La teora de grupos

Joaquim MOLINS

Universitat Autnoma de Barcelona

Working Paper n.143Barcelona 1998

En un reciente debate sobre la posible existencia de un ncleo central en laCiencia Poltica contempornea, Monroe (1990) lo situaba en los problemas depoder e influencia que existen en una sociedad, incorporando la definicinestoniana de poltica entendida como asignacin imperativa de valores. Laexistencia de decisiones vinculantes para la sociedad y su explicacin causal hasido objeto de varias interpretaciones, entre las que destaca el papel de losgrupos. La opcin de escoger al grupo como unidad bsica de observacin ydescripcin del proceso poltico tiene relevancia terica y emprica en eldesarrollo de la disciplina, independiente de compartir la idea que proporciona unmodelo completo de explicacin de los fenmenos polticos.

En este trabajo me propongo hacer un recorrido histrico sobre lasdiversas teoras de los grupos desde la perspectiva politolgica, con el objetivode incidir en algunas de las cuestiones bsicas de la Ciencia Poltica y, enparticular:

a) profundizar en las relaciones entre la sociedad y la poltica, teniendopresente que las influencias econmicas y sociales en el proceso poltico sonobservables a partir de las actuaciones de los individuos y los grupos;

b) conocer el grado de autonoma de las instituciones polticas en losprocesos decisionales, y la incidencia de los procesos socioeconmicos ehistricos en la formacin de los intereses.

c) valorar el componente individual y colectivo que comporta la accinpoltica, as como la influencia de las organizaciones.

Divido el trabajo en las aportaciones de la teora clsica, la teoraolsoniana, el ''retorno al Estado'', las polticas pblicas y el anlisis comparativo,finalizando con un apartado de conclusiones.

1. LA TEORIA CLSICA

Existe amplia coincidencia en mencionar a Bentley y su Process ofGovernment (1908) como punto de arranque de la moderna teora de los grupos:''all phenomena of government are phenomena of groups pressing one another,forming one another and pushing out new groups and groups representatives tomediate the adjustments'' (1967 p. 269). Entiende el gobierno y el procesopoltico como el resultado de un proceso de ajuste producido por la competenciaentre los grupos. Parte de la premisa que la definicin del grupo se establece apartir de sus objetivos en el proceso poltico (policy goal) y establece una

ecuacin entre grupo, actividad e inters. Los miembros del grupo se unen porpreferencias compartidas sobre polticas especficas, y estas preferencias setraducen en actividad. La visin de Bentley sobre el proceso poltico le lleva aenfatizar las importancia de los grupos con objetivos especficos en detrimentode los grupos ms genricos (clase, raza) con objetivos ''abstractos'' y retricos.Para un correcto funcionamiento de su ecuacin la principal tarea a resolver es laidentificacin de los intereses: niega que esta pueda realizarse a partir de lasmanifestaciones de los propios participantes, pero tampoco que puedaestablecerse por parte del observador; subraya la importancia de los objetivosque de hecho se buscan y que se manifiestan por medio de un determinadocomportamiento (Greenstone 1975 p. 257). La interpretacin del analista esnecesaria, pero debe estar basada en la observacin de sus consecuencias. Otrade las dificultades de su teora provienen de su propia unidad de anlisis -elgrupo-, y la existencia de disensiones en su interior. Segn su apreciacin, ladisidencia puede ser interpretada como transferencia a otro posicionamientodentro del grupo, pero tambin como expresin equivocada de la propia posicindel grupo (1967 p. 225). Si la actividad que define al grupo no es constante,resulta difcil convertir al mismo en unidad de anlisis. Finalmente Bentley reduceel proceso de gobierno a un proceso de ajuste entre grupos al margen de lasinstituciones, considerando al gobierno y sus agencias como un grupo ms,aunque su carcter oficial constituye un elemento diferencial.

El intento de construir una teora de la poltica a partir de los grupos quedinterrumpida, en parte por la propia decisin de Bentley de abandonar laacademia y, aunque en el interregno Schattsneider public un estudio empricosobre la actuacin de los grupos de inters en el proceso legislativonorteamericano, la revisin de la teora de grupos no se realiza hasta mediadosde siglo con la publicacin en 1951 de The Governmental Process, por DavidTruman.

El inters de Truman por la teora de grupos parte de una preocupacinnormativa: la compatibilidad de los resultados del proceso poltico y elfuncionamiento de un sistema democrtico. El excesivo protagonismo de algunosgrupos queda atemperado por un sistema de pesos y contrapesos existente en lapropia sociedad y que en relacin a los grupos se manifiesta en la adhesinmltiple a los grupos y en la existencia de intereses potenciales no organizados(Kimber & Richardson 1974 p. 6). El grupo no est constituido por unaagrupacin de individuos sino por un conjunto de interacciones; la diversidad deactividades del individuo provocan su adhesin a mltiples grupos; de estamanera, las demandas de cada grupo son percibidas desde diversos esquemas

de referencia: ''it is the competing claims of other group within a given interestgroup that threaten its cohesion, and force it to reconcile its claims with those ofother groups active in the political scene'' (1951 p.510). Por otra parte, elsurgimiento de los diferentes grupos tiene carcter dinmico y ante cualquierdescontento provocado por la accin de un grupo, surgir otro alternativo queacte de contrapeso al primero.

Si en la obra de Bentley se subrayaba la importancia de la actividad de losgrupos en el proceso poltico, Truman parte de una situacin ms estable delproceso: los grupos sociales y econmicos no tienen objetivos polticos de formacontinua y su intervencin es de carcter ocasional. Le interesan los grupos encuanto organizaciones formales y la posibilidad de elaborar pautas de conductaen su interior. Desde su punto de vista, cabe distinguir a los grupos sociales delos grupos de inters especficos; la existencia de los primeros se produce comoresultado de las interacciones individuales que provocan actitudes comunes enbase a la clase social, raza, religin u ocupacin, mientras que los segundosdeben compartir actitudes sobre lo que se quiere en una situacin determinada, yresulta observable a partir de sus demandas a las instituciones (Greenstone1975 p. 264).

Las instituciones no son consideradas ya nicamente como grupos, sinoque tienen capacidad para modelar el proceso poltico y dar forma a la influenciade estos, en la medida que pueden facilitar su acceso. El concepto de acceso delos grupos a las diferentes instituciones dar lugar posteriormente a anlisisempricos y servir como elemento clasificatorio de los diversos grupos. Aunquelos grupos e instituciones siguen constituyendo un conjunto de interacciones,existe entre ellas diferencias de grado: ''formal institutions of government do notprescribe all the meanderings of the stream of politics. They do mark some of itslimits, however, and designate certain points through which it must flow'' (1951 p.322). Otro aspecto importante de la teora de Truman reside en la contribucin delos grupos al equilibrio del proceso poltico, en paralelo al equilibrio del conjuntodel sistema poltico. Su argumentacin es comn a la que utiliza en contra de laposibilidad de que un grupo llegue a tener una posicin preponderante: laexistencia de intereses no organizados que se pueden activar en un momentodeterminado para restablecer el equilibrio del proceso. La incorporacin alanlisis de los ''intereses no organizados'' diluye el propio concepto de grupo,aunque en su interpretacin la distincin debe integrarse en su propuesta dediferenciacin entre grupos sociales -intereses potenciales- y grupos de intersespecfico.

Las primeras crticas a la teora de Truman se concentraron en tresaspectos: en primer lugar, la subestimacin de la relevancia del individuo en elproceso poltico (Rothmam 1960), aspecto que veremos ampliamentedesarrollado por Olson; la conceptualizacin excesivamente amplia del grupo laconvierte en poco operativa, pues se convierte en sinnimo no solo de actividadpoltica sino de la propia actividad humana (Odegard 1958); una visinsimplificada del proceso poltico que olvida los aspectos histricos del proceso,como las Constituciones y las convenciones (Crick 1959).

2. LA CRTICA OLSONIANA Y LAS REFORMULACIONES DE LA TEORACLSICA

La crtica ms contundente a la teora de grupos proviene de uneconomista -Mancur Olson- y de su conocida obra The Logic of Collective Action:''muchos estudiosos de las ciencias polticas en los Estados Unidos hansupuesto durante mucho tiempo que los ciudadanos que tienen un interspoltico comn se organizarn y lucharn a favor de tal inters. Cada individuo dela poblacin estara en uno o en varios grupos, y el vector de las presiones deestos grupos en competencia explicara los resultados del proceso poltico....lasuposicin que se recoge en el prrafo anterior es bsica e indiscutiblementeerrnea'' (1986 p. 32-33).

Su punto de partida, desde la perspectiva econmica, es la racionalidaddel individuo: ste no participar voluntariamente en grupos que persigan bienescolectivos al menos que los grupos desarrollen beneficios selectivos para losindividuos que decidan participar. Por bienes colectivos entiende aquellos que sudisfrute no se pueda fragmentar, es decir, que una vez conseguidos, benefician atoda una colectividad independientemente de su participacin en el grupo. Comoejemplos clsicos de este tipo de bienes menciona los referentes a la proteccinde los consumidores, la mejora del medio ambiente, o la consecucin de mejoraseconmicas en una negociacin colectiva. En los grupos amplios, la aportacinde los miembros individuales es demasiado reducida para influir en la conductaglobal del colectivo; en estos casos, hay personas ajenas al grupo que sebenefician gratuitamente de la accin colectiva -free riders segn suterminologa-. En los grupos pequeos, la dinmica es muy diferente y laparticipacin de los individuos puede ser intensa, en la medida que puedenconseguir objetivos concretos y limitados. La razn de la adhesin de losindividuos a los grupos que proporcionan bienes colectivos no se encuentra eneste tipo de bienes, sino en lo que Olson denomina incentivos selectivos, que se

adjudican exclusivamente a los que participan en una determinada accincolectiva. Su teora lleva implcita la prediccin que aquellos grupos que tenganacceso a beneficios selectivos actuarn de manera colectiva masfrecuentemente que los grupos que no dispongan de tales beneficios; tambinque los grupos ms reducidos y homogneos tendrn ms actividad que losgrupos ms numerosos (Olson 1986 p. 54).

La teora olsoniana incide directamente en los ''costes de organizacin'' delos grupos y a su proceso de formacin. Desde la teora de los grupos larespuesta a las tesis olsonianas la lidera Salisbury, a partir de su premisa de lacapacidad de los diversos grupos sociales para generar grupos de inters,tomando como punto de partida la teora econmica de las empresas (1969). Suhiptesis es que la formacin de grupos requiere la presencia activa deorganizadores, que invierten recursos de capital -bajo la forma de incentivosselectivos- a disposicin de aquellos que se quieran adherir a la organizacin; losmiembros potenciales pueden ser considerados como un mercado queresponder o no a los esfuerzos de los organizadores. La viabilidad del grupodepender de que el organizador suministre beneficios satisfactorios a susmiembros -productos, incentivos y recompensas- de manera que la respuesta deestos consolide la organizacin. Si el intercambio de beneficios entre ambaspartes no se produce, la organizacin se colapsa y ser substituida por otra. Sinembargo y a diferencia de Truman, el proceso de nacimiento y mantenimiento delos grupos no se produce de forma automtica, sino que responde a unascaractersticas precisas: a) los organizadores de los grupos tienden a seguir lasexperiencias de otros grupos que han tenido xito en el pasado; b) losorganizadores permanecen en el mismo sector social o arena poltica de la queprovienen; c) la tesis olsoniana de que no existe un beneficio individual del apoyoa un bien colectivo debe contrapesarse no solo por la satisfaccin individualobtenida (que puede constituir adems un beneficio selectivo) sino por sucontribucin al reforzamiento de la demanda.

La teora olsoniana impact en un momento en que la mayora de trabajosempricos sobre los grupos se referan a los grupos econmicos, los maspoderosos y polticamente activos en la mayora de democracias pluralistas. Sinembargo, su perspectiva poda ser insuficiente para abordar el estudio de gruposcon objetivos ms amplios, de carcter poltico, en los que la supuestaracionalidad econmica del individuo no explica la adhesin de sus miembros. Laaportacin de Moe (1980) parte del reconocimiento de que los objetivos delgrupo no constituyen la base de la teora de los grupos, sino que coincide conOlson en la importancia de los incentivos en el interior de las organizaciones. Sin

embargo, difiere en el punto de que considera compatible el comportamientoracional y la consecucin de intereses comunes: nuevos valores actan comoincentivos para la accin individual -altruismo, creencia en una causa o ideologa,lealtad, camaradera, amistad, seguridad, status, prestigio- y tienen tambin unimpacto en la decisin de adherirse a un grupo y a participar (1980 p. 113-144).Sita a la teora clsica y olsoniana en dos extremos que son incapaces deproporcionar un entendimiento adecuado de los grupos, y propugna que lasincentivos no materiales y los intereses econmicos deben integrarse para unacomprensin completa de los motivos de una adhesin a los grupos.''Perspectives on the nature of membership play a major role in shaping ourunderstanding of organizations...The dispute about the relative merits of theOlson and pluralist perspectives, therefore, is much more than just a dispute overgroup membership. It is by extension a dispute over a whole range oforganizational characteristics and over the way in which we understand whatinterest groups are'' (1980 p. 222).

La paradoja olsoniana tambin provoc reacciones desde la teora de lasorganizaciones, en la medida que stas no constituan un aparato neutral en latransmisin de las preferencias de sus miembros. En un conocido estudiopublicado en 1974 (Political Organizations), James Q. Wilson se propusodesarrollar una teora sobre el comportamiento de las organizaciones formales apartir de la constatacin de que los procesos internos -cmo se forman, por qula gente se adhiere, cmo se seleccionan sus lderes- determinan sucomportamiento: ''many persons active in politics and policy-making, in and out ofgovernment, are persons speaking for, or acting as part of, formal organizationsand that the constraints and requirements imposed by their organizational rolesare of great significance in explaining their behavior'' (1995 p. 9). Desplaza elcentro de investigacin de los grupos a los aspectos internos y presume que,independientemente de los objetivos explcitos que tenga, busca susupervivencia como organizacin. El comportamiento de las personas queocupan cargos organizativos est determinado fundamentalmente, aunque nonicamente, por los requisitos que imponen el mantenimiento y reforzamiento dela organizacin; y este mantenimiento implica el suministro a los miembrospotenciales de incentivos tangibles e intangibles con el fin de conseguir suadhesin y el mantenimiento de la organizacin.

Los incentivos los agrupa en cuatro clases: materiales, solidariosespecficos, solidarios colectivos e intencionados, y segn su predominio en cadaorganizacin afectarn a los objetivos y estrategias de la misma. Los incentivosmateriales son recompensas tangibles: dinero, productos y servicios valorables

econmicamente; por incentivos solidarios especficos entiende recompensasintangibles que se otorgan individualmente y su valor depende de su disfruteexclusivo y al margen del mercado: cargos, honores y tratamiento diferenciado;los incentivos solidarios colectivos son recompensas colectivas que debendisfrutarse en grupo y los individuos de la organizacin no pueden ser excluidosde su disfrute: convivencia dentro del grupo, sentido de pertenencia al mismo,estatus colectivo; los incentivos intencionados son recompensas intangiblesderivadas del sentido de satisfaccin de haber contribuido a la defensa de unacausa (1995 p. 33-35). Estas distintas modalidades de incentivos operan comotipos ideales y la mayor parte de las organizaciones combinan diversos tipos deincentivos. Wilson aplic su modelo a los partidos polticos, sindicatos,organizaciones empresariales y grupos de defensa de los derechos civiles.

Esta nueva teora de los incentivos intent responder al auge de laparticipacin en grupos de carcter amplio -derechos civiles, medioambientales,reformistas y feministas que se desarrollaron en Estados Unidos en los aossesenta y que no se corresponda con las predicciones que la teora olsonianahaba sugerido. Recientemente (1995) ha desarrollado argumentos adicionales alas cuatro tipologas de incentivos para explicar la respuesta individual a losmismos. En primer lugar, la respuesta a los incentivos refleja diferenciastemperamentales individuales: algunas personas tienen un sentido del deber msfuerte que otras, que les lleva a actuar en una determinada direccin. Estadiferencias han sido calificadas por Moe como niveles de ''eficacia subjetiva''(1980). Otro factor explicativo lo constituye el propio proceso de aprendizaje en laorganizacin: en ocasiones la adhesin se produce de manera espontnea perola convivencia dentro del grupo refuerza la voluntad de permanecer, en la medidaque se desarrollan beneficios solidarios. La investigacin sobre el CommonCause constituye un ejemplo relevante (Rothenberg 1992). La respuesta a unaamenaza -supuesta o real- constituye una motivacin fundamental para laadhesin y permanencia en un grupo. Las distintas organizaciones se handesarrollado en mayor medida a partir de la denuncia de prdida de beneficios -materiales o inmateriales- que sobre la base de promesas de mejora. El recientecaso de la Asociacin Nacional del Rifle (NRA) y los intentos de modificar lalegislacin federal sobre armas semiautomticas por parte de la AdministracinClinton coincide con otros estudios sobre la American Farm Bureau Federation,la Liga de Mujeres Votantes y la National Association of Home Builders (Hansen1985).

Las aportaciones de Moe y Wilson destacan, en definitiva, las importantesdiferencias que para la actuacin de los grupos tiene la razn predominante en la

adhesin al mismo: si se realiza en base a incentivos selectivos -tesis olsoniana-sus lderes tienen un amplio margen de autonoma en sus actuaciones; si losincentivos no materiales son los dominantes, sus miembros participarn msdirectamente en la definicin de sus objetivos.

La teora de grupos recibi tambin un tipo de respuesta en una direccindiferente a la teora olsoniana. McConnell y su Private Power and AmericanDemocracy (1966) relaciona el anlisis emprico de los grupos y los aspectosnormativos de funcionamiento democrtico, advirtiendo que las institucionespolticas y los grupos de inters organizado puedan limitar las actividades deotros grupos, vinculados a sectores sociales marginales y ms ampliamente alciudadano. Compartiendo con los autores clsicos que el proceso de interaccinde los grupos debe ser abierto, fluido y con oportunidades para todos ellos, lepreocupan las restricciones que existen en la prctica, favorecidas en ocasionespor las propias instituciones gubernamentales y la existencia de arenas denegociacin restringidas a determinados grupos, establecindose barreras deacceso y prcticas de acomodacin entre grupos ya establecidos, en detrimentode la posibilidad de surgimiento de grupos alternativos.

Su preocupacin por el comportamiento de los grupos pero sobre todo porsu xito en cuanto impacto en polticas le lleva a enfatizar la distincin entregrupos pequeos -geogrfica y funcionalmente-, con amplias posibilidades deinfluencia; y grupos ms amplios, vinculados a objetivos mas generales -medioambiente, consumidores-, con un impacto menor en cuanto a resultados. Estadiferenciacin de los grupos en funcin del tamao est ligada a su reivindicacindel concepto de ''inters pblico'' como analticamente operativo y empricamentetil: ''They are public in the sense that they are shared by broad constituencies''(1966 p. 366). El concepto lo vincula a la movilizacin de amplios sectores de lapoblacin en favor de bienes pblicos, y a las expectativas que haba formuladoBentley sobre la presencia de grupos de carcter difuso. Las nuevas demandasgeneradas por la coyuntura poltica de aquellos aos quedaban integradas en lateora de grupos, aunque ocasionaba dudas sobre sus posibilidades de xitorespecto a los grupos mas tradicionales. Este aspecto fue reforzado por elestudio de Schattschneider (1960) al afirmar que el sistema de presin estabasesgado por los grupos econmicos y los pertenecientes a las clases altas: ''thepressure system makes sense only as the political instrument of a segment of thecommunity. Pressure politics is a selective process ill designed to serve diffuseinterest. The system is skewed, loaded ans unbalanced in favor of a fraction of aminority'' (p. 34-35).

El excesivo predominio de los grupos de inters organizado en la polticanorteamericana provoc un amplio debate que pona en cuestin no slo lasteoras tradicionales sobre los grupos sino tambin el propio modelo pluralistaque llevaba implcito y que fue ejemplarmente expuesto por Dahl (1961). Quiz lacrtica ms completa y sistemtica a la teora entonces predominante la podemospersonificar en Lowi, tanto en lo que se refiere a su ya clsica discusin sobre eltipo de polticas y las arenas de poder (1964) como en su obra The End ofLiberalism (1969).

En relacin a la primera cuestin, Lowi invierte la causalidad que lostericos de los grupos haban conformado desde Bentley: el proceso poltico noes el resultado de la actividad de los grupos, ya que son los diferentes tipos depolticas, en funcin de su impacto en la sociedad, lo que determina la actividadde los diferentes grupos. Cada arena tiende a desarrollar su propia estructurapoltica, su proceso poltico, sus lites y sus relaciones de grupo. Las polticasdistributivas, caracterizadas por beneficios individuales, dan lugar a la actuacinde pequeos grupos de forma independiente y con un bajo nivel de conflictividad.Las polticas reguladoras, aunque suponen tambin beneficios individuales,movilizan grupos de carcter amplio que establecen coaliciones para conseguirun pronunciamiento favorable normalmente del poder legislativo. En el caso delas polticas redistributivas, definidas por un contenido no divisible y que sueleprovocar vencedores y perdedores, provoca la movilizacin de gruposrepresentativos de sectores sociales amplios. Reconoce que todas las decisionessuponen en ltima instancia una redistribucin de bienes de un grupo a otro(Greenstone 1975 p. 280). Lowi vincula estos tres tipos de polticas con tresteoras generales del proceso poltico: las polticas distributivas corresponden ala competencia entre grupos sesgada por el predominio de los ms poderosos,tal como lo haban caracterizado Mc Connell y Schattschneider; las polticasreguladoras se adaptan al escenario pluralista formulado por Dahl; y las polticasredistributivas se adaptan a la visin elitista del proceso poltico. ''Existe unaamplia gama de intereses organizados en cualquier asunto de la agenda pblica.Pero las relaciones entre los intereses y entre los intereses y el gobiernovaria....La identidad del grupo se mantiene en tanto se puedan definir los asuntosen trminos distributivos, pero cuando los intereses toman un tono sectorial ogeogrfico o individual exclusivo, el factor comn del grupo se pierde en laabstraccin'' (1993, p. 113).

The end of liberalism dedica parte de su anlisis emprico (cap. 4) agrupos organizados con objetivos polticos definidos -sindicatos, empresas,granjeros- a partir de la consideracin que los intereses de los grupos tienen

carcter objetivo y reconocible por su propia actividad. Su conclusin no puedeser mas demoledora: ''pluralistic politics, as observed in these programs of thedepartments of Agriculture, Labor and Commerce, is not a process at all, if it ismeant to implay something natural and inevitable... Pluralism is nothing butan artifact, an expression of widely shared ideology'' (1979 p. 91). Encoincidencia con el anlisis de McConney, el acceso a las decisiones estestablecido a favor de los intereses organizados y en contra de los ciudadanosen general. Su tipologa de polticas tambin refuerza su argumento en el sentidoque los intereses organizados promueven polticas reguladoras que acabandegenerando en polticas distributivas, donde el conflicto entre los grupos esmnimo, y facilitan que los pequeos grupos organizados sigan definiendo losobjetivos polticos en clave distributiva (Greenstone 1975 p. 282).

Su crtica incluye la incapacidad de los grupos establecidos pararepresentar los intereses de todos sus miembros potenciales, ya que son gruposconservadores y sometidos a la ''ley de hierro''. Su diagnstico sobre el sistemapoltico norteamericano y su crtica al interest group liberalism no puede ser mascontundente, al definir al sistema poltico norteamericano como ''The State ofPermanent Receivership is a state whose government maintains a steadfastposition that any institution large enough to be a significant factor in thecommunity may have its stability underwritten. It is a system of policies that sets ageneral floor under risk'' (1979 p. 280). La estabilidad de un sector se consigue atravs de la regulacin, preservando las barreras de entrada en el mismo. Ylimitando su expansin y el tipo y grado de competencia. En un anlisis posterior(1990) seala que el gran cambio producido en la dinmica de los grupos es elsurgimiento de un nuevo tipo -las corporaciones-, que han logrado superar elproblema del solapamiento de militancia con otros grupos -sealado por Truman-ya que la corporacin es su principal o nica fuente de ingresos; y el problemafree rider, en la medida que no tienen los problemas de las asociacionesempresariales. Su influencia como grupo se ha reforzado durante los aosochenta favorecidas por la poltica desreguladora y pro-liberal, aunque con unosefectos perniciosos -sigue siendo pesimista- para el conjunto del sistema: laeficiencia, la productividad y el beneficio de estas corporaciones como objetivode su actuacin ha sido sustituido por su deseo de control del proceso.

Su alternativa la ha denominado juridicial democracy (cap. 11) y sugiereuna limitacin de las polticas distributivas y la elaboracin de reglas msprecisas que reduzcan la discrecionalidad de las instituciones gubernamentalesen sus decisiones, con la consiguiente disminucin de la presin de los gruposorganizados. Sin embargo, las polticas regulativas y redistributivas, en cuanto

suponen opciones polticas entre alternativas enfrentadas, debern ser puestasen prctica con el grado de coercin necesario para superar las resistencias delos grupos ya establecidos. Para que ello sea posible, considera que la teora degrupos debe prestar especial atencin a los grupos sociales, es decir grupos nodefinidos por sus objetivos polticos -como era la aproximacin tradicional- sinopor sus caractersticas societales; stos grupos en una fase inicial provocarnuna alteracin en el proceso poltico, pero posteriormente sern capaces derestaurar un esquema ms estable en las relaciones entre los grupos (1971 cap.2).

La propuesta de Lowi implica una revisin de los textos de los foundingfathers norteamericanos, y especialmente sobre el repetidamente citado por lamayor parte de tericos de los grupos captulo X del Federalista, obra deMadison: ''por faccin entiendo cierto nmero de ciudadanos, estn en mayora oen minora, que actan movidos por el impulso de una pasin comn, o por uninters adverso a los derechos de los dems ciudadanos o a los interesespermanentes de la comunidad considerada en conjunto'' (1943 p. 36). A partir dela imposibilidad de suprimir las causas del espritu de fraccin, Madison abogapor la limitacin de sus efectos, tanto en el sentido de preferir la repblica a lademocracia, como a una repblica grande en comparacin a una pequea. Lareinterpretacin de Lowi pasa por advertir a los tericos clsicos del peligro deque las facciones afecten a los intereses permanentes de la comunidadconsiderada en su conjunto, que en su opinin constituyen en la actualidad losnuevos intereses pblicos; por otra parte una poltica pblica de ampliarepercusin ciudadana podr contrarrestar la influencia de los grupos mspequeos, de igual manera que ''la influencia de los lderes facciosos puedeprender una llama en su propio Estado, pero no lograr propagar unaconflagracin general en los restantes'' (1943 p. 41).

La cuestin de los grupos sociales amplios dentro de la teora de gruposno surge de su consideracin como unidad bsica de anlisis, sino por lasconsecuencias que las polticas tienen en este tipo de grupos. Aunque en ungrupo social sus miembros puedan estar divididos sobre objetivos concretos aconseguir, el hecho de conectar las actividades de estos grupos con los procesosde decisin incrementar la potencialidad de explicacin de la teora de grupos(Greenstone 1975 p. 287). En la aportacin de Bentley y Truman ya habamencionado que contemplaban el proceso de interaccin de los grupos y laestabilidad del mismo con la posible incidencia en el mismo de actividadpotencial y grupos potenciales, identificndolos con grupos no politizados en elsentido tradicional -ocupacionales, de vecinos, religiosos, raciales-. Las

actividades de estos grupos deben inscribirse en un conjunto de elementosestructurales que tienen un carcter poltico: normas de actuacin, territorio en elque inciden, coaliciones que establecen, posicionamiento frente a las polticas.La actividad de estos grupos no hay que entenderla como una respuesta a losimperativos sociales impuestos por una situacin externa, sino por la voluntad desus miembros de lograr objetivos polticos concretos. No constituye en definitivaun simple reflejo de un comportamiento no poltico, sino que se reconoce laposible posicin dominante de este tipo de grupos en determinadas coyunturaspolticas: su anlisis contribuy a la explicacin de los amplios movimientos deprotesta que tuvieron lugar en Norteamrica en la dcada de los sesenta ysetenta1.

La posible integracin de los grupos sociales amplios en la teora degrupos implica un problema de mayor alcance: la vinculacin de los grupos conel equilibrio del proceso poltico y la existencia de movimientos alternativos deprotesta. Para Truman los grupos institucionalizados -estables y ampliamentedistribuidos en la sociedad- mantienen un equilibrio a travs de las interaccionesde los participantes en los mismos, y ste tiende a autoreproducirse: ''The crucialpoint, then is that the disequalibrating events can produce new political claimswhich seem to be a compensation for the disturbances in the equilibrium ofexisting institutionalized groups'' (1951 p.31). Los grupos latentes puedenconvertirse en grupos activos con el objetivo de restaurar el equilibrio y evitar queel conflicto se convierta en irreconciliable. El objetivo del proceso es preservar orestaurar el equilibrio social preexistente. Desde una perspectiva mstransformadora, Lowi considera a los grupos sociales ms amplios como losnicos capaces de producir mayores cambios sociales.

Las consideraciones sobre los grupos sociales amplios, los intereseslatentes y el equilibrio del proceso poltico permiten interrogarse sobre lasrelaciones entre la teora de grupos y los denominados ''nuevos movimientossociales'', aunque con un alcance muy limitado: sealar posibles puntos deencuentro dentro de un contexto de ignorancia mutua, as como la utilizacin deinstrumentos de anlisis comunes.

Como hemos visto, la aparicin de un nuevo tipo de grupos en los aossesenta fue incorporada a la teora clsica de los grupos como parte integrantede la misma, en la medida que confirmaban el equilibrio del proceso resultante;las movilizaciones de los movimientos pro derechos civiles en los USAculminaron en la reforma constitucional que sancion de manera efectiva laigualdad de derechos. Las cuestiones que movilizaron la atencin de los

investigadores fueron las relativas a las organizaciones y su capacidad demovilizar recursos en defensa de una determinada causa, as como los factoresque influyen en la creacin de las infraestructuras administrativas (Dalton y otros1992 p. 27). En un contexto ms general, los nuevos grupos tenan unprotagonismo temporal limitado por la consecucin de un objetivo concreto -laaprobacin de la enmienda constitucional-, o quedaban sometidos a los que Lowi(1971) denomin ''ley de hierro de la decadencia'', en virtud de la cual todos losgrupos establecidos acaban perdiendo su combatividad. Los intereses de losinvestigadores en los trabajos posteriores en este tipo de grupos se ha centradoen analizar, como hemos visto, las motivaciones individuales que superasen laparadoja olsoniana, y tambin la relacin de tipo reactivo que establecenrespecto a los programas y polticas de las distintas administraciones.

Mayor dificultad de integracin en la teora clsica de los grupos tuvieronalgunos movimientos surgidos en algunos pases europeos, ms interesados enprovocar impactos en la opinin pblica mediante el desarrollo de formas deaccin no convencionales que en influir o modificar decisiones polticasconcretas. El factor diferenciador en el anlisis de los movimientos sociales loconstituye el impacto de los factores ideolgicos, vinculados a objetivosalternativos al tipo de prioridades dominantes en las sociedades industrialesoccidentales, e influidos por las distintas tradiciones investigadoras de loscientficos sociales norteamericanos y europeos (Klandermans 1986). Lo ciertoes que la mayora de trabajos sobre el impacto de estos movimientos sedesarrollaron fundamentalmente en Europa, en contraposicin al sistema deintermediacin de intereses del corporativismo, y con una orientacin antisistema(Dalton y otros 1992 p. 30).

A pesar de ciertas coincidencias iniciales en el estudio de los grupos deamplia base -basados en creencias y no en intereses sectoriales-, lasperspectivas de anlisis de stos y los movimientos sociales han seguidotrayectorias muy diferentes. Si embargo, se observa por parte de estos ltimosuna cierta tendencia a utilizar instrumentos de anlisis comunes, sobre todo enestudios de carcter emprico; Klandermans (1992 p. 173), preocupado por losaspectos organizativos de los nuevos movimientos sociales, cree necesariomejorar las explicaciones sobre la capacidad de una organizacin para movilizarrecursos, aprovechar oportunidades y ejercer influencia, cuestiones todas ellasno muy alejadas de las preocupaciones clsicas.

3. UN NUEVO ESCENARIO EN LA INTERMEDIACIN DE INTERESES: ELROL DEL ESTADO

La teora de los grupos y el predominio de la concepcin sistmica de lapoltica provoc a finales de los aos cincuenta y principios de los sesenta unanotable produccin acadmica de contenido fundamentalmente emprico, de laque constituye una muestra significativa el trabajo editado por Ehrmann sobreInterest Groups in Five Continents (1958). Aunque inicialmente existi unavoluntad de extender este tipo de estudios a cualquier tipo de sistema poltico, locierto es que con algunas excepciones el ncleo de las investigaciones seconcentr en los pases anglosajones y en particular en Norteamrica. Sinembargo, y como ha ocurrido en otras etapas en el desarrollo de la cienciapoltica, la preponderancia del paradigma sistmico y la teora de los grupos fueperdiendo fuerza frente a nuevas concepciones y, a consecuencia de ello,abiertamente cuestionado en una fase posterior, que cronolgicamentepodramos situar en los aos setenta. Ya hemos mencionado anteriormente elimpacto de la tesis olsoniana y en general de la teora econmica de la polticasobre la teora de los grupos, por lo que ahora me detendr en el impactoproducido por la reconsideracin del papel del Estado y ms ampliamente sobrela reconsideracin de las relaciones entre la sociedad, los intereses y la poltica.

Una de las mayores dificultades para caracterizar esta nueva etapa y suimpacto sobre la teora de los grupos reside en la ausencia de una concepcincomn del Estado en las sociedades industriales avanzadas y las funciones quedesempean los grupos de inters. Como reconoce Berger en la introduccin deun conjunto de estudios sobre la organizacin de los grupos de inters en laEuropa Occidental ''en el presente volumen no existe ningn acuerdo sobrecomo conceptualizar el sistema poltico, y la mayora de los autores ni siquieraplantearan el problema de esta manera...Los debates sobre las relaciones entrela sociedad civil y el Estado recorren todo el volumen'' (1988 p. 33). Estasituacin contrasta con la que se produjo con los trabajos impulsados por elcomit de poltica comparada a finales de los aos cincuenta, en el que se partade una concepcin comn del sistema poltico, de las funciones necesarias paramantener su estabilidad, y del papel de los grupos de inters, los partidospolticos y el Gobierno.

En mi opinin, estos trabajos parten de la consideracin de la insuficienciade las teoras clsicas de los grupos para analizar las nuevas realidades que seproducan en las sociedades industriales avanzadas y que implicaban un nuevoescenario en las relaciones entre la sociedad, las instituciones polticas y el

proceso poltico resultante. El problema central, afirma Berger, ''es el de cmoson conformados los intereses por los procesos socioeconmicos, histricos,organizativos y polticos. Y el problema de las formas de organizacin, lejos deser una cuestin de adaptacin tcita a las circunstancias, es analizado comouna parte del propio proceso de definicin de los intereses'' (1988 p. 24).

Las inadaptaciones e insuficiencias de la teora clsica de los grupos a lasnuevas realidades la podemos sintetizar, siguiendo a Berger, en los siguientesaspectos fundamentales:

a) aunque en la sociedades existen un nmero indefinido de interesespotenciales, algunos de ellos estn menos indeterminados que otros. En lospases industriales avanzados, las organizaciones representativas del trabajo y elcapital constituyen organizaciones no asimilables a otro tipo de grupos, ya que suacceso a los recursos econmicos, numricos y de legitimidad les potencianotablemente;

b) a consecuencia de lo anterior, y a diferencia de la visin clsica en quese defenda la existencia de un cierto mercado competitivo que ningn grupopuede dominar, los grupos representativos de empresarios y trabajadores sonpreponderantes;

c) las diferentes experiencias nacionales tienen una significacinespecfica en la formacin de los distintos grupos, por lo que debe superarseciertos planteamientos ahistricos anteriores;

d) el papel de las instituciones y el Estado es relevante en el contenido y ladefinicin de los intereses de los grupos, provocado tanto por el aumento de laintervencin de las agencias pblicas como por la respuesta que estas provocanen los diversos sectores de la sociedad;

e) los diferentes grupos no solo cumplen la funcin de formular demandassociales sino que participan en el mbito de la adopcin de decisiones y en laejecucin de las polticas.

Las dos ltimas caracterizaciones sobre el papel de las instituciones y elEstado delimitan una cierta lnea divisoria con la concepcin clsica de la teorade grupos, en la medida que supone la ruptura con la ''neutralidad'' de aquellasen el conjunto del proceso poltico. Este cambio fundamental se produce aconsecuencia de dos nuevas perspectivas analticas de alcance diverso quesurgen entre mediados y finales de la dcada de los setenta y que estninterconectadas: la recuperacin en la tradicin politolgica del concepto deEstado y su autonoma funcional por una parte, y la elaboracin del modelo decorporativismo a partir de la propuesta de Schmitter (1974).

La multiplicidad de estudios sobre el impacto de la sociedad en el gobiernoy las instituciones de la dcada anterior, contrastaba con la ausencia de laaproximacin inversa -impacto de las instituciones y el Estado en elfuncionamiento de la sociedad. Los cambios producidos en las sociedades decapitalismo avanzado desde el final de la II Guerra mundial provocaron enalgunos investigadores la conveniencia de recuperar el concepto de Estado ydiscutir su margen de autonoma como actor independiente para influir en elproceso poltico. Entre otros autores representativos de la nueva perspectivaanaltica, Nordlinger (1981) se propuso recuperar el concepto de Estado yanalizar su incidencia en la sociedad y en el conjunto del proceso poltico. Supunto de partida lo constitua el margen de autonoma del mismo en el procesode formacin de las polticas pblicas; para ello su conceptualizacin del Estadoestaba alejada tanto de una concepcin legal-normativa como de posiblesajustes institucionales. Su centro de inters son los individuos, en la medida quesolamente ellos pueden mostrar preferencias y desarrollar acciones pararealizarlas; el Estado no slo incluye a los oficiales pblicos del gobierno y susagencias, sino tambin a los miembros elegidos y designados de todos losniveles, tanto del centro como de la periferia, implicados en la elaboracin de laspolticas pblicas. La utilizacin del trmino Estado la concreta en la tradicinweberiana: ''It refers to all those individuals who occupy offices that authorizethem, and them alone, to make and apply decisions that are binding upon anyand all segments of society'' (1981 p. 11). Reconoce que una delimitacin estrictadel mbito societal y estatal constituira una simplificacin de una realidad muchoms compleja, por lo que cree necesario tener en cuenta la importancia de lainteraccin entre actores pblicos y privados en la elaboracin de las polticaspblicas.

El alcance de la autonoma estatal est configurado a partir de laconvergencia o divergencia entre sus preferencias y las societales, de las quederiva tres alternativas:

a) las preferencias entre Estado y sociedad divergen, y los actoresestatales actan segn sus propias preferencias;

b) existiendo divergencias, los agentes estatales consiguen alterar laspreferencias sociales para su conveniencia;

c) existiendo coincidencia entre preferencias estatales y sociales, elprimero sigue sus propias preferencias aunque da la impresin de que se dejaconvencer.

Su conclusin es que el Estado es autnomo al convertir sus propiaspreferencias en decisiones vinculantes, incluso si divergen de las que defiendenlos grupos mas significativos de la sociedad (1981 p. 203).

El corporativismo haba surgido en Europa en el ltimo tercio del siglo XIX,potenciado por la agudizacin de la crisis del modelo liberal, bajo la frmula depoltica conservadora y antiliberal: se trataba de reconocer la diversidad deintereses y la legitimidad de los grupos, pero nicamente con la finalidad de queconstituyesen la base organizada y estructurada del Estado. A diferencia delmodelo pluralista, la relacin fundamental no era la relacin entre grupos, sino laque se estableca entre los grupos y el Estado. La armona entre las clases y launidad social exiga para los pensadores que propugnaron esta frmula un ordenpoltico y social ''basado en organizaciones socioeconmicas funcionales de lasociedad civil que operan en sus respectivos campos con bastante autonoma,pero se mantienen unidas entre s y con el Estado en cuerpos sectoriales ynacionales de toma de decisiones y se comprometen a mantener la jerarquafuncional de una sociedad orgnica'' (Panitch 1980 p. 160).

El hecho que esta frmula fuese aplicada, con diferentes variantes, poralgunos de los sistemas polticos derrotados de la II Guerra Mundial, hizo quedesapareciese durante los aos inmediatamente posteriores a la finalizacin delconflicto mundial. A mediados de los aos sesenta, Shonfield (1965) selamentaba de las confusiones entre el corporatismo fascista y el corporatismo enlos sistemas polticos pluralistas, apuntando una definicin del mismo quereflejaba los cambios que se producan en algunos pases europeos: ''Losprincipales grupos de inters son convocados por el gobierno e incitados aconcluir una serie de pactos sobre su comportamiento futuro, lo que tendr elefecto de mover la economa en la direccin deseada''.

Existe un acuerdo generalizado que la moderna teora del corporatismo seinicia con el repetidamente citado artculo de P. Schmitter Still the century ofCorporatism, publicado en 1974. Para diferenciarlo de la anterior concepcin, lodenomina ''societal'', aunque otros autores -Lehmbruch- prefiere hablar decorporatismo pluralista o liberal. Su anlisis parte de los cambios en lassociedades capitalistas desarrolladas y la redistribucin de las funciones polticasentre los grupos de inters, los partidos polticos y el Gobierno. Estos cambiosprovocan que el sistema de intermediacin de carcter pluralista, de carcterms voluntarista y fragmentario, correspondiese a un sistema econmico y socialya superado. Como teora intenta establecer una explicacin e interpretacin delas interacciones entre el Estado y los otros actores polticos y sociales, y su

base emprica la constituye principalmente las polticas de concertacin socialdesarrolladas en algunos pases, fundamentalmente nordeuropeos. Schmitterdestaca en su conceptualizacin el papel esencial de las asociaciones deintereses: ''un sistema de representacin de intereses en el que las unidades quelo constituyen estn organizadas en un nmero muy limitado de categorassingulares, obligatorias, no competitivas, ordenadas jerrquicamente yfuncionalmente diferenciadas, reconocidas o autorizadas (si no creadas por elEstado) y a las que se garantiza un determinado monopolio representativo dentrode sus respectivas categoras, a cambio de practicar ciertos controles en laseleccin de sus dirigentes y en la articulacin de sus demandas y apoyos''(1979 p. 13).

La anterior conceptualizacin, centrada en la fase de transmisin de lasdemandas dentro del proceso poltico, se completaba por la participacin de estenuevo tipo de corporaciones en el propio proceso decisional, conjuntamente conlas autoridades pblicas, en el establecimiento de decisiones vinculantes para elconjunto de la sociedad.

Cawson reconoca en 1986 que exista an una notable confusin en lautilizacin del concepto; en su intento de formulacin terica del mismo, descartaalgunas interpretaciones ''extremas'': un nuevo sistema de poltica econmicavinculado a una sociedad post-capitalista (Winkler 1976), y tambin como unaforma de Estado dentro de la sociedad capitalista (Jessop 1979). En su opinin,el corporatismo es un modo peculiar de organizacin de los intereses y de surelacin con el Estado: ''corporatism is a specific socio-political process in whichorganizations representing monopolistic functional interests engage in politicalexchange with state agencies over public policy outputs which involves thoseorganizations in a role which combines interest representation and policyimplementation through delegated self-enforcement'' (1986 p. 38). En su opininla teora corporatista supone un nuevo paradigma que aspira, no tanto a sustituiral viejo paradigma pluralista sino a suplementarlo, en la medida que ste sedemuestra incapaz de entender la diversidad de fenmenos polticos dentro delas sociedades capitalistas avanzadas.

El carcter distintivo de corporatismo no lo constituye ni la interaccinentre los diferentes grupos ni la intervencin del estado en el proceso, sino lafusin de la representacin y la intervencin en las relaciones entre los grupos yel Estado (Cawson 1985). Al centrar el anlisis del corporatismo en el procesopoltico, admite que los dos tipos puedan coexistir en una determinada sociedad,en el sentido de constituir dos extremos de un continuo, centrado en el acceso y

el papel de los grupos en el proceso de decisin pblico. En el extremo mspluralista, la competicin de los grupos es similar a la del mercado, mientras queen el otro las distintas organizaciones han ''capturado'' el mercado y ejercen unmonopolio.

En una primera fase, la aplicacin del paradigma corporatista se centr enel nivel macro, aquel en el que los actores relevantes lo constituan lasasociaciones representativas del capital y trabajo (peak associations) y losgobiernos, y la plasmacin de las prcticas corporatistas lo constituan losacuerdos ''tripartitos''. Los diversos pases analizados fueron clasificados en tresniveles -fuerte, medio y dbil corporatismo-; a pesar de las diferencias entrealgunos autores, existan coincidencias sobre la existencia de un modelo quasi-ideal -Austria-, que encabezaba los pases de fuerte corporatismo, seguidos delos pases nrdicos y Holanda; Alemania y Suiza constituan los prototipos decorporatismo medio, y los Estados Unidos y Gran Bretaa se situaban en el otroextremo (Cawson 1986 p. 99).

A los estudios de nivel macro le siguieron otros de nivel intermedio,denominado meso-corporatismo (Cawson 1985), en el que el protagonismo delos actores intervinientes en el proceso de intermediacin variaba: lasasociaciones de intereses de carcter intermedio -sectorial o territorial-, y losorganismos gubernamentales de nivel ministerial o autoridades territorialesllegaban a acuerdos de carcter sectorial o territorial. Tambin se aplic la teoraal nivel ''micro'', en el que los actores participantes son las compaasindividuales y las autoridades pblicas.

Cawson reconoce que la separacin de los diferentes niveles decorporatismo permite un anlisis ms preciso del impacto de los cambioseconmicos en las prcticas corporatistas, que se desplazan de un nivel a otro, yque no implican cambios sustanciales en las prcticas corporatistas en suconjunto (1986 p. 125). Finalmente reconoce que el desarrollo de la teoracorporatista requiere el reconocimiento del papel central del Estado, entendidocomo un sistema de relaciones de poder en el que emergen intereses en cadauna de las arenas polticas.

Cul fue la respuesta de los autores ms vinculados a la teora clsica delos grupos? Examinado desde una cierta perspectiva temporal, la respuesta msrotunda la encontramos en un autor no vinculado de manera directa a la teora -aunque s al movimiento intelectual en la que se produjo- pero que se harelevado como un agudo polemista: Gabriel Almond. Ya en su crtica al libro de

Berger (1983) considera a la teora corporativista no como una ruptura de laaproximacin pluralista, sino como una variedad de la misma. Desde su personalpunto de vista, la falta de memoria profesional por parte de los diferentes autores-y que en cierto modo justifica por su conexin con otras disciplinas- les lleva apensar que sus planteamientos no estuvieron presentes en anteriores estudios;sin embargo, reivindica la determinacin socioeconmica de los intereses, lareferencia histrica en la formacin de los grupos, la multifuncionalidad de losmismos y las relaciones que en los grupos se producen entre los representantesy los adherentes. En definitiva, no aprecia especificidad diferenciada en la nuevateora, sino simplemente ''impairment of profesional memory has becomecommon in political science and helps to explain its fragmented and faddishcharacter'' (1990a p. 178).

Su participacin en el debate sobre el Estado (1988) parte de laconsideracin de que la corriente mayoritaria en la ciencia polticanorteamericana -pluralista/funcionalista- no es ''sociorreduccionista''', sino queasume -aunque en diferentes grados- la autonoma de las institucionesgubernamentales en el proceso de formacin de las polticas pblicas. Aunquereconoce que en la obra de Bentley se considera a las instituciones como ungrupo desde el punto de vista analtico, Truman hace especial hincapi en lacapacidad autnoma de los miembros del poder ejecutivo en el proceso de tomade decisiones; as en el captulo dedicado al poder ejecutivo (XIII) se afirma: ''Theimportance of the executive branch, however, does not derive simply from its sizeor from the variety of its activities. It is of far greater significance that theoperation of these activities necessitates choices among alternative lines ofaction, the exercise of discretion... and the tendency is toward the widening ofsuch powers rather than toward their restriction'' (1951 p. 396). De la obra deTruman se desprende que el funcionario tiene una cierta capacidad deindependencia y persuasin que complementa su autoridad formal.

Tambin argumenta Almond que la tendencia sociorreduccionista en laexplicacin del proceso poltico puede aplicarse a Bentley, mientras que Trumanintegra su teora de los grupos en un esquema bidireccional en el sentido que lasinstituciones gubernamentales -con sus pautas especficas de funcionamiento-influencian a la sociedad y viceversa. En la misma lnea cabe situar los trabajosde Key (1952), Dahl (1961), Bauer, Pool and Dexter (1963) entre los tericos quedefienden el esquema bidireccional, as como en los trabajos empricos yestudios de caso de Eckstein (1960), Ehrmann (1957) y la Palombara (1964). Elestudio de Wilson sobre las polticas regulativas en Estados Unidos (1980) y lainfluencia de la burocracia le lleva a la conclusin que no puede atribuirse su

origen exclusivamente a los grupos estables y organizados de la sociedad o a lasinstituciones de gobierno: el proceso es mucho ms complejo y las influenciasmutuas muy importantes (1990b p. 205). En definitiva, en el proceso decisionalde un determinado sistema poltico el poder ejecutivo, las agencias, losmiembros del poder legislativo, no constituyen nicamente ''cajas registradoras''de un proceso que transcurre al margen de los mismos, sino que su poder real ydiscrecionalidad les convierte en partes activas del mismo.

Una vez superado el pretendido sociorreduccionismo de la teora clsica,Almond centra la discusin en la capacidad del movimiento neoestatista paraproporcionar un modelo analtico superior al de sistema poltico. En este mbito,la falta de una conceptualizacin comn -ya reconocida anteriormente porBerger- favorece su argumentacin. Aceptando como punto de partida lautilizacin del trmino en sentido weberiano -monopolio del poder coactivo en undeterminado territorio-, constata que los intentos de definicin han dejado paso aprogramas de investigacin centrados en el mismo (Evans, Rueschemeyer &Skocpol 1985). ''It is an irony of the statist movement that this central concepteither is not clearly specified or, when it is specified, is very like the definitions ofgovernment, political system, and other terms denoting the totality of politicalphenomena employed in the mainstream literature'' (1990b p. 211). La clave parala sustitucin del concepto de Estado por el de Gobierno y posteriormente por elde sistema poltico hay que situarla en el desarrollo de la moderna movilizacinpoltica, y en la aparicin de nuevos actores polticos -partidos, grupos, mediosde comunicacin- al margen del Estado.

La aportacin de Lowi al debate es menos apasionada que la de Almond,y reconoce de entrada que el Estado, aunque no ausente, si que ha estadodesdibujado en el anlisis poltico de la corriente mayoritaria, en el sentido queno ha sido totalmente considerado como un actor independiente, capaz dedesarrollar preferencias autnomas con incidencia directa en la propia sociedad,y no solamente el campo poltico (arena) donde los diversos grupos luchan por elxito de sus propias preferencias e intereses.

En su opinin, para analizar la posible existencia de sociorreduccionismoen la literatura de los aos sesenta, debe distinguirse la ''amplia familia pluralista''y la utilizacin de la psicologa behavioralista como instrumento de anlisis, staltima si que era reduccionista: ''the behavioralists were ludicrous in their effortsto buil from individual data to the structure within which the behavior was takingplace,without taking into account any information independent of survey data''(1988 p. 887). A su vez, la principal argumentacin contra los pluralistas,

procedente de sectores de izquierda, era su sesgo a favor del mantenimiento delequilibrio poltico, no su reduccionismo.

Para reforzar la crtica neoestatista sobre la no consideracin del Estadocomo actor independiente, Lowi acude a The end of Liberalism, con su denunciade la ausencia de conceptos como legitimacin, soberana e inters pblico y lanecesidad de considerar al Estado algo ms que un grupo: ''Pluralist theoryachieved almost no additional scientific precision by insisting that governmentwas nothing but an extension of the political process. It could maintain this fiction,and the fiction of automatic political society, only by elimination of legitimacy. Itcould maintain those fictions only by elimination of administration (1979 p. 36).

El acuerdo con los neoestatistas sobre algunas insuficiencias de lospluralistas no excluye crticas de carcter analtico, perecidas a las formuladaspor Almond: aunque parten de un planteamiento unitario del Estado como actorindependiente, la dificultad residen su incorporacin a la teora como algomesurable. Su mayor o menor autonoma, o bien su mayor o menor fuerza sehan establecido a partir de diversos casos de polticas pblicas, por lo quereconocen implcitamente que no existe una sola dimensin para estosconceptos y rompen el tratamiento unitario que ellos mismos propugnan. Lowi semuestra partidario de considerar la variable Estado no directamente, sino unavez los factores medibles y controlables han sido tomados en consideracin; ydesplazarlo del anlisis emprico al mbito terico (1988 p. 891).

En mi opinin, el debate sobre el ''retorno al Estado'' ha contribuido a larenovacin del viejo paradigma ''pluralista'', adaptndolo a un nuevo escenario delas relaciones entre los grupos, las instituciones gubernamentales y losresultados del proceso poltico. Sin embargo, demuestra insuficiencias desde elpunto de vista analtico: aunque como actor independiente es capaz dedesarrollar preferencias autnomas con incidencia directa en la sociedad, suconsideracin como unidad bsica de anlisis comporta dificultades desde elpunto de vista emprico, en la medida que la medicin de su autonoma no serealiza de forma unitaria, sino en relacin a los resultados del proceso poltico:las polticas pblicas.

4. LOS GRUPOS Y LAS POLTICAS PBLICAS

El desarrollo del estudio de las polticas pblicas puede considerarsecomo el efecto directo del enorme crecimiento que las ciencias sociales

conocieron a partir de los aos veinte, con la consiguiente profundizacin de lareflexin sobre el papel de stas en la solucin de los problemas de la sociedad,a partir de una voluntad de relacionar ms estrechamente la investigacinacadmica con los problemas concretos de gestin de los asuntos pblicos en lasociedad industrial; en 1927 se tom la decisin de crear un comit de polticaspblicas en el seno de la American Political Science Association. Hacia finales delos aos cuarenta aparecen dos tendencias en el seno de la ciencia polticanorteamericana que, por diversos caminos, contribuyen a consolidar el inters delos estudiosos por las polticas pblicas. La primera se muestra muy crtica conrespecto al planteamiento y los resultados de la disciplina oficial, por considerarlaalejada de los problemas reales de los ciudadanos; como remedio, proponen eldesarrollo de un enfoque interdisciplinar de los problemas sociales, una nuevaorientacin en la seleccin de los temas de investigacin con objeto de privilegiarel criterio de la ''relevancia social'', y la plena asuncin por parte del investigadorde las responsabilidades cvicas que le ataen. La otra corriente, movida porfinalidades mas tericas, defiende la necesidad de perseguir un conocimientomas realista y documentado de cmo se adoptan efectivamente las decisionespblicas, mediante la deteccin y reconstruccin de los procesos concretos deagregacin del consenso y de gestin del poder (W. Parsons 1995).

De estos distintos intereses analticos se derivan las dos grandes vas deinvestigacin que articulan los estudios de las polticas pblicas. Una primera -que slo enunciaremos-, se caracteriza por finalidades ms prescriptivas, alanalizar los procesos de formulacin e implementacin de las actuacionespblicas en clave diagnstico-teraputica, con el propsito explcito de mejorarlos resultados. La segunda tiende a reconstruir los ''productos'' de la accin delas diversas Administraciones, y ponerlos en relacin con un entorno cada vezms complejo, caracterizado por las interacciones entre aquellas y los diversosactores sociales (Subirats 1989 p. 39).

El anlisis de las polticas pblicas tendr en cuenta una amplia serie defactores (instituciones, problemas, recursos, actores, agenda, arenas) yconsidera insuficiente y parcial la centralidad de los grupos en relacin a losresultados del proceso poltico. Richardson y Jordan, que han analizadodetalladamente a los grupos desde esta perspectiva, critican el esquema clsicode anlisis de la competitividad entre grupos utilizando un smil econmico: ''Justas in economics, perfect competition rarely exists except in theory. In practice, wehave at best an oligopolistic situation and at worst a monopolistic situation. Inorher words, groups attempt to manipulate the market in their favour. But they

rarely succeed in achieving total control of the market (in our case total control ofa particular policy area) for a very long'' (1979 p. 13).

Desde el punto de vista de la elaboracin de polticas, la diversidad dereas de decisin implica interacciones de actores de carcter muy diverso,configurndose, en palabras de los anteriores autores, policy communities,generalmente alrededor de los diversos departamentos ministeriales y una red degrupos clientelares: ''The policy-making map is in reality a series of verticalcompartments of segments -each segment inhabited by a different set oforganised groups, and generally impenetrable by unrecognised groups or thegeneral public'' (1979 p. 174). El ''idealismo'' de la competicin pluralista y elcarcter abierto del proceso es sustituido por arenas de decisin de carcterrestrictivo, con los participantes en cada una de ellas predeterminados. Elconcepto no implica que no exista potencialidad de conflicto en el interior de cadacommunity, sino que sus participantes establecen un conjunto de relaciones que,independientemente de un mayor o menor acuerdo, se produce siguiendo ciertaspautas preestablecidas (Heclo & Wildavsky 1974 p. XV). Su elemento aglutinantelo constituye el intercambio de recursos, generalmente informativos, entre unconjunto de actores, con objeto de reforzar sus respectivas posiciones en unsector determinado en detrimento de otros posibles participantes.

El reconocimiento de que las polticas pblicas emergen por la interaccinentre actores pblicos y privados y que el Estado es un actor fragmentado enrelacin a su formulacin e implementacin contribuy a la utilizacin progresivadel trmino policy networks o redes de polticas, y que afectan tanto a ladinmica interna de las distintas organizaciones como a sus mecanismos de

actuacin2. Aunque estas redes pueden llegar a tomar formas muy distintas, enfuncin de los distintos mbitos donde son observadas empricamente, existe uncierto punto de partida comn que constituyen los principales aspectos aanalizar: nmero de actores, estrategias y funciones que cumplen dentro de lared, estructura y estabilidad de las relaciones entre los mismos, grado deinstitucionalizacin y reglas de conducta (Jordana 1995 p. 78).

La interdependencia nace, por un lado, de la necesidad de lasadministraciones de recabar apoyo poltico, legitimacin, informacin y aliados ensu pugna con otros segmentos burocrticos, y tambin asistencia paraimplementar sus polticas; por el otro, del inters de los grupos organizados departicipar en el proceso de decisin e implementacin de las polticas ylegitimarse ante sus representados (Van Warden 1992).

El concepto de redes de polticas constituye un intento de formalizar undeterminado tipo de relaciones entre los grupos -convertidos en actores- y elgobierno. Su establecimiento tiene como punto de partida un intercambio deinformacin entre algunos grupos y ciertos departamentos gubernamentales, apartir del cual se reconoce que un determinado grupo -o grupos- tiene un intersespecfico en una determinada poltica pblica; este proceso de intercambiopuede tener un alcance muy modesto, o por el contrario puede conducir a lainstitucionalizacin del grupo en una red especfica: ''the greater the variety ofinformation and the more diverse the sources that a consequential actor can tap,the better situated the actor is to anticipate, and to respond to, policy events thatcan affect its interests'' (Laumann and Knoke 1987 p. 13). Para estos autores, elEstado es un sistema complejo de organizaciones gubernamentales y nogubernamentales en lucha por el poder y la legitimacin en la elaboracin de laspolticas que les afectan, y la formacin de polticas se convierte en la unidad deanlisis fundamental (1987 p. 9). Esta visin no es compartida por otros autores(Atkinson y Coleman 1992) quienes, sin negar su contribucin a la comprensindel proceso poltico, consideran que no se puede llegar a confundir el Estado conuna suma de las diferentes redes, independientemente de su diferente capacidadpara estructurarlas y organizarlas.

En el desarrollo de las redes los actores negocian constantemente supresencia en la misma, con el doble objetivo de no ser excluidos de la misma ascomo mejorar su posicionamiento interno e influir ms decisivamente en ladecisin final. Para evaluar las decisiones que finalmente se producen debenmedirse los recursos de que disponen cada uno de los actores.

Las categoras de policy network y policy communities se desarrollaronprincipalmente como modelos para explicar las especificidades que aparecan enel anlisis de las diversas polticas pblicas sectoriales, y a partir de una ciertacoincidencia en la insuficiencia de otros modelos ms conectados con la teoraclsica de los grupos, como los iron triangle (Jordan 1981). Sin embargo, suintegracin en perspectivas de anlisis ms generales se desarroll en una faseposterior. Desde el mbito corporativista, se propuso utilizar la nocin de networkcomo metfora: ''la metfora del network conlleva la idea de unas pautassistmicas de relaciones interorganizacionales, las cuales deben su cohesin, ascomo su demarcacin en relacin con el entorno, a compartir significadosvinculados con la interaccin que se produce en el interior del network''(Lehmbruch 1991 p. 126).

Desde la perspectiva neoestatista se considera que el anlisis de lospolicy networks ofrece la oportunidad de redefinir aspectos importantes de lapropia nocin de Estado, apostando por una concepcin de ste desde abajo;partiendo de la diversidad de formas de accin de diferentes sectores y pases,poder determinar con que pautas las redes sectoriales conforman los caracteresestatales dentro de nuestras sociedades contemporneas (Jordana 1995 p. 84).

Smith (1993) considera que el concepto de red como unidad analtica escompatible desde diferentes perspectivas tericas. As, las teoras crticasconsideran que las redes tienen carcter cerrado y estn dominadas por losgrupos representativos del capital; las teoras elitistas coinciden con la anterioren el carcter cerrado de las redes, aunque dominadas por un pequeo nmerode grupos; desde la perspectiva pluralista las redes no tienen carcter establesino que se transforman a partir de las interacciones de los grupos, sinestablecerse un predominio de un grupo en particular; y desde la perspectivaneoestatista las redes adquieren varias formas, aunque prevalecen los interesesde los actores estatales (1993 p. 74).

Desde su punto de vista, el concepto de network tiene una alcance medioy est estrechamente relacionado con las relaciones entre los grupos y elEstado; sin embargo ste no puede ser considerado slo en una sola dimensin,ya que es una organizacin altamente compleja y aunque sus intereses propiosson importantes, no son siempre dominantes. La visin analtica de los policynetworks permite una concepcin flexible del Estado y subraya que las redesestablecidas en los diferentes sectores se encuadran en las diferentesperspectivas tericas antes mencionadas. La naturaleza de las relaciones entreel Estado y los grupos no es constante sino que depende de los diferentessectores, configurados en redes; stas configurarn un grado de autonomadiferente a los actores gubernamentales participantes. En definitiva su estudioreconoce la complejidad del proceso poltico y recomienda que las relacionesentre los grupos y el Estado sean examinadas en su contexto histrico,ideolgico e institucional (1993 p. 234-235).

La existencia de comunidades y redes de decisin al entorno de lasdiferentes polticas sectoriales plantea un problema que ya haba sido objeto dediscusin desde otras perspectivas: la existencia de barreras de entrada para losgrupos emergentes. Richardson y Jordan afirman que ''One cost involved in theincreasingly close relationship between groups and government is that the policyprocess has if anything excluded the general public from any effective influence''(1979 p. 174).

Los grupos que disfrutan de un acceso privilegiado en el proceso dedecisin son calificados como insiders o ya establecidos, frente a los outsiders ono establecidos. Aunque algn autor clsico haba utilizado esta distincin -Schattschneider (1935)-, su conceptualizacin se consolida con el desarrollo dediversos estudios empricos sobre los procesos de decisin. En referencia a lasituacin en Gran Bretaa, Grant formaliza la distincin en funcin de lasestrategias y modos de actuacin de los propios grupos, y establece que losinsiders tienen como objetivo establecer un proceso consultivo con el gobiernoantes que ste adopte una decisin definitiva sobre un tema determinado (1978p.2).

En una fase posterior de sus trabajos establece subdivisiones de cadacategora, y dentro de los insiders distingue: a) prisoner groups para aquellos alos que les es difcil romper la relacin ya establecida, bien porque seadependiente de la ayuda del gobierno o porque pertenezca al sector pblico; b)Low profile insiders si predominan los contactos no pblicos con el gobiernocomo estrategia negociadora y c) high profile insiders en la medida que utilizanlos medios de comunicacin para reforzar sus posiciones en la negociacin conel gobierno (1989 p.16).

En cuanto a los outsiders distingue entre: a) potential insiders paraaquellos que aspiran a obtener el estatus pero no lo han conseguido, aunque handesarrollado las habilidades y recursos necesarios; b) outsiders by necessity, enla medida que no han desarrollado las habilidades y recursos necesarios; c)ideological outsiders, en la medida que se oponen al sistema poltico establecido(1989 p.17-19).

Una posterior revisin de la anterior clasificacin (Maloney, Jordan,McLaughlin 1994) sugiere diferenciar la estrategia, que dependefundamentalmente del propio grupo, del estatus, que es concedido por elgobierno. Desde su punto de vista, dentro de los que han conseguido un estatusde insider cabe distinguir a aquellos que tienen una participacin regular y sonconsultados en todos los temas dentro de una determinada poltica (Core group);aquellos que participan en determinados temas (Specialist group); y aquellos quelo son de manera ocasional (Peripheral group). La principal diferenciacin entrelos dos primeros reside en los recursos que pueden movilizar -conocimientotcnico, informacin relevante, colaboracin en la implementacin de la poltica-y su posibilidad de intercambio efectivo con el gobierno. En relacin a losoutsiders, distinguen los que tienen un objetivo que no puede ser integrado en el

proceso de consultas (outsider by ideology or goal) de los que no quieren serpercibidos como prximos a los decisores (outsider by choice).

La opcin estratgica de constituirse en grupo insider o outsider dentro deun proceso de decisin no depende nicamente de la voluntad de sus dirigentes,sino que tambin influyen factores ambientales o de contexto que lo condicionan.Walker (1991 p.111-118) ha identificado cuatro factores que pueden explicar laadopcin por un grupo de una determinada estrategia:

a) el grado de conflicto en el entorno poltico en el que actan: un bajonivel de conflictividad favorece la estrategia insider, mientras que en un entornoconflictivo la estrategia outsider tiende a ser ms utilizada.

b) los recursos organizativos internos del grupo y su grado decentralizacin: la existencia de un staff profesional y centralizado favorece laopcin insider; sin embargo si el grupo est poco profesionalizado y tiene unaorganizacin descentralizada, la opcin outsider es ms habitual.

c) los objetivos que el grupo se propone alcanzar :los grupos ciudadanostienden a favorecer estrategias de outsiders mientras que los grupos conintereses econmicos tienden a adoptar estrategias insiders;

d) las fuentes de financiacin, segn dependan de las cuotas de susmiembros o provengan de patrocinadores externos.

El elemento clave en las relaciones entre los grupos y el gobierno lapodemos situar en una relacin de intercambio: el gobierno ofrece a los grupos laoportunidad de influir en las polticas pblicas, mientras que los grupos puedenofrecer ciertos recursos necesarios para que aquellas sean efectivas. Losrecursos pueden ser informativos, legitimadores, as como asegurar elcumplimiento de los acuerdos y la colaboracin en su implementacin.

5. LOS GRUPOS Y EL ANLISIS COMPARATIVO

La elaboracin de la teora de los grupos, desde la temprana aportacinde Bentley, se ha desarrollado en los Estados Unidos, y gran parte de losestudios empricos posteriores, tanto para reforzar la teora como para refutarla,han tomado ejemplos norteamericanos. A finales de los aos cincuenta, y bajo elimpulso del SSRC, se plante la necesidad de extender este tipo de estudios aotros pases, incluyendo los de Europa Occidental pero tambin otros mbitosgeogrficos. Almond en su exposicin de las caractersticas comunes delproyecto de investigacin explicitaba que la funcin poltica comn de todos losgrupos era la de articular y transmitir demandas en el proceso poltico,

independientemente de los diferentes tipos de estructura de grupos existentes enlos diferentes pases: ''What form does the articulation of political interest take invarious societies, and how are these interests transmitted to other parts of thepolitical and governmental structure, and translated into choices of politicalpersonnel and public policy?'' (1963 p. 399).

El acuerdo sobre las funciones que cumplan los grupos dentro delsistema poltico no signific la aceptacin de la teora de grupos como ''granteora'' que explicaba el conjunto del proceso poltico en todas las sociedades,sino ms bien como un conjunto de proposiciones analticas de ''medio alcance''que podan explicar el comportamiento de alguno de los actores intervinientes enel proceso poltico, pero no proporciona una explicacin satisfactoria de laspautas de actuacin de todos ellos ni de los resultados del proceso en forma depolticas pblicas concretas. La Palombara, participante en el grupo antes citado,lo expresa con cierta contundencia: ''If we conceive the interest group approachas an analytical tool or as a system of describing certain (but not all) aspects ofthe political process, the approach has utility'' (1963 p. 422). A partir de suestudio de la realidad italiana, hace especial hincapi en la necesidad de teneren cuenta algunos factores diferenciales, entre los que destaca la estructura delos grupos y su densidad asociativa -aspecto descartado por Almond-, lafragmentacin de las agencias gubernamentales y la vigencia del concepto de''inters pblico'' por parte de los decisores gubernamentales.

Compartiendo la ya vieja proposicin de La Palombara, el estudiocomparado de los grupos no debe entenderse como la aceptacin de unaexplicacin completa del proceso poltico, sino el reconocimiento de uninstrumento analtico til para la identificacin de alguno de los actoresintervinientes. A su vez, debe ponerse en relacin -el estudio de los grupos- conotras variables exgenas que caracterizan a los procesos polticos en losdiferentes pases.

Graham Wilson (1990 p. 18) seala alguna de estas variables que debenser incluidas en un anlisis comparativo de los grupos. En primer lugar, lasdiferentes actitudes hacia los grupos que existen en las diferentes culturaspolticas, y en particular las provenientes del common law anglosajn respecto delas herederas del Derecho Romano; en la primera los grupos, en cuantoorganizaciones de base voluntaria, no han necesitado autorizaciones especficaspara su nacimiento, mientras que en la tradicin procedente del DerechoRomano la autorizacin de la Administracin para la formacin de grupos derepresentacin funcional ha sido una constante. Stepan, en su estudio

comparativo sobre las relaciones entre Estado y sociedad en Per ya lo habasealado, as como trabajos mas recientes sobre grupos de inters en Francia(Meny 1986) y Espaa (Molins 1994).

Una segunda diferencia la constituye la diferente densidad asociativa delos grupos, as como la unidad o fragmentacin del sistema resultante. Enalgunos pases se combina una alta densidad asociativa con un sistema degrupos fuertemente centralizado, mientras que en otros la densidad es baja ycoexiste con un sistema muy fragmentado.

Tambin hay que tener en cuenta las diferencias que el diseo yfuncionamiento institucional provoca en la actuacin de los grupos en losdistintos pases: en la medida, por ejemplo, que el legislativo participa de maneracentral en el proceso de decisin y, por otra parte, la disciplina partidaria es muydbil, gran parte de la actividad de los grupos se canaliza en esta direccin; encambio, en otros sistemas polticos la actividad se canaliza hacia laadministracin.

Los estudios comparados en la que los grupos constituyen la unidadbsica de anlisis son cada vez menos frecuentes, a diferencia de lo ocurrido aprincipios de los sesenta, habiendo sido sustituidos por proyectos comparativosde diferentes polticas pblicas en la que los grupos son considerados comoactores relevantes.

6. ALGUNAS CONCLUSIONES

Como haba quedado apuntado al comenzar este trabajo, el hecho deescoger la teora de los grupos como hilo conductor no significaba su aceptacincomo nico paradigma de explicacin de los fenmenos polticos, sino valorar sucontribucin al progreso de la disciplina en un sentido dinmico: cules de susproposiciones siguen siendo vlidas en estos momentos, cmo se han vistoafectadas por los cambios producidos en la propia sociedad, hasta qu puntohan resistido a las crticas efectuadas desde otras perspectivas; en definitivaestablecer su contribucin al progreso de la disciplina en el sentido planteado porMoon (1991 p. 54).

A su vez, la teora de grupos ha sido utilizada para volver sobre algunascuestiones de carcter ms general, y que inciden directamente en la

construccin del objeto de la disciplina y su relacin con las distintasperspectivas tericas.

La aportacin de Bentley, en una perspectiva histrica, hay queconsiderarla como un ''revulsivo'' importante en el desarrollo de la CienciaPoltica. El predominio institucionalista en la explicacin del proceso poltico eramanifiestamente insuficiente para identificar a los protagonistas de la toma dedecisiones en el proceso norteamericano de principios de siglo, y centrar laobservacin en la esfera societal constituye una aportacin fundamental para elanlisis de los sistemas polticos contemporneos. Sin embargo Process ofGovernment no constituye an una teora completa sino una llamada a centrar laobservacin emprica en los actores sociales, pero no bajo la forma de grandesgrupos genricos -identificables como clase social, raza- sino grupos especficosa partir de preferencias compartidas.

Truman realiza la conversin del grupo como unidad de anlisis a teorageneral del proceso, incorporando preocupaciones normativas -funcionamientode la democracia- y apoyndose en las aportaciones de la psicologa social y laantropologa aplicada. La revolucin behavioralista no es ajena a esta nueva fasede la teora de los grupos, y, paradjicamente la aportacin de Truman introduceuna cierta debilidad en el propio concepto de grupo, a partir del reconocimientode los intereses potenciales susceptibles de organizacin como elementoindispensable para el equilibrio del proceso.

El impacto de la teora olsoniana sobre la teora de grupos refleja unacaracterstica -negativa en mi opinin- de la evolucin de la Ciencia Poltica enlos ltimos aos: la legtima confrontacin de ''grandes teoras'' en la bsquedade un paradigma nico ha dificultado la integracin de proposiciones deprocedencia diversa para la explicacin de los fenmenos polticos. Si predominael enfrentamiento ''metaterico'', parece que debe establecerse a partir de la obrade Olson una cierta eleccin entre su perspectiva y la hasta entoncespredominante.

Mi opcin, que puede clasificarse como eclctica, consiste en reconocer laprocedencia de alguna de sus proposiciones y acumularlas a las anteriores norefutadas, con el objetivo de llegar a conocer de la forma ms completa posible lafuncin de los grupos en el conjunto del proceso poltico.

En mi opinin, la contribucin de la teora olsoniana no radic en situar enun lugar central de la teora el problema de la participacin de los individuos en

los grupos, sino en el impacto que supuso la teora de la racionalidad. Truman yahaba advertido del problema, aunque lo abord desde la perspectiva de lasrelaciones entre los lderes y los seguidores dentro de un grupo y lainsatisfaccin que le produca la conocida ley de hierro de la oligarqua deMichels en la medida que identificaba dos subgrupos con carcter permanente(1951 p. 111-155). Mientras que Truman, influido por las teoras de la poca,dedicaba atencin al proceso de socializacin del individuo dentro del grupo, elpunto de partida de Olson era estrictamente individualista.

La aportacin olsoniana es decisiva en lo que podramos denominar la''economa poltica'' de los grupos -costes de organizacin, incentivos selectivos,free riders-, y ensancha los problemas que deben plantearse los que seproponen explicar el proceso poltico a partir de los grupos: no se tratanicamente de medir la influencia de los mismos, sino que sus caractersticasinternas y los objetivos que persiguen constituirn elementos importantes aconsiderar.

Asumida la propuesta olsoniana en su totalidad, resultara difcil explicar elsurgimiento -y no digamos el xito- de grupos de amplia base, que persiguenbienes colectivos de carcter fundamentalmente poltico y que suponen unacierta alteracin de las reglas de juego imperante en un determinado sistemapoltico. El desarrollo de diversas organizaciones en defensa de los derechospolticos de la poblacin de raza negra en la Norteamrica de la dcada de lossesenta ha sido presentada habitualmente como evidencia emprica contraria alas tesis olsonianas, y la necesidad de adaptar la teora de los incentivosselectivos a este tipo de organizaciones. La compatibilidad entre elcomportamiento racional del individuo y la consecucin de intereses comunesconstituye la base del razonamiento de Moe, aunque, como hemos visto,coincide con Olson en la importancia de los aspectos organizacionales en elestudio de los grupos.

El impacto de las teoras olsonianas en cuestiones normativas,principalmente sobre el funcionamiento del sistema poltico y su relacin con losvalores democrticos, es tambin importante: la ''captura'' que los grupospequeos y bien organizados, realizan sobre los resultados del proceso poltico,mediante coaliciones distributivas e intervenciones gubernamentales que lesfavorecen. La competencia entre grupos de la teora clsica se transforma enposiciones ''abusivas'' por parte de ciertos grupos. Esta reduccin de lacompetencia y la marginacin de determinados intereses tambin es denunciadadesde las perspectivas de los politlogos alejados de la mainstream pluralista.

Schattschneider ya haba advertido que el funcionamiento del sistema estabasesgado por la preponderancia de los grupos econmicos, pero fue Lowi quien loformul de manera ms completa. Aunque reconoce la validez del grupo comounidad bsica de anlisis, acusa al modelo pluralista de no tener en cuenta laestructura econmica y poltica general dentro de la cual el proceso intergrupaltiene lugar. El acceso a las decisiones est establecido a favor de los interesesorganizados y en contra de los no organizados.

El anlisis de las polticas pblicas, aunque no parte del grupo comounidad de anlisis, llega a conclusiones similares en relacin al acceso de losdistintos grupos en los procesos de decisin: en las policy communities y policynetworks la competencia entre grupos es sustituida por comunidades y redes dedifcil acceso para determinados sectores, y la competencia perfecta es sustituidapor situaciones oligopolistas e incluso monopolistas.

Las preocupaciones normativas del corporativismo se sitan en unascoordenadas muy alejadas de las anteriores: se centra en la capacidad derespuesta de las instituciones polticas a las demandas de los diversos grupos, ypropugna el protagonismo de los ms representativos -capital y trabajo- endetrimento de la competencia, situndolos en una posicin preponderante. Lacuestin clave reside en el diseo de un proceso de intermediacinreglamentado, en el que las demandas deben canalizarse a travs deorganizaciones -reducidas en nmero- con capacidad para controlarlas,agregarlas y satisfacerlas.

Las dificultades de acceso de los intereses no organizados rectifica eloptimismo de Truman sobre el papel de la afiliacin mltiple y los interesespotenciales como mecanismos para asegurar el equilibrio en el proceso poltico:''it is thus multiple memberships in potential groups based in widely held andaccepted interests that serve as a balance wheel in a going political system likethat of United States'' (1951 p. 514). La experiencia de los ltimos aos parecedesenvolverse en otra direccin y confirma la desconfianza que el modelopluralista clsico haba despertado, sobre todo en Europa (Beyme 1994 p. 283).

Los grupos no pueden anali zarse nicamente desde el punto de vistafuncional, como actores que formulan demandas en un determinado proceso dedecisin, ya que a su vez tienen una dinmica propia como organizaciones:surgen en un determinado contexto, algunos desaparecen y otros se mantienen,y la transmisin de sus preferencias no se realiza de manera neutral, sino queintervienen sus dirigentes y, en menor medida, sus afiliados. Sus procesos

internos determinan su comportamiento en el proceso poltico y, junto a lasdemandas que realizan, deben examinarse las acciones dirigidas almantenimiento y reforzamiento de la organizacin. Los primeros anlisis de losgrupos subestimaron el aspecto dinmico de los grupos como organizaciones,posicin que fue corregida posteriormente. En el momento actual no esconcebible un proyecto de investigacin sobre grupos que no tenga en cuenta ladinmica interna de los mismos.

El estudio de los grupos se realiz inicialmente al margen de lasinstituciones; para Bentley el proceso poltico era un proceso de ajuste entregrupos y las agencias gubernamentales eran observadas como cualquier otrogrupo interviniente. Truman no se aparta en lo sustancial de las posiciones deBentley, aunque reconoce que las instituciones pueden facilitar el acceso de losgrupos al conjunto del proceso. Los grupos articulan las reivindicaciones ynecesidades de la sociedad y las trasmiten al proceso poltico; el Parlamento y laburocracia las convierten en leyes y polticas, y las ponen en prctica. Estaconcepcin del proceso, preponderante durante unos aos, es cuestionada,sobre todo en Europa, por aquellos que creen que las instituciones puedendesarrollar preferencias autnomas e influyen en los resultados del procesopoltico.

En la discusin sobre ''el retorno al Estado'' se entremezclan, en miopinin, tres niveles de anlisis: el papel de la burocracia en los procesos dedecisin, la autonoma de las instituciones y agencias gubernamentales en laformulacin de objetivos y polticas, y la posible consideracin del Estado comoactor unitario e independiente. Respecto a los dos primeros, y ms all de lascrticas y reproches mutuos entre pluralistas y neoestatistas, se produce unamplio acuerdo sobre la necesidad de incorporarlos al anlisis del procesopoltico. Mayor dificultad presenta la consideracin del Estado como actorunitario. Almond, an aceptando como punto de partida la utilizacin del trminoen sentido weberiano, no considera viable su utilizacin como unidad bsica deanlisis. Lowi seala la dificultad que el planteamiento unitario del Estadoprovoca en el momento de medir su grado de autonoma o su fuerza o debilidad:si se realiza a partir de diferentes casos de polticas pblicas, se rompe eltratamiento unitario que se reivindica en la