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UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
“UNIANDES”
UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
MAESTRÍA EN DERECHO CIVIL Y PROCESAL CIVIL
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PREVIA A LA OBTENCIÓN DEL
GRADO ACADÉMICO DE:
MAGÍSTER EN DERECHO CIVIL Y PROCESAL CIVIL
TEMA: EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD Y LA POLÍTICA CATASTRAL
AUTOR: AB. ARMIJOS ORELLANA WALTER EDUARDO
ASESOR: DR. ROBAYO CAMPAÑA CARLOS MARCELO
AMBATO -ECUADOR
2016
CERTIFICACIÓN DEL TUTOR
En calidad de tutor del trabajo de titulación de Magister en Derecho Civil y Procesal Civil,
certifico que el Ab. Walter Eduardo Armijos Orellana, elaboró su trabajo de titulación sobre el
tema: El Registro de la propiedad y la política catastral, bajo los lineamientos jurídicos y
académicos de la institución, por lo que aprobamos la misma, pudiendo ser sometido a
presentación pública y evaluación.
ÍNDICE GENERAL
Portada Páginas
Certificación del Tutor
Declaración de Autoría
Índice General
Resumen Ejecutivo
Summary Executive
Introducción 1
CAPÍTULO I
MARCO TEÓRICO
1.1.- El Registro de la propiedad
12
1.1.1.- Definiciones 12
1.1.2.- Apunte histórico 14
1.1.3.- Objetivo 16
1.1.4.- Importancia 18
1.2.- Los Bienes 19
1.2.1.- Definición 19
1.2.2.- Clasificación 20
1.2.3.- Los Bienes inmuebles y el Registro de la Propiedad 26
1.3.- La Descentralización 28
1.3.1.- Definición 28
1.3.2.- Fundamentos Constitucionales de la Descentralización 30
1.3.3.- Autonomía 31
1.3.4.- Autonomía Municipal 32
1.4.- Los GADS municipales 33
1.4.1.- Definición 33
1.4.2.- Finalidades 34
1.4.3.- El Registro de la Propiedad y las Municipalidades 36
1.5.- El Catastro 37
1.5.1.- Definición 37
1.5.2.- Objetivos 40
1.5.3.- El Catastro y su relación con el Registro de propiedad 41
1.6.- Seguridad jurídica 43
1.6.1.- Definición 43
1.6.2.- Elementos
1.6.3.- Seguridad Jurídica como principio de derecho y obligación
46
primordial del Estado 49
1.6.4.- El Registro de la propiedad, el catastro Municipal y la seguridad jurídica 53
1.6.5.- Conclusiones parciales del capítulo 55
CAPÍTULO II
MARCO METODOLÓGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA
2.1.- Caracterización del lugar de la investigación 57
2.2.- Descripción del Procedimiento Metodológico 57
2.3.- Modelo de anteproyecto de Ley Reformatoria 64
2.4.- Conclusiones Parciales del capítulo 66
CAPÍTULO III
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
3.1.- Procedimiento de la aplicación de los resultados 67
3.2.- Desarrollo de la Propuesta 72
3.3.- Conclusiones parciales del capítulo 77
Conclusiones Generales 78
Recomendaciones 79
Bibliografía
RESUMEN EJECUTIVO
En nuestra legislación existe la necesidad de interconectividad entre el Registro de la
Propiedad con el Registro catastral, con el fin de cotejar datos y documentos que se presentan
en estas instituciones como habilitantes al momento de realizar trámites notaria les con
respecto a bienes muebles así como las autorizaciones judiciales de venta de bienes muebles
del menor, de los juicios de partición de bienes sucesorios o de sociedad conyugal etc., a fin de
que los registros tengan información veraz y detallada de los bienes inmuebles que se van a
registrar, para brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios.
Ecuador adolece de normativa, en lo que respecta a la interconectividad entre el Registro de la
Propiedad y el registro Catastral, por lo que se hace necesario establecerla como política de
estado para garantizar la seguridad jurídica de los propietarios de los bienes inmuebles.
La metodología empleada en la investigación es de modalidad cuali-cuantitativa, con métodos
que incluyen la técnica de encuestas, con cuadros y gráficos estadísticos que detallan su
análisis e interpretación de profesionales del derecho, enmarcándose en la línea de
investigación: Protección de Derechos y Garantías Constitucionales.
El resultado de la investigación va de la mano con la seguridad jurídica entre la Ley del
Registros de la propiedad y la Ley del Registro de Datos Públicos, la reforma servirá de punto
de partida para otras numerosas transformaciones del Derecho Registral Ecuatoriano.
SUMMARY EXECUTIVE
In our legislation there is the need for interconnectivity between the registration of ownership
with the land registry, in order to check data and documents that are presented in these
institutions as enabling to be Attorney with respect to collateral arrangements as well as
authorizations judicial sale of movable property of the minor, the trials of partition of
inheritance or conjugal partnership etc. , in order to have accurate and detailed information on
real estate records will be registered, to provide greater legal certainty for users.
Ecuador suffers from regulation, with regard to the interconnectivity between the land registry
and cadastral registration, so it is necessary to establish it as a State policy to guarantee the
legal security of the owners of real estate.
The methodology used in the research is qualitative-quantitative mode, with methods that
include the technique of surveys, with pictures and statistical graphs detailing your analysis
and interpretation of legal professionals, framed in the research: protection of rights and
constitutional guarantees.
The result of the research goes hand in hand with legal certainty between the law of the
registers of property and the law of the register's data public, reform will serve as a starting
point for other numerous transformations of the Ecuadorian registry law.
8
Introducción
Antecedentes de la investigación
Las razones básicas del establecimiento de registros escritos referentes a la tierra han sido dos:
La necesidad de que el comprador de la tierra obtenga publicidad acerca de su compra; y la
necesidad del estado de saber cuáles son las unidades territoriales pasibles de tributar. Aún en
los aspectos iniciales del desarrollo de la sociedad la necesidad de algún tipo de publicidad
referida a la transferencia de derechos sobre la tierra es evidente. La tierra no puede ser llevada
consigo por el propietario, así como un acuerdo en sí mismo no evita que un propietario venda
la misma propiedad a dos compradores diferentes. No es raro que hayan derechos de
parentesco concedidos respecto de la propiedad inmobiliaria. Por lo tanto debe ser conocido
oficialmente y proclamado que no hay obstáculos para la transferencia de los derechos sobre la
propiedad.
En su historia en el mundo, encontramos una primera referencia a una organización de reparto
de tierras (cuyo registro sería un catastro) en el Libro de Números 1 (Número es el cuarto libro
del Tanaj hebreo (que desde el siglo II d. C. se llama también Antiguo testamento de la Biblia).
Procedimientos o normas similares a las referidas en la Biblia pueden encontrarse en las fuentes
egipcias o babilónicas. La base es que haya publicidad, que la transferencia tenga lugar frente a
testigos para considerarse válida. Hay evidencias de que en épocas muy tempranas del
desarrollo de las civilizaciones se colectaban documentos sobre la tierra con propósitos de
garantía de la propiedad y de pago de impuestos.
9
En el Antiguo Egipto, ya en el 3000 AC, se encuentran esas anotaciones en los registros reales
que además estaban basadas en relevamientos topográficos, pudiendo verse en las decoraciones
de algunas tumbas a los agrimensores trabajando.
Agrimensores egipcios
La referencia directa más antigua se debe a Herodoto (1400 AC) quien menciona que en Egipto
trabajaban unos técnicos llamados “estiradores de cuerdas”, los que utilizaban cuerdas de
longitudes conocidas con las que se encargaban de replantear los límites de las propiedades
después de las crecidas del Nilo, asignando a cada agricultor el área que le correspondía tal cual
había sido relevada previo a la crecida, lo cual permitía mantener el funcionamiento del motor
principal de la economía como era la agricultura, lo cual era muy importante en un país
fuertemente centralizado como Egipto. Las anotaciones respecto de las áreas que le
correspondían a los agricultores no sólo servían para el replanteo de sus propiedades sino para
el cobro de un gravamen proporcional a la producción potencial de la parcela, al combinar el
área de la parcela con la cantidad de limo depositada sobre ella, estimada a partir de los
nilómetros o medidores de altura de las aguas del Nilo.
Se confunde, así como en tantos otros lados, la historia del catastro con la historia fiscal. Son
importantes los desarrollos en geometría en la Grecia Clásica y el invento por parte de Herón de
la dioptra (antecesor directo del teodolito). Les corresponde también la invención del
instrumento que en época romana se denominó groma (instrumento para el trazado de
perpendiculares en el campo). Se han encontrado referencias a que los propietarios de los
predios rurales en la Antigua Atenas debieron contribuir de forma proporcional al valor de sus
10
inmuebles para costear la defensa de la ciudad sitiada, en otro ejemplo del carácter no sólo de
protección de la propiedad sino del uso fiscal del catastro. Se encontró en el norte de Italia una
roca plana de alrededor de 4mt. de largo con un mapa grabado alrededor del 1600 o 1400 AC en
el que se pueden ver como líneas, los arroyos, canales de irrigación y caminos. Los círculos
representan pozos de agua y los rectángulos con una malla de puntos representarían campos de
cultivo, por lo que sería unos de los primeros relevamientos conocidos. Se han encontrado
referencias de que en China, alrededor del 700 de nuestra era, existía un sistema fiscal basado
en la producción de granos y en la existencia de archivos de planos.
En el Sur de la India, alrededor del 1000 de nuestra era, Raja el Grande, fundador del Imperio
Chola ordenó un relevamiento de rentas agrícolas que fue mantenido durante la vigencia de su
imperio. Uno de los más importantes documentos acerca de la agrimensura y el catastro es el
legado por Sexto Julio Frontino, ingeniero y militar romano nacido hacia el año 41 de nuestra
era, cuya actividad transcurrió bajo los emperadores Vespasiano, Tito, Domiciano, Nerva y
Trajano, habiendo sido elegido cónsul en el 74, 98 y 100. Escribió tres tratados sobre diferentes
materias:
1) Strategematon libri IV, sobre tácticas militares publicado bajo Domiciano
2) De acquaeductu Vrbis Romae, sobre los acueductos de Roma, publicado bajo Nerva y
3) De agri mensura, manual de agrimensura en el que trata de diversas cuestiones sobre la
reglamentación de los repartos de tierras a los colonos que seguían a la ocupación por las
legiones. En ese tratado de agrimensura se presentan la mayor parte de las cuestiones que
incumben a un agrimensor, tanto respecto a los métodos de relevamiento, como respecto al
parcelamiento de tierras y su reparto, así como las consecuencias jurídicas que derivaban de su
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aplicación a un determinado territorio y la intervención del agrimensor en las controversias que
se originaban en la propiedad de los campos.
Los alcances de este tratado se explicitan con los nombres de las cuatro partes que han llegado
hasta nosotros:
* de la clasificación de los campos
* de las controversias
* de los límites
* del ars mensorio
Suya es la frase ” el fundamento del ars mensorio radica en su práctica actuación” y suya es la
premisa básica de que deben computarse las áreas por la proyección ortogonal sobre un plano
horizontal y no por las medidas hechas sobre el terreno inclinado. Al replantearse las ciudades y
distribuirse los campos entre los colonos romanos que se mezclarían con los pobladores
autóctonos, los augures elegían el lugar y los legionarios agrimensores replanteaban el
decumanus maximus y el kardo maximus que se cruzaban en el umbilicus. Su trazado coincidía
con las direcciones Norte-Sur y Este-Oeste. A partir de éstos y con la ayuda de la groma se
replanteaban líneas paralelas denominadas decumanis y kardos que constituían la retícula
geométrica de las centurias (de un área aproximada a las 50.5 Há) las que eran repartidas a los
colonos mediante un trámite jurídico-administrativo llamado adsignatio.
La elección del umbilicus se realizaba después de un proceso muy detallado de selección de un
lugar que cumpliera con una serie de requisitos como ser fácilmente identificable y reconocible
12
por los habitantes del entorno, visible desde la mayoría de las parcelas, etc. para servir de
control topográfico de los trabajos. El tamaño de las parcelas quedaba dado por las siguientes
instrucciones: “en primer lugar, dispusieron una extensión de campo enmarcada por cuatro
límites, por lo general, una centena de pies en cada una de las partes (lo que los griegos llaman
plethron, los Oscos y los Umbros uorsum), los nuestros ciento veinte en cada una de las partes,
cada uno de cuyos cuatro lados, como las doce horas del día, los doce meses del año, quisieron
que tuviera doce decempedas. El lugar enmarcado por cuatro actos dicen que primero se llamó
fundo. Dos fundos de este tipo unidos determinan la yugada. Después, dos yugadas de este tipo
unidas en una, dan como resultado el campo cuadrado, porque hay en todas sus partes dos actos,
según esta extensión. Hay quienes dicen que primero se le llamó suerte, y conducido cien veces,
centuria”.
El Parcelamiento en la colonización romana es el terreno que se parcelaba en relación a los ejes
previamente trazados, donde se trazaban generalmente caminos y estas asignaciones de tierras
se recogían en tablillas de bronce, madera o mármol, denominadas “forma” o “aes” marcando
los decumani y los kardines replanteados en el terreno con líneas de diferentes grosores,
incluyendo la siguiente información catastral.
1. área de cada parcela
2. nombre los propietarios y lotes asignados (acceptae)
3. categoría, origen y régimen jurídico
- fundi excepti et concessi - predios en régimen jurídico diferente en las colonias augustas.
- siluae y pascua compascua - bosques y pastos públicos.
- Subseciua concessa - suelos públicos pasados en propiedad a la colonia o privados.
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- Fundus reditta predios restituídos al precedente poseedor y los conmutatum pro suo –
permutados.
- Fundus extreclusa - lugares excluídos de la limitación y no asignados, situados entre los
límites de la asignación y los del territorio.
( Extractado de “La Campiña de Jaén en los Siglos I y II” de Marcelo Castro López)
- La condición jurídica de los ríos
- El territorio asignado a la ciudad en condición inalienable
- Los montes, etc.
De esta información se hacían dos copias, una se guardaba en el archivo municipal o colonial y
la otra se enviaba al TABULARIUM de Roma. En caso de originarse cualquier litigio agrario
gozaban de valor oficial probatorio, prevaleciendo sobre los testimonios. Esta información
registrada para cada propietario “per capita”, da origen al “capitum registrum” o registro de
propietarios y por extensión al registro de unidades territoriales pasibles de tributar, de donde se
deriva “CAPITASTRUM” raíz etimológica común en todas las lenguas latinas y germánicas a
la palabra CATASTRO. Parecería que el nombre de este tipo de registros, pudiera derivarse
también de la palabra griega “katastikhon” (katastikhon) que significa literalmente “línea por
línea” pudiendo aludir también a un registro tributario. La importancia de tales registros puede
indicarse por las siguientes citas:
- “El senado estableció que el censo y los documentos públicos tienen más fuerza que los
testigos ( Marcelo, jurisconsulto romano)
- “…. en las cuestiones sobre linderos se ha de atender a los documentos antiguos, y a la
autoridad del censo formado antes de incoarse el litigio …..”( Papiniano, en un pasaje del
14
Digesto). Algunas décadas después del libro de Frontino se estableció uno de los registros de
tierras más famosos del mundo occidental, el “DOMESDAY BOOK” (registro del Gran
Catastro) de Inglaterra. El relevamiento fue ordenado por el normando Guillermo el
Conquistador después de haber vencido a los sajones en la Batalla de Hastings y según un
cronista de la época fue tan completo que “no quedó escondite, ni yarda de terreno, ni siguiera
ningún buey ni vaca o cerdo quedaron sin inscribirse en su Registro…”, habiendo sido
terminado en 1086. Fue la intención del conquistador registrar el valor de sus conquistas y
permitir asesorarse sobre su potencial para recaudar impuestos.
Los registros mostraban los nombres de los propietarios, área, forma de ocupación, usos de la
tierra, número de ocupantes, cantidad y tipo de ganados. El registro no estaba apoyado en
mapas, lo que ha sido la condicionante fundamental para el desarrollo catastral inglés. En otros
países podemos encontrar muy antiguos relevamientos y registros de tierras. Muchos de ellos
son listas de impuestos sin mapas específicos. En Italia, los primeros catastros fueron los estimi
o allibramenti desarrollados durante el Siglo XIII en algunas ciudades del norte de la península
(Florencia, Siena, Pavia).Se trata de estimaciones indirectas de la renta de los ciudadanos, según
el parecer de comisiones de notables. El más importante de esos estini fue el Catastro de Firenze
(1427-1430) que alcanzaba a Pisa, Pistoia y Arezzo.
No se limitaba a inventariar y valorar las propiedades inmuebles, sino que realizaba además un
censo poblacional y patrimonial en un sentido muy amplio, registrando los componentes de la
familia, las rentas de todo tipo, el ganado, los títulos de deuda pública, valor de los negocios,
etc. El origen del catastro de Florencia fue considerado por Maquiavelo como un ejemplo de
las conquistas logradas en la lucha por la libertad. Durante la guerra contra Milán entre 1422 y
15
1427, la elevación de los gastos de la república exigió que se elevaran los impuestos, habiendo
intentado Juan de Médicis repartir esa carga fiscal en proporción a la riqueza, dando origen a
aquel catastro. Estos catastros de las ciudades-estado se realizaba de manera rápida por la poca
extensión territorial de las mismas, reduciendo las dificultades de los cambios del poder
político. Además en aquellos emporios comerciales se había comenzado a desarrollar una fuerte
burguesía, cuya fuente de ingresos fundamental no era la tierra (fácil de controlar con un
catastro) sino el capital (fácil de ocultar).
Por ello ante la agitación de los habitantes de la ciudad, los gobernantes optaban por hacer pagar
el grueso de la carga fiscal a la riqueza inmobiliaria. En 1718 se inició en Milan un censimento
de la riqueza, valorando el producto bruto de las parcelas, calificando los terrenos en una tabla
de calidades y cultivos previamente establecidos, estimando su renta potencial. Este censo
funcionó hasta 1886, siendo copiado en otras zonas de la península. En Piamonte se realizaron
trabajos catastrales entre 1700 y 1730, a partir de relevamientos topográficos de los pueblos,
parcelas y cultivos. En Suecia, el rey Gustav Wasa Iº ordenó en 1540 el relevamiento de todas
las granjas pasibles de pagar impuestos. Los registros incluían los nombres de los pueblos y de
las granjas, los nombres de los propietarios y su índice de productivi-dad relacionado con la
“granja normal”. Después de varios intentos de agregar relevamientos topo-gráficos, se llegó a
la fundación en 1628 del Servicio Topo-gráfico Sueco (Landmateriverket) cuya actividad
fundamental fue la confección de mapas con fines fiscales en los que se consignaba no sólo la
forma y área de las parcelas sino su productividad.
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Otros países buscaron mejorar los registros fiscales con el agregado de mapas, como en parte
del norte de Italia y en el Imperio Austro-Húngaro en el siglo XVIII. El real desarrollo se da a
partir de la creación del Catastro en Francia por Napoleón Iº por Ley de 15 de diciembre de
1807 habiéndose impuesto sus principios por todo el mundo latino, básicamente por el hecho de
que habiendo sido España dominada por Francia, los principios del Catastro Francés o
Napoleónico pasaron al Catastro Español.
El primer antecedente de esta idea como extensión de un catastro sobre el territorio de una de
las grandes monarquías europeas había sido en 1666, cuando Colbert había encargado realizar
el catastro de Montauban como piloto para extender el procedimiento a toda Francia. Muerto
Colbert el proyecto se abandonó, pero la idea se mantuvo presente. Los trabajos del Catastro
Napoleónico comenzaron en 1808 y fueron terminados en 1850 pero adolecieron de un defecto
increíblemente no previsto: los registros eran inmutables, no habiéndose previsto la
actualización regular de los planos, perdiendo rápidamente suvalor, manteniéndose en cambio
actualizadas las anotaciones de mutaciones en el libro padrón “livre foncier”. Este hecho hizo
que fuera necesaria una renovación total de los gráficos prevista por la Ley de 16 de abril de
1930, que demoró largos años en terminarse, cubriendo el territorio nacional, excepto Alsacia y
Lorena que tienen su propio sistema catastral.
En Suiza, con trabajos catastrales muy detallados en Ginebra desde 1711 y en otros cantones, el
catastro fue unificado después de la introducción del Código Civil en 1912, cubriendo sólo el
70% del territorio, con sistemas muy especiales como el amojonamiento sistemático de todas
las parcelas, por lo que se otorga al Catastro un peso jurídico y técnico considerable, asegurando
de manera casi incontestable la propiedad por su registro en el Catastro. En Alemania, cada
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“lander” tiene su propio Catastro Inmobiliario con sistemas que se remontan a principios del
siglo pasado con una base común en un catastro de fines jurídicos pero con diferencias notables
en su forma y contenido.
El Catastro de Sajonia- Weimar data de 1726 con un concepto fiscalista, en tanto que en otros
lander se buscó más la garantía de las trasmisiones, dando origen al concepto germánico de
catastro jurídico. Como dato curioso, con el traslado del concepto del catastro napoleónico en
Alemania, se realizó el empadronamiento de la ciudad de Colonia, donde se producía “echt
Kölnich Wasser”, habiendo identificado su fabricante el producto por el número de padrón
donde se producía, dando origen al Agua de Colonia 4711. Tuvo gran influencia el modelo
prusiano que se basaba en un doble registro de las fincas: en el libro catastral (flurbuch).
Se describía el estado material de las parcelas y en el registro de la propiedad (grundbuch), se
registraban sus características jurídicas, con un sistema de comunicación entre ambos que
garantizaba la correspondencia de los registros. Por ello se partía de mediciones muy exactas y
un amojonamiento completo de las parcelas, unida al concepto de valor jurídico probatorio de
los registros y a la garantía del Estado sobre los mismos. Una uniformización fue iniciada
cuando los asuntos de Topografía y Catastro fueron retirados de las competencias de los
“lander” y pasaron a ser competencia del Reich. Debido a la guerra, todo lo planificado debió
ser abandonado. Después de la guerra, las competencias fueron restituidas a los Estados, pero
ahora con competencias propias, pero sobre una base más o menos unificada que difiere en
detalles pero que en todos los casos tiene valor probatorio de la propiedad.
En Austria el Catastro se remonta al principio del siglo XIX con un catastro fiscal que se
transformó en Catastro Jurídico, donde el registro en el Catastro “Grenzkataster” garantiza
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legalmente los límites de las propiedades.
En España los desarrollos catastrales estuvieron ligados a los cambios introducidos por Felipe V
en la administración de la Corona de Aragón a principios del Siglo XVIII, por los que se
eliminaron las Haciendas autóctonas de cada Reino (excepto el Reino de Castilla). Las nuevas
contribuciones se basarían en un único impuesto, de carácter directo y repartido entre los
contribuyentes de acuerdo a su riqueza (como capacidad tributaria), planteándose la necesidad
de obtener una información sistemática sobre la riqueza que poseía cada pueblo y cada vecino,
para la que no existía otro procedimiento que levantar un catastro. La realización más
importante de esa reforma fiscal borbónica fue el llamado Catastro de Patiño.
El Superintendente de Cataluña, Juan Patiño dictó las Normas Generales para la aplicación del
Catastro en Cataluña el 15 de octubre de 1716, pasando a ser ese Catastro de Cataluña la
referencia obligada de los Catastros Españoles y de manera muy especial en el intento de
reforma global del sistema de la Corona de Castilla del Marqués de la Ensenada (1749-1756).
El nuevo impuesto implantado en Cataluña, se llamaría catastro en relación directa con el
documento que le servía de base. Se generó así el catastro real, como en relación directa con él
el catastro personal y el catastro ganancial. Muchos historiadores han vinculado la prosperidad
de Cataluña con su sistema tributario, defendiendo su relación causa-efecto, básicamente en
comparación con el sistema de Rentas Provinciales de la Corona de Castilla.
El sistema se basaba en cuatro libros del catastro para cada pueblo: El libro de cobro de lo
personal (con un censo de bienes y habitantes). El libro de cobro de lo ganancial (con lariqueza
industrial y mercantil) Los dos libros para el cobro de lo real (uno recogía tierras ycasas y el
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otro los censos). En la Corona de Castilla, bajo Fernando VI, su ministro el Marqués de
Ensenada, quien había trabajado en Cataluña bajo Patiño, implantó un Catastro similar a aquel
de Cataluña
Catastro de Ensenada Villa de Olias del Rey ( Valencia) 1751 (tomado de Catastro -pub.
DGC – España)
La forma de realización de este llamado Catastro de Ensenada, era bastante curioso y alentaba el
fraude. El procedimiento comenzaba con la comunicación a las justicias de la fecha de llegada
del intendente y la audiencia. Después se convocaba al cura, los alcaldes, uno o dos regidores, el
escribano del ayuntamiento y varios vecinos elegidos por éstos como peritos, a los cuales el
intendente podría añadir otros dos peritos de pueblos vecinos. La junta así formada respondía a
un interrogatorio de 40 preguntas generales sobre el pueblo, sus producciones, precios de los
productos, gastos de producción, etc. Esto constituía las llamadas respuestas generales.
El resultado era la nota de valor de las tierras del término municipal, con la cual se calculaba el
producto de las parcelas. Terminadas las respuestas generales se publicaba un bando pidiendo a
los vecinos que presentaran declaraciones por escrito y firmadas de todos sus bienes, derechos,
rentas y cargas. Estas relaciones eran recogidas por los justicias. Las relaciones eran sometidas a
comprobación. Terminados los documentos del catastro de un pueblo, era enviado al intendente
de la provincia para elaborar los Mapas provinciales. En 1850 se introdujo un sistema
estadístico denominado amillaramientos mediante declaraciones juradas de los contribuyentes
con el control enmanos de los ayuntamientos, llevando según los entendidos a un mayúsculo
fraude fiscal. Las oscilaciones en los conceptos tributarios resultantes de la tormentosa vida
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política española de fines del siglo pasado y principios del presente, llevaron a distintos intentos
de realizar actividades catastrales, pasando por 1860 en la creación de la Junta General de
Estadística, en 1870 con los trabajos catastrales apoyados en tres instituciones, la Dirección
General de Estadística, el Instituto Geográfico y la Junta Consultiva de Estadística y finalizando
en trabajos conjuntos del Instituto Geográfico y el Ministerio de Hacienda.
Los problemas españoles de la era moderna, básicamente el llamado “fraude” y “ocultación”,
derivados del hecho de no tener un sistema de registro de las trasmisiones inmobiliarias
adecuado dando origen a una cantidad enorme de parcelas segregadas de otras originales y no
tributando por no encontrarse registradas en el catastro, obligó al gobierno a un enorme esfuerzo
económico para la realización de un Catastro integral. A partir de 1980, la renovación general
del Catastro de España, ha brindado sus mejores frutos en la integración a la masa tributaria de
alrededor de 6 millones de parcelas que gozaban de impunidad por el desconocimiento fiscal de
su existencia. Hoy en día el catastro español es un catastro moderno y tremendamente eficiente,
que básicamente ha logrado sus objetivos, no tanto por sus esfuerzos propios sino por la
inteligente gestión y coordinación con los registros de la propiedad, lo que hace que toda
parcela objeto de propiedad esté declarado. También ha contribuido en el medio rural, la
necesidad de tener los cultivos de cierto tipo declarados en el catastro, debido a que es esta
organización la que es tomada como certificación para la aplicación de subsidios de la Unión
Europea. Aquel registro inicial del Domesday Book, considerado un catastro sin un mapa, fue
único y nunca fue revisado o mantenido. En Inglaterra no ha habido un catastro en el sentido
europeo continental, aún cuando se ha desarrollado un sistema de Registro parcelario.
La base de ese sistema de registro territorial es el concepto legal de que toda la tierra pertenece
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a la Corona, siendo el soberano el único capaz de poseer tierras, siendo los demás habitantes
meros tenedores de la tierra. Los derechos de posesión, a partir de 1925 son de dos clases:
tenencia libre y absoluta (freehold) o tenencia con límite temporal (leasehold). El Land
Registration Act hizo que el registro de títulos sea obligatorio dentro de ciertas zonas, las
cuales fueron extendidas al punto que hoy cubren toda Inglaterra. De cualquier manera el
registro es esporádico, dado que sólo se registran cuando ocurre una venta o se otorga una
tenencia de largo período (long lease). Existen mapas generales (ordenance map) que satisfacen
las necesidades de identificación, dado que se acepta la venta dentro de “límites generales”, sin
una descripción detallada y precisa. Una vez que una propiedad está registrada, el gobierno
garantiza el título tal como está indicado en el registro. En caso de pérdida debido a fraude o a
una equivocación del registro, puede recibirse una compensación de un fondo de seguros. Sin
embargo los reclamos han sido muy pocos y los gastos de ese fondo muy reducidos.
La presente investigación sirve de antecedente para el desarrollo de la propuesta.
Planteamiento del problema
Existe urgencia de interconectividad en red del Registro de la Propiedad con el Registro
catastral, debe estar contemplado en la Ley del Registro de la Propiedad.
La responsabilidad jurídica catastral va de la mano con la seguridad jurídica, que se ha
realizado en el registro de la Propiedad de determinada jurisdicción cantonal; ya que lo uno va
con lo otro, si inscribe un bien inmueble (bajo la figura de transferencia) se debe realizar el
mismo hecho al cambiar de nombre al determinado código catastral.
Nuestro país adolece de seguridad jurídica en lo que respecta a la interconectividad que debe
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existir entre el Registro de la Propiedad y el Registro Catastral, al no existir normativa que
obligue, a que exista interconectividad, por lo que se hace necesario establecerla como política
de estado para la seguridad jurídica de los propietarios de los bienes inmuebles, así como la
seguridad jurídica en todos los ámbitos, ya que se deben de registrar otros actos.
El Problema científico
La Ley del Registro de la Propiedad no establece procedimiento con los GAD municipales a
nivel nacional, que establezcan en red las realidades catastrales con los bienes inmuebles y a
su vez la Ley de Registro de Datos Públicos no establece el sistema de interconectividad con
respecto a los catastros municipales, lo que atenta contra la seguridad jurídica.
Objeto de la investigación Ley Registral del catastro
Campo de acción Registro de los bienes inmuebles y/o raíces y la
política catastral de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales.
Línea de investigación
Protección de Derechos y Garantías Constitucionales.
Objetivo general
Elaborar un anteproyecto de la Ley Reformatoria a la Ley del Registro de la Propiedad y a la
Ley de Datos Públicos que establezca los procedimientos para la interconectividad así como el
sistema de coordinación entre el Registro de bienes inmuebles y el correspondiente Catastro
Municipal, para garantizar la Seguridad Jurídica.
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Objetivos específicos:
1. Fundamentar jurídicamente y doctrinariamente, el catastro, los bienes inmuebles y la
seguridad jurídica.
2. Determinar la incidencia entre el Registro de la propiedad y la política catastral.
3. Elaborar los elementos de la propuesta.
Idea a defender
Mediante un anteproyecto de la Ley Reformatoria a la Ley del Registro de la Propiedad y a la
Ley de Datos Públicos que establezca los procedimientos para la interconectividad así como e l
sistema de coordinación entre el Registro de bienes inmuebles y el correspondiente Catastro
Municipal, para garantizar la Seguridad Jurídica.
Variable Independiente
Mediante un anteproyecto de la Ley Reformatoria a la Ley del Registro de la Propiedad y a la
Ley de Datos Públicos que establezca los procedimientos para la interconectividad así como el
sistema de coordinación entre el Registro de bienes inmuebles y el correspondiente Catastro
Municipal
Variable Dependiente
Garantizar la Seguridad Jurídica
Metodología a emplear
La presente investigación es de modalidad cuali-cuantitativa con predominio cualitativo, el
tipo de investigación es descriptiva por cuanto analiza el fenómeno jurídico, sus
24
manifestaciones y componentes.
La metodología Investigativa integró métodos, técnicas e instrumentos para aplicarlos en el
proceso de investigación y lograr los objetivos propuestos.
Se utilizó los siguientes métodos teóricos:
Histórico Lógico, para describir la evolución histórica del problema de investigación.
Además se aplicó los métodos Analítico, Sintético, Inductivo, Deductivo y de Modelación.
La selección de los métodos y técnicas permitió la aplicación de los instrumentos, la
interpretación de resultados y la viabilidad del camino hacia la propuesta de la investigación.
Aporte Teórico
La investigación permitirá clasificar la información que se obtenga a través de la normativa
jurídica, la jurisprudencia y la doctrina, en miras de cumplir con el objetivo general y los
objetivos específicos.
Significación Práctica
Es indispensable buscar solución a la situación problémica, para evitar vulnerar el principio de
Seguridad Jurídica.
Novedad Científica
Cumplido el objetivo general, se aportará en el campo jurídico, el mecanismo adecuado para
evitar que sea vulnerado el principio de Seguridad Jurídica en el sistema de coordinación entre
el Registro de bienes inmuebles y el correspondiente Catastro Municipal, para garantizar la
seguridad Jurídica.
25
CAPÍTULO I
MARCO TEÓRICO
1.1.- El Registro de la propiedad
1.1.1.- Definiciones
El Registro de la propiedad es una institución pública destinada a crear titularidades en virtud
de poder público y a la publicidad de la situación jurídica de los inmuebles, con la finalidad de
proteger el tráfico jurídico.
En el Registro de la propiedad se adquieren el dominio y demás derechos reales con seguridad
suficiente evitando reivindicaciones. La función básica del Registro no es publicar actos y
contratos sino crear titularidades inatacables en virtud de un acto de poder público.
Históricamente los mecanismos tradicionales de seguridad se quedaron obsoletos durante el
siglo XIX ya que el mercado no era eficaz si permitía la celebración de un juicio universal por
cada transacción o compraventa, ni tampoco podía esperar el cumplimiento de los plazos de
usucapión. Esa fue la razón por la que surgieron los Registros de la propiedad inspirados en el
modelo germano, modelo en el que se integra el Registro español.
La implantación de los registros como nuevos mecanismos de seguridad se acompañó de la
creación del Registrador de la propiedad. Los fuertes efectos de los asientos exigen un intenso
26
control de entrada, tanto formal como material, que recibe el nombre de calificación y que
constituye la función del registrador.
El Registro de la propiedad también puede definirse como la institución que, destinada a
robustecer la seguridad jurídico-inmobiliaria, tiene por objeto la registración de la
constitución, transmisión, modificación y extinción de los derechos reales sobre bienes
inmuebles, así como las resoluciones judiciales relativas a la capacidad de las personas y los
contratos de arrendamientos y el estudio del registro de la propiedad corresponde al derecho
inmobiliario. (Rivas Palá, 1982)
El registro de la propiedad es un registro civil oficial y obligatorio en Ecuador en el que se
colocan los derechos de propiedad sobre los bienes inmuebles, así como todos los demás
derechos que recaen sobre estos. Es decir permite inscribir y dar publicidad a la propiedad de
los bienes inmuebles.
Su principal fin es brindar información confiable a las personas sobre la propiedad, impuestos
o limitaciones que se aplicaron a un bien inmueble para la realización de algún tipo de
contrato sobre el mismo. Además, de dar seguridad jurídica a los actos realizados sobre los
distintos inmuebles. Y de esta manera garantiza la autenticidad y seguridad de los títulos, y
documentos que deben registrarse.
Cada Municipio es el encargado de la administración de los registros de la propiedad de cada
cantón, es por eso que ellos están a cargo también de la recaudación de impuestos relacionados
con éste.
27
Los requisitos para realizar el registro de la propiedad necesario principalmente para realizar
una compraventa son:
Presentar la primera copia certificada de la escritura legalmente otorgada.
La escritura debe contener: Comparecientes y en qué calidad lo hacen, antecedentes de
dominio, objeto del contrato, descripción, linderos y superficie del inmueble, cuantía o
precio y las demás cláusulas de rigor de acuerdo al contrato.
Adicionalmente los documentos habilitantes como el pago de impuestos que genero el
contrato, cédulas y papeletas de votación de los comparecientes, certificado de
gravámenes y todos aquellos que den validez al título.
Cabe recalcar que estos documentos pueden estar sujetos a cambios, de acuerdo a los
municipios del país.
Otro de los documentos que se obtiene es el certificado de propiedad, en donde se específica
las propiedades que están a cargo de una persona en cada uno de los Municipios, para obtener
este certificado será necesario llenar un formulario que se obtiene en cada una de las
administraciones cantonales. (Arruñada, 1878)
1.1.2.- Apunte Histórico
Como apunte histórico tomamos que el Registro de la propiedad de la ciudad de Guayaquil,
mantiene un archivo que data del siglo XIX que recoge documentos que han sido anotados o
inscritos desde el año 1826 hasta la presente fecha, siendo un testimonio fiel de la realidad
ecuatoriana y particularmente de la situación de la sociedad guayaquileña, pues en ella se
28
evidencian los distintos factores que han incidido en su desarrollo, tales como la actividad
comercial, económica, política, etc.
Debemos recordar que en este registro reposa la información no solamente de las parroquias
rurales actuales, sino de las jurisdicciones que a través de los años fueron desmembrándose
para constituir cantones independientes, pudiendo citar los cantones de Daule, Samborondón,
Eloy Alfaro entre otros.
La primera anotación consta practicada en el libro denominado "Anotaciones de Instrumentos
Públicos", con fecha 23 de Octubre de 1826, que corresponde a un contrato de compraventa
celebrado por el Dr. José Antonio Monroy a favor de Juan Javier de Aguirre. El mismo que
tuvo por objeto unas huertas de árboles de cacao, palma de cocos y una casa que lindaba al río
Baba, que todo esto importa La cantidad de cuatro mil cien pesos y seis reales.
La segunda anotación o inscripción se practicó el 31 de octubre de 1826 en la oficina
Municipal de Guayaquil, por la que Antonio Molina vendió a doña Gertrudis Marques una
casa ubicada en el Barrio del Astillero frente al Hospital de Caridad en la cantidad de
quinientos pesos.
Cabe destacar que el lunes 4 de diciembre del año 1826, hipotecan una esclava de nombre
Petra Quiñones por la cantidad de 100.000 pesos, el acreedor era Francisca Jurado y el deudor
Juan Bauz. En el libro del año 1974 tomo 31 con fecha 5 de junio se termina la era de la
escritura manuscrita, y se inicia la escritura mecanografiada con el libro del año 1974 tomo 32
con fecha 25 de junio.
29
El material que usaban para elaborar estos libros era de fibra de algodón. Iniciándose la etapa
de la era informática hasta la presente.
La oficina de Registro empezó en 1906 y en un inicio, en cada cantón existía una “oficina de
registro” a cargo de temas de propiedad de bienes inmuebles y mercantil, pero a partir de
enero de 1975 se produce la separación en el cantón Quito, en un registro de la propiedad y en
un registro mercantil de forma independiente.
En aplicación a la norma constitucional y a la Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos
Públicos, la Dirección Nacional de Registro de Datos Públicos, emite la resolución No. 006-
DINARDAP-2011, donde se crean las dependencias públicas denominadas “registro
mercantil”. A la presente fecha existen registros mercantiles en los siguientes cantones:
Esmeraldas, Loja, Babahoyo, Manta, Portoviejo, Quito, Santo Domingo, Ambato, Cuenca,
Machala, Guayaquil y Santa Cruz. En los demás cantones del país siguen siendo Registros de
la Propiedad encargados del Registro Mercantil.
1.1.3.- Objetivo
Cada Registro de la Propiedad tiene por objeto apoyar en forma amplia, transparente, eficiente
y eficaz el ejercicio de las competencias de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales en cuanto al Registro de la Propiedad y a su sistema público de acuerdo al Código
Orgánico de Organización Territorial, Autónoma y Descentralización (COOTAD).
Los Objetivos Institucionales son:
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Mejorar la satisfacción del ciudadano que requiere los Servicios del Registro
Desarrollar una Cultura de Servicio al Ciudadano
Implementar un Sistema de Gestión de la Calidad
Implementar una medición de la Satisfacción del Ciudadano
Estrategias para mejorar la satisfacción del Cliente
Mejorar el tiempo de atención de Requerimiento
Estrategias para mejorar el clima laboral
Mejorar el clima laboral
Implementar una Medición del Clima Laboral
Generar eficiencia y sostenibilidad
Diseñar e implementar un sistema de Gestión de Talento Humano
Mejorar de los canales de comunicación interna
Implementar una nueva Estructura Organizacional acorde al sector público
Estrategias para generar eficiencia y sostenibilidad
Cumplir el presupuesto de ingreso
Implementar un sistema Administrativo Financiero
Adoptar criterios de responsabilidad social
Procurar el bien común
Movilizar esfuerzos de una infraestructura administrativa, material y humana efectiva
Coordinar con otras entidades el desarrollo y mejoramiento de la cultura
organizacional de cada registro
Preservar y encausar los intereses registrales y ciudadanos como finalidad institucional
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1.1.4.- Importancia
El Registro de la Propiedad es la institución destinada a dar publicidad a los derechos y cargas,
de cualquier naturaleza, que recaigan de manera inherente y estable sobre los bienes
inmuebles. El Registro de la Propiedad ha ido extendiéndose y perfeccionándose, hasta llegar
a ser no una oficina, sino una institución jurídica, complemento necesario del derecho de
propiedad sobre bienes inmuebles; una institución que se impuso como indispensable para
hacer públicos los derechos reales sobre esos bienes.
Este tiene un fundamento nacional, en cuanto se deriva de la naturaleza misma del derecho de
propiedad. Es aquel en su esencia una institución formal y de garantía de éste, y es su fin hacer
público el estado de los bienes inmuebles, mediante la inscripción de todos los actos por los
cuales se crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas referentes a los mismos. Para
realizarlo, preciso es que haya un Registro público en el que hagan constar esas vicisitudes, en
el que tenga cada finca su historia, de tal suerte que el que quiera adquirirla, o constituir sobre
ello un derecho real, sepa que solo puede perjudicarle cuanto en él consta, que no hay más
dueño que el que figura como tal. (Diez, 1995)
A consideración de la autora, el carácter público de registro de la propiedad y su elemental
función de garantizar la publicidad de los asientos regístrales, justifican por si solo la
necesidad de su existencia. Los principios en que se sustenta la organización del registro
permiten comprender, dada su esencia, se propende a un resultado que implique seguridad
32
jurídica para los interesados y terceros, en el marco amplio de las relaciones jurídicos en que
se desenvuelven los sujetos. (Albaladejo, 1977)
1.2.- Los Bienes
1.2.1.- Definición
Se considerarse como bien, “todo aquello que tiene una medida de valor y puede ser objeto de
propiedad.” En nuestro Código, se dice: “bienes o cosas”, confundiéndose en realidad el
género especie. No todas las cosas son bienes, pues sólo responden a dicho concepto aquellas
cosas que tienen una medida de valor y pueden ser apropiados por el hombre.
J. J Del sol, hacía notar en forma clara y precisa, que la propia naturaleza de las cosas permitía
descubrir lo que era un bien, y lo que era una cosa sin llegar a ser un bien. Todas aquellas
cosas que por encontrarse en cantidad excesiva, no han de provocar en cuanto a su goce un
choque de intereses, como sucede con la luz, el aire, el mar, en donde el goce efectivo
realizado por una persona, no se constituye en un obstáculo al goce efectivo por las demás
personas, todas ellas son cosas, pero no son bienes.
Puede ser considerado un bien todo aquello que puede ser objeto de apropiación y en
consecuencia tiene un valor económico y se encuentra dentro del comercio. El conjunto de
bienes, forma el patrimonio de las personas.
El Derecho de bienes es una de las áreas básicas del Derecho civil y tiene por objeto, fijar o
regular los bienes que integran el patrimonio de cada individuo y determinar los poderes o
facultades que el sujeto tiene sobre estos.
20
Existe una distinción fundamental entre los bienes muebles e inmuebles, donde los segundos
tienen una regulación especial dada su mayor relevancia económica. Esta regulación especial
se caracteriza por el hecho de que los actos y contratos que tienen por objeto bienes inmuebles
son solemnes. Además, los bienes inmuebles están sujetos a un sistema de registro llevado a
cabo por las autoridades competentes.
En el ámbito del mercado, los bienes son cosas y mercancías que se intercambian y que tienen
alguna demanda por parte de personas u organizaciones que consideran que reciben un
beneficio al obtenerlos. (Bello, 1855)
1.2.2.- Clasificación
El Código Civil ecuatoriano trata en el Libro II, de los objetos del derecho que son los bienes.
Cosas y bienes.- Las cosas y los bienes tienen diferente significación jurídica, aunque el texto
de la ley emplea con frecuencia indistintamente ambos términos.
• Cosa.- Es, de modo general, todo lo existe sin tener la calidad de persona. Son cosas el sol, el
aire, el mar.
Las cosas no interesan al jurista sino en cuanto puedan dar al hombre alguna utilidad y en
cuanto sean aptas para integrar el acervo patrimonial de una persona. Ahora bien, cuando las
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cosas se encuentran en estas circunstancias, se denominan bienes. Las cosas componen el
género; los bienes la especie.
• Bienes.- Al decir de las Partidas “bienes son llamadas aquellas cosas de que los hombres se
sirven o se ayudan”. Sin embargo, la sola utilidad no basta para fijar el sentido jurídico del
bien, debe acompañarle la apropiación actual o virtual. Por eso se ha dicho que, en buena
lógica, “no son bienes las cosas mismas, sino los derechos que podemos tener en ellas o por
ellas”.
Las cosas, como elementos reales tridimensionales del mundo exterior, bien delimitadas y
caracterizadas por un conjunto de cualidades y características propias, se pueden diferenciar
en función de numerosos criterios. Desde el Derecho Romano hasta los Derechos Modernos,
los juristas han acostumbrado a clasificar o dividir las cosas, por una parte en función de su
naturaleza misma y por otra parte en función de la voluntad de los sujetos de derecho en
cuestión.
En el estudio de los bienes y Derecho Real no es frecuente salirse del tema iniciando la
exposición con clasificaciones diversas.
Para los Jurisconsultos Ch. Aubry y Ch. Rau, hicieron diversas divisiones exponiendo los
conceptos de sus partes, dichas divisiones fueron las siguientes: (Ochoa, 2008)
Clasificación de los bienes:
22
Los bienes se clasifican en dos clases fundamentales:
1. Las relativas a las cosas o bienes corporales
2. Las relativas a los bienes en general, abarcando tanto cosas o bienes corporales, como
los incorporales o derechos.
A pesar de la restricción conceptual, los bienes son numerosos y variados; y, por razón de
utilidad práctica, la doctrina jurídica los clasifica.
Siguiendo el sistema del Código, puede sistematizarse la clasificación de los bienes, del modo
siguiente:
1. Bienes corporales e incorporales;
2. Bienes muebles e inmuebles;
3. Bienes consumibles y no consumibles;
4. Bienes fungibles y no fungibles;
5. Bienes principales y accesorios;
6. Bienes divisibles e indivisibles;
7. Bienes genéricos y específicos; y
8. Bienes singulares y universales.
1.) Bienes corporales e incorporales.- El Código Civil, en el Art. 583 dice que los bienes
consisten en cosas corporales o incorporales.
23
• Corporales.- Son las que tienen un ser real y pueden ser percibidas por los sentidos, como
una casa, un libro.
• Incorporales.- Las que consisten en meros derechos, como los créditos y las servidumbres
activas.
Esta es la clasificación más elemental que viene desde el Derecho Romano.
Por consiguiente, para los romanos influenciados por la filosofía estoica que reducía todos los
sentidos al tacto, son cosas corporales las que se pueden tocar. Para el Código, más preciso, lo
son con tal que puedan ser percibidas por cualquiera de los sentidos. Las cosas incorporales,
por el contrario, pertenecen al dominio de la inteligencia y consisten en meros derechos.
Esta clasificación, por elemental que parezca, no es universalmente compartida por todos los
códigos y autores. El Código Civil Alemán y los que le siguen entienden por cosas sólo los
objetos corporales.
2.) Bienes muebles e inmuebles.- La distinción de los bienes entre muebles e inmuebles tiene,
en el derecho moderno, importancia fundamental y grande influencia en la regulación de
varias instituciones jurídicas. La enajenación de inmuebles requiere de solemnidades que son
innecesarias en la de muebles.
24
En el derecho romano clásico no desconoció la distinción de muebles e inmuebles, pero no le
asignó importancia decisiva. En la época Justineana, debido a la evolución de la economía
romana, se introdujo esta clasificación y fue notablemente elaborada. Pero fue en el derecho
germánico que acogió la distinción con tal fuerza que ideó ficciones para atribuir la calidad
mueble a cosas que son inmuebles.
De acuerdo al sistema de Código, para decidir si una cosa es mueble o inmueble hay que
atender a la posibilidad e imposibilidad de que pueda ser desplazada en el espacio. Si puede
moverse, por si misma o por una fuerza externa, se dice que la cosa es mueble. Si no puede
transportarse de un lugar a otro, se dice que la cosa es inmueble.
Esta clasificación es aplicable, en estricto sentido, a las cosas corporales, pero nuestro Código
extiende la distinción a los bienes incorporales al decir, en el art. 597, que los derechos y
acciones se reputan bienes muebles o inmuebles según lo sea la cosa en que han de ejercerse o
que se debe.
Según Planiol, “dos razones principales han sido la causa de esta extensión un tanto curiosa.
Primero, la existencia de la comunidad de bienes entre esposos, que no comprendía en
principio más que a los muebles. Segundo la existencia de las reglas especiales para la
transmisión de los bienes por sucesión que hacían volver los “propios” (son los bienes
reservables del derecho español) a la línea de la familia de donde el difunto los había recibido.
25
Este carácter de reservables no debe pertenecer más que a los inmuebles. Por esta razón hubo
que incluir todos los bienes, corporales e incorporales, en la clasificación de bienes e
inmuebles. (Planiol, 2002.)
3.) Bienes consumibles y no consumibles.- El uso que puede hacerse de las cosa muebles, por
los peculiares caracteres de éstas, les afecta de diverso modo. Se dice que las cosas son
consumibles cuando se destruyen, natural o civilmente, por el primer uso que se hace de ellas.
Se destruyen naturalmente cuando físicamente desaparecen, como los alimentos; y se
destruyen civilmente cuando se enajenan como las monedas. Cosas no consumibles son
aquellas que resisten usos más o menos prolongados y repetidos sin perder su propia
individualidad, como los vestidos, las máquinas, etc.
4.) Bienes fungibles y no fungibles.- Esta clasificación se refiere exclusivamente a los bienes
muebles. La calidad fungible o no fungible no depende tanto de la naturaleza de las cosas, sino
de su peculiar tratamiento en las relaciones jurídicas de que son objeto.
5.) Bienes divisibles e indivisibles.- Según el art. 1540 las cosas son susceptibles de división
ya sea física, intelectual o de cuota. En sentido lato, todas las cosas corporales admiten
división física porque pueden ser fragmentadas. Sin embargo, la divisibilidad física a que se
refiere el Código consiste en que las cosas puedan ser fraccionadas en partes homogéneas; es
decir, en partes aptas para recomponer el cuerpo primitivo, conservando cada una de ellas un
valor económico proporcionado al todo.
26
6.) Bienes principales y accesorios.- El punto de partida de esta clasificación es la relación de
dos cosas: la que tiene una existencia jurídica autónoma es la principal. La que está
subordinada es la accesoria. Esta clasificación puede aplicarse no solo a las cosas corporales,
sino a las incorporales. Así, el marco es accesorio del cuadro; la servidumbre lo es del dominio
sobre el predio y la hipoteca, del crédito.
7.) Bienes genéricos y específicos.- Las cosas pueden ser designadas con mayor o menor
determinación. En esto consiste la base de la clasificación. Se dice que la cosa es genérica
cuando se la designa con expresión de los caracteres comunes a todas las cosas de su mismo
género. Ejemplo un caballo, una mesa. Y los bienes específicos, cuando se los determina con
sus características más particulares que los diferencian de los demás, como por ejemplo
caballo blanco, mesa de vidrio, etc.
8.) Bienes singulares y universales.- Los bienes se pueden considerar individualmente, o en
conexión con otros bienes. En el primer caso, el objeto del derecho es el individuo, en el
segundo, el objeto del derecho es el conjunto o totalidad de bienes. Esto sirve de base para
clasificar los bienes en singulares y universales, sin que exista sobre esta clasificación un
planteamiento doctrinal uniforme.
1.2.3.- Los Bienes inmuebles y el Registro de la Propiedad
Nuestro Código clasifica a los bienes en: inmuebles por naturaleza, inmuebles por destino.
Bienes inmuebles por naturaleza.- de acuerdo a lo determinado por los artículos 586 y 587 del
Código Civil, son inmuebles por naturaleza, las tierras, casas, los árboles y plantas, mientras
27
se adhieren al suelo por sus raíces; lo son también los frutos pendientes de las mismas plantas
o árboles, en cuanto siguen al fundo en todos los cambios de dominio.
Bienes inmuebles por destino.- son determinados bienes que siendo muebles por su naturaleza,
se consideran inmuebles por el uso al que se destina. Dice el artículo 588 C.C: “Se reputan
inmuebles aunque por su naturaleza no lo sean, las cosas que están permanentemente
destinadas al uso, cultivo y beneficio de un inmueble, sin embargo, de que puedan separarse
sin detrimento.
Se consideran también inmueble:
Los árboles mientras no hayan sido derribados.
Los frutos de las tierras y de los árboles, mientras no hayan sido cosechado o separados
del suelo.
Los hatos, rebaños, piaras y cualquier conjunto otro de animales de cría, mansos o
bravíos, mientras no sean de sus pasto o criadero.
Las lagunas, estanques, manantiales, aljibe y toda agua corriente.
Los acueductos, canales o acequias que conducen el agua a un edificio o terreno y
forman parte del edificio o terreno a que las aguas que se destinan.
El registro de la propiedad es un registro civil oficial y obligatorio en Ecuador en el que se
colocan los derechos de propiedad sobre los bienes inmuebles, así como todos los demás
derechos que recaen sobre estos. Es decir permite inscribir y dar publicidad a la propiedad de
los bienes inmuebles.
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Su principal fin es brindar información confiable a las personas sobre la prop iedad, impuestos
o limitaciones que se aplicaron a un bien inmueble para la realización de algún tipo de
contrato sobre el mismo. Además, de dar seguridad jurídica a los actos realizados sobre los
distintos inmuebles. Y de esta manera garantiza la autenticidad y seguridad de los títulos, y
documentos que deben registrarse.
Cada Municipio es el encargado de la administración de los registros de la propiedad de cada
cantón, es por eso que ellos están a cargo también de la recaudación de impuestos relacionados
con éste.
1.3.- La Descentralización
1.3.1.- Definición
La descentralización se refiere a la delegación de responsabilidades por parte del gobierno
central a entidades autónomas de menor jerarquía, que se encuentran facultadas para recibir las
obligaciones encomendadas, con el fin de lograr una mayor eficiencia en la organización
interna. Por medio de la descentralización se realiza “la cesión de determinadas competencias
propias de la Administración del Estado a las Comunidades Autónomas o a Entes locales , o de
las Comunidades Autónomas a los Entes locales.” (Diccionario Jurídico Espasa, 2001)
Gordillo considera que la descentralización “aparece cuando la competencia se ha atribuido a
un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia, y
constituido por órganos propios que expresan la voluntad del ente.” (Gordillo, 1998) Pérez
define a la descentralización como la transferencia de poderes a órganos con pers onalidad
29
jurídica de derecho público, distintos de los simples agentes de poder central y por lo tanto, sin
relación de jerarquía del Presidente de la República. (Pérez, 2008)
La legislación ecuatoriana trata también el concepto de descentralización expresando que es
“la transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias con los respectivos
talentos humanos y recursos financieros, materiales y tecnológicos, desde el gobierno central
hacia los gobiernos autónomos descentralizados.” (Código Organico de Organizacion
Territorial Autónoma y Descentralización, 2012)
Adicionalmente, el artículo 106 del COOTAD menciona el objetivo de la descentralización,
consiste en: ‘‘impulsar el desarrollo equitativo, solidario y equilibrado en todo el territorio
nacional, a fin de garantizar la realización del buen vivir y la equidad interterritorial, y
niveles de calidad de vida similares en todos los sectores de la población, mediante el
fortalecimiento de los gobiernos autónomos descentralizados y el ejercicio de los derechos de
participación, acercando la administración a la ciudadanía.
Por lo tanto, el fin de la descentralización es que el Estado, como representante del pueblo
ecuatoriano cumpla con su deber de resguardar el buen vivir y sumak kawsay dentro del
territorio nacional. Al respecto, encontramos al que la Constitución trata sobre el régimen de
desarrollo, indicando que comprende “el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los
sistemas económicos, políticos, socioculturales y ambientales, que garantizan la realización
del buen vivir, del sumak kawsay.” (Constitución del Ecuador, 2008)
La Constitución ha abierto un importante proceso de descentralización al reconocer a las
Comunidades Autónomas y entes locales autonomía para la gestión de sus respectivos
30
intereses. Por una parte, encontramos a las entidades autónomas como órganos estatales que
poseen un variado grado de autonomía y diferente cobertura territorial, éstas deben tener la
capacidad suficiente para ejecutar las tareas designadas y cumplir con funciones
especializadas de servicio público que se encuentran dentro del área de su jurisdicción.
(Izaguirre, 1976)
Por otra parte encontramos que la Constitución menciona en el artículo 238 que constituyen
gobiernos autónomos: “las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos
metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales”, cabe destacar que los
distritos metropolitanos autónomos se consideran regímenes especiales de acuerdo con el
artículo 242 de la Constitución. Se puede concluir, señalando que la descentralización desde el
punto de vista del Municipio del Distrito Metropolitano se refiere a las responsabilidades
otorgadas al este en su calidad de gobierno autónomo descentralizado con el fin de evitar la
concentración de poder en el gobierno central y lograr así una mayor eficacia en la gestión
administrativa.
1.3.2.- Fundamentos Constitucionales de la Descentralización
La Constitución menciona dentro de sus mandatos la obligación del Estado de gobernar de
manera descentralizada. El artículo 1, indica que el Ecuador: “Se organiza en forma de
república y se gobierna de manera descentralizada”. Adicionalmente, el numeral 6 del
artículo 3 de la Constitución sostiene que tanto la descentralización como la autonomía, son
medios que deben fortalecerse para promover el desarrollo equitativo y solidario dentro del
territorio ecuatoriano, mencionándolos a éstos como deberes primordiales que debe cumplir el
Estado.
31
De la misma manera el artículo 227 de la Carta Fundamental, señala que “La administración
pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia ,
eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración descentralización, coordinación, participación,
planificación, transparencia y evaluación.”
Dentro de este artículo, sin bien comprende el principio de descentralización, debe destacarse
otros principios básicos, que se encuentran relacionados directamente con éste, como son:
eficacia, eficiencia jerarquía y desconcentración.
1.3.3.- Autonomía
A continuación se analizará el concepto de autonomía, por constituir un requisito básico para
cumplir con el principio de descentralización. El artículo 238 de la Constitución, menciona
que “los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa
y financiera”; en concordancia con éste artículo encontramos al artículo 5 del COOTAD,
donde se detalla lo que comprenden las autonomías mencionadas, expresando que:
‘‘Comprende el derecho y la capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para
regirse mediante normas y órganos de gobierno propios, en sus respectivas
circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad, sin intervención de otro nivel
de gobierno y en beneficio de sus habitantes’’.
Para el goce de la autonomía que menciona la Constitución, el ejercicio de cada gobierno
autónomo descentralizado se realizará a través de tres funciones integradas:
a) De legislación, normatividad y fiscalización;
32
b) De ejecución y administración; y,
c) De participación ciudadana y control social.
En función de lo detallado, podemos concluir, que la autonomía que gozan los gobiernos
autónomos comprende distintas facultades, entre las que podemos destacar: el auto
gobernarse; el dictar su propia normativa, en torno a la cual establecerán sus políticas internas,
y la facultad de administrarse económicamente sin depender de otro órgano para hacerlo.
Concluyendo este concepto, tenemos que la autonomía debe ejercerse de manera responsable
y solidaria, guiándose por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial,
integración y participación ciudadana. Además, se tendrá como garantía de su cumplimiento
que ninguna función del Estado ni autoridad extraña podrá interferir con ella.
1.3.4.- Autonomía Municipal
La Constitución otorga un nivel de autonomía específico a cada gobierno autónomo, basado en
la dimensión territorial, cantidad de población y recursos económicos, entre otros factores.
(Dromi, 2004)
BULIT, indica que los Municipios gozan de autonomía como verdadero órgano de gobierno,
expresando que: “Abandonando su orientación tradicional en cuanto a que los municipios son
meras delegaciones administrativas de los poderes provinciales de carácter autárquico, la
Corte Suprema de Justica afirma que gozan de autonomía en cuanto a verdaderos órganos de
gobierno.”
33
Finalmente, cabe mencionar que la autonomía de la que gozan los municipios presenta límites,
que se dan por el ordenamiento jurídico. La opinión de algunos doctrinarios es que si bien los
Municipios gozan de autonomía, ésta debe ser limitada; y deberá estar siempre sujeta a la ley y
sobre todo a la Constitución. Así por ejemplo, Larrea Holguín señala que “(los concejos están
sometidos a la ley y a la Constitución. No tienen alguna preferencia con relación a las
personas particulares, por lo tanto deben ser juzgadas y respetar los derechos de la misma
manera que un particular.”
Tanto la descentralización como la autonomía, que se ha tratado anteriormente son
características del derecho administrativo. Sin embargo, en la siguiente parte del trabajo nos
enfocaremos en analizar conceptos de Derecho Municipal con el fin de tener claros los
elementos afines al Municipio.
1.4.- Los GADS municipales
1.4.1.- Definición
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, los que con la finalidad de unificar
la metodología de manejo y acceso a la información deberán seguir los lineamientos y
parámetros metodológicos que restablezca la ley. Es obligación de dichos gobiernos actualizar
cada dos años los catastros y la valoración de la propiedad urbana y rural.
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El Gobierno Central, a través de la entidad respectiva financiará y en colaboración con los
gobiernos autónomos descentralizados municipales, elaborara la cartografía geodésica del
territorio nacional para el diseño de los catastros urbanos y rurales de las propiedades
inmuebles y de los proyectos de planificación territorial.
Los gobiernos autónomos descentralizados tendrán las facultades legislativas en el ámbito de
sus competencias y jurisdiccionales territoriales. Todos los gobiernos autónomos
descentralizados ejercerán facultades ejecutivas en el ámbito de sus competencias y
jurisdicciones territoriales. (Castañeda, 2009)
Estos gobiernos generarán sus propios recursos financieros y participaran de las rentas del
Estado, de conformidad con los principios de subsidiariedad, solidaridad y equidad.
Además, la distribución de los recursos entre gobiernos autónomos descentralizados será
regulada por la ley, conforme a los siguientes criterios: tamaño y densidad de la población,
necesidades básicas insatisfechas y logros en el mejoramiento de los niveles de vid, esfuerzo
fiscal y administrativo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan de
Desarrollo del Gobierno Autónomo Descentralizado. (Constitución del Ecuador, 2008)
14.2.- Finalidades
Es finalidad del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal, contribuir y fortalecer las
políticas y acciones desarrolladas por el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal,
35
orientadas a la protección de los grupos de atención prioritaria, para mejorar sus condiciones
de vida.
Los GAD municipales se definen para:
1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional,
provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y
rural.
2. Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.
3. Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.
4. Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas
residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y
aquellos que establezca la ley.
5. Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de
mejoras.
6. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su territorio
cantonal.
7. Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y
educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y
deportivo, de acuerdo con la ley.
8. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del
cantón y construir los espacios públicos para estos fines.
9. Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.
36
10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de
ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley.
11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar,
riberas de ríos, lagos y lagunas.
12. Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se
encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras.
13. Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios.
14. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.
1.4.3.- El Registro de la Propiedad y las Municipalidades
Se trata de una institución pública encargada del gobierno y de la administración en terr itorios
más bien pequeños y reducidos como puede ser un pueblo o una localidad. El término
municipalidad es característico de algunas regiones y puede recibir otro nombre en otros
espacios (como Ayuntamiento) a pesar de poseer las mismas características.
Una municipalidad está encargada en términos generales de cuestiones relacionadas con la
administración de un pueblo o una localidad. Si bien esto parece una tarea sencilla por tratarse
de un pequeño territorio, no lo es necesariamente ya que la municipalidad debe hacerse cargo
de todas las cuestiones administrativas, económicas, culturales y sociales del espacio. En
muchos casos, los mismos vecinos son los que forman parte de ella y el hecho de conocerse
unos a otros puede volver la tarea un poco complicada y difícil en ocasiones.
37
El poder ejecutivo de la ciudad es desempeñado por un ciudadano con título de Alcalde, el
cual es elegido por sufragio directo en una sola vuelta electoral sin fórmulas o binomios en las
elecciones municipales. El vicealcalde no es elegido de la misma manera, ya que una vez
instalado el Concejo Cantonal se elegirá entre los ediles un encargado para aquel cargo.
(Hoyos Galarza, 2001)
El alcalde y el vicealcalde duran cuatro años en sus funciones, y en el caso del alcalde, tiene la
opción de reelección inmediata o sucesiva. El alcalde es el máximo representante de la
municipalidad y tiene voto dirimente en el concejo cantonal, mientras que el vicealcalde
realiza las funciones del alcalde de modo suplente mientras no pueda ejercer sus funciones el
alcalde titular.
El alcalde cuenta con su propio gabinete de administración municipal mediante múltiples
direcciones de nivel de asesoría, de apoyo y operativo. Los encargados de aquellas direcciones
municipales son designados por el propio alcalde. (Estrada Ycaza, 1974)
1.5.- El Catastro
1.5.1.- Definición
El catastro (del griego κατάστιχον, "registro") inmobiliario es un registro administrativo
dependiente del Estado en el que se describen los bienes inmuebles rústicos, urbanos y de
características especiales. (Colín Sánchez, 1985)
38
El catastro es definido como una herramienta para procurar y garantizar la ordenación del
espacio geográfico con fines de desarrollo, a través de la adecuada, precisa y oportuna
definición de los tres aspectos más relevantes de la propiedad inmobiliaria: descripción física,
situación jurídica y valor económico.
Es el procedimiento estadístico, técnico, científico y administrativo en virtud del cual se hace
el inventario de todos los bienes inmuebles y recursos naturales de un país, mediante el
levantamiento catastral, el registro de la propiedad y el estudio de las operaciones que tienen
por finalidad determinar la tenencia de la tierra, la verificación de la riqueza actual y la
valoración de los inmuebles.
El catastro, en su concepto más amplio, es el inventario o censo de la riqueza inmobiliaria de
un país, una región, una entidad o un municipio. El origen de la actividad catastral se re monta
a unos 4.000 años antes de Cristo, concebido para conocer las cantidades de los bienes
inmuebles y títulos de los mismos a los efectos de establecer el monto del impuesto
inmobiliario; hoy día su motivación sigue teniendo vigencia y, por lo general, genera los
principales ingresos en el presupuesto de la administración de las ciudades.
Es una definición del catastro en lenguaje natural, sencillo, adaptado para que la pueda leer
cualquier persona, del catastro, de los servicios que presta, de sus usuarios, y de las
innovaciones tecnológicas llevadas a cabo en los últimos tiempos.
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El catastro es la completa descripción de todos los bienes inmuebles del país. Información
gráfica (cartografía) y alfanumérica. La permanente actualización de sus características:
• La difusión y disponibilidad de las bases de datos al servicio de toda la sociedad.
Sus suministradores son: En primer lugar los ciudadanos, que deben presentar las
declaraciones de las modificaciones y transmisiones que se realizan en los bienes
inmuebles de los que sean titulares.
• Las entidades locales (Ayuntamientos, Diputaciones) que suministran información
sobre las modificaciones urbanísticas, envían las anomalías detectadas gracias a su
gestión tributaria o urbanística, y colaboran en el mantenimiento de catastro si se
encuentran sometidas al régimen de comunicación catastral o han suscrito un
convenio de colaboración.
• Los Notarios y Registradores de la propiedad que suministran información sobre
las alteraciones catastrales reflejadas en las escrituras públicas y en las
inscripciones en el registro de la propiedad.
• Otras administraciones públicas, como la estatal o autonómica, que suministran la
información territorial relevante para el catastro de que dispongan (expropiaciones,
información sobre la identificación fiscal de los propietarios, deslindes del dominio
público, etc.). (Ortiz, 2013)
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1.5.2.- Objetivos
El catastro tiene por objeto el proveer y mantener al día un inventario de los inmuebles, tanto
urbanos como rurales de la nación.
Debe realizar estas funciones de tal modo que haga posible la obtención rápida de datos
económicos, descriptivos y estadísticos relativos a los bienes inmuebles ubicados en una zona
específica o en todo el país.
El sistema utilizado para ejecutar dicho inventario es el de la obligatoriedad del propietario a
declarar sus propiedades inmuebles en el Catastro Nacional, proceso que no contó con
controles eficientes, por lo que las informaciones carecían de datos esenciales como la
designación catastral del inmueble declarado.
Por otro lado y como la mayoría de las veces sucede, el fundamento técnico del catastro pasó a
ser letra muerta dando paso al aspecto político, lo que llevó a esta institución a ser una simple
oficina sin ningún peso específico en la vida institucional del país, limitando sus actividades a
dar algunos servicios tales como: avalúos individuales, certificaciones y recibir declaraciones
que les interesan a personas para fines particulares. A continuación señalare los siguientes
objetivos:
Determinar y gestionar el cobro del impuesto predial
Mantener actualizado los datos y registros catastrales
Establecer y apoyar los acuerdos de coordinación en la materia con el gobierno del
41
Estado.
Apoyar las acciones de planeación municipal y de desarrollo de la comunidad.
1.5.3.- El Catastro y su relación con el Registro de la propiedad
El Catastro es el Registro Público donde se publicita el estado de hecho de la cosa inmueble en
relación con el derecho de los títulos invocados o de la posesión ejercida. Es el organismo
encargado de dar estabilidad a los títulos en el territorio, la eficacia del mismo esta medida por
la exactitud de los datos físicos que surjan de él.
El Registro de la Propiedad es el Registro Público donde se inscriben la constitución,
modificación o extinción de los derechos reales, refleja el estado de derecho de la cosa
inmueble. La finalidad del Registro es proporcionar plena seguridad en el tráfico jurídico
inmobiliario ya que publicita la situación jurídica del bien inmueble y esto lo hace oponible a
terceros. (Nasisi, 2012)
El Catastro según Escriche es el registro público que contiene la cantidad, calidad y
estimación de los bienes que posee cada vecino, para servir de base en el repartimiento de
contribuciones. A esto se puede agregar que es una estadística que se hace de la propiedad
inmueble, mediante la cual obtenemos un conocimiento real de determinado territorio para los
distintos efectos civiles, tributarios, económicos y hasta administrativos. Es un inventario de la
riqueza de un país.
Los Catastros complementan a los Registros, proporcionándoles la constancia de la Existencia
42
Real y Estado de Posesión de los inmuebles que son objeto de los actos jurídicos y los
Registros complementan a los Catastros informándoles de los Derechos Reales que puedan
llegar a invocarse sobre los inmuebles cuya existencia surge de las mensuras registradas.
La inscripción es la acción y el resultado de practicar un asiento en uno de los libros de un
registro público, en especial de los instituidos para dar mayor eficacia a los hechos o actos
jurídicos. Esto significa que la inscripción es la consecuencia del registro, pues en los registros
más comunes que más adelante veremos, al ir a cualquiera de ellos, nos dirigimos a inscribir
tal o cual acto jurídico.
Aparte, la doctrina generalmente trata de hacer una distinción entre registros jurídicos y
registros administrativos. Pero sobre ello bien vale afirmar que todo registro supone en sí una
oficina pública, por lo que consecuentemente constituye un servicio público a cargo de
funcionarios públicos y que conlleva un procedimiento que podemos calificarlo de
administrativo, aún en aquellos dejara implicación civil como el Registro Civil, a más de ello
afecta a relaciones jurídicas ya sea entre particulares o ya entre éstos y la Administración; por
lo que es indudable y obvio que cualquier registro habrá de ser calificado de jurídico por sus
efectos, y de administrativo por su estructura y dependencia al mismo tiempo con lo que se
deja sin efecto la señalada distinción que pronuncia la doctrina, pues, sean unos u otros, al fin
y al cabo siempre serán registros como lo veremos más adelante. (Serrano, 2009)
Además, existen registros que sólo tienen carácter interno, como son aquellos que
generalmente se cumplen para fines de la Administración, y que solamente se refieren a una
43
simple anotación y constancia de datos y actos de la misma Administración, que ésta tiene
necesidad de conocer o recordar periódicamente y que sirven únicamente como instrumento de
control de la propia actividad administrativa.
La finalidad sustancial que persigue todo registro es alcanzar la seguridad jurídica, se hace
necesario plantear que ésta se la entiende en un sentido amplio de todos aquellos supuestos
mediante los cuales se da constancia y fijeza a situaciones, actos, relaciones protegidas por el
Derecho, así como a circunstancias concurrentes en personas u objetos, al ejercicio de
actividades que, de no ser conocidas, dificultarían las relaciones jurídicas en general o
permitirían el ejercicio de actividades a personas, o el tráfico en relación con determinados
bienes, carentes de los requisitos legalmente predeterminados.
Entonces la seguridad jurídica se debe advertir en la actuación de todo registro. De tal forma
que esa seguridad jurídica, como dicen los profesores Mouchet y Zorraquín, "dé a los
individuos, a los grupos sociales y a los Estados mismos, la sensación y el co nvencimiento de
que sus derechos han de ser respetados, y de que no ha de alterarse la estabilidad y
permanencia de las situaciones jurídicas".
1.6.- La Seguridad jurídica
1.6.1.- Definición
La seguridad jurídica es la certeza, confianza y estabilidad armónica de que en un país donde
hay leyes es seguro que éstas se respetarán y aplicarán en el presente, y que previsiblemente
44
así será en el futuro; de tal modo, como dice el jurista Ossorio, Manuel: “que los individuos
saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones”.
La seguridad jurídica es un principio del Derecho, universalmente reconocido, que se basa en
la ‘‘certeza del derecho’’, tanto en el ámbito de su publicidad como en su aplicación, y que
significa la seguridad de que se conoce, o puede conocerse, lo previsto como prohibido,
ordenado o permitido por el poder público.
La palabra seguridad proviene de la palabra latina securitas, la cual deriva del adjetivo securus
(de secura) que significa estar seguros de algo y libres de cuidados. El Estado, como máximo
exponente del poder público y primer regulador de las relaciones en sociedad, no sólo
establece (o debe establecer) las disposiciones legales a seguir, sino que en un sentido más
amplio tiene la obligación de crear un ámbito general de "seguridad jurídica" al ejercer el
poder político, jurídico y legislativo.
La seguridad jurídica es, en el fondo, la garantía dada al individuo por el Estado de modo que
su persona, sus bienes y sus derechos no serán violentados o que, si esto último llegara a
producirse, le serán asegurados por la sociedad, la protección y reparación de los mismos. En
resumen, la seguridad jurídica es la «certeza del derecho» que tiene el individuo de modo que
su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y conductos
legales establecidos, previa y debidamente publicados. (Carbonell Sánchez, 2004)
45
La seguridad jurídica es condición básica para que un Estado pueda tener paz social y
estabilidad política, condiciones que a su vez favorecen su desarrollo. En tal sentido, la
legítima preocupación que existe en nuestro país por el papel que el sistema jurídico debe
cumplir, creando las condiciones que propicien el desarrollo, ha constituido la motivación que
orientó este trabajo de investigación.
La seguridad jurídica, inmaterial o formal, como también se la llama, no consiste sino en la
certeza del imperio de la Ley; esto es, en la garantía de que el orden amiento jurídico será
aplicado de manera objetiva; es además, un principio fundamental del Estado de Derecho, que
se traduce en el aval que éste ofrece a toda persona, de que serán respetados sus d erechos
consagrados en la Constitución y en las leyes, y que por tanto no serán alterados o vulnerados
posteriormente, contraviniendo la norma jurídica en virtud de la cual han sido adquiridos; es,
por tanto, un bien colectivo. (Beltrán, 2008)
El Estado ecuatoriano garantiza la seguridad jurídica en el artículo 82 de la Constitución de la
República, el que indica que: La seguridad jurídica se fundamentará en el respeto a la
Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por
las autoridades competentes.
No cabe duda de que la vigencia de la ley honra a un país, en tal sentido, la seguridad jurídica
es condición básica para que un Estado pueda tener paz social y estabilidad política,
condiciones que a su vez favorecerán su desarrollo económico; con paz habrá seguridad
46
jurídica, y con ella vendrán las inversiones, de manera que la existencia y el respeto al
Derecho, es condición sine qua non de la seguridad y el desarrollo. (Barro, 1998)
1.6.2.- Elementos
Visto, como está, el origen del concepto de seguridad jurídica e igualmente el pensamiento de
diversos autores al respecto, resulta importante abordar ahora el tema de los elementos que
hacen posible la seguridad jurídica, los requisitos que deben cumplirse para que pueda
predicarse la existencia de este principio, o cuáles presupuestos deben confluir para que en un
ordenamiento jurídico pueda tenerse como consagrada la seguridad jurídica.
Sobre este particular, el autor español Juan Bolás Alfonso hace una clarísima clasificación que
distingue entre los presupuestos objetivos y aquellos que considera de carácter subjetivo.
(Bolás, 1993) Como presupuesto objetivo de la seguridad jurídica menciona solamente uno
que denomina escuetamente “la ley aplicable” y que debe reunir los siguientes requisitos:
1. Que exista una ley aplicable;
2. Que la ley se publique de forma que sea conocida por todos;
3. Que la ley sea clara;
4. Que la ley esté vigente y no sea alterada por normas de inferior rango y se aplique a los
hechos acaecidos con posterioridad a dicha vigencia;
5. Que la aplicación de la ley esté garantizada por una Administración de Justicia eficaz.
Y en cuanto al presupuesto subjetivo de la seguridad jurídica nombra también uno: la certeza,
que igualmente presupone:
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1. La certeza en la aplicación de la ley;
2. La conciencia ciudadana del predominio de la ley y la confianza en el respeto
generalizado de la ley por la efectividad y agilidad de los tribunales en su función de
juzgar y hacer cumplir lo juzgado.
Ahora bien, los dos elementos que menciona Bolás Alfonso resumen de manera concisa y
simple los dos aspectos que los demás tratadistas consultados consideran más importantes y
recurrentes para que se entienda presente la seguridad jurídica en un ordenamiento, aunque no
son los únicos.
El primer autor que comparte con Bolás Alfonso los presupuestos objetivos y subjetivos de la
seguridad jurídica es Villegas, aunque no los denomina de la misma manera, pues el aspecto
objetivo “está dado por las garantías que la sociedad asegura a las personas, bienes y derechos.
Estas garantías deben ser estables, y en cuanto a ellas no debe haber cosas imprevistas”.
(Villegas, 1993)
En otros términos, lo que Bolás Alfonso denomina la certeza, para Villegas es la convicción o
la confianza. Otro autor que da una especial preponderancia a la ley como factor o elemento
de seguridad jurídica es el germano Torsten Stein, quien enfatiza en la claridad de la ley para
el ciudadano como factor fundamental de la seguridad, pues “sólo entonces es previsible para
él la actuación estatal. La intención del legislador, en consecuencia, debe ser reconocible”.
(Stein, 1997)
Además, la ley no solamente debe ser clara sino que también debe gozar de una permanencia
en el tiempo, lo que denomina “protección de la confianza”, pues supone que el ciudadano
48
pueda confiar en la subsistencia de las leyes. Y finalmente, considera que dichas leyes deben
regir a futuro y no afectar situaciones consolidadas en el pasado, pues una circunstancia tal
afectaría de manera severa la confianza al efectuar “una nueva evaluación de hecho s situados
en el pasado”.
El argentino Atilio Aníbal Alterini enfatiza también en dos componentes de la seguridad
jurídica: la “certidumbre” y la “estabilidad” del derecho, haciendo énfasis igualmente en el
componente legislativo del cual se derivan todos los anteriores. En cuanto a la certidumbre del
derecho, considera que esta “supone la existencia de normas jurídicas ciertas de las que
resultan los derechos de los que es titular la persona, y su consiguiente convicción fundada
acerca de que esos derechos serán respetados”; (Alterini, 1993) y en cuanto a la estabilidad del
derecho, se refiere especialmente al formalismo del procedimiento legislativo que debe
prevalecer, pues la seguridad jurídica es resultado de “la existencia de un sistema legislativo
debidamente ordenado y que prevé el cumplimiento de determinados recaudos para modificar
las normas jurídicas: el órgano que dicta esas normas debe tener competencia suficiente, y
sujetarse a procedimientos reglados”.
Finalmente, para Miguel Hernández Terán (2004) es claro que el cumplimiento de la norma es
fundamental para que haya seguridad jurídica, y vincula necesariamente la seguridad jurídica
con los valores intrínsecos en las normas, lo cual explica que se refiera a dicha seguridad
como un valor. Además, agrega, el valor fundamental que debe estar inserto en las normas es
la justicia, lo cual aclara plenamente cuando dice que “de lo anterior se colige con claridad que
si la norma jurídica, si la Ley no materializa el valor justicia el legislador se convierte en un
factor de quiebra de la seguridad jurídica”. (Hernández Terán, 2004)
49
En otras palabras, la seguridad jurídica depende no solamente del cumplimiento formal de la
norma jurídica, sino también de su coherencia con los valores y principios que la inspiran. De
lo anterior resulta necesario concluir que existen dos elementos que, de una u otra manera, los
autores consideran fundamentales para que pueda hablarse siquiera de la existencia de la
seguridad jurídica. El primero consiste en la existencia de unas reglas claras, estables y que se
apliquen a futuro, de tal forma que todos los asociados tengan claridad sobre cuáles son sus
derechos y deberes; dichas reglas, naturalmente, se encuentran plasmadas en las leyes y demás
normas jurídicas. El segundo es la certeza en el cumplimiento y en la aplicación de las
normas, de modo que las consecuencias en ellas establecidas, en caso de incumplimiento,
tengan materialización en la realidad.
1.6.3.- Seguridad Jurídica como principio de derecho y obligación primordial del Estado
Jorge Miles dice “La seguridad jurídica es la situación peculiar del individuo como sujeto
activo y pasivo de relaciones sociales, cuando tales relaciones se hayan previstas por un
estatuto objetivo, conocido y generalmente observado”.
El tratadista Antonio Fernández Galiano, en su Introducción a la Filosofía del Derecho,
expresa a este respecto “Específicamente, la seguridad jurídica se refiere a las situaciones
completas de los particulares dentro del orden del derecho. Este debe proporcionar seguridad
al individuo en el sentido de que en todo momento sepa con entera claridad hasta donde llega
su esfera de actuación jurídica y donde empieza la de los demás, que conozca con plena
certeza a lo que le compromete una declaración de voluntad, y en general, las consecuencias
50
de cualquier acto que él o los otros realicen en la órbita del derecho; que pueda prever con
absoluta certidumbre los resultados de la aplicación de una norma, en fin, que en todo instante
pueda contemplar deslindados con perfecta nitidez, los derechos propios y los ajenos.
Por supuesto que lo descrito es un ideal utópico para cuya efectividad se requeriría un
ordenamiento de una perfección técnica incompatible con la falibilidad de toda obra humana:
es evidente que en todo derecho existen imperfecciones, imprevisiones del legislador, lagunas
y contradicciones, pero también hay normas que no realizan con plenitud los debidos ideales
de justicia y no por eso deben condenarse el ordenamiento en su conjunto como incapaz de
realizar aquel valor. Lo que interesa es que el derecho, aparte de sus inevitables fallos, tienda a
la creación de una seguridad para el particular que se acoja a sus normas, de manera que nunca
pueda ser sorprendido por un resultado imprevisible con arreglo al propio ordenamiento.
La finalidad del derecho tiene que ser la supresión de toda situación dudosa o imprecisa y su
sustitución por situaciones netas y definidas. A procurarlas en casos concretos irán dirigidas
normas determinadas, pero la finalidad de creación de seguridad jurídica para el particular está
representada por una porción de principios de carácter general existentes en todos los
ordenamientos: tales son, entre otros, el de inexcusabilidad del cumplimiento de la Ley,
independiente de su conocimiento y el de la fuerza de la cosa juzgada, el de la protección
posesoria y el que inspira a la institución de la usucapión”. (García, 2012)
El derecho de acceso a la administración de justicia implica la garantía de la confianza
legítima en la actividad del Estado como administrador de justicia. Esta confianza no se
51
garantiza con la sola publicidad del texto de la ley, ni se agota en la simple adscripción
nominal del principio de legalidad. Comprende además la protección a las expectativas
legítimas de las personas de que la interpretación y aplicación de la ley por parte de los jueces
va a ser razonable, consistente y uniforme.
El Estado como administrador de justicia no se agota en el juicio sobre la legalidad de cada
decisión tomada como un acto jurídico individual, pues no se trata de hacer un estudio sobre la
validez de la sentencia, sino de la razonabilidad de una conducta estatal, entendida ésta en
términos más amplios, a partir de los principios de continuidad y de unidad de la jurisdicción.
De lo anotado en líneas anteriores se desprende, que la seguridad jurídica es el requerimiento
de toda sociedad moderna y libre para desenvolverse racionalmente dando estabilidad a los
agentes productivos, y certeza a los individuos acerca de cuáles son sus derechos y cuáles son
sus deberes; pues la seguridad jurídica exige la previsión de una respuesta conforme a derecho
para los diferentes conflictos que se suscitan en la convivencia humana; pues solo de esta
manera se produce estabilidad, que a la final es conseguir la fidelidad al principio de legalidad.
El tratadista Carlos Colautti señala “La seguridad jurídica existe en proporción directa y en
relación inmediata y esencial al desarrollo de la responsabilidad del Estado, de go bernantes y
funcionarios frente a sus quehaceres, al tiempo de ejercer el poder político y el poder jurídico
en cualquiera de sus formas”; esto es, puede medirse la seguridad jurídica de una sociedad con
la descripción del ámbito de responsabilidad del Estado, de sus gobernantes y de sus
funcionarios, frente a las consecuencias de sus quehaceres.
52
De lo que se desprende que en aquella sociedad donde exista responsabilidad real de dirigentes
políticos y de funcionarios por las actividades desarrolladas u omitidas, pero debidas, que se
produzcan en la conducción del Estado, en esa misma proporción, en esa comunidad, habrá o
no habrá seguridad jurídica”; así concluye el autor citado, que a mayor responsabilidad del
Estado, mayor seguridad jurídica, más aún que sin responsabilidad del Estado y de sus
gobernantes y administradores no puede haber seguridad jurídica.
Recordemos que el derecho, es el principal instrumento que el hombre ha encontrado para
favorecer la convivencia en sociedad y procurar un desarrollo común de todos quienes
participamos en ella, ya que el proceso se encuentra estructurado básicamente a la resolución
de conflictos de intereses con relevancia jurídica.
Una vez más insisto que el Art. 82 de la Constitución de la República señala “El derecho a la
seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas
jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes”; de tal manera
que el objetivo de la seguridad jurídica es la base del Estado constitucional de derechos y
justicia, porque en ellas se construye la posibilidad de libertad y justicia.
También debo señalar sobre la seguridad jurídica, que ésta existe como certeza humana, esto
es de que la ley ha de ser aplicada y cumplida principalmente por la administración pública,
pues el ser humano tiene certeza de que los órganos de la autoridad pública cumplan y no solo
es certeza de que la administración pública cumpla con sus obligaciones, sino también certeza
de que las personas integrantes de la sociedad van a cumplir las normas.
53
Hay que tener en cuenta, que una sociedad civilizada debe conocer los límites que tiene la
administración pública y los particulares, pues la seguridad jurídica fundamentalmente es
certeza de los ciudadanos que están protegidos por el Estado y por la norma jurídica que la
dicta, y es por esta razón que el ser humano cede parte de su responsabilidad al Estado, para
que éste le dé seguridad, pero si bien el Estado debe cumplir varias obligaciones, también el
Estado debe ser responsable, pero obviamente también el ser humano debe serlo, pues la
solidaridad mayor está en la suma de necesidades colectivas o comunes. (Vives, 2013)
1.6.4.- El Registro de la propiedad, el catastro Municipal y la seguridad jurídica
El Registro de la Propiedad es una institución pública cuya finalidad es recoger la propiedad
de los bienes e inmuebles y sus titulares y también determinar las superficies, los linderos y las
cargas tributarias que puedan existir sobre dichos inmuebles.
El término catastro es aquel que se usa para designar al censo o registro que tiene el Estado de
los diferentes tipos de propiedades privadas y establecimientos existentes en su territorio.
El principal objetivo del catastro es el conocimiento de tales espacios a fin de poder aplicar de
manera adecuada y proporcional los correspondientes impuestos. El catastro puede servir
además para el control y para la organización geográfica del espacio ya que permite conocer
qué espacios están libres, cuáles están ocupados, cuáles deben ser renovados, etc. La palabra
catastro proviene del griego katastikhon, que significa registro o censo.
El proceso de censo catastral se aplica desde tiempos remotos ya que siempre los Estados han
necesitado contribuciones de los habitantes del territorio en forma de impuestos. Así, el
54
registro catastral se desarrollaba para poder obtener ingresos y organizar o planear el territorio
de la manera más adecuada posible.
Hoy en día, los Estados actuales cuentan con registros catastrales muy exactos y desarrollados
que establecen el tipo de impuestos a pagar de modo diferenciado de acuerdo a si se trata de
propiedades de uso residencial, comercial o sin fines de lucro. Además, otros elementos a
tener en cuenta son la utilización de terrenos para la construcción de piletas, parques u otros
espacios de recreación que sirvan para mejorar la calidad de vida de los habitantes. El registro
catastral también se aplica en zonas rurales para conocer el tamaño de las parcelas y zonas
trabajadas.
La seguridad jurídica es un concepto de desarrollo reciente en los textos constitucionales del
Ecuador. La seguridad jurídica es el sustento de todos los contratos, ya sean administrativos o
privados, de compraventa o de trabajo. Si ese principio no se respeta, las relaciones jurídicas
quedan sujetas al arbitrio de cada cual. Sin un mínimo de estabilidad legal y certeza
contractual, el abuso del derecho, el abuso en la contratación y la interpretación interesada de
las cláusulas sería la norma.
En nuestro tiempo, la seguridad contractual empieza a estorbar y es signo del descrédito de los
principios y de la falta de voluntad en honrar los compromisos y las obligaciones. Lo grave es
que ese menoscabo del principio, que nace primero en los estamentos políticos, contamina
después a los miembros de la sociedad civil y a los jueces, y resulta entonces que los
contratos, y las leyes que los sustentan, no son instrumentos que expresan con rigor y
precisión la voluntad de las partes, sino que se convierten en flexibles y anecdóticos
55
‘referentes’ desprovistos de valor jurídico y sometidos a consideraciones de cualquier otra
índole.
La conexión entre registro de la propiedad y el catastro es justamente interconectividad en red
de información de datos registrados para así asegurar a los usuarios el principio de seguridad
jurídica.
1.6.5.- Conclusiones parciales del capítulo
El capítulo realizó una investigación jurídica y doctrinariamente sobre el registro de la
propiedad, los bienes, la descentralización, los GADS y el principio de seguridad jurídica,
determinando la necesidad de una reforma en la Ley que sirva de interconectividad entre la
Ley del Registro de la Propiedad y el Registro de Datos públicos.
Es necesaria la elaboración de la propuesta para que con un sistema informático en el Registro
de Datos públicos que tenga como objetivo la tecnificación y modernización de los registros
de la propiedad municipales así como los mercantiles, empleando tecnologías de información,
bases de datos y lenguajes informáticos estandarizados, protocolos de intercambio de datos
verdaderos, confiables y seguros, que permitan un manejo de la información adecuado que
reciba, capture, archive, codifique, proteja, intercambie, reproduzca, verifique, certifique o
procese de manera tecnológica la información de los datos registrados para así asegurar a los
usuarios el principio de seguridad jurídica .
56
CAPÍTULO II
MARCO METODOLÓGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA
2.1.- Caracterización del lugar de la investigación
Con la presente propuesta se pretende facilitar al Estado y a la sociedad un proyecto de Ley
con normativa jurídica, que establezca los procedimientos para la interconectividad así como
el sistema de coordinación entre el Registro de bienes inmuebles y el correspondiente Catastro
Municipal, para garantizar la Seguridad Jurídica.
La investigación motivo del presente trabajo se efectuó en la ciudad de Guayaquil en la
provincia del Guayas a los profesionales inscritos en el Foro de Abogados.
2.2.- Descripción del Procedimiento Metodológico
La modalidad de esta investigación científica fue Cualitativa y Cuantitativa.
Cualitativa.- Por su carácter analítico del Derecho dentro de sus concepciones teórico
científicas y sus reordenamientos y mandatos constitucionales en el Ecuador.
Cuantitativa.- Por sus resultados de los procesos matemáticos - estadísticos de la investigación
de campo realizada, recogiendo toda información de la sociedad que ha sido afectada por el
problema en cuestión.
57
Tipos de investigación
La tipología de esta investigación se subdivide en la siguiente clasificación:
Bibliográfica y documental.- Por la necesidad de una permanente consulta en las diferentes
leyes y su contenido normativo, el análisis documental y la síntesis explicativa de la
fenomenología social que preocupó y ocupó a los investigadores de este tema y problema.
De campo.- Esta investigación por sus características abordó un problema eminentemente
social, lo que exigió un trabajo de consulta en el medio en donde se identificaron los hechos
para recoger todos los datos e informaciones necesarias para procesarlos y verificar la verdad.
Descriptiva.- Por su detenida explicación de los hechos tanto en la identificación y
contextualización del problema, como en su procesamiento científico en la búsqueda de la
solución enmarcándolo en la teoría científica del derecho, y la más adecuada metodología de
investigación.
Factible.- Porque la ubicación del problema en el medio social no presentó mayores
dificultades en la obtención de información necesaria, se contó con el tiempo y los recursos
humanos, materiales y financieros suficientes para su feliz realización.
58
Población y Muestra
En la presente investigación se tomó en cuenta como población a los profesionales del
Derecho inscritos en el Foro de Abogados de Guayaquil; de la cual se obtuvo la muestra en
base a la aplicación de la respectiva fórmula
COMPOSICIÓN
POBLACIÓN
Profesionales del Derecho inscritos en
el Foro de Abogados de Guayaquil
9417
TOTAL
9417
n = Tamaño de la muestra;
N = Población o universo
e = Margen de error (0,1)
59
n = N
(e) 2
(N - 1) + 1
n = 9417
(0.1) 2
(9417 -1) +1
n = 9417
(0.01) (9416) + 1
n= 9417
95,16
n= 98,95
n= 99
El tamaño de la muestra es 99.
60
Métodos, técnicas e instrumentos
Métodos
La investigación realizada se sustentó en base a métodos y técnicas proporcionados por la
investigación científica y ratificados por la Universidad Regional Autónoma de los Andes y
ellos fueron:
Método Inductivo.-
Permitió centrar nuestra observación directa e indirecta en el problema de estudio, poniendo
énfasis en todos y cada uno de los detalles para ir de lo particular a lo general en la
concepción de la solución a favor de la sociedad.
Permitió y exigió la aplicación de un cuestionario correspondiente a la técnica de la encuesta.
De hecho entonces hemos podido abstraer principios teóricos, contenidos conceptuales,
visiones de las normas del Derecho en su concepción de aplicación, detectar vacíos de
desarrollo y fundamentar las características del problema para corroborar la correcta solución
que implicó la obligatoriedad de realizar una generalización por los aciertos logrados.
61
Método Deductivo.-
Exigió profundizar en el estudio y obtener información de lo general del conocimiento en su
espacio científico del Derecho a lo particular del problema, que implicó los efectos en el
medio social con las características de la aplicación y resultados obtenidos.
Analítico Sintético.-
Con el detenido estudio de la ciencia en toda la extensión de la teoría del derecho en relación
al tema propuesto y problema que se intentó solucionar, para dar paso a lo específico de la
relación problema - objetivo general - idea a defender, sin ampulosas declaraciones teóricas
que aunque valiosas no tuvieron razón de extender el trabajo investigativo.
La Observación Directa.-
Que en este caso se la realizó mediante una planificación adecuada para obtener en detalle y
sistemáticamente todas las particularidades del fenómeno estudiado, garantizando la
objetividad de la información.
En el estudio de este fenómeno, como profesional del Derecho he realizado una detenida y
meticulosa observación participando en forma dinámica y activa en la obtención de la
información, procurando sea lo más verás posible.
62
Se ha realizado una observación de campo acudiendo personalmente a los lugares de los
hechos, registrando toda la información de la manera más verás posible.
Encuesta.-
Es una de las técnicas de investigación de campo más utilizadas en el concierto social, que
permitió recoger información sobre el fenómeno a observar o el problema a solucionar.
Las preguntas que se elaboraron fueron estrictamente ajustadas a los detalles del problema
investigado, de fácil comprensión e interpretación, sin ninguna intencionalidad o doble sentido
de orientación a su respuesta.
Las personas que respondieron fueron preparadas de antemano con una detenida explicación
de lo que se trata, con un diálogo formal, discreto cordial, no forzadas de ninguna manera a
responder cuando así lo manifestaron.
Instrumentos de la Investigación
Cuestionarios
63
2.3.- Modelo de anteproyecto de Ley Reformatoria
La propuesta, se sujetará al trámite constitucional de aprobación de una Ley, para que se haga
efectiva la iniciativa, debe presentarse redactado un anteproyecto, el mismo que cumplirá, con
los requisitos formales de la técnica legislativa.
Entre los requisitos formales, se tomarán en cuenta, los considerandos, los mismos que deben
enfocar: principios y garantías constantes en los instrumentos internacionales y en la
Constitución de la República del Ecuador, que son los pilares que sustentan el contenido.
A continuación, deben consignarse las normas que contraicen los sustentos antes indicados
con señalamiento preciso, seguidamente se hará constar, las normas que obligan o facultan al
Estado, para llegar a lo que se propone el anteproyecto.
Cumplido con lo anterior, vendrá el articulado con las siguientes síntesis:
a) Indicaciones con las normas que se deroga.
b) Indicación de las normas que se reforma por cambio o añadidura.
c) Indicación general o específica de las supremacías de la Ley reformatoria ante toda
norma que se contraponga.
64
Modelo de Anteproyecto de Ley Reformatoria sujeto a trámite constitucional de aprobar la Ley
Considerandos Norma que permiten u
obligan al Estado a reformar la Ley
Articulado
Instrumentos Internacionales
Constitución de la
República del Ecuador
Las Leyes
Que
deroga
Que
reforma
Principios y Garantías
Lo que se contrapone a Principios y Garantías
Supresión Adición
No se hará exposición de motivos, porque consideramos que la exigencia constitucional es
anacrónica; y porque en los considerandos se invoca principios y garantías que son únicos que
inspiran el cambio que se proponen y que de acuerdo con el Neo-constitucionalismo, son los
únicos elementos que sirven para la interpretación y aplicación de la norma.
65
2.4.- Conclusiones Parciales del capítulo
Las modalidades cualitativas y cuantitativas fueron diseñadas para un mejor entendimiento del tema
de investigación, entre las técnicas destacamos los cuestionarios que sirvieron para la encuesta
realizada a los profesionales del derecho en el libre ejercicio.
Las preguntas fueron desarrolladas con el fin de demostrar el vacío que existe en la Ley del Registro de
la Propiedad donde no se establece procedimiento con los GAD municipales a nivel nacional, que
establezcan en red las realidades catastrales con los bienes inmuebles y a su vez la Ley de Registro de
Datos Públicos no establece el sistema de interconectividad con respecto a los catastros municipales, lo
que atenta contra el principio de seguridad jurídica.
66
CAPÍTULO III
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
3.1.- Procedimiento de la aplicación de los resultados
Encuesta dirigida a 99 profesionales del Derecho inscritos en el Foro de Guayaquil
1.- ¿Considera usted, que los Registros de la propiedad brindan información confiable a
las personas sobre la propiedad, impuestos o limitaciones que se aplicaron a un bien
inmueble?
TABLA No. 1
ALTERNATIVA F(a) F(r)
SI 99 100%
NO 0 0
TOTAL 99 100%
Gráfico No. 1
0%
SI
100% NO
Fuente: Encuestas (2015)
Elaborado por: Ab. Walter Armijos
Análisis e interpretación.-
El 100% de encuestados considera que SÍ, concluyendo que el fin del Registro de la propiedad
es brindar información confiable a las personas sobre la propiedad, impuestos o limitaciones
que se aplicaron a un bien inmueble para la realización de algún tipo de contrato sobre el
mismo. Además, de dar seguridad jurídica a los actos realizados sobre los distintos inmuebles.
67
2.- ¿Considera usted, necesario establecer interconectividad entre el registrador de la
propiedad y la política catastral?
TABLA No. 2
ALTERNATIVA F(a) F(r)
SI 99 100%
NO 0 0%
TOTAL 99 100%
Gráfico No. 2
0%
SI
100% NO
Fuente: Encuestas (2015) Elaborado por: Ab. Walter Armijos
Análisis e interpretación.-
El 100% de encuestados manifestó que SÍ, concluyendo que debe existir interconectividad
entre el registrador de la propiedad y el catastro, brindando un servicio eficaz.
68
3.- ¿Considera usted que se debe establecer como política de estado una
interconectividad directa entre el Registrador de la propiedad y las políticas catastrales
para que exista seguridad jurídica?
TABLA No. 3
ALTERNATIVA F(a) F(r)
SI 99 100%
NO 0 0%
TOTAL 99 100%
Gráfico No. 3
0%
SI
100% NO
Fuente: Encuestas (2015)
Elaborado por: Ab. Walter Armijos Análisis e interpretación.-
El 100% de encuestados manifiesta que SÍ, debe existir una interconectividad entre el
registrador de la propiedad y las políticas catastrales para que se establezca dentro de nuestro
contexto jurídico una verdadera relación que permita garantizar la seguridad jurídica.
69
4.- ¿Considera usted, que se debe reformar la situación actual del registro de la
propiedad y el catastro municipal?
TABLA No. 4
ALTERNATIVA F(a) F(r)
SI 88 89%
NO 11 11%
TOTAL 99 100%
Gráfico No. 4
11%
SI
NO 89%
Fuente: Encuestas (2015) Elaborado por: Ab. Walter Armijos
Análisis e interpretación.-
El 89% de encuestados consideran que SÍ, concluyendo la mayoría que debe existir un
profundo análisis con respecto a este tema, que atenta contra la seguridad jurídica al no existir
una relación en red que garantice celeridad y economía procesal en los trámites entre registros
y catastros, y el 11% de encuestados manifiesta que NO, por desconocer del tema.
70
5.- ¿Considera usted, que se debe elaborar una reforma a la Ley del Registro de la
Propiedad y a la Ley de Datos Públicos, que establezca procedimientos para la
interconectividad así como el sistema de coordinación entre el Registro de bienes
inmuebles y el correspondiente Catastro Municipal, para garantizar la Seguridad
Jurídica?
TABLA No. 5
ALTERNATIVA F(a) F(r)
SI 99 100%
NO 0 0%
TOTAL 99 100%
Gráfico No. 5
0%
SI
100% NO
Fuente: Encuestas (2015) Elaborado por: Ab. Walter Armijos
Análisis e interpretación.-
El 100% de encuestados manifestó que SÍ, concluyendo que es necesario elaborar un
anteproyecto de Ley reformatoria a la ley de registro de la propiedad Ley del Registro de la
Propiedad y a la Ley de Datos Públicos que establezca los procedimientos para la
interconectividad así como el sistema de coordinación entre el Registro de bienes inmuebles y
el correspondiente Catastro Municipal, para garantizar la obligación que establece nuestra
Constitución sobre el principio de seguridad jurídica.
71
3.2.- Desarrollo de la Propuesta
REPUBLICA DEL ECUADOR
CONSIDERANDO:
Que, el artículo 83 numeral 8 de la Constitución de la República determina que son deberes y
responsabilidades de las ecuatoriana y los ecuatorianos, "Administrar honradamente y con
apego irrestricto a la ley el patrimonio público, y denunciar y combatirlos actos de
corrupción."
Que, el artículo 120 numeral 6 de la Constitución de la República determina entre las
atribuciones de la Asamblea Nacional, "Expedir, codificar, reformar
y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter generalmente obligatorio."
Que, el artículo 18 de la Constitución de la República dice: Todas las personas, en
forma individual o colectiva, tienen derecho a:
1. Buscar, recibir, intercambiar, producir y difundir información veraz, verificada, oportuna,
contextualizada, plural, sin censura previa acerca de los hechos, acontecimientos
y procesos de interés general, y con de responsabilidad ulterior.
72
2. Acceder libremente a la información generada en entidades públicas, o en las ·
privadas que manejen fondos del Estado o realicen funciones públicas. No
existirá reserva de información excepto en los casos expresamente establecidos en la ley. En
caso de violación a los derechos humanos, ninguna entidad pública negará la información.
Que, el artículo 66 de la Constitución de la República numerales 19, 26 y 28 dicen:
19. El derecho a la protección de datos de carácter personal, que incluye el acceso y la
decisión sobre información y datos de este carácter, así como su correspondiente protección.
La recolección, archivo, procesamiento, distribución o difusión de estos datos o información
requerirán la autorización del titular o el mandato de la Ley.
26. El derecho a la propiedad en todas sus formas, con función y responsabilidad social y
ambiental. El derecho al acceso a la propiedad se hará efectivo con la adopción de políticas
públicas, entre otras medidas.
28. El derecho a la identidad personal y colectiva, que incluye tener nombre y
apellido, debidamente registrados y libremente escogidos; y conservar, desarrollar
y fortalecer las características materiales e inmateriales de la identidad, tales como la
nacionalidad, la procedencia familiar, las manifestaciones espirituales, culturales, religiosas,
lingüísticas, políticas y sociales.
73
Que, el artículo 18 de la Constitución de la República dice: Toda persona, por sus propios
derechos o como representante legitimado para el efecto, tendrá derecho a conocer de la
existencia y a acceder a los documentos, datos genéticos, bancos o archivos de
datos personales e informes que sobre sí misma, o sobre sus bienes, consten en entidades
públicas o privadas, en soporte material o electrónico. Asimismo tendrá derecho a
conocer el uso que se haga de ellos, su finalidad, el origen y destino de información personal
y el tiempo de vigencia del archivo o banco de datos.
Las personas responsables de los bancos o archivos de datos personales podrán difundir la
información archivada con autorización de su titular o de la ley.
La persona titular de los datos podrá solicitar al responsable el acceso
sin costo al archivo, así como la actualización de los datos, su rectificación,
eliminación o anulación. En el caso de datos sensibles, cuyo archivo deberá estar autorizado
por la ley o por la persona titular, se exigirá la adopción de las medidas de seguridad
necesarias. Si no se atendiera su solicitud, ésta podrá acudir a la jueza o juez. La persona
afectada podrá demandar por los perjuicios ocasionados.
Que, el artículo 15 numeral 2 de la Ley del Sistema Nacional De Registro De
Datos Públicos dice: "Registro de la Propiedad: Llevará su registro bajo el sistema de
información cronológica, personal y real."
74
Que, es imprescindible exista un registro de datos en el que conste toda transferencia de
bienes raíces que ha sido protocolizada;
POR TALES CONSIDERACIONES promulga la ley reformatoria a los arts. 23, 24, 25 de
la ley de Registro de datos Públicos así: como la ley reformatoria a la ley de registro de la
propiedad.
Ley reformatoria a la Ley de Registro de Datos Públicos
Refórmese el Art. 24.- Interconectividad.- Para la debida aplicación del sistema de
control cruzado nacional, los registros de la propiedad municipales del país y bases de datos
deberán obligatoriamente interconectarse buscando la simplificación de procesos y el debido
control de la información de las instituciones competentes.
El procedimiento del sistema de control cruzado implica un conjunto de elementos técnicos e
informáticos, integrados e interdependientes, que interactúan y se retroalimentan
actualizándose constantemente dando una información clara al momento de otorgar cualquier
tipo de certificado de bienes inmuebles.
Refórmese el Art. 25.- Información física y electrónica.- Para efectos de la sistematización e
interconexión del registro de datos y sin perjuicio de la obligación de mantener la información
en soporte físico como determinan las diferentes normas de registro, los distintos registros
municipales de la propiedad y mercantiles deberán transferir la información a formato
digitalizado y además escanear todo tipo de documento habilitante con número de expediente.
La Dirección Nacional de Registro de Datos Públicos se enlazará con un sistema informático
75
para el manejo y administración de registros y bases de datos, el cual regirá en todos los
registros municipales de la propiedad del país así como en los mercantiles.
Ley reformatoria a la Ley del Registro de la Propiedad
Agréguese a la ley de registro el art. 58 de la siguiente manera:
Art. 58.- Los registros municipales de la propiedad y registro mercantiles están en obligación
de mantener una base de datos física y digital de sus protocolos; la base de datos digital será
actualizada a cada momento y cuyos datos serán ingresados al sistema informático de la
DINARDAP para que se procese con todos los datos de los demás registros municipales de la
propiedad y mercantiles del país, datos que serán constantemente actualizados
automáticamente cuando los registro de la propiedad municipales y mercantiles ingresen
nuevos datos que serán codificados en una sola base de datos nacional del sistema informático
de la DINARDAP.
Los/las registradores/as de propiedad municipales y las o los registradores/as mercantiles
revisarán en el sistema informático de la DINARDAP antes de emitir cualquier certificado con
el fin de garantizar el derecho de propiedad de los ciudadanos y el principio constitucional de
seguridad jurídica, para proteger de cualquier uso doloso de documentación pública.
Las /los Registradores de propiedad, a través de su representante solicitan en plazo de treinta
días contados a partir de la publicación en su registro oficial la presente ley reformatoria en el
que el Director Nacional de la DINARDAP y el Consejo Nacional de la Judicatura se
interconectarán con el sistema SAJET a nivel nacional notarial a fin de que se pueda cotejar
datos y documentos que se presentan en estas instituciones como habilitantes al momento de
76
realizar trámites notariales con respecto a bienes muebles así como las autorizaciones
judiciales de venta de bienes muebles de menor, de los juicios de partición de benes
sucesorios o de sociedad conyugal etc.., a fin de que los registros tengan información veraz y
detallada de los bienes inmuebles que se van a registrar, así como los contratos que los
registradores mercantiles van a registrar, con el fin de brindar mayor seguridad jurídica a los
usuarios.
Art. final….La presente Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en el Registro
Oficial.
(f) Gabriela Rivadeneira Burbano
PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA NACIONAL
3.3.- Conclusiones parciales del capítulo
Las encuestas realizadas a los profesionales del derecho inscritos en el foro de Abogados de
Guayaquil, evidenciaron que el tema es un aporte científico y tecnológico, que servirá para
cambiar el Sistema Registral con una interconexión entre Registros de la propiedad y catastros
municipales, brindando celeridad y economía procesal.
La reforma planteada sirve de punto de partida para otras numerosas transformaciones del
Derecho Registral Ecuatoriano que se interconectarán en línea para la obtención del certificado
catastral.
77
CONCLUSIONES GENERALES
1.- El Registro de la Propiedad y el Registro catastral, no mantiene interconectividad en red
para cotejar datos y documentos que se presentan en estas instituciones como habilitantes al
momento de realizar trámites notariales con respecto a bienes muebles.
2.- En nuestro país se adolece de seguridad jurídica en lo que respecta a la interconectividad
que debe de existir entre el Registro de la Propiedad y el registro Catastral, ya que no existe
Ley que establezca la mencionada interconectividad.
3.- La interconexión entre el registro de la propiedad y registro catastral hará posible la
obtención rápida de datos económicos, descriptivos y estadísticos relativos a los bienes
inmuebles.
4.- La presente propuesta es un tema de novedad científica en el que se unificará el catastro a
nivel nacional en línea entre los GADs y sus Registros de la Propiedad, brindando un trámite
ágil y eficaz, comparándolo como los siguientes trámites: matriculación vehicular, cédula de
ciudadanía o SRI (cancelación de tributos), está interconexión nos muestra que los GADs son
autónomos pero son parte del Estado y como tales hasta para efecto de control y una mejor
atención en la obtención de catastros a nivel nacional.
5.- Existe la necesidad de reformar a la Ley del Registro de la Propiedad y a la Ley de Datos
Públicos que establezca los procedimientos para la interconectividad así como el sistema de
coordinación entre el Registro de bienes inmuebles y el correspondiente Catastro Municipal,
para garantizar la Seguridad Jurídica.
78
RECOMENDACIONES
- El Estado ecuatoriano, debe promover el presente trabajo de investigación, la misma
que muestra una propuesta de novedad científica y tecnológica, que a más de reformar
la normativa de datos públicos y registral, garantizará los trámites con agilidad y
celeridad.
- Los legisladores deben tomar en consideración la presente propuesta de
interconectividad del Registro de la Propiedad con el registro catastral que garantice
seguridad jurídica.
- A las Universidades Regional Autónoma de loa Andes UNIANDES y de Guayaquil,
para que en sus Facultades de Jurisprudencia analicen la presente propuesta que
involucra la interconectividad en red entre el registro de la propiedad y el registro del
catastro.
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