales, institucionales y materiales acumulados en el sistema educativo nacional a lo largo de nuestra historia y, al mismo tiempo, algunos de los principales problemas que est afrontando. Adems, nos revelan la complejidad de la gestin del sistema, debido a su extensin, heterogeneidad y la participacin de diversos actores. En cuanto a la extensin, baste recordar que el sistema educativo nacional est integrado por ms de 250 000 escuelas, en las que alrededor de 2 millones de maestros atienden a ms de 30 millones de nios, jvenes y adultos, as como por un amplio mosaico de instituciones de fomento y difusin del arte y la cultura. En cuanto a su heterogeneidad, cada nivel educativo comprende una gran diversidad de modalidades educativas e instituciones escolares y programas no escolarizados; adems, cada nivel y modalidad educativa (y, a veces, cada escuela) tiene objetivos y problemas especficos y atiende a distintos grupos sociales. Finalmente, en la gestin del sistema educativo nacional concurren varias dependencias (centralizadas, desconcentradas, descentralizadas y autnomas) de los tres rdenes de gobierno y, adems, diversos actores polticos y sociales (legislaturas, partidos, sindicatos, padres de familia, empresarios, Iglesia). La gestin es an ms compleja porque debe tener en cuenta la diversidad y desigualdad de los estudiantes y, sobre todo, las difciles condiciones de aquellos que provienen de los estratos de menores ingresos que son atendidos por las escuelas pblicas. En lo que respecta a la diversidad, a pesar de los avances de las ltimas dos dcadas, el sistema an tiene mucho que hacer para atender las diferencias en las capacidades, culturas y lenguas de sus estudiantes, y para combatir estigmas discriminatorios que persisten. An mayor es el reto de avanzar hacia un sistema mucho ms equitativo entre las distintas regiones y grupos sociales. Se trata no slo de avanzar2 Entre los temas que no incluimos en captulos especiales y que ms lamentamos estn el sistema de formacin y el desarrollo profesional de los docentes de educacin bsica, la difusin de las nuevas tecnologas, las escuelas particulares y el papel de la unesco en Mxico (y viceversa).

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hacia una mayor equidad en la oferta educativa, sino tambin de conservar un segmento significativo de estudiantes que el sistema no ha podido retener y que, por el contrario, tiende a expulsarlos de las escuelas, adems de incorporar a cientos de miles de nios, jvenes y adultos que no cuentan con las condiciones para tener acceso a los servicios educativos, sobre todo en la educacin media superior y la superior. La conmemoracin del bicentenario de la Independencia y del centenario de la Revolucin mexicana nos recuerda que la historia no es slo lo que pas, sino tambin lo que perdura. Aunque este libro se ha enfocado en el anlisis de la situacin actual, parafraseando a un distinguido educador espaol, podramos decir que el sistema educativo mexicano de ahora est compuesto por escuelas que conservan algunos de los rasgos esenciales de las instituciones fundadas en el siglo xix, por maestros que nos formamos en el siglo xx y por estudiantes que ya nacieron y estn viviendo la vida del siglo xxi. El dbil acoplamiento entre estos tres componentes es, quiz, el principal desajuste del sistema y all se encuentra la raz de la mayora de los problemas educativos. Por eso, el principal reto del sistema educativo mexicano consiste en armonizar volver a unir lo que fue separado por el tiempo: las escuelas del siglo xix, los maestros del xx y los estudiantes del xxi. En otras palabras, lograr que las escuelas y los maestros respondan mucho mejor a los rasgos y las necesidades de los nios, jvenes y adultos de ahora y de los aos que estn por venir. alberto arnaut y silvia giorguli

primera parte

EDUCACIN BSICA

1 LA REFORMA CURRICULAR DE LA EDUCACIN BsICAFrancisco Miranda Lpez*

CONTENIDO Introduccin Las reformas curriculares recientes. Los aos noventa El siglo xxi: el gobierno de la alternancia Al paso de la continuidad curricular: el periodo reciente 2006-2010 Un caso paradigmtico de tensin curricular: la reforma de la educacin secundaria A manera de conclusin: lecciones aprendidas y agenda futura Referencias 36 39 43 46 48 53 57

* Profesor-investigador y coordinador de la especialidad en Poltica y Gestin Educativa: . 35

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INtRODUCCIN

En la historia educativa y de las polticas educativas del pas el currculum de educacin bsica ha tenido un papel de particular relevancia al ser el dique mediante el cual la poltica estatal y sus grandes orientaciones ideolgicas se podan traducir al mbito especfico de la formacin de los nios y adolescentes: el currculo ha reflejado la visin del mundo, los proyectos polticos y la lectura de la realidad social y cultural del pas en varios momentos de su desenvolvimiento histrico. Asimismo, el currculum, a travs de los planes y programas de estudio, ha reflejado la teora del conocimiento en boga, la teora educativa y la metodologa didctica considerada pertinente para lograr los objetivos educativos, mismos que se han expresado en los proyectos, iniciativas de ley, leyes, reglamentos, dictmenes e instrumentos relacionados con la educacin pblica del pas (Meneses, 1998b; Latap, 1998a). Los contenidos educativos a los cuales siempre se asocian las metodologas de la enseanza y la formacin de maestros fueron pieza clave para allanar el camino de las intervenciones estatales en el mbito educativo. Desde que Mxico se vuelve un pas independiente,1 el tema del currculum respondi primero a motivos polticos y despus a razones pedaggicas. Por motivos polticos, cuando el poder del Estado-nacin no se afianzaba situacin tpica durante casi todo el siglo xix hasta el Porfiriato y, posteriormente, en los tiempos de la revolucin de principios del siglo xx y hasta iniciada la dcada de los aos cuarenta lo que haca de la educacin y los proyectos curriculares un espacio de encuentro hegemnico, es decir, un vehculo para afianzar el proyecto poltico de los grupos de poder en turno (Bolaos, 1997; Meneses, 1998b). Por razones pedaggicas, una vez lograda la estabilidad poltica por efecto de la capacidad hegemnica de las coaliciones polticas en el senoDespus de la Independencia de Mxico, durante el periodo de 1821-1867, en la enseanza rega irremediablemente los bandazos polticos del pas, ya en manos de los conservadores, ya de los liberales, al margen del mrito de los distintos planes de estudio o de las iniciativas valiosas de los diferentes regmenes. Durante ese periodo los gobiernos en turno fueron incapaces de hacerse cargo de la enseanza elemental en buena parte debido a la inestabilidad poltica del periodo. En los 45 aos que dur este periodo, que Meneses denomina etapa de preparacin, hubo 28 presidentes, dos emperadores y 78 secretarios de educacin. El mismo autor seala que en este lapso se registraron 12 ensayos educativos, algunos de los cuales fueron de duracin efmera, por lo que fue notable la ausencia de un plan orgnico de enseanza (Meneses, 1998b: 773).1

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del Estado primero durante el Porfiriato2 y despus en la etapa de la unidad nacional poscardenista,3 se requera una propuesta sostenible de desarrollo e integracin que al mismo tiempo que permitiera legitimar el poder hiciera posible una ruta efectiva de acceso y distribucin de la riqueza y de la cultura (De la Pea, 1998; Vaughan, 1982). En la historia educativa y curricular posrevolucionaria se observa una transicin importante entre dos planos estratgicos de intervencin curricular y pedaggica: el primero, que puede enunciarse como de definicin ideolgica, tendr la finalidad de establecer sus pilares fundamentales: educacin laica, gratuita y con orientacin democrtica y nacionalista; en tanto que el segundo, ms de orientacin cientificista, tendr que ver con las razones de conocimiento en dos vetas centrales: una, la que deriva de las exigencias de la actualizacin de los campos cientficos y disciplinarios, y otra, la que fundamenta pedaggicamente los saberes, habilidades e, inclusive, los valores que los nios, adolescentes y jvenes debieran desarrollar (Latap, 1998b; Barba, 1998; Limn, 2000). Slo hasta que el pas tuvo una estabilidad poltica razonable, empez a disminuir la fuerza de los escenarios en los cuales eran claras las disputas por el control de las conciencias ms que por la imparticin del conocimiento (Padua, 1998). Las marcas de esta transicin parecen hilvanarse en la evolucin histrica de nuestro sistema educativo en los ltimos 50 aos y se sitan en tres grandes momentos de reforma en la historia moderna de nuestro pas: 1] al inicio de la dcada de los aos sesenta con la definicin del Plan para2 En el clmax poltico que corresponde al Porfiriato, aun cuando se observa una mayor estabilidad poltica y, en consecuencia, una ms fuerte y estable orientacin educativa reflejada en la fuerza del positivismo, lo cierto es que fue evidente la segmentacin y la exclusin generalizada por esa orientacin educativa. En opinin de Meneses (1998b), el Porfiriato no ofreci educacin a la clase rural, que era la inmensa mayora ni prepar en artes y oficios a un nmero adecuado de ciudadanos; el inters y el gusto por el conocimiento slo se cultivaba con xito para los citadinos, no se propiciaba tampoco la habilidad de pensar crticamente que adems era anatema para un gobierno dictatorial, tampoco pona en contacto a los educandos con los logros culturales y morales de la humanidad, pues el currculo cientfico monopolizaba el tiempo y energa de los estudiantes. 3 Despus de la Revolucin de 1910, Mxico vivi otro periodo relevante caracterizado por la inestabilidad poltica derivada de la lucha por el control del Estado. A la sazn, el debate por la educacin y por la definicin de un proyecto hegemnico plante diversas iniciativas educativas, en las cuales los contenidos educativos jugaron un papel de primera importancia (Vaughan, 1982; Schmelkes, 1998).

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el Mejoramiento y la Expansin de la Educacin Primaria en Mxico, conocido como el Plan de Once Aos e impulsado por Jaime Torres Bodet en 1959, momento en el cual los enfoques curriculares iban a verse sometidos a una transformacin importante (Meza, 1998; Caballero y Medrano, 1997); 2] durante los aos setenta, momento en el que la educacin estara al servicio de la reconstruccin de la legitimidad del rgimen mediante distintos mecanismos de apertura democrtica y desarrollo, a travs de una reforma que buscara conciliar la innovacin con la vanguardia intelectual progresista (Meneses, 1998a; Gonzlez, 1997), y 3] la reforma educativa de la dcada de 1990, que marca un hito fundamental de cambio y transformacin debido a que reflejara la nueva estrategia modernizadora del pas con un claro nfasis hacia la integracin global, especialmente hacia Amrica del Norte, el replanteamiento de las alianzas polticas bsicas posrevolucionarias y la definicin de un nuevo papel del Estado en el desarrollo nacional (Arnaut, 1998; Miranda, 1992; Gajardo, 2001; Gmez, 2000). La reforma comenzada en los aos noventa constituye el eje detonador de los cambios curriculares recientes, pues sent las bases para formar las competencias bsicas de la poblacin con la finalidad de ofrecer los nuevos saberes y habilidades para la productividad, la competitividad internacional y la formacin de una nueva ciudadana democrtica (Braslavsky, 1999). ste es, sin lugar a dudas, el hilo conductor de las reformas que Mxico sigue debatiendo en la actualidad y sobre el cual es necesario discutir su continuidad, as como sus principales tensiones polticas y tcnicas. Este trabajo tiene la finalidad de presentar las caractersticas ms relevantes de la reforma curricular de la educacin bsica en los ltimos 20 aos, buscando establecer las tendencias fundamentales de los proyectos curriculares, los contextos en los que se insertan y que definen los marcos de reforma educativa, as como las principales tensiones y dificultades. Para cumplir con ese propsito, el presente documento se divide en tres grandes apartados. En el primero de ellos se plantean las caractersticas ms importantes de la reforma curricular durante la dcada de los noventa. En el segundo apartado se describen los rasgos sobresalientes de las reformas curriculares que se implementaron por primera vez en el siglo xxi, en los dos periodos gubernamentales que han tenido cabida durante este periodo. El tercer apartado se dedica a la presentacin del caso de la reforma de la educacin secundaria, pues expresa un importante botn de muestra de las dos caras

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de los procesos de reforma la de la intervencin racional y la de la negociacin poltica que ponen de manifiesto las tensiones del cambio educativo en Mxico. Al final se presentan a manera de conclusin las lecciones aprendidas y una propuesta de agenda de las reformas curriculares en la educacin bsica de Mxico.

LAs REFORMAs CURRICULAREs RECIENtEs. LOs AOs NOVENtA

En la historia reciente de las reformas curriculares en Mxico destaca la que empez en los aos noventa, pues constituye una experiencia indita en la historia de las reformas educativas en Mxico. En primer lugar porque el contexto en el que se desarrolla no es el mismo de pocas anteriores tanto por lo que se refiere al escenario internacional como al nacional,4 lo que planteara en alta medida los marcadores principales de la accin del Estado en materia de poltica educativa. En segundo lugar, porque en el mbito del rgimen poltico y el Estado se plante una ruta explcita de cambio asumida por los grupos en el poder del momento como la pauta deseable de modernizacin, la cual supuso la realizacin de una serie de ajustes importantes a los pilares del Estado posrevolucionario, el replanteamiento de sus tareas fundamentales y la tecnocratizacin de la poltica (Alarcn y Miranda, 1988; Miranda, 1992).4 En el mbito internacional asistimos a un cambio importante en el terreno econmico y sociopoltico. Las economas de mercado empiezan su reactivacin en el escenario de la globalizacin, la marcada presencia del conocimiento y la tecnologa como dispositivos fundamentales de acumulacin y una rearticulacin regional de los capitales financieros y productivos internacionales. A este patrn de recomposicin econmica se aadi la emergencia de una ideologa social y poltica que marc de manera decisiva el comportamiento de lo actores sociales y polticos fundamentales, afectando especialmente el comportamiento del Estado: el neoliberalismo. A la sazn, el Estado de la mayora de los pases, especialmente el de las sociedades en vas de desarrollo, experiment cambios importantes en su orientacin social, en su estructura y en su funcionamiento. Se presentaron diversas experiencias de privatizacin que reflejaron la salida del Estado de varios mbitos de intervencin en el terreno econmico y social; en otros casos, se modific su estructura, organizacin y funcionamiento orientados por los patrones de la nueva gerencia pblica para mejorar la eficiencia, productividad y eficacia en sus resultados.

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En tercer lugar, porque la educacin fue asumida como un terreno de primer orden para responder a las exigencias de productividad y competitividad en la era de la globalizacin, as como dispositivo clave para atender las necesidades de formacin de la nueva ciudadana mexicana. En este contexto, la reforma educativa de los noventa, no puede entenderse al margen de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (anmeb) que constituy el andn para instalar el proceso de descentralizacin educativa, por el cual se transfiri la administracin de los recursos humanos, tcnicos y materiales de la educacin bsica y normal a las entidades federativas. Con el anmeb se definieron cimientos distintos para las polticas educativas en Mxico, toda vez que en el escenario descentralizador de carcter esencialmente administrativo, se refuncionalizaron los esquemas bsicos de intervencin del Estado mexicano en un intento por conjugar innovacin educativa con gobernabilidad para enfrentar los enormes retos de calidad y equidad educativa en el pas. Este proceso es el que ha sido reconocido por varios autores (Miranda, 1992; Arnaut, 2006; Ornelas, 1996; Gmez, 2000; Loyo, 1997) como una evidencia de la descentralizacin centralizadora, pues, junto con la definicin financiera de las participaciones federales, crearon un escenario en el cual la sep manej los dispositivos bsicos de control pedaggico orientados tanto hacia la innovacin educativa, como al esquema compensatorio para atender las situaciones de inequidad educativa en el pas. Derivado de las clusulas pactadas en el anmeb, se llev a cabo la reforma de los planes y programas de estudio de educacin primaria y secundaria, los cuales no haban tenido mayor modificacin desde 1972 en primaria y 1974 en secundaria.5 En ese momento se apuntaba la neA partir de la federalizacin de 1992, se realiz una reforma curricular radical de la educacin bsica, sobre todo en la educacin primaria, la cual incluy la renovacin de los planes, programas y la actualizacin y reformulacin de los libros de texto de educacin de preescolar, primaria y secundaria. Esta nueva reforma curricular fue el resultado de una amplia consulta e intenso debate que se inici en 1989 que cristaliz, primero, en el Programa para la Modernizacin Educativa 1989-1994, que estableci como prioridad la renovacin de los contenidos y los mtodos de enseanza, el mejoramiento de la formacin de maestros y la articulacin de los niveles que conforman la educacin bsica; despus se enriqueci en 1990 con una Prueba Operativa que aplic experimentalmente en algunos planteles una propuesta de nuevos planes de educacin bsica; en seguida el Consejo Nacional Tcnico de la Educacin someti a la5

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cesidad de que la reforma curricular se hiciera con un enfoque integral, gradual y de largo aliento (Bonilla, 2000). Se asuma que la educacin bsica haba evolucionado y cambiado su fisonoma y los desafos a enfrentar. En el marco de las reformas al artculo 3 constitucional y la promulgacin de la Ley General de Educacin en 1993, la educacin bsica estara constituida por 10 grados, de los cuales, nueve eran obligatorios, correspondientes a la educacin primaria y secundaria, y se estableca que la educacin bsica debera desarrollar nuevas competencias, actitudes y valores, as como hacer un esfuerzo para darle mayor unidad y articulacin a los tres niveles para realmente consolidar el ciclo bsico (Limn, 2000). La nueva propuesta curricular vuelve a la estructura por asignaturas, en sustitucin del trabajo por reas que se haba introducido al currculum de educacin primaria y secundaria en la reforma de los aos setenta. Se apuntaba que, entre las razones que justificaban este cambio, se encontraban las deficiencias observadas en el aprovechamiento de los alumnos y los problemas de los maestros, particularmente de secundaria, para abordar de manera integral el rea que deberan impartir, sesgando su enseanza hacia la disciplina de su especialidad, lo que tambin traa implicaciones para el aprendizaje y el desempeo de los alumnos. Orientados hacia la formacin de competencias, los nuevos planes y programas de estudio pusieron el acento en la formacin de los alumnos con un nfasis especial en las asignaturas de Espaol y Matemticas, que no slo tuvieron un mayor peso en el currculum sino que tendra un papel central en el trabajo escolar que el que anteriormente tenan (Fuentes, 2000). Tambin se incluyeron una serie de contenidos transversales orientados a desarrollar actitudes y valores considerados de especial importancia, como la equidad de gnero, la cultura de la prevencin de la salud, la educacin ambiental y el desarrollo sostenible, la educacin sexual y el desarrollo humano. Conviene subrayar que junto a este dispositivo pedaggico de transformacin curricular se agregaron tres estrategias adicionales que formarondiscusin pblica una propuesta de orientacin general, denominada Nuevo Modelo Educativo. Estos primeros pasos suscitaron un intenso debate que contribuy notablemente a la precisin de los criterios centrales que deberan orientar la reforma. Finalmente, en mayo de 1992, el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin bsica fij los principales lineamientos para la transformacin de los planes de estudio (Arnaut, 2006: 30).

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parte de las polticas curriculares del periodo: los materiales educativos,6 la actualizacin de docentes7 y la gestin escolar.8 En general, la reforma curricular de la dcada de 1990 fue un parteaguas en la historia moderna de la educacin en nuestro pas. Su importancia debe entenderse por la presencia ms o menos articulada de varios elementos. Primero,porquesedesarrollenelmarcodeunpactopolticofundamental que dio viabilidad a la expectativas de cambio fijadas por un nuevo gobierno con aspiraciones modernizadoras. El anmeb permiti generar los consensos bsicos entre los actores polticos fundamentales del sistema educativo mexicano: la burocracia gubernamental federal, los gobiernos de los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (snte). Segundo,porquelasaspiracionesdereformasecristalizaronenimportantes definiciones constitucionales y legales que dieron el suficiente soporte normativo para la definicin e implementacin de las decisiones de reforma.Por lo que hace a los materiales educativos, destaca el papel preponderante que se le dio a los libros de texto gratuitos que reflejaron un importante proceso de renovacin a efecto de alinearlos con los objetivos de la reforma curricular. Por tanto, adems de modificar sus contenidos, se realizaron esfuerzos importantes para mejorar su diseo grfico y su propuesta iconogrfica con la finalidad de fomentar en los nios un acercamiento enriquecedor al mundo de los libros (Bonilla, 2000). 7 Por lo que se refiere al tema de la actualizacin de los maestros, destaca por su importancia el esfuerzo desarrollado por el Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio (Pronap) por medio del cual se busc apoyar la reforma curricular de la educacin bsica y, al mismo tiempo, instalar un nuevo modelo de formacin. El Pronap reconoca la importancia de la actualizacin docente para mejorar la calidad de la educacin bsica y admita tambin la importancia de operar en el marco del federalismo en el cual deberan de llevarse a cabo las acciones de sus componentes fundamentales: los programas de estudio, los paquetes didcticos, los Centros de Maestros y los mecanismos de evaluacin y acreditacin (Martnez, 2000). 8 En el mbito de la gestin escolar se asuma la importancia de la escuela como factor determinante de la calidad educativa, ya que sta dependa de factores de distinta naturaleza, como el monto de los recursos y la racionalidad en su organizacin; la organizacin de los estudios y el aprovechamiento del tiempo; la pertinencia de los medios didcticos y, de manera destacada, el desempeo de los educadores. Asimismo, la motivacin de los estudiantes y el apoyo de los padres de familia desempeaban un papel insustituible (Ramrez, 2000).6

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Tercero,porquedichopactopudoarticularyresolverrazonablemente las tensiones entre el tema bsico de la organizacin educativa nacional (el federalismo educativo) y diversas exigencias de modernizacin educativa asociadas de manera estrecha con varias demandas fundamentales de los maestros: capacitacin, salario e incentivos. Cuarto,porquelosacuerdosbsicoscontaronconlosrecursospresupuestales para ser ejecutados y con los apoyos institucionales fundamentales en los mbitos federal y estatal. Quinto,porqueenelsenodelacuerdopolticoselogrconstituiruna instancia sectorial (la Subsecretara de Educacin Bsica y Normal) con la suficiente capacidad y autonoma acadmica, tcnica e institucional para conducir los procesos sustantivos de la reforma, dentro de un esquema de coordinacin basado en un liderazgo acadmico fuerte, compacto y centralizado. Sexto,porquepermitilainsercinestructuraldeungrupoacadmico y tcnico (el Departamento de Investigacin Educativa) como el actor intelectual ms importante que particip activamente, con sus redes nacionales e internacionales, en los diferentes procesos y mbitos de la reforma educativa, en especial en lo relativo al cambio curricular.

EL sIGLO xxI: EL GOBIERNO DE LA ALtERNANCIA

Al comenzar el nuevo siglo, nuestro pas asisti a un cambio poltico de primer orden. Despus de casi setenta aos de hegemona prista, la Presidencia de la Repblica era ganada por el Partido Accin Nacional en la personadeVicenteFoxQuezada.Estecontextodealternanciapolticaprodujo diversas expectativas en diferentes rdenes de la vida poltica, social y educativa (Miranda, 2004). Con la finalidad de crear un amplio dispositivo social de participacin que fuera capaz de generar el parmetro poltico del nuevo acuerdo para la reforma educativa, el gobierno impuls el Compromiso Social por la Calidad de la Educacin, dentro de un formato de amplia convocatoria social que involucr no solamente a los grandes actores consagrados del sistema educativo (la sep, el snte y los gobiernos estatales), sino que incluy a una diversidad de actores adicionales de la propia estructura del Estado, de la sociedad civil, empresarios y los crculos ms importantes de intelectuales e instituciones acadmicas.

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Si bien los contenidos de dicho acuerdo expresaban una retrica importante de poltica educativa, vinculada de manera estrecha a la mejora de la equidad y la calidad educativa en un marco amplio de corresponsabilidad social, en los hechos fue muy baja la efectividad con la que se desarroll, debido, entre otras razones, a la falta de compromisos especficos y metas a lograr por el sistema y por cada uno de los actores involucrados. Sin embargo, dicho compromiso social instal algunos temas importantes de la agenda poltica que se convirtieron en ejes importantes de la accin educativa del gobierno, tales como la constitucin del Instituto Nacional de Evaluacin Educativa, los exmenes de ingreso a la carrera docente y para acceder a los cargos directivos de educacin bsica. La poltica educativa en el nuevo gobierno, si bien plante una estrategia importante para avanzar en el fortalecimiento del sistema educativo, en el mbito de la educacin bsica se sostuvo una buena dosis de continuidad respecto a lo efectuado en el gobierno anterior. A la continuidad y profundizacin de las estrategias de reforma en la educacin bsica se aadieron distintos mecanismos para el funcionamiento de las polticas educativas en el marco del federalismo, habida cuenta de los problemas, vacos, tensiones e insuficiencias que haban mostrado los primeros ocho aos de la descentralizacin educativa. A mecanismos como el Consejo Nacional de Autoridades Educativas (Conaedu), que se convertira en el espacio formal de consulta, retroalimentacin y seguimiento de la implementacin de las polticas educativas en los estados, se sumaron distintos espacios de coordinacin tcnica y operativa para definir rutas bsicas de factibilidad para la implementacin de los distintos programas nacionales de la poltica educativa federal. En el terreno curricular se plante la necesidad de la reforma de la educacin preescolar y de la educacin secundaria. La primera por las limitaciones que haba tenido en las polticas anteriores y por el acuerdo tomado por el congreso de declararla obligatoria y agregar al ciclo de educacin bsica tres aos de educacin preescolar, decisin que deriv en su definicin normativa en la Ley General de Educacin en el ao 2004 (Yoshikawa et al., 2006). En el caso de la secundaria, se asumi como un desafo de primer orden debido a que pese haber sido declarada obligatoria desde 1993 no haba cumplido con los compromisos establecidos, tampoco haba tenido el grado de atencin requerido por parte de la autoridad gubernamental y, adems, se haba convertido en un nivel de alta relevancia para atender

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problemas importantes de equidad y calidad educativa de los adolescentes mexicanos (Miranda y Reynoso, 2006). Por su importancia estratgica, al ser el ltimo ciclo de la educacin bsica, debido a su tamao institucional y los recursos financieros y humanos involucrados, as como por lo delicado de las problemticas observadas y el involucramiento de distintos actores polticos, especialmente del snte, puede afirmarse que la reforma de la educacin secundaria se convertira en un eje fundamental de las preocupaciones de la poltica gubernamental del periodo. Junto con las reformas de preescolar y secundaria, durante los primeros seis aos del ao 2000, se llevaron a cabo otras acciones que acompaaran y tendran repercusiones importantes en el proceso curricular, aun cuando stas nunca pudieron articularse efectivamente y en los hechos aparecieron como acciones de alta relevancia, pero al margen del ncleo del cambio curricular propuesto. Al respecto, conviene subrayar algunas acciones de poltica fundamentales: ProgramaNacionaldeLectura,orientadoalfortalecimientodelibros de texto y al desarrollo de diversos materiales educativos de apoyo a los alumnos y a los maestros de educacin bsica. Enciclomedia,quepretendaestablecerunanuevarelacinentreel libro de texto y el uso de las nuevas tecnologas de informacin, como un modo de encarar el problema de la brecha digital, partiendo de la prioridad de asignar un sentido pedaggico al uso de las nuevas tecnologas, frente a la idea de que la sola presencia de computadoras en el aula era la solucin al problema. ElPronap,orientadoagenerarunaofertadeformacinmspertinente a las necesidades del magisterio y, por otra, definir criterios de formacin que empezaran a superar la proliferacin de cursos estatales orientados a satisfacer la obtencin de puntaje para lograr beneficios laborales estipulados en las normas de la Carrera Magisterial. ProgramaEscuelasdeCalidad(pec), que tuvo como apuesta bsica la transformacin de la administracin tradicional del sistema educativo, de tono burocrtico, vertical y centralizador hacia un nuevo modelo de gestin basado en la autonoma de las escuelas, un nuevo marco de relaciones intergubernamentales y la presencia de mecanismos ms slidos de participacin y corresponsabilidad social (Murnane et al., 2006).

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La evaluacin, que se coloc como un importante instrumento de poltica para conocer con mayor precisin los resultados educativos de los alumnos y, con ello, producir nuevos mecanismos de retroalimentacin a las escuelas y a los actores educativos sobre su desempeo. El trabajo desarrollado por el Instituto Nacional para la Evaluacin Educativa (inee), as como la prueba enlace, han permitido avanzar en la conformacin de un importante sistema de informacin para retroalimentar no slo a las polticas educativa sino tambin puntualmente a maestros, directivos escolares, padres de familia y alumnos.

AL PAsO DE LA CONtINUIDAD CURRICULAR: EL PERIODO RECIENtE 2006-2010

En julio de 2006, despus de una abigarrada lucha electoral por la Presidencia de la Repblica, el pan volvi a obtenerla, ahora con Felipe Caldern Hinojosa. En esa compleja competencia electoral el tema de la educacin se hizo presente, aunque no por la discusin del papel que tendra en el desarrollo del pas, sino por la actuacin clave del snte y su brazo polticoelectoral el Partido Nueva Alianza (Panal) en la inclinacin de la balanza a favor del candidato blanquiazul, pues permiti sumar una cantidad de votos que empuj el estrecho margen de diferencia con el cual super a su contrincante de izquierda. A partir de ese momento, la conduccin del subsistema de educacin bsica sera entregada al snte en una clara concesin por el apoyo electoral recibido y en trminos de una alianza poltica fundamental para mantener el poder poltico durante el nuevo gobierno panista. El pacto poltico con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin se expres de manera formal en la Alianza por la Calidad de la Educacin (ace) que sign el compromiso entre el gobierno panista y la organizacin gremial de dar forma y contenido a la poltica educativa que regira los destinos de la educacin bsica. Como era de esperarse, esta alianza fue un acuerdo poltico cupular que no slo margin a las diferentes fuerzas sociales y educativas presentes en el sector, sino que subordin a los gobernadores y a las secretaras de educacin de los estados a las lneas de accin, prioridades, tiempos de realizacin, metas nacionales y esquemas de financiamiento acordados por el Presidente de la Repblica y la lideresa del snte.

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En el terreno curricular se ha planteado como eje vertebral la Reforma Integral de la Educacin Bsica (rieb)9 que consiste en, a partir en los procesos de reforma de la educacin preescolar y secundaria llevados a cabo en el gobierno anterior, ajustar los contenidos y enfoques de la educacin primaria. Con ello se plantea tambin un esfuerzo de articulacin entre los tres niveles educativos a efecto de construir un nuevo ciclo de educacin bsica integral, consistente y adecuado a las necesidades del pas. La apuesta fundamental de la rieb se ha centrado en la reforma curricular de primaria en congruencia con los cambios curriculares de preescolar y secundaria, y con la apuesta de gestar un ciclo bsico mejor articulado. El esquema de articulacin se refleja en la definicin de ejes formativos que servirn como organizadores de las asignaturas, contenidos y secuencias curriculares entre grados y niveles educativos. Sobre ellos se refrenda el enfoque de competencias y las propuestas de estructuracin curricular sobre la definicin de bloques temticos y aprendizajes esperados. Se subraya tambin en la estrategia la necesidad de apoyar la reforma con los libros de texto y materiales educativos,10 la formacin continua de docentes11 y laSe propone como objetivo general de la rieb: Contar para 2012 con un currculo de los tres niveles de educacin bsica renovado y operando; que sea sensible a los principios, valores y necesidades de las diferentes poblaciones que conforman la sociedad mexicana [con el propsito de]: Quesesustenteenlosprincipiospedaggicosmodernos,conenfoquesycontenidos disciplinarios actualizados. Queestablezcalosperfilesdeegreso,metasylosestndaresdedesempeoylas competencias por niveles, ciclos y grados. Quedescribayexpliquelaarticulacinmutuaentrenivelesygrados. Queconbaseaflexibilidadyadaptacin,seacapazdepermitircambiosnecesarios. Quecuenteconslidosmaterialesdeapoyo(librosdetextoparaalumnosyauxiliares didcticos para maestros). Queseacompatibleycoherenteconlagestinescolarylasprcticasdocentes,en funcin de una eficiente actualizacin de maestros. Queproponganuevasprcticaspedaggicasparaeltratamientodeloslibrosde texto (seb, 2007a). 10 Se contina con la actualizacin e innovacin de los libros de texto, el fortalecimiento del Programa Nacional de Lectura y de la produccin de materiales educativos de apoyo para los docentes. 11 Se instala y da forma institucional al denominado sistema nacional de formacin continua de docentes que reemplaza al Pronap, aunque retoma los hilos institucionales construidos por este programa. Se trata de un esquema que pretende mejor articulacin y apertura de las instituciones de formacin, con la entrada explcita de instituciones de educacin superior, el reforzamiento de la normativa nacional y la creacin de espacios9

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incorporacin de las tecnologas de la informacin y comunicacin (tic)12 en los procesos educativos. En suma, puede afirmarse que la actual poltica curricular tiene una gran continuidad con los esfuerzos comenzados desde la dcada de los aos noventa, pero con la gran peculiaridad de estar estrechamente vinculada a un pacto poltico-sindical que, aunque hace previsible un dbil conflicto interno respecto a la implementacin de la reforma, no garantiza la recuperacin de la agenda pendiente relacionada con el cambio de la estructura escolar, la mejor coordinacin institucional para garantizar los esfuerzos integrales de transformacin de la educacin bsica y la definicin de un nuevo enfoque de gestin curricular construido sobre las bases del federalismo, el logro de resultados y su vnculo estrecho con la evaluacin, el fortalecimiento de las capacidades locales y la autonoma de las escuelas.

UN CAsO PARADIGMtICO DE tENsIN CURRICULAR: LA REFORMA DE LA EDUCACIN sECUNDARIA

Generalmente, las reformas curriculares se miran en la perspectiva de las polticas orientadas a la transformacin de los planes y programas de estudio. En torno a el