valentina argote hoyos estudiantes de pregrado
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ANÁLISIS NORMATIVO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE LA CIUDAD DE
MEDELLÍN: ACUERDOS 043 DE 2007 Y 028 DE 2017
VALENTINA ARGOTE HOYOS
MATEO BARNEY RESTREPO
Estudiantes de pregrado
Universidad Pontificia Bolivariana
Escuela de Derecho y Ciencias Políticas
Facultad de Derecho
Medellín
2018
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ANÁLISIS NORMATIVO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE LA CIUDAD DE
MEDELLÍN: ACUERDOS 043 DE 2007 Y 028 DE 2017
VALENTINA ARGOTE HOYOS
MATEO BARNEY RESTREPO
Trabajo de grado para optar por el título de Abogado.
Asesor:
Gustavo Adolfo Higuita Olaya
Profesor Titular
Universidad Pontificia Bolivariana
Escuela de Derecho y Ciencias Políticas
Facultad de Derecho
Medellín
2018
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Índice
Resumen ................................................................................................................................................. 4
Abstract .................................................................................................................................................. 4
Introducción ........................................................................................................................................... 5
1. Acuerdo 043 de 2007 .................................................................................................................... 10
2. Acuerdo 028 de 2017 .................................................................................................................... 11
3. Principios. ..................................................................................................................................... 12
4. Consejo Territorial de Planeación ............................................................................................... 12
5. Decisión......................................................................................................................................... 14
6. Consejos Comunales o Corregimentales ..................................................................................... 15
7. Fases del proceso .......................................................................................................................... 16
8. Síntesis de diferencias entre ambos Acuerdos ............................................................................. 18
9. Problemáticas presentes en el cambio del Acuerdo 043 de 2007 al Acuerdo 028 de 2017 .......... 20
a. Incidencia de la Junta Administradora Local ............................................................................. 20
b. Eliminación de las Comisiones Temáticas ................................................................................... 22
c. Participación del Alcalde ............................................................................................................. 23
10. Conclusiones ............................................................................................................................. 24
11. Bibliografía ............................................................................................................................... 26
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Resumen
El presente trabajo tiene como objeto el análisis comparativo entre el Acuerdo 043 de 2007 y
el Acuerdo 028 de 2017, los cuales se refieren al cambio en las políticas del proceso de
Planeación Local y Presupuesto Participativo dentro del Plan Operativo Anual de Inversión y del
Sistema Municipal de Planeación del Municipio de Medellín; específicamente en lo relativo a sus
principios rectores, la composición de sus distintos órganos, el poder de decisión dentro del
mismo, las fases que lo componen, las principales problemáticas que desencadena, y en general,
sus principales características. Asimismo, se analizarán los cambios que generó la nueva
reglamentación en las facultades del Alcalde y de la JAL, así como la disolución de los Comités
Temáticos.
Palabras Clave: Acuerdo 043 de 2007, Acuerdo 028 de 2017, Presupuesto Participativo, Sistema
Municipal de Planeación, Plan Operativo Anual de Inversión, Alcalde, JAL, Comités Temáticos.
Abstract
The objective of this document is to analyze the impact of the changes introduced in the
policies of the City of Medellín, contained in Agreements 043 from 2007 to 028 of 2017, which
stipulate and regulate the principles of allocation of funds for the "Participatory Budget", within
the framework of the "Municipal System of Planning and the Annual Operating Plan of
Investment"; likewise, the composition of the different organisms that make up the system, its
functions, its different phases, its main characteristics and the change that is generated in citizen
participation will be analyzed. As well as the problematic issues, the changes introduced to the
standards represent to the local public entities, such as the Mayor City Council and the JAL, and
the impact of the dissolution of the "Thematic Committees".
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Key Words: Agreement 043 from 2007, Agreement 028 from 2017, Participatory Budget,
Municipal Planning System, Annual Operating Plan of Investment, Mayor's City Council, JAL,
Thematic Committees.
Introducción
El presente trabajo tiene como objeto el análisis comparativo del cambio de normatividad
entre el Acuerdo 043 de 2007 y el Acuerdo 028 de 2017, los cuales describen y regulan el
Presupuesto Participativo en la ciudad de Medellín, con miras a establecer si el grado de
participación ciudadana dentro del mismo, se mantiene, aumenta o disminuye; asimismo,
establecer las diferentes problemáticas que se presentan con el cambio de regulación, las cuales
se corresponden con la supresión de importantes facultades frente a la orientación y decisión de
las Juntas administradoras Locales (JAL) dentro del proceso, el alto grado de participación que se
le otorga al Alcalde y la eliminación de las Comisiones Temáticas; ello con base al estudio del
Plan Operativo Anual de Inversión (POAI)1 del Municipio de Medellín; específicamente en lo
relativo a sus principios rectores, funciones y composición de sus distintos órganos, el poder de
decisión dentro del mismo y las fases que lo componen.
Se comenzará exponiendo el marco conceptual e histórico del Presupuesto Participativo que a
nivel latinoamericano ha venido surgiendo; asimismo, se hará un comparativo entre su
1 Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI).
Según el Acuerdo 043 de 2007, el Plan Operativo Anual de Inversiones es un vehículo por vía del cual el Municipio
divide y asigna recursos económicos para proyectos en una vigencia anual, en cuya construcción se tiene presente el
Plan de Desarrollo Nacional, el Plan de Desarrollo Municipal y la normatividad vigente.
6
normatividad vigente, antecedentes y finalmente, se establecerán sus aspectos de mayor
controversia con sus respectivas conclusiones.
Según Lorenz Von Stein (Villar, 2007, p. 83), la aparición del “Estado Social de Derecho” a
nivel jurídico y político, como un sistema que propone compensar las desigualdades de las clases
sociales menos favorecidas, redistribuyendo el capital estatal obtenido de los tributos para
generar un gasto público que remedie la exclusión y marginación de las mismas, proveyéndoles
la satisfacción de sus derechos fundamentales para mantener un nivel de vida digno; surge en
Europa occidental después de la Segunda Guerra Mundial, como respuesta a la crisis que planteó
el Estado Liberal. Dicho sistema estatal abrió las puertas a una mayor intervención ciudadana en
decisiones políticas, toda vez que las comunidades debían ser escuchadas por el Estado, para que
éste pudiere satisfacer sus necesidades más básicas para una vida digna.
De acuerdo al ABC de Planeación Local y Presupuesto Participativo (Alcaldía de Medellín,
2013, p. 10), la ciudad de Porto Alegre en Brasil, fue la primera en dar el paso para que sus
ciudadanos dispusieran de un porcentaje del presupuesto económico de la ciudad, para que entre
ellos se acordara cuáles eran las necesidades colectivas más insatisfechas y disponer de ese
capital para la satisfacción de las mismas, así como para ejercer el control de los recursos
públicos; posteriormente dicho sistema se expandió por la ciudad de Montevideo en Uruguay,
llegando a Colombia en el año 1995, dándole vida a lo que hoy se denomina “Presupuesto
Participativo” (Alcaldía de Medellín, 2013) , cuyos antecedentes se detallan en la siguiente línea
del tiempo, la cual es de elaboración propia:
7
En Medellín
1989
1995
En esta fecha nace el Presupuesto Participativo en Brasil, específicamente
en Porto Alegre.
Comienzan a estructurarse los primeros experimentos de Presupuesto
participativo en Colombia, específicamente en Pasto, bajo la figura de
Cabildos Abiertos.
1980 A partir de 1980 comienzan a construirse los primeros planes de desarrollo
zonal en la ciudad.
1980 La Constitución Política de 1991 propicia la incidencia de los ciudadanos
en las decisiones del Estado.
1996 Se expide el Acuerdo 043 de 1996 que crea el Sistema Municipal de
Planeación como herramienta para la planeación del territorio entre los
ciudadanos y la Administración Municipal.
2004 Inicia a ejecutarse oficialmente el proceso de Presupuesto Participativo
mediante el Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007
2005 Empiezan a construirse los distintos Planes de Desarrollo Local para cada
Comuna y Corregimiento.
2007 Se incluye el capítulo de Planeación Local y Presupuesto Participativo al
Acuerdo 043 de 2007
2009 Se incluye el capítulo de Planeación Local y Presupuesto Participativo al
Acuerdo 043 de 2007
2012 Se expide el Decreto 1364 de 2012, en el cual se pasa de la Secretaría de
Desarrollo Social a la Secretaría de Participación ciudadana y se crea la
Subsecretaría de Planeación local y Presupuesto Participativa
2013 Se expide el Decreto 1205 de 2013, a través del cual se reglamenta el
Acuerdo 043 de 2007 en lo que tiene que ver con el Presupuesto
Participativo, y por ende, queda derogado el Decreto 1073 de 2009
2015 Votación histórica de 144.045 en la ciudad de Medellín para la elección de
delgados.
2017 Se expide el Acuerdo 028 de 2017, el cual modifica el Acuerdo 043 de
2007
2017 Se expide el Decreto 697 de 2017, el cual reglamenta el Acuerdo 043 de
2017
Fuera de Medellín
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El Presupuesto Participativo fue incorporado por primera vez en la ciudad de Medellín,
mediante el Acuerdo por medio del cual se establece la regulación de la Planeación Local y
Presupuesto Participativo, 043 (2007), como herramienta participativa para que la ciudadanía
decidiera y dispusiera de la asignación establecida anualmente por el POAI del Municipio de
Medellín, correspondiente a un 5% del total del mismo; porcentaje que sería asignado para las 16
Comunas y 5 Corregimientos que componen la ciudad de Medellín, por parte del Departamento
Administrativo de Planeación (DAP)2, de acuerdo a criterios de población, índice de desarrollo
humano, índice de calidad de vida, índices de participación ciudadana en los procesos de
Presupuesto Participativo y demás criterios que garantizaren los principios de equidad social y
solidaridad territorial.
El Presupuesto Participativo según el artículo 90 de la Ley por medio de la cual se dictan las
disposiciones en materia de promoción y protección al Derecho a la Participación Democrática,
1751 (2015), se define como un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y
transparente de los recursos públicos que fortalece las relaciones Estado – Sociedad Civil; en
2 Departamento Administrativo de Planeación (DAP).
Según la página web de la Alcaldía de Medellín, el Departamento Administrativo de Planeación es una dependencia
del nivel central, que tiene la responsabilidad de orientar el desarrollo integral del Municipio en el largo, mediano y
corto plazo, mediante el direccionamiento, coordinación y articulación de políticas públicas, planes y programas en las diferentes dimensiones del desarrollo social, económico, físico-ambiental, financiero, político e institucional,
mediante la definición del modelo de ciudad y ocupación y la plataforma estratégica institucional para la
Administración Municipal, en función del cumplimiento de los fines del estado y su sostenibilidad financiera,
atendiendo a los diagnósticos, tendencias, compromisos de gobierno y procesos de concertación entre autoridades,
actores e instancias de planeación, encaminados al desarrollo humano integral. En el Presupuesto Participativo es el
responsable de dirigir el proceso de planeación local y de coordinar los trabajos para la formulación, ejecución,
seguimiento y control del mismo (Alcaldía de Medellín. (2018). Departamento administrativo de Planeación.
Recuperado de https://www.medellin.gov.co/irj/portal/medellin?NavigationTarget=navurl://4121c26ad1714afe2e330
a526eda1007).
Información tomada de: Alcaldía de Medellín, (2013). ABC Planeación Local y Presupuesto
Participativo 2015. Medellín: Alcaldía de Medellín.
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donde la comunidad interviene de forma directa, voluntaria y permanente en la inversión de los
recursos públicos.
De acuerdo al Acuerdo 043 de 2007, en principio, el Plan de Desarrollo Local (PDL)3 de una
Comuna o Corregimiento termina materializándose en el Presupuesto Participativo, el cual es
financiado mediante un techo presupuestal4 establecido por el 5% del POAI; sin embargo,
también existen otras fuentes de financiación tales como los recursos del Plan de Desarrollo
Municipal (PDM)5, cuando los proyectos se incluyen dentro de la parte estratégica del PDM.
Asimismo, puede ser financiado mediante los demás recursos públicos del orden nacional o
departamental y los recursos de carácter privado que se gestionen por parte de la comunidad y/o
de las Juntas Administradoras Locales.
El presente trabajo materializa lingüísticamente las investigaciones, experiencias
significativas, conocimientos y percepciones adquiridas en la práctica académica de quienes lo
realizamos, dentro de las cuales tuvimos la oportunidad de conocer, interactuar, recolectar
3 Plan De Desarrollo Local (PDL).
Conforme al Acuerdo 043 de 2007, el Plan de Desarrollo Local es una construcción promovida por la JAL y el DAP
basada en concertaciones realizadas por las distintas Comunas o Corregimientos de la mano de sus respectivas JAL,
con miras a definir las prioridades de cada sector para orientar los recursos asignados de manera efectiva, atendiendo
a las disposiciones del Plan de Desarrollo Municipal, Departamental y Nacional. El mismo es legitimado y adoptado
por el Consejo Comunal o Corregimental atendiendo a los resultados de las Asambleas Barriales o Veredales.
4 Techo presupuestal.
De acuerdo a las reglamentaciones objeto de estudio del presente documento, el monto máximo asignado por el DAP
del presupuesto del POAI a las distintas Comunas o Corregimientos de manera anual para efectos de ejecutar el Plan
de Desarrollo Municipal.
5 Plan De Desarrollo Municipal (PDM).
El Acuerdo 043 de 2007, definió el Plan de Desarrollo Municipal como un instrumento de planeación que desarrolla
el Programa de Gobierno que el Alcalde electo inscribió como candidato para el respectivo período en cumplimiento
del artículo 259 de la Constitución Política y la Ley por medio de la cual se dicta la Reglamentación del voto
programático y otras disposiciones, 131 (1994), incorporando las políticas públicas, la planeación local de Comunas y
Corregimientos, la planeación sectorial y poblacional, orientado al logro de los objetivos del desarrollo humano y al
uso equitativo, eficiente y eficaz de los recursos. Está conformado por una parte estratégica y un plan de inversiones a
mediano y corto plazo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Política y en la Ley 152
de 1994.
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insumos de estudio y ser protagonistas del proceso de transición del Presupuesto Participativo en
la ciudad de Medellín a través de la JAL y de Asocomunal6 de la Comuna 11 Laureles – Estadio,
con el fin de desarrollar un análisis comparativo entre ambos acuerdos y estudiar el estado de
participación ciudadana en ambos y sus problemáticas de mayor importancia de acuerdo al punto
de vista que adquirimos dentro del mismo.
1. Acuerdo 043 de 2007
El Acuerdo 043 de 2007 fue la primera reglamentación que incorporó una nueva
metodología para la participación democrática en la ciudad de Medellín, la cual contaría
con la construcción de escenarios deliberativos en los que fuera posible la formulación de
diagnósticos, la priorización de las inversiones y la concertación entre la ciudadanía y la
Administración Municipal. Dicha metodología fue denominada “Planeación Local y
Presupuesto Participativo”, instrumento mediante el cual se empezó a hacer realidad la
planeación de la ciudad por parte de su misma comunidad con el firme propósito de
asegurar la inclusión social y fortalecer la transparencia en la gestión de los recursos
municipales a través de las distintas organizaciones sociales, líderes y la ciudadanía en
general.
De la misma manera, el Presupuesto Participativo surgiría como la principal fuente de
financiación para ejecutar los proyectos contenidos en los PDL, cuyos principales
6 Asocomunal. Según el artículo 8 de la Ley por medio de la cual se regulan los Organismos de acción comunal, 743 (2002),
Asocomunal es un organismo de acción comunal de segundo grado, que constituyen la Asociación de Juntas de
Acción Comunal de una misma Comuna o Corregimiento (Organismos de acción comunal. Ley 743 de 2002. 2002).
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gestores serían las JAL, las Comisiones Temáticas y las Juntas de Acción Comunal
(JAC)7.
Las autoridades de dicho proceso estarían conformadas por el Alcalde Municipal como
máximo orientador del proceso de planeación, por el Consejo de Gobierno, el cual sería el
encargado de debatir el Plan de Desarrollo y aprobar el anteproyecto al interior de
la Administración; por el DAP como responsable de dirigir el proceso de planeación local
y de coordinar los trabajos para la formulación, ejecución, seguimiento y control.
Igualmente, por la Secretaría de Hacienda como responsable de la identificación y
aplicación de los recursos financieros y de la consistencia presupuestal del Plan de
Desarrollo Municipal y de éste con sus respectivos POAI, y las demás secretarías,
departamentos administrativos y oficinas especializadas en su respectivo ámbito
funcional, de acuerdo con las orientaciones de las autoridades precedentes. Asimismo,
tendrían la facultad para intervenir como instancias de planeación el Concejo Municipal
de Medellín y el Consejo Territorial de Planeación.
2. Acuerdo 028 de 2017
El Acuerdo por medio del cual se modifica la regulación de la Planeación Local y
Presupuesto Participativo, 028 (2017), complementa y modifica el Acuerdo 043 de 2007 y
7 Junta de Acción Comunal (JAC).
Según el artículo 8 de la Ley 743 de 2002, una Junta de Acción Comunal es una organización cívica,
social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica
y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y
recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la
democracia participativa. Las mismas representan los distintos barrios o veredas de una Comuna o Corregimiento
(Organismos de acción comunal. Ley 743 de 2002. 2002).
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actualiza el Sistema Municipal de Planeación, ajustándolo a las normas nacionales que
regulan la planeación, el Presupuesto Participativo y a la modernización de la estructura
administrativa municipal; estableciendo las normas para la elaboración, aprobación,
ejecución, seguimiento, evaluación y control de los instrumentos de dicho sistema.
3. Principios.
En sintonía con la Ley por medio de la cual se regula el Desarrollo, 152 (1994); el
Acuerdo 043 de 2007 estableció los principios generales que gobernarían las actuaciones
de las autoridades e instancias municipales en desarrollo de sus competencias en materia
de Presupuesto Participativo, los cuales son: autonomía, ordenación de competencias,
coordinación, consistencia, prioridad del gasto público social, continuidad, participación,
sustentabilidad ambiental, concurrencia, subsidiaridad, complementariedad, desarrollo
equitativo, proceso de planeación, eficiencia, viabilidad y coherencia; mientras que el
Acuerdo 028 de 2017, toma los ya establecidos en la anterior regulación e incorpora como
nuevos principios los atributos del derecho a la participación establecidos en el artículo
109 de la Ley por medio de la cual se dictan Disposiciones en materia de promoción y
protección al Derecho a la Participación Democrática, 1757 (2015), garantizados
mediante la construcción del diálogo social regulado en el artículo 11 de la misma Ley,
los cuales se corresponden con: disponibilidad, acceso, calidad y permanencia.
4. Consejo Territorial de Planeación.
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El primer Acuerdo, consideró necesario materializar por vía de un órgano consultivo
de carácter colegiado, denominado Consejo Territorial de Planeación, crear el principal
espacio para la participación ciudadana en el proceso de planeación; además, dicho
órgano fue constituido como instancia del Sistema Municipal de Planeación y órgano
consultivo que ejercería el control político y la consulta democrática, el cual estaría
conformado por: el Director del DAP, con voz pero sin voto; el Presidente o
Vicepresidente de la Comisión Primera o del Plan del Concejo de Medellín; un
representante de las Juntas Administradoras Locales por cada zona; un representante de
las Juntas Administradoras de las zonas rurales un representante de las Juntas de Acción
Comunal; un representante de las ONG del sector social, un representante de la industria;
un representante del comercio, un representante del sector de la construcción; un
representante del sector solidario de la economía; un delegado de Planeación
Departamental con voz pero sin voto, el Director del Área Metropolitana del Valle de
Aburra, o su delegado, con voz pero sin voto; un representante de las asociaciones de
profesionales; un representante de los trabajadores sindicalizados; un representante de las
comunidades indígenas; un representante de las ONG ecológicas; un representante de las
universidades; un representante de los colegios; un representante de los centros de
investigación; un representante de entidades u organizaciones culturales; un representante
de los gremios económicos; un representante de las organizaciones de mujeres; un
representante de las negritudes; un representante del consejo territorial rural, y un
representante del Consejo Municipal de Juventud.
De la misma manera, en el nuevo Acuerdo, el Consejo Territorial de Planeación sigue
siendo el principal de participación ciudadana para la planeación de la ciudad, e incluye
dentro de sus miembros a nuevos actores, los cuales se corresponderían con: un
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representante de las ONG del sector social cuyo objeto sea trabajar por la infancia y la
adolescencia; un representante de los Comités de Participación Comunitaria en Salud –
COPACOS; un representante del Consejo Consultivo de Diversidad Sexual y de Género;
un representante del Comité Municipal de Discapacidad; un representante de las
organizaciones basadas en la fe; un representante de los medios comunitarios de
comunicación; un representante de las veedurías ciudadanas; un representante de las
mesas ambientales, siempre y cuando cuente con los requisitos establecidos para ser
representantes ante esta instancia; un representante del Cabildo Mayor; un representante
de las organizaciones de víctimas; un representante de las juntas de acción comunal de la
zona rural (antes no diferenciaba entre urbana y rural) y un representante de las
asociaciones de profesionales.
5. Decisión.
La primera reglamentación del Presupuesto Participativo en la ciudad de Medellín,
definió una nueva estructura de funcionamiento operativo, en donde el Alcalde Municipal
otorgaría la facultad para decidir en todos aquellos asuntos de planeación local para la
ejecución del Presupuesto Participativo a los Consejos Comunales o Corregimentales con
la ayuda de las JAL como líderes encargados de la orientación e iniciativa del proceso a
través de las Comisiones Temáticas, de la gestión del PDL y de la refrendación de dichos
proyectos.
Por otro lado, en el Acuerdo posterior se le atribuye al Alcalde Municipal, según los
artículos 90 y 100 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, la facultad de establecer el
procedimiento metodológico con miras a definir de manera participativa la orientación del
Presupuesto Participativo. En otras palabras, el Alcalde se convierte en el protagonista de
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la participación ciudadana en todos los sentidos, comoquiera que lo dirige y regula. En
consecuencia, se presenta la posibilidad de replantear el poder, autoridad y facultades del
Consejo Comunal o Corregimental, de la JAL y de las Comisiones Temáticas en el
Presupuesto Participativo por parte del Alcalde.
6. Consejos Comunales o Corregimentales.
De acuerdo a las reglamentaciones objeto de análisis, los Consejos Comunales o
Corregimentales son los máximos orientadores de la planeación local, quienes se
encargan de legitimar y adoptar el plan de desarrollo de cada Comuna o Corregimiento,
de priorizar y aprobar las inversiones del Presupuesto Participativo que harán parte del
POAI. Estos Consejos son presididos por las JAL y convocados por parte del DAP
conjuntamente con las JAL y en el Acuerdo 043 de 2007, se les atribuía la facultad de
crear distintas Comisiones Temáticas necesarias para el cabal cumplimiento de sus
objetivos.
Es preciso mencionar que los Consejos Comunales son aquellos que se constituyen en
zonas urbanas, mientras que los Consejos Corregimentales en zonas rurales; al igual que
sucede con las Asambleas Barriales, en zonas urbanas y las Asambleas Veredales en
zonas rurales.
Los miembros con voto de dichos Consejos, como sujetos indispensables para el
desarrollo de la dinámica local eran en el primer Acuerdo: todos los Ediles de sus
respectivas JAL, los delegados elegidos en las Asambleas Barriales y Veredales, los
delegados de las organizaciones sociales, comunitarias y solidarias, un representante por
cada uno de los consejos de grupo de poblaciones, específicos o sectoriales reconocidos
por la ley, con presencia en la Comuna o Corregimiento. Por otro lado, aquellos sin voto,
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pero en todo caso necesarios en el mismo Acuerdo eran: el Alcalde o su delegado, los
Equipos Zonales conformados por el personal técnico de la Administración Municipal y
un delegado del Concejo Municipal para la observación del proceso.
Asimismo, la conformación del Consejo Comunal o Corregimental para el nuevo
Acuerdo tiene algunas modificaciones, las JAL siguen teniendo un papel protagónico, a
ella se suman los representantes de cada sector y grupo poblacional de acuerdo con la
conformación mínima establecida para el Consejo Territorial Planeación y el Consejo
Municipal de Participación Ciudadana de la respectiva Comuna o Corregimiento, los
cuales son elegidos por la comunidad para un período de cuatro años. En el nuevo
Acuerdo desaparecen los delegados de las Asambleas Barriales o Veredales, quienes
conformaban las Comisiones Temáticas y quienes se elegían democráticamente por un
período de un año. Asimismo, siguen siendo miembros los demás representantes
sectoriales dependiendo de las características organizativas del territorio.
Por otra parte, la Alcaldía Municipal por vía de la Secretaría de Participación
Ciudadana es en el nuevo Acuerdo quien garantiza el derecho a la participación ciudadana
que le asiste a la comunidad y es la encargada de la movilización ciudadana para tales
efectos, más ya no hace parte de los miembros sin voz, los cuales desaparecen.
7. Fases del proceso.
Ahora bien, la formulación del Presupuesto Participativo requiere del agotamiento de
determinadas fases procedimentales para efectos de materializarse en proyectos, las cuales
en el Acuerdo 043 de 2007, debían contar con la realización de los Consejos Comunales o
Corregimentales, las cuales consistían en: i) asignación del presupuesto anual atendiendo
al POAI, ii) realización de Asambleas Barriales o Veredales con el objetivo de conformar
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Comisiones Temáticas e identificar problemáticas y crear un diagnóstico, iii) priorización
de proyectos y montos económicos, iv) refrendación de la decisión del Consejo Comunal
o Corregimental mediante resolución de la JAL y entrega al DAP, y v) monitoreo y
seguimiento a la ejecución.
Desde otra perspectiva, el Acuerdo 028 de 2017, con la desaparición de las Asambleas
Barriales o Veredales, de los delegados que en las misma se elegían y con la desaparición
de las Comisiones Temáticas, plantea una nueva ruta con las siguientes fases: i)
planeación participativa: proceso técnico y político de construcción de acuerdos entre los
actores del territorio y la Administración Municipal sobre el desarrollo local para la
inversión del Presupuesto Participativo, ii) priorización participativa: votación ciudadana
parla financiación de los proyectos más populares mediante los recursos de Presupuesto
Participativo, iii) ejecución: materialización de los proyectos del PDL priorizados por la
ciudadanía, el control social del Presupuesto Participativo y la su rendición cuentas, iv)
seguimiento y evaluación: seguimiento, monitoreo, control y valoración de las diferentes
fases.
El mapa conceptual que aparece a continuación es de elaboración propia y señala de
manera sintética el trámite por el cual han de discurrir las rutas o fases del proceso de
Presupuesto Participativo en la ciudad de Medellín en ambos Acuerdos objeto de estudio.
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8. Síntesis de diferencias entre ambos Acuerdos.
El acuerdo 043 de 2007 contempla ciertos principios que servirían como directrices para
la inversión del Presupuesto Participativo, mientras que el Acuerdo 028 de 2017 entra a
complementarlos, enriqueciendo así la carta de navegación para la planeación
participativa. Igualmente, el nuevo acuerdo incorpora nuevos miembros al Consejo
Territorial de Planeación, a los cuales además de los principales actores de los procesos
comunitarios, se incluyen personajes significativos a nivel social, quienes representan una
Asignación presupuestal anual POAI
Asambleas
Barriales/
Verdales
Consejos Comunales/
Corregimentales
Fases
Acuerdo 043/07 Acuerdo 028/2017
1 Elección delegados
Conformación de
Comisiones Temáticas
Identificación de
problemas, creación
de diagnóstico y
estudio de proyectos
2
Priorización de
proyectos y montos
económicos
Socialización estudios
e iniciativas de
proyectos por parte de
Comisiones Temáticas
3
Refrendación JAL 4
Seguimiento, monitoreo y ejecución
5
Entrega a DAP
Planeación
Participativa
Consejo Comunal o Corregimental: Proceso técnico y político de construcción de acuerdos entre los actores del territorio y el Estado sobre el desarrollo local
1
Priorización
Participativa
Votación ciudadana, de los
proyectos a ser financiados
con los recursos de P.P. de
acuerdo a normativas en
Consejo Comunal o
Corregimental
2
Ejecución 3
- Materialización de los proyectos del PDL priorizados por la ciudadanía. - Control social. - Rendición de cuentas.
Seguimiento y
Evaluación
Seguimiento,
monitoreo, control y
valoración de las
diferentes etapas.
4
19
porción sectorial organizada bajo una misma misión o tarea y elimina a algunos
participantes que hacían parte de las dinámicas del anterior proceso, tales como delegados
de Asambleas Barriales y el DAP, quien empieza a tener un papel secundario, ya no
fundamental en el proceso para la convocatoria y elaboración de proyectos, sino a lo sumo
como consejero técnico de planeación, dejando las funciones de acompañamiento continuo
a la Secretaría de Participación Ciudadana.
Por otro lado, el nuevo Acuerdo retira facultades frente a la decisión de asuntos de
Planeación Local y Presupuesto Participativo a los Consejos Corregimentales o Comunales
y a las JAL, pues la pone en cabeza del Alcalde Municipal, quien tendrá el poder para
direccionar y gobernar el proceso, teniendo en la cuenta la participación ciudadana y la
normatividad vigente.
De la misma manera, las fases del proceso también varían, especialmente en lo que tiene
que ver con la desaparición de las Asambleas Barriales y el correlativo poderío que toma
el Consejo Comunal o Corregimental en la toma de decisiones.
La presente síntesis de cambios será detallada en el siguiente mapa conceptual, el cual
es de elaboración propia:
Modificaciones principales Acuerdo 043/07 a Acuerdo 028/17
Aumenta
Principios Miembros
del C.T.P.
Desaparece
Facultades de la
JAL y Consejos
Comunales/
Corregimentales
Comisiones
Temáticas Poder del
Alcalde
El DAP pasa a
un papel
secundario
La Secretaría de
Participación Ciudadana
pasa a ser protagonista
20
9. Problemáticas presentes en el cambio del Acuerdo 043 de 2007 al Acuerdo 028 de
2017
El cambio de normatividad generó problemáticas en la participación, autoridad y
facultades de la JAL y del Alcalde en el proceso de Presupuesto Participativo; así como
en la intervención ciudadana y democrática originada en virtud de las Comisiones
Temáticas.
a. Incidencia de la Junta Administradora Local.
La ciudad de Medellín se encuentra dividida en 16 Comunas y 5 Corregimientos, los
cuales cuentan con cierto número de representantes dependiendo del territorio en particular,
los cuales son elegidos mediante voto popular y son denominados Ediles, los mismos se
agrupan en un órgano colegiado llamado JAL, órgano que según el artículo 119 de la Ley
por medio de la cual se dictan las Disposiciones en materia de promoción y protección al
Derecho a la Participación Democrática, 136 (1994), es integrado atendiendo a las
dinámicas de cada localidad, en principio por 7 miembros para un periodo de 4 años, el cual
debe coincidir con el periodo del Alcalde y los Concejos Municipales.
Así pues, la JAL surge con miras a crear un canal de comunicación y gestión entre la
comunidad y la Administración Municipal, a mejorar la prestación de los servicios y a
asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter
local, tal y como lo establece el artículo 318 de la C.N. (1991)8; que por otro lado, dispone
dentro de las funciones de la JAL, aquella de distribuir las partidas globales que les asigne
el presupuesto municipal.
8 Constitución Nacional.
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Asimismo, la Ley 136 de 1994, en su artículo 117, parágrafo 3, modificada por el
artículo 40 de la Ley 1551 de 2012, reafirma el papel fundamental que deben desempeñar
las JAL en la distribución del Presupuesto Participativo, apoyada por los ciudadanos en la
deliberación y decisión del mismo.
El Acuerdo 028 de 2017 retira dichas funciones orientadoras y decisorias sobre el
Presupuesto Participativo a la JAL, otorgándole una participación pasiva en el proceso,
comoquiera que el Acuerdo 043 de 2007 las facultaba tanto a dirigir Comisiones Temáticas,
como a formular proyectos de su propia iniciativa para aprobarlos en conjunto con dichas
comisiones, llevándolos a votación ante el Consejo Comunal o Corregimental para
posteriormente ejecutarlos. Asimismo, dicha facultad le otorgaba las herramientas
necesarias para ejecutar el plan de gobierno que llevó a que sus miembros fueren elegidos
popularmente; mientras que al eliminarse las Comisiones Temáticas, la JAL pierde todo el
protagonismo que le confiere la Constitución para proponer y para liderar proyectos, toda
vez que el nuevo Acuerdo le ordena hacerlo junto a un cúmulo de nuevos actores que tienen
por cabeza el mismo poder que le asiste a la JAL; ello a sabiendas de que la JAL representa
una autoridad jerárquicamente superior que cualquiera de los demás participantes del
Consejo Comunal o Corregimental, salvo el Alcalde, poder que se sustenta en la cantidad
de votos por medio de los cuales son elegidos sus Ediles, que por supuesto, son muchísimos
más que los de los demás participantes; además, sustentado por calidad que le confiere la
normatividad colombiana a los mismos.
De manera que el Acuerdo 028 de 2017 le quita facultades tanto constitucionales como
legales a la JAL, aún a sabiendas de la existencia de las disposiciones normativas de mayor
jerarquía anteriormente señaladas, comoquiera que va en contravía del ordenamiento
jurídico, al ser la Ley una norma general y abstracta, creada por el órgano competente, que
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para el caso se corresponde con el Congreso de la República, las cuales son jerárquicamente
superiores a un Acuerdo Municipal, toda vez que este último se corresponde con una
reglamentación que no tiene como objeto otra cosa más que la concreción y detalle de la
Ley, siendo precisamente jerárquicamente inferior a la materia de su regulación, por lo cual
según el caso en concreto, el Acuerdo 028 de 2017 deberá ceñirse a lo dispuesto en la C.N.
y en Ley 136 de 1994.
b. Eliminación de las Comisiones Temáticas.
Las Comisiones Temáticas son definidas por el Acuerdo 043 de 2007 como grupos de
trabajo creados por los Consejos Comunales o Corregimentales para profundizar los
diagnósticos temáticos, articular los problemas identificados por las Asambleas Barriales
y Veredales, para atender las recomendaciones de los PDL y el análisis de las ofertas de la
Administración.
EL Acuerdo 028 de 2017 eliminó las Comisiones Temáticas coordinadas por la JAL,
quienes planteaban soluciones a las problemáticas más importantes de cada Comuna y
Corregimiento de la ciudad, para beneficiar a la mayor cantidad de ciudadanos mediante la
formulación de proyectos para la inversión de los recursos de Presupuesto Participativo.
Dichas Comisiones se dividían por temas tales como seguridad, educación, cultura, deporte,
inclusión social, economía, medio ambiente, entre otras, estas eran dirigidas por un
miembro de la JAL y orientadas técnicamente por Gestores de la Secretaría
correspondiente.
Las Comisiones Temáticas, fuera de empoderar a la JAL, establecían un mecanismo
mayormente participativo entre la ciudadanía, la Administración y la JAL, ya que allí se
realizaban estudios mucho más profundos sobre problemáticas para la deliberación y
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decisión acerca de proyectos. En otras palabras, los análisis, dado el número de reuniones
que se realizaban, generaban un mayor espacio de discusión y estudio que en un Consejo
Comunal o Corregimental, como se pretende en la nueva regulación; puesto que este último
se reúne eventualmente, tiene muchos participantes, muchos temas por tratar y un límite de
duración muy corto, reduciendo así aquella participación que por vía de estas Comisiones
proponía el anterior Acuerdo.
c. Participación del Alcalde.
En el Acuerdo 043 de 2007 por vía de los artículos 54, 55 y 56, el Alcalde Municipal
otorga facultades a la JAL para que con la cooperación de los Consejos Comunales o
Corregimentales y los encargados de la gestión del PDL por parte de la Alcaldía, direccione
los recursos del Presupuesto Participativo para los proyectos planeados; mientras que el
Acuerdo 028 de 2017, en sus artículos 43, 44 y 45 atribuye al Alcalde dichas funciones que
anteriormente detentaba la JAL, para que las desempeñe de manera conjunta con el DAP y
la Secretaría de Participación Ciudadana, los cuales no son otra cosa más que organismos
de la misma Alcaldía.
En consecuencia, la JAL pasa a un segundo plano, erigiéndose a lo sumo como un
miembro más del Consejo Comunal, con voz, voto y con el deber convocarlo y dirigirlo
metodológicamente en cuanto a su desarrollo. Lo anterior, vulnera las facultades otorgadas
a la JAL por la C.N. y la Ley como se detalla en el numeral anterior.
El Alcalde Municipal tiene a su disposición para efectos de ejecutar su Plan de Gobierno
un presupuesto correspondiente al 95% del POAI, luego no es necesario restringir en tal
medida la participación comunitaria y de sus representantes, como quiera que tiene un
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presupuesto más que suficiente para cumplir con sus funciones y no coartar la participación
tomando el 5% restante, asignado al Presupuesto Participativo.
10. Conclusiones.
Si bien es cierto que se incluyen nuevos participantes al proceso de Presupuesto
Participativo en el Acuerdo 028 de 2017, ello no garantiza una mayor participación
ciudadana; por el contrario, la misma disminuye, puesto que con las Asambleas Barriales
o Veredales eran elegidos varios delegados de manera democrática por todos los
habitantes de una determinada Comuna o Corregimiento; mientras que en el nuevo
Acuerdo sí existe un mayor número representantes de sectores o grupos poblacionales,
pero estos son elegidos mediante el voto de quienes asisten a reuniones comunales, esto
es, no se convoca a toda una Comuna o Corregimiento mediante medios idóneos, sino que
se convoca en su gran mayoría mediante el voz a voz por parte de sus mismos líderes
comunales, quienes en últimas terminan siendo sus únicos votantes.
De otra parte, el nuevo Acuerdo no cuenta con espacios especiales para el estudio de
problemáticas de una determinada temática y de los proyectos en pro de solucionarlas,
tales como lo eran en el antiguo Acuerdo las Comisiones Temáticas; toda vez que hoy en
día se deben plantear y estudiar en un mismo Consejo repleto de participantes, lo cual
entre otras, imposibilita que todos los actores sean escuchados, imposibilitándose así la
profundización y el análisis de las problemáticas y el estudio de sus más idóneas
soluciones.
Por otro lado, el nuevo Acuerdo abre la puerta a que se invierta todo el dinero objeto
del Presupuesto Participativo en una o pocas temáticas, pues ya no existe la obligación de
invertirlo proporcionalmente de acuerdo a las votaciones de proyectos de todas las
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temáticas conformadas mediante Comités Temáticos; de manera que se corre el riesgo de
dejar problemáticas sin atender por mucho tiempo, o que quizá nunca se atiendan, cosa
que anteriormente no ocurría.
Asimismo, la intervención de la Alcaldía aumenta notoriamente en el nuevo proceso,
pues es quien en principio propone las ideas de proyecto, que terminan siendo el deseo de
materializar sus propias políticas con un presupuesto adicional, de la misma manera, es
quien modera el Consejo Corregimental o Veredal, pues la JAL simplemente controla que
se cumpla un orden de desarrollo, más no ejerce la moderación, que en últimas se
convierte en el direccionamiento del mismo en donde la Alcaldía promociona, incluso
técnicamente los proyectos que más le benefician.
Asimismo, el nuevo Acuerdo trajo consigo otros cambios drásticos a la normatividad
que regula el Presupuesto Participativo y la Planeación Local en el Municipio de Medellín,
tales como la eliminación de la facultad constitucional y legal que detenta la JAL como ente
planificador y coordinador de dichos procesos, la cual tiene la función de velar por los
intereses de los habitantes de cada Comuna o Corregimiento para que estos sean bien
invertidos en las necesidades más importantes, la cual debe conocer de primera mano por
el mandato popular que se le confirió por medio de votaciones populares.
Igualmente, crece el poder del Alcalde Municipal en cuanto al presupuesto a su
disposición, por cuanto nace la posibilidad de intervenir directamente en la asignación del
Presupuesto Participativo, limitando de nuevo la participación de la comunidad en los
procesos de Planeación Local y Presupuesto Participativo. Todo ello afectado entre otras,
por la desaparición de las Comisiones Temáticas, las cuales marcaban claramente un límite
entre el poder y funciones de la JAL, el Alcalde y los demás participantes del proceso en
sintonía con la C.N. y la ley, contrario a lo que sucede en el nuevo Acuerdo.
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En conclusión, la participación comunitaria en vez de aumentar, disminuye y el
Presupuesto Participativo se desorganiza por falta de análisis tranquilo y profundo de todos
sus participantes, debido al trámite veloz que le desea dar el nuevo Acuerdo.
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