vi. rÉgimen funcionarial - ulpiano-primera … · 2015-06-15 · procedencia de pensión por ......

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PARTNERS (VENEZUELA), C.A., contra Dirección de Adminis-tración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Miranda).

En este sentido, no podemos más que corroborar el hecho deque cuando se invade evidentemente el campo del ejercicio profesio-nal, por tratarse por una parte de una sociedad mercantil que esquien contrata y quien pacta los términos en que se va a ejecutar elcontrato; y, por la otra de unos empleados, que no necesariamenteson todos profesionales, que no pactan honorarios, que no recibenhonorarios sino que reciben una remuneración fija a través de unanómina y que bajo ningún motivo pueden pactar la forma en la quese va a ejecutar el contrato, nos encontramos indiscutiblemente fren-te a una sociedad que ejerce una actividad económica y no profesio-nal, por lo cual debe necesariamente cumplir con la obligacióntributaria del pago del Impuesto sobre Actividades Económicas, aligual que cualquier otra persona natural o jurídica que ejerza unaactividad de igual naturaleza, aun cuando no sea profesional.

VI. RÉGIMEN FUNCIONARIAL

1. Indemnización de trabajadores por finalización anticipada decontratos a tiempo determinado. 2. Procedencia de pensión pordiscapacidad para jubilados por otro ente de la AdministraciónPública.

1. Indemnización de trabajadores por finalización anticipada decontratos a tiempo determinado

El artículo 110 de la Ley Orgánica del Trabajo dispone textual-mente lo siguiente:

«Art. 110.–En los contratos de trabajo para una obra determinadao por tiempo determinado, cuando el patrono despida injustifica-damente antes de la conclusión de la obra o del vencimiento deltérmino, el patrono deberá pagarle al trabajador, además de laindemnización prevista en el artículo 108, una indemnización dedaños y perjuicios cuyo monto será igual al importe de los salariosque devengaría hasta la conclusión de la obra o el vencimiento deltérmino.


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En caso de que el trabajador sin causa justificada ponga fin anti-cipadamente al contrato convenido por tiempo determinado o parauna obra determinada, deberá pagar al patrono, por concepto dedaños y perjuicios, una cantidad estimada prudencialmente por elJuez, la cual no podrá exceder de la mitad (1/2) de los salarios quele pagaría el patrono hasta la conclusión de la obra o vencimientodel término. (...)» (resaltado de nosotros).

En dicha norma, se fija el límite de la indemnización que pordaños y perjuicios deben pagar tanto el patrono como el trabajador,en caso de la terminación anticipada del contrato de trabajo para unaobra determinada o por tiempo determinado.

Ahora bien, respecto a los contratos de trabajo finalizados enforma anticipada por parte del patrono, sin causa justificada, el montode la indemnización que debe pagar éste al trabajador, se encuentraclaramente estipulado en el artículo arriba trascrito, y el mismo de-berá ser igual al equivalente de los salarios que devengaría el traba-jador hasta la conclusión de la obra o el vencimiento del término. Eneste sentido, no queda al arbitrio de los trabajadores la estimacióndel daño sino que el legislador fijó el monto exacto de la indemni-zación, con lo cual se evitó que cursaran ante los tribunales deman-das o reclamación cuyo motivo fuere la determinación de un daño yla cuantificación del mismo, por la terminación anticipada de uncontrato a tiempo determinado, por parte del patrono.

Con ello, lo que el legislador pretendió fue, –por diversas razo-nes de orden social y filosófico–, que el despido de un trabajadorantes de finalizar el término establecido en el contrato, le hicieranacer a éste el derecho inmediato de reclamar el pago de los sueldosy salarios a que tenía derecho el trabajador, el monto del mismo debíaser fijado por el Juez.

En este sentido, no estableció el legislador un monto exacto,sino que fijó un límite máximo al monto de la indemnización, perotampoco dejó al arbitrio de los patronos la determinación del montode la misma, por cuanto expresamente estableció que éste debía serestipulado por el Juez.

DOCTRINA ADMINISTRATIVA

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Tal diferencia se comprende, por cuanto de la norma claramentese deduce que el legislador partió de la presunción que el daño ge-nerado a un trabajador que pierde su estabilidad, por el tiempo de-terminado en el contrato, sin causa justificada, podría ser además deinmediato, irreparable; en razón de que la mayoría de las veces, elsalario obtenido por éste va dirigido a cubrir necesidades básicas, talescomo la alimentación, educación y salud; por el contrario, el dañoque pudiera generarse al patrono –en caso tal de producirse– única-mente se reduce a que el trabajador deje intempestivamente sus la-bores y a la necesidad de capacitar a un nuevo trabajador.

En tal sentido, la pretensión de instaurarse procesos en contrade las personas mencionadas por el cobro de una indemnización dedaños y perjuicios, cuyo monto escapa del control de la parte patro-nal, debe ser ponderada analizando previamente cada situación particu-lar, a los efectos de verificar si en realidad se le causó un daño al Municipiocon la renuncia anticipada a la culminación del contrato, así como lamagnitud de éste y los elementos con los cules cuenta el Municipio alos fines de probar el supuesto daño ante los órganos jurisdiccionales.

Finalmente, no podemos dejar de observar, que en ninguno delos casos de renuncia anticipada de contrato a tiempo determinado,informados a la Sindicatura Municipal de Chacao, la indemnizaciónpodría superar los dos (02) meses y medio de salario y si tomamosen cuenta que la estimación de dicha indemnización depende de lainterposición de una demanda, la sustanciación de todo un procesoy la decisión de un Juez de Instancia, el cual pudiera llegar a fallaren contra del Municipio; es por lo que, considera la SindicaturaMunicipal de Chacao –sin entrar a examinar la situación específicay los recaudos en cada caso, por cuanto no contamos con ellos– quetampoco resulta beneficioso a los intereses de este Municipio, la in-versión hora-trabajo que implicaría la instauración de un juicio.

En consecuencia y por las razones expuestas, la SindicaturaMunicipal de Chacao, es del criterio que, en el caso de considerarsenecesario interponer demandas en contra de las personas menciona-das, es menester de la dirección a su cargo: 1) Mencionar, en cadacaso particular y de forma detallada, el daño patrimonial causado alMunicipio; y, 2) Remitir los documentos y material probatorio nece-sario que permitan al Juez estimar la magnitud del daño.


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2. Procedencia de pensión por discapacidad para jubilados porotro ente de la Administración Pública

El tema en cuestión, está basado en una consulta sobre «si resul-ta procedente que la Alcaldía del Municipio Chacao otorgue a unadocente, una pensión por discapacidad, si la misma fue jubilada porla Gobernación de Miranda en 1992».

En primer lugar, resulta imprescindible realizar un estudio de lacondición de la referida docente, a los fines de determinar el conjun-to de normas aplicables a la presente solicitud.

Así, observamos de la revisión del expediente administrativocorrespondiente, que la peticionante prestó sus servicios como «Su-pervisor II», en el plantel adscrito a la Dirección de Educación, Unidadde Planificación de la Gobernación del Estado Miranda, a cambio deuna remuneración mensual; en virtud de nombramiento provisionalNro. 258.

De igual forma se evidencia, que en fecha 30 de diciembre de1992, le fue participado a la peticionante que, por disposición del ciu-dadano Gobernador del Estado y por Decreto Ejecutivo, le fue confe-rido el beneficio de jubilación, por el 100% de su último sueldo básico.

Por otra parte, encontramos que la referida ciudadana comenzóa prestar sus servicios en fecha 15 de mayo de 1994, como «Coordi-nador Docente Básica» en el Municipio Chacao, en la Dirección deEducación de la Alcaldía de Chacao a cambio de una remuneraciónmensual de cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,00), en virtud deNombramiento, suscrito por la entonces Alcaldesa del MunicipioChacao.

De lo expuesto, se evidencia que la referida ciudadana gozó dela condición de funcionaria pública (docente) en la Gobernación delEstado Miranda y actualmente es funcionaria pública (docente) en laAlcaldía del Municipio Chacao; ello por cuanto desempeñó y desem-peña funciones en forma permanente para la Administración PúblicaEstadal y Municipal, a cambio de una remuneración fija, en virtudde nombramiento expedido por la autoridad competente (no decontrato suscrito entre las partes).


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Lo señalado encuentra su fundamento en el criterio fijado porla doctrina patria43 y en lo estipulado en los artículos 3 y 4 de la Leydel Estatuto de la Función Pública.

Ahora bien, establecida la indiscutiblemente relación de empleopúblico que la peticionante mantuvo con la Administración Públi-ca Estadal y mantiene en la actualidad con la Administración PúblicaMunicipal, consideramos que está de más señalar que la funcionaria(docente) se encuentra sometida no sólo a lo estipulado en la leyespecial que rige a los educadores, esto es, la Ley Orgánica de Edu-cación; sino que también está sometida a las disposiciones que sobrela función pública se encuentran establecidas en nuestra Carta Mag-na, en la Ley del Estatuto de la Función Pública y en la Ley delEstatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcio-narios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de losEstados y Municipios; siempre y cuando lo dispuesto en estas nochoquen o colidan con lo dispuesto en aquella.

Al respecto, y a los fines de evitar cualquier resquicio a la duda,conviene señalar lo dispuesto por la Sala de Casación Social en lasentencia de fecha 5/11/2004, partes: Gobernación del Estado Apu-re, a saber:

«(...) esta Sala comparte el criterio establecido por la Sala Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, en sen-tencia del 17 de enero de 1983 (caso: Ángela Trejo de Colantonivs. Ministerio de Educación), según el cual la “organicidad de laLey de Educación concierne a la organización del sistema educati-vo en Venezuela y todo lo que esa organización involucra en cuan-


43 MARTÍNEZ, Luis Eloy. En su obra Manual de Derecho Administrativo. EdiciónDécima Segunda, actualizada a la Constitución de 1999. Pág. 353 y siguien-tes; señala lo siguiente «los Funcionarios o empleados públicos son indivi-duos que, en razón de nombramiento de autoridad competente o de otromedio de derecho público, participan en el ejercicio de las funciones públi-cas».Así mismo, nos señala que para ser funcionario público es necesario estaral servicio directo de una persona pública nacional, estatal o municipal yque en lo tocante a los Institutos Autónomos, los cuales son piezas de laAdministración Pública descentralizada, su personal se encuentra sometidoal mismo régimen de la Administración Centralizada.

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to a la orientación y planificación de tal sistema. En consecuencia,en el campo educativo la Ley Orgánica de Educación deroga cual-quier otra disposición legal especial que la contradiga. Pero no existebase jurídica alguna para considerar que la Ley de Educación derogala materia de administración de personal contenida en la Ley deCarrera Administrativa, ni que el estatuto del funcionario públicoarticulado en la Ley de Carrera Administrativa choque con disposi-ciones de esa índole consagradas en la Ley Orgánica de Educación”.

En todo caso, la remisión que hace la Ley Orgánica de Educación,a la Ley Orgánica del Trabajo, se refiere al conjunto de condicio-nes, prerrogativas y derechos que asisten a los docentes, tal y comolo reconoció la Sala Político-Administrativa de este Máximo Tribu-nal de la República en el fallo Nº 887/2002 del 25 de junio (caso:Roque de Jesús Farías Gutiérrez vs. Ministerio de Educación); sinque tal remisión desvirtúe la relación funcionarial regulada, prin-cipalmente, por normas de derecho administrativo, entre los miem-bros del personal docente y el instituto educativo en el cual laboran,adscrito a la Administración Pública Nacional (...)».

Con el objeto de ahondar en lo expuesto, señalamos que la SalaCasación Social, también ha reconocido la condición de funcionariopúblico a los profesionales de la docencia adscritos al Ministerio delramo en Sentencia Nº 1137/2000 del 5 de octubre, caso: ConradoAlfredo Gil Gámez.

En consecuencia, de lo expuesto se evidencia que el hecho deexistir una Ley especial que regule a los docentes, no es óbice paraconsiderar que cuando exista alguna relación de empleo entre losdocentes y la administración pública, las normas que rigen dichasfunciones queden derogadas por la Ley Orgánica de Educación, siem-pre y cuando aquellas no colidan con ésta.

Establecida la condición de funcionaria pública de la docente yvisto tanto el expediente Administrativo, como los recaudos presen-tados junto a la presente solicitud, que la mencionada docente fuejubilada por la Gobernación del Estado Miranda; a los fines de res-ponder si es procedente que la Alcaldía del Municipio Chacao otor-gue a la peticionante la pensión por discapacidad absoluta ypermanente, señalamos –en primer lugar– lo que al respecto disponenuestro texto fundamental, a saber:


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«Art. 148.–Nadie podrá desempeñar a la vez más de un destinopúblico remunerado, a menos que se trate de cargos académicos,accidentales, asistenciales o docentes que determine la Ley. Laaceptación de un segundo destino que no sea de los exceptuadosen este artículo, implica la renuncia del primero, salvo cuando setrate de suplentes, mientras no reemplacen definitivamente alprincipal.

Nadie podrá disfrutar más de una jubilación o pensión, salvo loscasos expresamente determinados en la Ley» (destacado nuestro).

En tal sentido, la prohibición de gozar o disfrutar en formasimultánea de más de una pensión o jubilación se configura comouna norma cardinal de nuestro sistema constitucional; más sin em-bargo, la propia norma constitucional permite la posibilidad de esta-blecer supuestos en contrario, siempre y cuando los mismos atiendan–necesariamente– a una disposición expresa de la Ley44.

La Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal de Justiciaha interpretado el artículo in comento de la siguiente manera:

«... Esa limitación inicial para el ejercicio de cargos públicos tiene,para la Sala, una triple finalidad: no dispersar la atención delfuncionario con actividades que pueden ser muy distintas entre sí;evitar interferencias entre actividades que, por su naturaleza, nodeban mezclarse (como podría ocurrir con cargos en distintas ra-mas del Poder Público); y una razón económica pero nada desde-ñable: que una misma persona no se vea beneficiada con el pagode remuneraciones por parte de diversos órganos estatales (lo queda sentido también al último párrafo del artículo 148: la prohi-bición de doble jubilación o pensión)» (resaltado nuestro). (Sen-tencia Nº 689 del 29 de abril de 2005).

Ahora bien, visto que la norma constitucional nos plantea laposibilidad de disfrutar de más de dos pensiones, siempre que seencuentre expresamente consagrado en la Ley, es preciso analizar elrégimen de pensiones y jubilaciones de los docentes, el cual se en-


44 Artículo 202 CRBV.- La Ley es el acto sancionado por la Asamblea Nacionalcomo cuerpo legislador. Las leyes que reúnan sistemáticamente las normasrelativas a determinada materia se podrán denominar códigos.

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cuentra estipulado en el capítulo IV de la Ley especial que les rige,esto es, en la Ley Orgánica de Educación, artículos 99 al 106, noencontrándose en los mencionados artículos ninguna disposición legalexpresa que establezca que los docentes pueden disfrutar en formasimultánea de dos pensiones o jubilaciones o de una pensión y unajubilación. En tal sentido, en virtud de lo dispuesto en la referida Ley,no resulta posible que la Alcaldia del Municipio Chacao otorgue a ladocente la pensión de invalidez.

Por otra parte, teniendo claro que estamos en presencia de fun-cionarios (docentes) y que tal y como lo ha dicho nuestro MáximoTribunal de Justicia, no existe fundamento legal alguno que establez-ca que la Ley Orgánica de Educación deroga las leyes que rigen a losfuncionarios públicos, si las mismas no chocan con su contenido;consideramos pertinente analizar lo dispuesto en la Ley del Estatutosobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios oEmpleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados yMunicipios, a los fines de determinar si en dicho texto legal existealguna disposición expresa que permita al funcionario (docente) dis-frutar en forma simultánea de dos pensiones o jubilaciones o de unapensión y una jubilación.

Al respecto señalamos que el referido texto legal únicamenteestablece en forma expresa, en su artículo 29, lo siguiente: «La pre-sente Ley no afecta el régimen de contingencias y prestaciones con-templadas en el artículo 4 de la Ley del Seguro Social»45.

De dicha disposición debe concluirse que lo único expresamen-te permitido por la referida Ley, es el otorgamiento concurrente deuna jubilación o pensión por parte de algunos de los organismos queconforman el ámbito de aplicación subjetiva de la referida Ley y elotorgamiento de una jubilación o pensión por el Instituto Venezola-no de los Seguros Sociales, ello siempre y cuando se cumplan con losrequisitos previstos en la ley aplicable para cada régimen.


45 Debe entenderse que la remisión que realiza la norma al artículo 4to de laLey del Seguro Social, es producto de un error material, y en realidad serefiere al artículo 3 de dicho dispositivo normativo, el cual dispone la apli-cabilidad de la cobertura del régimen del seguro social obligatorio con res-pecto a las prestaciones en dinero.

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Por otra parte, cabe destacar que el artículo 14 de la «Ley delEstatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcio-narios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de losEstados y Municipios» establece en forma implícita que un funciona-rio o empleado público no puede hacerse acreedor, en forma simul-tánea, del beneficio de jubilación y pensión, pues el mismoexpresamente dispone:

«Art. 14.–Los funcionarios o empleados sin derecho a jubilaciónrecibirán una pensión en caso de invalidez permanente, siempreque hayan prestado servicios por un período no menor de tresaños. El monto de esta pensión no podrá ser mayor del 70 porciento ni menor del 50 por ciento de su último sueldo. Esta pen-sión la otorgará la máxima autoridad del organismo al cual prestesus servicios. A los efectos de este artículo la invalidez se determi-nará conforme al criterio establecido en el artículo 13 de la Ley delSeguro Social» (destacado nuestro).

De dicho artículo se evidencia –por interpretación en contra-rio–, que si el funcionario, es acreedor del derecho de jubilación, nopuede recibir la pensión de invalidez.

Por otra parte, consideramos importante señalar, por la claridadde la norma, lo dispuesto en el Reglamento de la Ley del EstatutoSobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios dela Administración Pública Nacional, de los Estados y los Municipios,el cual expresamente dispone en su artículo 45 lo siguiente:

«Art. 45.–Es incompatible el disfrute de una jubilación con el sueldoproveniente del ejercicio de un cargo en alguno de los organismoso entes señalados en el artículo 2 de la Ley del Estatuto. Igualmen-te son incompatibles el goce simultáneo de dos jubilaciones, dedos pensiones o de una jubilación y una pensión.

Quedan a salvo las pensiones otorgadas de conformidad con elartículo 4to. de la Ley del Seguro Social, así como las pensiones desobrevivientes»46.


46 Debe entenderse que la remisión que realiza la norma al artículo 4to de laLey del Seguro Social, es producto de un error material, y en realidad serefiere al artículo 3 de dicho dispositivo normativo, el cual dispone la apli-cabilidad de la cobertura del régimen del seguro social obligatorio con res-pecto a las prestaciones en dinero.

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El referido artículo no permite dejar viva la más insignificanteduda con respecto a la posibilidad de que un funcionario o empleadopúblico pueda gozar de dos pensiones o jubilaciones, con excepciónúnica y expresa de las pensiones otorgadas por el artículo 3ero. de laLey del Seguro Social.

Por último, conviene señalar que, pese a que la Constitución dela República Bolivariana de Venezuela nos establece que nadie podrádisfrutar más de una jubilación o pensión, salvo los casos expresa-mente determinados únicamente en la Ley, la Convención Colectivade los Trabajadores de la Enseñanza del Municipio Chacao, tampocoestablece alguna excepción expresa con respecto a tal posibilidad, con-trariamente y también por interpretación en contrario, establece ensu artículo 14, el cual se procede a transcribir seguidamente, que lapensión por invalidez no debe subsistir si es otorgado el beneficio dejubilación.

«Art. 14.–El patrono conviene, por sí o a través de otro órganocompetente, a partir de la firma de la presente Convención Colec-tiva de Trabajo a pensionar a los trabajadores de la enseñanza a suservicio, que queden incapacitados para seguir prestando sus labo-res, a juicio de prescripción facultativa, de los órganos oficialesestablecidas.

El monto de la pensión será acordado conforme a la siguiente escala:

Servicios prestados PorcentajeDe 05 a 10 años 70%De 11 a 15 años 80%De 16 a 19 años 90%

Con 20 años o más será concedido el beneficio de la jubilación».

La Sindicatura Municipal de Chacao considera que no resultaprocedente otorgar a la referida docente la pensión por invalidez,puesto que la misma es beneficiaria de una jubilación otorgada porla Gobernación del Estado Miranda y el artículo 148 de la Constitu-ción de la República Bolivariana de Venezuela establece que «nadiepodrá disfrutar de más de una jubilación o pensión, salvo los casosexpresamente determinados en la Ley»; no existiendo en nuestra le-gislación norma expresa que permita que dicha ciudadana pueda


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disfrutar en forma concurrente de una jubilación y una pensión, sitales beneficios son otorgados por la administración estadal y muni-cipal.

En todo caso, se le deberá señalar a la referida ciudadana que elInstituto Venezolano de los Seguros Sociales, le podrá otorgar lapensión de incapacidad absoluta y permanente, siempre y cuandocumpla con los requisitos previstos en la Ley del Seguro Social.

VII. JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA

1. Garantía de no ser juzgado dos veces por los mismos hechosy la cosa juzgada. 2. La prueba. A. Silencio de prueba. B. Pruebailegal y prueba ilícita. 3. Determinación de la Competencia paraConocer del Recurso de Nulidad de la Sala Político-Administra-tiva. 4. Legitimación para recurrir en el contencioso administra-tivo la nulidad de los actos de efectos particulares

1. Garantía de no ser juzgado dos veces por los mismos hechos yla cosa juzgada

La institución de la cosa juzgada ha sido definida por la doctrinamás autorizada en los términos siguientes:

«(...) La cosa juzgada, en sentido amplio, excluye por un lado nuevasimpugnaciones que puedan renovar indefinidamente el proceso eninstancias sucesivas (cosa juzgada formal), y, por otro, perpetúa elresultado final del proceso, haciéndolo inmodificable en todoproceso futuro que pueda plantearse sobre el mismo objeto (cosajuzgada material) (...). Puede definirse la cosa juzgada, siguiendo aLiebman, como «la inmutabilidad de un mandato que nace de unasentencia» (...). La eficacia de la sentencia –señala Liebman– debelógica y prácticamente distinguirse de su inmutabilidad. La senten-cia vale como mandato que contiene una voluntad imperativa delEstado; pero esta eficacia no puede por sí misma impedir a un Juezposterior, investido también él de la plenitud de los poderes ejer-citados por el Juez que ha dictado la sentencia, examinar de nuevoel caso decidido y juzgar de un modo diferente (...) en conclusión,

VII. JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

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