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“LOS MECANISMOS JURÍDICO-ADMINISTRATIVOS DE SOLUCIÓN DE QUEJAS SOBRE CONTROVERSIAS
MEDICAS. EL CASO DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL Y LA COMISIÓN NACIONAL DE ARBITRAJE
MEDICO.”
TESIS PROFESIONAL QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADO EN DERECHO
P R E S E N T A
CÉSAR DAVID MORENO GARCÍA
DIRECTOR DE TESIS: DR. LUÍS JOSÉ BÉJAR RIVERA
MEXICO D. F. 2015
UNIVERSIDAD PANAMERICANA
FACULTAD DE DERECHO
CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE LA S.E.P
CON NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94
ii
La libertad de buscar y decir la verdad es un elemento esencial de la comunicación humana, no sólo en relación con los hechos y la información, sino también y especialmente sobre la naturaleza y destino de la persona humana, respecto a la sociedad y el bien común, respecto a nuestra relación con Dios.
Juan Pablo II
iii
A mis padres, Maricela García
Sánchez y Mario Moreno
Caballero, que me supieron
guiar y entender en este
camino, dándome su cariño y
amor incondicional.
A mis hermanos, Pedro, Oscar,
Carlos y Mario, que fueron
apoyo incondicional en todo
momento.
A mis amigos, con los que
compartí y compartiré
momentos inolvidables.
A mis profesores, por compartir
sus conocimientos, experiencia
y amistad, y en especial al
Doctor Luis José Béjar, por la
dirección de la presente tesis.
A todas aquellas personas, que
estuvieron para apoyarme en
los momentos complicados, y
para disfrutar los momentos
felices.
Sobre todo, a Dios, ya que sin
Él, nada de esto podría ser
posible.
1
Introducción. 4
Capítulo 1.-
Marco Jurídico del Derecho a la Salud, con especial énfasis al Instituto
Mexicano del Seguro Social y la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
1.1Constitucion Política de los Estados Unidos Mexicanos. 6
1.2 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 12
1.3 Ley General de Salud. 15
1.4 Ley del Seguro Social. 28
1.5 Instructivo para el Trámite y Resolución de las Quejas Administrativas ante el
Instituto Mexicano del Seguro Social. 32
1.6 Decreto de Creación de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico. 36
1.6.1 Facultades y Obligaciones de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico. 37
1.6.2 Atribuciones de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico. 38
1.7 Reglamento interno la Comisión Nacional de Arbitraje Médico. 45
1.8 Reglamento de Procedimientos para la Atención de Quejas Medicas de la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico. 47
1.9 Bases de Coordinación que celebran la Comisión Nacional de Arbitraje
Médico Y el Instituto Mexicano del Seguro Social. 50
Capítulo 2.-
El Procedimiento de Queja Administrativa y el Procedimiento Arbitral
Médico en el derecho mexicano.
1. Definición y etimología de queja y arbitraje. 53
2. Antecedentes históricos del Procedimiento de Queja y del Procedimiento
Arbitral. 55
2.1. Antecedentes de la queja. 55
2.1.1 Antecedentes de la queja administrativa contemplada por el IMSS. 56
2
2.2. Antecedentes del arbitraje. 57
2.2.1 Antecedentes del arbitraje en la CONAMED. 57
Capítulo 3.-
El procedimiento de queja administrativa ante el Instituto Mexicano del
Seguro Social y el procedimiento arbitral ante la Comisión Nacional de
Arbitraje Médico.
1. Principios generales que rigen. 59
1.1 Al Procedimiento de Queja Administrativa del IMSS. 59
1.2 Al Procedimiento de queja y arbitraje ante la CONAMED. 60
2. Procedimiento de Queja Administrativa IMSS. 63
2.1 Aspectos Generales. 64
2.2 La presentación de la Queja Administrativa. 67
2.3 Investigación de la Queja Administrativa. 69
2.4 Resolución de la Queja Administrativa. 72
2.5 Notificación de la Queja Administrativa. 73
2.6 De la Terminación de la Queja Administrativa. 74
3. Procedimiento ante CONAMED 74
3.1 Tramitación de los Asuntos. 75
3.2 Queja ante CONAMED. 80
3.2.1 De la Conciliación y la Transacción. 81
3.3 Del arbitraje en CONAMED. 86
4. Puntos de conexión entre el IMSS y la CONAMED. 91
Capítulo 4.-
Responsabilidad.
3
1. Responsabilidad Administrativa: ¿a quién le corresponde? 95
1.1Responsabilidad del Servidor Público. 101
1.2Responsabilidad del Órgano Administrativo. - 105
Conclusiones. 111
Fuentes.
1. Bibliografía 113
2. Hemerografía. 114
3. Legislación nacional e internacional. 115
4. Jurisprudencia. 116
4
Introducción.
La presente tesis tiene por objeto, introducir al lector a un tema fundamental sobre
las relaciones entre el usuario del servicio médico y los órganos y organismos
institucionales encargados, tanto de brindar los servicios médicos, como
encargados de proteger el Derecho a la Salud.
Con este trabajo pretendemos analizar las responsabilidad y el derecho humano a
la salud desde el punto de vista legal, adentrarse en el gran compromiso que
deben adquirir los médicos cuando se desempeñan como funcionarios públicos,
dado la delicadeza de la labor que se les encomienda como miembros participes
de la actividad del Estado, donde deben velar día a día, por la vida y la salud de
toda aquella persona que pone su confianza en ellas, en las capacidades y
aptitudes profesionales del médico y de los demás miembros que forman parte de
las instituciones encargadas de la salud en el país.
La presente tesis, expone en primer lugar, el marco normativo que se entrelaza,
para regular el derecho a la Salud y por lo tanto, la protección a una vida digna,
desde los diferentes finescontemplados en nuestra Constitución, delimitando
facultades del Ejecutivo Federal, así como la responsabilidad de los servidores,
pasando por reglamentos e instructivos, que detallan los procedimientos a llevar
para el ingreso de la queja por parte del derechohabiente o usuario del servicio
médico, las facultades de los diferentes órganos administrativos internos,
encargados desde la recepción de dicho documento, como su tramitación y
conclusión de la misma.
También se ven las consecuencias y soluciones que pueden dar órganos como la
CONAMED y el IMSS desde sus esferas de competencia en la materia, como las
5
modalidades que pueden adoptar para la solución del conflicto, siendo que este
órgano y organismo, son el principal objeto de estudio del presente trabajo.
A su vez, se espera que cualquier lector, pueda conocer lo fundamental para la
presentación de la queja administrativa ante esto dos entes, para la salvaguardia
de dicho derecho y la tramitología engorrosa que esto representa, y expresar la
idóneo de la vía administrativa (para temas de negligencia y falta de atención
médica) por estas instituciones y los servidores públicos que las integran.
Se analiza también, la responsabilidad tanto del órgano, como parte del Estado, y
de los servidores o funcionarios públicos, como parte del organismo u órgano al
que pertenecen, tratando de entender qué tipo de responsabilidades recaen sobre
los sujetos e instituciones.
Hecho lo anterior, se concluye, que se tiene una falta de regulación en aspectos
referentes a la responsabilidad tanto del Estado, como de sus servidores públicos,
en lo referente a temas de prestación de servicio médicos, de igual forma
concluimos, que hay una falta de regulaciones en cuanto a las facultades limitadas
de la CONAMED, para poder actuar de forma eficiente y eficaz, para una
reparación del daño más justa y una sanción adecuada, para la protección del
derecho a la salud.
De igual forma, se concluye, que se debe de armonizar los diferentes cuerpos
normativos, dedicado a la protección del derecho a la salud, y su debido ejercicio,
por parte de las instituciones que lo prestan y de los servidores públicos y médicos
privados.
6
Capítulo 1.-
Marco Jurídico del Derecho a la Salud, con especial énfasis al Instituto
Mexicano del Seguro Social y la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
1.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
Derecho Humano a la Salud, está contenido en la CPEUM en el artículo 4, tercer
párrafo el cual señala el deber de protección del Estado para con la población de
dicho derecho.
En este sentido la CPEUM señala:
“Artículo 4o. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta
protegerá la organización y el desarrollo de la familia.
Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley
definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de
salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades
federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que
dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.
…”1
A su vez, enuncia que la normatividad, tanto la contemplada por nuestra Carta
Magna, como en la secundaria, otorgaran las bases y modalidades necesarias
para el acceso a los servicios, por lo tanto, también dará mecanismos para la
protección de dichos servicios y el aseguramiento de la prestación de los mismos,
contemplando organismos como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) o
La Comisión Nacional de Arbitraje Médico (CONAMED), vitales para el presente
1 CPEUM.
7
trabajo, conforme lo establecido en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 3 de
febrero de 1983.
Asimismo el numeral constitucional en comento nos remite al artículo 73 del
mismo ordenamiento, en su fracción XVI, donde nos indica las facultades que
tiene el Congreso de la Unión para dictar leyes en materia de salubridad general
para todo el país.
También contempla en materia de salud en su apartado primero de la misma
fracción que será el Presidente de la República quien tendrá la el control del
Consejo de Salubridad General2 (CSG), el cual es el:
“[…] Encargado de emitir disposiciones de carácter obligatorio en materia de
Salubridad General en todo el país mediante la definición de prioridades, la
expedición de acuerdos y la formulación de opiniones del Poder Ejecutivo Federal,
para fortalecer la rectoría y la articulación del Sistema Nacional de Salud hacia el
cabal cumplimiento del Artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos,
Con una visión de avanzar en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo
del país y consolidar su carácter de autoridad sanitaria favoreciendo la integración
y universalidad del sistema de salud, mediante sus funciones normativas,
consultivas y ejecutivas […]”3
2“Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
… XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República. …”
3 http://www.csg.gob.mx/contenidos/mision, consultada el día 13 octubre de 2014
8
En el mismo orden de ideas el numeral en comento, también señala, que la
autoridad sanitaria será parte del Poder Ejecutivo, y tendrá una relación de
obediencia en cuanto a las disposiciones que emita el ejecutivo, las autoridades
de la Administración Pública, es decir vemos como se tiene una relación de
apoyo en las diferentes entidades administrativas para el cumplimiento de fines,
necesarios para la protección del Derecho a la Salud.4
“…
3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán
obedecidas por las autoridades administrativas del País.
…”5
Del análisis del marco jurídico constitucional, encontramos que es necesario en
este momento abrir un paréntesis y abocarnos a dar un vistazo a la figura del
Ejecutivo, así pues, el artículo 80 señala que se depositará el ejercicio del
Supremo Poder Ejecutivo de la Unión, en un solo individuo, que será el Presidente
de la República; por otra parte, el artículo 89 establece las facultades y
obligaciones que tendrá, entre ellas, promulgar las leyes que expida el Congreso
de la Unión, mediante los mecanismo establecidos por la misma constitución, el
deber de ejecutarlas y proveer en la esfera administrativa a su exacta
observancia6, dando estas facultades para la obtención de una facilidad de
4“ …
1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país. …”
5CPEUM..
6 Esto se traduce como la facultad reglamentaria, a facultad reglamentaria es, en consecuencia una
función materialmente legislativa, aunque formalmente sea administrativa.
9
ejecución en la realización de los actos tendientes al aseguramiento y
cumplimiento del derecho a la salud, encontrando una relación directa entre el
artículo 73 en su fracción XVI, y una relación político- administrativa para la
obtención de tal fin.7
En esta línea se podrá entender que el Presidente requiere de órganos, que tenga
determinadas facultades que lo ayuden en el funcionamiento de la Administración
pública, estos órganos estarán contemplados en el artículo 90 constitucional que a
su vez nos remite la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF).
Para poder entender con un mejor panorama dicho numeral, creo que es
necesario adentrarse en la definición de Administración Publica.
Para Jorge Fernández Ruiz la Administración Publica se entenderá como: „‟ […] El
conjunto de áreas del sector público del Estado que, mediante el ejercicio de la
función administrativa, la prestación de los servicios públicos, la ejecución de las
El ejercicio de esa facultad presidencial, se manifiesta en la expedición de normas jurídicas
abstractas, generales e impersonales cuyo objetivo estriba, en pormenorizar a detalle las leyes de
contenido administrativo, para conseguir su mejor y más adecuada aplicación enlos diferentes
ramos que regulan. También ejecutar las leyes, o sea, convertir los mandamientoslegislativos en
realidades de todo orden: económico, social, político, cultural.
Información obtenida de la REVISTA DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, LA
LEGISLATURA DEL ESTADO DE MÉXICO, JUAN VENANCIO DOMÍNGUEZ, número 18, enero -
marzo 2003, 2da época, Pág. 89.
7 “Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
…
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia.
…”
10
obras publicas y la realización de otras actividades socioeconómicas de interés
público , tratar de lograr los fines del Estado[…]‟‟8
Para Humberto Delgadillo la administración pública será: „‟[…] objetivamente una
acción, una realización de actividades para un fin, mientras que subjetivamente la
Administración implica una estructura orgánica, un ente o pluralidad de entes a los
que esta atribuida la función de administrar[…]‟‟9
“Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y
paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que
distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que
estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases
generales de creación de las entidades paraestatales y la
intervención del Ejecutivo Federal en su operación.
Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades
paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías
de Estado.
…”10
De lo anterior se desprende que la Administración Pública Federal, se
estructura de la siguiente forma: centralización, descentralización, y
desconcentración y a su vez enmarcar a los órganos y organismos que son
parte del presente trabajo.
8 Fernández Ruiz, Jorge, Derecho Administrativo y Administración Pública, editorial Porrúa, 2011,
Pág. 281. 9 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Compendio de Derecho Administrativo, editorial Porrúa,
2002, Pag89. 10
CPEUM.
11
La centralización define Oliveira Toro:” […] como la estructura en la cual el
conjunto de órganos administrativos de una país están enlazados bajo la
dirección de un órgano central único y encuentra su apoyo en el principio de la
diversidad de funciones, pero dentro de un orden o relación en el que el impulso y
la dirección la llevan los centros superiores o directivos, y la ejecución por parte de
los subordinados o inferiores […]”.11
En cuanto a la descentralización implicara la creación de un nuevo centro de
imputación, al cual se le asignaran facultades que fueron sacadas de un centro
anterior.
Humberto Delgadillo nos expresa que la descentralización implica los
siguientes puntos:
“Creación de un ente, a través de una ley o decreto del Legislativo, o
de un decreto del ejecutivo.
Otorgamiento de la personalidad jurídica propia, diferente de la
personalidad del Estado, que es su creador.
Otorgamiento de un patrimonio propio, que aunque originariamente
pertenece al Estado, su manejo y aplicación se realizan de acuerdo
con los fines del organismo descentralizado.
Realización de actividades estratégicas o prioritarias del Estado,
prestación del servicio público o social, o de obtención o aplicación de
recursos para fines de asistencia o seguridad social.
Control por parte de la Administración Pública Centralizada, a través
de su integración en un sector, a cargo de una dependencia.”12
11 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Compendio de Derecho Administrativo, op. cit., Pág. 92.
12
Ibíd. Pág. 95.
12
En cuanto a la desconcentración, implicara conforme Manuel M. Díez, “[…] que el
ente central, con base a una ley, ha transferido en forma permanente parte de su
competencia a órganos que forman parte del mismo ente […]”13
Por lo tanto, la desconcentración es un procedimiento para los efectos de hacer
más ágil la actividad de la administración central, evitando también la
concentración de facultades, esto sin que sea necesario, la creación de un centro
de imputación, como en el caso de la descentralización.
1.2 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF).14
Ahora bien, el artículo primero de la LOAPF nos señala que el ámbito de relación
de entidades que regulara, por un lado la Administración centralizada , y que Luis
José Béjar, citando a Dromi, se definiría como “[…] la forma de organización
administrativa que presupone una estructura que agrupa a los diferentes órganos
que la componen, bajo un orden determinado, alrededor de un centro de dirección
y decisión de toda actividad que tiene a su cargo, organización que se mantiene
fundamentalmente en razón de un vínculo, denominado poder jerárquico […]”15, la
Administración centralizada estará formada por el Ejecutivo, la Presidencia de la
República, Secretarias de Estados, y la Consejería jurídica del Ejecutivo Federal, y
los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética16.
13 Diez Manuel, María, Manual de Derecho Administrativo, editorial Plus Ultra, buenos Aires, 1983,
Pág. 132. 14
Publicado en el DOF el día 2 de enero de 2013. 15
Béjar Rivera, Luis José, Curso de derecho Administrativo, editorial Novum, México 2012, Pág. 118. 16
Órgano contemplado en virtud de la ley publicada en el DOF. el día 11 de agosto del 2014.
13
Por el otro lado la integran empresas de participación estatal, contemplando a los
organismos descentralizados (como el IMSS) y las Instituciones Nacionales de
Seguro.
“Artículo 1o.- La presente Ley establece las bases de organización
de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.
La Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de
Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la
Administración Pública Centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participación
estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones
auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de
seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración
pública paraestatal.”17
El mismo cuerpo normativo nos señala en el artículo 17, nos menciona a los
órganos desconcentrados, “[…]que dada la excesiva acumulación de funciones
de los órganos superiores de la administración, se ven en la necesidad de atribuir
a órganos subordinados determinadas funciones, esto en beneficio de la
administración pública y de los particulares […]”, de conformidad a la exposición
de motivos de la Ley de Régimen Jurídico Administrativo del Estado de 1957 ,
de aquí se desprende el fundamento de la función de la CONAMED, auxiliando y
contribuyendo, con las cargas de trabajo de los órganos administrativos de mayor
jerarquía , para la resolución de controversias y atención de las mismas en su
17LOAPF.
14
ámbito de competencia , estando en un ámbito de subordinación con la Secretaria
de Salud.18
Encontramos como fundamento de creación en la LOAPF, tanto del IMSS como
de la CONAMED, el artículo 39, en su fracciones I, VI, VII, VIII y XXI, dado que el
objetivo de creación de dichas instituciones, es la tutela del derecho a la
protección de la salud, que es responsabilidad de la Secretaria de Salud, y por
medio de sus diferentes órganos y dependencias, se les encomiendan
determinadas atribuciones a estos dos órganos.
“Artículo 39.- A la Secretaría de Salud, corresponde el despacho de
los siguientes asuntos:
I.- Establecer y conducir la política nacional en materia de asistencia
social, servicios médicos y salubridad general, con excepción de lo
relativo al saneamiento del ambiente; y coordinar los programas de
servicios a la salud de la Administración Pública Federal, así como los
agrupamientos por funciones y programas afines que, en su caso, se
determinen.
…
VI.- Planear, normar, coordinar y evaluar el Sistema Nacional de
Salud y proveer a la adecuada participación de las dependencias y
18“Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia,
las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les
estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la
materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las
disposiciones legales aplicables.”
15
entidades públicas que presten servicios de salud, a fin de asegurar
el cumplimiento del derecho a la protección de la salud.
Asimismo, propiciará y coordinará la participación de los sectores
social y privado en dicho Sistema Nacional de Salud y determinará
las políticas y acciones de inducción y concertación correspondientes;
VII.- Planear, normar y controlar los servicios de atención médica,
salud pública, asistencia social y regulación sanitaria que
correspondan al Sistema Nacional de Salud;
VIII.- Dictar las normas técnicas a que quedará sujeta la prestación de
servicios de salud en las materias de Salubridad General, incluyendo
las de Asistencia Social, por parte de los Sectores Público, Social y
Privado, y verificar su cumplimiento;
…
XXI.- Actuar como autoridad sanitaria, ejercer las facultades en
materia de salubridad general que las leyes le confieren al Ejecutivo
Federal, vigilar el cumplimiento de la Ley General de Salud, sus
reglamentos y demás disposiciones aplicables y ejercer la acción
extraordinaria en materia de Salubridad General;
…”19
1.3 Ley general de Salud (LGS):20
19LOAPF.
20Última reforma publicada en DOF, el 19 de diciembre de 2014.
16
El artículo 2, busca consagrar la finalidad referida en el artículo 73 Constitucional
en su fracción XVI ya mencionado.
Dentro del artículo 2 de la LGS , encontramos las finalidades esenciales que
regula el Derecho a la Salud, contemplando que órganos y organismos, como el
IMSS y la CONAMED, tienen la función de tutelar la protección y el
aseguramiento de tal derecho, hallando en cada una de sus fracciones,
responsabilidades y deberes inherentes para el otorgamiento de servicios de
calidad y compromiso, que serán impartidos por servidores públicos dependientes
y profesionales privados, es aquí donde se ve reflejado la importancia de tal
derecho, ya que el derecho a la salud va íntimamente ligado con el derecho a la
vida.
Esta relación la podemos encontrar ampliamente estudiada por el profesor de
Oxford Jonh Finnis, donde mediante la razonabilidad practica y el concepto de
bien común, encuadra este derecho a la salud, dentro del valor o bien básico del
hombre a la vida, calificando a este, de exigencia básica, constituyéndose como
evidentes y que forman normas para la acción, siendo que por medio de la
protección de este bien básico humano, pues como llega al concepto de
absolutos morales.21
“El artículo 2º,nos dice que el derecho a la protección de la salud, tiene las
siguientes finalidades:
21Cfr. Finnis, John, Ley Natura y Derechos Naturales, Abelodo- Perrot, Buenos Aires, 2000, Pág.
253.
17
Ver por la prolongación y el mejoramiento continuo de la calidad de la vida
humana.
Ver por el bienestar tanto físico como mental de la persona, para la
contribución en el ejercicio pleno de sus capacidades.
La protección en todo momento y la continua mejora de los valores que
ayuden a la creación, conservación y disfrute de condiciones de salud que
contribuyan al desarrollo social.
La formación de actitudes tanto solidarias como responsables de la
población en la preservación, conservación, mejoramiento y restauración
de la salud.
El total disfrute de servicios y de asistencia en materia social que solucione
eficaz y oportunamente las necesidades de la población.
El conocimiento para debido y adecuado aprovechamiento de los servicios
de salud.
El fomento de la enseñanza, aprendizaje y la investigación tanto científica
como tecnológica para la protección del derecho a la salud. “22
Tanto en la fracción V como VI del artículo 2 de la LGS, se ve reflejado en primer
lugar, la atención oportuna, eficiente y eficaz de servicios para la salvaguardia del
Derecho a la Salud; y en un segundo plano, la capacitación necesaria por parte
del servidor público en su carácter de profesional de la salud, necesaria para
evitar negligencias en el desempeño de sus funciones.
22 Cfr. Artículo 2, de la LGS.
18
El artículo 4 de la ley en comento, nos indica quienes serán autoridades para la
salvaguardia del Derecho a la Salud, complementando también el artículo 73, 80 y
89 constitucional, antes expuestos, agregando a las entidades federativas.
“Artículo 4o. Son autoridades sanitarias:
I. El Presidente de la República;
II. El Consejo de Salubridad General;
III. La Secretaría de Salud, y
IV. Los gobiernos de las entidades federativas, incluyendo el del
Departamento del Distrito Federal.”23
El artículo 5 de la LGS, nos menciona de manera expresa que el Sistema Nacional
de Salud, está constituido por la Administración Publica, tanto a nivel Local como
Federal, y contempla de igual forma a las personas morales y físicas de carácter
privado, es decir contempla a toda persona que brinde servicios tendientes a la
protección del Derecho a la Salud, siendo este el objeto de dichas entidades o
personas.
Este artículo es relevante, dado que es fundamento para la regulación, creación y
competencia de entidades administrativas como el IMSS o la Comisión Nacional
de Arbitraje Médico (CONAMED), dado que también de que se desprenden
responsabilidades y legislaciones que le son aplicables.24
23 Idem.
24“Artículo 5o. El Sistema Nacional de Salud está constituido por las dependencias y entidades de
la Administración Pública, tanto federal como local, y las personas físicas o morales de los
sectores social y privado, que presten servicios de salud, así como por los mecanismos de
19
Otro artículo relevante para la presente tesis, es el 7 de la Ley General de Salud,
donde contempla las atribuciones con las que cuenta la Secretaria de Salud en
aras de la protección del Derecho a la Salud, en este orden de ideas tenemos a la
par de dicha secretaria al IMSS como organismo público descentralizado, y a la
CONAMED como órgano desconcentrado, encontrándose obligados a la
protección del Derecho a la Salud.
Del numeral en cita, para efectos del presente trabajo, considero relevantes las
siguientes atribuciones.
“Artículo 7o. La coordinación del Sistema Nacional de Salud estará a
cargo de la Secretaría de Salud, correspondiéndole a ésta:
I. Establecer y conducir la política nacional en materia de salud,
en los términos de las Leyes aplicables y de conformidad con
lo dispuesto por el Ejecutivo Federal;
II. Coordinar los programas de servicios de salud de las
dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal, así como los agrupamientos por funciones y
programas afines que, en su caso, se determinen;
III. Impulsar la desconcentración y descentralización de los
servicios de salud;
coordinación de acciones, y tiene por objeto dar cumplimiento al derecho a la protección de la
salud.”
20
IV. Promover, coordinar y realizar la evaluación de programas y
servicios de salud que le sea solicitada por el Ejecutivo
Federal;
V. Determinar la periodicidad y características de la información
que deberán proporcionar las dependencias y entidades del
sector salud, con sujeción a las disposiciones generales
aplicables;
VI. Coordinar el proceso de programación de las actividades del
sector salud, con sujeción a las Leyes que regulen a las
entidades participantes;
VII. Formular recomendaciones a las dependencias competentes
sobre la asignación de los recursos que requieran los
programas de salud;
VIII. Impulsar las actividades científicas y tecnológicas en el campo
de la salud;
IX. Coadyuvar con las dependencias competentes a la regulación
y control de la transferencia de tecnología en el área de salud;
X. Promover el establecimiento de un sistema nacional de
información básica en materia de salud;
XI. Apoyar la coordinación entre las instituciones de salud y las
educativas, para formar y capacitar recursos humanos para la
salud;
XII. Coadyuvar a que la formación y distribución de los recursos
humanos para la salud sea congruente con las prioridades del
Sistema Nacional de Salud;
XIII. Promover e impulsar la participación de la comunidad en el
cuidado de su salud;
21
XIV. Impulsar la permanente actualización de las disposiciones
legales en materia de salud, y
XV. Las demás atribuciones, afines a las anteriores, que se
requieran para el cumplimiento de los objetivos del Sistema
Nacional de Salud, y las que determinen las disposiciones
generales aplicables. .”25
El artículo 13 de la Ley, nos establece que el Ejecutivo Federal, tendrá
competencia para regular, desarrollar, coordinar, evaluar, supervisar y realizar
evaluaciones respecto de las acciones de protección en materia de salubridad.26
En el arábigo 23 de la LGS, nos define el concepto de servicios de salud, y el
artículo 24 de la misma ley nos indica su clasificación:
“Artículo 23. Para los efectos de esta Ley, se entiende por servicios
de salud todas aquellas acciones realizadas en beneficio del
individuo y de la sociedad en general, dirigidas a proteger, promover y
restaurar la salud de la persona y de la colectividad.”27
25LGS.
26“Articulo 13. La competencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de
salubridad general quedará distribuida conforme a lo siguiente: A. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Salud: … VII bis. Regular, desarrollar, coordinar, evaluar y supervisar las acciones de protección social en salud; VIII. Realizar la evaluación general de la prestación de servicios de salud en materia de salubridad general en todo el territorio nacional; …”
27
LGS.
22
“Artículo 24. Los servicios de salud se clasifican en tres tipos:
I. De atención médica;
II. De salud pública, y
III. De asistencia social.”28
El numeral 32 de la Ley, nos indica lo que se entiende por atención médica y el
artículo 33 nos indica las actividades que contempla la atención médica:
“Artículo 32. Se entiende por atención médica el conjunto de
servicios que se proporcionan al individuo, con el fin de proteger,
promover y restaurar su salud.”29
“Artículo 33. Las actividades de atención médica son:
I. Preventivas, que incluyen las de promoción general y las de
protección específica;
II. Curativas, que tienen como fin efectuar un diagnóstico temprano y
proporcionar tratamiento oportuno, y
III. De rehabilitación, que incluyen acciones tendientes a corregir las
invalideces físicas o mentales.”30
En cuanto los criterios que se regirán los servicios públicos de salud, son los de
universalidad y gratuidad, teniendo que el criterio de universalidad contempla que
28Ídem.
29 Ídem.
30 Ídem.
23
toda persona tiene derecho a vivir con salud aún con medios económicos
mínimos31.
De igual forma bajo la teoría de los Servicios Públicos, el Servicio de Salud, se
considera un servicio propio, tal y como se refleja en el artículo 35.
El artículo 35 en su segundo párrafo contempla también a los derechohabientes
de las Instituciones de seguridad social como el IMSS o elInstituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado(ISSSTE), y la forma en que
podrán acceder a dichos servicios.
“Artículo 35. Son servicios públicos a la población en general los
que se presten en establecimientos públicos de salud a los
residentes del país que así lo requieran, regidos por criterios de
universalidad y de gratuidad en el momento de usar los servicios,
fundados en las condiciones socioeconómicas de los usuarios.
Los derechohabientes de las instituciones de seguridad social podrán
acceder a los servicios a que se refiere el párrafo anterior en los
términos de los convenios que al efecto se suscriban con dichas
instituciones, de conformidad con las disposiciones aplicables.”32
El numeral 37 de la LGS, nos indica cómo se regirá el funcionamiento y
organización de las instituciones de seguridad social, y señala que de forma se
31https://www.cidh.oas.org/Basicos/basicos4.htm, consultada el día 22 de diciembre de 2014.
32LGS.
24
regirá por la LGS en materia de supletoriedad, solo en aquellas disposiciones que
no se opongan a la legislación interna de dichas instituciones.33
El artículo 39 nos indica lo que se entenderá por servicios de la salud de carácter
social:
“Artículo 39. Son servicios de salud de carácter social los que
presten, directamente o mediante la contratación de seguros
individuales o colectivos, los grupos y organizaciones sociales a sus
miembros y a los beneficiarios de los mismos.”34
A la par del articulo antes citado, un ejemplo claro será el “caso Mininuma”,
fundamental, para la justiciabilidad, de los derechos sociales, y la no
discriminación.
Donde la Comunidad de Mininuma, en el estado de Guerrero, veía mermado su
derecho a la salud, dado que, el centro de atención medico más cercano, estaba a
una hora y media de distancia, en la cabecera Municipal de Metlatnoc, donde se
ve claramente como se hace valer este derecho social, como fundamental para el
33“Artículo 37:
… Estos servicios se regirán por lo establecido en las disposiciones legales que regulan la organización y funcionamiento de las instituciones prestadoras y por las contenidas en esta Ley, en lo que no se oponga a aquéllas. …”
34
LGS.
25
desarrollo pleno del hombre, y no marginarlo, por factores como la recriminación, o
el no reconocimiento de derechos.35
En relación a los usuarios del servicio, el artículo 50 de la presente Ley, nos indica
quienes son usuarios del servicio a la salud, el 51 a que derechos tendrán,
señalando la atención oportuna y de calidad.
“Artículo 50. Para los efectos de esta Ley, se considera usuario de
servicios de salud a toda persona que requiera y obtenga los que
presten los sectores público, social y privado, en las condiciones y
conforme a las bases que para cada modalidad se establezcan en
esta Ley y demás disposiciones aplicables.”36
“Articulo 51. Los usuarios tendrán derecho a obtener prestaciones de
salud oportunas y de calidad idónea y a recibir atención profesional y
éticamente responsable, así como trato respetuoso y digno de los
profesionales, técnicos y auxiliares.”37
El artículo 54 de la LGS contempla el recurso para interponer quejas por parte de
los usuarios del mismo, siendo de gran relevancia dicho artículo, ya que es
fundamento esencial de la presente tesis, complementado con el artículo 77 bis 37
de la misma legislación:
35Cfr.”Caso Mininuma”, consultado en:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/251/pr/pr5.pdf, consultado al día 23 de enero de 2015. 36
LGS. 37
Ídem.
26
“Artículo 54. Las autoridades sanitarias competentes y las propias
instituciones de salud, establecerán procedimientos de orientación y
asesoría a los usuarios sobre el uso de los servicios de salud que
requieran, así como mecanismos para que los usuarios o solicitantes
presenten sus quejas, reclamaciones y sugerencias respecto de la
prestación de los servicios de salud y en relación a la falta de
probidad, en su caso, de los servidores públicos.
…”38
“ARTÍCULO 77 BIS 37. Los beneficiarios del Sistema de Protección
Social en Salud tendrán además de los derechos establecidos en el
artículo anterior, los siguientes:
…
XV. Presentar quejas ante los Regímenes Estatales de Protección
Social en Salud o ante los servicios estatales de salud, por la falta o
inadecuada prestación de servicios establecidos en este Título, así
como recibir información acerca de los procedimientos, plazos y
formas en que se atenderán las quejas y consultas, y
…”39
El artículo 77 expresa quien podrá tener el derecho de incorporarse al sistema de
Protección Social40, y explica la gama de atribuciones que contempla la
Protección Social en materia de Salud.
38 Idem.
39 Idem.
27
“Artículo 77 BIS 1. Todos los mexicanos tienen derecho a ser
incorporados al Sistema de Protección Social en Salud de
conformidad con el artículo cuarto de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, sin importar su condición social.
La protección social en salud es un mecanismo por el cual el Estado
garantizará el acceso efectivo, oportuno, de calidad, sin desembolso
al momento de utilización y sin discriminación a los servicios médico-
quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios que satisfagan de manera
integral las necesidades de salud, mediante la combinación de
intervenciones de promoción de la salud, prevención, diagnóstico,
tratamiento y de rehabilitación, seleccionadas en forma prioritaria
según criterios de seguridad, eficacia, costo, efectividad, adherencia a
normas éticas profesionales y aceptabilidad social. Como mínimo se
deberán contemplar los servicios de consulta externa en el primer
nivel de atención, así como de consulta externa y hospitalización para
las especialidades básicas de: medicina interna, cirugía general,
gineco-obstetricia, pediatría y geriatría, en el segundo nivel de
atención.
40Podremos entender que la Protección Social, es un concepto coherente de política social cuyo
objetivo es garantizar el acceso universal, como mínimo, a las garantías siguientes:
el acceso a la atención de salud esencial, incluida la atención de la maternidad;
la seguridad básica del ingreso para los niños;
la seguridad básica del ingreso para las personas en edad activa que no puedan trabajar
(por ejemplo, las personas con discapacidad o desempleadas);
la seguridad básica del ingreso para las personas mayores.
Lo anterior tomado de la Iniciativa de Piso de Protección Social de la OIT,
http://ilo.org/global/about-the-ilo/decent-work-agenda/social-protection/lang--es/index.htm,
consultada al 23 de enero de 2015.
28
…”41
1.4 Ley del Seguro Social (LSS).42
Podremos definir a la Seguridad Social:
“[…] como aquella que consiste en proporcionar a cada persona, a lo largo de su
existencia, los elementos necesarios para conducir una existencia que
corresponda a la dignidad de la persona humana, conteniendo cuatros datos
mínimos; a) Debe proporcionar a cada niño y a cada joven la instrucción primaria y
la educación profesional necesaria para desempeñar un trabajo socialmente útil.
b) Debe dar una oportunidad razonable cada individuo para realizar un trabajo
productivo, c) Debe ofrecer salubridad y la organización teórica del trabajo, a
efecto de evitar ataques a la salud y a la integridad física del ser humano, d) Debe
de garantizar la seguridad de que se tendrán ingresos suficientes para quedar
cubierto de la indigencia cuando, por cualquier circunstancia, no se pueda trabajar
[…]43
A su vez existen instrumentos internacionales, que están encargados de la
Seguridad Social, el primero de ellos es el Convenio sobre la seguridad social
contemplado como norma mínima, en 1952, siendo el convenio número 102,
donde establece la normatividad mínima, para el nivel de las prestaciones de la
seguridad social y las condiciones para poder acceder a las mismas,
41 Idem.
42 Ley publicada en el DOF el 21 de diciembre de 1995.
43Carrillo Prieto, Ignacio, Derecho de la Seguridad Social, editorial Mc Graw Hill, México, 1997,
Pág. 20.
29
comprendiendo las nueve ramas principales de la seguridad social, como la
asistencia médica, enfermedad, desempleo, vejez.44
Otros instrumentos internacionales son:
Recomendación sobre los pisos de protección social, 2012, numero 202,
Adopción: Ginebra, CIT.
Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962, convenio 108,
entrada en vigor: 25 abril 1964, Adopción: Ginebra, CIT.
Convenio sobre la conservación de los derechos en materia de
seguridad social, 1982, número 157, Adopción: Ginebra, CIT.
En nuestra legislación, el artículo segundo de la Ley del seguro social, nos
enuncia la finalidad se la seguridad social, resaltando garantizar el derecho a la
salud y la asistencia médica.
“Artículo 2. La seguridad social tiene por finalidad garantizar el
derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios
de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar
individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que,
en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será
garantizada por el Estado.”45
44 http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/, consultada al día 23 de enero de 2015.
45 LSS.
30
En complemento al artículo primero de la Ley Orgánica dela Administración
Pública (LOAPF), encontramos al artículo 3 de la Ley del Seguro Social,
contemplando a los organismos descentralizados donde se encuentra el Instituto
Mexicano del Seguro Social.
“Artículo 3. La realización de la seguridad social está a cargo de
entidades o dependencias públicas, federales o locales y de
organismos descentralizados, conforme a lo dispuesto por esta Ley y
demás ordenamientos legales sobre la materia.”46
El artículo quinto nos menciona la naturaleza jurídica de los órganos del seguro
social y su forma de integración integrada por los sectores públicos, privados y
sociales.
“Artículo 5. La organización y administración del Seguro Social, en
los términos consignados en esta Ley, están a cargo del organismo
público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio
propios, de integración operativa tripartita, en razón de que a la
misma concurren los sectores público, social y privado, denominado
Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual tiene también el carácter
de organismo fiscal autónomo.”47
El artículo 286 G, de la ley analizada, donde contempla la profesionalización de los
profesionales médicos y demás funcionarios públicos necesarios para el
cumplimiento de la finalidad del IMSS, incluyendo en su texto la separación del
servicio dentro del cuerpo normativo estudiado.
46Idem.
47Idem.
31
“Artículo 286 G. Con el fin de contar con un cuerpo permanente de
profesionales, calificado y especializado en las actividades y
funciones que le corresponden, así como de garantizar la adecuada
prestación y mejora de los servicios en beneficio de los
derechohabientes y de la sociedad en general, el Instituto deberá
establecer las políticas y realizar las acciones necesarias para
establecer un sistema de profesionalización y desarrollo de los
trabajadores de confianza a que se refiere el artículo anterior.
Ese sistema comprenderá los procesos de reclutamiento, selección,
contratación, compensación, desarrollo de personal, incluyendo la
capacitación, la evaluación de su desempeño, la promoción y la
separación del servicio. El personal a que se refiere este Capítulo
podrá ser sujeto de estímulos con base en su desempeño en los
términos que lo autorice el Consejo Técnico, los cuales se sujetarán a
los límites establecidos anualmente en el Presupuesto de Egresos de
la Federación.”
El artículo 296 de la Ley del Seguro Social indica que el derechohabiente puede
interponer recurso de queja administrativa, en caso de alguna inconformidad con
el servicio médico, ya sea por mala praxis por parte de los servidores públicos, o
falta de atención en dicho servicio, para la salvaguarda del derecho a al salud,
excluyendo aquellos actos que sean impugnables mediante el recurso de
inconformidad.
En el segundo del párrafo nos indica que los derechohabientes deberán interponer
el recurso de queja antes, de acudir a algún otro procedimiento administrativo o
instancia jurisdiccional, un ejemplo seria que se debe interponer primero el recurso
32
de queja ante IMSS, y después solicitar el procedimiento a la CONAMED, ya sea
de queja o mediante acuerdo arbitral conforme al reglamento de la CONAMED.
El instructivo que menciona el tercer párrafo es el Instructivo para el Trámite y
Resolución de las Quejas Administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro
Social,
“Artículo 296. Los derechohabientes podrán interponer ante el
Instituto queja administrativa, la cual tendrá la finalidad de conocer
las insatisfacciones de los usuarios por actos u omisiones del
personal institucional vinculado con la prestación de los servicios
médicos, siempre que los mismos no constituyan un acto definitivo
impugnable a través del recurso de inconformidad.
El procedimiento administrativo de queja deberá agotarse
previamente al conocimiento que deba tener otro órgano o autoridad
de algún procedimiento administrativo, recurso o instancia
jurisdiccional.
La resolución de la queja se hará en los términos que establezca el
instructivo respectivo.”48
1.5 Instructivo para el Trámite y Resolución de las Quejas Administrativas
ante el Instituto Mexicano del Seguro Social.49
El artículo primero del instructivo establece la finalidad del recurso de queja
administrativa presentado ante el IMSS, conformado por seis capítulos, este
48Idem.
49 Publicado en el DOF el Lunes 20 de septiembre de 2004.
33
artículo se atenderá de conformidad al 296 de la Ley del Seguro Social
mencionado en el punto anterior.
“Artículo 1. El presente Instructivo, regula el procedimiento
administrativo establecido por el artículo 296 de la Ley del Seguro
Social. Para estos efectos, se entiende por queja administrativa a
toda insatisfacción formulada en exposición de hechos, por parte de
los usuarios, por actos u omisiones en la prestación de los servicios
médicos encomendados al Instituto, que originen reclamación o
protesta por posibles violaciones a sus derechos, siempre que los
mismos no constituyan un acto definitivo, impugnable a través del
recurso de inconformidad en los términos de la Ley del Seguro Social
y sus reglamentos.
La tramitación de la queja administrativa se ajustará a las
disposiciones que establece el presente Instructivo y a las que para
su cumplimiento emita el Consejo Técnico del Instituto.”50
El capítulo primero (de los Aspectos Generales), define la finalidad del
procedimiento de queja administrativa, los órganos que conocerán del recursos de
queja, contemplación de órganos extrainstitucionales que pueden llegar a conocer
de la queja, las atribuciones que tendrán los órganos encargados de la queja
administrativa al igual que sus obligaciones.
A partir del artículo 18 del instructivo, donde comienza el capítulo segundo (la
presentación de la queja administrativa), nos da los requisitos que se requieren
50 Instructivo para el Trámite y Resolución de las Quejas Administrativas ante el Instituto Mexicano
del Seguro Social.
34
para la presentación de la queja administrativa, que se presentara ante el Área de
Administración y Orientación al Derechohabiente (AAOD) del IMSS, dando pie a
su registro y análisis y en caso de faltar elementos esenciales, prevenir al
promovente por escrito, para que en el plazo de 5 días, conteste, de igual forma se
contempla aquellos asuntos que se lleven por vía judicial contra el IMSS estarán a
cargo de la área jurídica del instituto.
El capítulo tercero (de la investigación de la queja administrativa), señala que el
personal del instituto vinculados con la prestación de atención médica, los
servidores públicos y las demás áreas institucionales, tiene la obligación de
aportar al Área de Administración y Orientación al Derechohabiente (AAOD) todo
aquel documento, informe y opinión que versen sobre los hechos materia de la
queja, y la omisión a tal obligación acarreara una investigación a la luz de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativa de los Servidores Públicos.
De igual forma el presente capitulo contempla como deberá estar integrado el
dictamen de la AAOD, desprendido de los documentos, informes y opiniones que
versen sobre los hechos materiales, a) datos del asegurado y unidad o unidades
médicas involucradas, b) síntesis de la queja, c) resumen de la investigación con
los elementos que menciona el mismo instructivo.
En el siguiente capítulo (la resolución de la queja administrativa) nos expresa que
La Comisión Bipartita del Consejo Técnico del Instituto en primer término, es el
encargado de revisar, analizar, y en su caso corregir el proyecto de acuerdo que
resuelva la queja, el encargado de turnar el expediente para dichos efectos es el
AAOD, también podrán revisar, analizar y corregir los Consejos Consultivos
Regionales, delegacionales y las comisiones designadas por las juntas de
Gobierno de las Unidades Médicas de Alta Especialización.
35
También describe el presente capitulo, la que ante la debida aprobación del
Acuerdo, se enviara firmado por los integrantes de la Comisión al AAOD que lo
turno, para hacerlo del conocimiento de las áreas institucionales para su
cumplimiento.
El capítulo quinto señala que áreas del Instituto son las encargadas de notificar al
Quejoso los términos de la resolución, mediante oficio entregado por correo
certificado con acuse de recibo.
También señala el plazo para que el quejoso en caso de ser improcedente la
queja, pueda interponer recurso de inconformidad en el plazo de 15 días a partir
de que recibió dicha notificación.
De igual forma, señala quienes son responsables de adoptar las acciones
necesarias para el cumplimiento de los acuerdos que resuelvan las quejas, 1. La
Coordinación General de Atención y Orientación al Derechohabiente (CGAOD), 2.
El Director de la UMAE.
El último capítulo refiere, que ninguna queja será archivada si no es mediante
previo acuerdo de la Comisión Bipartita del CT, de los Consejos Consultivos,
Delegaciones o Comisiones designadas por las juntas de Gobierno de las UMAE,
o mediante oficio de Autoridad Institucional Competente, que ponga fin a la causa
que originó a la queja.
36
1.6 Decreto de Creación de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.51
El presente cuerpo normativo, nos señala que el objeto de creación de la
CONAMED es la protección del derecho a la salud y la mejora en la calidad y la
eficiencia en la prestación de los servicios médicos, nos señala el artículo primero
del decreto que dicha Comisión tiene la naturaleza jurídica de un órgano
desconcentrado, teniendo libertad para solucionar conflictos en materia de salud.
“Artículo 1o.- Se crea la Comisión Nacional de Arbitraje Médico
como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud, con plena
autonomía técnica para emitir sus opiniones, acuerdos y laudos.”52
El artículo tercero es medular ya que nos menciona quienes llegaran a ser partes
den el conflicto, y quienes pueden ser responsables en el mismo, dándonos la
definición de prestador de servicio médico y quienes son usuarios de dichos
servicios.
“Artículo 3o.- En términos del Título Tercero de la Ley General de
Salud, se consideran prestadores de servicios médicos, las
instituciones de salud de carácter público, privado o social, así como
los profesionales, técnicos y auxiliares que ejerzan libremente
cualquier actividad relacionada con la práctica médica. Los usuarios
de un servicio médico son las personas que solicitan, requieren y
51 Publicado en el DOF el Lunes 3 de junio de 1996.
52 http://www.conamed.gob.mx/conocenos/pdf/decreto_creacion.pdf (consultado el día 16 de
diciembre del 2014)
37
obtienen dicho servicio de los prestadores de servicios médicos para
proteger, promover y restaurar su salud física o mental.”53
1.6.1 Facultades y Obligaciones de la Comisión Nacional de Arbitraje
Médico.
El artículo 11 del decreto nos menciona las principales facultades y obligaciones
del a CONAMED, dentro de las cuales destacan: 1. ejercer representación, 2.
conducir el funcionamiento del órgano, vigilando el cumplimiento de sus objetivos
y programas, 3. Llevar a cabo los procedimientos de conciliación y arbitraje, 4.
Emitir los acuerdos, laudos y opiniones en asuntos de su competencia.
“Artículo 11.- Son facultades y obligaciones del Comisionado:
I. Ejercer la representación de la Comisión Nacional;
II. Someter a consideración del Consejo las designaciones de los
Subcomisionados, así como nombrar y remover al demás
personal de la Comisión Nacional;
III. Conducir el funcionamiento del órgano, vigilando el cumplimiento
de sus objetivos y programas;
IV. Establecer de conformidad con el Reglamento Interno las
unidades de servicio técnicas, de apoyo y asesoría necesarios
para el desarrollo de las funciones de la Comisión Nacional;
V. Celebrar toda clase de actos jurídicos que permitan el
cumplimiento del objeto de la Comisión Nacional;
53Decreto de Creación de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
38
VI. Ejecutar los acuerdos emitidos por el Consejo;
VII. Informar anualmente al Titular del Ejecutivo Federal sobre las
actividades de la Comisión Nacional, procurando que este
informe sea difundido ampliamente entre la sociedad;
VIII. Someter a la aprobación del Consejo el Reglamento Interno, el
reglamento de procedimientos y demás disposiciones internas
que regulen a la Comisión Nacional;
IX. Solicitar todo tipo de información a los usuarios y prestadores de
servicios médicos y realizar las investigaciones pertinentes, a
efecto de cumplir cabalmente con las atribuciones del órgano;
X. Llevar a cabo los procedimientos de conciliación y arbitraje a que
se refieren las fracciones IV y V del artículo 4o. de este Decreto
y de conformidad con el reglamento que al efecto expida el
Consejo;
XI. Emitir los acuerdos, laudos y opiniones en asuntos de la
competencia de la Comisión;
XII. Vigilar el cumplimiento de las resoluciones, así como de los
convenios que se deriven de los procedimientos de conciliación
y arbitraje respectivos;
XIII. Establecer los mecanismos de difusión que permitan a los
usuarios y prestadores de servicios médicos y a la sociedad en
su conjunto, conocer sus derechos y obligaciones en materia de
salud así como las funciones de la Comisión Nacional, y
XIV. Las demás que establezcan otras disposiciones aplicables.”54
1.6.2 Atribuciones de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
54 Ídem.
39
“Artículo 4o.- La Comisión Nacional tendrá las siguientes
atribuciones:
…
I. Brindar asesoría e información a los usuarios y prestadores de
servicios médicos sobre sus derechos y obligaciones;
…”55
Esta atribución es fundamental, para alcanzar la correcta aplicación de defensa
del derecho a la salud, ya que está institución, está encargada de velar de forma
clara y completa por dicho derecho, de forma clara y completa para todo
derechohabiente, o particular que lo solicite.
“…
II. Recibir, investigar y atender las quejas que presenten los usuarios
de servicios médicos, por la posible irregularidad en la prestación o
negativa de prestación de servicios a que se refiere el artículo 3o. de
este Decreto;
…”56
De la presente fracción, se derivan las atribuciones de actividad sustantiva de la
Comisión, que contempla la recepción, investigación y atención de las quejas
presentadas por la no atención del servicio médico y por mala praxis de la misma.
55 Cfr. Artículo 4 del Decreto de Creación de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
56 Ídem.
40
“…
III. Recibir toda la información y pruebas que aporten los prestadores
de servicios médicos y los usuarios, en relación con las quejas
planteadas y, en su caso, requerir aquéllas otras que sean
necesarias para dilucidar tales quejas, así como practicar las
diligencias que correspondan;
…”57
Es la facultad con la que el CONAMED, tiene la atribución de poder adquirir los
documentos, pruebas e informes necesarios para poder determinar sobre alguna
situación o inconformidad por parte del derechohabiente.
“…
IV. Intervenir en amigable composición58 para conciliar conflictos
derivados de la prestación de servicios médicos por alguna de las
causas que se mencionan:
a) Probables actos u omisiones derivadas de la prestación del
servicio;
b) Probables casos de negligencia con consecuencia sobre la salud
del usuario, y
57 Idem.
58Cuando el árbitro solo aporta soluciones o propuestas de acercamiento entre intereses
contrapuestos, proporcionando formulas equitativas cuya obligatoriedad es facultativa. Equivalente a las reglas de caballerosidad y honor. Gozáini, Osvaldo Alfredo, Notas y Estudios sobre el Proceso Civil, México, UNAM, 1994, Pág. 19.
41
c) Aquéllas que sean acordadas por el Consejo;
…”59
La fracción cuarta, nos menciona la atribución de la CONAMED para conciliar en
amigable composición, del mismo modo nos enuncia que casos son los que son
susceptibles de dicha conciliación, dejando a criterio del Consejo Técnico de la
CONAMED conocer de situaciones diferentes a la negligencia en la prestación del
servicio médico y la omisión en la prestación de dicho servicio.
“…
V. Fungir como árbitro y pronunciar los laudos que correspondan
cuando las partes se sometan expresamente al arbitraje;
…”60
Facultad de la CONAMED, para poder fungir como árbitro y pronunciar laudos y
puedan adquirir el carácter de cosa Juzgada.
“…
VI. Emitir opiniones sobre las quejas de que conozca, así como
intervenir de oficio en cualquier otra cuestión que se considere de
interés general en la esfera de su competencia;
…”61
59Decreto de Creación de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
60Idem.
61Idem.
42
Esta fracción da la atribución a al CONAMED no solo de actuar en cuestiones
relacionadas a quejas por parte del derechohabiente, sino también podrá actuar
de oficio cuando se presenten cuestiones de interés general siempre y cuando
sean en materia de prestación de servicios médicos.
“…
VII. Hacer del conocimiento del órgano de control competente, la
negativa expresa o tácita de un servidor público de proporcionar la
información que le hubiere solicitado la Comisión Nacional, en
ejercicio de sus atribuciones;
…”62
Esta fracción es fundamental para la obtención de documentos o pruebas
necesarias para tener un criterio de decisión, por la prestación del servicio
médico, especificando de manera clara, que tiene que ser por parte de un servidor
público, y por tal negativa de proporcionar la información necesaria, se sancionara
conforme a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos (LFRASP)y a los órganos internos de las dependencias públicas, dándole
aviso pertinente a estos últimos.
“ …
VIII. Hacer del conocimiento de las autoridades competentes, y de los
colegios, academias, asociaciones y consejos de médicos, así como
de los comités de ética u otros similares, la negativa expresa o tácita
de los prestadores de servicios, de proporcionar la información que le
62Idem.
43
hubiere solicitado la Comisión Nacional. Asimismo, informar del
incumplimiento por parte de los citados prestadores de servicios, de
sus resoluciones, de cualquier irregularidad que se detecte y de
hechos que, en su caso, pudieran llegar a constituir la comisión de
algún ilícito;
…”63
Esta fracción va a la par de la fracción VI del presente artículo, siendo medular por
tres características: 1. Hace la distinción entre servidores públicos, y aquellos
prestadores de servicios médicos privados, 2. Nos menciona los órganos a los que
se le dará aviso por la falta de colaboración por parte de los prestadores de
servicios médicos privados, para presentar la información necesaria para allegarse
de elementos necesarios para poder dar solución a un conflicto, 3. Menciona dar
aviso por algún ilícito que se detecte a partir del estudio que realiza la CONAMED,
en este punto, yo criticaría esta desigualdad en el trato de los médicos
pertenecientes a una Institución Pública, como pueden ser los prestadores de
servicios del IMSS y del ISSSTE, en contraposición de los médicos privados, ya
que tanto la fracción VII como VIII, deberían contemplar el informar cualquier
irregularidad que pueda constituir un ilícito, y ser sancionados en materia de
responsabilidad penal, civil y administrativa.
“…
IX. Elaborar los dictámenes o peritajes médicos que le sean
solicitados por las autoridades encargadas de la procuración e
impartición de justicia;
…”64
63Idem.
44
Expresa la facultad de la CONAMED para emitir dictámenes médicos así como
para actuar como perito en el círculo de su competencia.
“…
X. Convenir con instituciones, organismos y organizaciones públicas y
privadas, acciones de coordinación y concertación que le permitan
cumplir con sus funciones;
…”65
Facultad para poder convenir con diferentes instituciones, ya sea pública o
privada, para alcanzar su fin y la procuración del derecho a la salud, esta fracción
es fundamento para la bases de coordinación antes mencionadas, celebradas
entra la CONAMED y el IMSS.
“…
XII. Orientar a los usuarios sobre las instancias competentes para
resolver los conflictos derivados de servicios médicos prestados por
quienes carecen de título o cédula profesional, y
…”66
64 Idem.
65Idem.
66Idem.
45
Atribución que tiene la Comisión para orientación en las instancias necesarias
para la solución de conflictos en materia de servicios médicos en el ámbito de
usurpación de profesión, tipificado en el Código Penal para el Distrito Federal en el
artículo 323, con una sanción de dos a seis años de prisión y una multa que va de
doscientos a quinientos días multa.
1.7 Reglamento interno la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.67
El reglamento interno de la CONAMED tiene por objeto, regular la estructura, la
organización administrativa, las facultades y las atribuciones de la Comisión, para
así cumplir de forma completa con el ovejo primordial de la CONAMED, que es
resolver los conflictos que se dan entre los usuarios de los servicios médicos y los
prestadores de servicios médicos conforme al decreto de creación, esto lo
podemos encontrar plasmado en el artículo primero del mencionado reglamento:
“Artículo 1. El presente ordenamiento tiene por objeto establecer la
estructura y regular el funcionamiento de la Comisión Nacional de
Arbitraje Médico, que le permitan cumplir las atribuciones que le
otorgan su instrumento de creación y las demás disposiciones legales
aplicables.”68
Los órganos de decisión y administración con los que cuenta la comisión son:
67 Publicado ene l DOF, el día 3 de febrero de 2004.
68 Reglamento Interno la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
http://www.salud.gob.mx/unidades/cdi/nom/compi/ri030204.html, consultado el 20 de diciembre de 2014
46
a. El Consejo de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
b. Un Comisionado.
c. Subcomisionados.
I. Subcomisionado Médico, y
Se en carga de asuntos de naturaleza sustantiva, a la cual están
adscritas cuatro áreas: orientación y queja, conciliación, coordinación
regional y arbitraje.
II. Subcomisionado Jurídico.
Tiene atribuciones de seguimiento y apoyo: administración,
investigación y métodos, compilación y seguimiento.
d. Direcciones Generales y Unidades Administrativas.
I. Dirección General de Orientación y Gestión;
II. Dirección General de Conciliación;
III. Dirección General de Arbitraje;
IV. Dirección General de Calidad e Informática;
V. Dirección General de Difusión e Investigación;
VI. Dirección General Adjunta Jurídica, Servicios Periciales y Coordinación;
VII. Dirección de Administración, y
VIII. Las demás necesarias y que se autoricen conforme a la normatividad
aplicable.
Estos se encuentran contemplados en el cuerpo del Reglamento Interno, en
especial los artículos 3, 4 y 5 del mismo.
47
1.8 Reglamento de Procedimientos para la Atención de Quejas Medicas de
la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.69
En el capítulo primero se plasma el objeto del Reglamento, mencionando los
conceptos aplicables, describiendo las acciones que ejecutara para dar
cumplimiento a su objeto.
El capítulo segundo, explica de que forma se deberán presentar las quejas ante la
CONAMED, y los requisitos formales que deberá de contener, determinando los
casos de procedencia e improcedencia de las quejas presentadas, brindando
asesoría en el caso de que sea improcedente, para que acuda a la instancia
correspondiente, y nos señala que una vez calificada la queja esta pasara a al
Dirección General de Conciliación o a la dirección General de Coordinación.
En el tercer capítulo, se expresan los lineamientos a seguir durante la etapa de
conciliación, para llegar a un resultado favorable para las partes, de igual forma
nos explica la forma de actuar de la Comisión en los casos de respuesta
satisfactoria o de negativa por alguna de las partes, teniendo que en el primer
supuesto el asunto quedara como definitivamente concluido, y ene l segundo
supuesto, el conciliador dará pie a que las partes designen como árbitro a la
CONAMED, para que dicte solución, mediante un laudo.
En el capítulo cuarto (los Actos Procesales en General) se expone que para toda
tramitación y resolución interpuesta, ante la CONAMED, se tendrá que estar al
contenido del Reglamento, estableciendo de igual forma la normatividad para la
formación de expedientes, la forma en la que se llevaran a cabo las audiencias, y
69 Publicado en el DOF, el día 21 de enero del 2003.
48
como funcionara la oficialía de partes común, así como las atribuciones que
tendrá.
De igual forma menciona que leyes se aplicaran para la no previsto por el
Reglamento, lo dispuesto por el Código de Procedimientos Civiles para el Distrito
Federal.
En cuanto a las leyes aplicables al fondo en la resolución de controversias no las
indica el artículo 23 del Reglamento estudiado:
“Artículo 23.- Para la resolución de las controversias, en cuanto al
fondo, se aplicarán:
I. El Código Civil Federal, por cuanto se refiere a los aspectos civiles,
salvo acuerdo expreso de las partes en el sentido de sujetarse a la
legislación local;
II. La Ley General de Salud y sus disposiciones reglamentarias por
cuanto se refiere a los aspectos médicos;
III. La Ley Reglamentaria del artículo 5o. Constitucional relativo al
ejercicio de las profesiones en el Distrito
Federal, especialmente por cuanto se refiere al ejercicio profesional,
en su caso, se aplicará así mismo, la legislación local, y
IV. Los principios científicos y éticos que orientan la práctica médica.
Las partes podrán pactar la sujeción, en su caso, a la legislación
local, atendiendo a las reglas de jurisdicción prorrogada.”70
70Reglamento de Procedimientos para la Atención de Quejas Medicas de la Comisión Nacional de
Arbitraje Médico.
49
Este capítulo quinto, nos indica que todas las soluciones de tramite deberán
mandarse notificar por publicación en los listados que se emitan por la
CONAMED, También menciona las reglas para la práctica de una notificación
personal.
Capítulo sexto, Nombrado del Procedimiento Arbitral, se divide por secciones
dándonos, el marco normativo, del procedimiento arbitral que se puede llevar a
cabo con la CONAMED.
La sección primera, enmarca el derecho que las partes tienen para sujetar el
conflicto a un arbitraje ante la Comisión y la necesidad e importancia de que los
contendientes suscriban una cláusula compromisoria para la tramitación del
procedimiento, también se menciona como procede la acción en arbitraje, que
personas pueden comprometer en árbitros sus negocios, que personas pueden o
deben comparecer por menores e incapaces, la improcedencia de la gestión de
negocios y todos los lineamientos que se habrán de seguir para poder estar en un
arbitraje médico.
En la sección segunda se establece, en que tiempo las partes deberán otorgar su
compromiso arbitral, y los requisitos que deberá de tener el instrumento especial
que será otorgado ante la CONAMED, también establecen a partir de qué
momento correrá el plazo para el desarrollo del procedimiento arbitral.
50
Mientras que en la sección tercera, se encuentra como se llevará a cabo la etapa
de instrucción, es decir la determinación de reglas a las cuales el juicio arbitral
está sujeto durante la primera etapa.
En la sección cuarta, se enumeran las resoluciones que pueden ser emitidas por
la CONAMED y los lineamientos a las que están sujetas, así como el término con
el que cuenta la institución para dictarlas y notificarlas.
1.9 Bases de Coordinación que celebran la Comisión Nacional de Arbitraje
Médico Y el Instituto Mexicano del Seguro Social.71
El presente cuerpo normativo nos señala en sus antecedentes, que el 25 de
febrero de 1998 la CONAMED y el IMSS suscribieron Bases con el objeto de
“[…]establecer la coordinación necesaria para la atención, investigación y
resolución de las quejas derivadas de la atención médica a cargo del IMSS y a
partir del conocimiento de las causas que generaron la queja y sus medios de
solución, impulsando el mejoramiento de las servicio médicos[...]”72
El 7 de noviembre del 2000 se firmó un segundo instrumento de coordinación,
con el fin de obtener la participación de las comisiones estatales de arbitraje
médico en la resolución de controversias entre el IMSS y sus derechohabientes.
71 Suscritas el 12 de agosto de 2002.
72Cfr.: http://www.conamed.gob.mx/conocenos/pdf/convenios/CONV_IMSS_DF.pdf (consultada el
15 de diciembre del 2014)
51
Bases
La base primeras, describe el objeto que tiene las Cases de Coordinación.
La base segunda, señala los cuerpos normativos que contempla las Bases de
Coordinación para la atención de quejas presentadas por los derechohabientes del
IMSS.
La base tercera, señala el procedimiento que se seguirá en el supuesto de
demora o negativa de atención de servicios médicos por parte del IMSS, cuando
se presenta una queja ante la CONAMED.
La base cuarta, señala el procedimiento ante la CONAMED, que se debe de
seguir cuando la materia de la queja se enfoca en una insatisfacción por
negligencia o impericia en la prestación del servicio médico.
La base quinta, menciona la celebración de la audiencia de conciliación celebrada
después de la tramitología que menciona la base tercera y cuarta por quejas en la
prestación de servicios médicos por parte del IMSS, presentadas ante la
CONAMED.
La base séptima,señala la emisión de una solicitud de reconsideración por parte
de la CONAMED hacia el IMSS cuando se tenga una negativa por parte de dicho
órgano por una queja por negligencia contemplada en la base cuarta, conforme el
Acuerdo 569/97 del Consejo Técnico del IMSS.
52
La base octava, Contempla la emisión de propuestas por parte de la CONAMED
para la mejora de la calidad del servicio, cuando está detecte deficiencias en el
servicio médico o en su administración.
53
Capítulo 2.-
El Procedimiento de Queja Administrativa y el Procedimiento Arbitral
Médico en el derecho mexicano.
1. Definición y etimología de queja y arbitraje
Definición de queja
“Queja: Manifestar disconformidad con algo o alguien”73
Para el maestro Antonio Rovira,“[…] una queja no es más que una petición que
pone en conocimiento y solicita a las autoridades la modificación de una conducta
irregular con la finalidad de que éstas le restituyan en su derecho. Peticiones y
quejas que pueden dirigirse a cualquier órgano o institución y cuya naturaleza es
dual, susceptible de ser utilizada tanto para satisfacer intereses particulares como
necesidades generales, en definitiva, es un derecho de participación política […]”74
“Recurso de Queja. m. Der. El que interponen los tribunales contra la invasión de
atribuciones por autoridades administrativas, y en general, el que los interesados
promueven ante un tribunal o autoridad superior contra la resistencia de un inferior
a admitir una apelación u otro recurso.”75
73 http://lema.rae.es/drae/?val=queja (consultado el día 29 de diciembre del 2014
74Cfr: dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=27433&orden=0&info(en fecha 29 de diciembre
de2014). 75
http://lema.rae.es/drae/?val=queja (consultado el día 29 de diciembre del 2014)
54
Etimología:
[ ˈke.xa ]76
Definición de arbitraje:
Intr. Dicho de un tercero: Resolver, de manera pacífica, un conflicto entre
partes.
Arbitraje: “[…] Forma heterocompositiva, es decir, una solución al litigio, dada por
un tercero imparcial (Carnelutti), un juez privado o varios, generalmente designado
por las partes contendientes, siguiendo un procedimiento que aunque regulado por
la ley adjetiva tiene un ritual menos severo que del procedimiento del proceso
jurisdiccional […]”77
Para el maestro Ovalle Favela el arbitraje es:“[…]la solución heterocompositiva
del litigio o controversia, es decir soluciones provenientes de un tercero ajeno a la
resolución sustancial, donde la obligatoriedad de la solución sólo puede tener
como fundamento el acuerdo de las partes para someterse a determinado litigio a
la solución arbitral[...]”78
Etimología:
76Diccionario Enciclopédico Vox 1. 2009 Larousse Editorial, S.L.
77
Diccionario Jurídico, Derecho Procesal, Oxford University Press, Harla, Vol. 4, 1996, Pág. 27.
78
Ovalle Favela, José, Derecho Procesal Civil,9ª ed., Oxford, México, 2010, Pág. 345.
55
Arbitratus, de arbitrar, arbitraje.79
Por su parte el Doctor Humberto Briseño Sierra nos define el arbitraje “[…] como
un proceso jurídico tramitado, desarrollado y resuelto por particulares [...] ‟‟80
Podemos encontrar que los puntos fundamentales del arbitraje serán:
A) Es un proceso
B) Es de carácter heterecompositivo. „‟ […] La solución del conflicto se califica de
imparcial, porque no será dada por las partes, sino por un tercero ajeno al litigio,
un tercero sin interés propio en la controversia […] ‟‟81
C) Interviene un tercero imparcial.
D) Tiene como fin la resolución de una controversia.
2.Antecedentes históricos del Procedimiento de Queja y del Procedimiento
Arbitral contemplado por la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
2.1. Antecedentes de la queja.
El maestro Antonio Rovira nos dice: “[…]que en realidad nos estamos refiriendo al
antiguo derecho de petición, que nace al inicio de la Edad Media (en 1215 ya era
práctica habitual en Inglaterra ejercer el derecho de petición ante el Rey) y se
convierte en uno de los indicadores principales del progreso histórico,
79Diccionario Jurídico, Derecho Procesal, Oxford University Press, Harla, Vol. 4, 1996, Pág. 27.
80 Briseño Sierra, Humberto, El arbitraje comercial, Limunsa, México, 1990, pág. 12.
81 Ovalle Favela, José, Teoría general del proceso, Op. cit., Pág. 23.
56
reconociéndolo hoy prácticamente todos los ordenamientos, si bien con distinto
alcance. Consiste en la facultad de los ciudadanos de presentar solicitudes ante
las autoridades, ya sean judiciales, administrativas o parlamentarias.
Peticiones que pueden ser verbales o escritas y que puede realizar toda persona
ya sea nacional o extranjera, física o jurídica, menor o mayor de edad […]”82
2.1.1 Antecedentes de la queja administrativa contemplada por el IMSS.
Mónica Isela Galindo Cosme, nos indica que:
“[…]el 30 de junio de 1997 fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación, el Reglamento para el Trámite y Resolución de Quejas
Administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, mismo
que estuvo en vigor hasta el 20 de septiembre de 2004; en él se
contemplaba la posibilidad de presentar una queja por
insatisfacciones, o violaciones a los derechos de los usuarios de
servicios institucionales del IMSS, así es necesario recordar, que el
Reglamento derogado, a su vez, derogó el similar publicado el 14 de
agosto de 1995[...]”83
Actualmente estamos a lo dispuesto en los Acuerdos 224/2004 y 359/2004
dictados por el H. Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social, en las
sesiones del 19 de mayo y 14 de julio de 2004, respectivamente, se publica el
„‟“Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto
82Lo escrito se corresponde esencialmente con la conferencia pronunciada en el marco del I
Encuentro Internacional sobre Protección de los Derechos Ciudadanos, realizado en La Habana, del 6 al 10 de noviembre de 1995, consultado por medio de la página de internet dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=27433&orden=0&info(en fecha 29 de diciembre de2014). 83
Galindo Cosme, Mónica Isela, Quejas Administrativas ante el IMSS: Nuevo Instructivo, número 365, México, pagina 1.
57
Mexicano del Seguro social.”84, instrumento toral para la presentación de las
quejas y el entendimiento del procedimiento necesario para la tramitación y
resolución.
2.2. Antecedentes del arbitraje.
Para el profesor Ulises Montoya Alberti, “el arbitraje surge en el momento tiene
convivencia social, teniendo opiniones divergentes sobre el mismo asunto”85,
eligiendo a terceros que ocupan cierta posición para dirimir el conflicto.
„‟En el Derecho Romano, el arbitraje surge con la Ley de las XII Tablas, donde
aparece el procedimiento e intervención de un magistrado, que tenía como misión
principal, evitar el ejercicio de la justicia privada, mediante la imposición de
pactos entre las partes y el establecimiento de una sanción pecuniaria que
sustituye a la venganza.‟‟86
2.2.1 Antecedentes del arbitraje en la CONAMED.
El 4 de junio de 1996 tiene vigencia el primer decreto por el cual se crea la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico, “entrando en funcionamiento la Comisión
el 10 de junio de 1996”, aceptando escritos desde esa fecha en sus oficinas por
84 Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano
del Seguro social., tomado de la página de internet http://www.invi.df.gob.mx/, (consultada el día 29 de diciembre de 2014)
85
Montoya Alberti, Ulises, Apuntes para la historia del arbitraje, Revista Jurídica “Docencia e Investigación”, vol.9, número 2, 9-39, 2007, Lima.
86
Idem.
58
violaciones a los usuarios de los servicios médicos, por falta de atención médica, o
por negligencia en la misma.
El primer reglamento Interno de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, se
publica el 12 de septiembre de 1996, y el actual con publicación de 3 de febrero de
2014.
Reglamento de Procedimientos para la Atención de Quejas Medicas de la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico el 23 de enero del 2003.
De lo anterior, se desprende, que los diferentes cuerpos normativos, en virtud de
los cuales ,se regula el procedimiento de queja y de arbitraje de la CONAMED,
como a la misma Comisión, fueron evolucionando, para poder conciliar y abarcar
situaciones que así lo requerían, también tratando de entender las necesidades
que fueron requiriendo los quejosos usuarios del servicio médico.
59
Capítulo 3.-
Procedimiento de queja administrativa ante el Instituto Mexicano del Seguro
Social y El Procedimiento Arbitral ante la Comisión Nacional de Arbitraje
Médico.
1. Principios generales que rigen.
1.1 Al Procedimiento de Queja Administrativa del IMSS.
Los criterios de justicia y equidad, son los primeros en mencionarse en el
Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el
Instituto Mexicano del Seguro social.
El criterio de Justicia, conforme a Hart: “[…] donde afirma que los individuo tienen
derecho, entre si, a cierta posición relativa de igualdad o desigualdad, la cual
debe ser respetada en las vicisitudes de la vida social, cuando hay que distribuir
cargas y beneficios, La justicia es tradicionalmente concebida como medida que
mantiene o restablece un equilibrio o proporción, donde su precepto principal se
traduce en, tratar a los casos semejantes de la misma manera […]”87
Criterio de Equidad, “[…] La equidad es justicia matizada; radica, pues, en una
relación de justicia, cuyo deber atempera o cuyo derecho acomoda, en
consideración a lo postulado por las circunstancias del caso, a causa del bien
común o de las leyes generales que regulando las, relaciones humanas.
87 Preciado Hernández, Rafael, Reflexión sobre el Criterio de la Justicia, UNAM, México, Pág. 736.
Consultado en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/248.5/art/art4.pdf, el día 25 de enero de 2015.
60
Lo equitativo es lo justo reforzado o atemperado, la equidad atempera el deber y
acomoda el derecho […]”88
Principios de legalidad, “[…]consiste en que la exteriorización de la voluntad por
parte de la autoridad, debe estar previamente autorizado por una ley o por un
reglamento que emane de la misma, por lo tanto, la autoridad antes de actuar
deberá fundar y motivar su actuación[...].”89
Ricardo Haro nos señala, que el principio de razonabilidad, […] es aquel que
atiende a lo justo y equitativo, lo conforme con la Constitución, según las
condiciones de persona, tiempo, modo y lugar y en función de todos los valores
que, en un orden jerárquico, integran el plexo axiológico del orden jurídico
(libertad, igualdad, solidaridad, paz, seguridad, orden, bienestar, etc.)[…]”90
1.2 Al Procedimiento Arbitral ante la CONAMED.
Principio de confidencialidad: se comprende, como la absoluta discreción
que debe de tener la CONAMED, en el manejo de toda información y
declaraciones aportadas por las partes, lo cual debe mantenerse en estricto
secreto.
88 Ibáñez Jimeno, Blasco, La equidad: Criterio auxiliar de interpretación judicial, Revista de
derecho, Universidad del Norte, 1992, 62-69. 89
Béjar Rivera, Luis José, Curso de Derecho Administrativo, editorial Novum, México, Pág. 67. 90
Haro, Ricardo, La Razonabilidad y las Funciones de Control, Ius et Praxis, Año 7 No 2: 179 - 186,
2001
61
Principio de buena fe: Las partes que intervienen en la solución de la
controversia planteada, debe conducirse con lealtad y probidad a lo largo
del proceso con el objeto de obtener la verdad y la justicia.
Comenta Jesús Gózalez Pérez: […] que como las buenas costumbres, es siempre
una vía de comunicación del derecho con la moral este principio. El derecho, que
a veces no absorbe todas las exigencias éticas del comportamiento e incluso las
modifica, permitiendo estimar que algo sea jurídicamente correcto pero
moralmente recusable […]”91
Principio de contradicción: Este Principio se puede ver plasmado en el
artículo 72 del Reglamento de Procedimientos para la Atención de Quejas
Medicas de la CONAMED, teniendo como base del Principio, que toda
aquella pretensión formulada por alguna de las partes, debe ser
comunicada a la otra, para que pueda alegar.
Principio de Economía Procesal: “El concepto de economía procesal, en su
acepción de ahorro, está referido a su vez, a tres áreas distintas: tiempo,
gasto y esfuerzo.
Tiempo, La urgencia de acabar pronto el proceso y por otra la urgencia del otro
por prolongarlo. Debe ser ni tan lento, ni tan expedito.
91 González Pérez, Jesús, el principio general de buena fe en el derecho administrativo, Discurso
leído el día 18 de enero de 1983, Pág. 13.
62
Gasto, las desigualdades económicas no deben ser determinantes. La necesidad
de los costos del proceso no impida que las partes hagan efectivo todos sus
derechos.
Esfuerzo, posibilitar de concretar los fines del proceso evitando la realización de
actos innecesarios para el objetivo deseado, simplificar, la economía de
esfuerzo.”92
Es decir lo que se busca los mayores resultados con el menor número de actos
procesales.
Gratuidad: “La tramitación del gasto administrativo no genera gastos ni
costas, ni los servidores publico perciben derechos por su intervención”93,
este principio se encuentra inserto en el artículo sexto del Reglamento para
la atención de Quejas.
Honestidad: Las partes deben conducirse con toda probidad efecto de
solucionar de manera justa la controversia.
Imparcialidad: se traduce en la estricta observancia de la equidad al
considerar y evaluar los argumentos y pretensiones de las partes que
intervienen en el procedimiento, donde los miembros de la CONAMED,
también deberán actuar de forma objetiva respecto de los intereses de los
contendientes.
92 Paredes Romero, Arturo, Principios del Código Procesal Civil, Perú, Pág. 6.
93 López Nieto, Francisco, El procedimiento administrativo, Barcelona, 1960, nota 31, Pág.26
63
Equidad: este principio antes mencionado, es fundamental para todo
procedimiento, ya que implica la igualdad de oportunidades procesales para
las partes, donde cada una dirá y acreditara lo que a su derecho convenga.
Participación de los interesados: se procura que las partes actúen e
intervengan de forma directa en la solución de la controversia,
esencialmente en el arbitraje.
Principios científicos y éticos: son aquellos aplicados por la CONAMED,
para la resolución de controversias en cuanto al fondo.
Estos principios al momento de la solución del conflicto y durante todo el
procedimiento, tendrán que ser observados tanto por profesionales del derecho,
como de la medicina, así como, de diversos peritos, para poder llegar a la solución
más justa y adecuada para el afectado.
2. Procedimiento de Queja Administrativa IMSS.
El procedimiento de queja administrativa contemplado por el IMSS, se encuentra
principalmente plasmado en la Ley del Seguro Social, como por el Instructivo para
el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del
Seguro Social, contemplando los órganos que intervendrán, derechos y
obligaciones de los mismos, plazos de las diferentes etapas, como la esquema en
el que se deberá guiar dicho procedimiento.
64
2.1 Aspectos Generales.
El artículo primero nos determina que entenderá el Instructivo para el trámite y
resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro
social, como queja administrativa diciéndonos:
“…
Para estos efectos, se entiende por queja administrativa a toda
insatisfacción formulada en exposición de hechos, por parte de los
usuarios, por actos u omisiones en la prestación de los servicios
médicos encomendados al Instituto, que originen reclamación o
protesta por posibles violaciones a sus derechos,
…”94
De igual forma, la parte general del Instructivo nos comenta que la tramitación de
la queja se tendrá que adecuar al mismo instructivo y a lo que emita el Consejo
Técnico del Instituto (CT).
Del artículo tercero del instructivo, se desprende primero que se tiene por finalidad
la resolución de la queja administrativa, mediante una investigación, que deberá
ser objetiva e imparcial de los hechos que la originaron.
En segundo lugar, se tiene como fundamento principal, las pruebas documentales
aportadas por el quejoso y la información del expediente clínico y este a su vez se
relacionara con los hechos, con el fin de dilucidar la actuación de lo servidores
públicos a cargo del IMSS.
94Cfr. artículo 1 del Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el
Instituto Mexicano del Seguro Social.
65
Tercero, un análisis detallado de los factores que provocaron la queja
administrativa, para que se adopten medidas, tanto preventivas como correctivas,
con el fin de que el IMSS, preste un mejor servicio, para con los usuarios del
servicio médico.
Y como cuarto punto, las quejas serán resueltas mediante acuerdos que emitan
las comisiones correspondientes del CT, de los consejos consultivos regionales y
delegacionales, y de las juntas de Gobierno de las Unidades Médicas de Alta
Especialidad (UMAE)95
En cuanto al artículo cuarto del instructivo, nos señala dos panoramas, el primero,
indica que, si a raíz de la investigación, se determina que hubo negligencia por
parte del servidor público, o por algún hecho que amerite por su gravedad, las
quejas se remitirán directamente con el Órgano Interno de Control en el Instituto
Mexicano del Seguro Social (OIC).
En el segundo panorama, si de dicha investigación se determinara que la
deficiencia en la atención médica prestada, o los hechos motivo de la queja, se
debieron a causas ajenas a la actuación del personal institucional vinculado con la
prestación del servicio, la queja no se remitirá al OIC.96
95 Cfr. Artículo 3 del Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el
Instituto Mexicano del Seguro social. 96
“Artículo 4. Si como resultado de la investigación de la queja administrativa, se presume la
probable existencia de negligencia médica, u otros hechos que por su naturaleza lo ameriten, la
CGAOD, la Delegación o la Dirección de la UMAE, según corresponda, la deberán turnar para su
conocimiento al OIC, con copia del expediente integrado. Si de la investigación se determinara que
la deficiencia en la atención médica prestada, o los hechos motivo de la queja, se debieron a
causas ajenas a la actuación del personal institucional vinculado con la prestación del servicio, la
queja no se remitirá al OIC.”
66
En el artículo 5 de dicho instructivo encontramos mencionado a la CONAMED y a
la CNDH, donde el IMSS, tiene la obligación de informar a las mismas del trámite
y resolución de la queja, siendo el primer fundamento de los puntos de conexión
que tiene el Instituto con la Comisión.
De igual forma nos comenta que las quejas se presentarán ante las Áreas de
Atención y Orientación al Derechohabiente (AAOD) Normativa, Delegacional o de
las UMAE.97
El artículo sexto, nos da el plazo y los órganos internos que serán los encargados
de la atención de la queja administrativa, de igual forma nos señala el momento en
que empezara a contarse el plazo.98
Y nos dice las etapas que contendrá este procedimiento, siendo las de:
a) recepción,
b) integración,
c) investigación,
d) elaboración de dictamen,
97 Cfr. Artículo 5 del Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el
Instituto Mexicano del Seguro social.
98 “Artículo 6. Las AAOD Normativa, Delegacional o de las UMAE, según corresponda, serán
responsables de realizar el procedimiento de atención de la queja, en un plazo máximo de cincuenta días hábiles, contados a partir de la fecha en que la reciban; en caso de exceder el tiempo estipulado, deberán asentarse las razones que justifiquen esta ampliación, dejando constancia en el expediente …”
67
e) proyecto de acuerdo,
f) y notificación.
2.2 La presentación de la Queja Administrativa.
“Artículo 18. La presentación de la queja administrativa no requiere
de formato alguno, y será por escrito libre.
I. Datos específicos que debe contener el escrito:
a) Nombre del asegurado y, en su caso, del promovente;
b) Nombre del usuario receptor de los servicios médicos institucionales;
c) En su caso, número de seguridad social del usuario receptor de los
servicios médicos institucionales;
d) Domicilio particular del asegurado o del promovente o del usuario,
señalando código postal, número telefónico y correo electrónico; en
su caso; e) En su caso, clínica de adscripción (Unidad de Medicina
Familiar) del receptor de los servicios médicos institucionales;
e) Unidad y servicio en el que se proporcionó u omitió la prestación del
servicio médico institucional materia de la queja;
f) Descripción clara y breve, en orden cronológico de cómo sucedieron
los acontecimientos, señalando las fechas, horas, lugares, personas y
servicios que dan lugar a la queja administrativa;
g) Personal institucional que proporcionó u omitió la prestación del
servicio materia de la queja, en su caso, los datos para su
identificación;
68
h) En su caso, nombre, denominación o razón social, y domicilio del
patrón o sujeto obligado;
i) La petición concreta;
j) Toda queja será firmada por el promovente y, en caso de no saber
firmar o no poder hacerlo, lo hará otra persona a su solicitud,
poniendo en todo caso el promovente o usuario su huella digital,
haciéndose constar en la misma esta circunstancia.
II. Documentos que se deben adjuntar al escrito inicial de queja:
a) En su caso, los documentos originales o en copias, que sustenten la
queja o procedimientos supletorios que acrediten los hechos,
debidamente relacionados.
b) Identificación oficial con fotografía y firma del promovente y, en su
caso, del usuario de los servicios médicos institucionales,
presentando el original para efectos de cotejo.”99
El primer paso, una vez que se recibió la queja, es que AAOD, registre y analice a
la misma.
Si la queja no contiene los elementos que se deben proporcionar por la persona
que promueve, para su investigación y para que se comprueben los hechos u
omisiones expuestas en la queja, los servidores de las áreas mencionadas,
deberá comunicarle por escrito para que corrijadicha omisión por falta de
99 Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano
del Seguro social.
69
información o documentación, y aclare la misma, en un plazo de cinco días hábiles
a partir de la recepción del comunicado.
También se debe indicar, que si no la subsana en el término establecido, tendrá
como consecuencia que la queja sea tramitada y resuelta exclusivamente, con
los elementos que tengan en su poder.
El artículo 20 del instructivo, señala que si la queja administrativa es tramitada
ante un órgano jurisdiccional, Federal o Estatal, el encargado del mismo será el
Área Jurídica del IMSS.
2.3 Investigación de la Queja Administrativa.
La parte investigativa del procedimiento de queja, iniciara con la formulación de la
solicitud a cualquier miembro del instituto, donde tendrá que aportar al AAOD, lo
que requiera, ya sean, documentos, informes y opiniones sobre los hechos
materia de la queja, para la práctica de la investigación esto en un plazo no mayor
de cinco días hábiles, contados a partir de que el personal del instituto reciba la
petición.100
100 “Artículo 21. El personal institucional vinculado con la prestación de la atención médica, los
servidores públicos y demás áreas institucionales a solicitud que se les formule y en un plazo no mayor de cinco días hábiles, contados a partir de la recepción de la petición, deberán aportar al AAOD que lo requiera, los documentos, informes y opiniones sobre los hechos materia de la queja, para la práctica de la investigación correspondiente. La omisión, interferencia, obstaculización, retraso u ocultamiento de lo solicitado, traerá como consecuencia, una investigación en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.”
70
De igual forma el artículo 21, nos señala de forma puntal, que cualquier omisión, al
entregar lo solicitud traerá como consecuencia una investigación en términos de la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
(LFRSAP).
Una vez que se encuentra Integrado el expediente ya con el escrito de queja, la
documentación o pruebas aportadas por el que promueve, y a su vez con los
informes y documentos institucionales y con los demás elementos que juzguen
necesarios el Instituto, las AAOD que correspondan y de acuerdo a la
normatividad que establezca la CGAOD, procederán a elaborar el dictamen.
El dictamen deberá contener los siguientes elementos, de conformidad al artículo
22 de Instructivo:
“I. Datos del asegurado y unidad o unidades médicas involucradas.
II. Síntesis de la queja.
III.Resumen de la investigación, señalando, particularmente:
Desde el punto de vista médico, los aspectos técnicos realizados u
omitidos, los efectos y consecuencias respecto al padecimiento en
cuestión, relacionando los hechos, así como el sustento documental
materia del dictamen, en el que se incluirá, de contar con él, informe
rendido por el personal institucional vinculado con la prestación de la
atención médica.
71
En su caso, síntesis de la resolución dictada por el área de
Relaciones Contractuales, o estado que guarda la investigación
administrativa laboral.
Desde el punto de vista legal, las consideraciones que en su caso
formule el área jurídica que corresponda, vinculadas con las medidas
compensatorias a las que tenga derecho el usuario o sus
beneficiarios, en términos de indemnización y los parámetros
adoptados para cuantificar el monto de ésta.
IV. Análisis realizado por las AAOD correspondientes, de los informes
y conclusiones que en su caso hayan sido emitidos, por las áreas
Médica, Jurídica y Administrativa-laboral, producto de su estudio o
investigación.
V. Conclusiones en las que se señalen en forma categórica los
aspectos que dieron lugar a ellas, debiendo dar respuesta a todas y
cada una de las peticiones planteadas por el quejoso, precisando la
existencia o no de responsabilidad institucional y, en su caso, las
medidas compensatorias y preventivas que se propone sean
adoptadas.”101
Y el proyecto de acuerdo elaborado por las AAOD deberá contener:
La motivación y fundamentación legal en que se sustente el acuerdo;
101 Cfr. Artículo 22 del Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el
Instituto Mexicano del Seguro social.
72
La resolución de la queja, precisando la existencia o no de responsabilidad
institucional;
En su caso, las medidas compensatorias y la instrucción para la adopción
de las acciones preventivas necesarias, y
La instrucción de la notificación como resultado del procedimiento.102
2.4 Resolución de la Queja Administrativa.
Los encargados de revisar, analizar y, en su caso, corregir el proyecto de acuerdo
que resuelva la queja son:
La Comisión Bipartita del CT,
Las de los consejos consultivos regionales,
Delegacionales y
De las comisiones designadas por las juntas de Gobierno de las UMAE 103
A estos se les será turnado por el AAOD correspondiente, aprobándolo en
términos de sus respectivas atribuciones.
Conforme al artículo 25 del Instructivo, aprobado el acuerdo, se tendrá que remitir
firmado por los integrantes de la Comisión correspondiente, al AAOD que lo turnó.
102 Cfr. Artículo 23 del Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el
Instituto Mexicano del Seguro social.
103
Cfr. artículo 24, del Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano del Seguro social.
73
Después la AAOD que turnó, tendrá que darlo a conocer a las áreas
institucionales competentes para su cumplimiento.104
2.5 Notificación de la Queja Administrativa.
Se notificarán al quejoso los términos de la resolución emitida, mediante oficio
entregado por mensajería, correo certificado con acuse de recibo u otro medio
reconocido en la legislación aplicable, los encargados de realizar esta notificación
a través de su AAOD son:
La Coordinación General de Atención y Orientación al Derechohabiente
El titular de la Delegación
El Director de la UMAE correspondiente.
Si la queja resulta improcedente, se tendrá que informar al quejoso, que cuenta
con un plazo de quince días hábiles contados a partir de la notificación, para
interponer el recurso de inconformidad, de acuerdo a lo previsto en el artículo 294
y 295 de la LSS105 y en el reglamento de la materia.
104”Artículo 25. Una vez aprobado el acuerdo, se enviará debidamente firmado por los integrantes
de la Comisión correspondiente, al AAOD que lo turnó, para que ésta proceda a hacerlo del conocimiento de las áreas institucionales competentes para su debido cumplimiento.” 105
“Artículo 294. Cuando los patrones y demás sujetos obligados, así como los asegurados o sus beneficiarios consideren impugnable algún acto definitivo del Instituto, podrán recurrir en inconformidad, en la forma y términos que establezca el reglamento, o bien proceder en los términos del artículo siguiente. Las resoluciones, acuerdos o liquidaciones del Instituto que no hubiesen sido impugnados en la forma y términos que señale el reglamento correspondiente, se entenderán consentidos.” “Artículo 295. Las controversias entre los asegurados o sus beneficiarios y el Instituto sobre las prestaciones que esta Ley otorga, deberán tramitarse ante la Junta Federal de Conciliación y
74
El titular de la Delegación y el Director de la UMAE, en el ámbito de sus
respectivas competencias, serán los responsables de adoptar las acciones
necesarias para dar cumplimiento a los acuerdos que resuelvan las quejas, en un
plazo no mayor a 15 días hábiles.
2.6 De la Terminación de la Queja Administrativa.
El artículo 28 nos menciona que ninguna queja podrá ser archivada si no es
mediante acuerdo, de los órganos facultados para emitirlo o mediante oficio de
autoridad institucional competente, que ponga fin a las causas que originaron la
queja.106
3. Procedimiento ante CONAMED.
Para el desarrollo del presente capitulo es fundamental, el análisis del Reglamento
de procedimientos para la atención de quejas médicas y gestión pericial de la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico, así como Reglamento interno de la
CONAMED.
El procedimiento contempla cuatro figuras fundamentales para el trámite de la
queja, la primera la queja, la segunda la transacción, la conciliación, y el arbitraje.
Arbitraje, en tanto que las que se presenten entre el Instituto y los patrones y demás sujetos obligados, se tramitarán ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.”
106
“Artículo 28. Ninguna queja será archivada sin que medie acuerdo de la Comisión Bipartita del CT, de „los consejos consultivos regionales, delegacionales o de las comisiones designadas por las juntas de Gobierno de las UMAE, o bien, oficio de autoridad institucional competente, que ponga fin a las causas que originaron la queja.”
75
3.1 Tramitación de los Asuntos.
Para la tramitación y resolución de los asuntos ante la CONAMED, se estará a lo
dispuesto en el Reglamento para la atención de quejas médicas y gestión pericial
de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, a excepción de que los interesados
hubieren realizado alguna prevención especial en la cláusula compromisoria o en
el compromiso arbitral.
La forma tramitarse como podrá tramitarse el proceso arbitral ante la CONAMED:
a) es por correo certificado, o
b) mensajería con acuse de recibo, en cuyo caso, las partes determinarán en
el compromiso.
El artículo décimo del reglamento, nos indica, que todos los expedientes se
formaran en colaboración, entre las diferentes partes, contemplando en todo
momento las reglas siguientes:
“Artículo 10.- Todos los expedientes se formarán por la CONAMED
con la colaboración de las partes, terceros y auxiliares que hayan de
intervenir, observándose forzosamente las siguientes reglas:
I. Todos los escritos y actuaciones deberán escribirse en español y
estar firmados por quienes intervengan en ellos. Cuando alguna parte
no supiere o no pudiere firmar, impondrá su huella digital, firmando
otra persona en su nombre y a su ruego, indicando estas
circunstancias;
76
II. Tratándose de personas que por provenir de algún grupo indígena no
hablen o entiendan el idioma español, o de personas sordas, la
CONAMED asignará de manera gratuita un intérprete;
III. Los documentos redactados en idioma extranjero deberán
acompañarse de la correspondiente traducción al español. Se
exceptúa de esta regla la literatura médica en otro idioma;
IV. En las actuaciones ante la CONAMED, las fechas y cantidades se
escribirán con letra, y no se emplearán abreviaturas, ni rasparán las
frases equivocadas, sobre las que sólo se pondrá una línea delgada
que permita la lectura salvándose al final del documento con toda
precisión el error cometido;
V. Las actuaciones de la CONAMED deberán ser autorizadas por el
personal jurídico actuante en las diferentes etapas del proceso
arbitral, y
VI. Cuando se trate de documentos esenciales para la queja,
especialmente del expediente clínico y otros que por su naturaleza
sean insustituibles, a juicio de la CONAMED, se presentarán,
además, copias simples, las que una vez confrontadas y autorizadas
por el personal jurídico que actúe, se agregarán al expediente. La
CONAMED determinará discrecionalmente y atendiendo a la
77
naturaleza del asunto motivo de arbitraje, si una vez confrontadas y
autorizadas las copias sea pertinente devolver los originales a los
interesados o sea menester esperar a la conclusión del proceso. Los
documentos originales que deban depositarse en las instalaciones de
la CONAMED serán resguardados, al efecto la CONAMED
determinará discrecionalmente lo conducente.”
En cuanto a las reglas de las audiencias se deberá observar lo conducente
al artículo 11 del reglamento:
I. “Serán privadas, en tal razón sólo podrán encontrarse dentro del
recinto en que se lleven a efecto, las personas que legítimamente
hayan de intervenir;
II. Los servidores públicos de la CONAMED que intervengan, estarán
obligados a identificarse plenamente;
III. Quien actúe como apoyo jurídico hará constar el día, lugar y hora en
que principie la audiencia, así como la hora en que termine;
IV. No se permitirá interrupción en la audiencia por persona alguna, sea
de los que intervengan en ella o de terceros ajenos a la misma. El
78
personal de la CONAMED queda facultado para hacer salir del
recinto en que se actúe a la persona que interfiera el desarrollo de la
diligencia;
V. Las personas que intervengan en la diligencia deberán comportarse
debidamente. El personal de la CONAMED, sin perjuicio de lo
previsto en los artículos 13 y 21, queda facultado para corregir y
hacer salir del recinto en que se actúe, a la persona que de palabra o
de obra o por escrito, faltare a la consideración y respeto debidos a
las partes, terceros o al personal de la CONAMED, y
VI. Se levantará acta de la audiencia, la cual será signada por los que
intervengan previa lectura de la misma. La negativa a firmar el acta o
a recibir copia de la misma, se deberá hacer constar en el acta y no
afectará su validez, ni la de la audiencia.”107
A lo anterior se agrega que solo el personal que actúe recibirá por sí mismo las
declaraciones y presidirá las actuaciones, bajo su responsabilidad.
Para la práctica de las actuaciones de la CONAMED se entenderá como días y
horas todos los días del año, excepto sábados y domingos y aquellos que las
leyes declaren festivos, en términos del calendario oficial; además de aquellos
días en que se suspendan las actividades en la Comisión.
107 Cfr. Artículo 11 del Reglamento para la atención de quejas médicas y gestión pericial de la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
79
Las reglas aplacables al procedimiento las podremos encontrar conforme a lo
previsto en el artículo 22 del Reglamento.
“Artículo 22.- Para lo no previsto en el presente ordenamiento, en
cuanto al procedimiento, se estará a lo dispuesto en el Código de
Procedimientos Civiles para el Distrito Federal.
Las partes podrán pactar la sujeción, en su caso, a la legislación
local, atendiendo a las reglas de jurisdicción prorrogada.”108
Para la resolución del fondo de la causa se estará a la siguiente legislación:
“El Código Civil Federal, por cuanto se refiere a los aspectos civiles, salvo
acuerdo expreso de las partes en el sentido de sujetarse a la legislación
local.
La Ley General de Salud y sus disposiciones reglamentarias por cuanto se
refiere a los aspectos médicos.
La Ley Reglamentaria del artículo 5o. Constitucional relativo al ejercicio de
las profesiones en el Distrito Federal, especialmente por cuanto se refiere al
ejercicio profesional, en su caso, se aplicará así mismo, la legislación local,
y
108Reglamento para la atención de quejas médicas y gestión pericial de la Comisión Nacional de
Arbitraje Médico.
80
Los principios científicos y éticos que orientan la práctica médica.
Las partes podrán pactar la sujeción, en su caso, a la legislación local,
atendiendo a las reglas de jurisdicción prorrogada.”109
3.2 Queja ante CONAMED.
Conforme al artículo 49, Las quejas deberán presentarse ante las oficinas de la
CONAMED de manera personal por el quejoso, o a través de persona autorizada
para ello, ya sea verbal o por escrito
Debiendo de contener los siguientes requisitos de forma mínima:
“ Nombre, domicilio y, en su caso, el número telefónico del quejoso y del
prestador del servicio médico contra el cual se inconforme;
Descripción de los hechos motivo de la queja;
Número de afiliación o de registro del usuario, cuando la queja sea
interpuesta en contra de instituciones públicas que asignen registro a los
usuarios;
Pretensiones que deduzca del prestador del servicio;
Si actúa a nombre de un tercero, la documentación probatoria de su
representación, sea en razón de parentesco o por otra causa, y
Firma o huella digital del quejoso.”110
109 Cfr. Artículo 23 del Reglamento para la atención de quejas médicas y gestión pericial de la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico. 110
Cfr. Artículo 49 del Reglamento para la atención de quejas médicas y gestión pericial de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
81
Además a la queja, se agregará copia simple, legible, de los documentos
en que soporte los hechos manifestados y de su identificación.
Todas las quejas admitidas en la Dirección General de Orientación y Gestión no
resueltas por gestión inmediata, serán remitidas en un plazo de cinco días hábiles
desde que son calificadas, a la Dirección General de Conciliación.
De recibirse dos o más quejas por los mismos actos u omisiones que se atribuyan
al prestador del servicio médico, se acordará su trámite en un solo expediente.
Las actuaciones que se notificaran personalmente son:
La admisión de la queja, al prestador del servicio médico;
Los autos definitivos;
Las propuestas de la CONAMED en amigable composición;
Los laudos, y
Las demás que acuerden las partes o determine la CONAMED.
Las resoluciones de trámite deberán mandarse notificar, dentro de los quince días
siguientes a aquel en que se hubiere citado para dictarse.
3.2.1 De la Conciliación y la Transacción.
82
Dentro de los diez días hábiles siguientes a la admisión de la queja invitando, por
escrito, al prestador del servicio médico para sugerirle el trámite arbitral de la
institución, con el escrito de invitación se correrá traslado de la queja presentada,
con efectos de notificación personal.
En el escrito de invitación se fijará día y hora para que de manera personal la
CONAMED amplíe la información al prestador del servicio, y en su caso se recoja
su el escrito con su consentimiento.
Se fijará díapara la diligencia explicativa, el personal de la CONAMED informará al
prestador del servicio médico de la naturaleza y alcances del proceso arbitral, se
recabará la aceptación del trámite arbitral que se entenderá como formalización
de la cláusula compromisoria.
Cuando el prestador de servicio médico no aceptare someterse al proceso
arbitral, la CONAMED le solicitará un informe médico, y en caso de atención
institucional pública, social o privada, copia del expediente clínico, para su entrega
dentro de los diez días hábiles siguientes.
En caso de la no aceptación también se dejarán a salvo los derechos del usuario
para que los ejercite en la vía y forma que pertinente y esto será una forma de
terminar con la instancia arbitral.
83
A partir de que acepta, el prestador del servicio médico dispondrá de un término
de nueve días hábiles para presentar un escrito que contendrá resumen clínico del
caso y su contestación a la queja, refiriéndose a todos y cada uno de los hechos,
precisando, también pudiendo presentar propuestas de arreglo.
Al contestar el escrito el prestador del servicio médico señalará los hechos que
afirme, los que niegue y los que ignore porque no le sean propios. A su
contestación deberá acompañar síntesis curricular, fotocopia de su título, cédula
profesional y, en su caso, comprobantes de especialidad, certificado del consejo
de especialidad y la cédula correspondiente.
Si el prestador del servicio no presenta su escrito contestado, una vez que
aceptado someterse al proceso arbitral, se tendrán por ciertos los hechos de la
queja, salvo prueba en contrario.
Concluido el plazo de nueve días fijado en el artículo 57 del reglamento, se llevará
a efecto la audiencia conciliatoria, la audiencia conciliatoria se llevará a efecto con
antelación mínima de cinco días.
Una vez abierta la audiencia, el personal arbitrador en amigable composición hará
del conocimiento de las partes las formalidades de la etapa del proceso arbitral en
el que se encuentran y la finalidad del Cuando se trate de asuntos relacionados
con la atención médica de menores e incapaces, la audiencia conciliatoria tendrá
por objeto determinar, exclusivamente, las medidas de atención médica que, en su
caso, hayan de proporcionarse a los usuarios.
84
Terminando se entrara al procedimiento arbitral, remitiendo el expediente a la
Dirección General de Arbitraje.
El personal arbitrador podrá, en cualquier momento, requerir a las partes los
elementos de convicción que estime necesarios para la búsqueda de la
conciliación.
Las partes podrán aportar las pruebas que estimen necesarias para acreditar lo
expuesto.
Se podrá diferir podrá diferir la audiencia de conciliación hasta por dos ocasiones
cuando lo estime pertinente.
Cuando se tenga inasistencia injustificada de cualquiera de las partes a la
audiencia conciliatoria, el expediente será remitido a más tardar, dentro de los dos
días hábiles siguientes de la audiencia conciliatoria o de su prórroga.
La controversia se podrá resolver por voluntad de las partes median:
la transacción
desistimiento de la acción.
85
finiquito correspondientes.111
Si se concluye satisfactoriamente la etapa conciliatoria, se dejará constancia legal
y se procederá al archivo del expediente.
El instrumento de transacción producirá los efectos de cosa juzgada, en términos
de los artículos 2953 del Código Civil Federal112 (CCF) y 533 del Código de
Procedimientos Civiles para el Distrito Federal (CCDF).
Las transacciones han de interpretarse estrictamente y sus cláusulas son
indivisibles, a menos que las partes convengan, expresamente, otra cosa.
Las transacciones tendrán las siguientes reglas:
I. “Se buscará ante todo la protección de la salud de los usuarios;
II. Cuando haya conflicto de derechos, se buscará ante todo proteger a
quien deban evitársele perjuicios respecto de quien pretenda obtener
lucro;
III. Si el conflicto fuere entre derechos iguales o de la misma especie, se
buscará la resolución observando la mayor igualdad entre las partes;
111Cfr. Artículo 66, del Reglamento para la atención de quejas médicas y gestión pericial de la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico. 112
“Artículo 2953.- La transacción tiene, respecto de las partes, la misma eficacia y autoridad que
la cosa juzgada; pero podrá pedirse la nulidad o la rescisión de aquella en los casos autorizados
por la ley.”
86
IV. La voluntad de los particulares no puede eximir de la observancia de
la ley, ni alterarla ni modificarla y sólo son renunciables los derechos
privados que no afecten directamente al interés público, cuando la
renuncia no perjudique los derechos de tercero;
V. La autonomía de las partes para otorgar contratos y convenios no
puede ir en contra de la ley, el orden público o las buenas
costumbres;
VI. Contra la observancia de la ley no puede alegarse de su uso,
costumbre o práctica en contrario;
VII. Será nula toda transacción que verse:
a) Sobre delito, dolo y culpa futuros, y
b) Sobre la acción civil que nazca de un delito o culpa futuros.”113
Si las partes obligadas cumplieren voluntariamente con sus obligaciones
expresadas en lo instrumentos de transacción, se archivara el expediente como
asunto total y definitivamente concluido.
3.4 Del arbitraje en CONAMED.
Para la tramitación e inicio del procedimiento arbitral se requerirá de cláusula
compromisoria o compromiso arbitral debidamente suscritos por las partes.
La acción procederá en arbitraje, aun si no se expresa su nombre, pero se deberá
determinar con claridad la prestación que se exija de la contraparte y el título o
causa de la acción.
113 Cfr. artículo 68 del Reglamento para la atención de quejas médicas y gestión pericial de la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
87
Los que otorgado la cláusula compromisoria o el compromiso arbitral, son partes
en el arbitraje.
Las partes podrán acudir con algún asesor a las audiencias de conciliación y de
pruebas y alegatos, los asesores necesariamente deberán ser profesionales en
alguna disciplina para la salud o licenciados en derecho, con cédula profesional y
legal en ejercicio de su profesión.
Cuando dos o más personas utilicen la misma acción u opongan la misma
excepción, deberán participar en el procedimiento de forma conjunta y bajo la
misma representación.
A este efecto, deberán, dentro de los tres días hábiles siguientes a que sean
invitados para ello, nombrar un mandatario, quien tendrá las facultades que en el
poder se le hayan concedido, necesarias para la continuación del procedimiento.
En caso de no designar mandatario, podrán elegir entre ellas mismas un
representante común. Si dentro del término señalado no nombraren un mandatario
ni hicieren la elección del representante común, o no se pusieren de acuerdo en
ella, la CONAMED nombrará al representante común escogiendo a alguno de los
propuestos; y si nadie lo hubiere sido, a cualquiera de los interesados.
El representante común que designe la CONAMED tendrá las mismas facultades
que si promoviera exclusivamente por su propio derecho, excepto las de desistirse
y transigir, salvo que los interesados lo autorizaren expresamente en el
compromiso arbitral.
88
Cuando las partes actúen unidas, el mandatario nombrado o, en su caso, el
representante común, sea el designado por los interesados o por la CONAMED,
será el único que podrá representar a los que hayan ejercido la misma acción u
opuesto la misma excepción, con exclusión de las demás personas.
El representante común o el mandatario designado por quienes actúen unidos,
son inmediata y directamente responsables por negligencia en su actuación y
responderán de los daños y perjuicios que causen a sus poderdantes y
representados.
El mandatario o el representante común podrán actuar por medio de apoderado o
mandatario y autorizar personas para oír notificaciones en los términos de este
ordenamiento.
El negocio u objeto del arbitraje será el determinado por las partes en la cláusula
compromisoria o el compromiso arbitral y, sólo por el acuerdo de ambas partes,
podrá modificarse; no obstante, en cualquier etapa del proceso, las partes podrán
determinar resueltos uno o varios puntos, quedando el resto pendiente para el
laudo.
El desistimiento de la instancia realizado con posterioridad a la suscripción del
compromiso, requerirá del consentimiento de la parte contraria. El desistimiento de
la acción extingue ésta aun sin consentimiento de la contraparte.
89
El desistimiento de la queja produce el efecto de que las cosas vuelvan al estado
que tenían antes de la presentación de aquélla. El desistimiento de la instancia o
de la acción, posteriores a la suscripción del compromiso arbitral, obligan al que lo
hizo a pagar costas y los daños y perjuicios a la contraparte, salvo convenio en
contrario.
Las reglas generales para el proceso arbitral médico conforme al artículo 48 del
reglamento son las siguientes:
1. “Cuando las partes no lleguen a un acuerdo en el sentido de someter
su controversia a la resolución de la CONAMED, en estricto derecho
o en conciencia, se entenderá su aceptación en el sentido de obtener
propuesta de la CONAMED en amigable composición, siempre que
hubieren aceptado esta vía;
2. En la vía de amigable composición, una vez emitida la propuesta de
la CONAMED, si las partes no llegaren a resolver su controversia
mediante la transacción, desistimiento de la acción o finiquito
correspondientes y no optaren por la vía de estricto derecho o
conciencia, se tendrá a ambas por desistidas de la instancia, de
oficio, dando por concluido el expediente;
3. Las propuestas de la CONAMED en amigable composición
señalarán alternativas de solución, sin entrar al fondo de la
controversia, ni prejuzgar sobre los derechos de las partes,
atendiendo a los elementos que hubieren aportado hasta ese
momento. Las propuestas serán notificadas personalmente a las
partes;
90
4. Las propuestas de la CONAMED en amigable composición no
constituyen medios preparatorios a juicio, ni preconstituyen prueba
alguna;
5. Todas las cuestiones litigiosas, salvo el caso de las excepciones
previstas en este Reglamento, deben ser resueltas en el laudo
definitivo;
6. En términos de los artículos 34 de la Ley Reglamentaria del artículo
5o. Constitucional en materia de profesiones para el Distrito Federal,
y 9o. del Reglamento de la Ley General de Salud en materia de
prestación de servicios de atención médica, los actos del
procedimiento sólo serán conocidos por las partes, los terceros que
intervengan en forma legítima y el personal facultado de la
CONAMED. Por lo tanto, quedan prohibidas las audiencias públicas y
las manifestaciones a terceros extraños al procedimiento, sean a
cargo de las partes o de la CONAMED. Sólo podrá darse a conocer
públicamente el laudo cuando fuere adverso al prestador del servicio
médico, para efectos de cumplimiento, o aun no siéndolo a solicitud
del prestador del servicio;
7. Las facultades procesales se extinguen una vez que se han
ejercitado, sin que puedan repetirse las actuaciones;
8. De toda promoción planteada por una de las partes, se dará vista a la
contraria a efecto de que manifieste lo que a su derecho convenga,
conforme a las disposiciones de este Reglamento;
9. No se requerirá la presentación de promociones escritas; la
CONAMED dispondrá los medios para que las partes puedan alegar
verbalmente lo que a su derecho convenga y desahogar sus pruebas
sin formalidades especiales. La CONAMED asentará fielmente las
alegaciones de las partes en las actas correspondientes y dispondrá
de formatos accesibles de los que podrán servirse éstas a lo largo del
procedimiento;
91
10. Tanto la audiencia en la etapa conciliatoria como la de pruebas y
alegatos, deberán concluir el mismo día en que se inicien;
eventualmente, por causas extraordinarias o acuerdo de las partes,
podrán dejarse continuadas para fecha posterior, debiendo concluir la
diligencia dentro de los quince días hábiles siguientes, y
11. La CONAMED no emitirá dictámenes periciales respecto de asuntos
que se hubieren conocido en proceso arbitral por amigable
composición, estricto derecho o en conciencia, salvo que hubiere
emitido opinión técnica. En ningún caso se entenderá el laudo como
mero dictamen pericial.”114
La comisión tendrá la opción para intentar la avenencia de las partes en todo
tiempo, antes de dictar el laudo definitivo, cualesquiera que fueren los términos de
la cláusula compromisoria o del compromiso arbitral, se entenderá invariablemente
que la CONAMED podrá actuar a título de amigable componedor.
La Comisión estará igualmente facultada para llamar al juicio a terceros, a fin de
buscar solucionar la controversia.
4. Puntos de conexión entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
El primer punto de conexión, lo encontramos en el artículo 8 del Reglamento
haciendo referencia a las bases de colaboración, dando prioridad a este
documento para la atención de las quejas en materia de salud:
114 Crf.artículo48 del Reglamento para la atención de quejas médicas y gestión pericial de la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
92
“Artículo 8o.- Para la tramitación y resolución de los asuntos ante la
CONAMED, se estará a lo dispuesto en el presente Reglamento,
siempre que las partes no hubieren realizado alguna prevención
especial en la cláusula compromisoria o en el compromiso arbitral.
Para la tramitación de quejas respecto de las instituciones nacionales
de seguridad social y a fin de respetar la legislación en la materia, se
estará en su caso, a lo previsto en las bases de colaboración que al
efecto se emitan, siguiendo en lo conducente este Reglamento.”115
En el artículo 64 del Reglamento de atención de quejas, se encuentra la forma que
se tramitaran las quejas contra las Instituciones de Seguridad Social, teniendo que
si el usuario no asiste a la audiencia de conciliación, su queja se tendrá por
desistida.
“Artículo 64.- En caso de inasistencia injustificada de cualquiera de
las partes a la audiencia conciliatoria, el expediente será remitido a
más tardar, dentro de los dos días hábiles siguientes de la audiencia
conciliatoria o de su prórroga.
En el supuesto de quejas contra instituciones públicas de
seguridad social, cuando el usuario no acuda a la audiencia de
conciliación y no se presentare dentro de los cinco días siguientes a
justificar fehacientemente su inasistencia, se le tendrá por desistido
de la queja, acordándose como asunto concluido, remitiéndose al
115Reglamento para la atención de quejas médicas y gestión pericial de la Comisión Nacional de
Arbitraje Médico.
93
archivo el expediente, teniendo por consecuencia que no podrá
presentar otra queja ante la CONAMED por los mismos hechos.”116
El artículo quinto en conjunto con el artículo séptimo, del Instructivo del IMSS,
también demuestra la colaboración entra las dependencias encargadas de las
quejas médicas, teniendo el IMSS, la obligación de informar, tanto a la CNDH
como a la CONAMED obre los tramites que se llevaran a cabo, como la resolución
de la misma queja.
Artículo 5.
“…
Las quejas captadas por cualquier otro conducto, deberán ser
turnadas, sin más formalidad, a las áreas mencionadas en el párrafo
anterior según corresponda.
En los casos remitidos al Instituto por el OIC o por otras
dependencias u organismos extrainstitucionales, tales como
CONAMED y CNDH, además del quejoso, dichas instancias deberán
ser informadas sobre el trámite y resolución de la queja.
…”117
A lo anterior, solo restaría agregar las Bases de Coordinación que celebran la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico Y el Instituto Mexicano del Seguro Social,
116 Idem.
117 Instructivo para el trámite y resolución de las quejas administrativas ante el Instituto Mexicano
del Seguro Social.
94
donde se contemplan la tramitación conjunta de las quejas, dividiendo como se
tramitara, por asuntos que versan sobre quejas por negligencia en la base cuarta
de las bases, y en la base tercera, en cuanto la falta de atención, por parte de la
institución.
En la fracción décimo tercera, nos menciona que la CONAMED, solo presentara
opiniones técnicas, sobre los asuntos procedentes del IMSS, para que a criterio
del instituto, se actúe de la forma pertinente, a mi parecer limitando el ejercicio de
la Comisión a un mero órgano consultivo.
95
Capítulo 4.-
Responsabilidad.
1. Responsabilidad Administrativa: ¿a quién le corresponde?
El termino responsabilidad proviene“[…] del latín sponsor, que significa “el que se
obliga y “responderé” que viene de prometer o pagar”118, para Jorge Fernández
Ruiz, la responsabilidad, en términos amplios, es la capacidad de un sujeto de
derecho, de conocer y aceptar las consecuencias de sus actos realizados
consiente y libremente [...]”119
Para atender el tema de responsabilidad, tendremos primero que partir de la
definición dada por el Derecho Civil, Azúa Reyes define “[…] Cuando un hecho u
omisión ilícito produzca un daño moral, el responsable del mismo tendrá la
obligación de repararlo mediante una indemnización en dinero, con
independencia de que se haya causado daño material, tanto en responsabilidad
contractual, como extracontractual […]”120
Citando el CCDF, encontramos regulado la responsabilidad de los servidores
públicos, de forma expresa hasta el 2004 en dicho ordenamiento, haciendo
responsable directo al Estado, es decir al órgano administrativo, por los actos de
sus dependientes.
118López Olvera, Miguel Alejandro, Op. Cit., Pág. 35
119 Fernández Ruiz, Jorge, Derecho Administrativo, México, Mc Graw-Hill, 1997, Pág. 165.
120 Azúa Reyes, Sergio T. Teoría General de las Obligaciones, editorial Porrúa, 2007, México. Pág.
219.
96
“Artículo 1927. El Estado tiene obligación de responder del pago de
los daños causado por sus empleados y servidores públicos con
motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén encomendadas.
Esta responsabilidad será objetiva y directa por la actividad
administrativa irregular conforme a la Ley de la materia y en los
demás casos en términos del presente Código.”121
Esta obligación fue trasladada a la LFRPE, establecido en el artículo 21, inciso b,
y 31, de dicho cuerpo normativo.
Para la gran mayoría de los autores122, se entenderá responsabilidad, como la
respuesta del sujeto ante la infracción o violación de un deber establecido en una
norma jurídica, ya sea voluntaria o involuntariamente, por actos y omisiones,
respuesta que para Miguel Alejandro López Olvera, se debe traducir en la
imposición de una sanción y en el resarcimiento o reparación del daño causado a
terceros.123
Este resarcimiento o reparación del daño es necesaria para conseguir una buena
administración, y el punto clave estará en hacerla efectiva, para llegar al finalidad
de cada una de las instituciones, que tienen como objeto la protección y
cumplimiento de los derechos de los gobernados, en el caso de este trabajo, un
derecho por mas fundamental, que es el derecho a la salud.
121CCDF.
122 López Olvera Op. Cit., Pág., 35, Béjar Rivera, Luis José, Régimen de la función pública y
régimen de la responsabilidadades administrativas de los servidores públicos, espress, México, 2012, Pág. 45, Humberto Delgadillo Op. Cit., Pág. 224. 123
López Olvera, Miguel Alejandro, La responsabilidad administrativa de los servidores públicos en México, UNAM, 2013, Pág. 36
97
Un punto toral, será entender que dentro de la telaraña administrativa, se tiene
que distinguir, si nos encontramos con una sola responsabilidad, es decir, si la
responsabilidad solo recae sobre el servidor público, o caerá directamente sobre el
órgano administrativo, al que está adscrito dicho funcionario público, también
identificar sobre esta premisa, ¿quién será el encargado del pago por dicha
responsabilidad de carácter patrimonial?, y que repercusión sancionatoria tendría
en su caso, el servidor público adscrito al órgano administrativo.
Por lo tanto, se tendrá que hablar de muchos tipos de responsabilidad en materia
administrativa, sin dejar de lado otra gama de responsabilidades como la penal,
política, labora, o civil, que también son aplicables a los servidores públicos.
Para López Olvera, la responsabilidad siempre estará ligada a la actividad de las
personas, teniendo este entendido como fuente próxima o remota, el acto
generador, en este orden de ideas, siempre será una persona.124
Aun tomando la teoría de la responsabilidad objetiva, siempre estará involucrado
un hombre necesariamente, de forma directa o indirecta.
Tenemos que partir del punto que nos da el principio de autonomía, por el cual,
existe para cada tipo de responsabilidad un órgano previamente instituido,
contemplando también procedimientos , con sanciones propias , teniendo que hay
sanciones que coinciden desde la perspectiva material, como ejemplo la sanción
pecuniaria, donde todos los tipos de responsabilidades, la tienen prevista.
124López Olvera, Miguel Alejandro, Op. Cit.,Pág. 36
98
Entonces, una vez entrado al concepto de responsabilidad, es necesario
adentrarse a la definición de responsabilidad administrativa.
Para Marco Antonio Castro Rojas, en su artículo Divergencias entre el Régimen de
Responsabilidad Administrativa y el Régimen Laboral de los Servidores Públicos,
define como responsabilidad administrativa “[…] aquella que tiene por objeto
sancionar conductas, que lesionen el buen funcionamiento de la administración
pública, y que tiene como origen en la inobservancia de los deberes inherentes a
la calidad del sujeto en su carácter de servidor público [...]”125
Conforme a esta definición, la responsabilidad activa o directa caería sobre la
persona del servidor público, dejando de lado, a responsabilidad que se le podría
adjudicar al órgano administrativo.
Para el argentino Bielsa, “[…]la responsabilidad administrativa es la que nace de la
trasgresión de una obligación administrativa, de un deber impuesto al funcionario
o empleado[...]”126
De igual forma este autor describe en su definición, que la responsabilidad cae
directamente sobre el funcionario de forma activa, dejando de lado la
responsabilidad administrativa que recae sobre el órgano administrativo.
125 Castro Rojas, Marco Antonio, Control Gubernamental, Divergencia entre el Régimen
Administrativo y el Régimen Laboral de los Servidores Públicos, revista número 2, enero marzo
1994, México, Pág. 63. 126
Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo ,tomo III, editorial e impresora de la Ley, S.A .Buenos Aires, Argentina, 1964, Pág. 346.
99
Para el maestro Gabino Fraga, el concepto de responsabilidad administrativa:
“[…] es aquella que tiene lugar con motivo de cualquier falta cometida
por el empleado en el desempeño de sus funciones. Esa
responsabilidad puede en algunos casos traer como consecuencia la
terminación de los efectos del nombramiento, y en otros casos dicha
responsabilidad no trasciende fuera de la administración [...]”127
En esta definición también se le atribuye al servidor público, la responsabilidad
directa, pero en la parte final de la misma, nos habla ya de una sanción de
separación del nombramiento (en el caso de la presente tesis, sería la separación
del cargo de médico, en el caso de pertenecer al IMSS o alguna otra dependencia
gubernamental de prestación de servicios médicos) también contemplando la
sanción meramente interna por parte del órgano a su empleado, en casos a al
parecer con una actitud proteccionista hacia el servidor público.
Entrenando de lleno al tema de la responsabilidad, tenemos que atender primero,
a la pregunta inicial del presente capitulo, ¿quién tendrá la responsabilidad directa,
por el incumplimiento de protección del derecho a la salud?, será el servidor
público o órgano administrativo al cual pertenece dicho funcionario o servidor
público.
Luis José Béjar, nos da un punto fundamental para la distinción y matices
necesarios para tal cuestionamiento, diciéndonos que: “La administración publica
adquiere el carácter de una persona moral o hace referencia a ella como el
127Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México, 1984, Pág. 141.
100
conjunto de actividades encomendadas al Poder Ejecutivo tendientes a alcanzar
los fines públicos de un Estado (por ejemplo el derecho a la salud)”.128
Desprendido del concepto anterior, será el órgano ejecutivo creado para
determinados fines, y con un objeto delimitado, el responsable directo por
cualquier falla, negligencia u omisión en su esfera de atribuciones y
responsabilidades encomendadas.
Pero a su vez, se agrega, “[…] que sin importar el criterio que se adopte, la
administración pública requiere de un aspecto humano (servidor público), con el fin
de que efectivamente pueda cumplir con su cometido, y en este sentido se
requiere además que estas personas físicas estén revestidas de un carácter de
autoridad […]”129
Aquí entra el componente humano, el de servidor público, en este caso, ya hay
una persona a la quien se puede señalar de forma directa como responsable, lo
cual en un plano practico, nos resultaría sencillo calificarlo como responsable
directo, un doctor que comete una negligencia médica, podrá ser calificado de
forma directa como culpable, por la lesión o merma en la esfera jurídica que recibe
el usuario del servicio, pero nos tenemos que preguntar: ¿Por qué esto en la vida
diaria no parece ser tan palpable?, ¿por qué pareciera que una institución pública
como es el Instituto Mexicano del Seguro Social, parece tener de forma hermética,
una protección para con sus servidores públicos?, estos cuestionamientos
teniendo como fundamento, las aparentes normas proteccionistas para con dichos
servidores.
128 Béjar Rivera, Luis José, Curso de Derecho Administrativo, Op. Cit., Pág. 77
129
Idem.
101
O también preguntarse, si dicha responsabilidad no corresponde al mismo
instituto, dado que él es responsable de los actos de sus miembros, ya que él fue
el encargado de la evaluación y de hacerse cargo de cerciorarse que dicho
funcionario tuviera los conocimientos necesarios y la técnica indispensable, para
poder llevar a cabo su labor, sin poner en riesgo a los usuarios del servicio.
Al parecer, se tiene un cuestionamiento de por más complejo, por delante que
necesitara de diferentes criterios, para poder adoptar alguna respuesta que se
resulte satisfactoria.
Para lo anterior tomare un criterio de división entre la responsabilidad del servidor
público y la responsabilidad del órgano.
1.1 Responsabilidad del Servidor Público.
Primero tendremos que atender que se entiende por servidor público, antes de
versar sobre el tema de la responsabilidad, en el entendido, que si un médico del
IMSS, podrá ser entendido como servidor público, y estar sujeto a cualquier tipo
de responsabilidad administrativa.
Para López Olvera, servidor público, “es toda persona que desempeñe un empleo,
cargo o comisión de cualquier naturaleza para el Estado.”130
130 López Olvera, Miguel Alejandro, Op. Cit., 2013, Pág. 64
102
Para el profesor Luis José Béjar, el servidor público “[…] es aquel ciudadano
investido de un cargo, empleo o función pública, ligado por un régimen jurídico,
profesionalmente, por tanto, al cuadro de personal del poder público. Tal
vinculación puede ser directa o indirecta […]”131
De esta definición se podrá desglosar para el presente trabajo, que el Doctor Béjar
añade la palabra “profesionalmente”, es decir, dicho cargo, empleo o función,
estará a la par de las capacidades que tendrá la persona que desempeñe la
función de servidor público, en el caso del profesional de la salud, deberá contar
con la preparación y profesionalización necesaria, para poder responder a todas
las responsabilidades que desempeña su cargo, conforme a los criterios de la
Secretaria de Salud (SS) y la Secretaria de Educación Pública (SEP).
De igual forma, podemos desprender que el Medico, dependiente de cualquier
institución de salud pública, puede ser entendido como servidor público, ya que
encaja en los elementos de las definiciones mencionadas.
Tomando un criterio constitucional, el artículo 109 constitucional, en su fracción III,
señala expresamente, que se impondrán sanciones administrativas a los
servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la Legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia, que deba observar en el desempeño de sus
empleos, cargos y comisiones, así, también el artículo 113 de nuestra carta magna
dispone, que las leyes sobre responsabilidad determinarán las sanciones
aplicables (LFRSP y LFRPE) por dichos actos u omisiones, así como los
procedimientos y las autoridades para aplicarlas y estas sanciones además de las
que señalen las leyes, consistirán en una suspensión, destitución e inhabilitación
131 Béjar Rivera, Luis José, Op. Cit., Pág. 91-92.
103
conforme al criterio del Marco Antonio Castro Rojas, además de sanciones
económicas, atendiendo a los daños o perjuicios, causados por el servidor público
responsable.
“Artículo 109.- El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los
Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias,
expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y
las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este
carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las
siguientes prevenciones:
…
III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos
por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de
sus empleos, cargos o comisiones.
Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas
se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces
por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.
Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se
deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los
servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por
motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten
substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan
como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen
justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la
privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras
penas que correspondan.
104
Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante
la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia
ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de
las conductas a las que se refiere el presente artículo.
…”
“Artículo 113.- Las leyes sobre responsabilidades administrativas de
los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de
salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y
eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y
comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en
que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para
aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes,
consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en
sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los
beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños
y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que
se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder
de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios
causados.
…”
De ahí, se puede concluir, que conforme las disposiciones constitucionales, la
responsabilidad administrativa se genera por el mero incumplimiento de las
obligaciones de los servidores públicos, por actos u omisiones que atenten contra
los principios o valores tutelados en los textos constitucionales antes citados.
105
1.2 Responsabilidad del Órgano Administrativo.
El 113 constitucional, en su segundo párrafo, de igual forma, nos menciona que
existe una responsabilidad directa y objetiva, pero en este caso, nos indica de
forma expresa, se tiene una responsabilidad para el Estado, que se puede traducir
en una responsabilidad para el órgano administrativo, del cual depende el servidor
público, pero se puede encontrar de forma clara, que en un primer plano, el
responsable directo será la institución gubernamental encargada de tutelar el
derecho, en el caso de IMSS, será este, quien responderá, por las negligencia y
falta de atención a los usuarios, teniendo una indemnización conforme a la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, mediante los mecanismos
establecidos por las normas internas del mismo, comentado con anterioridad, que
esto se podrá traducir desde mi punto de vista, en una cierta protección del
servidor público ligado al instituto, dado que sería a criterio del IMSS, la sanción
correspondiente a dicha falta de protección del derecho a la salud.
“…
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su
actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de
los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán
derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y
procedimientos que establezcan las leyes.
…”
A este punto, López Olvera, también comenta que el Estado tiene una
“responsabilidad resarcitoria”, como tipo un tipo de responsabilidad administrativa,
106
definiéndola como “[…] aquella en la que incurren los servidores públicos que
produzcan un daño o perjuicio, o ambos, estimables en dinero, a la hacienda
pública federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las
entidades paraestatales federales […]”132
Al criterio citado, también se puede agregar la tesis de la Primera Sala, donde se
nos indica que la forma de que se puede demandar de forma directa al Estado, en
materia de prestación de servicios médicos, es por la vía administrativa.133
Teniendo como fundamento a este criterio el artículo 74 constitucional en su
fracción VI:
“Artículo 74-. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
…
132 López Olvera, Miguel Alejandro, Op, Cit., Pág. 43.
133 NEGLIGENCIA MÉDICA COMETIDA POR PERSONAL QUE LABORA EN LAS
INSTITUCIONES PÚBLICAS DE SALUD. LA VÍA ADMINISTRATIVA ES LA IDÓNEA PARA
RECLAMAR LOS DAÑOS DERIVADOS DE AQUÉLLA. “Existen diversas alternativas para
reclamar los daños causados derivados de actos de negligencia médica; de ahí que la idoneidad
de la vía procesal dependerá del carácter del demandado y del tipo de responsabilidad que se
pretenda demandar. Así, el procedimiento de responsabilidad administrativa de los servidores
públicos tiene por objeto sancionar al médico de alguna entidad pública que haya violado los
principios de derecho disciplinario; por lo tanto, mediante esta vía no se puede obtener ninguna
indemnización por el daño causado en caso de negligencia médica. El proceso penal tiene por
objeto imponer penas al personal médico que actúe delictuosamente. En cuanto al proceso civil,
éste tiene por objeto que el médico en lo particular y/o una sociedad privada que preste servicios
médicos indemnicen a la víctima del daño. No obstante, por esta vía no es posible pedir que la
entidad pública o dependencia pública federal repare el daño. De esta manera, la vía administrativa
es la única mediante la cual puede demandarse directamente del Estado la reparación del daño
por su actuar irregular.”
Tesis: 1a. CLXXIV/2014 (10a.) Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Décima
Época 2006243 33 de 1018
Primera Sala Libro 5, Abril de 2014, Tomo I Pág. 808 Tesis:Aislada(Penal,
Administrativa)
Esta tesis se publicó el viernes 25 de abril de 2014 a las 09:32 horas en el Semanario Judicial de la
Federación.
107
VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar
los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los
criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas.
La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a
través de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del
examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades
correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los
conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o
justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se
determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de
la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha
entidad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el
desempeño de los mismos, en los términos de la Ley.
…”
Es decir conforme a este criterio, tendremos como sujeto pasivo al servidor
público, que directamente haya ejecutado el acto o incurra en la omisión que haya
generado esta responsabilidad resarcitoria, de igual forma, podrá ser considerado
responsable solidario aquel servidor público jerárquicamente inmediato, donde en
el campo de sus funciones, omita la revisión y autorización de los actos u
omisiones, teniendo al Estado como sujeto activo o directo en la responsabilidad
administrativa de carácter resarcitorio, a través de la Auditoría Superior de la
Federación, quien será la encargada de iniciar el procedimiento contemplado por
la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Partiendo de la idea, que la responsabilidad administrativa, tiene por objeto
sancionar conductas que lesionen el buen funcionamiento de la Administración
Publica, es fundamental que el Estado, este en constante observación de los
108
deberes inherentes, en cuanto la calidad del sujeto en su carácter de servidor
público, esto a través de la potestad disciplinaria con la que cuenta el Estado, para
sancionar a sus propios servidores públicos, como en el caso IMSS ( contemplado
en su legislación interna) teniendo consigo el órgano administrativo una
“responsabilidad disciplinaria”.
Conforme a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado,
encontramos de nuevo un criterio legar, que nos indica que el Estado tendrá de
forma directa la responsabilidad, y en todo caso podrá repetir contra el servidor
público a su cargo, por la cantidad que haya pagado por concepto de
indemnización, sin contemplar en dicho ordenamiento alguna otra sanción.
“Artículo 21.- El daño que se cause al patrimonio de los particulares
por la actividad administrativa irregular, deberá acreditarse tomando
en consideración los siguientes criterios:
…
b) En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y
condiciones causales, así como la participación de otros agentes en
la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la
identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final,
examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias
originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la
lesión patrimonial reclamada.
…”134
134 LFRPE.
109
“Artículo 31.- El Estado podrá repetir de los servidores públicos el
pago de la indemnización cubierta a los particulares cuando, previa
substanciación del procedimiento administrativo disciplinario previsto
en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, se determine su responsabilidad, y que la falta
administrativa haya tenido el carácter de infracción grave. El monto
que se exija al servidor público por este concepto formará parte de la
sanción económica que se le aplique.
La gravedad de la infracción se calificará de acuerdo con los criterios
que establece la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos. Además, se tomarán en cuenta los
siguientes criterios: Los estándares promedio de la actividad
administrativa, la perturbación de la misma, la existencia o no de
intencionalidad, la responsabilidad profesional y su relación con la
producción del resultado dañoso.”135
Vemos que criterio sigue dicha regulación federal, donde nos gustaría resaltar,
que estos preceptos legales solo mencionan afectación patrimonial, la cual a mi
parecer, no necesariamente abarca toda la gama de afectaciones, ya que si bien
una negligencia en materia medica puede ser traducida a una afectación
monetaria, también lo puede hacer en cuanto una afectación en la calidad de vida
del usuario de forma permanente, dejando al servidor público en muchos caos
solo con una sanción pecuniaria, por el proteccionismo del órgano administrativo
del cual depende, en este sentido, yo creo que sería necesaria una regulación que
también contemple en un procedimiento a la par, donde el particular pueda
solicitar la separación del cargo o hasta la perdida de la cedula profesional, si la
omisión o negligencia del servidor así lo amerita, dado la delicadeza y afectación
en la vida de una persona.
135Idem.
110
Esto a la par de no dejarlo a la mera competencia del órgano o instintito del cual
depende, ya que esto podría dar pie a omitir un castigo necesario para el servidor
público, y poner en peligro a algún otro usuario del servicio médico.
111
Conclusiones:
Primera.- La normatividad que entrelaza la salvaguardia del derecho a la salud, se
podría decir, que aun cuando es completa y contempla los puntos torales para la
debida tramitación y atención, está plagada a su vez de inconsistencias y
complejidades, dificultando la exigencia de este derecho, suponiendo, que esto se
puede reflejar en el desistimiento de algunos usuarios para ejercitar dicho
derecho.
Segunda.- También podemos ver que existe una coordinación entre el IMSS y la
CONAMED, pero confirmamos que es necesario dotar de un mayor número de
facultades a la comisión en aras, de una mejor protección del derecho a la salud,
dado que esta comisión surge especialmente para atender las quejas de los
usuarios de los servicios médicos, debiendo a mi parecer, tener de forma expresa
la capacidad de exigir a todos los médicos en primer lugar que se sometan a un
proceso de investigación más riguroso, donde se incluyen regulaciones obre
diversas diligencias como visitas domiciliaras, en el momento que lo crea
pertinente la comisión, tener la facultad de si el caso lo amerita de sancionar a los
médicos y demás miembros integrantes de la institución, a tal grado que si es
necesario dictar en sus resoluciones la separación del cargo o la suspensión de la
cedula, sin exceptuar las demás materias donde se le puedan fincar otro tipo de
responsabilidades.
Tercero.- Y como último punto, evidenciar que puede encontrarse con el
proteccionismo por parte de las instituciones médicas, para con los servidores
públicos, que la integran, tanto en el con normas desiguales para el tratamiento de
médicos privados como los pertenecientes a la administración pública, como en el
mismo instituto, donde se pueden dar casos de si afrontar una sanción pecuniaria
para el instituto, pero evitar sancionar al servidor, ya que dependerá del criterio de
este se le impone un castigo, o decide no repetir contra él.
112
Por lo tanto se hacen las siguientes propuestas:
Primera.- En cuanto a la organización de las deferentes oficinas del IMSS de por
más complicadas, en cuanto al seguimiento de un asunto como particular, una
disminución en su estructura, siendo necesario una reducción de tantos órganos y
oficinas internas, para un mejor manejo de los asuntos y para su atención directa,
donde a nuestro juicio, solo serían necesaria el Área de Atención y Orientación, y
el Consejo Técnico del IMSSy la creación de una oficina central, para cada entidad
federativa.
Segundo.- Dotar, de mayores facultades a la CONAMED, para actuar como
máximo órgano en la resolución de quejas administrativas.
Tercero.- En su caso la creación de un tribunal especializado, que sea el
encargado de ejecutar, dichas sentencias, y que sirva como segunda instancia,
para la resolución de las quejas presentadas en materia médica.
Cuarto.- Se debe contemplar que en los cuerpos normativos, que regulan a las
instituciones de seguridad social, la forma adecuada y expresa de cómo atender la
negligencia o falte de atención por parte de los servidores públicos, para su
adecuado sancionamiento, sin dejarlo al mero criterio de la institución, o de algún
otro funcionario.
113
Fuentes:
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Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Ley General de Salud
Ley del Seguro Social.
Instructivo para el Trámite y Resolución de las Quejas Administrativas ante
el Instituto Mexicano del Seguro Social.
Decreto de Creación de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
Reglamento interno la Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
Reglamento de Procedimientos para la Atención de Quejas Medicas de la
Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
Bases de Coordinación que celebran la Comisión Nacional de Arbitraje
Médico Y el Instituto Mexicano del Seguro Social.
La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos.
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Código Civil para el Distrito Federal.
Código de Procedimientos Civiles.
Internacional.
Iniciativa de Piso de Protección Social de la OIT.
Convenio sobre la seguridad social de 1952 de la OIT. Convenio 102.
Convenio sobre la igualdad de trato (seguridad social), 1962.
Convenio sobre la conservación de los derechos en materia de
seguridad social, 1982.
116
Jurisprudencia.-
NEGLIGENCIA MÉDICA COMETIDA POR PERSONAL QUE LABORA EN LAS
INSTITUCIONES PÚBLICAS DE SALUD. LA VÍA ADMINISTRATIVA ES LA IDÓNEA
PARA RECLAMAR LOS DAÑOS DERIVADOS DE AQUÉLLA.
Tesis: 1a. CLXXIV/2014 (10a.) Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Décima Época 2006243 33 de 1018
Primera Sala Libro 5, Abril de 2014, Tomo I Pág. 808 Tesis:Aislada(Penal,
Administrativa)