MAESTRIA EN POLITICAS PUBLICAS Y GOBIERNO

U.N.R.N.

NUEVOS PARADIGMAS DE GESTION DE POLITICAS PUBLICAS EN AMERICA LATINA Por Adriana Sylvia Abrameto abrametoadriana@gmail.com

EL ABORDAJE DE LA VIOLENCIA EN LA FAMILIA EN RIO NEGRO: UN NUEVO MODELO DE GESTION La idea del presente trabajo es analizar, desde el marco conceptual, el proceso de construcción de los sistemas de atención de la violencia familiar que desde el año 1996 se venían poniendo en práctica en la provincia de Río Negro. Dicho proceso tuvo como objetivo principal el diseño e implementación de una política de Estado a partir de la construcción de un nuevo modelo de abordaje, basado fundamentalmente en los marcos legales, jurídicos y teóricos, que a nivel regional-internacional se están desarrollando en torno al problema de la violencia en el ámbito de las relaciones familiares. Los desafíos y dificultades que tuvo que enfrentar, y que deberá seguir enfrentando, esa construcción no han sido pocos ni sencillos. Varios han sido los factores que incidieron en que ese proceso llevara casi diez años en ponerse en práctica en nuestra provincia.

Adriana Sylvia Abrameto 2

Consideraciones previas

A modo de introducción, describiré brevemente el proceso de construcción de la política social

que en Río Negro aborda el problema de la violencia en el ámbito familiar.

Desde el año 1996 la provincia cuenta con la Ley 3040 de atención de la violencia doméstica,

sancionada por la Legislatura Provincial1, con el objeto de establecer el marco preventivo y el

procedimiento judicial para la atención de la violencia2 e implementar la política social de

prevención y protección a las víctimas de violencia familiar3, cosa que durante largo tiempo el

Poder Ejecutivo no hizo.

Lamentablemente, en el año 2001 se registraron en la ciudad de Viedma dos casos de violencia

familiar que tuvieron como consecuencia el homicidio de dos mujeres, lo que provocó tal

conmoción pública que rápidamente diferentes sectores de la política (legisladoras provinciales)

y de la sociedad civil (colegio de abogados y grupos de defensa de los derechos de las mujeres)

se convocaron para estudiar y analizar los problemas e inconvenientes que presentaba la

aplicación de la legislación provincial.

Una de las principales críticas que en aquel entonces se hizo, fue precisamente que el Poder

Ejecutivo no había puesto en funcionamiento los mecanismos (reglamentación) necesarios para

garantizar la efectiva atención de la violencia familiar. Fue entonces que el Poder Ejecutivo junto

con el Poder Judicial, diseñaron una serie de acciones y pusieron en práctica la reglamentación

destinada a la atención de la violencia familiar.

Sin embargo, los problemas continuaron y eran permanentes los reclamos de las víctimas de

violencia en la familia (principalmente mujeres) que no encontraban respuesta a sus problemas,

como así también el incesante número de denuncias policiales y judiciales.

La normativa provincial (ley y reglamentación) no era suficiente. ¿Cuál era entonces el

problema? ¿De qué modo el Estado estaba resolviéndolo? ¿Por qué persistía en una política que

no daba respuestas? La respuesta a estos interrogantes es lo que intentaré encontrar en la primera

etapa del trabajo.

1 A partir de que el tema se impusiera fuertemente en la agenda internacional, luego de aprobar la Organización

de Estados Americanos (OEA) en el año 1994 la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer (conocida como la Convención de Belem do Para), que establecía la obligación de los Estados Partes a dictar en su ordenamiento interno normas de protección frente a la violencia. Nuestro país no sólo adhirió a la convención, sino que además sancionó la Ley 24.632 (13-03-1996) por la cual adhirió e incorporó dicho instrumento al ordenamiento jurídico interno. 2 Artículo 1 de la Ley 3040 del año 1996.

3 Capítulo II de la Ley 3040 del año 1996.

Adriana Sylvia Abrameto 3

Fue entonces, que a fines de 2003 desde la Legislatura Provincial comienza a plantearse la

necesidad de reformar la Ley 30404, aspiración que recién en diciembre de 2007 se concretó con

la sanción de la Ley 4241 que sustituyó integralmente el texto de la “vieja” 3040, hoy

incorporada al Digesto Provincial de Leyes como Ley D 3040. El texto actual reformula el

concepto y el esquema de abordaje de la violencia y regula en el Capítulo II las Políticas

Públicas de Protección Integral contra la Violencia en la Familia5.

En forma paralela al tratamiento legislativo de la reforma integral, se procedió desde el Poder

Ejecutivo a redefinir también la reglamentación y a trabajar en el diseño de un nuevo modelo de

atención de la violencia, ya que el esquema anterior quedaba prácticamente derogado ante la

nueva legislación. Así, recién en mayo de 2010 el Poder Ejecutivo dictó el decreto 286

reglamentario de la Ley D 3040 y de creación y puesta en funcionamiento del Programa

Provincial de Prevención, Erradicación y Atención de la Violencia en la familia.6

Casi diez años transcurrieron para que el gobierno de Río Negro pusiera en marcha un esquema

de abordaje adecuado a las características específicas de esta problemática, proceso que aún no

ha finalizado dado que, como dije, es muy reciente su aprobación e implementación.

¿Qué factores hicieron posible la revisión de la legislación? ¿Qué era necesario hacer para dar

respuestas eficaces al problema de la violencia? En definitiva, ¿Qué dificultades o desafíos debió

enfrentar el proceso de construcción de una política de Estado que resolviera el problema de la

violencia familiar? La respuesta a estos interrogantes es lo que intentaré encontrar en la segunda

parte de este trabajo.

Si bien la violencia familiar es sólo uno de los aspectos de las cuestiones sociales a resolver por

parte del Estado, considero que resulta un interesante caso, dado la complejidad que presenta7,

para analizar el modo en que las políticas públicas pueden dar respuestas a este tipo de

problemas. Además, una acción de gobierno orientada a la prevención, atención y erradicación

4 Un grupo de legisladoras se hicieron eco de los reclamos de la comunidad que no sólo cuestionaban el sistema de

atención de la violencia, sino que además cuestionaba el modo en que la ley definía la violencia, sus modalidades y el sistema procesal en el cual se resolvían las denuncias. 5 En tal sentido, define que “El Poder Ejecutivo Provincial y los municipios que adhieran a la presente, promueven

una política de prevención, erradicación y atención de la violencia en el ámbito de las relaciones familiares” (Artículo 10). 6 Artículo 12 de la Ley D 3040.

7 Ya en 1994 la Primera Conferencia Interamericana sobre “Sociedad, Violencia y Salud” de la Organización

Panamericana de la Salud (OPS) –Washington-1994- declaraba que la violencia “constituye una seria amenaza a la paz y seguridad ciudadana y a la consolidación de las sociedades y regímenes democráticos en la Región de las Américas por cuanto deteriora la trama social”.

Adriana Sylvia Abrameto 4

de la violencia familiar, es imprescindible para proteger y mejorar el bienestar y calidad de vida

de las familias, que en definitiva son (o deberían ser) los objetivos de la política social8.

Una solución a medias

Las primeras acciones que se llevaron a cabo en el año 2001 para poner en funcionamiento el

sistema de atención de la familia, fueron propiciadas por el Poder Judicial, cuyas máximas

autoridades convocaron a reuniones formales a los funcionarios políticos de la Secretaría de

Estado de Acción Social9 y a legisladores provinciales. Se designó por parte del ámbito

ejecutivo, el funcionario político que en representación de la secretaría iba a trabajar con el

Poder Judicial para la elaboración de la reglamentación. Los demás funcionarios y profesionales

del Poder Ejecutivo, ausentes con aviso en todo este proceso.

El producto de esa instancia de trabajo fue: a) El dictado del decreto 656/02 que disponía la

creación de organizaciones UEP y UELs (Artículos 1, 2 y 4) con el propósito de definir la

política de atención de la violencia en la familia, b) Se celebró el 14-04-2003 un Convenio de

Cooperación y Asistencia Técnica entre el Poder Judicial y el Ministerio de Salud y Desarrollo

Social de la Provincia de Río Negro sobre la Atención Integral de la Violencia Familiar

(Ratificado por Decreto 475 del 16-05-2003), por el cual se ponía bajo la responsabilidad del

ministerio la conformación de los equipos técnicos, en todo el ámbito provincial, para la atención

de las víctimas de violencia familiar facilitando la intervención jurisdiccional en cada uno de los

casos, y c) La aprobación de la reglamentación de la ley 3040 mediante el decreto 909/03.

A mi criterio, ninguna de estas acciones resolvía eficazmente el problema de la violencia, porque

había como una especie de desorden o dispersión de acciones, y así las cosas las deficiencias del

sistema no tardaron mucho en aparecer: por un lado, el Poder Judicial no actuaba o no resolvía

los casos de violencia que eran denunciados, dado la persistencia de la política judicial de

considerar que la pobreza (problemas sociales estructurales) y por ende la violencia en la familia,

no son cuestiones que debieran ser judicializadas sino que, todo lo contrario, por las

características que presentan son un tema que debe resolver el Poder Ejecutivo; por el otro, el

Poder Ejecutivo mostraba su incapacidad (económica y técnica) para hacerse cargo del

problema, dado los inconvenientes que tenía para poner en funcionamiento las UELs, ante la

falta de recursos (presupuestarios, técnicos y profesionales) y de compromiso de otras

instituciones involucradas, en especial de los municipios que por sus problemas financieros no

8 En el sentido de las políticas sociales como el “conjunto amplio de intervenciones estatales destinadas en

principio a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía” (Repetto, 2010, pág. 6). 9 Del Ministerio de Salud y Desarrollo Social y de quien dependía la aplicación de la Ley 3040.

Adriana Sylvia Abrameto 5

podían afrontar su intervención, y finalmente, en el medio quedaban atrapadas las víctimas de

violencia que no encontraban salida a su situación cada vez más precaria ocasionada por la

propia violencia, provocando esta situación una escalada de violencia hacia adentro (aumento del

número de denuncias, reincidencia de casos, reproducción de modelos) y hacia afuera de la

familia10

.

Según mi punto de vista, una serie de factores fueron determinantes de los inconvenientes que

tenía el sistema de atención:

a) Falta de conocimientos técnicos-especializados: tanto las instancias decisorias del ámbito

ejecutivo (UEP11

) y del ámbito judicial12

, como en las de atención (UEL13

) estaban constituidas

en la práctica por equipos de trabajo sin ninguna profesionalización o especialización sobre la

violencia familiar.

b) Desconocimiento de la complejidad del fenómeno de la violencia: la falta de conocimientos

técnicos-especializados sobre la violencia familiar, en las instancias de decisión sobre todo,

generó que no se tuviera en cuenta la complejidad del fenómeno de la violencia y por tanto la

necesidad de contar con sistemas de abordaje eficaces, “agiornados” a las características del

problema14

.

Como dice Hardy, refiriéndose a este tipo de problemas sociales, estas “nuevas problemáticas

sociales obligan a ampliar, diversificar y complejizar el radio de acción de las políticas

sociales”15

. Por el contrario, el Estado se limitaba a adoptar (e imponer) soluciones (“parches”)

paliativas al problema, copiando modelos de atención de otras jurisdicciones sin analizar, por

ejemplo si habían tenido resultados positivos o si era posible que funcionaran en nuestra

10

Sostiene Hardy, al analizar la complejidad de los problemas sociales que “de la casa a la calle sólo hay una línea de continuidad puesto que, habiéndose roto las más elementales normas de convivencia en el espacio doméstico, su trasgresión en la esfera pública no reviste problemas para quien recibe una socialización violenta en el hogar” . (Hardy, 2004, pág. 260) 11

La UEP estaba integrada en la práctica por funcionarios sin poder de decisión (de segundas y terceras líneas) y sin conocimientos sobre el tema, no tuvieron ninguna participación los profesionales o técnicos especializados en el tema del área de salud, por ejemplo. 12

Los funcionarios y magistrados del ámbito judicial venían de los ámbitos académicos que en la década del 70/80 formaban profesionales del derecho en los viejos paradigmas del derecho de familia y de la actuación penal frente a los conflictos familiares, es decir sobre las teoría de fuerte contenido patriarcal que sostenían que la familia era el ámbito privado por excelencia y donde ni siquiera el Estado podía inmiscuirse. 13

Las UELs se constituyeron como redes que aglutinaban a los representantes de las instituciones locales, en su mayoría no profesionales ni técnicos o al menos sin ninguna experiencia o especialización en la materia, todos “coordinados” por un referente local que en la mayoría de los casos fue designado “a dedo” por los referentes políticos de turno. 14

La violencia familiar constituye un complejo problema de índole social-cultural-económico-político, tanto por sus causas como por los efectos o consecuencias que produce, que requieren por lo tanto de un complejo sistema de abordaje. 15

Clarisa Hardy en Sociedades latinoamericanas y políticas sociales Equidad y protección social. Desafíos de políticas sociales en América Latina, pág. 260.

Adriana Sylvia Abrameto 6

provincia de acuerdo a las características propias que presenta (desarrollo, población,

organización política, etc.).

c) Fallas en la implementación: sin un marco técnico-político de guía adopta un modelo de

abordaje “integral” que incluía la participación de diferentes sectores del ámbito ejecutivo, de la

sociedad civil y de los municipios, bajo una coordinación central. Sin embargo, a pesar de los

grandes esfuerzos (económicos y humanos) que hizo el Estado, se obtuvieron resultados

contrarios a los buscados (dispersión de recursos, descoordinación, desarticulación de acciones,

especialmente en la prestación de asistencia a las víctimas), por los siguientes motivos:

- Las decisiones que se adoptaron fueron siempre impuestas por la UEP (de “arriba hacia abajo”)

sin propiciar ningún tipo de consenso ni compromiso por parte de los demás actores

involucrados en la temática. La “coordinación” del programa era más bien una especie de

“autoridad central” que imponía las reglas de juego del resto de los actores, no constituía una

“coordinación pro-integralidad”16

con el objetivo de integrar objetivos, acciones y recursos de

los diferentes ámbitos o sectores.

- Definía la atención como “integral” sólo en el plano de las ideas, porque en la práctica estas

instituciones y organismos se constituyeron en redes desarticuladas que no funcionaban con la

vinculación necesaria para organizar un esquema de trabajo integral.

- Integraban en realidad el déficit, en vez de los recursos, de cada uno de los sectores

involucrados en el programa, ya que éstos, en la mayoría de los casos no contaban con los

recursos suficientes y adecuados, especialmente profesionales, para prestar la asistencia

suficiente y adecuada al problema.

- Las relaciones de poder jugaron un interesante papel, en tanto dejaron al descubierto una

situación de desequilibrio entre los distintos sectores. Por ejemplo, el Poder Judicial, logró

imponer su política judicial (no judicialización de la violencia familiar) recayendo la máxima

responsabilidad de atención del problema en los organismos del Poder Ejecutivo. También,

dentro del propio ámbito ejecutivo, ejercieron mayor influencia para imponer sus decisiones los

funcionarios del ámbito social que del resto de los sectores (por ejemplo, salud, seguridad y

educación).

En síntesis, para enfrentar los problemas sociales, como la violencia familiar, las acciones del

Estado deben tener un enfoque integral, a través de una gestión intersectorial y descentralizada,

pero para lograr esto es imprescindible:

- Contar con los recursos suficientes y adecuados.

16

Como la concibe Repetto (Repetto, 2009).

Adriana Sylvia Abrameto 7

- Fijar con claridad los objetivos, finalidades y metas a cumplir. Si no se tiene claro “como” y

“para qué” se realizan las acciones, se corre un gran riesgo y a veces pueden provocar más

problemas hacerlo que no hacerlo17

.

- Tener en cuenta los factores-actores de orden político que entran en juego con estos

mecanismos18

es decir, reconocer y valorizar las reglas de juego de la política19

(relaciones de

poder).

Un cambio de modelo

A fines del año 2003, comienza un proceso de revisión exhaustiva de la ley 3040 y su

reglamentación, emergiendo como una de las principales preocupaciones no volver a cometer los

mismos errores que en el pasado. Surge entonces, la idea de cambiar las reglas de juego (en todo

sentido) y comienzan a producirse una serie de cambios, que precisamente son los que

permitieron el diseño de un nuevo de modelo de gestión para el abordaje de la violencia en la

familia:

1) Cambiaron los actores20

y ahora son otros los escenarios21

. En las instancias de decisión

además de funcionarios, legisladores y autoridades del Poder Judicial, se fueron incorporando

paulatinamente otros magistrados (Jueces de familia, defensores oficiales, defensores de

menores, jueces de paz) y profesionales y técnicos de diferentes ámbitos del Estado, que

contaron con el acompañamiento de especialistas de renombre nacional e internacional en la

materia. Especialmente, estos cuadros técnicos, si bien no eran decisores políticos, contaban con

prestigio, capacitación y especialización en la temática, y tenían una alta posibilidad de influir en

quienes debían tomar las decisiones o al menos estaban bien legitimados frente a ellos, que por

otra parte los habían convocado.

El esquema de trabajo se basaba ahora fundamentalmente en la búsqueda de consensos y en la

negociación (“desde abajo hacia arriba”) que se llevaron a cabo en la forma diseñada y

coordinada por el equipo técnico de la UEP, designado por el Poder Ejecutivo. Se desarrollaron

17

No se debe dejar de tener en cuenta que “a la complejidad propia de los asuntos públicos, la participación de múltiples actores, organizaciones y niveles de gobierno, lo cual acrecienta la complejidad de forma significativa”.(Cabrera Mendoza y Zabaleta Solís, 2009, pág. 2) 18

Es decir, sin dejar de “reconocer la importancia del régimen político y el modo en que el mismo organiza el poder político de una sociedad.” (Repetto, Filgueira y Papadopulos, 2006, pág. 8). 19

“De lo que se trata es de entender la conformación y dinámica de poder que afecta la política de las políticas sociales en un país o incluso en toda una región”. (Repetto, Filgueira y Papadopulos, 2006, pág. 3). 20

Cuando el 10 de diciembre de 2003 se produce el recambio de autoridades en la provincia, aunque del mismo signo político, asumen las nuevas autoridades (Gobernador, Ministros y Legisladores) y se modifica la estructura del gabinete. Ahora el Ministerio de Familia asume las competencias de la Secretaría de Desarrollo Social y lo integran nuevas autoridades. 21

Tal como lo describen Repetto, Filgueira y Papadopulos, 2006, pág. 45.

Adriana Sylvia Abrameto 8

jornadas de trabajo y capacitaciones en toda la provincia (locales y/o regionales) en las cuales

participaron todos los sectores involucrados, con el fin de contar con un diagnóstico del

problema a nivel provincial. De esta manera se intenta resolver el “déficit tecnocrático”22

que

había caracterizado la etapa anterior.

2) Cambió el lugar desde donde se mira el problema. El enfoque ya no es “qué puede hacer el

Estado frente a la violencia”, sino “cómo debe resolver las necesidades y demandas de la

sociedad”, es decir, qué requiere la comunidad (las familias) que el Estado haga. En definitiva, se

empieza a identificar la situación de vulnerabilidad o riesgo social de la comunidad ante la

violencia familiar para promover el diseño de una acción de gobierno adecuada y efectiva que dé

respuestas al tipo de problema (social-cultural-económico-político) que enfrenta.

3) Cambió el paradigma en torno a la concepción de la violencia familiar. Se abandona

definitivamente la idea de la violencia como un problema exclusivamente de la familia, para

reconocerse como un problema social que requiere en forma imprescindible la atención del

Estado (contar con legislación y políticas públicas destinadas a atenderla), en tanto la violencia

en la familia constituye: una manifestación de la violencia de género, un problema social

complejo23

, una violación a los derechos humanos24

y un problema de salud pública25

.

Estos cambios, han sido fundamentales para definir y delimitar el modo en que el Estado debe

abordar al problema de la violencia familiar, los cuales han quedado plasmados en la Ley D 3040

y el Decreto 286/10 que aprueba la reglamentación y el Programa Provincial de Prevención,

Erradicación y Atención de la violencia en el ámbito de las relaciones familiares (PPPEA) y el

Sistema de Abordaje Integral (SAI)26

. A diferencia de la normativa anterior, el plexo normativo

vigente fija expresamente los fundamentos políticos y técnicos para la atención del problema por

parte del Estado:

22

Tal como lo definen Repetto, Filgueira y Papadopulos, 2006, pág. 37. 23

La violencia familiar es considerada un problema social complejo, tanto por sus causas como por sus consecuencias (se la caracteriza como el resultado de la interacción de diversos factores y por el impacto que la violencia produce no sólo en las víctimas que la padecen en forma directa, sino que afecta a toda la comunidad), según los estudios e informes realizados por diferentes organismos internacionales (OMS, OPS, UNFPA y BID). 24

Tal como quedó plasmado en el artículo 1 de la Ley D 3040, en concordancia con la Declaración de Beijing (1995), la Declaración de la Conferencia Mundial de derechos Humanos de Viena (1993) y la Convención de Belem do Para. 25

A partir del estudio que sobre el tema realizaron los organismos internacionales de salud (OMS y OPS), quedó demostrada la necesidad de considerar tres aspectos: los efectos o incidencia que la violencia tiene en la salud de las personas, los costos que la atención de esos efectos producen en el sector salud, y el rol esencial que éste tiene en el tratamiento de la violencia. 26

Aclaración: con este programa tanto la UEP como las UELs no desaparecen sino que son reformuladas sus estructuras y funciones de acuerdo a los nuevos paradigmas que rigen el abordaje de la violencia.

Adriana Sylvia Abrameto 9

a) Reconoce a las personas como titulares de derechos que el Estado tiene la responsabilidad y la

obligación prioritaria de satisfacer27

y en tal sentido establece los principios que rigen la atención

de la violencia en la familia: reconocimiento de la violencia de género, garantía y protección de

los derechos humanos, equidad de género y de generación, integralidad, desinstitucionalización y

desjudicialización de las familias, cambios de estereotipos28

.

b) Reconoce que la violencia familiar obedece a múltiples causas (sociales, culturales,

económicas y políticas) y produce efectos y consecuencias que afectan a la comunidad en

general, constituyendo así un factor más de riesgo o vulnerabilidad social, por eso el Estado debe

propender a su atención y protección integral.29

Estos postulados, son determinantes de cuál es la función del Estado y cuáles son los caminos o

estrategias de la política social destinada a atender el problema de la violencia familiar, debiendo

enfrentar el gobierno provincial el desafío de diseñar e implementar un nuevo modelo de gestión

apoyado en el enfoque que, siguiendo la línea de pensamiento de Repetto, se considera hoy

esencial para formular una política social: los “sistemas de protección social integrales con

enfoque de derechos”30

.

La protección social constituye hoy una nueva perspectiva, a partir del reconocimiento de que

las problemáticas sociales, como la violencia en la familia, son multidimensionales, que

introduce la idea que las políticas sociales deben necesariamente tener en cuenta dos aspectos:

generar ciudadanía social y propiciar la protección social de toda la población31

, a través de la

implementación de políticas (planes, programas, acciones).

Según Repetto “la protección social es vista como un derecho fundamental de las personas a

tener acceso a programas efectivos y eficaces que alivien padecimientos derivados de riesgos

sociales tales como enfermedades, vejez, desempleo y la exclusión social”32

. Además, sostiene,

citando a Abramovich que “los individuos y grupos con necesidades sociales no resueltas son

titulares de derechos que obligan al Estado. Introducir esta perspectiva implica cambiar la

lógica de los procesos de elaboración de las políticas públicas: se trata de pasar de la

concepción de personas con necesidades que deben ser asistidas a sujetos con derechos a

demandar determinadas prestaciones y servicios”.33

27

Así los compromisos asumidos por el Estado Argentino al suscribir e incorporar al ordenamiento interno la Convención de Belem do Para (principios contenidos en sus artículos 3 y 4). 28

Plasmados en la definición de los Principios del programa. 29

Estos aspectos están contenidos en la Introducción del Programa. 30

Repetto, 2009, pág. 2. 31

Tesis de Repetto, 2009, pág. 13. 32

Repetto, 2009, pág. 13. 33

Repetto, 2009, pág. 14.

Adriana Sylvia Abrameto 10

También, señala este autor que no será posible un sistema de protección social con enfoque de

derechos, si no se incorpora el “atributo de integralidad”34

. Explica por un lado, que la

integralidad es un atributo necesario por las características que el propio problema presenta

(complejidad, multidimensionalidad, multiplicidad de decisiones y acciones de diferentes

sectores); y por otro que debe enfrentar otros retos: la intersectorialidad y descentralización, con

la correspondiente coordinación.35

A continuación voy a analizar de qué modo el modelo de abordaje de la violencia familiar

diseñado por el gobierno de Río Negro, ha incorporado estos elementos.

a) Este modelo propicia un esquema de protección social, en tanto declara que el Estado

necesariamente debe constituirse en garante de los derechos que la normativa reconoce, brindar

servicios de calidad y profesionalidad y propiciar la protección y seguridad de las familias, según

surge de los postulados de la Ley D 3040 (objeto, garantías y principios) y en los aspectos

generales que el propio PPPEA define (objetivos, beneficiarios, principios, abordaje integral,

niveles de implementación, sistema de información, monitoreo y evaluación).

Además, incorpora otros elementos relacionados con la protección social, como una especie de

“contraloría social” como generadora de ciudadanía, de acuerdo al análisis que hace Cunill

Grau36

. Por un lado, cuando define los niveles de implementación de la política de atención a la

violencia incorpora expresamente como parte necesaria y estratégica el ámbito de la

comunidad37

. Por otro lado, al establecer las acciones de prevención de la violencia, a cargo del

ámbito de la sociedad civil, en términos generales está definiendo la posibilidad de desarrollar

una alta capacidad de ciudadanía (información y difusión de las normas, sensibilización y

capacitación, realización de diagnósticos comunitarios –que son muy útiles evaluar los servicios

de atención en tanto pueden permitir corregir o ampliar el sistema de servicios).

b) Con respecto a la integralidad, el PPPEA expresamente reconoce que las características de la

violencia familiar demandan un abordaje integral, que no es competencia de un solo ámbito

institucional, sino de múltiples sectores, para lo cual es necesaria la conformación de un sistema

que articule los esfuerzos de las instancias gubernamentales y de la comunidad, define las

políticas de salud, seguridad, educación y social que integran la política de atención de la

34

Repetto, 2009, pág. 15. 35

Repetto, 2009, pág. 15 y 16 y en idéntico sentido Cunill Grau, 2005. 36

Cunill Grau, 2009. 37

El punto 6 de los aspectos generales del programa expresa que los organismos del Estado y las organizaciones de la comunidad actuarán como un sistema de contención, asistencia y prevención de la violencia en la familia, mediante la concertación de acciones en tres niveles de acción: político, técnico y comunitario.

Adriana Sylvia Abrameto 11

violencia38

, e incluye la integralidad como uno de los principios que rigen la atención de la

violencia39

.

Es decir, este modelo de gestión reconoce que para la atención de la violencia es imprescindible

el enfoque de la integralidad que incluye indefectiblemente: la multidisciplina (incorporación de

diferentes saberes y conocimientos), la intersectorialidad (sistemas de implementación de las

acciones del Estado), descentralización (participación de los Municipios) y la necesaria

coordinación (integrar recursos y actores para una intervención integral) en el sentido que la

define Repetto: “Ante problemas públicos complejos, con múltiples aristas y diversidad de

aspectos involucrados en sus orígenes y su desarrollo, una intervención coordinada puede

ayudar a afrontar, al mismo tiempo y con acciones tanto especializadas como transversales, las

diversas dimensiones que requieren atención”.40

La intersectorialidad es un tema central en el abordaje de la violencia familiar, que ha

incorporado el PPPEA, por eso quiero detenerme ahora sobre este concepto, siguiendo la línea

de análisis que realiza Cunill Grau41

:

a) Fundamentos: tal como señalé en otra parte de este trabajo, la complejidad que presenta la

violencia en el ámbito de las relaciones familiares (características, modalidades, efectos o

consecuencias), la diversidad de factores y prejuicios que la rodean, y la especial modalidad de

abordaje que requiere para lograr un adecuado tratamiento del problema, constituyen el

fundamento político y técnico de la intersectorialidad en los políticas de atención de la violencia

familiar 42

.

b) Problemas que enfrenta: no ha sido una casualidad que la incorporación del concepto de

intersectorialidad, ha sido el que más inconvenientes o dificultades ha generado en el diseño del

PPPEA43

.

- Porque generalmente ha sido la mirada o el enfoque de los profesionales o especialistas, no así

de los sectores políticos.

38

Introducción del PPPEA. 39

Inciso d) del parágrafo 4.- Principios del PPPEA. 40

Repetto, 2009, pág. 18. 41

Cunill Grau, 2005. 42

La discusión de cómo debería realizarse el abordaje de la violencia, tuvo su origen a principio de los años 90, cuando la OPS y los Ministerios de Salud de los países de América Central, llevaron a cabo la primera evaluación acerca de tema, sus resultados proporcionaron indicios importantes acerca de la complejidad del problema de la violencia hacia las mujeres e indicaron la necesidad de un abordaje interinstitucional para ofrecer una respuesta eficaz. Estos resultados llevaron a efectuar la investigación “La Ruta Crítica de las mujeres afectadas por la violencia intrafamiliar en América Latina”, que constituye un protocolo de investigación cualitativa, diseñado para catalizar la elaboración de una estrategia integral, orientada a abordar la problemática de las mujeres que viven en situaciones de violencia. 43

A pesar que Cunill Grau sostiene que es más fácil que la intersectorialidad aflore cuando se trata de problemas sociales que comparten las mismas características que la violencia familiar.

Adriana Sylvia Abrameto 12

- Porque uno de los primeros problemas que surgió en relación a su aplicación, fue la necesidad

de considerar las diferentes características que presentan las distintas regiones de la provincia de

Río Negro (nivel de desarrollo de cada zona, recursos, población).

- Porque la heterogeneidad de los diferentes grupos involucrados en el tema (funcionarios,

equipos técnicos, poder político, comunidad), determinada por diferentes concepciones

ideológicas de la violencia en la familia (individuales o colectivas), genera diferentes niveles de

resistencia, compromiso y responsabilidad.

- Porque existe en nuestra sociedad una incapacidad, culturalmente hablando, para desarrollar

acciones intersectorialmente o coordinadamente (“cuidar la quinta”, no ceder/perder espacios de

poder, imponer/anteponer los intereses del organismo-institución).

c) Elementos: la intersectorialidad ha sido un factor muy valioso en el diseño del PPPEA en

tanto permitió, por un lado, mediante la integración de saberes y diferentes perspectivas o

enfoques, definir el marco conceptual de abordaje de la violencia; y por otro, mediante la

integración de objetivos e intereses, determinar las estrategias de abordaje integral.

d) Modalidades: el PPPEA tiene un diseño intersectorial de una política transversal e integral

pero que ejecutará sectorialmente, es decir que define las incumbencias propias o específicas que

deberá atender cada sector44

. Con respecto al modelo de gestión de redes, sólo prevé su

implementación en los lugares donde sean escasos los recursos (económicos, técnicos o

profesionales), con el único fin de que la integración de éstos sea más útil o beneficiosa para

atender el problema45

. Se trata de un sistema de coordinación intersectorial muy similar al

programa de UNESCO que describe Cunill Grau46

.

e) Componentes: el PPPEA plantea la intersectorialidad sólo respecto de los diferentes

organismos del Poder Ejecutivo, los Municipios que adhieran al sistema y las organizaciones de

la comunidad47

.

f) Coordinación: la coordinación del PPPEA está a cargo de una comisión ad hoc integrada por

representantes de todos los organismos del Poder Ejecutivo que intervienen en atención de la

44

Por ejemplo, respecto del tratamiento terapéutico será brindado exclusivamente por los profesionales de la salud, no pudiendo hacerlo la policía. 45

Es muy común que se piense erróneamente que el funcionamiento de las redes garantiza la intersectorialidad, en la experiencia práctica generalmente ocurre todo lo contrario: las redes tienen agujeros y nudos que en muchos casos obstaculizan una efectiva integración. 46

Comparten objetivos: reunir diferentes actores, armonizar políticas, articular sistemas de prestaciones, evitar superposiciones. 47

El Poder Judicial y el Poder Legislativo integran la Comisión Evaluadora prevista en el artículo 43 de la Ley D 3040 que constituye un sistema de monitoreo externo del programa.

Adriana Sylvia Abrameto 13

violencia familiar48

. Una innovación que tiene esta comisión es que está integrada por un

representante del Ministerio de Hacienda, de esta manera incorpora, como dice Cunill Grau, un

factor de viabilidad muy importante.

A pesar del transcurso del tiempo y de las dificultades que ha tenido que enfrentar la

construcción de un modelo de abordaje de la violencia familiar en Río Negro, finalmente ha

quedado plasmado en el decreto 286/10. Como dije antes, este proceso aún no ha culminado, ya

que deberá enfrentar ahora los desafíos que le quedan por delante para su definitiva

implementación.

Conclusiones finales

La violencia familiar es un problema social con características particulares cuya atención

requiere un abordaje específico, por las causas (culturales, económicas, políticas), por los efectos

(personales, familiares, sociales), por los aspectos involucrados (derechos fundamentales,

derechos tutelados) y porque afecta transversalmente a la sociedad, siendo sus principales

víctimas los sectores considerados más vulnerables de la sociedad (mujeres, niños, niñas,

ancianos, ancianas, personas con discapacidad).

El modelo de abordaje de la violencia familiar vigente hoy en Río Negro, fue diseñado con

enfoque de protección social integral con perspectiva de derechos, tal como nos enseñó el Dr.

Repetto, al incorporar el enfoque más amplio (en el sentido de quienes son los beneficiarios),

más integrales (a través de la intersectorialidad) y de mayor calidad (generar ciudadanía).

Si bien la bibliografía utilizada para la realización de este trabajo, analiza, estudia e investiga

esos elementos en el marco de políticas públicas de atención a problemas sociales estructurales

(pobreza, exclusión), pueden aplicarse pacíficamente al análisis del programa de violencia. Si

bien el programa sólo tiene en cuenta la atención de la violencia en la familia, por las

características especiales que este problema presenta y considerando que su reproducción

sistemática provoca efectos de orden social y económico, también contribuirá sin dudas al

fortalecimiento de las familias lo que redundará en el mejoramiento de las condiciones sociales

de la comunidad.

Del análisis del programa aprobado por el decreto 286/10, se pueden resaltar algunos aspectos

que coinciden con las observaciones que en general realizan los autores, respecto a cómo debería

48

Comisión Provincial de Prevención, Erradicación y Atención de la violencia en la familia (Artículo 13 de la Ley D 3040).

Adriana Sylvia Abrameto 14

diseñarse/implementarse la política social. En tal sentido, y parafraseando a Acuña y Repetto49

,

puedo decir:

Que el Estado pudo:

- Fijar las prioridades, principios y objetivos que guiarán las acciones para la atención de la

violencia (reconocimiento de las familiares rionegrinas como titulares del derecho humano e

inapelable a tener una vida libre de violencia y de maltrato, garantizando la profesionalización y

especialización en la asistencia, brindando asistencia integral de salud, seguridad, beneficios

económicos, involucrando a todos los sectores de la sociedad)

- Establecer la meta a cumplir a largo plazo (erradicación de la violencia: modificando la

reproducción cultural e intergeneracional de la violencia, propiciando la igualdad de

oportunidades y la equidad de género)

- Definir las estrategias de intervención para cumplir esos objetivos y metas

- Asignar responsabilidades y funciones a cada uno de los ámbitos/ áreas involucradas en la

atención de la violencia

Que el Estado deberá:

- Obtener y distribuir los recursos necesarios para el cumplimiento de objetivos y metas

- Monitorear el avance de las acciones, el cumplimiento de las estrategias de intervención y el

alcance de las metas fijadas

- Sistematizar la información pertinente y evaluar la marcha de la implementación del programa

- Redefinir las acciones del programa en función de los resultados del monitoreo

Un paso importante está cumplido, la decisión política está tomada y los objetivos definidos, la

oportunidad de transformación está dada, a partir del diseño de un nuevo modelo de gestión.

Sólo resta que se concrete su efectiva implementación, lo que dependerá de las habilidades que

tenga el Estado rionegrino50

para enfrentar y resolver los complejos e intrincados caminos que

deberá recorrer para lograr una adecuada (eficaz y eficiente) atención al problema de la violencia

en el ámbito familiar, que contribuirá al fortalecimiento de una sociedad más democrática,

inclusiva e igualitaria.

49

Acuña y Repetto, 2009 50

En el sentido de “capacidad estatal” (administrativa, técnica y política) que considera Repetto, 2004.

Adriana Sylvia Abrameto 15

Bibliografía

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Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, UNFPA, El Cairo, 1994

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